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1、以采取行為的機關(guān)為標準，行政行為是行政機關(guān)所采取的全部行為，以區(qū)別于立法機關(guān)所采取的立法行為和司法機關(guān)所采取的司法行為。這種意義稱為形式意義或者機關(guān)意義的行政行為。形式意義的行政行為能夠區(qū)別行政行為和立法行為及司法行為的法律制度，但是不能區(qū)別行政機關(guān)內(nèi)部不同性質(zhì)行為的法律制度。
2、以行為本身的性質(zhì)和內(nèi)容為標準，行政行為是適用普遍性的規(guī)則于具體事件的行為，制定普遍性的規(guī)則的行為是立法行為，適用法律解決爭端的行為是司法行為。這種意義稱為實質(zhì)意義的行政行為。實質(zhì)意義的行政行為能夠說明普遍和具體行政行為法律制度的不同，不能說明行政機關(guān)的全部行為。因為行政機關(guān)必須同時采取普遍和具體行為。這種實質(zhì)意義的行政行為，在法國的行政訴訟上意義不大。
3、以行為的作用為標準，行政行為是指行政機關(guān)用以產(chǎn)生行政法上效果的法律行為，以及私人由于法律或者行政機關(guān)授權(quán)執(zhí)行公務時所采取的某些行為。這種行為稱為功能意義的行政行為。功能意義的行政行為主要根據(jù)行政法院的判例而產(chǎn)生的理論。行政法院在確定行政法的適用范圍時，根據(jù)不同情況，分別適用行政機關(guān)、公共權(quán)力和公務幾個標準，以說明行政活動的性質(zhì)和作用。學術(shù)界據(jù)此以確定行政行為的意義。這是法國一般理解的行政行為的意義。王名揚先生認同這種定義，認為現(xiàn)代法國行政法對行政行為的定義是：行政行為是行政活動的法律手段，用以達到一定的法律效果。
德國，由于行政訴訟的范圍限于行政機關(guān)的具體行政處理，其行政法學往往采取實質(zhì)意義的行政行為的觀念。德國學者認為，行政行為是19世紀行政法理論的創(chuàng)造。行政行為是涉及一種范圍很廣的行政措施的總稱，雖然這些措施在細節(jié)上不同，但他們確實具有共性，即都是行政機關(guān)針對公民或者法人，就特定具體事件作出的決定。德國《聯(lián)邦行政程序法》第35條第1款以法律的形式規(guī)定了行政行為的定義：行政行為是指行政機關(guān)為了調(diào)整公法領(lǐng)域的具體事件而采取的，對外直接產(chǎn)生法律效果的命令、決定或其他措施。
法德兩國對行政行為的理解對我國研究行政法、科學定義行政行為具有積極的借鑒意義。值得注意的是，對行政行為的研究應當立足我國的本土資源，考慮我國的國體和政體。在對行政機關(guān)的行為模式進行科學分析評價的基礎(chǔ)上，界定行政行為。
筆者認為，對行政機關(guān)活動的研究應當以行為的核心要素——行政職權(quán)為關(guān)注的重點。任何淡化這一要素的研究都是不可取的。根據(jù)我國行政法學的研究成果，將行政行為定義為：行政行為是享有行政職權(quán)的行政主體行使權(quán)力，對國家和社會公共事務進行管理和提供公共服務的法律行為。
該定義包含了以下內(nèi)容：
1、行政行為的主體是享有行政職權(quán)的行政主體，包括行政機關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。不享有行政職權(quán)的組織所為的行為不是行政行為。
2、行政行為是行政主體行使權(quán)力的行為，行政主體沒有行使權(quán)力的行為不是行政行為。例如，具有行政主體資格的行政機關(guān)從事的民事活動等非權(quán)力行為就不是行政行為。
市場經(jīng)濟是迄今為止人類擁有的最有效的資源配置工具，因為市場機制能夠用最快的速度，最低廉的費用和最簡單的形式將資源和信息傳遞給相關(guān)的決策者。因此，凡是市場能夠調(diào)節(jié)好的經(jīng)濟活動，政府就沒有必要干涉。但是，市場經(jīng)濟制度也有一定的不足之處，其本身是無法解決的，多年的市場經(jīng)濟證明，市場經(jīng)濟不僅有促進商品發(fā)展的激勵作用，也有阻礙商品發(fā)展的負作用。在市場經(jīng)濟中，可能隨時發(fā)生現(xiàn)實和可能的市場失靈，這就需要政府部門的宏觀調(diào)控，彌補市場經(jīng)濟功能的不足。
二、政策性擔保法律制度類型
(一)中小企業(yè)信用擔保制度
在我國，中小型企業(yè)對于促進就業(yè)，擴大出口，技術(shù)創(chuàng)新等具有不可忽略的作用。然而，由于中小型企業(yè)自身實力弱，難以提供銀行所提供的擔保和貸款，因此面臨著相當大的融資環(huán)境。中小型企業(yè)的擔保制度對于解決中小企業(yè)融資困境有著相當重要的作用，甚至可以說可以讓企業(yè)起死回生。國外的中小型企業(yè)信用擔保制度，對于我國的中小型企業(yè)信用擔保制度建設(shè)有著啟蒙和借鑒的作用。當前，我國的中小型企業(yè)信用擔保制度還有很多的額不合理之處，如風險分散機制不完善，缺乏財政補償機制。為此，需要通過大力發(fā)展和贊助擔保機構(gòu)，建立良好的擔保體系，針對非盈利性擔保機建立起構(gòu)財政有限補償與激勵補償?shù)确绞綄ζ溥M行完善。
(二)中低收入者住房貸款政策性擔保制度
就我國目前而言，購房是我們的主要消費。很多人工作一生都不能買一套房子，而大多數(shù)也只能勉強剛需，貸款買一套房子。在我國，不僅房價高，房子的首付也不低，期限短。這就使得很多人在買房的時候要將自己的房子做抵押，由于這些較高的門檻，使得廣大的中低消費者很難通過銀行貸款解決自己和家庭的購房問題。這些方面需要政府部門的工作，做好良好的擔保工作，使得中低收入者貸款有良好的保障。政府對中低收入者的住房貸款的做法是國際上通用的，美國，加拿大等國家都設(shè)立了擔保機構(gòu)，對購房者的購房進行抵押嗲款提供。為此，建議我國政府和相關(guān)部門用政府信用作為統(tǒng)一后盾來擔保住房體系，同時注意完善住房公積金聯(lián)保或公積金質(zhì)押擔保方式。
(三)農(nóng)業(yè)貸款政策性擔保制度
農(nóng)業(yè)經(jīng)濟在我國的經(jīng)濟中占有較重的比例和較為重要的地位，但在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域中有著一系列的問題等待相關(guān)部門去解決，如農(nóng)業(yè)資金的不足和農(nóng)業(yè)資金充當非農(nóng)業(yè)資金的使用。為了解決這一系列的額問題，政府部門應當通過擔保手段根據(jù)不同農(nóng)戶的需求提供對應的擔保來解決這一現(xiàn)狀。政府農(nóng)業(yè)部門也可以發(fā)放農(nóng)業(yè)補貼和農(nóng)戶小額貸款，促使農(nóng)戶生產(chǎn)的正常進行。也可以引領(lǐng)大型企業(yè)或公司帶動農(nóng)戶實行合作，各取所需，實現(xiàn)共同富裕。如:農(nóng)戶可以抵押土地供給公司使用，以收取一部分費用，改善自身狀況。
三、政策性擔保法律制度優(yōu)化建議
(一)政府發(fā)揮擔保的作用
我國的農(nóng)業(yè)資金匱乏是由多方面因素導致的，涉及面廣，是一個很難解決的問題。要想徹底解決這一問題，必須從減少農(nóng)業(yè)資金外流和增加對農(nóng)業(yè)資金的投入。倘若我們解決好這兩個問題，農(nóng)業(yè)資金匱乏的的問題應當會得到解決，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟會得到穩(wěn)定的發(fā)展。這就需要政府在增加投入的基礎(chǔ)上，減少農(nóng)村負擔。同時，減少農(nóng)村信貸資金的外流，引導農(nóng)村金融機構(gòu)將更多的資金投向農(nóng)村。在政府財政收入有限的情況下，最重要的是引導金融機構(gòu)的資金流向。在政府有關(guān)部門的配合下，引導資金的流向，將其用在有需求的地方，更好的發(fā)展當?shù)氐慕?jīng)濟和將資金和資源最大效益化，促使經(jīng)濟更好更穩(wěn)定的發(fā)展。
(二)公積金貸款的發(fā)展與完善
對于公積金質(zhì)押貸款或公積金聯(lián)保貸款，國家沒有統(tǒng)一的規(guī)定，各地住房公積金管理中心的做法也各部相同。就這兩種方式而言，不存在什么絕對性的優(yōu)勢。我們廣泛的認為，公積金管理中心應當認可這兩種貸款方式，至于選擇哪一種方式應當歸屬當事人自己選擇。當然公積金貸款的發(fā)展，除了創(chuàng)新?lián)７绞街猓€依賴眾多相關(guān)制度的建設(shè)與完善。首先是公積金制度本身的完善，比如擴大公積金的覆蓋面，加強對公積金的管理等等。完善這一系的制度，不僅可以方便企業(yè)或個人的選擇，避免不必要的風險，也降低了資金的流向不合理之處，穩(wěn)定和維持市場經(jīng)濟的穩(wěn)定。
(三)大力發(fā)展中小型企業(yè)互助擔保機構(gòu)
我國中小型企業(yè)就業(yè)面廣，政府資金有限，靠政府的擔保基金難以滿足廣大中小型企業(yè)的需求。作為政府推動資本和扶持中小型企業(yè)信用的擔保體系，其主要作用是引導社會資本特別是銀行向中小型企業(yè)流動，引導企業(yè)互助擔保機構(gòu)為中小型企業(yè)服務。但是，一些地方在建立中小型信用擔保機構(gòu)的過程中，沒有充分的利用市場和市場需求，只是單純的使用政府權(quán)力，由政府擔保和審核貸款基金，指定部門行使信用擔保只能。這樣做雖然在一定程度上分散了銀行的金融風險，但在無形中卻大大的增加了政府的財政負擔。因為一方面，目前市場中小型企業(yè)狀況不容樂觀，隨時面臨著倒閉的風險，投入的資金極有可能有去無回，加重了政府的負擔。從另一方面來看，因為是政府行為擔保，企業(yè)相對市場缺乏機制約束，會在很大程度上降低企業(yè)的風險意識和責任感，資金更難收回。給中小型企業(yè)貸款，應當盡可能的調(diào)動明間資產(chǎn)，發(fā)展企業(yè)互助擔保業(yè)。
(四)完善基礎(chǔ)設(shè)施收益權(quán)質(zhì)押擔保制度
基礎(chǔ)設(shè)施收益權(quán)質(zhì)押擔保制度的構(gòu)建，是為了創(chuàng)新我國的投資融資的體制，充分的發(fā)擔保制度的經(jīng)濟激勵功能，促進基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，為我國的社會主義道路的建設(shè)增加新的一筆。因此，我們應當針對制度中存在的問題，切身實際的改善和解決，完善基礎(chǔ)設(shè)施收益權(quán)質(zhì)押的擔保制度。綜上所述，基礎(chǔ)設(shè)施收益權(quán)質(zhì)押擔保作為解決基礎(chǔ)設(shè)施資金困難問題的融資方式，其一方面體現(xiàn)了政府明顯的政策導向性，這一制度充分的發(fā)揮了擔保制度的經(jīng)濟激勵功能，通過運用政府的權(quán)利，發(fā)揮政策性的作用;另一方面，這一制度建立在傳統(tǒng)的擔保制度上，體現(xiàn)了明顯的民法與經(jīng)濟法的雙重特點。因此，合理的利用這一制度對我國的擔保制度有相當大的作用。
四、結(jié)語
論文摘要：行政主體與行政相對人在某些情形下應當平等，行政平等是制度的要求也是現(xiàn)代法治的要求。支持行政主體與行政相對人平等的理論基礎(chǔ)是社會契約論和行政相對人的獨立性與行政的開放性的理念。行政主體與行政相對人并不是一概平等，只有在某些行政行為中才可以體現(xiàn)出來。比如行政補償、行政處罰、行政合同與行政收費中，甚至在某些抽象行政行為中亦能體現(xiàn)。
實現(xiàn)行政主體與行政相對人平等應當使雙方的權(quán)利義務盡可能對等，通過課以行政方特定義務并賦予相對方一定權(quán)利，通過認真貫徹行政公開原則，在行政程序中保障雙方的平等性，通過聽證、申辯等具體制度使雙方的平等具體化。
政府與公民的關(guān)系是當今社會公共行政和行政法制的一個主題。傳統(tǒng)的行政觀念是行政主體在行政法關(guān)系中處于主導地位，它決定著行政法關(guān)系的權(quán)利力與義務的內(nèi)容，具有國家權(quán)力的代言人的特征與相對人的關(guān)系是權(quán)力與服從、管理與被管理的關(guān)系。
從本質(zhì)上來說，行政機關(guān)與公民都享有獨立平等的主體資格。行政機關(guān)不因其代表國家從事行政管理活動就有高于公民的主體資格。公民亦不因其處于被管理者的地位,就不具有獨立主體資格而依附于行政機關(guān)。本文所講的行政主體與相對人平等是指行政主體與行政相對人的地位、行政活動以及行政救濟等若干領(lǐng)域平等。
一、行政主體與行政相對人平等的理論基礎(chǔ)
我們應當樹立行政機關(guān)與公民平等的觀念，“平等不只適用于公民之間,同樣也應適用于行政機關(guān)與公民(或組織)之間。沒有行政機關(guān)與公民之間的平等,也就沒有社會平等、公民之間的平等；行政機關(guān)與公民間的不平等,只會使公民與行政機關(guān)的關(guān)系更加緊張。”［1］
（一）從行政權(quán)力的來源看
按照古典自然法的觀點,國家是公民讓渡一部分權(quán)利而形成的。程序上民眾一旦授權(quán)給政府,行政權(quán)力便具有了對社會利益、資源進行權(quán)威性分配的合法性地位,這樣的國家和組織行使權(quán)力才有合法性。國家不得借國家利益和社會公共利益而隨意侵犯公民的權(quán)利。盧梭曾說:“權(quán)利平等及其所產(chǎn)生的正義概念乃是出自每個人對自己的偏私,因而也就是出自人的天性。”［2］對人的欲望不是通過縱向的等級制度來限制,而應通過橫向的相互尊重與平等對待來限制。
（二）是制度的要求
是以憲法為前提,以民主政治為核心,以法治為基石,以保障人權(quán)為目的政治形態(tài)或政治過程。要求保障人權(quán)和自由以及尊重人的價值和尊嚴。我國《憲法》第33條規(guī)定:“公民在法律面前一律平等。”這一原則同樣也適用于政府與公民之間。只有在人人平等的情況下,才被有意識地加以發(fā)展。自由和平等是的終極關(guān)懷,也是最高理想。行政機關(guān)一向處于優(yōu)勢地位,對其進行限制是理性的表現(xiàn),平等是對政府的最好限制。
以國家權(quán)力為本位的政治體制向以公民權(quán)利為本位的政治體制轉(zhuǎn)變,亦是身份社會向契約社會的轉(zhuǎn)變。“商品經(jīng)濟是文化得以產(chǎn)生的土壤,在此土壤之上,個人利益與公共利益都平等化為法權(quán)，并授予個人對抗政府侵害的訴權(quán)和賠償權(quán)等權(quán)利”［3］。
（三）行政相對人的獨立性與行政的開放性
現(xiàn)代行政法有如下特點：(1)從行政相對人方面講，行政相對人具有獨立的主體資格；(2)從行政方面來講，現(xiàn)代行政呈開放性，具有吸納行政相對人意見的可能性。以上兩方面是辯證統(tǒng)一、相輔相成的,表現(xiàn)最突出的一點便是行政相對人的參與性。行政相對人不是從屬主體而是具有獨立的主體資格和享有權(quán)利義務的主體。“如果沒有獨立性，行政相對人的意志就難以得到尊重，當然自由就更無法談起。”［4］公眾參與有利于行政相對人維護自身合法權(quán)益,有利于保證行政政策、行政決定的順利貫徹執(zhí)行。有利于消除歧視,保障社會公正；有利于加強對公權(quán)力的監(jiān)督。
（四）從法治理念分析
法治理念包含著對行政權(quán)力的限制,政府與人民平等,追求對人性尊嚴與人權(quán)的保護。政府與公民在法律面前一律平等,二者應將法律內(nèi)化為內(nèi)心的一種信念。“法治理念與平等理念有異曲同工之妙,法治是平等理念賴以成長的土壤”［5］。
一般情況下，行政主體與行政相對人不平等。行政主體是社會事務的管理者，行政相對人是被管理者。但在特殊情況下二者可以平等“行政法由于其價值取向的公益性,在實體上對于行政主體與相對人權(quán)利義務配置的不對等性也具有其必要性,但是這種實體權(quán)利義務上的不對等性并不構(gòu)成否定二者平等地位的條件”［6］。行政指導、行政合同、行政調(diào)節(jié)、行政獎勵、行政資助等柔性的非強制行政方式的廣泛運用,極大地改善了行政主體與相對人之間的關(guān)系,它能夠促使行政相對人對行政活動的主動參與和積極配合,是民主行政、文明行政、寬容行政與高效行政的體現(xiàn)。非強制行政方式適用的空間越廣闊,雙方合作的程度越高,對抗與沖突的情形就會愈少,有助于推動行政法治的發(fā)展。
二、行政主體與相對人平等的適用范圍
平等權(quán)的實現(xiàn)有利于相對方利益的實現(xiàn)，每個人都是自己利益的最佳判斷者。賦予相對方與行政方平等的法律地位,他就可以獨立自主的反映自己的意志,通過與行政方的平等協(xié)商,才能調(diào)動其積極性與主動性,更好的實現(xiàn)自身權(quán)益并有效監(jiān)督行政權(quán)的行使。
管理性質(zhì)的行政行為主要有以下幾種：行政許可（“行政主體應行政相對方的申請，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的行政行為”［7］）；行政確認（“行政主體依法對相對方的法律地位、法律關(guān)系和法律事實進行甄別、給于確定、認可、證明并予以宣告的具體行政行為”［8］。）；行政監(jiān)督，即行政主體以法定職權(quán)，對相對方遵守法律法規(guī)規(guī)章，執(zhí)行行政命令、決定的情況進行檢查、了解、監(jiān)督的行政行為；行政強制等行政行為。這些行政行為更多的體現(xiàn)了行政管理職能，行政相對人在參與時一般無法發(fā)揮平等性。
1、行政補償過程要體現(xiàn)行政主體與行政相對人的平等性
隨意變更或撤銷行政許可的，應當對當事人補償，在補償標準、補償范圍方面雙方應當平等協(xié)商。行政機關(guān)違法對相對人造成損失的應當給予賠償，《國家賠償法》規(guī)定“賠償請求人要求賠償應當先向賠償義務機關(guān)提出，也可以在申請行政復議和提起行政訴訟是一并提出。”
這是在行政主體違法的情況下對作出的行政行為給與補償，某些情況下，行政行為合法的也要給與補償：以前的行政征收是指行政主體根據(jù)法律規(guī)定，以強制取得相對方財產(chǎn)所有權(quán)的一種具體行政行為，是一種無償行為。2004年憲法修正案作出規(guī)定“行政征收應當給于適當?shù)难a償。”
2、行政處罰的過程也要體現(xiàn)行政主體與行政相對人的平等性，行政處罰分為人身自由罰，我國規(guī)定的限制人身自由的處罰有行政拘留和勞動教養(yǎng)，大多數(shù)國家規(guī)定限制人身自由的行政處罰需要經(jīng)過聽證程序。行為罰，指限制和剝奪違法相對方某種行為能力或資格的處罰措施，如責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、執(zhí)照等。財產(chǎn)罰是適用較普遍的一種行政處罰方式。行政處罰的程序包括立案、調(diào)查取證、聽取申辯與聽證，行政主體在做出行政處罰前裁決前，應告知相對人：根據(jù)調(diào)查情況準備對其做出處罰裁決的理由和依據(jù)。
3、行政收費及行政合同，行政收費的正當性在于它的特別交易性，諸如放射物處置費；建筑垃圾處理費；登記費；國有土地、礦產(chǎn)資源使用費、排污費等不同于一般的市場等價交易，也不能說其具有補償性。行政行為在此又一次體現(xiàn)了行政主體與行政相對人的平等性“為保障稅收和收費的現(xiàn)實正當性，必須在行政征收領(lǐng)域確立和張揚法治理念：未經(jīng)人們或其代表的同意，不得征稅、收費或以其它形式剝奪公民、法人和其他組織的合法財產(chǎn)”。行政合同也要遵循民法中的合同理念，貫徹平等精神。4、某些抽象行政行為，在行政立法的過程中也需要體現(xiàn)行政主體與行政相對人的平等，因為“平等不再僅僅意味著法律適用上的平等，社會成員已產(chǎn)生獲取立法平等的新的渴望”［9］。
三、行政主體與相對人平等的途徑
如何才能實現(xiàn)行政主體與相對人平等？筆者認為需要讓相對人真正參與到行政決策過程，在行政主體與行政相對人在充分的博弈基礎(chǔ)上做出決策。
首先，課以行政方特定義務并賦予相對方一定權(quán)利而使行政機關(guān)主導性權(quán)利的行使合乎理性,排斥行政恣意,保證由此而為的行政決定最具有效益,限制行政恣意制度和保障平等協(xié)商制度。通常告知制度、說明理由制度、回避制度、透明公開制度等是其具體制度。“它們所蘊含的程序上的權(quán)利與義務分配強化了相對方制約行政恣意的能力,促使了上述抗衡平等狀態(tài)的形成”［10］。
其次，通過行政程序使平等成為看得見的平等。當事人參與是行政程序公正的基本標準之一，在沒有當事人參與的情況下作出有關(guān)當事人權(quán)利義務的決定本身就是缺乏公正的，更不用談結(jié)果的公正性。行政當事人參與行政程序，可以提出自己的主張和有利于自己的證據(jù)，進行辯論促使行政主體作出有利于自己的行政決定。而且更容易接受裁判結(jié)果。例如《行政處罰法》賦予了當事人知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護權(quán)等，通過陳述、申辯、質(zhì)證、聽證等一系列程序性權(quán)利，明確了相對人在行政處罰過程中的主體地位。以防止行政主體濫用行政處罰權(quán)，保護當事人的合法權(quán)益。該法第42條首次規(guī)定了聽證制度“行政機關(guān)作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求聽證的權(quán)利；當事人要求聽證的，行政機關(guān)應當組織聽證”。聽證是指國家機關(guān)作出決定之前，聽取與該決定有利害關(guān)系的當事人的意見的活動。“聽證制度是現(xiàn)代行政程序的關(guān)鍵性制度,是指行政主體在做出影響行政相對人權(quán)益的決定前由相對人表述意見、提供證據(jù)的程序以及行政主體聽取意見、接受證據(jù)的程序所構(gòu)成的法律制度”［11］。
最后，充分履行行政公開原則，否定內(nèi)部文件的效力。新的時代要求我們必須履行這一原則，我國已加入世界貿(mào)易組織，該組織的規(guī)則要求“沒有公開的政策和措施不得實施”；行政處罰法也規(guī)定了“不公開的法律法規(guī)、規(guī)章不得作為處罰依據(jù)”。不僅法律法規(guī)要公開，其制定過程也要公開，凡是與法律法規(guī)等有利害關(guān)系的人都有權(quán)利參與他們的制定過程，比如價格聽證制度以及地方立法中經(jīng)常使用的聽證制度，這也是行政主體與行政相對人平等的基本表現(xiàn)。
結(jié)語：傳統(tǒng)行政法是建立在人民對政府的懷疑與不信任的理念基礎(chǔ)之上的。在權(quán)力行使中,行政主體與行政相對人處于相互對立的地位,行政活動如果得不到行政相對人的配合與支持,權(quán)力活動就可能表現(xiàn)出強制性的暴力(或者軟弱無力的狀況)。我國的行政法,是建立在國家利益、集體利益與個人利益三者一致的理論假設(shè)基礎(chǔ)上的,強調(diào)個人利益應服從集體利益和國家利益。這一假設(shè)前提下的行政法,突出了行政權(quán)力色彩,強調(diào)了行政相對人的絕對服從,未給予行政相對人的利益以應有的保護,從而在實際行政管理活動中也產(chǎn)生了行政相對人與行政主體相互敵對的局面:抗拒與消極抵制。我們應當以合作取代沖突。通過合意的契約手段或者在充分尊重民意的理念支配下行政,則易獲取行政相對人的通力合作,從而便于行政職能的實現(xiàn)。
注釋：
［1］張春莉、楊解君《論行政法的平等理念—概念與觀念》，文史哲，2005年第5期(總第290期)。
［2］盧梭《社會契約論》商務印書館出版2003年版，第29頁
［3］張紅艷、孫軍帥：《平等理念在現(xiàn)代行政法中的塑構(gòu)》，衡陽師范學院學報，2005年第26卷第5期。
［4］張紅艷、孫軍帥：《平等理念在現(xiàn)代行政法中的塑構(gòu)》，衡陽師范學院學報，2005年第26卷第5期。
［5］范文進,陳亞玲：《行政契約中的平等權(quán)及其制度保障》，邢臺學院學報，第20卷第4期。
［6］羅豪才《行政法學》，北京大學出版社，2001年版，第122頁。
［7］羅豪才《行政法學》，北京大學出版社，2001年版，第129頁。
［8］肖金明：《法治行政的邏輯》，中國政法大學出版社，2004年版，第288頁。
［9］肖金明：《法治行政的邏輯》，中國政法大學出版社，2004年版，第148頁。
一、WTO規(guī)范體系的特殊性
WTO規(guī)范體系是由國際公約（如《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》）、多邊協(xié)定（如《貨物貿(mào)易多邊協(xié)定》、《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》、《服務貿(mào)易總協(xié)定》、《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》等等），國際組織規(guī)章（如《貿(mào)易政策審議機制》、《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》等）。國際組織的決定與宣言（如《關(guān)于有利于最不發(fā)達國家措施的決定》、《關(guān)于世界貿(mào)易組織對實現(xiàn)全球經(jīng)濟決策更大一致性所作貢獻的宣言》等等），以及各國的加入決定書等等組成。這些公約、多邊協(xié)定、國際組織規(guī)章、國際組織的宣言與決定以及加入決定書等無疑都是調(diào)整國家間關(guān)系、約束國家的國際行為的規(guī)范，因而屬于傳統(tǒng)國際法的范疇，具有傳統(tǒng)國際法的本質(zhì)和特征①。然而，與傳統(tǒng)國際法相比，WTO的規(guī)范體系卻有著顯著的特殊性。這種特殊性，不僅表現(xiàn)在對傳統(tǒng)國際法所規(guī)范的行為范圍的拓展，而且表現(xiàn)在對傳統(tǒng)國際法的本質(zhì)特征的拓展。茲一一列舉之：
1、與傳統(tǒng)國際法相比，WTO規(guī)范體系的規(guī)范對象發(fā)生實質(zhì)性變化。
傳統(tǒng)國際法調(diào)整的是國家與國家間、國家與國際組織間以及國際組織之間的關(guān)系，因此，它所規(guī)范的對象對國家來說，僅是國家的對外行為，或稱國家的國際行為。而對國家的國內(nèi)行為，傳統(tǒng)的國際法向來都根據(jù)原則將其排除在國際法的規(guī)范對象之外。與傳統(tǒng)的國際法不同，WTO的規(guī)范體系，不僅將國家的對外行為作為規(guī)范對象，而且將國家的國內(nèi)行為也作為規(guī)范的對象。例如：《中華人民共和國加入議定書》（下稱“入世議定書”）第二條A款2項對國家的國內(nèi)行為方式做出規(guī)定，即：“中國應以統(tǒng)一、公正和合理的方式適用和實施中央政府有關(guān)或影響貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)或外匯管制的所有法律、法規(guī)及其他措施……”。也就是說，對國家有關(guān)貿(mào)易的國內(nèi)行為，WTO要求以“統(tǒng)任何國家加入WTO，都會面臨一系列的“入世問題”。所謂入世問題，是指加入國如何調(diào)整和變革現(xiàn)存的經(jīng)濟制度、法律制度甚至部分政治制度，使之符合WTO規(guī)范體系要求的問題。“入世問題”產(chǎn)生的原因有二，一是各國的政治、經(jīng)濟、法律等制度與WTO規(guī)范體系的不相適應性。“入世問題”的嚴重程度與這種不相適應性成正比。二是WTO規(guī)范體系的特殊性。這是產(chǎn)生“入世問題”的更重要的原因。正是WTO規(guī)范體系的特殊性，才使得各成員國的國內(nèi)制度不但有必要符合WTO規(guī)范體系，而且必須符合WTO的規(guī)范體系，才使得調(diào)整和變革國內(nèi)政治、經(jīng)濟、法律等制度不但成為必要，而且成為必須。因此，要探討入世對我國行政法律制度的沖擊和挑戰(zhàn)，就必須從分析和研究WTO規(guī)范體系的特殊性入手。
一、WTO規(guī)范體系的特殊性
WTO規(guī)范體系是由國際公約（如《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》）、多邊協(xié)定（如《貨物貿(mào)易多邊協(xié)定》、《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》、《服務貿(mào)易總協(xié)定》、《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》等等），國際組織規(guī)章（如《貿(mào)易政策審議機制》、《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》等）。國際組織的決定與宣言（如《關(guān)于有利于最不發(fā)達國家措施的決定》、《關(guān)于世界貿(mào)易組織對實現(xiàn)全球經(jīng)濟決策更大一致性所作貢獻的宣言》等等），以及各國的加入決定書等等組成。這些公約、多邊協(xié)定、國際組織規(guī)章、國際組織的宣言與決定以及加入決定書等無疑都是調(diào)整國家間關(guān)系、約束國家的國際行為的規(guī)范，因而屬于傳統(tǒng)國際法的范疇，具有傳統(tǒng)國際法的本質(zhì)和特征①。然而，與傳統(tǒng)國際法相比，WTO的規(guī)范體系卻有著顯著的特殊性。這種特殊性，不僅表現(xiàn)在對傳統(tǒng)國際法所規(guī)范的行為范圍的拓展，而且表現(xiàn)在對傳統(tǒng)國際法的本質(zhì)特征的拓展。茲一一列舉之：
案例1該案例發(fā)生在Y縣國稅局。彭某某系該縣經(jīng)營香煙的個體工商戶，主管稅務機關(guān)Y縣國稅局某分局對其實行定期定額管理，1993年10月至1994年6月彭某某按定額共交納稅款3，900元。經(jīng)群眾舉報并查證后，1996年7月，Y縣國稅局據(jù)實征收彭某某1993年10月至1994年6月稅款68，000元。彭某某在法定期限內(nèi)未提起行政訴訟，但彭某某以信函方式多次向上級提出退稅請求，其主要理由為：由于當初Y縣國稅局某分局在定稅時是按銷售10萬元折算為6000元銷售額定稅的（彭某某未能提供有力證據(jù)證明）,所以自己才擴大了經(jīng)營規(guī)模,而經(jīng)營規(guī)模擴大后,稅務機關(guān)又不承認分局的定稅承諾,導致自己經(jīng)營損失慘重。如果一開始稅務機關(guān)就據(jù)實征稅，自己交不起稅可以選擇不做生意，從而避免損失發(fā)生。因此，造成的國家稅收損失應由稅務機關(guān)承擔而不應由納稅人承擔。在現(xiàn)有稅收行政法制框架下，彭某某的退稅請求由于無法律依據(jù)并不能得到有效解決，其與Y縣國稅局的執(zhí)法爭議因此也從未停止過，并有愈演愈烈的趨勢。
案例2該案例發(fā)生在P縣國稅局。P縣國稅機關(guān)擬對一納稅人的違法行為實施罰款行政處罰，納稅人在聽證會上辨稱，一年前稅務機關(guān)曾對該違法行為指出過但未提出要罰款，一年后，稅務機關(guān)才決定對原違法行為實施較大數(shù)額的罰款。納稅人認為，稅務機關(guān)不能出爾反爾，應當講求誠信，對先前的不處罰行為要負一定責任。如果先前稅務機關(guān)給予處罰的話，納稅人不至于將較輕的違法行為“累積”為較嚴重的違法而受到較重的行政處罰。
通過分析上述案件，筆者發(fā)現(xiàn)，這兩起執(zhí)法爭議案件稅務機關(guān)后來的處理都是有法可依的，因而排除了《國家賠償法》的適用。如果納稅人的申辯有充分證據(jù)支持，那么，稅務機關(guān)的合法行為在客觀上給相對人造成了財產(chǎn)損失，且該損失在現(xiàn)有稅收行政法律架構(gòu)下，得不到合法有效救濟。由此，這兩起執(zhí)法爭議案件引發(fā)出一個新的法律問題，即稅務行政補償問題。
一、稅務行政補償?shù)母拍詈吞卣?/p>
（一）稅務行政補償?shù)母拍?/p>
基于稅務行政補償和行政補償在概念上的屬種關(guān)系，準確界定稅務行政補償?shù)母拍睿偷靡浴靶姓a償”的概念為切入點。對于什么是“行政補償”？可謂仁者見仁。據(jù)筆者初步查證，行政補償在有關(guān)學術(shù)文獻中的解釋有：其一，行政補償是指“國家行政機關(guān)及其工作人員的合法行為使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到特別損失予以救濟”；其二，行政補償是指“國家行政機關(guān)合法行使行政權(quán)力致使沒有責任的特定人在物質(zhì)上蒙受損失而予補償?shù)慕o付行為”；其三，行政補償是指“行政主體的合法行為造成行政相對人財產(chǎn)上的損失,從而對其財產(chǎn)彌補損失的一種法律責任”；其四，行政補償是指“行政主體基于社會公共利益而非違法地實施行政行為造成相對人財產(chǎn)權(quán)益的損失,或者相對人為保護公共利益而遭受經(jīng)濟上的損失,由國家(行政主體)或特定的受益人對該損失予以彌補的行為”；其五，行政補償指“行政主體依照法律、法規(guī)、政策和習慣填補因其履行職責、執(zhí)行公務的合法行為給特定的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益所造成的損失以及特定公民、組織為維護和增進國家和社會公共利益而使其自身受到的損失的一種救濟行為”。
綜上所述，筆者認為，學術(shù)界對于行政補償?shù)谋硎龃笸‘悾嗤幖杏谝韵氯c:第一,行政補償針對行政機關(guān)合法執(zhí)行公務的行為；第二，合法行為給當事人造成了損失；第三，該損失應當予以救濟。不同之處在于補償?shù)姆秶窍抻谪敭a(chǎn)損失還是擴大到合法權(quán)益。筆者認為，行政補償不應當僅限于財產(chǎn)損失，應當擴大到人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、政治權(quán)和勞動權(quán)等所有合法權(quán)益。由于稅務工作性質(zhì)所限，在合法前提下，稅務行政補償?shù)姆秶荒芟抻谪敭a(chǎn)損失。基于上述思路，稅務行政補償是指“稅務行政主體為了實現(xiàn)國家利益、社會公共利益或者其他法定事由的需要，在稅務行政管理中作出的合法行政行為給公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)權(quán)益造成了損失，由國家基于保障財產(chǎn)權(quán)和公平原則予以救濟的的具體行政行為”。
（二）稅務行政補償?shù)奶卣?/p>
1．稅務行政補償?shù)闹黧w是國家，補償義務機關(guān)是稅務行政主體。
2．能夠引起行政補償發(fā)生的，必須是稅務行政主體及其工作人員依法履行職責，執(zhí)行公務的行為。稅務行政賠償所針對的損害是稅務機關(guān)及其工作人員的違法行為，這是稅務行政補償與稅務行政賠償最主要的區(qū)別。
3．能夠引起稅務行政補償發(fā)生的，必須是基于國家利益、社會公共利益或者其他法定事由的需要，使得公民、法人或其他社會組織的財產(chǎn)權(quán)益遭受損失。這充分表明稅務行政補償作為公權(quán)益與私權(quán)益平衡機制的本質(zhì)屬性。
4．稅務行政補償?shù)姆秶枪瘛⒎ㄈ嘶蚱渌鐣M織的合法財產(chǎn)所遭受的損失。
二、實施稅務行政補償?shù)囊饬x
（一）保護人權(quán)，建設(shè)社會主義法治國家的需要
法治是與人權(quán)緊密聯(lián)系在一起的，法治國家的最重要特征之一是人權(quán)得到法律的切實保護。而人權(quán)最基本的內(nèi)容是人的生存權(quán)，生存權(quán)最重要的體現(xiàn)和保障則是公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。在稅收征收法律關(guān)系中，稅務行政相對人的財產(chǎn)權(quán)不僅可能受到稅務機關(guān)違法行為的侵犯，而且也可能受到稅務機關(guān)合法行為的損害。如果稅務機關(guān)只對其違法行為造成的損害予以賠償，而不對其合法行為導致行政相對人的損失予以補償，那么對于人權(quán)的保障顯然是不完善的,也不符合建設(shè)法治國家的需要。
（二）是完善稅收行政立法，全面推進依法治稅的需要
人權(quán)保障是從相對人的私權(quán)益角度來講的，如果從稅務機關(guān)的角度來看，稅務行政補償制度的建立還是全面推進依法行政，建設(shè)法治機關(guān)的需要。我國目前的稅收行政補償制度的特點是面窄、量少，比較原則，缺乏操作性。此外，國務院《全面推進依法行政實施綱要》確定的依法行政的基本要求之一的“誠實守信”要求稅務機關(guān)必須建立健全稅務行政補償制度。
（三）促進市場經(jīng)濟健康發(fā)展的需要
稅務機關(guān)在稅務行政管理過程中，為維護國家、社會公共利益，有時可能會損害特定相對人的利益，例如，撤銷已經(jīng)生效的稅務行政許可，違反誠實守信原則變更作出的稅務處理決定等。對此，如果稅務機關(guān)事后不給予相對人以適當?shù)难a償，這等同于稅務機關(guān)強加給相對人以不平等的負擔，相對于其他市場主體而言，會置相對人于不平等的競爭地位，給其生產(chǎn)經(jīng)營造成損失，從而妨礙市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。
（四）是促進對外開放和適應經(jīng)濟全球化的需要
對外開放，吸引外資是發(fā)展我國經(jīng)濟，推進我國現(xiàn)代化進程的必需。如果沒有穩(wěn)定的稅務行政補償制度，外國投資者的合法權(quán)益在沒有合法補償?shù)臈l件下隨時可能被稅務機關(guān)所侵犯，在這樣的稅收執(zhí)法環(huán)境下，誰還愿意到我國來投資？由于我國已加入WTO，伴著我國全面參與經(jīng)濟全球化的進程，建立和完善稅務行政補償制度已迫在眉睫。
（五）化解征納矛盾和保障社會穩(wěn)定的需要
對于稅務機關(guān)合法的行為造成相對人經(jīng)濟損失，相對人通常會主動向稅務機關(guān)請求補償，如果稅務機關(guān)不予補償或者補償不公平、不適當，相對人就會不斷上訪，影響社會穩(wěn)定。由于我國目前還沒有行政補償方面較為統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定，而涉稅補償單行法律法規(guī)和規(guī)章又未跟上，因此，在稅務行政執(zhí)法領(lǐng)域會經(jīng)常引發(fā)征納矛盾和糾紛，且從制度層面得不到合法有效解決。
三、稅務行政補償?shù)睦碚撘罁?jù)和法律依據(jù)
（一）理論依據(jù)
1.特別犧牲說。該學說源于德國，19世紀末，德國學者提出了特別犧牲理論。該說認為，任何財產(chǎn)的行使都要受到一定內(nèi)在的、社會的限制，只有當財產(chǎn)的征用或限制超出這些內(nèi)在限制，就會產(chǎn)生補償問題。
2.公共負擔平等說。該學說由法國學者首先提出，認為在民主、法治社會里，人人享有平等的法律權(quán)利，同時人人亦應平等分擔社會負擔。如果個別或部分公民為社會承擔了特別的義務或受到了特別的損害，國家即應給予他（他們）特別的補償，以將個別或部分人因公共利益受到的損失轉(zhuǎn)由全體公民分擔。
3.結(jié)果責任說（或無過錯責任說）。該學說在日本較為流行，認為無論行政行為合法或違法，以及行為人有無故意過失，只要行政行為導致的損害為一般社會觀念所不允許，國家就必須承擔補償責任。即有損害必有補償，相對人只要合法權(quán)益遭損害就必然要補償。至于故意與否是針對行為人而言，與相對人無關(guān)。
4.危險責任說。該學說起源于法國。主張行政主體及其工作人員為了公共利益而使行政相對人權(quán)益處于某種危險狀態(tài)之中，就應當對相對人因此可能受到的損失予以補償。此學說借鑒于民事賠償理論。
以上主要學說都從一定的角度對國家為什么要進行行政補償作出了解釋。在稅務行政補償問題上，筆者贊同“公共負擔平等說”的觀點。理由是：第一，我國現(xiàn)行法律已對行政機關(guān)的執(zhí)法行為作出了是否合法的劃分，如果按“結(jié)果責任說”的觀點不考慮行政行為的合法與違法，不符合我國立法現(xiàn)狀；第二，“危險責任說”強調(diào)的是使納稅人的權(quán)益處于“危險狀態(tài)”，而不考慮損失是否實際發(fā)生，對于什么是“危險狀態(tài)”，稅務機關(guān)與相對人會經(jīng)常扯皮，這會攪亂我國目前正常的稅收征管秩序，影響征收效率，因而不符合我國目前的稅收行政執(zhí)法現(xiàn)狀和水平；第三，“特強犧牲說”更多地適用于政府應緊時的行政征用或者對私人財產(chǎn)的限制，在稅務行政補償問題上不太可能涉及。第四，社會主義稅收“取之于民，用之于民”，導致相對人財產(chǎn)損失的合法稅務行政行為的受益者為全體公民，按照“誰受益、誰負擔”的原則，當國家發(fā)生稅務行政補償時理應由全體公民負擔，從而實現(xiàn)公共負擔平等分擔。
（二）法律依據(jù)
1．憲法依據(jù)。世界上絕大多數(shù)國家（尤其是西方國家）的憲法對私有財產(chǎn)權(quán)的保護大多經(jīng)歷了從絕對保護到相對保護的演變過程，現(xiàn)代國家在肯定公民基本權(quán)利的存在及價值的同時，大多同時規(guī)定了對基本權(quán)利的限制。在2004年我國憲法修改中，加入了保護人權(quán)、保護公民合法的私有財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，而且直接規(guī)定了對私有財產(chǎn)征收和征用的補償。《中華人民共和國憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”可見，憲法將政府行使公權(quán)力的范圍限定在合法的私有財產(chǎn)權(quán)不得受到侵犯內(nèi)，由此精神出發(fā)，當合法的私有財產(chǎn)權(quán)受到稅務機關(guān)侵犯時，稅務機關(guān)理應予以法律救濟。
2．法律依據(jù)。目前，我國單行的稅收法律法規(guī)和規(guī)章并未對稅務行政補償問題作出明文規(guī)定，但從稅收執(zhí)法的法律適用和依法行政指導角度出發(fā)，稅務行政補償制度的現(xiàn)行法律和政策依據(jù)主要有三：其一，《中華人民共和國行政許可法》第八條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應當依法給予補償”。該法第一次以法律的形式確立了行政機關(guān)的誠信原則，也就是我們常說的信賴利益保護原則。該原則表明如果行政機關(guān)因不誠信的行政許可行為給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，應當依法負補償責任。這標志著信賴利益保護原則在我國法律中得到了首次確認，有利于構(gòu)建誠信政府，樹立法律的信仰；其二，《國務院全面推進依法行政實施綱要》有關(guān)依法行政的基本要求中規(guī)定：“行政機關(guān)公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權(quán)限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補償”。該條是對《行政許可法》確定的信賴利益保護原則在適用范圍上的進一步拓展和延伸，將補償適用由單純的行政許可領(lǐng)域擴展到行政決定；其三，《中華人民共和國行政復議法實施條例》第五十條規(guī)定，“有下列情形之一的，行政復議機關(guān)可以按照自愿、合法的原則進行調(diào)解：……（二）當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛。”該條規(guī)定從行政救濟角度肯定了稅務行政補償糾紛的客觀存在。
四、完善我國稅務行政補償制度的立法構(gòu)想
（一）立法模式的選擇
對于這個問題，目前學術(shù)界主要有三種觀點，一是主張修改完善目前已有的相關(guān)單行法；二是認為應制定統(tǒng)一的《行政補償法》，對行政補償?shù)幕驹瓌t、標準、主體、范圍、程序等一系列問題做出全面的規(guī)定；三是制定統(tǒng)一的《國家責任法》，將行政賠償和行政補償統(tǒng)一納入其中。筆者傾向于制定統(tǒng)一的《行政補償法》。首先，制定統(tǒng)一行政補償法有助于保障人權(quán)。隨著行政權(quán)介入的對象領(lǐng)域越來越寬泛，介入的方法越來越復雜、多樣化，從而使得國家因合法行政行為侵害人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的概率大為增加。其次，制定統(tǒng)一的行政補償法有助于矯正單行法律法規(guī)定不周全、不協(xié)調(diào)的問題。統(tǒng)一的《國家補償法》既不妨礙單行立法依其規(guī)定對補償問題加以規(guī)范，又可以彌補單行法的不足，使缺乏單行法規(guī)范的行政執(zhí)法領(lǐng)域，受害人也能獲得補償救濟。最后，《國家責任法》涵蓋范圍太多太廣，與其他部門的單行法律法規(guī)的銜接存在技術(shù)難度，短期內(nèi)難以制定出較為完善的《國家責任法》。誠然由于一部優(yōu)良法律的最終出臺是一個相對較長的歷程，通常周期為8年左右甚至更長，所以，在當前稅法對行政補償還缺乏明細規(guī)定的情況下，我們不妨暫且考慮以下思路：第一，修改《稅收征管法》及其實施細則，使稅務行政補償在統(tǒng)一的補償法出臺前能夠在稅務實踐層面上實施，以利構(gòu)建和諧征納關(guān)系；第二，也可以考慮以總局規(guī)章的形式來對稅務行政補償作出操作性規(guī)定，因為按照“合法行政”原則，規(guī)章在遵循法律優(yōu)位和法律保留原則的前提下，是完全可以作為稅務行政執(zhí)法依據(jù)的。此外，規(guī)章的制定周期較之法律要短得多，因而稅務行政補償可以在相關(guān)法律出臺前盡早在稅務系統(tǒng)實施，有利于稅務機關(guān)深入推進依法行政、依法治稅。
（二）稅務行政補償?shù)脑瓌t
稅務行政補償原則如何確立，直接關(guān)系到相對人的受損利益能否得到切實的保障。目前關(guān)于行政補償?shù)脑瓌t學術(shù)界主要有三種觀點：一是“完全補償原則”，二是“適當補償原則”，三是“折中補償原則”。
1.完全補償原則。完全補償原則是指對因合法具體行政行為造成公民、法人或其他組織的合法權(quán)益損失進行完全補償，包括直接利益損失和間接利益損失。
2.適當補償原則。適當補償原則是指對因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成的損失予以適當補償?shù)脑瓌t。
3.折中補償原則。折中補償原則是指對因合法具體行政行為而給公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成的損失依不同的情況進行補償，對數(shù)額較小的損失給予“完全補償”，對數(shù)額較大的給予“適當補償”。
行政補償原則的確立，不僅應考慮到相對人利益的補償，而且也要考慮國家財政的承受能力。有學者認為，應當采取“適當補償原則”為宜。理由是采用這一原則，一方面考慮到了我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平，另一方面也最大限度地補償受損方的直接損失。同時，也不會增加公用事業(yè)單位和國家的財政負擔，是權(quán)衡三方利益的較好選擇。筆者認為，從前瞻性角度出發(fā)，應當采取“折中補償原則”作為過渡，最后實行“完全補償”為妥，理由是：第一，我國經(jīng)濟實力已經(jīng)顯著增強。據(jù)報道，我國經(jīng)濟實力已經(jīng)處于中等偏下水平，到2020年，我國將全面建成小康社會。第二，經(jīng)過這幾年的積累，我國財政實力已顯著增強，行政補償費用應當不成問題。第三，從《國家賠償法》的經(jīng)驗教訓來看，由于國家賠償范圍太窄，該法的實施社會效果很不理想，社會各界的批評意見很大，因此《行政補償法》應當吸取《國家賠償法》的教訓，同時考慮到我國經(jīng)濟發(fā)展和依法行政的前瞻性。
（三）稅務行政補償?shù)姆秶?/p>
從稅務行政實踐角度出發(fā)，稅務行政補償?shù)姆秶鷳斨乜紤]以下三個方面的內(nèi)容：
1．權(quán)利范圍。公民、法人或其他組織所享有的法律權(quán)利可分為實體權(quán)利和程序權(quán)利，而實體權(quán)利又包括了人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、政治權(quán)利及勞動權(quán)利等其他權(quán)利。行政補償只能以實體權(quán)益為限。從稅務執(zhí)法的特殊性出發(fā)，稅務行政補償應當以合法財產(chǎn)權(quán)受損為限，對公民的人身權(quán)、政治權(quán)、勞動權(quán)等由于稅務執(zhí)法性質(zhì)不可能涉及，故不應納入補償范圍。
2．損失性質(zhì)。損失性質(zhì)可分為物質(zhì)損失和精神損害兩部分。物質(zhì)損失又稱財產(chǎn)損失，是指因侵權(quán)行為所導致的具有財產(chǎn)形態(tài)的價值或利益的喪失。精神損害是指侵權(quán)行為所導致的致使受害人心理和感情遭受創(chuàng)傷和痛苦，無法正常進行日常生活的非財產(chǎn)上的損害。筆者認為，目前應當對物質(zhì)損失進行“折中補償”，而對于精神損害補償可以考慮按“適當補償”作為過渡，條件成熟后對精神損害補償進行折中補償。
3．損失程度。損失程度可分為直接損失和間接損失，直接損失是指侵權(quán)行為所造成的現(xiàn)存財產(chǎn)上權(quán)利和利益的數(shù)量減少和質(zhì)量降低。而間接損失是指侵權(quán)行為阻卻了財產(chǎn)上的在正常情況下應當?shù)玫降睦妫纯傻美妫缋ⅰ⒆饨稹⒗麧櫋趧訄蟪甑取９P者認為，稅務行政補償除對直接損失進行補償外，對于與直接損失存在關(guān)聯(lián)性且相對人能舉證證明的可以予以適應補償。但是隨著我國社會的發(fā)展，稅務行政補償范圍要不斷擴大，最終要對間接損失納入全面補償。
（四）稅務行政補償?shù)某绦?/p>
稅務行政補償可以采取兩種程序：即行政程序和司法程序。行政程序又可以分為：依申請的補償程序和依職權(quán)的補償程序。兩種行政程序都應當將稅務機關(guān)與相對人的協(xié)商程序納入其中，其理論依據(jù)是相對人對自己的財產(chǎn)權(quán)有處分權(quán)利，如果與相對人協(xié)商不成的，稅務機關(guān)應當單方及時作出補償決定。由此，依申請的補償可以按以下流程進行設(shè)計：與相對人達成協(xié)議的為：申請--協(xié)商--執(zhí)行；與相對人未達成協(xié)議的為：申請--調(diào)查--審查--決定--執(zhí)行。依職權(quán)的補償可以按以下流程進行設(shè)計：與相對人達成協(xié)議的為：啟動--協(xié)商--執(zhí)行；與相對人未達成協(xié)議的為：啟動--決定--執(zhí)行。需要說明的是，在決定作出前，相對人可以與稅務機關(guān)隨時進行協(xié)商。對于較大金額的稅務行政補償，可以引入聽證程序。如果相對人不服稅務機關(guān)單方面做出行政補償決定，可以啟動行政復議程序或者不經(jīng)復議直接提起行政訴訟啟動司法審查程序予以行政救濟，稅務行政補償?shù)膹妥h程序應當遵循《行政復議法》及其實施條例的規(guī)定，司法程序應當遵循《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。
行政復議，是指公民、法人或者其他組織認為行政主體的具體行政行為違法或不當侵犯其合法權(quán)益，依法向主管行政機關(guān)提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾埖木唧w行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的一種法律制度。
司法行政復議具有行政行為的基本法律特征。認識和確定行政復議的性質(zhì)，有助于發(fā)展和完善行政復議制度，保障行政復議職能的正確發(fā)揮和行政復議活動的正確運行。筆者認為，行政復議在形式上是一種具體行政行為；在本質(zhì)上是一種行政監(jiān)督法律制度；在方法上是一種行政救濟的法律途徑；在程序上是一種按行政司法程序運行的程序規(guī)則。本文將重點論述司法行政機關(guān)行政復議的范圍、管轄以及程序。
關(guān)鍵詞：司法行政復議特征范圍管轄程序
司法行政復議是指司法行政相對人（公民、法人和其他組織）不服司法行政機關(guān)的具體行政行為，依法向行政復議機關(guān)提出申請，請求重新審查并糾正原具體行政行為，行政復議機關(guān)據(jù)此對原具體行政行為是否合法、適當進行審查并做出決定的法律制度。司法行政復議的目的是為了糾正司法行政主體做出的違法或者不當?shù)木唧w行政行為，以保護行政相對人的合法權(quán)益。
一、司法行政復議的特征
1、司法行政復議是司法行政機關(guān)的活動
司法行政機關(guān)是行使司法行政權(quán)力，執(zhí)行國家司法行政法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國家司法行政事務的機關(guān)。司法行政機關(guān)在司法行政復議過程中運用了行政機關(guān)的工作原則和方法，這是它的行政性。然而，司法行政機關(guān)在進行司法行政復議過程中，又擁有準司法職權(quán)。這表明，司法行政復議是集行政性和司法性于一體的。
2、司法行政復議是司法行政機關(guān)處理司法行政爭議的活動
司法行政部門的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產(chǎn)生的爭議表現(xiàn)為行政爭議和民事爭議。司法行政爭議主要指行政主體在行政管理過程中因?qū)嵤┚唧w行政行為而與相對人發(fā)生的爭議，這種爭議的核心是該具體行政行為是否合法、適當。司法行政復議是司法行政機關(guān)處理司法行政爭議的活動，如果司法行政主體實施解決民事爭議的具體行為，這種行為即不是行政復議，而是行政調(diào)解或行政裁決。
3、司法行政復議是司法行政機關(guān)按照法定程序和要求解決司法行政爭議的活動
行政復議是行政機關(guān)作為第三方解決行政爭議糾紛的活動。行政復議的這一特性要求司法行政復議機關(guān)和做出行政行為的司法行政機關(guān)必須分開，同時也要求司法行政復議必須按法定程序進行，這就是司法行政復議程序的準司法性。司法行政復議的準司法性使司法行政復議和人民法院審判一樣，有許多制度貫穿其中。如申請制度、管轄制度、移送制度、回避制度等。《司法行政機關(guān)行政復議應訴工作規(guī)定》第11條規(guī)定：“辦理行政復議案件的法制工作機構(gòu)人員與申請人有利害關(guān)系的，可以提出自行回避，申請人也有權(quán)申請其回避，但應說明理由”。司法行政復議程序的特點又體現(xiàn)在行政性方面。如復議機關(guān)自收到復議申請書至做出決定止，時間最長不超過六十日，司法行政復議作為行政活動，必須充分體現(xiàn)行政的效率原則，復議組織可以利用這些特點，迅速查清事實、解決司法行政爭議。所以，就解決司法行政爭議而言，司法行政復議程序比行政訴訟程序更經(jīng)濟、更具有效率。
4、司法行政復議是上級司法行政機關(guān)對下級司法行政機關(guān)進行的一種層級行政監(jiān)督
司法行政監(jiān)督可以在司法行政行為實施過程中進行，也可以在司法行政行為完成之后進行；可以是上級司法行政機關(guān)主動實施，也可以由利害關(guān)系人請求做出具體司法行政行為機關(guān)的上級司法行政機關(guān)實施，司法行政復議就是有權(quán)的上級司法行政機關(guān)依據(jù)利害關(guān)系人的請求，復查原具體行政行為的一種司法行政監(jiān)督措施。通過司法行政復議，上級司法行政機關(guān)可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正下級司法行政機關(guān)違法或不當?shù)木唧w行政行為；同時也可以發(fā)現(xiàn)具體司法行政行為所依據(jù)的司法行政規(guī)范性文件，是否與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸。
5、司法行政復議主要采用書面審查的方式，必要時也可以采取聽證的方式審理
《行政復議法》第22條規(guī)定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)認為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”。司法行政復議采用書面審查的方式的目的，在于確保司法行政復議必要的行政效率。這一點顯然不同于司法審查制度。
二、司法行政復議的范圍
對行政相對人來說是申請行政復議的范圍，而對司法行政機關(guān)而言是受理行政復議的范圍。行政相對人包括公民①、法人②或者其他組織以及外國人、無國籍人③。
根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》、《司法行政機關(guān)行政復議應訴工作規(guī)定》，公民、法人或者其他組織對下列具體行政行為可以向司法行政機關(guān)申請行政復議。
1、認為符合法定條件，申請司法行政機關(guān)辦理頒發(fā)資格證書、執(zhí)業(yè)證、許可證手續(xù)，司法行政機關(guān)拒絕辦理或者在法定期限內(nèi)沒有依法辦理。
2、對司法行政機關(guān)做出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證等行政處罰決定不服的。司法行政機關(guān)實施行政處罰，必須在其職權(quán)范圍內(nèi)嚴格依照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定以及有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行，堅持以事實為依據(jù)、以法律為準繩，堅持責任與處罰相當?shù)脑瓌t，充分保障當事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)等權(quán)利的行使。當事人對行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
3、認為符合法定條件，申請司法行政機關(guān)辦理審批、審核、公告、登記的有關(guān)事項，司法行政機關(guān)不予上報申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內(nèi)沒有依法辦理。
4、認為符合法定條件，申請司法行政機關(guān)注冊執(zhí)業(yè)證，司法行政機關(guān)未出示書面通知說明理由，注冊執(zhí)業(yè)證期滿六個月內(nèi)不予注冊。
5、認為符合條件，申請司法行政機關(guān)參加資格考試，司法行政機關(guān)沒有依法辦理。
6、認為司法行政機關(guān)違法收費或者違法要求履行義務的。
7、對司法行政機關(guān)做出的撤銷、變更或者維護公證機構(gòu)關(guān)于公證書的決定不服。
8、對司法行政機關(guān)做出的留場就業(yè)決定或根據(jù)授權(quán)做出的延長勞動教養(yǎng)的期限決定不服的。
9、對司法行政機關(guān)做出的關(guān)于行政賠償、刑事賠償決定不服的。
10、認為司法行政機關(guān)做出的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。
另外，根據(jù)我國《行政復議法》等的規(guī)定，抽象的行政行為和國家行為不屬于司法行政復議的范圍。抽象行政行為的特點在于它的普遍約束力和往后拘束力，司法行政相對人“對行政法規(guī)、規(guī)章或者具體普遍約束力的決定、命令不服的”，不能單獨申請行政復議。我國《行政復議法》第8條規(guī)定：“不服行政機關(guān)對民事糾紛做出的調(diào)解或者其他處理的，依法申請仲裁或者向人民法院提訟”。綜上說明，下列行為不屬于司法行政復議范圍：
1、執(zhí)行刑罰的行為
2、執(zhí)行勞動教養(yǎng)決定的行為
3、司法助理員對民間糾紛做出的調(diào)解或者其他處理的
4、資格考試成績評判行為
5、法律、法規(guī)規(guī)定的其他不能申請行政復議的行為
三、司法行政復議的管轄
司法行政復議的管轄，是指各級司法行政復議機關(guān)對行政復議案件在受理上的具體分工。即司法行政相對人在提起行政復議之后，應當由哪一級行政復議機關(guān)來行使行政復議權(quán)。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)，司法行政復議的管轄如下：
1、對縣級以上地方各級司法行政機關(guān)的具體行政行為不服的，向司法行政機關(guān)申請行政復議，由上一級司法行政機關(guān)管轄。為促進司法行政機關(guān)依法行政水平，保障行政管理相對人的合法權(quán)益，規(guī)范司法行政機關(guān)行政處罰程序，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，司法部于1997年2月13日了《司法行政機關(guān)行政處罰程序規(guī)定》。該規(guī)定第8條規(guī)定：“司法行政機關(guān)處罰案件，由違法行為發(fā)生地的司法行政機關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”。對同一違法行為，兩個以上的司法行政機關(guān)都有管轄權(quán)的，由先立案的司法行政機關(guān)管轄，司法行政機關(guān)對管轄權(quán)有爭議的，由共同的上級司法行政機關(guān)指定管轄。如《公證程序規(guī)則》第58條第2款規(guī)定：“申訴人、公證處或者其他當事人對前款決定不服的，可以在規(guī)定期限內(nèi)向有管轄權(quán)的司法行政機關(guān)申請行政復議”。
2、對監(jiān)獄機關(guān)、勞動教養(yǎng)機關(guān)的具體行政行為不服，向司法行政機關(guān)申請行政復議，由其主管的司法行政機關(guān)管轄。
3、對司法部的具體行政行為不服而向司法行政機關(guān)申請行政復議，由司法部管轄。申請人對司法部行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可向國務院申請裁決。
對縣級以上地方各級司法行政機關(guān)的具體行政行為不服直接向人民法院提起的行政訴訟，由做出具體行政行為的司法行政機關(guān)應訴。經(jīng)行政復議的行政訴訟，行政復議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，由做出原具體行政行為的司法行政機關(guān)應訴；行政復議機關(guān)改變原具體行政行為，由行政復議機關(guān)應訴。但公民、法人或者其他組織申請行政復議，行政復議機關(guān)已經(jīng)依法受理的，或者法律、法規(guī)規(guī)定應當先向行政復議機關(guān)申請行政復議，對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復議期限內(nèi)不得向人民法院提訟。因為我國《行政復議法》第16條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請行政復議。”
四、司法行政復議的程序
司法行政復議的程序，是指司法行政復議案件所應遵循的步驟。它性質(zhì)上屬于行政程序。根據(jù)我國《行政復議法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，司法行政復議的程序大體上依次經(jīng)過四個階段，即申請、受理、審理和決定。
1、司法行政復議的申請
由于司法行政復議是一種依申請的行政行為，即司法行政復議機關(guān)根據(jù)司法行政相對人的申請，在審查被申請的行政行為是否合法、適當?shù)幕A(chǔ)上，依法做出的一種行政行為。因此，沒有司法行政相對人的申請，則不能啟動司法行政機關(guān)受理、審查的程序，司法行政復議作為監(jiān)控司法行政權(quán)的一種法律制度就不可能發(fā)揮其功能。
司法行政復議的申請是指司法行政相對人不服司法行政機關(guān)的具體行政行為而向復議機關(guān)提出要求撤銷或變更具體行政行為的請求。司法行政復議申請應當符合以下條件：①申請人是認為司法行政機關(guān)具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。這里的“認為”是指申請人主觀上認為自己的合法權(quán)益受到具體行政行為的侵害，至于在客觀上是否受到侵害，則需要通過審理才能確定；②有明確的被申請人。沒有明確的被申請人，復議機關(guān)無法進行審理，申請人的請求也無法實現(xiàn)；③有具體的復議請求和事實根據(jù)。復議請求是申請人復議時向復議機關(guān)提出的具體要求；④屬于司法行政復議的范圍，否則復議機關(guān)不予受理；⑤法律、法規(guī)規(guī)定的其他條件。如申請人向有管轄權(quán)的行政機關(guān)申請復議，應當在知道具體行政行為之日起60日內(nèi)提出。因不可抗力或者其他特殊情況的應在障礙消除后的10日內(nèi)申請延長期限；申請人向人民法院的，人民法院已經(jīng)受理的，不得申請司法行政復議。
申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請。書面申請的申請書應當包括：①申請人的姓名、性別、年齡、職業(yè)和住所、法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；②被申請人的名稱、住址；③申請復議的理由；④申請的年、月、日。口頭申請的，行政復議機關(guān)應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間，并由申請人簽字。
2、司法行政復議的受理
司法行政復議機關(guān)自收到行政復議申請書之日起5日內(nèi)，對行政復議申請做出如下處理：
①行政復議申請符合法定受理條件并屬于《司法行政機關(guān)行政復議應訴工作規(guī)定》所規(guī)定的受案范圍的應予受理。
②行政復議申請不符合法定受理條件的，不予受理并書面通知申請人。
③行政復議申請符合法定受理條件的，但不屬于本機關(guān)受理的，應當告知申請人向有關(guān)行政復議機關(guān)提出。
除不符合行政復議的法定受理條件或者不屬于本機關(guān)受理的行政復議申請外，行政復議申請自行復議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)收到之日即為受理。做出具體行政行為的司法行政機關(guān)自收到行政復議機關(guān)發(fā)送的行政復議申請書副本或申請筆錄復印件后，應書面做出答復，并將做出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，在10日內(nèi)提交行政復議機關(guān)。超級秘書網(wǎng)
3、司法行政復議的審理
司法行政復議的審理是對復議案件的事實、證據(jù)、法律適用及爭執(zhí)的焦點進行審查的過程。審理是司法行政復議中的最實質(zhì)性階段。通過審理，查清事實，為適用法律即做出決定打下夯實的基礎(chǔ)。
①審理的方式。司法行政機關(guān)行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關(guān)認為有必要時可以向有關(guān)組織和人員進行調(diào)查，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。采取書面審理較為簡便，具有較高的效率，符合行政效率的要求；采取調(diào)查的方式適用于較為復雜、影響較大的司法行政復議案件。
②審理的依據(jù)。根據(jù)我國《行政復議法》等法律、法規(guī)規(guī)定，司法行政復議機關(guān)審理復議案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以及上級司法行政機關(guān)依法制定和的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)。司法行政復議機關(guān)認為被申請人做出的具體行政行為依據(jù)的規(guī)定不合法，本機關(guān)有權(quán)處理，應當在30日內(nèi)依法處理；無權(quán)處理的，應當在7日內(nèi)按機關(guān)文件送達程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國家機關(guān)依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。
③審查的內(nèi)容。司法行政復議機關(guān)依法對具體行政行為是否合法和適當進行審查，復議機關(guān)既有權(quán)審查具體行政行為是否合法，也有權(quán)審查行政行為是否適當。
4、司法行政復議的決定
司法行政復議機關(guān)通過對復議案件的審理，最后做出決定。根據(jù)我國《行政復議法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，司法行政復議機關(guān)應當自受理案件之日起60日內(nèi)做出行政復議決定。如遇有因不可抗力延誤機關(guān)文件抵達的，有重大疑難情況的，需要與其他機關(guān)相協(xié)調(diào)的，需要對具體行政行為依據(jù)的規(guī)定進行審查的，以及其他經(jīng)行政復議機關(guān)負責人批準需要延長復議期限等情況的，司法行政復議機關(guān)不能在規(guī)定期限內(nèi)做出行政復議決定的，經(jīng)行政復議機關(guān)負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人，但延長期限最多不超過30日。司法行政復議決定有以下五種：
①維持決定。是指司法行政復議機關(guān)做出的維持具體行政行為的決定，對被申請的具體行政行為，司法行政復議相關(guān)認為事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，符合法定程序和內(nèi)容適當?shù)模瑧斪龀鼍S持該具體行政行為的復議決定。
②履行決定。指司法行政復議機關(guān)責令被申請人履行某種法定職責的決定。
③補正決定。指司法行政復議機關(guān)做出的責令被申請人補正具體行政行為的決定。如果具體行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實清楚，符合法定權(quán)限，而只是程序上有些不足，司法行政復議機關(guān)可做出責令被申請人補正的決定。
④撤銷或變更決定。指司法行政復議機關(guān)做出的撤銷或變更具體行政行為的決定。司法行政的具體行政行為事實不清、證據(jù)不足的，適用依據(jù)錯誤的，違反法定程序的，超越或者的，具體行政行為明顯不當?shù)模痉ㄐ姓妥h機關(guān)可以決定撤銷或變更。
⑤重作決定。指司法行政復議機關(guān)責令申請人重新做出具體行政行為的決定。司法行政復議機關(guān)在依法做出撤銷決定后，有時尚需被申請人重新做出具體行政行為，在這種情況下，司法行政復議機關(guān)可決定責令被申請人重新做出具體行政行為。
此外，申請人在申請司法行政復議時一并提出行政賠償請求，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定應當給予賠償?shù)模痉ㄐ姓妥h機關(guān)在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認行政行為違法時，應當同時決定被申請人依法賠償。申請人在申請行政復議時沒有提出賠償要求的，司法行政復議機關(guān)在依法決定撤銷或者變更罰款，沒收違法所得以及沒收非法財物等具體行政行為時，應當同時責令被申請人返還財物或者賠償相應的價款。
參考文獻資料：
一、審查依據(jù)
人民法院審查具體行政行為的程序是否違反法定程序，應以行政機關(guān)依職權(quán)并符合制定并公布的符合行政程序基本原則的具有普通約束力的規(guī)范性文件為依據(jù)。具體來講有：
（一）法律、法規(guī)中有關(guān)行政程序方面的規(guī)定。《行政處罰法》、《行政復議法》等專門規(guī)定行政程序的法律、法規(guī)的規(guī)定，屬于行政程序法律規(guī)范是毫無疑問的。我國的行政法律、法規(guī)中，絕大多數(shù)主要規(guī)定實體問題，同時還對有關(guān)行政程序問題作出了一些規(guī)定。如《土地管理法》第四章有關(guān)征用土地審批程序的規(guī)定，《治安管理處罰條例》第四章中關(guān)于裁決與執(zhí)行的規(guī)定，《商標法實施細則》第三章關(guān)于商標注冊的審查的規(guī)定等等，這些法律、法規(guī)中有關(guān)行政程序方面的規(guī)定，均屬于行政程序法律規(guī)范的范疇，同時也是人民法院衡量具體行政行為是否違反法定程序的標準。
（二）規(guī)章中的行政程序現(xiàn)象。行政訴訟法第五十三條中規(guī)定人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令制定，布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)制定、的。因此，規(guī)章中有關(guān)行政程序的規(guī)定亦屬于行政程序法律規(guī)范的范疇。因人民法院審理行政案件是參照規(guī)章，而不是依據(jù)規(guī)章，所以只有經(jīng)人民法院審查認為有關(guān)行政程序的規(guī)定符合行政程序的基本原則的，才能作為法院衡量具體行政行為程序是否違反法定程序的標準，反之則不能。
（三）規(guī)范性文件中有關(guān)行政程序的規(guī)定。由于行政管理涉及社會的方方面面，所管理的行政事務非常復雜，加之我國地域遼闊，各地的政治、文化、經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，因此法律法規(guī)及規(guī)章不可能對所有的行政程序問題一一作出具體的規(guī)定。不具有制定規(guī)章權(quán)的行政機關(guān)對其職權(quán)范圍內(nèi)的行政管理工作，在法律、法規(guī)及規(guī)章有關(guān)行政程序規(guī)定不具體或者沒有規(guī)定的情況下，用所公布的規(guī)范性文件確認和規(guī)范行政管理的方式、步驟、順序和時限，在不違反法律、法規(guī)及規(guī)章和符合行政程序的基本原則的前提下，應視為法定程序，人民法院在審理具體行政案件時，應予以參考。需要注意的是，目前不少行政機關(guān)向社會公布承諾制度中的一些承諾，縮短了法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的審批許可證，營業(yè)執(zhí)照等期限，這些規(guī)定可以作為行政機關(guān)對其內(nèi)部工作人員的工作要求，但不能作為判斷具體行政行為是否違反法定程序的標準。人民法院審理具體行政案件時，應以法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定作為判斷具體行政行為是否違反法定程序的標準。這里需要特別指出的是，我國對有關(guān)強制執(zhí)行、行政許可、行政征收等行政行為的程序問題還沒有一部專門的法律、法規(guī)，在一些行政管理領(lǐng)域，有關(guān)這類行政行為的程序的法律規(guī)范還很不完善或處于空白。為保證行政相對人的合法權(quán)益不因法律規(guī)范不健全而受到損害，人民法院在審理這類行政案件時，應以行政程序的基本原則為標準，參照行政處罰的有關(guān)規(guī)定，審查判斷具體行政行為是否違反法定程序。
二、審查方式
行政機關(guān)實施具體行政行為是否存在違反法定程序的問題，既是一個事實問題，也是一個法律問題。所謂事實問題就是行政機關(guān)實施具體行政行為的方式、步驟、順序和時限。所謂法律問題，是指行政機關(guān)作出具體行政行為的程序是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件有關(guān)程序問題的規(guī)定。因此，人民法院在審查具體行政行為是否違反法定程序時，首先要查清被告或者被告的內(nèi)部機構(gòu)，派出機構(gòu)實施被訴具體行政行為有關(guān)程序方面的事實問題，爾后依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)章等規(guī)范性文件對行政機關(guān)作出具體行政行為的程序方面的事實進行衡量，判斷被訴具體行政行為是否存在違反法定程序的問題。
根據(jù)行政訴訟法關(guān)于被告負舉證責任的規(guī)定，法庭應當要求被告說明其作出具體行政行為的程序事實，并向法庭提交證明其事實的證據(jù)，爾后由其他當事人進行質(zhì)證，提供反證。被告提供的證據(jù)不能證明其所說明的程序事實的，不能認定，其他當事人提供或法院調(diào)查收集的證據(jù)否定被告說明的程序事實的，亦不能認定。法院查清事實后，再由被告向法庭提供作出具體行政行為的行政程序的規(guī)范性文件，并宣讀其依據(jù)的條文。其他當事人認為具體行政行為違反某項法律規(guī)范的規(guī)定，可以向法庭提供該文件，并在法庭上宣讀有關(guān)條文。當事人宣讀完某個規(guī)范性文件后，法庭應當審查該文件的效力，不具有法律效力的規(guī)范性文件，不能作為判斷具體行政行為是否違反法定程序的標準。法庭認為被告應當提供而沒有提供的文件或應當宣讀而沒有宣讀的條文，由審判人員當庭出示，宣讀有關(guān)條文。
三、審查的具體內(nèi)容
行政程序是由行政機關(guān)作出具體行政行為的方式、步驟、順序和時限組成的。因此，人民法院審查具體行政行為是否違反法定程序主要有以下五個方面的內(nèi)容：
（一）審查法定方式。行政機關(guān)作出具體行政行為的方式由行政管理活動的形式種類和外在表現(xiàn)形式兩個部分組成。根據(jù)我國現(xiàn)行法律、法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，形式種類主要分為簡易程序、一般程序和聽證程序三種，例如《行政處罰法》第五章明確規(guī)定，行政機關(guān)作出什么樣的行政處罰應當采用簡易程序、一般程序、聽證程序。如果行政機關(guān)未按照行政處罰法的規(guī)定，對應采取一般程序作出處罰決定的卻采取簡易程序，即屬于違反法定程序。外在表現(xiàn)形式通常分為要式和非要式兩種形式。根據(jù)我國法律法規(guī)的規(guī)定，行政機關(guān)作出具體行政行為應當采取要式行為，而不能采取非要式行為。例如，《行政處罰法》中明確規(guī)定，行政機關(guān)對行政相對人作出行政處罰必須采取書面方式，不能采取口頭形式。如果缺少書面決定書，必然違反法定程序。因此，人民法院在審查具體行政行為是否違反法定程序時，首先要審查行政機關(guān)作出具體行政行為的方式是否符合法律、法規(guī)及規(guī)章的要求，凡是不符合的均應予以撤銷。
（二）審查法定步驟。所謂步驟，是指行政管理活動中的若干必經(jīng)階段。它是行政程序的基本要素，任何行政程序作為一個過程均要通過一個個步驟來完成。如果行政機關(guān)在處理具體事務過程中，缺少法律、法規(guī)及規(guī)章中規(guī)定的必須進行的一個或者幾個步驟，所作出的具體行政行為就有可能違反公正原則，侵犯行政相對人的合法權(quán)益，或者可能損害國家利益、集體利益、其他公民的利益。因此，我國不少法律、法規(guī)及規(guī)章中均規(guī)定缺少步驟的具體行政行為屬于違反法定程序的行為。例如：《城市規(guī)劃法》第三十一條規(guī)定：“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)需要申請用地的，必須持國家批準建設(shè)項目的有關(guān)文件，向行政規(guī)劃行政主管部門申請定點，由城市規(guī)劃行政主管部門核定其用地位置和界限，提供規(guī)劃設(shè)計條件，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)單位或者個人在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審查批準后，由土地管理部門規(guī)劃土地。”如果土地管理部門在城市規(guī)劃部門未核發(fā)用地規(guī)劃許可證或縣級以上人民政府未批準前作出劃拔土地的決定，即屬違反法定程序。需要特別指出的是，這里所講的步驟，是指法律法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的行政機關(guān)在作出具體行政行為中必須進行的并影響到?jīng)Q定的正確性的步驟。行政機關(guān)工作人員未按法律、法規(guī)及規(guī)章的要求如檢查中未出示證件等，不可能影響到公正處理的，原則上不應認定為違反法定程序。
（三）審查法定順序。所謂順序，是指步驟的先后次序。法律、法規(guī)及規(guī)章中規(guī)定的行政程序的順序，是立法機關(guān)在總結(jié)行政執(zhí)法的經(jīng)驗和教訓的基礎(chǔ)上，從特殊中抽象出一般，按照符合客觀規(guī)律的要求確定的行政程序的步驟順序。行政機關(guān)在行政執(zhí)法中顛倒順序，不僅有可能影響行政效率，而且也會影響行政質(zhì)量。行政執(zhí)法中顛倒行政程序的順序必然違反了客觀規(guī)律和法律、法規(guī)及規(guī)章的要求，因此人民法院在審查具體行政行為時，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)在作出具體行政行為過程中顛倒順序的，均應認定為違反法定程序。行政程序中顛倒順序主要有以下三種表現(xiàn)形式：①先裁決后取證。如，原告到人民法院后，行政機關(guān)才進行大量的調(diào)查取證，向法庭提交的證明具體行政行為認定事實的證據(jù)，基本上是原告后收集的。②裁決后告知陳述和申辯的權(quán)利。一些行政機關(guān)在作出具體行政行為的過程中，不告知當事人有陳述和申辯的權(quán)利，作出具體行政行為后才告知。③先執(zhí)行后裁決。有些行政機關(guān)由于受利益驅(qū)動，在未作出裁決前，先將當事人的存款劃在自己的帳號上，或違反規(guī)定將扣押的當事人的物品變賣、拍賣。根據(jù)我國有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在對案件作出處理決定前，行政機關(guān)只能依法凍結(jié)當事人的存款，扣押當事人的物品，無特殊情況不能劃拔、變賣、拍賣。
（四）審查法定時限。任何一個行政程序都必須在一定時間內(nèi)完成，如果行政機關(guān)可以不受時間限制，那么行政機關(guān)將無工作效率可言。我國許多法律、法規(guī)及規(guī)章中對行政程序中的時間限制作了明確的規(guī)定。因此說，時間限制亦是法定程序的要素之一。法律、法規(guī)及規(guī)章中對有關(guān)行政程序中的時間限制的規(guī)定，就是要求行政機關(guān)必須在規(guī)定的期間內(nèi)完成，反之則屬于違反法定程序的性質(zhì)。由于行政管理涉及面非常廣泛，而且情況復雜多變，所以對一些有關(guān)行政管理程序的期限，法律、法規(guī)及規(guī)章中沒有明確作出規(guī)定，無制定規(guī)章權(quán)的行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件中所確定的期限，應視為法定期限，行政機關(guān)亦不能違反。如果無制定規(guī)章權(quán)的行政機關(guān)也沒有規(guī)定的，原則上可以參照行政復議的期限判決是否超出法定期限。這里需要特別指出的是，行政機關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的復議期限內(nèi)未作出復議裁決，這種情況屬于違反期限規(guī)定的性質(zhì)。但是，根據(jù)《行政訴訟法》第三十八條中“復議機關(guān)逾期不作決定的，申請人可以復議期滿之日起15日內(nèi)向人民法院提訟”和最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行行政訴訟法若干問題的意見（試行）》第十六條“復議機關(guān)在法定期間內(nèi)不作復議決定，當事人對原具體行政行為不服的，向人民法院的，應以作出原具體行政行為的行政機關(guān)為被告”的規(guī)定，申請復議人可以向人民法院提訟，也就是說申請人取得了救濟途徑。法院審理這類案件時，應視為復議機關(guān)維持了原具體行政行為，以原具體行政行為為審查的對象。據(jù)此，法院不應因復議機關(guān)超過了法定復議期限，判決其在一定期限內(nèi)作出復議裁決。
審查是否存在應當回避的問題。行政機關(guān)的執(zhí)法人員在應當回避而沒有回避的情況下作出的具體行政行為，有可能造成行政處理不公正。為防止不公正問題的發(fā)生，我國的許多法律、法規(guī)及規(guī)章中都明確規(guī)定這種情況屬于違法行為。因此，人民法院在審查具體行政行為是否存在違反法定程序的問題時，還應查清執(zhí)法人員是否存在應當回避而沒有回避的問題。在審查是否存在這一問題時，主要通過原告、第三人提供證據(jù)，或者法院根據(jù)原告、第三人提供線索取得的證據(jù)，或者法院在審查有關(guān)證據(jù)中發(fā)現(xiàn)這方面的問題。經(jīng)庭審質(zhì)證認定的證據(jù)證實被告的執(zhí)法人員存在應當回避而沒有回避的情況，應當認定具體行政行為程序違法。
四、審查行政監(jiān)督程序的兩個問題
由于行政監(jiān)督程序有一定的特殊性，因此在審查行政機關(guān)按照行政監(jiān)督程序作出的決定時，應當注意以下兩個問題：
（一）審查復議裁決的程序范圍問題。根據(jù)《行政訴訟法》第二十五條第二款“經(jīng)復議案件，復議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告；復議機關(guān)改變原具體行政行為的，復議機關(guān)是被告”的規(guī)定，人民法院審理復議裁決維持原具體行政行為案件，審查的對象應當是原具體行政行為；復議裁決改變原具體行政行為的，審查的對象應當是復議裁決。因此，人民法院審理前一類案件，只需審查原具體行政行為的程序問題，而勿須審查復議裁決的程序。審理后一類案件，因?qū)彶榈膶ο笫菑妥h裁決，一般應當按照《行政復議法》的規(guī)定，審查復議裁決的程序問題，可以不審查原具體行政行為程序合法，因其他理由改變原具體行政行為的，根據(jù)《行政復議法》第二十八條中原具體行政行為“違反法定程序”，決定撤銷變更，并可以責令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為的規(guī)定，除應審查復議裁決的程序問題外，還應審查原具體行政行為的程序問題。如果發(fā)現(xiàn)原具體行政行為違反法定程序并影響申請人的合法權(quán)益的，復議裁決即屬于違法，應判決撤銷復議裁決，并令復議機關(guān)重新作出復議裁決。
（二）審查行政申訴裁決的程序范圍問題。行政機關(guān)的申訴裁決改變原具體行政行為，當事人不服這類裁決而的案件，也就存在審查行政程序的問題。這類案件經(jīng)過多次處理，一般拖的時間較長，為避免不必要的糾紛，提高行政效力，盡快穩(wěn)定行政法律關(guān)系，人民法院審理這類案件應只審查申訴裁決的程序問題，不審查原具體行政行為的程序問題。
參考文獻
中華人民共和國行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定
行政處罰法的有關(guān)規(guī)定
行政復議法的有關(guān)規(guī)定
土地管理法的有關(guān)規(guī)定
治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定
(一)可持續(xù)發(fā)展理論的催生與推動1987的《布倫特蘭報告》被認為是EPI原則在國際社會得到廣泛政治支持的表現(xiàn)。1992年聯(lián)合國人類環(huán)境和發(fā)展大會通過了《里約宣言》，支持了《布倫特蘭報告》的觀點，正式提出可持續(xù)發(fā)展的概念，并了《21世紀議程》，作為貫徹可持續(xù)發(fā)展、進行環(huán)境政策整合的行動綱領(lǐng)。2002年《可持續(xù)發(fā)展世界峰會實施計劃》再次強調(diào)生態(tài)環(huán)境、社會、經(jīng)濟的有機結(jié)合。可持續(xù)發(fā)展作為一種理念，一種戰(zhàn)略思想，指導法律政策的構(gòu)建，有其深厚的法理基礎(chǔ)。法治是法律的核心之一，現(xiàn)代法治的發(fā)展推動可持續(xù)發(fā)展理論的產(chǎn)生，可持續(xù)發(fā)展理論體現(xiàn)法治本位的演變。法治的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段:古典法治、近代法治和現(xiàn)代法治。其中近代法治的核心是保障公民的個人權(quán)利與自由，現(xiàn)代法治則強調(diào)禁止公民個人權(quán)利與自由的濫用。但他們的局限性體現(xiàn)在:首先，在人與自然的價值關(guān)系中，只有擁有意識的人類才是主體，自然只能是客體，價值評價的尺度始終掌握在人類的手中，任何時候說到“價值”都是指對于“人”的意義。其次，在人與自然的倫理關(guān)系中，貫徹“人”是目的的思想，體現(xiàn)了“人類中心主義”的價值觀。20世紀60年代以來，隨著大自然對人類報復的加劇，人們逐漸意識到“人類中心主義”的法治思想是違背自然發(fā)展規(guī)律的，現(xiàn)代法治應該兼顧環(huán)保、生態(tài)等因素，強調(diào)社會的“可持續(xù)”發(fā)展。1987年的《布倫特蘭報告》指出了環(huán)境和發(fā)展之間的關(guān)系:人類現(xiàn)在的發(fā)展方式將導致環(huán)境資源的破壞甚至枯竭;反過來，環(huán)境資源的退化必將限制人類的發(fā)展。正是基于這樣一種認知，該報告明確了“可持續(xù)發(fā)展”概念，即“發(fā)展應當既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害”。這反映出可持續(xù)發(fā)展理論對于代際公平的重視，即確保全球資源包括環(huán)境資源的估量使用，避免其隨著時間的推移而被消耗殆盡。同時，該報告指出現(xiàn)代國家環(huán)境管理制度的缺陷，“當今的環(huán)境問題和挑戰(zhàn)具有綜合性和共生的特點，它與現(xiàn)在的制度反差極大。這些制度相互獨立、呈現(xiàn)碎片化，在封閉的決策制定中按照相對狹窄的授權(quán)運行。管理資源或者保護環(huán)境的責任，在制度層面與管理經(jīng)濟的責任相分離。現(xiàn)實世界中經(jīng)濟系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)相互影響，作為一種客觀規(guī)律，這種關(guān)系不會改變;因此，政策和制度就必須改變”，以適應這種關(guān)系。由此可以看出《布倫特蘭報告》早就已經(jīng)開始強調(diào)必須將生態(tài)層面的考慮整合進社會和經(jīng)濟層面中去，并且認為這種改變將是20世紀90年代“最主要的制度挑戰(zhàn)”。為彌補這些制度缺陷，該報告進一步指出:“制定國家經(jīng)濟政策、關(guān)鍵部門決策以及國際政策的內(nèi)閣和立法委員會，應該將持續(xù)性發(fā)展的目標整合進其咨詢報告中。”由此，EPI理論被催生。此后，很多國家實施了不同的改革措施，可持續(xù)發(fā)展概念也不斷推動EPI的發(fā)展。《布倫特蘭報告》中的“可持續(xù)發(fā)展”是一個具有“整合”特征的概念，它包括了三個維度的整合:即生態(tài)環(huán)境維度、社會維度和經(jīng)濟維度的整合。1992年聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會通過《里約宣言》，人類空前一致地接受了可持續(xù)發(fā)展的理論和模式。2002年《可持續(xù)發(fā)展世界峰會實施計劃》更是強調(diào)“可持續(xù)發(fā)展三個維度之間的有機結(jié)合”，也就是《布倫特蘭報告》中指出的“經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和環(huán)境保護是獨立而且是彼此相互支持的支柱”。因此我們可以看出:可持續(xù)發(fā)展理論不僅關(guān)注全球的環(huán)境問題以及各種逐漸增加的環(huán)境風險，而且關(guān)注他們之間的結(jié)合，將所有環(huán)境問題和環(huán)境風險視為一個整體;環(huán)境保護工作與社會管理、經(jīng)濟管理相分離，違背經(jīng)濟與生態(tài)相互交織的現(xiàn)實。環(huán)境法律政策必須回歸到經(jīng)濟與生態(tài)一體化的狀態(tài)，因為世界本來就是一個系統(tǒng)的整體。這種思想剛好契合了內(nèi)部整合的思路:將已經(jīng)“綠化”了的部門政策進行協(xié)調(diào)、整合，使之成為一個統(tǒng)一整體。因此，可持續(xù)發(fā)展理論為各國環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的改革明確了方向，并催生了環(huán)境法律政策整合(EPI)這一概念。可持續(xù)發(fā)展理論是EPI原則的理論基礎(chǔ)，同時EPI原則也被認為是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的“首要可操作性原則”。可持續(xù)發(fā)展在理論上推動著環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的發(fā)展，環(huán)境法律政策內(nèi)部整合工作是對可持續(xù)發(fā)展思想的踐行。
(二)整合性理論的推動開放的復雜巨系統(tǒng)理論是錢學森于20世紀80年代提出的，它是組成要素眾多、結(jié)構(gòu)復雜，與環(huán)境之間存在著物質(zhì)、信息、能量交換的系統(tǒng)。開放性是指系統(tǒng)本身與其他子系統(tǒng)相互聯(lián)系，相互作用，與周圍的環(huán)境存在物質(zhì)、信息、能量的交換。與其相契合的研究方法是綜合集成法，其實質(zhì)是將各種要素子系統(tǒng)看作一個開放的整體進行綜合研究，而不是“分塊式”的研究模式。因此，將環(huán)境問題與社會、經(jīng)濟問題置于開放的復雜巨系統(tǒng)理論的框架下，探討環(huán)境法律政策內(nèi)部整合工作的推進問題，是十分必要的。環(huán)境這個復雜巨系統(tǒng)，本身就是由生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟、社會等要素子系統(tǒng)組成的，開放性和復雜性是其顯著特征。因此，環(huán)境整合工作需要環(huán)境、經(jīng)濟、社會等各部門協(xié)調(diào)合作。進一步講，法律本身也是一種多層次、多方面的有機體，法律本質(zhì)是一種立體的復雜系統(tǒng)。因此，片面的從單一視角去探究環(huán)境法律問題，其局限性是顯而易見的。我們應該從綜合的、立體的角度去把握、設(shè)計環(huán)境法律政策。整體協(xié)調(diào)是宏觀要求，各子系統(tǒng)要素本身以及各子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)是基礎(chǔ)，是維持整體協(xié)調(diào)的保障。以復雜巨系統(tǒng)理論和方法論為指導，推進環(huán)境法律政策內(nèi)部整合工作，建立一套完整的環(huán)境整合系統(tǒng)，有利于實現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。在環(huán)境立法的初級階段，針對具體的某一環(huán)境要素和單一環(huán)境污染問題，各國普遍采用的是單行立法模式。隨著環(huán)境單行法數(shù)量的不斷增加，單行立法模式的弊端逐漸凸現(xiàn)出來:立法缺乏統(tǒng)一指導思想，法律之間缺乏內(nèi)在聯(lián)系性，法律內(nèi)容和管理機構(gòu)設(shè)置上存在重疊和沖突。環(huán)境保護理念從“末端治理”向可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，使得人類認識到有必要從整體上對環(huán)境予以保護，不能孤立地、“分塊式”進行環(huán)境治理。各國根據(jù)本國的國情和各自的立法理念，采取了不同的環(huán)境法律政策整合方式，例如，法典化。環(huán)境法的法典化目的在于提供一個清晰的結(jié)構(gòu)，使全部的環(huán)境法律規(guī)范和原則一致，促進環(huán)境法律政策的內(nèi)在統(tǒng)一，它的核心是一體化。因此，法典化也正是復雜巨系統(tǒng)理論在立法改革上的一個體現(xiàn)，是環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的一種理性選擇。不同的環(huán)境各要素之間存在著內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，這種關(guān)聯(lián)性使得綜合處理環(huán)境問題十分必要，反映在立法上就需要對這些環(huán)境法律政策進行一體化的整合。法典編纂是一個系統(tǒng)的整合的過程，它提高了環(huán)境立法的質(zhì)量，解決了單純的部門法律政策“綠化”后產(chǎn)生的內(nèi)在不協(xié)調(diào)性，體現(xiàn)了內(nèi)部整合的積極作用;對可持續(xù)發(fā)展觀的落實通過法典化的形式加以確認，為確保生態(tài)環(huán)境、社會、經(jīng)濟三維度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一提供了穩(wěn)定保障。由此可以看出，法典化既是環(huán)境法律政策內(nèi)部整合在立法模式上的一種體現(xiàn)，也進一步推動著環(huán)境法律政策內(nèi)部整合工作向前邁進。然而環(huán)境法法典化僅僅是環(huán)境法律政策整合的一種途徑，唯此途徑并不能實現(xiàn)政策整合的全部。根據(jù)復雜巨系統(tǒng)理論，環(huán)境本身就是一個復雜巨系統(tǒng)，環(huán)境法律政策的整合必須響應這個復雜的巨系統(tǒng)，必須在人類社會發(fā)展的各種制度上反映它、支持它，而不是人為的違背它，必須使整個法律體系具備復雜巨系統(tǒng)的特性，各個法律部門根據(jù)環(huán)境的整體性和復雜性形成一個整合的整體，任何與之不符合的法律規(guī)范自然無效。
二、環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的應然性
指導環(huán)境法律政策內(nèi)部整合工作最后都要落實到環(huán)境管理方式的變革上。這里的管理方式是一種廣義的解釋，它包括認知框架的構(gòu)建、法律政策框架的制定、立法模式的改進和法律制度的設(shè)計，這四個層面相互交織、相互作用:任何與環(huán)境有關(guān)的法律政策的制定都應以認知框架為指導思想，環(huán)境政策的實施又以環(huán)境法律制度為保障。這里所講的應然性指導具體是指環(huán)境法律政策內(nèi)部整合在原則上應該以怎樣的認知框架指導其工作;“整合”作為環(huán)境管理的一種理念，其指導下的環(huán)境法律政策設(shè)計的最理想模式是怎樣的。
(一)認知框架的構(gòu)建這里的“認知”(Cognitive)是指將環(huán)境的知識和相關(guān)概念理解整合進人類的思考和決策制定中，并且使這些知識和概念的理解協(xié)調(diào)一致形成一個統(tǒng)一的框架指導各領(lǐng)域的環(huán)境法律政策整合工作。當前世界主要發(fā)達國家所采用的認知框架主要有:可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)現(xiàn)代化理論、環(huán)境空間理論和生態(tài)系統(tǒng)方法。這些認知框架包含了不同的價值觀和對環(huán)境利益的取舍，指導政府各部門的環(huán)境相關(guān)工作。對于環(huán)境法律政策的內(nèi)部整合的指導來說，這些認知框架包含了“整合”這一核心思想。然而，世界主要國家的環(huán)境法律幾乎都以可持續(xù)發(fā)展理論作為指導，因此有學者指出可持續(xù)發(fā)展理論的提出，帶來了新的法律革命。歐洲環(huán)境署2005年的一項報告也指出，“環(huán)境法律政策整合是可持續(xù)發(fā)展不可或缺的題中之義，其目標就是將環(huán)境政策的考量植入其他與環(huán)境政策有關(guān)的部門政策的制定和執(zhí)行之中。”然而，可持續(xù)發(fā)展理論作為一個認知框架，它在環(huán)境法律政策的外部或者內(nèi)部整合方面并沒有起到很好的指導作用。它僅僅是指出經(jīng)濟的發(fā)展應該被“綠化”，應該權(quán)衡環(huán)境、經(jīng)濟、社會目標的實現(xiàn)。并沒有具體指明如何將環(huán)境利益整合進經(jīng)濟決策中，如何使環(huán)境、經(jīng)濟、社會三個維度之間相互協(xié)調(diào)。生態(tài)現(xiàn)代化理論彌補了可持續(xù)發(fā)展理論的上述不足之處。它從系統(tǒng)生態(tài)整合的角度，對生產(chǎn)、消費、資源消耗和污染之間相互關(guān)系的復雜途徑采取謹慎分析的態(tài)度，并最終達到預測和預防生產(chǎn)和消費決策對環(huán)境產(chǎn)生不良后果的目的。馬丁•杰內(nèi)克以生態(tài)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型為界，提出過兩種分析生態(tài)現(xiàn)代化的模型:在生態(tài)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之前，環(huán)境治理的主體主要是國際政府和工商業(yè)，他們之間的互動導致環(huán)境法律政策的改變;而在生態(tài)現(xiàn)代化的環(huán)境治理新時代，國家政府與各個層面的政府、行業(yè)領(lǐng)域以及其他行為主體之間呈“雜爆炸式互動”。轉(zhuǎn)變，反映了環(huán)境法律政策由單一向整合轉(zhuǎn)變，由單純外部整合向更加重視內(nèi)部整合轉(zhuǎn)變縱向(外部)和橫向(內(nèi)部)合作與協(xié)調(diào)成為環(huán)境治理工作的主要途徑，多層次、多利益相關(guān)者的協(xié)商才是法律政策內(nèi)部整合的途徑。可持續(xù)發(fā)展理論指出了整合的應然性，生態(tài)現(xiàn)代化理論勾勒了整合的主要途徑，兩者相互補充，才能完整的構(gòu)建環(huán)境整合工作的認知框架。
(二)整合性立法模式的改進隨著環(huán)境問題的不斷涌現(xiàn)，許多國家已經(jīng)完成了大規(guī)模的環(huán)境立法，各種單行環(huán)境法紛紛頒布。然而大規(guī)模的單行環(huán)境立法的完成，僅僅是環(huán)境領(lǐng)域立法的初級階段。前文已述及環(huán)境法律政策“碎片化”的弊端，這些單行立法并不能滿足人類對于環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。起初的單行環(huán)境法往往將治理重點集中于處理某一特定地區(qū)的環(huán)境要素所存在的問題，比如水、土壤、大氣等。這些單行環(huán)境法確實起到了一定作用，但是由于其天生的“碎片化”和環(huán)境整體運行的矛盾，導致污染從一個環(huán)境要素轉(zhuǎn)移至另一環(huán)境要素。這使得人們對于生態(tài)系統(tǒng)的整體性、環(huán)境資源問題的綜合性以及各部門環(huán)境法律政策之間的關(guān)聯(lián)性的認識日益深化。為解決跨領(lǐng)域、跨部門的環(huán)境問題，一些法治比較健全的國家在20世紀70年代，較少采用廢棄舊法、重新制定新的綜合性法律的方法，而是采取法律滲透、法律修改補充、法律解釋、法理說明等方法，從整個國家和法學研究的角度出發(fā)，建立健全系統(tǒng)完整的環(huán)境法體系，逐步促進環(huán)境資源法體系的系統(tǒng)化和綜合性。然而這種方法并不是最終解決方案，并沒有解決單行環(huán)境法的種種弊端。各部門之間的法律即便完成了外部的法律政策整合，考慮進了環(huán)境因素，也會缺乏內(nèi)在的聯(lián)系性。而且可能由于不同屆政府的不同觀念，政府部門和行業(yè)部委間有時呈敵對狀態(tài)，也可能僅僅由于它們之間缺乏溝通。20世紀80年代開始，一些主要發(fā)達國家開始了綜合性環(huán)境立法之路。綜合性環(huán)境法是一種對單行法進行整合的立法模式，通過對原有單行環(huán)境法進行修訂，將原先的單行環(huán)境法納入一部新的法律中，這部新的環(huán)境法律就是整合性環(huán)境法。例如，加拿大的《環(huán)境保護法》(1988年)。但是，綜合性環(huán)境法采用循序漸進的方式，整合范圍由小到大階梯式發(fā)展，整合不夠全面、徹底。法典化則是一種最大范圍的整合，試圖用一部法典調(diào)整一國絕大多數(shù)環(huán)境問題。法典編纂是指用法律邏輯上完整的、內(nèi)部統(tǒng)一一致的方法，對調(diào)整同一類型的社會關(guān)系作出系統(tǒng)的法律規(guī)定。在進行法典編纂時，整理的對象不是各種法規(guī)，而是包括在各種法規(guī)中的大量的法律規(guī)定。環(huán)境法的法典化是綜合性環(huán)境法發(fā)展到較高階段的產(chǎn)物，它的結(jié)構(gòu)更加清晰、更富有邏輯性，使得環(huán)境法律規(guī)范和原則趨于一致，更能有效保障與促進環(huán)境法律政策的內(nèi)在統(tǒng)一。這種立法模式的出現(xiàn)符合環(huán)境法發(fā)展的趨勢，更契合“整合”的思想，是環(huán)境法發(fā)展的必然。現(xiàn)階段對于很多國家來說，是一種實現(xiàn)環(huán)境法律政策內(nèi)部整合的更高效的路徑。
(三)環(huán)境法律政策整合設(shè)計思路具體到整合性環(huán)境法律政策的設(shè)計問題，在“整合”原則的指導下，提供一種總括性的法律政策框架(overarchingpolicyframework，也稱作總括性政策框架)，以修正環(huán)境法律政策外部整合帶來的不足，從而使各部門的環(huán)境法律政策相互協(xié)調(diào)，是最理想的構(gòu)思。在總括性政策框架的指導下，制定或修改所有有關(guān)環(huán)境的政策或法律，使得國家的環(huán)境法律政策，上到宏觀政策，下到具體法律制度，形成一個有序、聯(lián)系的整體。
1．總括性的法律政策框架的設(shè)計這種總括性的法律政策框架是環(huán)境政策領(lǐng)域的最高級別，試圖找到所有環(huán)境政策的共同基礎(chǔ)、共同目標。它的形式通常為國家層面的戰(zhàn)略計劃，比如澳大利亞的《國家生態(tài)可持續(xù)發(fā)展政策》(NSESN)，歐盟的《可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》(SDS)，荷蘭的《國家環(huán)境政策計劃》(NEPP)等。這種政策框架應具備廣泛性、目標的可轉(zhuǎn)化性、長期性、計劃性、科學性和明確性的特征。廣泛性包括兩方面的內(nèi)容:其一，涉及領(lǐng)域的廣泛性，只要這些政策領(lǐng)域可以對環(huán)境產(chǎn)生影響，包括農(nóng)業(yè)、交通、能源、貿(mào)易、漁業(yè)、住房等，都應該包括在該政策框架中;其二，參與主體的廣泛性，該政策框架的制定不應該是環(huán)境保護部門或者國家的某個行政機關(guān)單獨制定，而是環(huán)境保護部門與其他有可能對環(huán)境產(chǎn)生影響的部門聯(lián)合制定。目標的可轉(zhuǎn)化性是指，該政策框架的總體環(huán)境目標，可以被其他部門所吸收，即轉(zhuǎn)化為具體的部門政策。在這個過程中，工商業(yè)團體都起著重要作用，如果這些工商業(yè)團體對環(huán)境政策有太強的抵觸情緒，那么不僅外部整合無法完成，內(nèi)部整合也無從談起。因此廣泛的協(xié)商、經(jīng)濟激勵措施的制定、自愿協(xié)議的設(shè)計等都是目標能夠順利轉(zhuǎn)化的條件。無論是可持續(xù)發(fā)展的總體目標還是每個部門的具體環(huán)境目標，都不可能短時間內(nèi)實現(xiàn)。長期性、連續(xù)性是該政策框架發(fā)揮其自身價值的前提。以加拿大為例，1990年制定國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略計劃，其目標為“至2000年在全世界工業(yè)國家中成為環(huán)境最友好國家”。可是1995年該計劃便擱淺，直到2007年加拿大都沒有一個國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略計劃。雖然計劃的擱淺有著復雜的政治經(jīng)濟因素，而且加拿大的環(huán)境問題也不是特別嚴重，但是作為總括性的政策框架，長期性、連續(xù)性是政策框架得以運行的重要保障。長期的政策框架需要一個良好的規(guī)劃，有明確的實施步驟，這就是政策框架的計劃性和明確性。長期目標往往過于空洞，比如“可持續(xù)發(fā)展”的目標，如果有具體步驟，那么一個政策框架將更具實施性。政策框架中政府的意圖、承諾等等必須是明確的、透明的，應盡量減少口號性語言的使用。荷蘭自1989年出臺第一個《國家環(huán)境政策計劃》以來，1994年、1998年、2001年都有新的《國家環(huán)境政策計劃》出臺，每個政策計劃都有長期目標和短期目標以及對前段工作的總結(jié)，荷蘭的《國家環(huán)境政策計劃》將計劃性和明確性表現(xiàn)的淋漓盡致。環(huán)境問題由科學技術(shù)的運用而產(chǎn)生，同樣也要由科學技術(shù)的進步來解決。政策、法律的制定，都要由科學技術(shù)來指導。這樣才能找出環(huán)境問題的原因，合理解決。
一、我國行政復議證據(jù)制度的主要特點
我國行政復議證據(jù)制度由《行政復議法》和《行政復議實施條例》構(gòu)建，所涉條文有：《行政復議法》第3條第2項，第11、22、23、24條，第28條第1款第1、3、4項，第36條；《實施條例》第15條第1款第6項，第21、33-37、43、46、47、63條。這些條文構(gòu)建的行政復議證據(jù)制度包括如下內(nèi)容：第一，《行政復議法》第22條確立了以書面審查為原則、口頭審查為例外的證據(jù)審查制度。第二，《行政復議法》第11條，第23條第1款，第28條第1款第4項，《實施條例》第21、 36條規(guī)定了舉證制度（含舉證責任分擔、舉證期限、舉證主體等）。第三，《實施條例》第33條規(guī)定了聽證制度。第四，《行政復議法》第24條規(guī)定了證據(jù)效力制度，根據(jù)該條，在行政復議過程中，被申請人自行向申請人和其他有關(guān)組織或個者人收集的證據(jù)不具有效力。第五，《行政復議法》第28條第1款第1項規(guī)定了“具體行政行為認定事實清楚，證據(jù)確鑿”的證明標準。第六，《行政復議法》第3條第2項、第22條，《實施條例》第34條規(guī)定了復議機關(guān)調(diào)取證據(jù)制度。第七，《行政復議法》第23條第2款，《實施條例》第35條規(guī)定了申請人和第三人的查閱權(quán)。第八，《實施條例》第37條規(guī)定了鑒定制度。
從上述條文不難看出，我國行政復議的證據(jù)制度具有以下特點：第一，條文分散無序。證據(jù)制度所涉條文較為分散，分布于《行政復議法》和《實施條例》之中，散見于不相鄰的多個條文之中，形式上缺乏系統(tǒng)性，不利于形成整體認知，也不便于適用。第二，體系殘缺不全。行政復議的證據(jù)制度不單形式上缺乏系統(tǒng)性，就其邏輯結(jié)構(gòu)來說，也存在頗多缺失，若將其與行政訴訟的證據(jù)制度相比即可一目了然，下文將重點討論這一問題，此不贅述。第三，初始定位不準。由于《行政復議法》的立法宗旨是便民、快捷的效率主義，其初衷是“不宜、也不必搬用司法機關(guān)辦案的程序，使行政復議‘司法’化”。在這種思想指導下，該法對復議程序的設(shè)計與行政訴訟相比就顯得頗為粗放，其中的證據(jù)制度也不例外。這種粗放型審查機制在保證快捷高效的同時，也不可避免地犧牲了制度的公正性、權(quán)威性和公信力，實踐中復議案件數(shù)量偏少、復議功能受阻的現(xiàn)狀就反映了這一點。為了彌補《行政復議法》的先天不足，《實施條例》對證據(jù)制度做了個別補充，但仍未完成體系化改造。因此，全面梳理現(xiàn)行證據(jù)制度的問題，通過重新修改《行政復議法》加以一攬子解決，就日益顯得必要。
二、行政復議證據(jù)制度存在的主要問題
通過上述分析可見，現(xiàn)行的證據(jù)制度比較原則和粗疏，影響了行政復議的公正性，亟需加以檢討。當前存在的問題主要有以下幾個方面：
（一）舉證責任規(guī)定不夠全面
在舉證責任方面，《行政復議法》僅在第11條規(guī)定了行政復議申請的要求，申請人只要講清主要事實即可，無需承擔初步證明責任。《實施條例》第21條補充規(guī)定了申請人的初步證明責任。但整體來看仍有不足：第一，《行政復議法》及《實施條例》均明示了第三人參與行政復議的權(quán)利，但均未涉及其應負的舉證責任。第二，《行政復議法》第28條第1款第4項關(guān)于被申請人逾期不舉證視為無證據(jù)的規(guī)定是不完整的，忽略了被申請人因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當事由而不能如期舉證的情況。第三，在申請人的初步證明責任問題上，《實施條例》第21條雖作了補充，但仍有不周之處，忽略了不作為案件中的除外情形—在行政機關(guān)不作為案件中，行政機關(guān)往往不向相對人提供書面答復，相對人難于獲取行政機關(guān)不作為的初步證據(jù)，復議機關(guān)在沒有相應證據(jù)的情況下又不予立案，致使行政機關(guān)不作為案件很難被立案—這在行政訴訟的證據(jù)制度中早已有成熟的規(guī)定可資借鑒。
（二）證據(jù)認定規(guī)則體系缺失
證明是一個十分復雜的去粗存精、去偽存真、由此及彼、由表及里的不斷升華的認識和確認過程。證明過程是在行政復議活動中，行政復議機關(guān)依照法定程序，運用一定的證據(jù)規(guī)則審核證據(jù)進而認定特定案件事實的過程。此處所謂的“證據(jù)規(guī)則”，是一套綜合的技術(shù)規(guī)則，如證據(jù)資格、證明效力認定、推定、認知等。對此，《行政復議法》及《實施條例》均未作出規(guī)定。證據(jù)認定規(guī)則體系的缺失也造成當前行政復議實踐中的“無所適從”，辦案人員在審核證據(jù)和認定事實時缺乏統(tǒng)一的客觀標準。
（三）證明標準可操作性不強且嚴苛
“證明標準是指證明質(zhì)和量的有機結(jié)合，即指證明對象的范圍和證明所達到的程度的界定。”[6]它反映了證據(jù)所應當達到的說服力程度。行政復議的證明標準是一個質(zhì)、量結(jié)合的雙面結(jié)構(gòu)。根據(jù)《行政復議法》第28條第1款第1、 3項的規(guī)定，一方面，具體行政行為必須“認定事實清楚，證據(jù)確鑿”，這是關(guān)于“質(zhì)”的規(guī)定性，另一方面，具體行政行為不得“主要事實不清、證據(jù)不足”，這是關(guān)于“量”的規(guī)定性。其中的問題主要是“質(zhì)”的規(guī)定過于嚴苛：相關(guān)規(guī)定在內(nèi)涵上接近于刑事訴訟的證明標準—它意味著定案的證據(jù)必須經(jīng)過逐一查證，真實可靠；證據(jù)之間、證據(jù)同案件事實之間的矛盾得到合理排除；得出的結(jié)論是惟一的，排除其他可能性。這種證明標準要求極高，不僅缺乏可操作性，而且若嚴格實施，很可能對行政效率產(chǎn) 生消極影響。
三、行政復議證據(jù)制度的重構(gòu)
通過對上述問題的揭示，我們可以得出行政復議證據(jù)制度亟需全面修改完善補充，亦即在一定意義上需要“重構(gòu)”的結(jié)論。下面就重構(gòu)的方向、原則和具體對策等問題展開討論。
（一）修改的方向和原則
行政復議證據(jù)制度的重構(gòu)應通盤考慮、整體推進，以保證制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)性以及制度對實踐的適應性。針對目前行政復議證據(jù)制度中存在的上述問題，根據(jù)相關(guān)學理和現(xiàn)實社會背景，提出如下修改的方向和原則。
第一，總體上應當準司法化。準確判斷行政復議的法律性質(zhì)，是完善行政復議證據(jù)制度的理論前提。行政復議具有準司法性，具體的制度建設(shè)應當以此作為自身定位。這一定位有利于同時發(fā)揮行政性和司法性兩種糾紛解決機制的優(yōu)勢，兼顧效率與公正。原有證據(jù)制度的各種問題總體上可歸結(jié)為，整體上將行政復議定位為行政性機制，過于強調(diào)效率價值，遮蔽了人民的公正性訴求。因此，完善行政復議的證據(jù)制度，應以準司法化為基本方向，充分借鑒吸收司法審查的先進制度。
第二，兼顧效率與公正兩種價值。行政復議與行政訴訟相比，應當說二者在證據(jù)制度上具有諸多共性，當前在行政復議證據(jù)制度缺位情況下被迫照抄行政訴訟證據(jù)制度的現(xiàn)實也說明了這一點。但是，行政復議的準司法性既有司法性的一面，也有行政性、監(jiān)督性的一面，因此，行政復議的證據(jù)制度理當與行政訴訟有所區(qū)別。行政復議對行政效率的追求或者說對效率與公正的平衡，在構(gòu)建行政復議證據(jù)制度時便應當成為重要的考量因素。例如，在證明標準上，我們認為可以采用“證據(jù)明確”的標準，使其在適應行政復議證據(jù)制度特點的同時，也可有效地實現(xiàn)各類證明標準之間的順利過渡。總之，準司法化并非一味照搬行政訴訟的制度，而應平衡效率與公正兩種價值訴求。
第三，證據(jù)制度的內(nèi)容應當體系化。應當從整體上著眼，構(gòu)建起邏輯自洽、井然有序的證據(jù)制度。體系化的資源有二：一是《實施條例》中的有關(guān)規(guī)定；二是各地有關(guān)行政復議證據(jù)制度的規(guī)范性文件。證據(jù)制度在《行政復議法》中的具體表述也應注意：一是可考慮新建一章“證據(jù)”（建議置于“程序”一章之前），相對集中地規(guī)定行政復議證據(jù)制度；二是由于證據(jù)制度部分與程序制度部分在內(nèi)容上有交叉，故須對兩部分內(nèi)容統(tǒng)籌作出合理安排。
（二）若干對策建議
針對目前我國行政復議制度中存在的突出問題并基于上述方向和原則的指引，筆者就如何改進行政復議證據(jù)制度問題，從觀念、制度、隊伍、政策、方法等方面，擇要提出如下具體的對策建議。
第一，在總則中增加專門條款，規(guī)定審核證據(jù)、認定事實的總體要求。審理行政復議案件，認真審核證據(jù)、準確認定案件事實是其根本。但《行政復議法》、《實施條例》均未在“總則”部分規(guī)定審核證據(jù)的基本原則和總體要求。為突顯證據(jù)的重要性且提升行政復議決定的權(quán)威性和可接受性，我們認為，應在《行政復議法》“總則”部分增加規(guī)定：“行政復議委員會應當按照法定程序，全面、客觀、公正地審核證據(jù)，準確認定事實。”
第二，增補申請人的初步證明責任的相關(guān)除外情形。在不作為案件和行政賠償案件中，申請人應當對被申請的不作為和損害結(jié)果負有初步證明責任。《行政復議法》沒有對此作出規(guī)定，《實施條例》第21條予以了完善，但該條規(guī)定仍有不周到之處，忽略了相關(guān)除外情形。我們認為，在以下兩種例外情形中，應當免除申請人的初步證明責任：（1）被申請人應當依職權(quán)主動履行法定職責的；（2）申請人因被申請人受理申請的登記制度不完備等原因不能提供相關(guān)證明材料且能作出合理說明的。
第三，被申請人因正當事由不能如期舉證的，應允許其申請延期舉證。在被申請人的舉證責任問題上，《行政復議法》、《實施條例》均作出了規(guī)定，但其忽略了被申請人因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當事由而不能如期舉證的情況。如果僅根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定“逾期不舉證的視為無證據(jù)、依據(jù)”，則會導致復議機關(guān)不得不撤銷被申請具體行政行為，如此固然保證了行政效率，但同時也犧牲了公平，對公共利益的保護也非常不利。
第四，增加證據(jù)交換制度。證據(jù)交換有利于爭議雙方在充分了解對方證據(jù)的基礎(chǔ)上就特定爭點展開交鋒，以提高裁斷的效率和準確性。但《行政復議法》和《實施條例》均未對證據(jù)交換作出規(guī)定。考慮到行政復議以書面審查為原則、開庭審查為例外，證據(jù)交換制度可以在案情比較復雜或者證據(jù)數(shù)量較多的情形下適用。
第五，增加證據(jù)保全制度。《行政復議法》、《實施條例》均未對證據(jù)保全作出規(guī)定，但其本身又是完整的證據(jù)制度不可缺少的一部分，故有必要予以補充。行政復議期間，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，申請人、被申請人或者第三人可以向行政復議委員會申請保全證據(jù)，行政復議委員會也可以主動采取保全措施。
