時間：2022-04-30 12:39:16
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對統計行政行為要有正確的認識。
何謂統計行政行為？簡言之，就是統計行政機關在法定職權范圍內，依照法定程序所作出的影響到相對人權益的行為。具體化地說統計行政行為包括統計調查項目審批行為、統計調查行為、統計資料公布行為、統計確認行為（包括統計資料的認定、統計行政登記等）、統計行政許可行為（包括發放統計上崗資格證等）、統計行政處罰行為，等等。一般而言，政府統計行政機關業務處室所涉及到的行為只要與相對人發生關系的，都是統計行政行為，都要受統計法的調整和規范，都要依法行政，而不僅僅是統計行政處罰行為。只要統計行政行為不當，影響到相對人的合法權益，作出該項統計行政行為的統計行政機關就有可能當被告。譬如講，統計局向某基層單位布置了一張調查表，這就是統計行政行為，基層單位認為這項調查侵犯了其合法權益，既可以申請行政復議，也可以向人民法院提起行政訴訟，如果向法院提起行政訴訟，那么，統計局就是被告，就有出示作出這項調查的依據和具體審批程序等證據的義務。沒有合法、合理的依據，法院可以判決撤銷這項統計行政行為。如果因為調查給基層單位造成損害（人力、物力等），作出這項調查決定的統計行政主管部門還要作為賠償義務機關進行國家賠償，并對有關責任人員進行追償。
為何要強調統計行政程序的建設
在作出具體統計行政行為時，強調統計行政程序，有利于減少行政行為的隨意性，克服撊酥螖的現象，保護相對人的合法權益。
在統計行政法律關系中，統計行政機關作為統計行政主體，處于領導的地位，而相對人（統計調查對象等）則處于服從的地位。統計部門隨意制發一張調查表就有可能給相對人帶來較大的工作量，增加一定的人力、物力、財力的開支，特別是不科學的統計指標更給填報帶來極大的困難，而這些數字匯總上來后，領導也不見得就是很需要，甚至于統計部門通過現有的資料進行必要的加工也可以獲得。因此，這種在統計工作中的撊酥螖現象必須通過一定的程序加以控制。即任何統計調查都必須要進行立項論證，確定有無必要進行專門調查，若確有必要進行調查，還要對調查表進行審查，弄清指標的設置有無必要，指標設置是否科學，調查時間是否合理，調查經費有無保障，等等。在此基礎上由有關領導進行簽發，在統計調查前還要進行公告等。
在作出具體行政行為時，強調統計行政程序，有利于增強統計行政行為的合法性、科學性，提高統計工作的質量。
在日常的統計行政管理工作中，統計法律、法規、規章對一系列的統計行政行為的程序都作了具體的規定，這些都是必須要認真貫徹執行的，不履行這些程序上的義務，也就是違法。從另一方面來講，講究一定的程序，可使統計工作的科學性得到極大的提高。這是由于在一個良好的程序中，必然有具有一定專業知識的人員參予對行政行為論證這個環節，有的還要進行必要的聽證環節，重要的事項還要通過有關的辦公會議集體討論拍板，經過這樣的層層把關，統計行政行為的質量，也必然得到極大的提高。如在統計報送期限的問題上，過去不經過論證，給基層單位的上報期限規定得太緊，以至于到了基層必須25日前就要報整個月的數字，這樣質量是難以保證的。如果在制定這樣的決策前聽取相對人的聽意見，也不至于作出這樣不近人情的行政行為來。由于時間緊，基層就采取統計加估計的辦法來報數，不僅影響了統計數字的質量，更重要的是弱化了統計法制觀念，為弄虛作假提供了溫床。在某種程度上可以說，統計數字上的不實事求是的現象，與調查組織者對待搜集資料的不實事求是的行為有著一定的聯系。
在作出具體統計行政行為中，強調統計行政程序，有利于加強統計執法，明確統計行政關系主體的權利與義務。
從統計行政管理領域上來講，在統計行政權（公權力）與統計調查對象的私權利之間存在著一個平衡點。這種平衡，我認為是一種動態的平衡。即除了要對統計行政管理權進行控制以外，在統計行政管理的某些方面要加強對統計行政管理相對人的執法檢查。由于統計行政行為未經過一定的程序造成相應的手續不完備，給監督檢查帶來了諸多的困難。如在組織年定報統計工作的過程中，作為一個統計行政行為，首先必須要以統計行政機關的名義下發一個開展統計年定報工作的通知，明確開展統計調查依據、目的、意義、統計行政主體、統計調查對象的權利、義務以及相應的統計法律責任。最主要的是要對每張表要列出具體的表名、表號、填報單位、上報日期、上報給誰（受表單位），等等。如果上報日期推遲和提前都必須要有相應的正式書面通知。其次，開展年定報的通知和有關的統計指標解釋，要采取適當的形式送達到統計調查對象手中，并留有送達的依據，如采取開年定會的形式進行工作布置的，則必須留存會議簽到單，以便于查閱。對于一次性重大調查要在有關報刊上進行調查前的公告等等。通過上述程序，便于明確統計法律責任，有利于統計執法工作的有效開展。
對統計行政程序的探討
統計行政行為是統計行政機關單方面的意思表示，這個表示一經作出就具有公定力、執行力、拘束力等法律效力。
統計行政行為意思的形成程序
我認為行政行為的意思可分為貫徹性意思、創設性意思兩大類。在這兩大類中有不同的特點：
貫徹性意思的形成。所謂貫徹性意思是指統計行政機關為貫徹上級統計部門有關統計工作的總體布置所要進行的具體統計行政行為的意思。如開展全市年定報工作就是貫徹全國、全省統一部署進行的。在這類意思的形成中，要吃透上級的文件精神，在滿足上級要求的同時，結合本地實際進行具體化。重點就是要明確本地基層單位如何上報、以及上報的時間、地域、對象等各種要求。一般由統計行政機關部門草擬文件，并對基層上報時間、上報方式進行合理論證后，由分管局長簽發即可。
創設性的意思的形成。所謂創設性意思又可分為自身創設性意思、他人創設性意思兩種。自身創設性意思，即根據當地黨政領導的要求或根據實際工作開展的需要所要作出的各種具體行政行為的意思。這是要重點控制的。
首先，開展這項統計行政行為要合法、合理，不能違反法律。這是一個基本的前提條件。
其次，在程序上要遵循（聽證、召開座談會、書面征求意見）、等基本過程。
申請立項。這是一般重大的統計行政行為的必經程序。立項必須要有立項的依據（法律依據）和實際的需求。一般還需要有可行性研究的報告。
討論。這里的討論指對立項需求（申請）的可行性問題的討論。一般由一個參謀性（輔）的機構（組織）來實施。這個機構（組織）要吸收相關的專家或有關方面代表（最好包括人大代表、政協委員）組成。重大的涉及到相對人切身利益的應進行公開的聽證。一般的也可沿用傳統的召開座談會、放發征求意見稿等形式。重點討論項目需求（申請）的必要性、可行性的論證科學性等內容，然后對實施內容、形式等要素進行討論和優選，形成一個意見報決策層會議或交由首長拍板。在上述過程中，要注意聽證與召開座談會的區別。首先，聽證是一個法律概念，它是靠眾多法律原則支持的一種程序，具有嚴格的法律規則和意義，它不是泛泛的道德要求，也不是簡單的工作作風，而是一種具有法律意義的工作規則，一旦違反這些原則和規則，將影響某項決策或行政決定的效力。其次，聽證的核心在于撎龜和撝兩方面。所謂撎龜就是撎，如果只聽摬蝗，或撎龜而不撊，則起不到撎的作用。所謂撝是指決策部門的決定必須建立在利害相關人提供的證據事實基礎上，允許利害相關人就對方提供的證據加以質證、辯駁。換言之，決策部門不能偏聽偏信，必須兼聽各方意見，而且每次決策必須是建立在相關證據基礎之上，特別是建立在有力證據基礎上的意見。
辦公會研究或首長拍板
對于重大的一般要經過辦公會集體討論，按照少數服從多數的原則舉手表決。在表決程序上應規定不得投棄權票，即要么反對，要么贊成。各人表決情況記錄在會議紀要中，這雖是集體決定，若出了問題，凡投贊成票的，要承擔責任，投反對票的不負責任。但同時要建立一個約束機制，凡三次投反對票而該項行政行為卻分別被實踐證明是正確的領導集體成員，要受到相應的處分，承擔相應的責任。那么，認定行政行為對與錯的標準是什么呢？我認為從根本上來講要堅持撊鲇欣跀的標準，具體可采用民意測驗、跟蹤調查、綜合評價等方法來論證。
對于一般的行政行為的決策可在經過必要的程序后，依據領導分工由行政首長拍板決定。
上述貫徹性意思和創設性意思是相對的，有些創設性意思經過決定后，對于具體的部門（如專業處）來說又變成了貫徹性意思。有些貫徹性意思，為了貼近各地實際情況需要進行適當補充或修正又具有創設性意思了。
而他人創設性意思，即他人為貫徹黨政領導的需要或自身需要就統計方面的工作，向統計部門提出的利用統計行政權的申請的意思。如市機械局為了調查全市機械工業的情況，向統計部門提出要開展統計調查的創設性意思，若經統計部門依法審核同意就具有法定效力。屬于部門統計調查，就受到統計法的保護。其具體的程序同自身創設性意思的程序。
統計行政行為的簽發和公告的程序
統計行為一經確定下來，要經行政首長的簽發，以文件的形式下發，使有關相對人知曉。其送達方式同法律文書的送達方式。有委托送達、留置送達、公告送達、直接送達、郵寄送達等。送達必須符合法律的規定。在對不特定的相對人作出統計行政行為時，可在一定范圍內采取在報紙上公告的方式。這里的撘歡ǚ段要與統計行政行為的實施范圍相一致。如要在南京市開展全市范圍的居民出行情況的調查，可在《南京日報》等全市性的報紙上進行調查公告。
統計行政程序實施中的在關問題
程序與效力的問題
行政活動有其多、雜、變化快等諸多特點，講究一定的程序就必然要經歷一定的過程，需要耗費一定的時間，而行政效力總是與一定的時間聯系在一起的，這就必然要影響行政效力。為了解決這一對矛盾，在作為具體統計行政行為時，有必要把統計行政行為區分為重要的統計行政行為和一般的統計行政行為。對于重要的統計行政行為毫無疑問必然要嚴格適用上述的程序。面對于一般的行政行為，要有限度地適用簡易程序。簡易程序可將立項申請、討論、辦公會審議等過程有選擇地壓縮適用，但作為行政首長的簽發是必經的程序，不可忽略。
對于時間緊迫的重大的統計行政行為的決策，在一定條件下也可適用簡易程序，但必須是十分慎重，且不宜多搞。
統計行政程序必須公示。
為對統計行政機關進行監督，各項統計行政行為的程序必須采取公示的原則，使統計行政管理相對人進行充分的了解，以避免摪迪洳僮鲾，使相對人的合法權益得不到維護。實踐證明，公示的方法對于提高統計行政效率有著十分重要的意義。
經過法定審批程序的統計行政行為的客體要有法定的標志。
第二條水利工程建設程序，按《水利工程建設項目管理規定》明確的建設程序執行，水利工程建設程序一般分為：項目建議書、可行性研究報告、初步設計、施工準備（包括招標設計）、建設實施、生產準備、竣工驗收、后評價等階段。
第三條本暫行規定適用于由國家投資、中央和地方合資、企事業單位獨資或合資以及其它投資方式興建的防洪、除澇、灌溉、發電、供水、圍墾等大中型（包括新建、續建、改建、加固、修復）工程建設項目。小型水利工程建設項目可以參照執行。利用外資項目的建設程序，同時還應執行有關外資項目管理的規定。
第四條項目建議書階段
1．項目建議書應根據國民經濟和社會發展長遠規劃、流域綜合規劃、區域綜合規劃、專業規劃，按照國家產業政策和國家有關投資建設方針進行編制，是對擬進行建設項目的初步說明。
2．項目建議書應按照《水利水電工程項目建議書編制暫行規定》編制。
3．項目建議書編制一般由政府委托有相應資格的設計單位承擔；并按國家現行規定權限向主管部門申報審批。項目建議書被批準后，由政府向社會公布，若有投資建設意向，應及時組建項目法人籌備機構，開展下一建設程序工作。
第五條可行性研究報告階段
1．可行性研究應對項目進行方案比較，在技術上是否可行和經濟上是否合理進行科學的分析和論證。經過批準的可行性研究報告，是項目決策和進行初步設計的依據。可行性研究報告，由項目法人（或籌備機構）組織編制。
2．可行性研究報告應按照《水利水電工程可行性研究報告編制規程》編制。
3．可行性研究報告，按國家現行規定的審批權限報批。申報項目可行性研究報告，必須同時提出項目法人組建方案及運行機制、資金籌措方案、資金結構及回收資金的辦法，并依照有關規定附具有管轄權的水行政主管部門或流域機構簽署的規劃同意書、對取水許可預申請的書面審查意見。審批部門要委托有項目相應資格的工程咨詢機構對可行性報告進行評估，并綜合行業歸口主管部門、投資機構（公司）、項目法人（或項目法人籌備機構）等方面的意見進行審批。
4．可行性研究報告經批準后，不得隨意修改和變更，在主要內容上有重要變動，應經原批準機關復審同意。項目可行性報告批準后，應正式成立項目法人，并按項目法人責任制實行項目管理。
第六條初步設計階段
1．初步設計是根據批準的可行性研究報告和必要而準確的設計資料，對設計對象進行通盤研究，闡明擬建工程在技術上的可行性和經濟上的合理性，規定項目的各項基本技術參數，編制項目的總概算。初步設計任務應擇優選擇有項目相應資格的設計單位承擔，依照有關初步設計編制規定進行編制。
2．初步設計報告應按照《水利水電工程初步設計報告編制規程》編制。
3．初步設計文件報批前，一般須由項目法人委托有相應資格的工程咨詢機構或組織行業各方面（包括管理、設計、施工、咨詢等方面）的專家，對初步設計中的重大問題，進行咨詢論證。設計單位根據咨詢論證意見，對初步設計文件進行補充、修改、優化。初步設計由項目法人組織審查后，按國家現行規定權限向主管部門申報審批。
4．設計單位必須嚴格保證設計質量，承擔初步設計的合同責任。初步設計文件經批準后，主要內容不得隨意修改、變更，并作為項目建設實施的技術文件基礎。如有重要修改、變更，須經原審批機關復審同意。
第七條施工準備階段
1．項目在主體工程開工之前，必須完成各項施工準備工作，其主要內容包括：
（1）施工現場的征地、拆遷；
（2）完成施工用水、電、通信、路和場地平整等工程；
（3）必須的生產、生活臨時建筑工程；
（4）組織招標設計、咨詢、設備和物資采購等服務；
（5）組織建設監理和主體工程招標投標，并擇優選定建設監理單位和施工承包隊伍；
2．施工準備工作開始前，項目法人或其機構，須依照《水利工程建設項目管理規定（試行）》\中“管理體制和職責”明確的分級管理權限，向水行政主管部門辦理報建手續，項目報建須交驗工程建設項目的有關批準文件。工程項目進行項目報建登記后，方可組織施工準備工作。
3．工程建設項目施工，除某些不適應招標的特殊工程項目外（須經水行政主管部門批準），均須實行招標投標。水利工程建設項目的招標投標，按《水利工程建設項目施工招標投標管理規定》執行。
4．水利工程項目必須滿足如下條件，施工準備方可進行：
（1）初步設計已經批準；
（2）項目法人已經建立；
（3）項目已列入國家或地方水利建設投資計劃，籌資方案已經確定；
（4）有關土地使用權已經批準；
（5）已辦理報建手續。
第八條建設實施階段
1．建設實施階段是指主體工程的建設實施，項目法人按照批準的建設文件，組織工程建設，保證項目建設目標的實現；
2．項目法人或其機構必須按審批權限，向主管部門提出主體工程開工申請報告，經批準后，主體工程方能正式開工。主體工程開工須具備《水利工程建設項目管理規定（試行）》明確的條件，即：
（1）前期工程各階段文件已按規定批準，施工詳圖設計可以滿足初期主體工程施工需要；
（2）建設項目已列入國家或地方水利建設投資年度計劃，年度建設資金已落實；
（3）主體工程招標已經決標，工程承包合同已經簽訂，并得到主管部門同意；
（4）現場施工準備和征地移民等建設外部條件能夠滿足主體工程開工需要。
3．隨著社會主義市場經濟機制的建立，實行項目法人責任制，主體工程開工前還須具備以下條件：
（1）建設管理模式已經確定，投資主體與項目主體的管理關系已經理順；
（2）項目建設所需全部投資來源已經明確，且投資結構合理；
（3）項目產品的銷售，已有用戶承諾，并確定了定價原則。
4．項目法人要充分發揮建設管理的主導作用，為施工創造良好的建設條件。項目法人要充分授權工程監理，使之能獨立負責項目的建設工期、質量、投資的控制和現場施工的組織協調。監理單位選擇必須符合《水利工程建設監理規定》的要求；
5．要按照“政府監督、項目法人負責、社會監理、企業保證”的要求，建立健全質量管理體系，重要建設項目，須設立質量監督項目站，行使政府對項目建設的監督職能。
第九條生產準備階段
1．生產準備是項目投產前所要進行的一項重要工作，是建設階段轉入生產經營的必要條件。項目法人應按照建管結合和項目法人責任制的要求，適時做好有關生產準備工作。
2．生產準備應根據不同類型的工程要求確定，一般應包括如下主要內容：
（1）生產組織準備。建立生產經營的管理機構及相應管理制度；
（2）招收和培訓人員。按照生產運營的要求，配備生產管理人員，并通過多種形式的培訓，提高人員素質，使之能滿足運營要求。生產管理人員要盡早介入工程的施工建設，參加設備的安裝調試，熟悉情況，掌握好生產技術和工藝流程，為順利銜接基本建設和生產經營階段做好準備；
（3）生產技術準備。主要包括技術資料的匯總、運行技術方案的制定、崗位操作規程制定和新技術準備；
（4）生產的物資準備。主要是落實投產運營所需要的原材料、協作產品、工器具、備品備件和其他協作配合條件的準備；
（5）正常的生活福利設施準備。
3．及時具體落實產品銷售合同協議的簽訂，提高生產經營效益，為償還債務和資產的保值增值創造條件。
第十條竣工驗收
1．竣工驗收是工程完成建設目標的標志，是全面考核基本建設成果、檢驗設計和工程質量的重要步驟。竣工驗收合格的項目即從基本建設轉入生產或使用。
2．當建設項目的建設內容全部完成，并經過單位工程驗收（包括工程檔案資料的驗收），符合設計要求并按《水利基本建設項目(工程)檔案資料管理暫行規定》(水利部水辦[1997]275號)的要求完成了檔案資料的整理工作；完成竣工報告、竣工決算等必須文件的編制后，項目法人按《水利工程建設項目管理規定(試行)》(水利部水建[1995]128號)規定，向驗收主管部門，提出申請，根據國家和部頒驗收規程，組織驗收。
3．竣工決算編制完成后，須由審計機關組織竣工審計，其審計報告作為竣工驗收的基本資料。
4．工程規模較大、技術較復雜的建設項目可先進行初步驗收。不合格的工程不予驗收；有遺留問題的項目，對遺留問題必須有具體處理意見，且有限期處理的明確要求并落實責任人。
第十一條后評價
1．建設項目竣工投產后，一般經過1至2年生產運營后，要進行一次系統的項目后評價，主要內容包括：影響評價——項目投產后對各方面的影響進行評價；經濟效益評價——項目投資、國民經濟效益、財務效益、技術進步和規模效益、可行性研究深度等進行評價；過程評價——對項目的立項、設計施工、建設管理、竣工投產、生產運營等全過程進行評價。
2．項目后評價一般按三個層次組織實施，即項目法人的自我評價、項目行業的評價、計劃部門（或主要投資方）的評價。
1．工程概況：濟德路七合同段地處濟南市西北部，北接黃河二橋，西接濟泰路，東接繞城路通向濟青路，合同段內設有互通式立交l處，分離立交橋1處，中橋3座，小橋3座，箱通1道，涵洞19道；工程于1997年1月18日開工，1999年7月6日竣工。濟南繞城高速公路A合同設計有互通式立交l處，小橋l座，分離立交橋6處，箱通2道，圓管涵2道；工程于1998年1月28日開工，1999年9月30竣工，七合同、A標段全長10.78公里，共有路基填方l64.7萬立方米，瀝青路面l393.8千平方米，砌石防護78838立方米，總造價為22980萬元。兩合同段路基為高填土路段，多數跨越漁塘、稻田，地形條件復雜，設計中地基已采取砂樁、粉噴樁及拋石擠淤處理，但部分地段仍不能滿足要求，我單位在施工過程中根據工地實際情況，積極的向上級有關單位提出合理化建議，且多數被采用，工程質量得到了保證，工程進度明顯加快，同時也不可避免的引起工程造價增加。為做到既保證工程質量，又能維護業主和承包商雙方利益，我部實事求是地分別向業主和保險公司提出各項索賠，經過大量的索賠工作，積累了一定的經驗和方法。
2．工程索賠原則：
2．1根據招標文件及合同要求中有關規定提出索賠意向書，意向書中應包含索賠樁號（結構物名稱）、索賠事由及依據、事件發生起算日期和估算損失，無須附有詳細的計算資料和證明。這樣，使監理工程師通過意向書就可以把整個事件的起因、地點及索賠方向有大致了解。
2．2索賠意向書遞交監理工程師后應經主管監理工程師簽字確認，必要時施工單位負責人、現場負責人及現場監理工程師、主管監理工程師要一起到現場核對。
2．3索賠意向書送交監理工程師簽字確認后要及時收集證據，收集的證據要確鑿，理由要充分；所有工程費用和工期索賠應附有現場工程監理工程師認可的記錄和計算資料及相關的證明材料。
3．索賠的具體操作步驟：
3．1當索賠事件發生后，及時在合同規定的時限內（濟德路、繞城路規定的時限為2l天）向監理工程師提出索賠意向書，意向書應根據合同要求抄送、抄報相關單位。
3．1．1索賠項目種類及起止日期計算方法：
a．延期發出圖紙引起的索賠：當接到中標通知書后28天之內，施工單位有權得到免費由業主或其委托的設計單位提供的全部圖紙、技術規范和其他技術資料，并且向施工單位進行技術交底。如果在28天之內未收到監理工程師送達的圖紙及其相關資料，作為施工單位進行技術交底。如果在28天之內未收到監理工程師送達的圖紙及其相關資料，作為施工單位應依照合同提出索賠申請，接中標通知書后的第29天為索賠起算日，收到圖紙及相關資料的日期為索賠結束日。由于為施工前準備階段，該類項目一般只進行工期索賠，相應施工機械進場，達到施工程度因未有詳細圖紙不能進行施工時應進行機械停滯費[機械臺班停滯費＝（機械折舊費+經常維修費）×50％]用索賠。
b．惡劣的氣候條件導致的索賠：分為工程損失索賠及工期索賠；業主一般對在建項目進行投保，故由惡劣天氣影響造成的工程損失可向保險機構申請損失費用，在建項目未投保時，應根據合同條款及時進行索賠；該類索賠計算方法：在惡劣氣候條件開始影響的第一天為起算日，惡劣氣候條件終止日為索賠結束日。例七合同97年5月l3日-18日濟南市驟降大到暴雨，使便道、A匝道橋承臺基坑、部分涵洞及砂墊層受災，我部立即向保險公司申請損失費用。
c．工程變更導致的索賠：分為工程施工項目已進行施工又進行變更、工程施工項目增加或局部尺寸、數量變化等；計算方法：施工單位收到監理工程師書面工程變更指令或業主下達的變更圖紙日期為起算日，變更工程完成日為索賠結束日。
d．以承包商之能力不可預見引起的索賠：由于在工程投標時圖紙不全，有些項目承包商無法作正確計算，如地質情況，軟基處理等，該類項目一般索賠工程數量增加或需重新投入新工藝、新設備等。計算方法：在承包商未預見的情況開始出現的第一天為起算日，終止日為索賠結束日。
e．由外部環境而引起的索賠：屬業主原因，由于外部環境影響（如征地拆遷、施工條件、用地的出入權和使用權等）而引起的索賠。根據監理工程師批準的施工計劃影響的第一天為起算日。經業主協調或外部環境影響自行消失日為索賠事件結束日。該類項目一般進行工期及工程機械停滯費用索賠．
f．監理工程師指令導致的索賠：以收到監理工程師書面指令時為起算日，按其指令完成某項工作的日期為索賠事件結束日。
g．其他原因導致的施工單位的索賠，視具體情況確定起算和結束日期。
3．2同期記錄：
a．索賠意向書提交后，就應從索賠事件起算日起至索賠事件結束日止，要認真做好同期記錄，每天均應有記錄，又有現場監理工程人員的簽字；索賠事件造成現場損失時，還應做好現場照片、錄象資料的完整性，且粘貼打印說明后請監理工程師簽字。否則在理賠時難以成為有利證據。
b．同期記錄的內容有：事件發生時及過程中現場實際狀況、導致現場人員、設備的閑置清單；對工期的延誤；對工程的損害程度；導致費用增加的項目及所用的人員、機械、材料數量、有效票據等。
3．3詳細情況報告：在索賠事件的進行過程中（每隔一星期，或更長時間，或視具體情況由監理工程師而定），承包人應向監理工程師提交索賠事件的階段性詳細情況報告，說明索賠事件目前的損失款額影響程度及費用索賠的依據。同時將詳細情況報告抄送、抄報相關單位。
3．4最終索賠報告：
3．4．1當索賠事件所造成的影響結束后，施工單位應在合同規定的時間內向監理工程師提交最終索賠詳細報告，并同時抄送、抄報相關單位。
3．4．2最終報告應包括以下內容：
a．施工單位的正規性文件。
b．索賠申請表：填寫索賠項目、依據、證明文件、索賠金額和日期。在高速公路工程施工中，索賠項目一般包括工程變更引起費用、工期增加，由于地方關系影響造成局部或部分地段停工等引起的機械、人員停滯，相應工期及費用增加等。索賠依據一般包括在建工程技術規范、施工圖紙、業主與施工單位簽訂的工程承包協議、業主對施工單位施工進度計劃的批復、業主下達的變更圖紙、變更令及大型工程項目技術方案的修改等。索賠證明文件包括業主下達的各項往來文件及施工單位在施工過程中收集到的各項有利證據，施工單位往往在施工過程中只對存在的問題向上級主管單位進行口頭匯報或只填寫索賠意向書而不注重證據的收集，故業主使很多本來對施工單位有利的索賠項目不進行最終批復。索賠金額及工期的計算一般參照承包單位與業主簽訂合同中包含的工程量清單、交通部公路工程概預算定額、定額編制辦法、機械臺班單價，地方下達的定額補充編制辦法及業主、總監下達的有關文件。
c．批復的索賠意向書。
d．編制說明：索賠事件的起因、經過和結束的詳細描述。
e．附件：與本項費用或工期索賠有關的各種往來文件，包括施工單位發出的與工期和費用索賠有關的證明材料及詳細計算資料。
4．索賠的管理：
4．1由于索賠引起費用或工期增加，故往往為上級主管單位復查對象，為真實、準確反映索賠情況，施工單位應建立、健全工程索賠臺帳或檔案。
4．2索賠臺帳應反映索賠發生的原因、索賠發生的時間，索賠意向提交時間，索賠結束時間，索賠申請工期和金額，監理工程師審核結果，業主審批結果等內容。
4．3對合同工期內發生的每筆索賠均應及時登記。工程完工時應形成一冊完整的臺帳，作為工程竣工資料的組成部分。
5．索賠存在的誤區：可以說索賠是對施工單位有百利而無一害的，故很多施工單位在索賠工作上大做文章，然在索賠過程中往往存在不少誤區，歸納起來，大致可分以下幾點：
5．1當索賠事件發生時，有些施工單位考慮與業主、監理單位的下一步合作，而不敢提出。
5．2項目經理和技術負責人對索賠工作意識不到位，對可提可不提的索賠往往不提出。
5．3主管人員對技術規范文件及業主、監理、施工單位往來文件理解不深刻，對實際存在的索賠項目無充分理由。
關鍵詞:憲法/民事訴訟/正當性/正當程序
內容提要:民事訴訟“開始”、“過程”和“結果”的正當性和正當程序保障一體化為“民事訴訟的正當性和正當程序保障”,體現了民事訴訟的“道德性”要求。具有普遍認同的道德基礎的民事訴訟,才真正具有正當性。因此,我國《民事訴訟法》修正應當遵行現代憲法原理和正當程序保障。
如今,國際社會和諸多國家正積極致力于民事訴訟法的“憲法化”事業,尤其注重從現代憲法原理的角度來構建現代民事訴訟的正當程序,并要求在司法實務中予以嚴格遵行。
本文根據現代憲法原理,運用比較分析的方法,考察和闡釋現代民事訴訟正當程序的內涵及其保障原理,試圖為我國修正《民事訴訟法》及司法改革提供參考意見。在本文中,筆者從“正當性”出發,就民事訴訟正當程序及其保障原理展開討論。
“正當性”(legitimacy)的基本內涵是:某事物具有被相關人員或社會成員認同、信任、接受或支持的屬性。民事訴訟的正當性和正當化意味著“糾紛的解決或審判在整體上為當事人以及社會上一般人所承認、接受和信任的性質及其制度性過程”。[1]
民事訴訟的正當性在于界說民事訴訟在開始、過程和結果方面具有能被當事人、社會上一般人承認、接受和信任的性質或屬性,而其正當化在于界說運用何種方法和程序使民事訴訟的開始、過程和結果能被當事人、社會上一般人承認、接受和信任。
滿足或符合正當性要求的訴訟程序,就是“正當程序”(dueprocess)。正當的訴訟程序之法制化,則是具有正當性的訴訟法。依據這樣品質的訴訟法進行訴訟,可以在很大程度上保證訴訟的正當性,正所謂“法律是正當化的準則”。
先前一些學者的視角關注的是民事訴訟“過程”、“結果”的正當性及“過程”的程序保障。筆者認為,由于民事訴訟程序均由開始、過程(續行)和結束三個階段構成,因此,民事訴訟的正當性和正當程序保障應當包括:(1)“開始”的正當性和正當程序保障;(2)“過程”的正當性和正當程序保障;(3)“結果”的正當性和正當程序保障。
一、關于民事訴訟“開始”的正當程序
(一)民事司法救濟權與民事訴訟正當程序
為保障和實現司法公正,必須確立和維護司法的消極性,即“不告不理”原則。另一方面,只要當事人按照法定的條件和程序,向法院提訟或申請執行的,法院就應當受理而“不得非法拒絕司法”,即“有告即理”原則。
因此,關于民事訴訟“開始”的正當程序及其保障原理,主要是從程序上充分保障當事人行使民事司法救濟權。所謂民事司法救濟權,或稱民事司法請求權,主要是指民事權益受到侵害或者發生爭議時,當事人(受害者或者糾紛主體)享有獲得訴訟保護或司法救濟的權利。
根據所解決或處理的案件,可將民事訴訟程序劃分為民事審判程序(民事爭訟程序、民事非訟程序)和民事執行程序。[2]與此相應,民事司法救濟權包括:(1)民事訴權。當事人行使此權(即)所啟動的是民事爭訟程序。(2)非訟程序申請權。當事人行使此權所啟動的是民事非訟程序。(3)執行申請權。當事人行使此權所啟動的是民事執行程序。
民事司法救濟權是一種法定請求權。如果生命權、自由權和財產權等基本權受到侵害或發生爭議而得不到充分及時保護,就不成其為權利。因此,憲法和法律賦予公民生命權、自由權和財產權等基本權的同時,也賦予公民在這些權利受到侵害或發生爭議時擁有平等司法救濟權。在法律效力層次上,司法救濟權與生命權、自由權和財產權等基本權利是相同的。
民事訴訟“開始”的正當程序保障是指,在公民或當事人的民事權益受到侵害或者發生爭議后,能夠平等和便利地獲得民事訴訟救濟。這就要求民事訴訟程序的啟動要件(要件、非訟程序申請要件、執行申請要件)不得過分嚴格,以方便當事人獲得訴訟救濟。只要符合法定的要件、非訟程序申請要件或執行申請要件,法院就得及時受理當事人的或申請。
就要件而言,我國現行民事條件包含了一些訴訟要件,如當事人適格等。在法院立案或受理階段,對包含實體內容的當事人適格等訴訟要件,雙方當事人之間無法展開辯論,往往需到法庭言詞辯論終結時才能判斷其是否具備。以此類訴訟要件為要件,使得我國現行要件過于嚴格而成為“難”和妨礙當事人行使訴權的一個重要的制度性因素。[3]
現在,我國許多人士主張,提高當事人進入法院的“門檻”(主要是指提高“要件”),防止大量“無需訴訟解決”的案件涌入法院,以減輕法院的負擔。在現代法治社會,“國家治理”當中有個非常重要的內容是“保民”。把當事人進入法院的門檻抬得過高,實際上是把需要訴訟保護的公民擋在法院的“門外”。以民事訴訟來“保民”(解決民事糾紛、保護民事權益),應該像“治水”一樣去“疏導”而不是“堵塞”,這既是國家治理之道,也是民事訴訟之理。[4]
(二)民事司法救濟權的憲法化
根據當今通行的權利理論,與“(正當)請求”相對應的是“職責”,比如司法機構負擔受理當事人司法救濟請求的職責。在請求權的場合,被請求方負有特定的義務或職責來滿足權利請求。如果無人擔負這類義務或職責,請求權實際上形同虛設。在現代權利主導的公法關系中,公民享有請求國家或國家機關履行其職責的權利,比如要求給予公平對待、請求司法救濟、要求公平審判、要求維持治安秩序等,相應地,國家或國家機關承擔的是必須履行的而不是可選擇的、以體恤為特征的職責。[5]
在現代法治社會,國家具有保護公民之責,即承擔著在公民的權利遭受侵害時給予充分及時保護的職責,或者說國家(或法院)負有“不得非法拒絕司法”的義務或職責。司法救濟權作為公民(或當事人)請求國家(或法院)給予司法救濟的請求權,體現了公民(或當事人)與國家(或法院)之間存在著公法上且為憲法上的權利義務關系。
目前,民事司法救濟權的憲法化主要體現在民事訴權的憲法化上。筆者認為,民事司法救濟權的憲法化還應當包括非訟程序申請權和執行申請權的憲法化。限于篇幅,下文主要闡釋民事訴權的憲法化問題。
訴權的憲法化是現展的趨勢之一,而且日益呈現出普遍性。第二次世界大戰后,國際社會開始重視維護和尊重人權,諸多人權公約將訴權或司法救濟權確定為基本人權(詳見下文)。與此同時,諸多國家的憲法直接或間接地肯定司法救濟權為“憲法基本權”。比如,《日本國憲法》第32條規定:任何人在法院接受審判的權利不得剝奪。《意大利憲法》第24條規定:任何人為保護其權利和合法利益,皆有權向法院提訟。《美國聯邦憲法》第3條規定了可由聯邦法院審判的案件或爭議的三個條件,只要某個案件或爭議同時具備了這三個條件,就可向聯邦法院提訟,從而間接規定了公民的司法救濟權。
憲法學界多肯定訴權或司法救濟權的憲法基本權地位。我國憲法理論一般認為,訴權是公民在權利和利益受到不法侵害或妨礙時,向有管轄權的法院提訟,尋求法律救濟的權利。[6]有憲法學者將訴權視為“司法上的受益權”,即公民的生命財產自由如遇侵害,則可行使訴權請求司法保護。還有學者認為,訴權是消極的司法受益權,即訴權是公民請求法院保護而非增加其權益的權利,僅為消極的避免侵害的權利。在日本,人們將本國憲法第32條所規定的權利稱為“接受裁判的權利”,并將此項權利列入公民所享有的“國務請求權與參政權”,強調此項權利對應的義務是法院“不得非法拒絕審判”。[7]
訴訟法學界從憲法的角度來看待訴權或司法救濟權問題,始自對第二次世界大戰歷史災難進行反省的德國的司法行為請求說。此說主張,訴權是公民請求國家司法機關依照實體法和訴訟法進行審判的權利,現代法治國家原理要求憲法保障任何人均可向法院請求司法保護。[8]受德國司法行為請求說的影響,日本學界根據本國憲法第32條,提出了“憲法訴權說”,將憲法上“接受裁判的權利”與訴權相結合以促使訴權再生,從而在憲法與訴訟法的聯結點上成功地建構起憲法訴權理論。[9]
我國訴訟法學界具有代表性的觀點認為,當事人享有訴權的法律根據首先是憲法,訴權是憲法賦予公民所享有的請求司法救濟的基本權利。憲法和法律在賦予公民自由權、人身權和財產權等基本權的同時,也賦予公民在這些權利受到侵害或發生爭議時尋求訴訟救濟的權利,所以訴權是一種憲法意義上的救濟權。[10]
(三)民事司法救濟權與民事糾紛解決選擇權
在多元化民事糾紛解決體系中,以調解、仲裁等非訴訟方式(ADR)來解決民事糾紛,是否侵害糾紛主體或當事人的民事訴權或民事司法救濟權呢?
筆者認為,若糾紛主體或當事人自愿選擇非訴訟方式來解決民事糾紛,則不構成對其民事訴權或民事司法救濟權之侵害。因為一個理性的和諧社會應當向其成員提供多種民事糾紛解決方式,讓糾紛主體根據法律的規定按照自身利益的需求,選擇相應的民事糾紛解決方式,即糾紛主體或當事人享有民事糾紛解決選擇權。
若法律強制規定糾紛主體必須采用非訴訟方式(“強制ADR”)來解決糾紛,則需有充足的合理根據。比如,對婚姻糾紛、親權糾紛等人事糾紛,以調解為訴訟審判的必經程序;其正當根據在于調解能夠不傷和氣地解決糾紛,能夠維護糾紛主體之間的關系和睦、感情融洽。“強制ADR”僅限于“適用”的強制,并非指糾紛主體必須接受“強制ADR”處理的結果,糾紛主體不服處理結果的則可請求訴訟救濟,所以不構成對糾紛主體民事訴權或民事司法救濟權之侵害。
具有既判力的ADR結果(比如仲裁調解書、法院調解書、仲裁裁決書等),若其程序或實體存在重大違法或顯著錯誤的,則糾紛主體還應能夠獲得訴訟救濟。比如,我國《仲裁法》允許當事人請求法院撤銷仲裁裁決書,若法院同意撤銷的,則糾紛主體可就原糾紛(或申請仲裁);《民事訴訟法》允許當事人請求法院按照民事再審程序撤銷違反合法原則或自愿原則的法院調解書。
二、關于民事訴訟“過程”的正當程序
民事訴訟“開始”的正當程序保障僅是民事訴訟正當程序第一方面的內容。民事訴訟正當程序第二方面的內容是民事訴訟“過程”的正當程序保障,包括審判過程的正當程序和執行過程的正當程序。當事人合法行使民事司法救濟權進入訴訟程序后,在訴訟過程中還應當能夠獲得充分的正當程序保障,即獲得公正方面的程序保障和效率方面的程序保障,分別對應于程序公正和程序效率兩個基本程序價值。當今國際社會的共識是,當事人獲得公正和效率方面的程序保障屬于程序性人權、憲法基本權或者程序基本權的范疇。
(一)程序公正與程序效率
1·程序公正
民事訴訟過程的正當性和正當程序保障首先體現為程序公正及其制度化。在現代民事訴訟正當程序中,程序公正的標準或要求主要有法官中立、當事人平等、程序參與、程序公開、程序比例等。(1)法官中立。法官中立是指法官與自己正在審判和執行的案件及其當事人等沒有利害關系。保證法官中立的程序制度是回避制度。維護法官中立,旨在消除法官偏私對其審判和執行的影響,保證法官能夠公平地對待各方當事人。(2)當事人平等。當事人平等是指當事人具有平等的訴訟地位,主要表現為:當事人享有平等的訴訟權利和承擔平等的訴訟義務;對于當事人相同的訴訟行為,應當適用相同的訴訟法規范并產生相同的訴訟法效果。①訴訟當事人平等是公平審判的先決條件之一。(3)程序參與。根據程序參與原則,當事人及相關第三人享有程序參與權,相應地,禁止法院“突襲裁判”。程序參與權大體上包括接受程序通知權(即訴訟知情權)和訴訟聽審權(或稱聽審請求權)等。接受程序通知權的主要內容是當事人及相關第三人有權及時充分了解訴訟程序進行情況。訴訟聽審權的主要內容是受到訴訟結果影響的當事人及相關第三人有權提出程序請求、主張事實、提供證據和進行辯論。(4)程序公開。程序公開包括審判公開和執行公開,以及對當事人的公開和對社會的公開。筆者主張,對當事人的公開可納入當事人程序參與的范疇。正當程序既是一種公開的程序,又是一種能夠保守國家秘密、當事人隱私和商業秘密的程序。(5)合乎比例。比例原則要求目的與手段之間的均衡,實際上是公平正義觀念的一種體現,其主要內容是目的與手段之間的關系必須具有客觀的對稱性。在民事訴訟中,比例原則體現為禁止國家機關制定或采取過度的制度或措施,并且在實現民事訴訟目的之前提下,要求法院司法行為對當事人及相關第三人造成的損失減少到最低限度。程序公正的價值均須制度化,比如將法官中立制度化為回避制度。不僅如此,違反程序公正價值及相應程序規則制度的,即訴訟程序上有重大違法的,往往成為上訴理由或再審理由。比如,我國《民事訴訟法》第179條規定的再審理由包括:原判決、裁定認定事實的主要證據未經質證的;審判組織的組成不合法或者依法應當回避的審判人員沒有回避的;違反法律規定,剝奪當事人辯論權利的;未經傳票傳喚,缺席判決的;等等。
2·程序效率
在保證訴訟公正的前提下,程序效率或訴訟效率追求的是及時進行訴訟、節約訴訟成本。訴訟成本被喻為生產正義的成本,是指國家法院、當事人和證人等訴訟參與人進行民事訴訟所耗費的財產、勞力和時間等,包括貨幣成本和非貨幣成本。
正當程序保障包括:(1)訴訟公正或慎重判決、慎重執行方面的程序保障;(2)訴訟效率或及時判決、及時執行方面的程序保障。就后者而言,從當事人角度來說,屬于當事人程序利益的范疇。當事人程序利益既包括如審級利益等程序利益,又包括節約當事人的訴訟成本。
假設某個案件按照正當程序及時審判,所付出的訴訟成本是10萬元,而遲延審判所付出的訴訟成本卻是12萬元,那么,因為遲延審判多付出了2萬元的訴訟成本,其中包括當事人多付出的訴訟成本和國家多付出的審判資源等,從而在事實上既侵害了當事人的財產權,又浪費了全民所有的審判資源。
因此,缺乏效率的民事訴訟程序是不合理的,尤其是面對著現代社會中“權利救濟大眾化”的要求和趨勢,缺少成本意識的民事訴訟或司法制度更容易產生功能不全的弊病。[11]許多國家和地區的民事訴訟法典中規定了促進或提高訴訟效率方面的要求。比如,《日本民事訴訟法》第2條規定:法院應為民事訴訟公正并迅速地進行而努力;當事人進行民事訴訟,應以誠實信用為之。我國澳門地區《民事訴訟法》第8條第1款也規定:在主導或參與訴訟程序方面,司法官、訴訟人及當事人應相互合作,以便迅速、有效及合理解決爭議。
在民事訴訟程序制度的設計方面,應當體現降低訴訟成本或提高程序效率的價值或理念。摘其要者說明如下:(1)建構公正的訴訟程序。按照公正程序進行審判,當事人能夠獲得正當性,可以減少不必要的上訴或再審,從而降低訴訟成本,提高訴訟效率。這體現了訴訟公正與程序效率之間的一致性。(2)根據案件的性質和繁簡而設置相應的繁簡程序。根據正當程序保障原理和訴訟費用相當性原理,對于訴訟標的較大或案情較復雜的案件,適用比較慎重的程序來解決,而對于訴訟標的較小或案情較簡單的案件,適用簡易程序來解決。(3)設置合理的要件、上訴要件、訴訟要件、執行申請要件等。這些要件若不具備,則駁回訴訟或終結程序,從而避免無益的訴訟或執行,以節約訴訟成本或執行成本。(4)建構合理的訴的合并和訴的變更制度。訴的合并制度為在一個訴訟程序中解決多個糾紛或者多個主體之間的糾紛,提供了現實可能性。訴的變更制度既能使糾紛得到適當和充分解決,又可降低訴訟成本。(5)規定法官促進訴訟的職責和當事人促進訴訟的義務。對法官遲延訴訟的,當事人應當擁有異議的權利。對當事人拖延訴訟的,可能產生“失權”的后果,并且對方當事人應當擁有異議權,法官也應當及時予以制止并責令其矯正。
3·公正保障與效率保障之間的關系
公正方面的程序保障與效率方面的程序保障是相統一的。如上所述,按照公正程序審判能夠提高程序效率,缺乏效率的訴訟程序也是不合理的;同時,只有符合公正與效率要求的訴訟程序,才是正當程序。培根曾言:“(法官)不公平的判斷使審判變苦,遲延不決則使之變酸。”[12]
訴訟遲延和成本高昂,會使當事人拋棄訴訟救濟,轉向其他救濟途徑。訴訟遲延也會使證據消失,比如物證會腐敗消散,當事人及證人記憶會淡忘等,以至于無法證明案件事實,不能實現正義。法諺“遲到的正義非正義”,是指應當及時實現正義,遲延實現的正義是殘缺的正義甚至是非正義。在現實中,“遲到的正義”不能及時保護當事人(特別是弱者)的合法權益,其后果如莎士比亞所云:“待到草兒青青,馬已餓死。”因此,遲延的權利保護等于拒絕權利保護。
但是,程序公正與程序效率之間也存在著沖突。偏重慎重的程序和多審級的程序,在滿足訴訟公正的同時,往往要付出更多的訴訟成本。偏重簡捷的程序,在滿足程序效率的同時,可能有失訴訟公正。法律和訴訟的最高價值是公正,應在維護程序公正和實體公正的前提下追求訴訟效率。因此,一般說來,對于訴訟標的額越大案情越復雜的案件,當事人和國家就越愿意適用公正程序保障比較充分的訴訟程序,由此得到正確判決的可能性也就越大。而對于訴訟標的較小、案情較簡單的案件,則更應強調經濟性的解決。
(二)獲得正當程序審判權
在訴權的憲法化和國際化的進程中,有些人士將訴權等同于接受裁判的權利或獲得正當程序審判權。多數觀點認為,接受裁判的權利或獲得正當程序審判權是內涵更豐富的權利,除了包含訴權的內容之外,還包含訴訟當事人享有的獲得公正和及時審判的權利,即訴訟當事人有權獲得依法設立、有管轄權、獨立、公正的法院的公正、及時審判。
訴權(包括民事訴權、行政訴權和刑事訴權及憲法訴權)和獲得正當程序審判權在《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利國際公約》及世界貿易組織諸協議中均有明確的規定。根據世界貿易組織諸協議等國際條約的規定,各成員應采取的措施包括制定及時、有效的救濟程序以“阻止侵權,或有效遏制進一步侵權”,這些程序的執行應依公平合理的原則,且“不應是毫無必要的煩瑣、費時,也不應受不合理的時限及無保證的延遲的約束”。值得一提的是,提高訴訟效率或促進訴訟也為《歐洲人權公約》和《非洲人權》等國際條約所肯定。同時,許多國家和地區也將其作為憲法上的要求及正當程序和法治原理的內容。比如,《西班牙憲法》第24條明文規定了促進訴訟原則;德國把促進訴訟視為法治國家原理的一項要求;日本根據其憲法第32條從司法救濟權的憲法保障角度來理解當事人要求促進訴訟的權利;美國則從正當程序的角度來促進訴訟。盡管我國憲法沒有明確規定司法救濟權或獲得正當程序審判權,但是從我國憲法有關法院及訴訟制度的規定,以及我國已加入有關人權的國際公約這些事實,均可看出我國憲法事實上是肯定并積極維護公民(或當事人)的司法救濟權或獲得正當程序審判權。
筆者一直主張,我國憲法應當明確規定司法救濟權或獲得正當程序審判權,從而突顯司法救濟權或獲得正當程序審判權的憲法性地位和價值。把司法救濟權或獲得正當程序審判權提升為憲法基本權利,將促使法院通過履行其司法職責來有效實現國家“保民”之責。
三、關于民事訴訟“結果”的正當程序民事訴訟正當程序
保障第三方面的內容是民事訴訟結果的正當性和正當程序保障。民事訴訟結果的正當性和正當程序保障主要是保障實體公正與實現訴訟目的,與此相關的是維護訴訟結果或者確定判決的既判力。
(一)保障實體公正與實現訴訟目的
民事訴訟結果的正當性首先體現為法院判決結果的正當性,其主要內容和要求是充分保障實體公正(實體價值)與實現訴訟目的。民事訴訟結果的正當性是評價和判斷民事訴訟程序在實現民事訴訟目的方面是否有用或是否有效的標準。
民事訴訟價值包括程序價值和實體價值。程序價值包括程序公正和程序效率等。實體價值主要體現為實體公正。通常所謂的訴訟公正或司法公正,實際上包括程序公正和實體公正。所謂實體公正,通常是指法院裁判結果的公正和執行名義內容的完成,主要體現為法院判決認定事實真實、適用法律正確及權利人實現了法院裁判所確定的權利,其別強調和遵守相似案件應作相似處理的公正標準。
民事訴訟的實體價值或實體公正體現了民事訴訟價值與民事訴訟目的之間的關聯性,即在民事訴訟正當程序中,通過維護實體價值來實現民事訴訟目的。憲法是確立民事訴訟(法)目的之根本法律依據。憲法保障公民享有自由權、人身權和財產權等基本權利。民事訴訟目的則在于極力保障憲法所確立的法目的之實現,或者說民事訴訟目的應限于憲法所確立的目的之框架內。
因此,民事訴訟目的可從兩個方面來理解:(1)對當事人而言,保護民事權益、解決民事糾紛是其運用民事訴訟的直接目的;(2)對國家而言,國家具有保護公民之責,所以國家設立民事訴訟制度首先應當遵從當事人的訴訟目的,至于保護民事權益、解決民事糾紛以外的目的(維護法律秩序、促成民事實體法發展、確定公共政策、推動社會改革等),則多由國家來考慮。民事訴訟實體價值的獨立性主要體現為實體價值有其獨立的內容及相應的評價標準。
民事訴訟實體價值是否實現,訴訟結果是否具有正當性,其評價標準主要是實體法標準。法院判決所依據的案件事實是否真實,適用實體法規范是否正確,若撇開實體法標準則無法作出合理評價和正確判斷。此外,實體價值的評價標準還來自于實體法以外的社會評價體系,如情理、道德、傳統、宗教、社會效果等。
一般說來,正當程序能夠賦予訴訟結果以正當性,符合程序價值的訴訟程序能夠產生符合實體價值的訴訟結果。在正當程序充分保障下,或者在遵行程序價值的訴訟中,當事人能夠平等和充分地陳述訴訟請求、主張事實、提供證據和進行辯論,從而最大限度地再現案件真實。與訴訟過程和訴訟結果的一體性相適應,程序價值與實體價值之間也是相輔相成共同實現。在正當程序中,踐行直接言詞審理原則,當事人之間、當事人與法官之間直接對話并相互說服,訴訟法與實體法相互作用,共同決定法院判決的內容或結果。現實是,體現程序價值的正當程序并不必然能夠實現民事訴訟的實體價值。民事訴訟中充滿了諸多價值之間的沖突,如謀求真實與追求效率之間的沖突、追求實體真實與維護程序公正之間的沖突等。譬如,當事人無正當理由超出舉證期限所提供的證據、違反法定程序收集到的證據,因其具有非法因素,縱有關聯性和真實性,原則上也不被采用。程序價值與實體價值發生沖突時,就需要權衡利弊作出選擇。
考慮到訴訟程序和訴訟過程的獨立價值和訴訟安定[13]的要求,考慮到在獲得實體公正的概率上正當程序遠高于非正當程序,所以不應為了追求個案實體價值而放棄程序價值。以放棄程序價值為代價換得個案實體公正,是否符合“兩利相權取其重,兩害相權取其輕”的權衡標準,不無疑問,因為“人類自由的歷史基本上是程序保障的歷史”。強調和維護正當程序的保障是現代法治的內在要求,“正是程序決定了法治與任意之治的分野”。
因維護程序價值而過分犧牲個案實體公正,這樣的程序設計是否合理正當也值得懷疑。因此,需要根據具體案情作出合理選擇。比如,雖然原則上不采用原告無正當理由超出舉證期限所提供的證據,但是若該證據是本案唯一的或重要的證據,不采用則無法查明案件事實,原告的合法權益因此將得不到保護,此時就應當采用該證據(當然,原告還應當負擔因遲延提供證據所產生的訴訟費用)。
(二)維護確定判決的既判力
在民事訴訟中,經過正當程序審理所獲得的訴訟結果、實體價值和訴訟目的尚需通過確定力或者既判力來鞏固。從這個意義上來說,確定力或者既判力程序原則也屬于正當程序保障的范疇。
有關具體案件的訴訟程序或訴訟行為不能無休止地進行下去,須得有個終結點,即“判決確定之時”(亦即判決不得上訴之時)。法院判決處于不得通過上訴來變更或撤銷的狀態,叫做判決的確定,此時的判決即確定判決,我國稱之為生效判決。由于維護確定判決既判力具有充足根據和重大意義[14],所以法治國家原理要求充分維護確定判決的既判力,即以維護既判力為原則性要求,嚴格規定其適用例外(即嚴格的再審)。以維護判決既判力來實現訴訟和法律安定性的做法,在現代法治社會具有普遍意義。一般說來,相對于破壞法律和訴訟的權威性和安定性而言,在具體案件上忍受錯誤判決的危害要小得多,所以維護既判力成為法律原則。
維護既判力不應絕對排除對個案正義的追求,雖然在原則上要求維護訴訟的安定性和判決的既判力。因此,在維護既判力原則之下可以設定合理的法定例外,即對于確定判決可以通過再審程序和其他法定程序途徑(如當事人異議之訴、第三人異議之訴等)予以撤銷或變更,給當事人和第三人最后一次訴訟救濟的機會,以維護其實體權益,同時也可實現判決的合法性和正當性。
在現代法治社會,當民事權益受到侵害或者發生爭議時,當事人能夠平等和便利地進入訴訟程序,經過正當程序的審理,得到正當的訴訟結果,并能得到執行。因此,民事訴訟具有正當性則意味著當事人的民事司法救濟權與訴訟價值、訴訟目的之共同實現。
規范性文件是指依法行使行政管理權的行政主體，依據法定權限和程序制定的，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，可以反復適用的除行政法規、規章之外的行政文件。規范性文件一般以條文形式表述，名稱可以使用“規定”、“辦法”、“決定”、“細則”等，但不得使用“法”、“條例”。
規范性文件具有規范性，對管理相對人具有普遍約束力和反復適用性，對違反規范的行為具有強制力；規范性文件具有外部性，其內容是對不特定的行政管理相對人實施的管理規范，是行政管理活動的重要工具；規范性文件具有執行性，是行政機關履行行政管理職能的依據之一，對行政管理事務具有確定力。因為規范性文件直接影響公民、法人和其他組織的權利、義務，產生法律效力和后果，其制定和修改必須遵循法定程序，確保合法性、適當性、有效性。
二、嚴格落實市政府規范性文件制定程序
市政府規范性文件是專指以市政府、市政府辦公室文件公布和印發的，或者雖以市政府有關部門文件上報但由市政府、市政府辦公室文件批轉印發的，在全市范圍內實施的市政府規范性文件。
1、嚴格按照法定權限起草。市政府規范性文件一般由市政府有關主管部門負責起草送審稿。起草部門要組織專門小組負責起草工作，在起草過程中，要嚴格按照法定權限和程序，符合法律、法規、規章和國家的方針政策，不得設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等行政權力，不得增加公民、法人或者其他組織的義務。同時，要采取多種形式廣泛征求意見、建議，對合理的意見、建議要予以采納吸收；未采納的，要向建議人做出書面說明，并將相應情況報制定機關。
2、完善事前審核制度。市政府規范性文件應經起草部門的法制機構初審，并經起草部門有關會議集體審議后，形成送審稿，報送市政府法制機構審核。市政府法制機構負責對市政府規范性文件送審稿就下列內容進行審核：是否具有制定的必要性和可行性；是否超越制定機關的法定權限；是否與法律、法規、規章和相關政策措施相抵觸；具體內容是否適當；對分歧意見的協調及處理情況等。起草部門向市政府法制機構報送審稿時，應當向市政府法制機構提交審核報告、送審稿文本、法律法規依據、起草說明和征求意見情況等相關材料。
3、由市政府法制機構統一提交審議。市政府法制機構對市政府規范性文件送審稿審核完畢后，提出書面審核意見，提請列入市政府常務會議或全體會議議題進行審議。審議時，市政府法制機構作審查報告，起草部門作起草報告。未經市政府法制機構審核的市政府規范性文件送審稿，市政府辦公室一律退回起草部門，不予列入市政府常務會議或全體會議議題。
關鍵詞：工程建設；招投標；程序管理
社會主義市場經濟體制的確立和完善，使得招投標工作在各種各樣的經濟活動中得到了廣泛應用，尤其是在工程建設領域，招投標的作用更是不容忽視。通過合理的招投標工作，可以有效節約工程項目的建設成本，加快工程的施工進度，提升項目的施工井質量。但是在招投標程序管理存在著一些亟待解決的問題，影響了招投標工作的效果。
1招投標程序管理存在的問題
1.1招標力度不足
伴隨著市場經濟的持續發展，監管力度不斷增加，許多企業都認識到招投標工作的重要作用。但在實際生產活動中并沒有能真正的將招投標工作體現出來，導致招標力度嚴重不足。例如，對于政府國有資金項目，許多地區采用的都是派標的方式，并沒有進行公開招標；也有許多應該招標但是卻沒有進行招標的項目，影響了招投標作用的有效發揮。
1.2招標操作不規范
許多單位和個人對于招投標工作缺乏完整的認識，在實際操作中存在著違規行為。具體來講，主要是通過違規違法的手段，規避招標，或者虛假招標，導致招投標工作缺乏合理規范的流程，嚴重影響了各項工作的順利展開。另外部分招投標項目缺乏明確的管理主體，使得項目無人問津，發展混亂；也有部分招投標項目存在著多頭管理的現象，同樣嚴重制約了招投標項目的正常進行。
1.3監督管理缺乏
在目前的招投標工作中，部分單位存在著拉關系、走后門的情況，甚至部分工程尚未進行招標卻已經開工建設，嚴重影響了招投標公平、公正、公開的要求。之所以出現這樣的問題，主要是缺乏有效的監督管理，導致招投標工作中存在著各種各樣的漏洞，為這些單位和部門的違規違法行為提供了便利。
1.4違規查處不力
監督管理的缺乏導致了招投標活動中的各種以及不正當競爭的現象，而違規查處不力則進一步助長了這種現象。對于各種違規違法行為，缺乏針對性的懲處手段。因此及時發現了問題，也無法針對相關部門和單位做出有效的懲處，難以追究其責任。不僅損害了建設單位以及投資方的利益，也影響了招投標工作的順利進行。
2招投標程序管理的完善措施
2.1規范招投標行為
在開展招投標工作之前，應對工程建設項目的性質進行分析，確定招投標的形式和具體范圍。并將招投標工作放在市場的公開環境下，盡可能保證招投標工作的公平、公正、公開，避免個人或者單位弄虛作假、營私舞弊的行為。同時應確保招投標信息的高度共享，提升招投標的透明度，主動接受社會公眾的監督。有效落實社會監管機制，盡量保證招投標的透明化，減少和杜絕違規違法行為。建立合理的市場管理體系，屏蔽地方保護主義，拓展范圍，吸引更多有實力的企業參與招投標活動，為工程建設項目的順利有效開展奠定良好的基礎。
2.2規范招投標機構
在不斷的發展過程中，我國許多地區都逐漸加大了對于基礎設施的投資力度，工程建設項目的數量飛速增長，也使得招投標的應用范圍越發廣泛，推動了招投標機構的發展。政府部門頒布了相應的法律法規，對招投標監管的方式和方法進行了適當調整，要求招投標機構具備較高的水平，以確保招投標工作的順利進行。各級行政主管部門應該對招投標機構進行規范，嚴格市場準入機制，結合信用管理辦法，對機構及相關從業人員的行為進行約束，防止出現違規違法操作的行為，實現招投標活動的公開化和透明化。
2.3規范招投標文件
招投標文件在工程建設項目的招投標工作中處于核心地位，發揮著至關重要的作用，不僅會對整個招投標活動的程序進行規范，而且會明確各方利益主體的責任權利和義務，提出工程建設相關技術的具體要求和標準規范等，直接關系著招投標工作的效果。在工程建設項目招投標工作中，應該重視招投標文件的編制工作，確保文件的規范性和有效性，對各方利益進行合理體現。同時審查文件內容的公正性和可靠性，對于違反相關法律發揮及政策要求的條款，必須及時更改。通常情況下，在招投標文件中，招標目的、項目性質、項目范圍、技術要求、附屬條款、評標標準等都是基本的內容，保證招投標文件的規范性，可以實現各方利益主體的共贏。對于行政監管部門而言，應該做好招標文件的審核工作，保證文件的質量，為投標人投標決策的制定提供可靠參考，這樣在出現問題時，可以依照招投標文件，追究相關負責人的責任。
2.4規范招投標監管
招投標工作要想順利開展，不僅需要對各方主體的行為進行規范，還必須具備強有力的外部監管，避免出現不公正、不平等的現象。對于招標單位而言，在招投標活動的所有環節，都必須遵循“公平、公正、公開”的原則，結合工程建設項目的性質和特點，合理設置最高限價。而在招標公告、招標文件、資格審查以及開標評標等活動中，行政監管部門應進一步加大監管力度，對于存在的違規行為及不合理現象，應及時予以制止和糾正，盡可能杜絕投標方惡意競標的現象，維護招投標市場的良好秩序，構建起一個健康穩定的招投標環境。
2.5加大違規懲處力度
對于在招投標工作中存在的各種違規違法行為，有關部門應該高度重視，嚴格依照《中華人民共和國招標法》以及其他相關的法律法規，對存在問題的單位和個人予以相應的懲處，避免出現姑息甚至放縱的情況。構建建筑市場企業信用庫，對于企業以及項目經理存在的不良行為做好記錄工作，曝光違規違法行為，情節嚴重的，應該依法取消其招投標資格，做出相應的處分，規范招投標市場秩序。如果發現當事人的行為已觸犯了《刑法》的相關條款，還應依法追究刑事責任，起到相應的警示作用。
3結束語
總而言之，市場經濟的不斷深化，使得工程建設項目的招投標活動日漸頻繁，有關部門和企業必須高度重視招投標工作，規范招投標程序管理，創新工作方法，保證招投標工作的公平、公正、公開，推動我國建設事業的穩步發展。
作者:張崢棟 單位:上海現代建筑設計集團工程建設咨詢有限公司
參考文獻：
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[2]楊媛.建設項目招投標交易成本控制研究[D].中南大學,2010.
關鍵詞：竣工資料 分包管理 項目管理 長輸管道
長輸管道項目竣工資料管理作為長輸管道實體工程項目管理的組成部分，其管理水平直接體現項目管理的綜合水平[1]，其管理成效直接影響到整個項目的管理效益。傳統的EPC等管理模式下，竣工資料從收集到管理，其特點及方法均已日趨成型[2、3]。但是，針對分包管理模式下的長輸管道工程竣工資料的管理方法，卻鮮有描述[2]。江都-如東天然氣管道（泰興-芙蓉段）項目（以下簡稱江如項目）是中國石油天然氣管道第二工程公司在分包管理模式下運作的項目之一。項目管理過程中，針對分包管理模式，項目部在開工準備階段、施工階段及驗收移交階段，對項目竣工資料管理進行了改進，并采取了相應的管理手段，為及時、完整、準確、系統、規范地完成項目竣工資料歸檔工作，提供了有力保障。
一、竣工資料的組成
竣工資料是一種以文字、圖表、聲像等手段記錄管道建設工程施工所形成的一系列文件的組合，是建設工程項目實施過程中各個環節的真實記錄，是工程歸檔文件的前身。它將管道建設工程的施工過程以工程業主、監理和施工單位都認可的形式記錄下來，能夠真實地再現施工現場情況，是建設項目部進行竣工驗收的重要內容，也是工程建成、投產后生產運營、維護、檢修及改造、擴建的主要依據和必查文件資料。
一般情況下，施工文件根據項目劃分，按單位工程組卷。長輸管道項目單位工程一般劃分為線路工程、場站工程、定向鉆穿越工程。每個單位工程的施工文件按照企業資質、施工管理類文件、綜合資料、施工記錄、HSE文件、施工總結、竣工圖、聲像資料等類別組卷，每一類別文件可組若干卷。每一卷施工文件要編制案卷外封面、案卷內封面、卷內目錄和卷內備考表。
組卷內容以線路工程為例：
第一卷：企業資質、施工管理類文件
包括：竣工檔案編制說明；合同（協議）文件；企業資質；施工組織設計及批復；施工技術方案及批復；業主管理文件一覽表；監理單位管理文件、指令及回執一覽表；來往函件等。
第二卷：綜合資料
包括：原材料檢驗、復驗文件；自購設備質量證明文件；產品原材料材質證明；零部件目錄、圖紙；有關技術重要往來函件等。
第三卷：施工記錄
組卷時，表格按照工序先后順序，同類表格按照介質流向順序排列，可分為若干卷。閥室應單獨組卷，可組若干卷。
第四卷：HSE文件
包括：管理類文件、作業類文件。
第五卷：施工總結
對工程概況、施工過程、項目管理實施過程中的經驗與教訓進行總結。
第六卷：竣工圖
竣工圖按專業和管輸介質流向順序排列，設計變更通知單復印件附在竣工圖中進行組卷。做到原圖與變更單相互標注參見。
第七卷：聲像資料
反映工程概況和建設過程中重要場合、重要事件、重要場景以及重大設備開箱驗收等過程。
二、竣工資料管理流程及常見問題
1.竣工資料管理流程
長輸管道項目竣工資料管理流程見圖1，具體管理流程將依據項目特點及業主的不同要求進行適當的調整。
圖1 長輸管道項目竣工資料管理的一般程序
2.竣工資料管理常見問題
2.1綜合管理文件原件不齊全
施工單位資料管理疏忽或專業負責人員更換頻繁等原因造成原始文件丟失[4]。
2.2.工程資料、質量保證資料等收集不齊全
施工單位急于滿足施工進度，施工過程中，忽視對施工資料的審核、收集或由于相關負責人員的更換時移交不齊全，造成最終工程資料的不齊全。另外，項目部物資管理部門對自購材料的驗收、資料收集的歸口管理，存在管理漏洞，導致資料的欠缺[5]。
2.3.施工資料填寫、竣工圖編制不規范
項目部在管理過程中，在責任、內容、深度等方面，對竣工資料的編制要求不明確、不具體，造成施工資料填寫、竣工圖編制不規范[5]。
2.4.竣工資料提交不及時
基于以上幾點原因，使竣工資料收集階段的耗時過長，影響到竣工資料管理程序的按時運行，最終導致竣工資料歸檔工作的延期進行。
三、江如項目竣工資料的程序管理
針對竣工資料管理過程中常見問題，江如項目在項目管理過程中，根據分包管理模式的特點，分別從工程準備階段、工程施工階段、工程驗收移交階段，對竣工資料的管理進行了程序管理上的改進。
1.工程準備階段
1.1.建立竣工資料管理組織機構
竣工資料管理組織機構組成包括：項目負責人、項目竣工資料負責人、項目技術負責人、分包單位負責人、分包單位竣工資料負責人、分包單位竣工資料編制人員。組織機構的建立旨在使竣工資料程序管理過程中層次分明、權責明確。
1.2.編制竣工資料管理細則
項目部依據業主下發的《石油天然氣管道工程竣工資料編制》，參照相關規范要求，編制本項目的竣工資料管理細則。細則內容包括竣工資料編制過程中各專業相關表格劃分、填寫格式要求、項目竣工資料編制總體計劃等。管理細則的編制旨在使竣工資料程序管理過程中有章可循、指令統一。
1.3.對分包單位進行竣工資料編制培訓及交底
項目部依據竣工資料管理細則，針對分包單位的竣工資料編制工作進行專業的培訓、交底，培訓及交底內容包括竣工資料編制的業主要求、項目部要求、相關規范要求、資料審核、移交要求等。培訓及交底旨在使竣工資料程序管理過程中，項目部與分包單位之間條理清晰、目標明確。
2.工程施工階段
2.1.竣工資料的編制、收集工作與施工同步，貫穿整個施工過程
施工過程中，項目部定期對分包單位竣工資料的編制工作進行階段性審核，審核內容包括：資料內容是否與施工同步、資料相關表格是否齊全、編制內容是否完善、準確、符合格式要求等。項目部對分包單位竣工資料審核、收集周期為15天/次。旨在使竣工資料的編制工作與實體同步、實時可查。
2.2.制定竣工資料收集、移交臺賬
施工過程中，項目部對分包單位竣工資料審核合格部分，定期（15天/次）進行竣工資料的統一收集、存放，避免工程后期竣工資料的缺失，并建立相應的收集、移交臺賬，臺賬內容包括：移交單位/部室、移交內容、驗收結論、竣工資料編制人及負責人、驗收人員及負責人、日期等。臺賬的制定旨在使竣工資料的收集工作程序管理明確，責任清晰。
3.工程驗收移交階段
3.1.制定項目竣工資料編制總規劃
項目部根據項目工程完工情況，依據業主竣工資料提交日期要求，編制項目竣工資料編制、組卷、審核、歸檔工作總規劃，總規劃內容包括：各分包單位竣工資料移交日期、負責人、主管領導；項目部各相關部室竣工資料移交日期、負責人、主管領導；項目竣工資料編制、組卷計劃、負責人、主管領導；以及項目竣工資料的監理審核、業主審核、歸檔審核日期。項目竣工資料編制總規劃的制定旨在使項目竣工資料的歸檔工作能夠按照業主要求有條不紊、如期完成。
3.2.編制項目竣工資料總目錄
工程驗收階段，工程施工任務已經完成，項目部根據業主對竣工資料的時間，進行竣工資料的編制、組卷工作，項目竣工資料負責人按照業主要求編制竣工資料總目錄，并下發各編制人員。總目錄包括：各單位工程劃分、各單位工程內分卷目錄、分冊目錄、冊內組成內容劃分及編號等。項目竣工資料總目錄的編制旨在使項目竣工資料編制工作責任清晰、進度可控。
四、總結
長輸管道項目竣工資料管理是一項系統的過程，是一個涉及各個專業部門的復合性工作。尤其是在新型的分包管理模式下，要及時、完整、準確、系統、規范地完成項目竣工資料歸檔工作，必須有針對性的進行竣工資料過程管理的改進與更新，創新管理方法，使其能夠促進項目的綜合管理水平，提高項目整體管理效益。
參考文獻：
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第一條為了規范林業行政處罰，保障和監督林業行政主管部門有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據有關法律、法規，制定本規定。
第二條依法實施林業行政處罰適用本規定。
第三條實施林業行政處罰必須以事實為依據，以法律為準繩，遵循公正、公開、及時的原則。
實施林業行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。
第四條公民、法人或者其他組織對林業行政主管部門所給予的林業行政處罰，享有陳述權、申辯權；對林業行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
公民、法人或者其他組織因林業行政主管部門違法給予行政處罰受到損害的，有權依法提出賠償要求。
第五條違法行為構成犯罪，應當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰。
第二章實施機關與管轄
第六條實施林業行政處罰的機關，必須是縣級以上林業行政主管部門，法律、法規授權的組織以及林業行政主管部門依法委托的組織。其他任何機關和組織，不得實施林業行政處罰。
林業行政主管部門依法委托實施林業行政處罰，必須辦理書面委托手續，并由委托的林業行政主管部門報上一級林業行政主管部門備案。委托的林業行政主管部門對受委托的組織實施行政處罰的行為負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。
受委托組織在委托范圍內，以委托的林業行政主管部門名義實施行政處罰；不得再委托其他組織或者個人實施行政處罰。
第七條地州級以上林業行政主管部門的法制工作機構統一管理林業行政處罰工作。
縣級林業行政主管部門可以確定一個內部機構統一管理林業行政處罰工作。
第八條縣級林業行政主管部門管轄區內的林業行政處罰。
地州級和省級林業行政主管部門管轄本轄區內重大、復雜的林業行政處罰。
林業部管轄全國重大、復雜的林業行政處罰。
第九條林業行政處罰由違法行為發生地林業行政主管部門管轄。
第十條上一級林業行政主管部門在必要的時候可以處理下一級林業行政主管部門管轄的林業行政處罰，也可以把自己管轄的林業行政處罰交由下一級林業行政主管部門處理；下一級林業行政主管部門認為重大、復雜的林業行政處罰需要由上一級林業行政主管部門處理的，可以報請上一級林業行政主管部門決定。
第十一條幾個同級林業行政主管部門都有管轄權的林業行政處罰，由最初受理的林業行政主管部門處理；主要違法行為地的林業行政主管部門處理更為適宜的，可以移送主要違法行為地的林業行政主管部門處理。
林業行政處罰管轄權發生爭議的，報請共同上一級林業行政主管部門指定管轄。
第十二條法律、法規授權的組織和林業行政主管部門依法委托的組織，管轄授權、委托范圍內的林業行政處罰。
第三章立案、調查與決定
第十三條違法行為在二年內未被發現的，不再給予林業行政處罰。法律另有規定的除外。
第十四條林業行政執法人員調查處理林業行政處罰案件時，應當向當事人或者有關人員出示執法證件。執法證件由林業部統一制發，省級以上林業行政主管部門法制工作機構負責執法證件的發放和管理工作。
第十五條林業行政執法人員在調查處理林業行政處罰案件時與當事人有利害關系的，應當自行回避。
當事人認為林業行政執法人員與本案有利害關系或者其他關系可能影響公正處理的，有權申請林業行政執法人員回避。
林業行政執法人員的回避，由行政負責人決定；行政負責人的回避由集體討論決定。
回避未被決定以前，不得停止對案件的調查處理。
第十六條林業行政執法人員在調查處理林業行政處罰案件時應當依法收取證據。
證據主要有以下幾種：
(一)書證；
(二)物證；
(三)視聽資料；
(四)證人證言；
(五)當事人的陳述；
(六)鑒定結論；
(七)勘驗筆錄、現場筆錄。
證據必須經過查證屬實，才能作為認定案件事實的根據。
第十七條公民、法人或者其他組織違反林業行政管理秩序的行為，依法應當給予林業行政處罰的，林業行政主管部門必須查明事實；違法事實不清的，不得給予林業行政處罰。
第十八條林業行政主管部門在林業行政處罰決定書送達之前，應當告知當事人作出林業行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。
第十九條當事人有權進行陳述和申辯。林業行政主管部門必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，林業行政主管部門應當采納。
林業行政主管部門不得因當事人申辯而加重處罰。
第二十條凡給予林業行政處罰的，應當具備下述條件：
(一)有明確的違法行為人；
(二)有具體的違法事實和證據；
(三)法律、法規和規章規定應當給予林業行政處罰的；
(四)屬于查處的機關管轄。
第一節簡易程序
第二十一條違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出林業行政處罰決定。當事人應當依照本規定的有關條款履行林業行政處罰決定。
第二十二條執法人員當場作出林業行政處罰決定的，可以由一個人進行，應當向當事作出示執法身份證件，制作《林業行政處罰當場處罰筆錄》，填寫《林業行政處罰當場處罰決定書》，按規定格式載明當事人的違法行為、行政處罰依據、罰款數額或者警告、時間、地點以及本行政主管部門名稱，由林業行政執法人員簽名或者蓋章，當場交付當事人。
執法人員當場作出的林業行政處罰決定，必須報所屬林業行政主管部門備案。
第二節一般程序
第二十三條除本規定第二十一條規定的可以當場人作出的行政處罰外，林業行政主管部門必須按照一般程序規定實施林業行政處罰。
第二十四條凡發現或者接到舉報、控告、移送、上級交辦、主動交代等違反林業法律、法規、規章的行為，應當填寫《林業行政處罰登記表》，報行政負責人審批。對認為需要給予林業行政處罰的，在七日內予以立案；對認為不需要給予林業行政處罰的，不予立案。
立案必須符合下列條件：
(一)有違法行為發生；
(二)違法行為是應受處罰的行為；
(三)屬于本機關管轄；
(四)屬于一般程序適用范圍。
林業行政處罰案件立案以后，經調查并報行政負責人審批，沒有違法事實的，撤銷立案；不屬于自己管轄的，移送有關主管部門；需要追究刑事責任的，移送司法機關處理。
第二十五條調查處理林業行政處罰案件不得少于二人。
第二十六條林業行政主管部門收集證據時，在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經行政機關負責人批準，可以先行登記保存，填寫《林業行政處罰登記保存通知單》，并應當在七日內及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。
第二十七條林業行政執法人員應當全面、公正、客觀地收集、調取各種證據。必要時，可以會同有關部門共同收集、調集各種證據。收集、調取證據應當制作筆錄，由調查人和有關當事人在筆錄上簽名或者蓋章。
第二十八條林業行政執法人員調查處理林業行政處罰案件應當詢問當事人或者其他知情人(以下稱被詢問人)，并制作《林業行政處罰詢問筆錄》。被詢問人拒絕回答的，不影響根據證據對案件事實的認定。
詢問筆錄應當交被詢問人核對，對于沒有閱讀能力的，應當向其宣讀；被詢問人提出補充或者改正的，應當允許；被詢問人確認筆錄無誤后，應當在筆錄上簽名或者蓋章；被詢問人拒絕簽名或者蓋章應當在筆錄上注明，詢問人也應當在筆錄上簽名或蓋章。被詢問人要求自行書寫的，應當允許；必要時，林業行政執法人員也可以要求被詢問人自行書寫，自行書寫的應當有本人簽名或者蓋章。
第二十九條林業行政執法人員對與違法行為有關的場所、物品可以進行勘驗、檢查。必要時，可以指派或者聘請具有專門知識的人進行勘驗、檢查，并可以邀請與案件無關的見證人和有關的當事人參加。當事人拒絕參加的，不影響勘驗、檢查的進行。
勘驗、檢查應當制作《林業行政處罰勘驗、檢查筆錄》，由參加勘驗、檢查的人和被邀請的見證人、有關的當事人簽名或者蓋章。
第三十條為解決林業行政處罰案件中某些專門性問題，林業行政主管部門可以指派或者聘請有專門知識的人進行鑒定。
鑒定人進行鑒定后，應當提出書面鑒定結論并簽名或者蓋章，注明本人身份。
第三十一條林業行政處罰案件經調查事實清楚、證據確鑿的，應當填寫《林業行政處罰意見書》，并同《林業行政處罰登記表》和證據等有關材料，由林業行政執法人員送法制工作機構提出初步意見后，再交由本行政主管部門負責人審查決定。
情節復雜或者重大違法行為需要給予較重行政處罰的，林業行政主管部門的負責人應當集體討論決定。
第三十二條凡決定給予林業行政處罰的，應當制作《林業行政處罰決定書》。按照規定格式載明下列事項：
(一)當事人的姓名或者名稱、地址；
(二)違反法律、法規或者規章的事實和證據；
(三)林業行政處罰的種類和依據；
(四)林業行政處罰的履行方式和期限；
(五)不報林業行政處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限；
(六)作出林業行政處罰決定的林業行政主管部門名稱和作出決定的日期。
第三十三條林業行政主管部門或其委托的組織作出的林業行政處罰，應當在《林業行政處罰決定書》上蓋林業行政主管部門的印章。
法律、法規授權的組織作出的林業行政處罰，應當在《林業行政處罰決定書》上蓋本組織的印章。
第三十四條林業行政處罰案件自立案之日起，應當在一個月內辦理完畢；經行政負責人批準可以延長，但不得超過三個月；特殊情況下三個月內不能辦理完畢的，報經上級林業行政主管部門批準，可以延長。
第三十五條林業行政主管部門及其執法人員在作出林業行政處罰決定之前，不依照規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，或者拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰不能成立；當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。
第三十六條公民、法人或者其它組織對林業行政主管部門或者行政執法人員作出的行政處罰有權提出申訴和檢舉；林業行政主管部門應當認真審查，發現確有錯誤的，應當主動改正。
作出林業行政處罰決定的林業行政主管部門負責人認為作出的林業行政處罰決定確有錯誤的，有權提請集體討論，決定是否重新處理。
第三節聽證程序
第三十七條林業行政主管部門作出責令停產停業、吊銷許可證、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，林業行政主管部門應當組織聽證，制發《舉行聽證通知》，制作《林業行政處罰聽證筆錄》。當事人不承擔林業行政主管部門組織聽證的費用。聽證依照法定程序進行。
第三十八條聽證結束后，林業行政主管部門依照本規定第三十一條，作出決定。
第四章送達與執行
第三十九條《林業行政處罰決定書》應當及時送達被處罰人，并由被處罰人在《林業行政處罰送達回證》上簽名或者蓋章；被處罰人不在，可以交給其成年家屬或者所在單位的負責人員代收，并在送達回證上簽名或者蓋章。
被處罰人或者代收人拒絕簽名、蓋章的，送達人可以邀請其鄰居或者其單位有關人員到場，說明情況，把《林業行政處罰決定書》留在其住處或者其單位，并在送達回證上記明拒絕的事由、送達的日期，由送達人簽名，即視為送達。
被處罰人不在本地的，可以委托被處罰人所在地林業行政主管部門代為送達，也可以掛號郵寄送達。郵寄送達的，以掛號回執上注明的收件日期為送達日期。
第四十條除依照本規定第四十一條、第四十二條規定當場收繳的罰款外，作出林業行政處罰決定的林業行政主管部門及其執法人員不得自行收繳罰款。
當事人應當自收到林業行政處罰決定書之日起十五日內，到指定的銀行繳納罰款。
第四十一條依照本規定第二十一條可以當場作出林業行政處罰決定，有下列情形之一的，執法人員可以當場收繳罰款：
(一)依法給予二十元以下的罰款的；
(二)不當場收繳事后難以執行的。
第四十二條在邊遠、水上、交通不便地區，林業行政主管部門及其執法人員作出罰款決定后，當事人向指定的銀行繳納罰款確有困難，以當事人提出，林業行政主管部門及其執法人員可以當場收繳罰款。
第四十三條林業行政主管部門及其執法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據；不出具財政部門統一制發的罰款收據的，當事人有權拒絕繳納罰款。
第四十四條執法人員當場收繳的罰款，應當自收繳罰款之日起二日內，交至林業行政主管部門；在水上當場收繳的罰款，應當自抵岸之日起二日內交至林業行政主管部門；林業行政主管部門應當在二日內將罰款繳付指定的銀行。
第四十五條當事人逾期不履行林業行政處罰決定的，作出行政處罰決定的林業行政主管部門可以采取下列措施：
(一)到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款；
(二)根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款；
(三)申請人民法院強制執行。
第四十六條當事人確有經濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經當事人申請和作出處罰決定的林業行政主管部門審查批準，可以暫緩或者分期繳納。
第四十七條除依法應當給予以銷毀的物品外，依法沒收的非法財物必須按照國家規定公開拍賣或者按照國家有關規定處理。
罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，按照國家有關規定處理。
第四十八條《林業行政處罰決定書》送達后，承辦人應當將案件材料立卷。
林業行政處罰案件卷宗一般包括：卷皮、目錄、案件登記表、證據材料、林業行政處罰意見書、林業行政處罰決定書和其他材料。
【關鍵詞】職教學生；信息管理；計算機
學生信息管理系統是一個教育單位應該具備的基礎系統，使用計算機對學生信息進行管理，具有手工管理所無法比擬的優點，如：檢索迅速、查找方便，存儲量大。本文結合我校在學生信息管理系統的設計、開發過程及應用情況和存在的問題，簡要說明學生信息管理系統應用的必要性和開發中應該注意的問題，雖然我校這個系統還只是雛形，結構尚不完整，功能也非常有限，但它是我校從事計算機教學工作的教師自主開發的管理平臺，適合本校特點，能解決實際問題，特點是實現了學生信息的工作流式管理和教師分布式錄入成績的功能。
一、背景
信息化技術的發展日新月異，而我們在工作中碰到的一些問題卻還未解決，工作效率受到了影響。
現象一：教務科每學期期末考試后，便需要安排專人收繳各科任教師的記分冊，然后將學生成績錄入到多年前開發的基于FoxBase平臺的程序中，打印出學生成績單，再交給相應班級的班主任寄發給學生；
現象二：學生的信息在招生就業部門、學生管理部門、教務部門之間通過電子表格傳遞，如有調整班級的學生，則相應的各種變動情況無法及時體現，信息更新無法統一，多人、多次的操作還可能出現疏漏；
現象三：班主任管理本班學生信息，如果學生的住址、聯系電話等信息發生改變，則涉及到學生信息變動的班級又需要重新記錄其信息提交給學生管理部門，本來只是簡單的數據修改，卻又會導致多個人員和部門的重復工作，且帶來的統計工作量大大增加。
對于學校而言，信息量最大、變化最頻繁的就是學生信息，如果建立一個統一的學生信息數據庫，各個部門按照相應權限更新和維護學生數據，便可共享數據信息，不但前面所述的三個問題迎刃而解，還可以方便的對學生信息進行查詢，減少重復勞動，提高工作效率。
二、系統功能需求
信息管理系統的功能需求可大可小，但按照學校工作特點，應以實用為準則，首先保證滿足基本功能的需求，如：各部門按照相應權限查詢、修改學生相關信息，教師基本信息、授課信息的統計、查詢，各科任教師能實現網上錄入成績，按權限實現相應范圍的成績單報表統計打印、學生網上查詢成績等。
三、業務流程分析
在管理系統開發之初，應首先做好資料的收集，通過各個科室常用的數據和類型，并結合學校工作流程和需求，對數據流作出分析，繪制工作流程圖，同時明確信息管理系統的部門權限。
四、系統結構
推薦采用B/S（瀏覽器/服務器）結構。只須安裝維護一個服務器（Server），而客戶端采用瀏覽器（Browser），無需安裝特定軟件，此結構特點是分布性強、維護方便、開發簡單且成本低，這也是目前分布式應用系統的主流結構。
五、經驗和教訓
學生信息管理系統的開發是影響因素較多的復雜系統工程，制定一個完善、可行、合理的開發計劃，是系統開發成功的保證。本校的學生信息管理系統在初次開發過程因一處數據結構的關聯錯誤，導致修正后原系統數據重新關聯工作量巨大，甚至存在須重新錄入數據的問題，我們已深刻體會到設計中的一點小錯誤就會對系統產生重大影響，且產生的損失也難以挽回。
到目前為止，本校的學生信息管理系統在功能上基本滿足初始要求，但還有很多待于完善之處，功能上如學生住宿管理，獎懲記載，檔案報表、綜合成績卡打印等功能尚待實現；技術上如容錯處理、B/S結構下的報表輸出難題也還需努力解決。
系統功能需要進一步擴展，一方面要增加更多的實用功能，添加有價值信息；另一方面還要細化現有功能，同時改善系統的可操作性。
六、應重視的問題
（1）學校對以下內容應采用科學的方法設定分類編號或唯一標識，并且保證其實用性，所有部門統一使用：①專業代號；②班級代號；③學生唯一標識；③教職工唯一標識；④課程名稱。科學的編碼對檔案的程序化管理會起到重要的作用，事實上，編碼的變更意味著系統的重建。
（2）學生信息系統需要各個部門能及時更新信息，并保證數據準確，方能使系統正確運行。在以確定的工作流程中，一個部門應該更新的信息如果未作處理，可能會導致其他部門數據統計困難或數據出錯。這應從制度管理上著手，協同作業是需要所有作業者都服從統一規則才能完成的。
