時間：2022-09-23 07:17:58
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政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實際上仍處于割據的狀態。財政改革取得了一定的成效，財政流量規模在不斷地擴大，其占GDP的比重在不斷地提高，但財政能力受整體制度的約束而難以增強。經濟總量（流量）在不斷地擴大，而公共債務也在飛速增長，這不只是表現在中央政府，也反映在地方各級政府。法律上禁止地方政府發行公債，但各級政府大搞"準財政"活動，政府融資在部門利益的推動下迅速擴大，未來資源被加速使用。另外，在轉型過程中，社會"推定"給政府的支出責任和義務也不斷增加，這使政府承受著很大的未來支出壓力。總而言之，我國財政風險有不斷擴大的趨勢，或者說，正日漸超出社會公眾可接受的風險程度。
這種狀況的出現有某種必然性，從世界各國來觀察，也具有某種共性，這是在全球經濟變革的大背景下出現的。就我國的情況來看，這是在國民經濟的市場化、工業化、金融化和城市化的環境中產生的，是這種環境的變化速度超出了制度變遷的速度所導致的一種結果。因此，要究其原因的話，財政風險的不斷擴大是制度安排出現時滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發展所導致的。
進一層分析，整個改革的滯后，形成了一種風險傳導機制，使社會經濟生活中各個過程和各個環節的風險不斷地積聚和集中，"百川納海"，致使財政風險不斷擴大。
一、"風險大鍋飯"的制度性存在
改革打破了"利益大鍋飯"，而"風險大鍋飯"依然如故。我國改革是從物質刺激入手的，使社會形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個有效的激勵機制，各個不同層次的利益主體都有了強烈的利益動機。企業（包括金融企業）、個人、各級政府及其各個部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動力的競爭局面。
但另一方面，風險責任的界定卻是相當模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃"風險大鍋飯".這導致公共風險擴大，最后不得不由政府財政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產管理公司處理其不良資產等措施（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實其資本金；1999年成立四大資產管理公司為四大國有銀行剝離不良資產14000億元人民幣；2004年1月再次為中國銀行和中國建設銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準備。），最典型地說明了"財政兜底"這個客觀事實。
（一）政府替國有企業承擔風險
盡管自20世紀80年代以來，國企改革一直是整個經濟改革的中心，但無論是兩步"利改稅"、承包制，還是現代企業制度，都只是從激勵的角度調整了政府與國企的財政關系。1993年提出的"產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學"的國企改革目標至今也沒有達到，"盈了歸己，虧了歸國家"的局面并沒有發生實質性的變化，政府承擔著無限的責任和風險。其關鍵在于忽視了風險的分擔界定。給予了國企各種權利，如融資權、投資權、資產處置權、分配權等各種權利，但經營過程中的各種風險，如債務風險、投資風險等卻沒有規定由誰來承擔、承擔多少。可以說，我們是在無風險的假設條件下來進行國企改革的。這樣一來，企業經營者的避險動機嚴重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業處于巨大的風險狀態之中。因此，國企改革實際上從一開始就是以政府承擔全部風險為前提條件的。
在國企還沒有學會在市場這個大海中游泳之前，以由政府承擔全部風險的辦法來調動企業的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個改革初期的措施卻造成了嚴重的路徑依賴，并一直持續到現在。
1.激勵與約束不對稱
搞活國企是以給企業看得見的物質利益開始的。從20世紀70年代末的"企業基金"、"利潤留成"，到80年代的"利潤承包"，都以"減稅讓利"為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導來調動企業的積極性。到20世紀的90年代，提出轉換企業經營機制，建立現代企業制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉到了落實"經營自"上，試圖讓國企變成真正具有自我發展、自我約束能力的企業。但隨著國企經營自的落實，卻造成了普遍的"內部人"控制，所有者的監督形同虛設，所有者的權益得不到保障，而且經營者常常采取拿國有資產冒險或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵與約束不對稱的條件下，國有資產的保值增值成了無法兌現的空頭支票。尤其在市場化進程不斷深入，市場競爭日益激烈的環境下，強烈的逐利動機更促使經營者采取冒險的舉動，至于其背后的風險則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企的這種行為造成嚴重的公共風險——經濟效率的普遍低下。
這樣，激勵與約束不對稱造成的后果，不僅是導致政府擁有的經濟資源減少（資產流失和資產收益流失），而且還會因國企的高風險偏好而帶來大量的債務，并通過"國企-銀行-財政"這根鏈條轉化為政府的債務。廣東國際信托投資公司的破產、中國農業信托投資公司的清盤、大量國企實行"債轉股"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務。這些債務的處理通常不透明，沒有在政府的預算報告中反映出來，從而表現為政府的隱性債務。
2.國企信息不透明
每一個國企的經營績效幾乎都是一個"黑箱"，不僅社會公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續盈利的企業，實際上卻處于嚴重的虧損狀態。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實質性的改變。盡管對信息披露有強制性規定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實虧，使所有者權益虛假；資產轉移，使所有者權益受損；高風險投融資，給所有者帶來大量隱性債務；監控失效，造成"內部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業經營過程中的各種風險，這不僅僅是給所有者權益造成潛在損害，而且會誤導政府宏觀決策，容易誤判國有經濟的整體狀況。同時，這也給社會公眾造成錯覺，致使相關利益者遭受損失。這些都會導致公共風險，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。
3.國企職工的"人質"效應
人的問題一直都是各級政府的一塊"心病".對政府來說，不怕資產流失、不怕企業虧損，最怕國企職工的安置以及由此引起的社會問題。因此，長期以來，政府采取了一種"通過養企業來養人"的辦法，明明知道企業虧損嚴重，債臺高筑，但各級政府也是想方設法為企業籌資金、找貸款，讓企業茍延殘喘。其目的就是一個，把那些國企職工養起來，以減少公共風險，穩定社會。在社會保障制度還不健全，或國企職工長期形成的對企業依戀心理沒有根本性的轉變以前，政府不得不以高昂的代價來穩定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級政府的"軟肋"，同時也成為經營者轉移風險的最佳借口。
在某種意義上，經營者以企業職工為"人質"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國企改革目標往往在這種要求下變異為"安撫"政策，如提供"安定團結貸款"、稅費減免等等。曾經風靡一時的匈牙利經濟學家科爾奈所說的"軟約束"，在這種情況下就變得更軟了。但這時，政府與國企的關系已經不再是"父子"關系，而是討價還價的"對手"關系。隨著這種關系的轉變，政府對國企的政策只能是"激勵＋激勵"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"的后果就是政府總是被動地替國企承擔各種各樣的風險。政府名義上是以國有資本承擔有限責任，實際上卻承擔了無限的支出責任和義務。1998年以來，盡管政府在社會保障和再就業等方面采取了多種措施，試圖把"養人"和支持企業分開來，減弱國企職工的"人質"效應，但效果并不理想。
（二）公共預算對政府行為的軟約束
發展中國家的一個普遍現象是政府存在大量的預算外活動，也就是說，政府行為和活動并不受國家預算的嚴格約束。在我國尤其如此。
財政收入是政府活動的經濟基礎。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動都應體現在政府的預算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次會議上所指出的："國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規定政府活動的范圍和方向。"預算的形成過程本身就是一個決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應建立在預算決策的基礎之上。但在我們現實生活中，政府的活動并不受預算的限制。表面看來，這是預算外資金的存在所導致的。其實，不是因為大量的預算外資金支撐了政府的大量預算外活動，而是相反，政府的大量預算外活動引致了大量的預算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預算內保吃飯，預算外搞建設".在立法機關對行政機關缺乏嚴格監督的情況下，預算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預算。
由于缺乏預算約束，政府活動的范圍可以說"漫無邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預算。在這種行為方式下，政府產生了大量的"準財政"活動，其引發的后果不只是預算外資金的泛濫，削弱了健全的財政基礎，增大了財政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務。各級政府的各部門官員為了把事情干成，在預算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務包袱，最后交給財政兜著。短期內，這不會造成什么大的問題，但若長期這樣，就會給政府財政累積下大量的不透明債務。其后果是不言自明的。
看起來，超越預算行事是一種消極的舉動，實際上是不顧政府財政風險的短期行為，也許對短期的事業發展和經濟增長有利，但在長期不可持續，累積的風險會毀掉一時繁榮帶來的短期成果。
（三）中央與地方的財政關系模糊
在現行行政體制下，下級政府的一切債務實質上都是上級政府的"或有債務"，上級政府承擔著替下級政府最后清償債務的潛在義務，而1994年的分稅制改革僅解決了一個利益的分配問題。
分稅制設立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個利益共享的機制。雖然中央政府在利益共享機制中具有更大的發言權，完全控制了稅權，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監督途徑和手段，地方政府實際上具有很大的財政自。沒有稅權，但地方可以"自賦"收費權；沒有發債權，但可以借債；缺少發言權，但可以用地方公共風險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優勢；但從另一個方面來看，在風險分配中，地方占有優勢。下一級政府總是可以利用各種風險事件來巧妙地把風險轉移給上一級政府。當下一級財政瀕臨破產的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風險責任不明晰、且沒有建立分擔機制的情況下，上一級財政往往承擔了風險事件的全部風險。既然上一級財政不可能不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風險的存在，大肆從事各種"準財政"活動，以謀求政府任期內的各種政績。因此，在既無風險分擔機制，又沒有健全的監控手段條件下，勢必會引發普遍的道德風險，導致地方隱性債務增加，從而惡化整個財政風險狀況。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進行了審計，發現下面4個問題：一是財政收入"水份"較大。二是人為隱瞞赤字現象普遍。截至2001年底，49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為當年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務負擔沉重。49個縣（市）截至2001年底，累計債務達到163億元，相當于當年可用財力的2.1倍。四是欠發工資問題仍較突出。欠發的工資實際上是政府的負債（注：參見2003年7月4日《報刊文摘》。）。
總之，在政府與國企的關系中，政府總是最后承擔了國企的全部風險，給予國企的只是"激勵＋激勵".在政府的各個部門之間，各個部門都有權力在預算決策范圍之外進行各種"準財政"活動，卻不承擔風險責任。在各級政府之間，下一級政府的所有債務實際上都是上一級政府的"或有負債".另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種"建設"，只享受由此帶來的各種好處，而風險卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風險約束的激勵，尤如脫韁的野馬，隨時可能把經濟，社會之車帶入溝壑，甚至深淵。
改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵機制，而另一半——構建風險約束（分擔）機制，還只是剛剛破題。打破"風險大鍋飯"應將是今后整個經濟體制改革的重心。
二、"風險大鍋飯"的制度性后果
利益與風險對應，是市場經濟社會的基本原則。作為經濟原則，每一個經濟主體在追逐自身利益時，就必須承擔相應的風險，而且是低利低風險，高利高風險。這既是規則，更是一種理念，約束著各個經濟利益主體的行為方式。只有這樣，市場競爭才會有序而富有效率。作為社會原則，它映射到社會的各個層面，政府也不例外。作為公共機構，政府自身及其各個組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權力、影響力、經濟利益等），也應當承當相應的風險（法律追究、行政處罰、經濟損失、名譽掃地等），而不論其動機是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動才能有序而富有效率，公共利益才不會淪為一個誰都可以打的旗號。但"風險大鍋飯"破壞了利益與風險對稱這條基本原則，并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理（如不找市場找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔任何風險。風險自擔的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時都可能夭折。
在這樣一種環境下，由于失去了風險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風險以及干預公共風險過程中的態度、行為隨之發生變異，導致政府干預失當，表現為追逐高風險，避險動機和避險能力嚴重不足。
（一）避險動機不強
在廣義的公共部門內，缺乏避險動機是十分普遍的現象。無論是國企、國有金融機構，還是各級政府和政府的各個部門，對于各項決策往往都強調了有利的一面，而忽視了可能引致風險的另一面。漠視風險的態度，使風險分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進行風險評估。
對政府來說，促進經濟增長是頭等目標。至于如何去促進經濟增長，采用什么手段，以及不同手段的風險成本大小，通常是不多考慮的。在政府預算內財力較為緊張的情況下，政府會采用擴大赤字，增發國債的方式來刺激經濟。1998年實施的積極財政政策，就是通過調整預算來擴大內需，拉動經濟增長。這項政策原計劃只在短期內實施，實際執行一直延續到現在，達6年之久。其中隱含著哪些風險，學術界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現出來。事實上，從一開始，實施積極財政政策有沒有風險、風險多大，并沒有展開討論，當然也談不到對其進行全面的風險評估。從我國的經驗來看，一項宏觀經濟政策的實施常常帶有濃厚的政治色彩，一經決定，是不允許唱反調的。風險，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態度下，政策制定和調整不大可能去研究其中隱含的風險。
由于《預算法》規定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對地方政府而言，更傾向于采取預算外的支持形式，如利用地方金融機構貸款、提供各種擔保（注：據筆者調查，至2002年10月底，某省歸財政部門管理的國際金融組織和外國政府貸款項目有50個，涉及到省級單位和18個市縣，其中由政府擔保的，占債務總額的62%.其中由省本級擔保的和市縣擔保的債務，分別占擔保債務總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務水平很高，超出了當地的承受能力，其政府擔保外債，加上外債的總額，占2001年地方一般預算收入的比率都超過了100%.）、對投資者給予某種承諾、設立"窗口公司"籌資等等。在各地方政府"政績"競爭的推動下，各級地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風險是什么，會不會給地方財政背上債務包袱，地方政府未來的支出壓力是否會增大等等問題，一般是不予考慮的。
據筆者調查，目前不少地方政府開展了大規模的招商引資活動，不少省份甚至將招商引資定為各級政府的首要任務，并將招商引資任務層層分解，落實到單位和個人。這種運動式的招商引資，勢必以政府的大量承諾、優惠政策為條件，其風險是不言而喻的。但當招商引資被作為一種政治任務來完成的時候，其風險被徹底地拋在一邊。另據《南方周末》報道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標管理考核辦法中規定，單位在年度考核中，完成任務不足年度任務一半的，其單位負責人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內仍不能完成的，按照干部管理權限對其主要負責人進行誡勉，其班子成員不得提拔、調動、晉級、評優，連續兩年不能完成任務的，對其主要負責人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國進出口銀行、財政部、建設銀行等轉貸的外債項目達到25個，拖欠面（占到期應還款項目比率）92.6%，其中，省級占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務中，政府擔保的債務拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負有連帶責任，擔保債務就會轉化為政府的直接債務。從中不難看出政府擔保所引致的債務風險。）。這是一種嚴重的短期行為，完全不顧風險的做法，恐怕很快就會導致"雞飛蛋打"的局面。
至于對上級政府的各種轉貸資金，如過去的周轉金、現在的各種國際金融機構貸款和外國政府貸款的轉貸資金、國債轉貸資金等等，地方政府多數都是全力爭取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒有打算還款。如在實施積極財政政策期間，各地"哄搶"國債轉貸資金，就是一個生動的實例。
由于缺乏避險動機，地方政府由此背上了年復一年累積下來的沉重的債務負擔，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財政風險狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財政。一方面，中央財政對地方政府的債務拖欠采取強制性的扣款措施，另一方面，中央財政又不得不加大對地方財政的轉移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財政通過轉移支付來撥付。這說明，地方的財政風險正在向中央轉移。
（二）避險能力不足
"風險大鍋飯"不僅造成了避險動機的弱化，而且也使政府避險能力不足。這是在既定體制環境下造就的一種結果。
1.風險辨識能力不足
前面已經說過，財政風險是政府在干預公共風險過程中形成的。如果不能及時有效地識別公共風險，那么，政府在干預公共風險時很容易出現偏頗，如出現政府介入不及時，錯過了干預公共風險的最佳時機，一旦介入，急于求成，往往介入過度，包攬太多。無論在經濟領域，還是在社會領域，都有這類案例存在。在經濟領域，對一些破產金融機構的救助存在同樣的問題。這都反映出公共應急能力不足，手足無措，匆忙應對，從而導致了不惜代價的種種場景，使短期財政風險加大。
因此，避險能力不足首先反映在風險辨識能力不足。這包括兩個方面：一是對風險的態度和理解，二是對風險的分析。對風險采取諱疾忌醫的態度，這是十分普遍的一種現象。學術界對財政風險探討的熱情有加，而各級政府對本級政府面對的公共風險和財政風險狀況大都是諱莫如深。對一些發生的公共危機事件，多數都是采取隱瞞的方式來"內部處理"，而不愿意對社會公布。在這種鴕鳥式的風險態度下，對財政風險所產生的后果難以有深刻的理解。在認識上是個侏儒，在行動上不可能是個巨人。思想認識上的局限性自然限制了對財政風險的深入分析，包括對各種風險來源的分類、識別、評估等等，更談不上對公共風險向財政風險轉化的跟蹤研究和全面監控。
2.缺乏風險內在化的政策和體制
政策和體制是避險能力的載體。政府避險能力的高低是通過一定時期的政策和體制顯現出來。在"風險大鍋飯"的環境中，由于沒有風險約束，難以制定出和實施謹慎的財政政策，容易出現兩種傾向：一是在預算內來談論政策，忽視預算外活動給政府帶來的未來支出壓力。二是靜態地考慮當前的情況，忽視未來各種不確定性所引致的風險。特別是當風險超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風險內在化的財政政策應當是既全面評估財政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹慎政策。
風險內在化體制是指不同層面的風險分擔制度、準備金制度、風險披露制度和有效的風險監控制度。風險分擔制度是風險內在化體制的基礎，它使風險在不同層面上相應化解，減少公共風險的出現的頻率，同時也就減少了財政運行的不確定性和政府未來支出壓力。準備金制度是在出現突發性支出的情況下，保持財政穩定性及可持續性的基本保證。風險披露有助于及時化解風險，防止風險累積。有效的風險監控制度是協調政府各個部門行為，保證前面各項制度有效運行的后盾。當缺少其中的某一項制度時，風險就會外溢，并通過或明或暗的途徑轉化為財政風險。這就意味著政府避險能力的降低。從現實來看，我們還沒有建立起風險內在化的體制，這是導致避險能力嚴重不足的根本因素。
3.缺乏具體的避險方法
這是針對一些政府項目和操作性措施而言的。具體的避險方法應當溶合在部門預算的編制過程之中。實際上，項目預算的編制過程，也就是對各個項目的風險評估過程，包括該項目是否符合政府的政策目標、是否符合立項標準、是否與其風險管理能力相匹配、是否有相應的權力和責任，以及在整個項目周期中政府承諾與介入標準等等。由于部門預算的改革還沒有到位，項目預算的編制還較粗，基本上還談不上風險評估，更毋須說各種避險方法的運用了。
從這里也可看出，避險能力的不足是一種"綜合癥"，非單一因素所致，只有通過改革的全面深化，并不斷提高對風險問題的認識，政府的避險能力才能逐步得以提高。
三、公共風險的積聚與集中
現代社會是一個風險社會。尤其在我國，正處于急劇的社會轉型時期，各類公共風險發生的頻率加大，風險總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風險是人們的主觀活動造成的，是各自從個人理性出發產生的不確定性的"合成謬誤".這需要政府運用公共理性來糾正，即通過政府的干預來防止各種可能的"合成謬誤"的形成。
但如果現行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會、經濟運行過程中及其各個環節中出現的風險就不能在相應的層次化解掉，最后匯聚形成公共風險。這個過程是公共風險的形成過程，也是公共風險的積聚與集中的過程。而我們現實中"風險大鍋飯"的制度性存在，說明現行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風險的積聚和集中提供了條件。"風險大鍋飯"使企業、個人等經濟主體的邊際風險得以轉移給社會，構成公共風險，并最終轉化為政府財政風險。如在環保制度很不健全的情況下，企業向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當的個人理性，這將會造成公共風險擴大，即未來邊際社會成本可能增加，政府財政的未來支出壓力加大。在經濟市場化和工業化的過程中，這類因制度缺陷導致的公共風險不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對的公共風險就像滔滔洪水，在積聚與集中的過程中不斷擴大。這使處于發散狀態的財政風險加劇。
而另一方面，政府對公共風險的干預并非總是恰當，由于避險動機和避險能力嚴重不足，這又使財政風險進一步加大。如政府對公共風險干預失當，在介入時機、介入標準等方面出現失誤，就會導致干預成本增加，即增大財政風險。特別是當公共部門內部不協調，風險責任不清，"風險大鍋飯"嚴重的情況下，政府在干預公共風險過程中往往會產生新的風險。如政府通過成立資產管理公司來化解金融風險，在處置金融不良資產過程中，避險動機和避險能力不足，很可能不但收不回幾個錢，甚至反而要搭進去不少財政資金。若是這種結局，倒不如一次性核銷，這樣，財政成本更低。要防范這種情況的出現，就必須對政府干預給予嚴密的風險監控。但問題是，在現實當中，政府干預公共風險失當的例子比比皆是。
"風險大鍋飯"的制度性存在從兩個方面導致了公共風險的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預失當。這就像面對滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預）又時常失誤，洪水泛濫（公共風險）將呈擴大之勢。利益與風險不對稱，風險責任不明晰，最終的結果是使風險不斷地向中央財政積聚和集中。國有企業、金融機構的風險，如虧損或破產，最后的債務清償總是轉移到各級政府身上；政府各部門的融資、擔保，債務清償的責任往往最后全部轉移到政府財政部門；下級政府的財政風險，如工資拖欠、無力清償債務，上級政府很難"見死不救"，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風險總是可以"金蟬脫殼"，轉移給未來的政府。這種不以風險責任界定為基礎的風險轉移，導致公共風險快速積聚和集中，從而使財政風險悄無聲息地急劇放大。
可見，"風險大鍋飯"是當前經濟體制和行政體制的根本缺陷，也是導致財政風險呈不斷擴大趨勢的深層原因。如何打破"風險大鍋飯"應成為今后深化改革的核心內容。
「參考文獻
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（2）Governmentatrisk，EditedbyHanaPolackovaBriXi，AllenSchick，TheWorldBank
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是一個無限不循環數值，約等于0.84
解析：1弧度約等于57、30度，所以一弧度正弦值等價于57、30度的正弦值，結果約為0.84。
弧度制簡介：是用弧長與半徑之比度量對應圓心角角度的方式，讀作弧度。等于半徑長的圓弧所對的圓心角叫做1弧度的角。由于圓弧長短與圓半徑之比，不因為圓的大小而改變，所以弧度數也是一個與圓的半徑無關的量。角度以弧度給出時，通常不寫弧度單位。另外一種常用的度量角的方法是角度制。
正弦值簡介：是在直角三角形中，對邊的長比上斜邊的長的值。任意銳角
（來源：文章屋網 ）
第一條為了控制和化解證券公司風險，保護投資者合法權益和社會公共利益，保障證券業健康發展，根據《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）、《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《企業破產法》），制定本條例。
第二條國務院證券監督管理機構依法對處置證券公司風險工作進行組織、協調和監督。
第三條國務院證券監督管理機構應當會同中國人民銀行、國務院財政部門、國務院公安部門、國務院其他金融監督管理機構以及省級人民政府建立處置證券公司風險的協調配合與快速反應機制。
第四條處置證券公司風險過程中，有關地方人民政府應當采取有效措施維護社會穩定。
第五條處置證券公司風險過程中，應當保障證券經紀業務正常進行。
第二章停業整頓、托管、接管、行政重組
第六條國務院證券監督管理機構發現證券公司存在重大風險隱患，可以派出風險監控現場工作組對證券公司進行專項檢查，對證券公司劃撥資金、處置資產、調配人員、使用印章、訂立以及履行合同等經營、管理活動進行監控，并及時向有關地方人民政府通報情況。
第七條證券公司風險控制指標不符合有關規定，在規定期限內未能完成整改的，國務院證券監督管理機構可以責令證券公司停止部分或者全部業務進行整頓。停業整頓的期限不超過3個月。
證券經紀業務被責令停業整頓的，證券公司在規定的期限內可以將其證券經紀業務委托給國務院證券監督管理機構認可的證券公司管理，或者將客戶轉移到其他證券公司。證券公司逾期未按照要求委托證券經紀業務或者未轉移客戶的，國務院證券監督管理機構應當將客戶轉移到其他證券公司。
第八條證券公司有下列情形之一的，國務院證券監督管理機構可以對其證券經紀等涉及客戶的業務進行托管；情節嚴重的，可以對該證券公司進行接管：
（一）治理混亂，管理失控；
（二）挪用客戶資產并且不能自行彌補；
（三）在證券交易結算中多次發生交收違約或者交收違約數額較大；
（四）風險控制指標不符合規定，發生重大財務危機；
（五）其他可能影響證券公司持續經營的情形。
第九條國務院證券監督管理機構決定對證券公司證券經紀等涉及客戶的業務進行托管的，應當按照規定程序選擇證券公司等專業機構成立托管組，行使被托管證券公司的證券經紀等涉及客戶的業務的經營管理權。
托管組自托管之日起履行下列職責：
（一）保障證券公司證券經紀業務正常合規運行，必要時依照規定墊付營運資金和客戶的交易結算資金；
（二）采取有效措施維護托管期間客戶資產的安全；
（三）核查證券公司存在的風險，及時向國務院證券監督管理機構報告業務運行中出現的緊急情況，并提出解決方案；
（四）國務院證券監督管理機構要求履行的其他職責。
托管期限一般不超過12個月。滿12個月，確需繼續托管的，國務院證券監督管理機構可以決定延長托管期限，但延長托管期限最長不得超過12個月。
第十條被托管證券公司應當承擔托管費用和托管期間的營運費用。國務院證券監督管理機構應當對托管費用和托管期間的營運費用進行審核。
托管組不承擔被托管證券公司的虧損。
第十一條國務院證券監督管理機構決定對證券公司進行接管的，應當按照規定程序組織專業人員成立接管組，行使被接管證券公司的經營管理權，接管組負責人行使被接管證券公司法定代表人職權，被接管證券公司的股東會或者股東大會、董事會、監事會以及經理、副經理停止履行職責。
接管組自接管之日起履行下列職責：
（一）接管證券公司的財產、印章和賬簿、文書等資料；
（二）決定證券公司的管理事務；
（三）保障證券公司證券經紀業務正常合規運行，完善內控制度；
（四）清查證券公司財產，依法保全、追收資產；
（五）控制證券公司風險，提出風險化解方案；
（六）核查證券公司有關人員的違法行為；
（七）國務院證券監督管理機構要求履行的其他職責。
接管期限一般不超過12個月。滿12個月，確需繼續接管的，國務院證券監督管理機構可以決定延長接管期限，但延長接管期限最長不得超過12個月。
第十二條證券公司出現重大風險，但具備下列條件的，可以直接向國務院證券監督管理機構申請進行行政重組：
（一）財務信息真實、完整；
（二）省級人民政府或者有關方面予以支持；
（三）整改措施具體，有可行的重組計劃。
被停業整頓、托管、接管的證券公司，具備前款規定條件的，也可以向國務院證券監督管理機構申請進行行政重組。
國務院證券監督管理機構應當自受理行政重組申請之日起30個工作日內做出批準或者不予批準的決定；不予批準的，應當說明理由。
第十三條證券公司進行行政重組，可以采取注資、股權重組、債務重組、資產重組、合并或者其他方式。
行政重組期限一般不超過12個月。滿12個月，行政重組未完成的，證券公司可以向國務院證券監督管理機構申請延長行政重組期限，但延長行政重組期限最長不得超過6個月。
國務院證券監督管理機構對證券公司的行政重組進行協調和指導。
第十四條國務院證券監督管理機構對證券公司做出責令停業整頓、托管、接管、行政重組的處置決定，應當予以公告，并將公告張貼于被處置證券公司的營業場所。
處置決定包括被處置證券公司的名稱、處置措施、事由以及范圍等有關事項。
處置決定的公告日期為處置日，處置決定自公告之時生效。
第十五條證券公司被責令停業整頓、托管、接管、行政重組的，其債權債務關系不因處置決定而變化。
第十六條證券公司經停業整頓、托管、接管或者行政重組在規定期限內達到正常經營條件的，經國務院證券監督管理機構批準，可以恢復正常經營。
第十七條證券公司經停業整頓、托管、接管或者行政重組在規定期限內仍達不到正常經營條件，但能夠清償到期債務的，國務院證券監督管理機構依法撤銷其證券業務許可。
第十八條被撤銷證券業務許可的證券公司應當停止經營證券業務，按照客戶自愿的原則將客戶安置到其他證券公司，安置過程中相關各方應當采取必要措施保證客戶證券交易的正常進行。
被撤銷證券業務許可的證券公司有未安置客戶等情形的，國務院證券監督管理機構可以比照本條例第三章的規定，成立行政清理組，清理賬戶、安置客戶、轉讓證券類資產。
第三章撤銷
第十九條證券公司同時有下列情形的，國務院證券監督管理機構可以直接撤銷該證券公司：
（一）違法經營情節特別嚴重、存在巨大經營風險；
（二）不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力；
（三）需要動用證券投資者保護基金。
第二十條證券公司經停業整頓、托管、接管或者行政重組在規定期限內仍達不到正常經營條件，并且有本條例第十九條第（二）項或者第（三）項規定情形的，國務院證券監督管理機構應當撤銷該證券公司。
第二十一條國務院證券監督管理機構撤銷證券公司，應當做出撤銷決定，并按照規定程序選擇律師事務所、會計師事務所等專業機構成立行政清理組，對該證券公司進行行政清理。
撤銷決定應當予以公告，撤銷決定的公告日期為處置日，撤銷決定自公告之時生效。
本條例施行前，國務院證券監督管理機構已經對證券公司進行行政清理的，行政清理的公告日期為處置日。
第二十二條行政清理期間，行政清理組負責人行使被撤銷證券公司法定代表人職權。
行政清理組履行下列職責：
（一）管理證券公司的財產、印章和賬簿、文書等資料；
（二）清理賬戶，核實資產負債有關情況，對符合國家規定的債權進行登記；
（三）協助甄別確認、收購符合國家規定的債權；
（四）協助證券投資者保護基金管理機構彌補客戶的交易結算資金；
（五）按照客戶自愿的原則安置客戶；
（六）轉讓證券類資產；
（七）國務院證券監督管理機構要求履行的其他職責。
前款所稱證券類資產，是指證券公司為維持證券經紀業務正常進行所必需的計算機信息管理系統、交易系統、通信網絡系統、交易席位等資產。
第二十三條被撤銷證券公司的股東會或者股東大會、董事會、監事會以及經理、副經理停止履行職責。
行政清理期間，被撤銷證券公司的股東不得自行組織清算，不得參與行政清理工作。
第二十四條行政清理期間，被撤銷證券公司的證券經紀等涉及客戶的業務，由國務院證券監督管理機構按照規定程序選擇證券公司等專業機構進行托管。
第二十五條證券公司設立或者實際控制的關聯公司，其資產、人員、財務或者業務與被撤銷證券公司混合的，經國務院證券監督管理機構審查批準，納入行政清理范圍。
第二十六條證券公司的債權債務關系不因其被撤銷而變化。
自證券公司被撤銷之日起，證券公司的債務停止計算利息。
第二十七條行政清理組清理被撤銷證券公司賬戶的結果，應當經具有證券、期貨相關業務資格的會計師事務所審計，并報國務院證券監督管理機構認定。
行政清理組根據經國務院證券監督管理機構認定的賬戶清理結果，向證券投資者保護基金管理機構申請彌補客戶的交易結算資金的資金。
第二十八條行政清理組應當自成立之日起10日內，將債權人需要登記的相關事項予以公告。
符合國家有關規定的債權人應當自公告之日起90日內，持相關證明材料向行政清理組申報債權，行政清理組按照規定登記。無正當理由逾期申報的，不予登記。
已登記債權經甄別確認符合國家收購規定的，行政清理組應當及時按照國家有關規定申請收購資金并協助收購；經甄別確認不符合國家收購規定的，行政清理組應當告知申報的債權人。
第二十九條行政清理組應當在具備證券業務經營資格的機構中，采用招標、公開詢價等公開方式轉讓證券類資產。證券類資產轉讓方案應當報國務院證券監督管理機構批準。
第三十條行政清理組不得轉讓證券類資產以外的資產，但經國務院證券監督管理機構批準，易貶損并可能遭受損失的資產或者確為保護客戶和債權人利益的其他情形除外。
第三十一條行政清理組不得對債務進行個別清償，但為保護客戶和債權人利益的下列情形除外：
（一）因行政清理組請求對方當事人履行雙方均未履行完畢的合同所產生的債務；
（二）為維持業務正常進行而應當支付的職工勞動報酬和社會保險費用等正常支出；
（三）行政清理組履行職責所產生的其他費用。
第三十二條為保護債權人利益，經國務院證券監督管理機構批準，行政清理組可以向人民法院申請對處置前被采取查封、扣押、凍結等強制措施的證券類資產以及其他資產進行變現處置，變現后的資金應當予以凍結。
第三十三條行政清理費用經國務院證券監督管理機構審核后，從被處置證券公司財產中隨時清償。
前款所稱行政清理費用，是指行政清理組管理、轉讓證券公司財產所需的費用，行政清理組履行職務和聘用專業機構的費用等。
第三十四條行政清理期限一般不超過12個月。滿12個月，行政清理未完成的，國務院證券監督管理機構可以決定延長行政清理期限，但延長行政清理期限最長不得超過12個月。
第三十五條行政清理期間，被處置證券公司免繳行政性收費和增值稅、營業稅等行政法規規定的稅收。
第三十六條證券公司被國務院證券監督管理機構依法責令關閉，需要進行行政清理的，比照本章的有關規定執行。
第四章破產清算和重整
第三十七條證券公司被依法撤銷、關閉時，有《企業破產法》第二條規定情形的，行政清理工作完成后，國務院證券監督管理機構或者其委托的行政清理組依照《企業破產法》的有關規定，可以向人民法院申請對被撤銷、關閉證券公司進行破產清算。
第三十八條證券公司有《企業破產法》第二條規定情形的，國務院證券監督管理機構可以直接向人民法院申請對該證券公司進行重整。
證券公司或者其債權人依照《企業破產法》的有關規定，可以向人民法院提出對證券公司進行破產清算或者重整的申請，但應當依照《證券法》第一百二十九條的規定報經國務院證券監督管理機構批準。
第三十九條對不需要動用證券投資者保護基金的證券公司，國務院證券監督管理機構應當在批準破產清算前撤銷其證券業務許可。證券公司應當依照本條例第十八條的規定停止經營證券業務，安置客戶。
對需要動用證券投資者保護基金的證券公司，國務院證券監督管理機構對該證券公司或者其債權人的破產清算申請不予批準，并依照本條例第三章的規定撤銷該證券公司，進行行政清理。
第四十條人民法院裁定受理證券公司重整或者破產清算申請的，國務院證券監督管理機構可以向人民法院推薦管理人人選。
第四十一條證券公司進行破產清算的，行政清理時已登記的不符合國家收購規定的債權，管理人可以直接予以登記。
第四十二條人民法院裁定證券公司重整的，證券公司或者管理人應當同時向債權人會議、國務院證券監督管理機構和人民法院提交重整計劃草案。
第四十三條自債權人會議各表決組通過重整計劃草案之日起10日內，證券公司或者管理人應當向人民法院提出批準重整計劃的申請。重整計劃涉及《證券法》第一百二十九條規定相關事項的，證券公司或者管理人應當同時向國務院證券監督管理機構提出批準相關事項的申請，國務院證券監督管理機構應當自收到申請之日起15日內做出批準或者不予批準的決定。
第四十四條債權人會議部分表決組未通過重整計劃草案，但重整計劃草案符合《企業破產法》第八十七條第二款規定條件的，證券公司或者管理人可以申請人民法院批準重整計劃草案。重整計劃草案涉及《證券法》第一百二十九條規定相關事項的，證券公司或者管理人應當同時向國務院證券監督管理機構提出批準相關事項的申請，國務院證券監督管理機構應當自收到申請之日起15日內做出批準或者不予批準的決定。
第四十五條經批準的重整計劃由證券公司執行，管理人負責監督。監督期屆滿，管理人應當向人民法院和國務院證券監督管理機構提交監督報告。
第四十六條重整計劃的相關事項未獲國務院證券監督管理機構批準，或者重整計劃未獲人民法院批準的，人民法院裁定終止重整程序，并宣告證券公司破產。
第四十七條重整程序終止，人民法院宣告證券公司破產的，國務院證券監督管理機構應當對證券公司做出撤銷決定，人民法院依照《企業破產法》的規定組織破產清算。涉及稅收事項，依照《企業破產法》和《中華人民共和國稅收征收管理法》的規定執行。
人民法院認為應當對證券公司進行行政清理的，國務院證券監督管理機構比照本條例第三章的規定成立行政清理組，負責清理賬戶，協助甄別確認、收購符合國家規定的債權，協助證券投資者保護基金管理機構彌補客戶的交易結算資金，轉讓證券類資產等。
第五章監督協調
第四十八條國務院證券監督管理機構在處置證券公司風險工作中，履行下列職責：
（一）制訂證券公司風險處置方案并組織實施；
（二）派駐風險處置現場工作組，對被處置證券公司、托管組、接管組、行政清理組、管理人以及參與風險處置的其他機構和人員進行監督和指導；
（三）協調證券交易所、證券登記結算機構、證券投資者保護基金管理機構，保障被處置證券公司證券經紀業務正常進行；
（四）對證券公司的違法行為立案稽查并予以處罰；
（五）及時向公安機關等通報涉嫌刑事犯罪的情況，按照有關規定移送涉嫌犯罪的案件；
（六）向有關地方人民政府通報證券公司風險狀況以及影響社會穩定的情況；
（七）法律、行政法規要求履行的其他職責。
第四十九條處置證券公司風險過程中，發現涉嫌犯罪的案件，屬公安機關管轄的，應當由國務院公安部門統一組織依法查處。有關地方人民政府應當予以支持和配合。
風險處置現場工作組、行政清理組和管理人需要從公安機關扣押資料中查詢、復制與其工作有關資料的，公安機關應當支持和配合。證券公司進入破產程序的，公安機關應當依法將凍結的涉案資產移送給受理破產案件的人民法院，并留存必需的相關證據材料。
第五十條國務院證券監督管理機構依照本條例第二章、第三章對證券公司進行處置的，可以向人民法院提出申請中止以該證券公司以及其分支機構為被告、第三人或者被執行人的民事訴訟程序或者執行程序。
證券公司設立或者實際控制的關聯公司，其資產、人員、財務或者業務與被處置證券公司混合的，國務院證券監督管理機構可以向人民法院提出申請中止以該關聯公司為被告、第三人或者被執行人的民事訴訟程序或者執行程序。
采取前兩款規定措施期間，除本條例第三十一條規定的情形外，不得對被處置證券公司債務進行個別清償。
第五十一條被處置證券公司或者其關聯客戶可能轉移、隱匿違法資金、證券，或者證券公司違反本條例規定可能對債務進行個別清償的，國務院證券監督管理機構可以禁止相關資金賬戶、證券賬戶的資金和證券轉出。
第五十二條被處置證券公司以及其分支機構所在地人民政府，應當按照國家有關規定配合證券公司風險處置工作，制訂維護社會穩定的預案，排查、預防和化解不穩定因素，維護被處置證券公司正常的營業秩序。
被處置證券公司以及其分支機構所在地人民政府，應當組織相關單位的人員成立個人債權甄別確認小組，按照國家規定對已登記的個人債權進行甄別確認。
第五十三條證券投資者保護基金管理機構應當按照國家規定，收購債權、彌補客戶的交易結算資金。
證券投資者保護基金管理機構可以對證券投資者保護基金的使用情況進行檢查。
第五十四條被處置證券公司的股東、實際控制人、債權人以及與被處置證券公司有關的機構和人員，應當配合證券公司風險處置工作。
第五十五條被處置證券公司的董事、監事、高級管理人員以及其他有關人員應當妥善保管其使用和管理的證券公司財產、印章和賬簿、文書等資料以及其他物品，按照要求向托管組、接管組、行政清理組或者管理人移交，并配合風險處置現場工作組、托管組、接管組、行政清理組的調查工作。
第五十六條托管組、接管組、行政清理組以及被責令停業整頓、托管和行政重組的證券公司，應當按照規定向國務院證券監督管理機構報告工作情況。
第五十七條托管組、接管組、行政清理組以及其工作人員應當勤勉盡責，忠實履行職責。
被處置證券公司的股東以及債權人有證據證明托管組、接管組、行政清理組以及其工作人員未依法履行職責的，可以向國務院證券監督管理機構投訴。經調查核實，由國務院證券監督管理機構責令托管組、接管組、行政清理組以及其工作人員改正或者對其予以更換。
第五十八條有下列情形之一的機構或者人員，禁止參與處置證券公司風險工作：
（一）曾受過刑事處罰或者涉嫌犯罪正在被立案偵查、；
（二）涉嫌嚴重違法正在被行政管理部門立案稽查或者曾因嚴重違法行為受到行政處罰未逾3年；
（三）仍處于證券市場禁入期；
（四）內部控制薄弱、存在重大風險隱患；
（五）與被處置證券公司處置事項有利害關系；
（六）國務院證券監督管理機構認定不宜參與處置證券公司風險工作的其他情形。
第六章法律責任
第五十九條證券公司的董事、監事、高級管理人員等對該證券公司被處置負有主要責任的，暫停其任職資格1至3年；情節嚴重的，撤銷其任職資格、證券從業資格，并可以按照規定對其采取證券市場禁入的措施。
第六十條被處置證券公司的董事、監事、高級管理人員等有關人員有下列情形之一的，處以其年收入1倍以上2倍以下的罰款，并可以暫停其任職資格、證券從業資格；情節嚴重的，撤銷其任職資格、證券從業資格，處以其年收入2倍以上5倍以下的罰款，并可以按照規定對其采取證券市場禁入的措施：
（一）拒絕配合現場工作組、托管組、接管組、行政清理組依法履行職責；
（二）拒絕向托管組、接管組、行政清理組移交財產、印章或者賬簿、文書等資料；
（三）隱匿、銷毀、偽造有關資料，或者故意提供虛假情況；
（四）隱匿財產，擅自轉移、轉讓財產；
（五）妨礙證券公司正常經營管理秩序和業務運行，誘發不穩定因素；
一、為規范本局考勤制度，統一請假政策，特制定本辦法。
二、本局職工應嚴格遵守勞動紀律。不遲到、早退、曠工。遲到或早退10分鐘以內，每次扣款50元；10分鐘以上，兩小時以內者，每次扣款100元，遲到或早退超過兩小時作為曠工。工作（生產）途中無故脫離崗位，溜班10分鐘三次者按曠工1天。曠工按相關文件規定考核。
三、請假程序：
1、請假須遞交請假條，注明請假種類、假期、時間、事由、交接事項，經各級領導審批，并報人事辦備案。
2、較長假期須交接手頭工作，并安排好工作后，才可離開工作崗位，確保工作連續性。
3、假滿回局銷假，通報人事辦，并交接工作。
四、請假標準：
1、病假：
（1）職工因病請假，三天以上者必須要有醫院證明，需要住院者要有住院診斷書。
（2）病假一個月，扣發年終績效獎的30%，病假2個月扣發年終績效獎的50%，以此類推直到扣完為止。病假期間的生產獎，每天扣25元。
2、事假：
（1）職工因事不能按時上班者，應事先寫好請假條，經領導批準后方可休假。請事假期間將被扣除當日工資全額。事假在4天以內（4天），每天扣30元。
（2）全年累計事假超過15天，扣發年終績效獎的50%；30天以上的，年終績效獎金全部扣除。
(3)探親假、年休假扣發年終績效獎的30%.
（4）婚喪假按相關文件規定執行，不作考核。
3、4、所有請假條（探親假、病假、事假、婚喪假、年休假），經有關程序批準后交人事辦存檔備查。
5、各類請假人員的工作由班組、支局（所）內自行調整安排的，其所扣發請假人的生產獎按70%返給班組、支局（所）。
五、批假權限：
1、探親假、年休假、婚喪假由市場部負責人和分管領導簽署意見送人事辦，人事辦核定有關政策后再報局長審批。
2、病假和事假3天以內報經市場部審批；4天以上至7天報經分管局長審批；7天以上報經局長審批。
六、事先無法辦理請假手續，須以電話向主管報知，并于事后補辦手續；否則以曠工論處。
七、未辦手續擅自離開崗位，或假期屆滿仍未銷假、續假者，均以曠工論處，并扣減月工資。
八、生產班組（支局、所）人員臨時調班須報告市場部批準，每月不得超出三次，超過或未報經批準一次扣款50元。
(一)重新定義了制度何為“制度”,這個制度主義研究最為基本的問題多年卻并沒有一個統一的定論,在傳統的新制度主義政治學研究中,從國家政權組織到社會民間組織,都被認為是制度的載體,而對于制度的定義更是十分模糊。斯特莫主張利用列舉實例的方法來定義制度;霍爾則將制度定義為“正式的規則,描述一系列指令或者服從的程序”[2];以塔洛克為代表的美國學者則認為應該從法律的層面去定義制度。上述的制度定義往往傾向于從某一個維度或者層面對制度進行定義,這類定義往往是描述性的,顯得比較混亂且零散。而現代視野下的新制度主義政治學研究則對制度進行了系統化的定義,在新視野研究模式下,制度主義研究一改描述性的定義模式,從制度產生的原因來對制度進行定義,根據制度產生的機理,將制度劃分為規范性制度、組織性制度和結構性制度三個類型,與傳統定義模式相比,這樣的定義模式更加準確,同時也能夠在一定程度上揭示制度的起因和產生機制,并為制度研究指明了規范、組織和結構三個研究維度,應該說,這樣的定義模式不僅科學,其內涵與外延也是十分豐富的。(二)進一步明晰個人與制度的互相影響制度對人的影響在新制度主義政治學中多有論述,而關于人對制度的影響,卻是研究的薄弱點,通常局限在制定和執行這一環節。實際上人對制度的影響十分廣泛,在現代視野下的新制度主義,則將人和制度視為互相影響的對等體,人既是制度的制定者又是制度的約束者,在制度主義中,人可以通過習慣化、客觀化、感染化和沉積化四個環節來對制度產生反作用。(三)制度的評價如何對制度進行評價也是新制度主義的重要研究點,傳統的新制度主義政治學研究認為,好的制度可以高效完成社會可識別性缺陷,可以較好地平衡個人與集體理性。而在現代視野下,對于制度的評價更加寬泛,不僅僅局限在制度本身以及個人與集體的平衡之中,而是將制度的評價劃分為制度的容量和對環境的適應能力兩個維度,也就是NRC模型。在NRC模型中,現代視野下的新制度主義研究將制度的評價劃分為三個因子,即N(標準性),R(規則)和C(認知),這三個因子的具體評價模式如(表略)
現代視野下的新制度主義政治學的研究貢獻與不足
(一)理論貢獻現代視野下的新制度主義政治學在傳統研究的基礎之上有很大發展,根據前文所述,可以總結其研究理論貢獻為以下幾點:1.對傳統新制度研究的總結與提升由于傳統研究比較分散和凌亂,對新制度主義的綜合性進一步研究造成了障礙,而現代視野下,新制度主義政治學研究則將傳統研究成果揚棄地進行了歸集,將傳統的制度主義研究歸集為四個派系:(1)結構主義結構主義傾向于從政治體制和制度本身的結構來研究制度,首先明晰制度載體的結構形式,如是單一制還是邦聯制、聯邦制,在明晰結構的基礎上再對制度進行研究。(2)歷史主義歷史主義主要從歷史進程與發展的角度考察社會經濟、文化如何導致制度的出現,而制度又是如何對社會產生反作用的,歷史主義也關注個人行為對歷史帶來的變革,強調個人作用。(3)法律主義將法律視為制度產生和維護的根源,將法律法規作為制度主義研究的核心,傾向于通過不斷完善法律法規,來對既有的制度進行監督和完善,同時不斷催生出不同的新興制度。(4)規范主義規范主義對制度的認識是靜態的,主張從靜態規范的角度來描述和研究制度,對結構主義、歷史主義、法律主義、規范主義等制度主義研究理論的整合與劃分,使得制度主義研究更加清晰,各種模式的優缺點更加顯而易見,對研究派系的歸集是現代視野下新制度主義政治學的重要研究成果。在此基礎之上,新制度主義對于制度主義政治學研究的體系與方法又有很大的發展,這主要體現在三個方面:從研究對象來看,現代視野下的新制度主義研究將制度主義研究得主體進行了很大的擴充,除了法律法規、社會體制、行政機關、國家行政機器等常見的制度載體之外,現代視野研究方法將除法律、社會體制之外的社會觀念、民間社團、儀式甚至社會關系、與委托等因素都納入了研究范圍,大大擴增了新制度主義的研究外圍。從研究方法來看,現代視野下的新制度主義研究不再局限在規范主義靜態的規范性研究或是結構主義單純對制度載體結構的研究,而是將靜態研究與動態研究結合起來,開創了規范描述與實證研究相結合的研究模式,“不僅關注政治制度對政治學理論研究的共享,也關注政治制度在制度設計方面的貢獻”[2]。著名政治學家馬奇將現代視野下的新制度主義在研究方法中的貢獻總結為兩方面,“一方面,政治制度對政治學理論實證主義研究的貢獻;另一方面,理解政治制度在規范評估以及制度設計方面的貢獻。”[3]從個人與制度的關系來看,現代視野將個人與制度視為相互作用的對稱個體,對個人與制度的相互性影響進行了深入分析,發展了傳統新制度研究中關于個人自然受制度約束的假設,分析了制度如何通過喜好、規范、群體影響、社會結構等因素對各人產生約束,更深層次地揭示了個人與制度的相互關系。無論對于結構主義、法律主義、規范主義還是歷史主義,都是一次整合性的飛躍。2.對行為主義和理性分析主義的揚棄行為主義和理性分析主義改變了傳統制度主義研究中的靜態和過于整體化的模式,但是隨著研究的發展卻逐步滑向了動態和個人主義的另一個極端,在某種程度上忽略了國家制度的影響。而現代視野下的新制度主義政治學研究則在繼承行為主義和理性分析主義積極成分的基礎上,對多個方面的內容進行了揚棄,即個人主義、行為主義、理性分析主義和價值疏忽。首先是對個人主義的批判,現代視野下,新制度主義研究重新確定了制度的重要地位,對個人主義提出了明確的批判。除此之外,新制度主義對實證主義進行了繼承,進一步明晰了制度如何對個人的行為、偏好、思維等產生影響,而個人行為又如何對制度的規范性與可執行性產生影響,同時個人行為與制度主義下的“權責利”如何進行配對。新制度主義對個人主義的批判還體現在對制度之于社會發展作用的肯定,認為制度是推動歷史和社會前進的主要動力,歷史和社會影響制度,但制度更加深刻地影響著歷史與社會,而個人在歷史長河中是集成于制度主義體系中的因子,制度才是政治學分析與研究的主要對象,而個人不是。而在對于行為主義和理性分析主義的批判方面,現代視野下的新制度主義提出,行為主義和理性分析主義是“從一個極端滑向另一個極端”,雖然對傳統研究方式中的靜態化、宏觀化和定性整體主義提出了批判并指出了其不足,但是隨即又滑向了另外一個誤區,即過分強調動態、微觀定量的個人主義研究模式,這樣對國家、制度等制度因素有很大忽略,并不利于研究的深入與正確。價值疏忽的批判則更多的是一種糾正與補充,在這方面,現代視野下的新制度主義政治學研究將正義等價值納入了制度研究范疇,將價值視為制度的一種形式,強調制度和程序本身的正義性和公正性。對一種制度的評判不僅在于制度本身的形式與結構,更在于其內部蘊含的價值,這些價值體現為公平、公正、正義良俗、社會基本道德等。對于價值疏忽的批判與補充,使得制度主義的研究更加豐富與合理,也更有利于實現制度其本身的公平與正義。(二)存在的不足1.內部制度體系方面首先,現代視野下的新制度主義政治學是一種被動性和事后描述性的政治學研究模式,因而其不能分析并預測制度的發展,很大程度上不具有客觀上的傳承性;在制度觀念方面,雖然現代視野下的新制度主義強調了人和制度本身在制度系統中的相互作用,同時強調了人對制度的反作用,但是并沒有明晰制度構成要素的內外層次化分,也就是說,當人和制度相互作用時,現代視野下的新制度主義并不能區別這種影響是內在的還是外在的,這對于制度研究的深入和本質性挖掘而言,具有一定的局限性;在內部統一性方面,新制度主義在一些基本概念和研究模式方面還沒有實現完全的內部統一,這對于研究的進一步發展也是十分不利的。2.理論融合度方面在制度主義研究方面,任何一種理論和研究模式都不能孤立存在,各種理論之間必須有一定的融合度,也就是所謂的理論兼容性。在理論兼容性方面,由于現代視野下的新制度主義研究集合了大量學科,對制度和相關研究模式的內涵外延進行了拓展,這既是其優勢,也為其帶來了理論融合的問題,由于其大量使用經濟學、社會學等學科的基本概念,而這些概念本身的含義往往存在差異,這就帶來了其系統內部術語與理論統一性和融合度的問題。例如,在現代視野下的新制度主義政治學中,經濟學中的制度變遷、制度博弈、委托等基本概念都被融入進來,而這些概念和傳統意義上政治制度學中的制度變遷等概念存在一定差異,美國著名社會學家和政治學家皮爾遜(PaulPierson)在2003年首次提出了這一問題新制度主義的理論融合度和統一性問題,從此開始受到學界的廣泛關注。3.規范性與可驗證性問題時間是檢驗真理的唯一標準,因而任何理論研究必須經受實踐的驗證,而現代視野下的新制度主義研究在這方面也存在一些不足,首先,其強調的制度規范性和普遍性與現實中大量違規現象之間的矛盾目前沒有合理的解釋,對個人主義和歷史主義的揚棄并沒有使新制度主義找到一個完整的解釋體系。除此之外,便是制度本身的驗證性問題,對于政府結構、行政單位的常規制度載體,表面上雖然結構明晰,但事實上其運行規則往往難以描述和驗證。另外,現代視野的研究模式將民間社團、儀式甚至社會關系、與委托等大量因素納入制度主義研究范圍,而這些制度結構的可驗證性卻差強人意,“抽象的規范性制度以及國際政治分析中的制度更是難以驗證”,這些都使得研究具有較高的模糊性。
為嚴肅財經紀律，維護財經秩序，強化財政監督，規范財務管理，根據《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國會計法》、《財政違法行為處罰處分條例》（國務院令第427號）等有關法律法規，經縣政府同意，現就做好年全縣財政監督檢查工作有關事項通知如下：
一、檢查范圍。年全縣財政監督檢點為：年1月1日以來全縣黨政機關、企業、事業單位、經濟管理部門、社會團體財政經濟運行情況，以及上級和本級政府安排的專項資金管理使用情況等；對檢查中發現的重大問題，可追溯到以前年度。
二、檢查內容。一是檢查是否嚴格執行《中華人民共和國會計法》、《政府采購法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《行政事業單位國有資產管理辦法》（財政部令第35號）、《湖北省預算外資金管理條例》等法律法規和規章。二是檢查中央和省級下撥的擴大內需專項資金、糧食補貼資金、轉移支付資金、農村義務教育公用經費補助專項資金、社會保險保障資金、勞動就業培訓補貼資金、災后農業恢復重建資金、“以錢養事”資金等專項資金管理使用是否安全、規范、高效；檢查工程建設領域財政資金的管理使用是否安全、規范、有效。三是檢查各部門和單位預算編制是否科學合理，執行是否嚴格規范。四是按照中、省、市財政部門統一部署，開展治理社會團體、協會等組織私設“小金庫”工作，并對部分行政事業單位年“小金庫”專項治理整改落實情況進行檢查。
三、時間安排。3至8月重點檢查縣教育系統、農業系統、林業系統及鄉鎮人民政府；9至12月重點檢查縣水利系統、勞動保障系統及縣水產局、糧食局、發展改革局、經濟局、商務局、司法局、審計局、房產局、文化局、人防辦等部門和單位。
1．征地范圍過寬，土地征用權被濫用。我國現行農地征用制度是從計劃經濟時期延續下來的。改革開放后，面臨耕地大量占用的嚴峻形勢，為了更好地運用行政手段協調城鄉用地關系，保護耕地，國家逐步從法律上將農地統征制度鞏固下來。1998年修訂的《土地管理法》正式確立了土地用途管制制度后，農地征用制度與土地用途管制相結合，土地征用成為政府實施農地轉用管制的重要手段。這樣，除鄉鎮企業用地、農村公共公益事業用地、農民宅基地，所有新增建設用地需要占用農用地的，無論是出于基礎設施建設等公共目的的需要，還是出于房地產開發等私人目的的需要，都借助國家土地征用權來統一征用農民集體土地，集體農用地轉為建設用地進行開發利用的權利即土地發展權通過土地征用而收歸市（縣）政府擁有。
2．征地補償標準偏低，補償費用不能足額到戶。在現行征地制度下，國家法律規定的征地補償項目包括土地補償費、勞動力安置補助費和地上物補償費。雖然，改革開放后國家先后幾次調整了各項征地補償費用的標準（據有關部門估計，綜合各類用地，1987－1995年征地費平均約為7.5元/平方米，1996－1998年約為10.5元/平方米，1999－2002年約為15元/平方米），但是，與不斷增長的農地轉用過程中的土地增值相比，與農民從事非農就業的門檻相比，與農民的社會保障要求相比，現行法律規定的征地補償標準就顯得很低。特別是，對于本來就很低的征地補償費用，集體經濟組織又要截留、分享，因此農民實際得到的補償更低。征地后失去土地的農民由于缺乏非農就業所必需的專業技能等原因，很難在短時期內找到合適的非農就業崗位，而貨幣形式的社會保障體系又很不完善，致使一部分農民的基本生活和就業都受到了影響。按照國家統計局統計的數據計算，在1987－2002年間，全國非農建設占用耕地面積共334.7萬公頃(5021萬畝)，按農村人均耕地計算由于耕地占用部分和全部失去耕地的農業人口就達2405.07萬人。
3．征地中取得的土地增值收益在城鄉之間未能公平分享。長期以來，在工業優先、城市優先的發展戰略下，縣、市政府以公共管理者的身份以征用的方式低價取得集體農地并將之轉為國有土地，再以國有土地所有權人的身份向城鎮建設用地市場統一供應建設用地。在此過程中，縣、市以上政府以耕地占用稅、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費、土地出讓純收益等租、稅、費的形式將土地增值收益歸公。雖然，這種農地統征制度保證了土地漲價歸公，但是并沒有保障歸公后土地增值收益的公平分享。在土地增值收益的使用上，每畝數萬、十幾萬、數十萬元不等的土地出讓純收益主要投向了城市土地開發建設，只占土地增值收益一小部分的耕地占用稅（1－10元/平方米）、耕地開墾費（一般為6－20元/平方米，大城市地區最高為30元/平方米）和新增建設用地有償使用費（分十五等，5－75元/平方米）等投向了農業、農村。農民在農地轉用過程中應當集體享有的土地發展權和土地增值收益事實上不同程度地受到了剝奪。
改革征地制度和農地轉用制度保障農民權益
統籌城鄉經濟社會協調發展，必須打破以城鄉二元土地所有制為基礎、對農地轉用實行國家征用管理的農地統征制度，通過改革征地制度和集體建設用地使用制度，逐步建立以城鄉接軌的土地使用權制度為基礎、以土地用途管制為核心、區分公益性和經營性兩類不同性質的新型農地轉用制度。
1．對于公益性用地以及享受特殊政策優惠的建設用地，以征地方式實現農地轉用。嚴格意義上的土地征用，是出于公共利益需要，政府基于土地征用權取得個人擁有的土地財產權利并給予合理補償的一種行政行為。之所以要動用土地征用權，是因為只有依靠國家權力才能確保土地利用規劃所劃定的公益性用地能夠為公益事業承擔者按照正常的、而不是土地使用者單邊壟斷下的市場價格取得。按照逐步統一城鄉建設用地政策的總體思路，參照城鎮《劃撥用地目錄》規定的公共公益事業用地，對城鄉公共公益性用地及其他享受政策優惠的用地實行土地征收、征用，建立與市場經濟相適應，有利于促進城鄉協調發展、保障農民土地權益、保障公共利益需要的新型土地征收、征用制度。具體而言，對于出于公共利益需要如緊急避險、戰備等必須暫時占用農民土地的，建立土地征用制度；對于公共公益事業的永久性用地，建立土地征收制度。
在永久性征地的補償中，要充分考慮社會保障等各種因素，參照農地市場價格變化等，提高并適時調整被征地農民的土地承包經營權補償標準和勞動就業補償標準，同時要嚴格規范征地補償的發放對象，限制集體經濟組織以各種形式侵蝕農民的補償費用。為了促進城鄉社會公共公益事業發展，保障其能夠以適當的成本取得建設用地，可減免耕地占用稅、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費等來自土地增值收益的稅費，或者統籌運用經營性用地上取得的土地收益對公益性用地予以補助。
關鍵詞：證人保護 人身危險 預防性保護
在我國刑事訴訟的司法實踐中，證人不愿出庭作證，始終是一個阻礙訴訟實踐發展的突出問題，雖然針對這一現象，新頒布的《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《新刑訴法》）以及隨后制定的相關司法解釋都做出了大幅度的增改，初步建立了證人出庭作證制度體系。但是，根據司法系統的反饋，《新刑訴法》實施以來證人出庭作證情況仍不容樂觀，證人出庭作證率并未顯著提高，①其中尤為重要的原因就是對證人的保護制度制定與執行得不完善，證人因害怕威脅、恐嚇及打擊報復，拒絕出庭作證，而預防性保護制度的欠缺，則是造成證人保護不到位的重要原因之一。證人危險報告制度，著眼于一定條件下的"防患于未然"，為刑事證人提供提前以及同步的有效保護，才能真正消除證人作證的后顧之憂，真正使證人的權利義務得以平衡。
一.證人危險報告制度的內涵
（一）證人危險報告制度的本質
證人安全問題在各類訴訟中均普遍存在，但在刑事訴訟中尤為明顯，由于大多數案件的犯罪嫌疑人、被告人都是基于嚴重的社會危險性而被予以，訴訟結果將決定其重大的人身利益甚至生命，嫌疑人、被告人對于己不利的證人施以侵害的可能性比其他訴訟更大，常見的就是在暴力案件及有組織犯罪中。值得一提的是，在一些經濟類犯罪案件中，由于證據不易發現、容易滅失，案件處理結果在很大程度上依賴證人證言，證人受到人身危險的比率也很高。根據刑事司法的實際情況，大部分打擊報復證人的案件都不是突發的，罪犯在施以實質性的侵害行為之前都有過威脅、恐嚇的舉動，在證人保護計劃相對完善的國家，這種情況可以引發一系列積極的措施，但我國習慣于在證人確已被侵害之后再用追究加害者刑事責任的方式對證人予以保護，不采取必要的預防措施，以至于錯過預防時機，給證人留下無法消除的痛苦，同時也會使他們對法律失去信心。
（二）證人危險報告制度的必要性
首先，證人危險報告制度對于保護證人人身安全、促進證人作證，進而提高刑事指控的成功率具有十分重要的現實意義。據司法實踐統計，證人如果拒絕作證，刑事案件中控方指控的成功率會大幅度下降。沒有人知道，到底有多少犯罪案件因為證人受到威脅而"蒸發"掉。②其次，證人危險報告制度是維護證人合法權利的必然要求。法律要求證人出庭作證，是國家與證人之間的一種"隱性契約"，③法律許諾在你出庭作證時，法律將保證你的安全，保障你的人身和財產利益不會因此而受到損失。根據權利與義務均衡原則，法律設定公民有出庭作證義務，同時就應當確定公民行使該項義務時應當享有的權利以及權利的保障手段。最后，證人危險報告制度可以維護法律權威，促進制度的良性循環，要使"作過證的人還會作證，沒有作證的人愿意作證"，營造一個"證人社會"。④如果司法機關對打擊報復證人的行為預防無方、懲治不力，勢必會使潛在的證人對法律權威性產生懷疑而不敢作證，導致惡性循環而使證人作證陷入窘境。
二.證人危險報告的具體程序
（一）主體
刑事證人是指除當事人以外了解案情并向公安司法機關作證的訴訟參與人，⑤司法實踐表明，刑事案件的被害人作為當事人，最為了解案件的真實情況，能夠最大限度地為指控罪犯提供關鍵信息，因此也常常成為犯罪嫌疑人、被告人予以威脅、恐嚇及打擊報復的對象，所以本文所述證人，也包括容易二次受害的被害人。
（二）對象
證人可以向公檢法三機關中任何一個報告危險，具體由哪一機關最終予以評估并對證人加以保護是司法機關內部移送的問題，這一點是必須明確的。《新刑訴法》對證人保護的主體只作了籠統的規定，沒有規定具體分工以致于職責不明，筆者認為，依據我國的司法實踐，可以確定以公安機關為主、法院和檢察院為輔的模式。
（三）適用階段
從保障證人權利的角度出發，凡是在訴訟過程中，證人認為其本人或者近親屬、其他與證人身份或生活上有密切利害關系的其他人存在人身安全被侵害的危險時，就可以向公檢法機關報告，具體從立案偵查開始到判決生效為止的任何時間。
（四）適用條件
作為刑事訴訟的證人，其出庭作證所顧慮的因素無外乎人身權、財產權可能會遭受不法侵害，《新刑訴法》將"侮辱"也納入侵害行為，即明確了對名譽權的保護，但本文所述"危險"僅包括對人身安全的侵害可能，因為依據日常理解，名譽權、財產權以及證人作證可能遭受的法律安全上的侵害，⑥不可稱之為"危險"，且大都是沒有先兆、不可預防的，造成損害后可以通過救濟及時糾正并恢復到被侵害前的狀態。
（五）啟動
證人可以向公檢法三機關中任一機關提出申請以報告危險，一般情況下應采用書面形式，載明申請人的基本信息、證明"危險"的證據以及希望采取的保護措施等有關內容，信息不足的部分可以由被申請機關予以指導或代為補齊，由申請人簽字。
（六）終止
證人在申請過程中主動提出終止或已經遭受侵害導致不能作證的，都會終止程序，公安機關經審核認為證人提供虛假信息或不足以證明危險的存在、證人態度不合作從而可能嚴重影響保護工作的開展的，也會導致程序的終止。
（七）救濟
"無救濟則無權利"，如果司法機關無正當理由對證人的危險報告申請予以拒絕，或者啟動程序后存在不作為、過錯、過失等不當行為的，《新刑訴法》未規定救濟途徑則會導致證人權益受損，不利于消除證人作證的顧慮。當證人遇到以上情形時，可直接向被申請機關的上級機關申請復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。
"一個沒有證人的社會，決不可能是一個法治的社會；無人作證，一個人根本不可能通過司法過程最終獲得正義。"⑦沒有證人就沒有訴訟！證人危險報告制度作為刑事證人保護的預防性措施，是現代刑事證人保護的基本要求，有利于保障證人順利參與庭審、保證司法公正，其構建可以為我國刑事證人保護制度的研究提供一定的借鑒，也是注重人權保障在刑事訴訟領域內的具體體現。
注釋：
①2013年06月25日版的《河南商報》題為《新修訂施行半年 證人出庭作證仍很少》的報道。
②何家弘主編.證人制度研究[M].北京：人民法院出版社，2004年版。
③吳丹紅.證人為什么不出庭[N].法制日報，2006-01-05。
④何家弘主編.證人制度研究[M].北京：人民法院出版社，2004年版。
⑤陳光中.刑事訴訟法學[M].北京：中國政法大學出版社，1996年版。
⑥法律安全上的侵害主要指證人因為作證而受到公安和檢察機關的不正當追訴，陳瑞華教授對此有過專門的闡述，參見陳瑞華：《法治視野下的證人保護》，載《法學》2002年第3期。
民事訴訟證據制度的確立和完善是審判方式改革的關鍵。2002年4月1日，《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》正式施行，內容主要針對民事訴訟證據問題作出了較全面、系統的規定，對指導我國民事訴訟審判實踐、進行民事審判方式改革、強化當事人舉證責任等，意義重大。《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》首次對舉證時限問題作出了明確規定，現對
舉證時限制度作進一步探討，以供參考。
一、 舉證時限制度的含義
舉證時限制度是指負有舉證責任的當事人應當在法律規定或法院指定的期限內提出證明其主張的相應證據，逾期不舉證則承擔證據失效法律后果的一項民事訴訟期間制度。在民事訴訟發展早期，為實現判決結果的公正，對當事人在審判過程中隨時提交與案件有關的證據被人民法院認可，隨著經濟的多元化影響，這一權利被一些當事人濫用，有些當事人故意在審判后期提交證據，用突然襲擊提交證據的方式影響案件的審理時限，嚴重地影響到了訴訟的效率，甚至影響到了案件的公正與判決。最高法院的“證據規定”將隨時提交證據確定為適時提交，從程序上保證了訴訟的效率何，筆者將在下文予以簡要分析。
二、 關于設立舉證時限制度的必要性問題。
對這個問題我國司法界和法學界的意見并不一致。一種意見認為，應當規定舉證時限，這樣可以限制當事人拖延訴訟。另一種意見認為，采取舉證時限制度，限制當事人的權利，不符合以事實為根據、以法律為準繩，實事求是，有錯必糾的基本原則。此外，還有人認為，對舉證時限不能在法律中規定，只能由法官根據案件情況指定。筆者認為，從司法實踐來看，建立我國的舉證時限制度的必要性主要體現在：（1）有利于提高訴訟的效率和效益。當事人在一定期限內不舉證，就要承擔不利的法律后果。這樣會促使當事人積極舉證，有利于法院及時審結案件，避免案件超審限情況的發生，提高審判的效率。（2）有利于實現程序公正，保護當事人的合法權益。給予訴訟當事人雙方公平合理的舉證期間，不允許隨時提出證據。（3）有利于一審、二審在證據使用上的銜接，樹立法院及時審判的權威。如果當事人出于惡意在一審時不提出證據，直到二審時才提出，法院可以不考慮采納該證據。（4）有利于敦促當事人積極舉證，使舉證責任制度真正落到實處。
總之，舉證時限制度是舉證責任制度的有機組成部分，它為舉證責任制度的真正貫徹落實，提供了法律上的保障。只有對舉證責任人的舉證時間作出嚴格的限制，才能解決目前法律上“審理有時限和舉證無期限”的矛盾和不合理現象，使之與訴訟法中諸多關于期間、時效等規定及我國訴訟證據制度所采取的民主原則與國家干預原則等立法精神相吻合。
三、 舉證時限與證據交換日之間的關系
“證據規定”第37條規定：“經當事人申請，人民法院可以組織當事人在開庭審理前交換證據。人民法院對于證據較多或者復雜疑難的案件，應當組織當事人在答辯期屆滿后、開庭審理前交換證據。”第38條規定：“交換證據的時間可以由當事人協商一致并經人民法院認可，也可以由人民法院指定。人民法院組織當事人交換證據的，交換證據之日舉證期限屆滿。當事人申請延期舉證經人民法院準許的，證據交換日相應順延。”此時出現了“舉證期限屆滿日”與“證據交換日”這兩種日期，其關系如何呢，筆者認為，按照規定理解，證據交換日既可以是在舉證時限屆滿日之前、之日及之后。如果是在其后，則規定舉證時限有何意義？而且，規定證據交換的目的是什么呢？僅僅是為了“互相傳遞證據”嗎？如果一方當事人在舉證時限屆滿之前或屆滿之日才向法院提交相關證據，而且提出了其未答辯或雖然答辯但未在答辯中提出的新的觀點及證據，此時對方當事人的舉證時限因證據交換而屆滿，那么他所收集到的反駁證據如何提交與處理？如果一方當事人在舉證時限屆滿日進行證據交換時提交了此前未提出的證據，另一方當事人如何提出反駁的證據？等等。盡管規定第40條規定：“當事人收到對方交換的證據后提出反駁并提出新證據的，人民法院應當通知當事人在指定的時間進行交換。”如果這個“指定的時間”會在原指定的證據交換時間之后，而此時舉證時限因證據交換而屆滿，豈不是宣告原指定時限根本不起任何作用？這些問題似乎有些自相矛盾。這些規定在司法實踐中不僅讓當事人及律師摸不著頭腦，連法官也是莫衷一是。并且證據交換的次數及規定、證據交換的內容與范圍、證據交換的方式與程序，等等，都需要得到明確的規定，以免不具有操作性。
四、我國證據交換制度與英美法系中的證據開示制度的區別
英美證據法中的“證據開示”是指在英格蘭，民事訴訟當事人可在一定限度內獲得有關雙方爭議事項的全部文件的內容和已經存在的信息的一種程序。該程序旨在于審理前開示相關文件，從而避免在審理中出現意外以促進公正處理案件。“我國學者沈達明先生則稱之為”發現程序“，并明確指出，此程序”起著以下幾種作用：（1）保全審理時不能出庭的證人的證言；（2）暴露事實；（3）明確爭執點；（4）把證言凍結起來以防止偽造；（5）雙方當事人發現他們之間惟一爭執點為法律爭執點時，便于援用簡易判決程序；（6）經過仔細的調查，雙方摸清了對方的事實與法律點的份量后，很可能進行和解；（7）即使不能避免進行審理，運用得當的發現方式能為審理作好準備，使審理的事項達到具體化程度。“筆者引用沈達明先生的原文已經說明了證據開示制度的主要作用，足可借鑒。在英美法國家，證據開示制度得到較大的發展及進一步完善，并結合到相關法律制度及法制傳統，較好的實現了預期的目的，盡管目前尚存在一些問題，但正在逐步的研究和解決。
筆者認為，“證據規定”的舉證時限及證據交換制度與證據開示制度存在顯著的區別，主要表現在證據開示的范圍、內容、方式、程序等方面，而且需要結合到較詳盡完整的證據規則及熟練掌握該程序的法律服務人士的專業幫助才能較好地發揮這一制度的作用并實現其目的。由于我國并未建立起律師全部的民事訴訟制度，因此這施行這一制度的客觀條件與制度環境似嫌不足，同時由于該證據規定太簡單粗糙而使得效果很不理想，并產生了許多新問題，應當引起足夠的重視并妥善處理。
五、關于違反舉證時限的法律后果問題。
舉證時限的法律后果是指在限定的期限內不舉證或逾期舉證將承擔舉證不能的責任，即訴訟主體將承擔全部敗訴和部分敗訴的法律后果。筆者認為，我國立法可規定，凡當事人在特定時限內怠于或拒不提供、出示證據的，將產生如下的不利后果：（1）禁止當事人在庭審過程中提供、出示有關證據。即凡能夠在第一審庭審前準備階段提交、出示證據而拒不提供的，視為放棄提供、出示證據的權力，此后，無論在第一審程序或第二審程序再提交此類證據的，法庭不予考慮。同樣，對于申訴和再審案件也應按此辦理。
（2）產生自認的效力。即一方當事人對另一方當事人的口頭詢問或書面質問如拒絕回答或答非所問，又無包括適用特權規則在內的正當理由時，應視為對詢問事項的默示承認。
（3）推定有關主張成立。即一方當事人向法院申請命令另一方當事人提供書證、物證和視聽資料等，并且有證據證明該方當事人持有或控制有關證據，該當事人無正當理由拒不提供的，如果對方當事人主張此類證據的內容對證據持有人或控制人不利的可以推定該主張成立。
（4）如果二審期間當事人確已提供了足以推翻原一審法院裁決的新證據，而且能證明證據當時確是由于無法克服的客觀障礙的存在而收集不到的新證據，如不會書寫的證人中風，喪失語言能力，正在接受治療等障礙引起的，則應在駁回上訴的同時，告知其持新證據到原審人民法院申請再審。再審如查明當事人提供的能推翻原裁判結論的新證據確屬客觀限制不能在當時提供的，可依法重新作出裁判，但因其責任引起的第二次的訴訟費應判令由其負擔。
六、舉證時限與證據效力的喪失
