時間：2023-02-27 11:16:00
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由于歷史原因，至今我國法院體制仍然表現為一種行政化體制。法院在整個體制構成、運作和法官管理方面與行政管理在體制構成和運作上并無大的差別，完全是按照行政體制的結構和運作模式建構和運行的。
從微觀制度運行層次來看，法院內部的司法行政管理權凌駕于司法審判權之上，使司法權被行政化。現實中，法院內部的司法行政管理權侵蝕著司法審判權，司法審判權受制于司法行政管理權，最終司法審判權行政化。具體表現是法院按行政模式設計科級、處級到局級，一級一級分得十分詳細，一級管一級，形成行政領導模式，法官或合議庭審判案件時要層層匯報請求，庭長、院長的司法行政管理權擴大和異化，司法行政管理權演變為審判權，法院內部的審判委員會自身行政化也無法挽救法院司法權的行政化，甚至使其合法化。同時，法院內部的行政管理，現實中對法官的考評、評獎、評先進、末位淘汰制、年終總結、法官年檢等，都反映出法院對法官管理的行政化。法院內部這種法官管理的行政化又強化了司法審判權受制于司法行政管理權，使法院內部每一個法官都無法逃脫這種司法權行政化的捆綁。另外，司法審判權行政化也表現在法院系統上下級法院之間，在審理案件中，下級法院向上級法院匯報，上級法院對下級法院指示，就是這種關系的實際反映。
從宏觀的制度架構層次上來看，我國人民法院是按行政區域來建制的，法院在人、財、物上都隸屬于地方人大，而在我國現實的以行代議體制下，實際上受制于地方各級黨委和行政機關，法官的審判權不僅受到內部的干涉，而且還可能受到地方黨委、政府的干預。由于地方黨委組織部門掌握著法院干部的晉升、任用等管理權，可以通過此權力來影響審判工作。地方政府掌握著法院財政大權，也可能通過此權力來影響法院的審判工作。這種按行政區域來建制的人民法院完全套用行政級別體制，法院有行政級別，法官也有相應的行政級別，法官完全按照普通公務員的行政級別來管理，加劇了法院及法官被行政化。在這種領導和管理體制下，我國法院的司法權行政化最終可能演變為司法權的地方化、工具化和功利化。
二、我國法院司法權行政化之規制
我國法院司法權行政化對司法的公正廉潔損害相當嚴重，因此，我國法院司法權行政化之規制成為我們不得不面對和思考的問題。
（一）從宏觀制度架構層次上對法院司法權行政化進行規制
1.取消我國法院的建制與行政區域相配套的做法，重新調整法院建制，使法院與地方行政區域相脫鉤。同時，按照司法權的特性，恢復司法機關應有獨立性的要求，將法院的人、財、物權調整為省一級來統一管理，改變我國現實中法院受制于地方各級行政機關，造成司法權地方化和行政化的現象。
2.通過改革法官選拔制度，提高法官素質，減少法官數量。高素質的法官是高質量裁判的前提和基礎。為了保證法官裁判的質量，法官隊伍應該少而精，法官素質越高，則法官在民眾心目中的地位也越高，裁判的權威性也越強。我國目前法院招錄法官納入公務員招考體制，地方政府可控制對本地法官的任命和調離的做法并沒有從根本上改變，這主要體現在地方各級法院的普通法官和院長任免上。現實中，雖然開始實行下級法院院長由上級法院提名推薦，但并沒有擴大到普通法官，選擇面過窄，而且沒有形成制度化和透明化。我國法官選拔制度應逐漸過渡到由專門的法官選拔委員會來推薦，人選應從現有從事律師職業和法學研究人員中產生，而不應從沒有多少法律職業經驗的人員中招考。
3.建立獨立的法官考評委員會和司法紀律懲戒委員會。為了保證司法權的獨立性，防止其行政化，并實現法官職業的專業化，努力提高法官的整體素質，應當設立隸屬于各級人大的專門法官考評委員會和司法紀律懲戒委員會，與各級地方行政部門相獨立，并和法院保持適當分離。其作用是通過組織考試和考核選拔法官，向權力機關推薦予以任命，不僅使法院可在人事上脫離地方各級行政部門的束縛，更使每一個法官都脫離法院內部的司法行政管理權，保證法官的司法審判權不受司法行政管理權的侵蝕和控制而行政化。同時，按照法官職業專業化的要求，建立一套科學的考核法官指標，真正將一些品行優良、業務素質較高的人員選拔到法官位置上來。
4.提高法官待遇，實行高薪制和法官身份保障制度。法官職業的特點決定了法官應避免從事以營利為目的的活動，因而不可能從其他途徑獲得收入，薪金幾乎是其唯一的收入來源。這樣，國家就必須保證法官享受高薪，以保證法官生活安定富裕，免去生活上的后顧之憂，從而不受金錢、物質和利益的誘惑。從保障司法的獨立、廉潔和公正的迫切需要出發，借鑒國外普遍采取的法官高薪制，提高法官待遇，是十分必要的，這有利于法官隊伍的反腐倡廉，有利于吸收優秀人才，穩定法官隊伍，有利于提高法官的社會地位。同時，實行法官身份保障制度。為了解除法官的后顧之憂，使其免受外部干擾而依法行使職權，應規定法官一經任命，便不得隨意更換、免職、轉職或調換工作，只有依據法定條件，才能予以彈劾、撤職、調離和令其退休。實行身份保障制的目的，在于免除法官不受免職和調離等影響，使其能長期穩定地依法進行審判工作，確保裁判公正。
（二）從微觀制度運行層次上對法院司法權的行政化進行規制
1.建立法官精英化制度。法官只主持審理案件，實踐中，許多法官往往對一起案件的工作全部包攬，從案件的立案審查到書的送達、現場勘查；從法庭審理記錄，到卷宗裝訂、案件的最后執行。這樣一來，法官在人們心目中的“居中裁判者”形象會慢慢被淡化。另外，法官的這種辦案方式，使他們與當事人交往機會增多，影響案件公正審理。法官真正的天職就是聽案、判案，除此之外的事務則應由協助法官審理案件的法官助理、書記員和法警等非法官序列人員來完成。具體來說，法官助理的任務是負責立案，主持庭前的證據交換和整理出爭議焦點。書記員的任務就是庭審記錄、卷宗的裝訂與歸檔等。司法警察的任務就是送達司法文書、維護法庭秩序等。
2.法院內部建立業務庭室制度。在法院內部建立若干個合議庭，由這些合議庭來承審案件作出判決，并對案件質量負責。這樣可以防止法官或合議庭審判案件時層層匯報，使司法行政管理權演變為審判權。
3.法院內部建立審務委員會。審務委員會對法院內部的人、財、物進行管理，以保障法院活動正常運轉，但審務委員會無權對合議庭承審案件作任何指示來干涉合議庭行使司法審理權。
4.改革法院庭審制度。嚴格法定程序，實行審前程序與開庭審理程序分離，直接審理業務與間接輔助業務分離，使庭審過程科學化和合理化。目前我國法院承審案件的法官或合議庭，沒有將審判的行政性業務和審判的實質審理業務分開，造成法官審理工作做了許多審判的行政性業務工作，占用不少時間和精力，這突出表現在審前程序與開庭審理程序不分，直接審理業務與間接輔助業務不分。將這些審判的行政性業務工作交由法官助理、書記員和法警等非法官序列人員來完成，可防止法官在業務上的行政化。
5.改革審判委員會制度。目前審判委員會制度存在的審判分立、人員組成非專業性、議事不規范、難保審判質量、無法追究錯案責任等弊端。針對上述問題，應從以下方面進行改革：
（1）改革審判委員會人員組成。審判委員會委員要通過公開、公平、嚴格的業務考試，擇優任命，使法院的業務骨干、高水平的法律人才能夠進入審委會。對通過考試考核后確定的人選，再由院長提請同級人大常委會任命。除院長外，其他法院人員，包括副院長均不能當然成為審判委員會委員，因為法律是一門嚴謹的科學，職位的高低不能代表法律的權威。此外，擴大審判委員會成員的組成范圍，當一個案件被審判委員會討論時，則承審法官應自動成為審判委員會的臨時組成成員，享有投票權。另外，要打破一個法院的審判委員會人員清一色由本法院內的工作人員組成的傳統，至少聘請一名院外從事律師職業或法學教學研究人員作為審判委員會成員，并享有否決權和復議權。
（2）加強對委員履職情況的考核和檢查，實行淘汰制，建立能進能出機制。對那些業務水平不精，職業品德不高等不再符合委員要求的要堅決予以淘汰。
各社區居委會、各有關單位：2009年辦事處司法行政工作的指導思想是：深入貫徹黨的十六屆五中、六中全會和區委七屆九次、十次全會精神，全面落實“三個代表”重要思想和科學發展觀，按照省、市、區司法行政工作會議的部署要求，緊緊圍繞區委區政府工作大局，全面推進“法治新浦”、“平安新浦”建設，加大基層基礎工作力度，著力提高推進民主政治的能力，構建和協社會的能力，改造特殊群體的能力和隊伍履行職責的能力，為構建和協社會、服務跨越發展貢獻力量。2009年工作目標是：1、全面實施“五五”普法和依法治理工作；2、認真落實黨風廉政建設責任制。建立教育、制度、監督并重的懲防體系，深入開展反腐倡廉教育，制度健全，責任到位。無違法違紀現象發生，無越級上訪事件；3、落實學法制度，抓好重點對象學法，領導干部學法列入黨委中心組學法計劃；4、加強司法所規范化創建工作，達到市級規范化要求；5、進一步完善“大調解”各項制度，繼續探索“大調解”平臺作用以及功能的發揮。
一、全面提高司法行政隊伍的綜合素質司法行政工作直接面對基層，面對群眾。司法行政工作隊伍的綜合素質如何直接影響到一個地區的穩定和發展，因此，2009年，我處司法行政工作一個至關重要的工作就是全面提升隊伍的綜合素質。一是繼續加強與工作業務相關的專業知識、技能的業務培訓，以務實和求實為工作目標，做到通識與通才培訓兼顧。二是進一步要求工作人員和基層調解員進行與業務相關的其他學科的自學，進一步提高法律文書制作的水平。三是注重工作經驗的積累和運用。特別是相似案件處理方法比較分析，有助于提高業務技能。
二、繼續發揮“大調解”平臺作用及其功能首先，要進一步將工作力量、工作重心前移，把摸排和預防工作放在工作的重點來抓，做到宜散不宜聚，宜疏不宜堵，宜鈍不宜激，宜小不宜大，把鈍化控制矛盾的形成和激化作為前移工作重點，進一步減小大調解平臺的壓力。其次，抓人民調解的潛能挖掘。人民調解是我們一項重要的傳統業務，要充分彰顯人民調解在“大調解”機制中的主力軍地位，進一步完善人民調解組織網絡，著力提高調解人員整體素質。要認真做好矛盾糾紛排查調處工作，年內有計劃地組織開展4次糾紛排查活動，集中調處和化解帶有規律性、季節性的矛盾糾紛，調解率達到100%，調處成功率達到98%以上。
三、全面提升社區矯正工作質量，繼續落實安置幫教措施我處社區矯正工作重點，是要在提高社區矯正工作質量上下功夫。要按照“重在矯正”的要求，進一步創新方法，不斷提高矯正程序的嚴密性和矯正手段的科學性，充分利用社會資源，增強矯正隊伍的綜合素質和整體合力，努力提高矯正質量。要按照“抓住重點、培育亮點、形成特色”的要求，著力完善規章制度、質量評估、安全保證等體系建設，加強調查研究，強化實踐總結。進一步加大宣傳力度，動員全社會來關心支持社區矯正工作，努力營造一個良好的工作環境。要加強對矯正對象的監督管理，完善矯正工作程序，健全志愿者隊伍，加大督查指導力度，提高矯正質量，確保矯正對象不脫漏管和無重新犯罪現象。
四、扎實做好“五五”普法啟動工作，實現普法和依法治理水平新提高區“五五”普法規劃將于5月出臺，我們要按照區“五五”普法規劃和《建設法治新浦實施綱要》的目標要求，在充分調研論證的基礎上，完成辦事處“五五”普法規劃。要按照推進“法治新浦”建設工作會議的要求，積極參與法治新浦建設，以深入開展“五五”普法為契機，把增強領導干部和執法人員的法制觀念和依法辦事能力作為推進“法治新浦”建設的關鍵。要適應要求，不斷創新普法教育形式，進一步提高法制宣傳教育的實效性。要深化對青少年和流動人口等重點對象的普法活動，為區大開發、大建設、大發展營造良好的法制環境。要進一步深化基層依法治理工作，繼續協調民政部門做好“民主法治示范區”創建活動，創建率要達到70%。要深入開展法律進社區、法律進校園等活動，完善和健全充滿活力的基層自治機制，不斷提高基層民主法制建設水平。
（一）抓基層、促穩定。堅持工作重心下移，把基層基礎工作置于優先發展的地位，全面加強基層隊伍建設、組織、業務等方面的建設，整合資源，強化管理，切實提高基層工作整體水平，維護基層社會穩定。
1、全面完成基層司法所的基礎設施建設任務。按照《浙江省司法行政系統基層基礎設施建設“十一五”規劃》的要求及年度計劃，積極爭取各級黨委、政府的重視和支持，科學規劃，合理排序，在今年完成5個所的建設任務的基礎上，進一步加大建設工作的指導、督促力度，爭取提前完成全區基層司法所的基礎設施建設任務。
2、扎實推進司法所規范化建設，為司法行政工作在基層的落實提供有力保障。以創建示范司法所為載體，加強特色司法所建設、服務型司法所建設，通過抓點帶面，切實提高司法所規范化建設的整體水平。同時積極爭取司法助理員專項編制，通過制定學習培訓、素質拓展、典型培養等工作制度和崗位目標責任制、績效考核等工作制度，不斷提升司法助理員隊伍綜合素質，充分發揮司法助理員的主觀能動性，以業務建設的強化推進司法所各項職能作用的發揮，促進司法所規范化建設再上新臺階。
3、切實做好安置幫教工作。進一步完善歸正人員報到登記、建檔立卡等各項制度，繼續建立和扶持一批過渡性安置基地。加強與各有關部門的協調與配合，實施分類管理、分階段教育，突出重點人員監管，在思想教育上給予傾斜，勤走訪、勤分析。對重新違法犯罪風險較高的人員要實施重點管控、重點教育、重點幫助、重點轉化。完善幫教組織建設，充實和發展幫教工作志愿者隊伍，確保每個幫教對象有相應的幫教小組、有完整的幫教檔案，杜絕因漏幫、漏管導致重新違法犯罪。
（二）抓重點、促全局。堅持重點工作重點抓，對普法宣傳、人民調解、社區矯正等重點工作，在精力、人力、物力上重點投入、重點抓，推動和促進其他各項工作的落實。
1、要深化“五五”普法工作，實現普法依法治理工作的制度化、規范化。一是及時調整普法依法治區領導小組成員，召開普法依法治區工作會議。充分發揮各單位各部門職能優勢，分工負責，齊抓共管，共同努力做好普法工作。并邀請區人大、政協對普法工作進行監督、檢查。二是以貼近百姓生活的涉法問題作為普法宣傳的切入點，在充分利用原有法制宣傳陣地的同時，構筑*法治網、村（居）民法治學校、“新*人”法制學校、法制專欄、普法廣場、法治短信等新平臺，充分發揮輿論的正面導向作用，營造人人關心、人人支持、人人參與普法工作的良好氛圍。三是組織好浙江法治宣傳月、“12·4”全國法制宣傳日等活動，突出法制宣傳重點，豐富法制宣傳內容，增加法制宣傳效果。同時加強法制宣傳教育隊伍建設，加大普法專職人員、聯絡員和信息員的業務培訓，努力提高他們的政治素質和業務水平。四是做好對已達標的“民主法治村（社區）鞏固提高工作，并加大對“民主法治村（社區）”創建工作的指導力度，落實浙江法制宣傳欄60%的達標任務，加強民主法治村創建臺帳的規范化建設，形成年初申報、年中指導、年末考核的良性循環體系，把“民主法治村”創建活動納入規范化、制度化軌道。并結合村級選舉換屆工作，對全區所有村兩委干部進行法制培訓
2、加強對人民調解工作的指導。圍繞社會主義新農村建設，充分發揮人民調解組織的職能優勢，加大矛盾糾紛排查調處力度，及時將矛盾糾紛控制在萌芽狀態，消化處理在基層。全面規范“職業調解員”的隊伍管理，通過完善健全工作、管理各項制度，進一步規范“職業調解員”隊伍。通過全面落實人民調解計件獎勵機制，進一步調動全區廣大人民調解員的工作積極性，切實起到人民調解在維護社會穩定中的“第一道防線”的作用。
3、全面開展社區矯正工作。開好社區矯正動員大會，做好各鎮（街道）組織機構的設立和志愿者隊伍的組建。進一步明確法院、檢察、公安等部門在社區矯正具體工作中的職責和任務，做到分工協作、密切配合，并在實踐中與各司法所、公安派出所形成合力。全面建立社區矯正對象信息檔案，加強建章立制工作，依法規范工作程序，落實各項監管措施，不斷提高社區矯正工作質量。對社區矯正工作人員和志愿者進行相關法律知識的學習培訓，提高整個社區矯正工作隊伍的政治業務素質，增強他們的責任感和使命感，保證對社區服刑人員的改造教育質量。
（三）抓服務、促規范。緊緊圍繞我區“十一五”規劃的啟動實施，圍繞建設社會主義新農村，積極開展法律服務工作，為全區經濟社會協調發展提供法律保障。
1、大力拓展和規范法律服務。重點抓好法律服務市場規范、法律服務人員執業規范、辦案辦證程序規范和管理行為規范建設。一是有效拓展法律服務領域。繼續組織律師參與每個月的區領導接待日，推動法律服務為經濟建設的各個領域提供高效服務。二是整合法律服務資源。合理調整律師所、基層法律服務所布局，向規模化發展。三是完善社會監督機制。聘請法律服務行風監督員，并通過機關網站將法律服務機構和法律服務人員的基本信息對外公示，廣泛接受社會監督。
2、加大對基層法律服務所的指導，加強對基層法律工作者的培訓，調動基層法律工作者的主動性、積極性和創造性，利用基層法律服務面向基層、貼近群眾的優勢，把服務于基層、滿足群眾法律需求、維護穩定、促進經濟發展放在首要位置。整頓法律服務市場秩序，拓展服務領域，把基層服務重點轉移到協助當地黨委、政府，解決以訴訟和解答咨詢等方式化解群訪、纏訪等問題上來。
3、全面提升法律援助工作水平，確保法律援助“民心工程”落到實處。進一步完善法律援助網絡，加強“12348”法律援助窗口建設，落實辦公場所“沿街落地”工作。進一步延伸法律援助工作網絡，加強鎮（街道）法律援助工作站規范化建設，推動在村居、社區建立法律援助聯系點，完善區、鎮（街道）、村（居）的三級網絡，滿足更多群眾對法律的需求。加強法律援助隊伍建設，努力提高法律援助服務質量和人員素質，保證辦案質量。積極擴大法律援助覆蓋面，科學調配區內法律服務資源，加大法律援助案件尤其是民事案件辦理力度，讓更多的困難群眾獲得法律援助，盡快實現“應援盡援”的目標。
（四）抓作風、促素質。堅持把隊伍建設作為司法行政事業發展的根本，以狠抓作風建設為突破口，以提高人員整體素質為目標，增強服務意識，努力開拓創新，為全區司法行政工作提供政治保證和組織保證。
一、大力拓展人民調解工作，著力化解社會矛盾糾紛
1.完善和推進人民調解、法制宣傳、法律援助聯動調處矛盾糾紛機制建設。吸收退休法官、檢察官、律師和法學、醫學、財務管理等相關調解領域的專家及學者，建立人民調解信息資源庫，合力調處社會矛盾糾紛。
2.加強人民解調宣傳工作，協調省電視臺，依托《說法》欄目，制作“人民調解專題節目”，擴大人民調解工作的社會影響力。
3.拓展人民調解工作領域，探索人民調解工作向勞動糾紛、物業管理等新的領域拓展延伸，力爭做到“哪里有矛盾、哪里就有人民調解”，努力實現各類矛盾糾紛發現得早、化解得好、穩控得住這一目標。
4．推動《人民調解員管理暫行規定》的出臺，探索“以案定補”和“以獎代補”的工作機制，依法落實人民調解工作經費和調解員補貼待遇，調動廣大人民調解員的工作積極性，提升調解工作質量和水平。
5.大力推進“五個第一時間”調解模式（第一時間掌握不穩定信息、第一時間向市領導報告、第一時間化解矛盾糾紛、第一時間開展法制宣傳和第一時間提供法律服務），力爭全年調處各類矛盾糾紛7000件以上，調處率100％，成功率95％以上。
二、深入推進社會管理創新，著力提升特殊人群的管理服務水平
6.認真抓好安置幫教工作。制訂《司法行政系統2013年刑釋解教人員安置幫教工作目標管理責任書》，切實做好刑釋解教人員教育幫扶和管理服務工作；協調人事勞動等有關部門，加大刑釋解教人員職業技能培訓工作力度，舉辦1-2期技術培訓班，拓寬刑釋解教人員安置就業渠道，確保幫教率達100%，安置率達70%以上，重新違法犯罪率控制在2%以下。
7.扎實做好社區矯正工作。全面推動社區矯正信息管理系統應用建設工作。開展《社區矯正實施辦法》學習培訓，加強社區矯正工作人員業務執法培訓，提高社區矯正執法規范化水平。探索建立社區服刑人員“管理教育服務中心”，大力抓好社區服刑人員的監督管理、教育矯正和幫困扶助工作，有效預防和減少社區矯正人員再犯罪，實現社區矯正人員再犯罪率控制在2%以下。
8.穩妥推進勞教（戒毒）工作。按照中央和司法部關于勞教制度改革的決策和部署，積極做好應對工作；嚴格落實“場所安全四項機制”，確保場所持續安全穩定；落實“首要標準”，加大勞教（戒毒）人員職業技能培訓力度，力爭勞教（戒毒）人員參訓率達20%以上；力爭年內啟用新的辦公樓，改善勞教（戒毒）所的辦公條件。
9.加強問題少年教育矯治工作。繼續推動未成年人法制教育中心建設，落實機構和編制；建立學員管理軟件系統，推進學員管理、考核、監督程序化、科學化、規范化建設；拓寬教育矯治渠道，聯合教育部門制定義務教育工作措施，開展問題少年義務教育活動，提升問題少年教育矯治質量。
三、深化法治創建活動，著力提高普法依法治理工作成效
10.深入開展“法律六進，推進依法治國”法制宣傳教育主題活動。加強憲法和國家基本法律的宣傳學習，引導群眾不斷認識社會主義法治理念的內在要求和精神實質。切實抓好領導干部、公務員、青少年等重點對象的法制宣傳教育，促進全民普法的深入開展。加大勞動就業、社會保障、安全生產、食品安全、交通等法律法規宣傳教育，不斷滿足人民群眾對法律知識的需求。
11.加強法治文化建設，加快完善普法講師團、鎮（街道）法制輔導站、“法律明白人”和農村（社區）“五個一”長效機制建設，指導和推動法治文化主題公園建設工作，為人民群眾提供零距離接觸法治的生動平臺，不斷擴大普法教育的實效性和覆蓋面。
12.圍繞“平安、法治”建設，扎實推進法治城市建設，力爭建立科學務實的法治創建考核評估體系，開創“法治”建設新局面。
13．認真開展全市“六五”普法規劃中期督導檢查工作，做好迎接國家和省對我市的考核檢查。
四、圍繞中心服務大局，著力提升法律服務工作水平
14.大力推進“法律顧問”制度建設和法律服務專業團隊建設，引導律師為重大投資建設項目和重點工程建設提供全程法律服務，為政府重大決策、行政行為及重大合同行為提供法律意見，做好政府法律顧問；全面發揮農村（社區）法律顧問作用，為基層組織和人民群眾提供便捷高效規范的法律服務，推進城鄉一體化發展。
15．圍繞園區建設的現實需求提供深度法律服務，探索建立擅長辦理經濟類事務的法律服務機構和人員名冊，向企業推薦合適的法律顧問人才，為企業提供“量體裁衣”服務，幫助企業防范和化解法律風險。
16．進一步健全和完善公證質量管理指標體系，規范辦證程序，完善監督機制，不斷提升公證質量和公信力；把保障改善民生作為公證工作重點，充分發揮公證事前預防功能，認真做好涉及土地征用、房屋拆遷、勞動爭議等事項公證；探索和推廣便民利民工作舉措，樹立窗口形象，深化服務內容，提高人民群眾對公證服務的滿意度。
17.加強律師公證行業管理指導工作，落實和制定律師公證事業發展的政策措施，改善執業環境，降低執業風險；規范律師事務所和公證處內部管理工作，引導律師公證行業正確的政治方向和發展方向。
18.做優法律援助工作。健全法律援助制度建設，加強與公、檢、法等相關職能部門的協作，建立規范化、制度化的援助辦案銜接程序。切實做好刑事法律援助工作，推動刑事法律援助組織網絡建設，探索在公、檢、法機關和有關羈押場所建立刑事法律援助工作站，加大刑事法律援助工作力度。
19.深入開展法律惠民工程。扎實開展法律援助非訴訟調解工作，最大限度維護受援人合法權益；加大城際間法律援助機構的協助力度，維護農民工的合法權益；加強法律援助案件質量監督檢查工作，確保案件質量；降低門檻、簡化程序，不斷擴大法律援助覆蓋面，實現“應援盡援”到“應援優援”的轉變，確保更多的困難群眾獲得法律援助，力爭全年辦案數量突破8000件。
20.做好國家司法考試工作。按照“四嚴”（組織嚴密、程序嚴謹、標準嚴格、紀律嚴明）的要求和“四最”（最權威、最規范、最嚴密、最廉潔）的標準，嚴格落實相關政策法規，精心組織實施好2013年國家司法考試工作，全力確保我市2013年國家司法考試工作順利進行，實現考區國家司法考試平穩、安全、有序運行。
五、夯實基層基礎，著力發揮司法所職能作用
21.大力推進規范化司法所建設，大力加強司法所組織機構、干部隊伍、業務能力、所務管理、基礎設施建設，實現司法所建設重點向職能建設和業務建設的轉變，切實提高司法所服務經濟社會發展、服務人民群眾的水平。
22.加大基層司法所工作人員培訓工作力度，結合以會代訓、以崗代訓、實戰指導等形式，組織司法所工作人員開展專門業務技能培訓，著力提升司法所工作人員的綜合素質和業務水平，進一步推動基層司法工作。
六、加大宣傳報道，著力提升司法行政工作的社會知曉率
23.建立健全新聞宣傳工作機制，繼續健全信息宣傳工作制度，建立信息報送采用通報制度，完善信息通報、獎勵機制，加強信息隊伍建設，不斷提高全市司法行政系統新聞宣傳工作能力和水平。
24．梳理和暢通信息報送渠道，加大報送力度，及時有效反映全市司法行政工作的進展情況和經驗做法，不斷提高司法行政工作的社會知曉率和群眾認知度，為司法行政工作又好又快發展，更加充分發揮職能作用營造良好的社會環境。
七、加強隊伍建設，著力增強司法行政工作發展動力
25.深入開展十精神學習教育活動，在全系統深入開展以為民務實清廉為主要內容的黨的群眾路線實踐活動，強化司法行政干警和法律工作者的宗旨意識、責任意識、服務意識、公正廉潔執法意識。
26.加強隊伍能力建設。突出提升隊伍五個能力，（做好新形勢下群眾工作能力、維護社會公平正義能力、新媒體時代社會溝通能力、科技信息化應用能力、拒腐防變能力），在全系統扎實開展“五好”、“五帶頭”（“領導班子好、黨員隊伍好、工作機制好、工作業績好、群眾反映好”和“帶頭學習提高、帶頭爭創佳績、帶頭服務群眾、帶頭遵紀守法、帶頭弘揚正氣”）創建活動，大力促進隊伍固強補弱、以先促優。繼續深化“庸懶散奢貪”作風整頓專項活動，確保全市司法行政工作旺盛活力。。
在公權力主體行政的理念中，行政規劃是為公共利益之需要而對社會資源的再配置。但在實踐中，受到復雜的社會經濟生活以及多元的利益需求等諸多因素的制約和影響，公權力主體不可避免地對公共利益與私人利益進行權衡與博弈，在此過程中，私益的受損已是一種常態。目前，由于傳統的行政法理論并不能夠完全地適用于行政規劃，而且不論是從過程還是從結果意義上來說，行政規劃都急需要一套完整的且適合的理論和制度來規制和解釋。最為重要的一點，行政規劃已經引起了公民權利保障方式上的變革，傳統的行政法權利救濟偏重于權利的事后救濟，但就行政規劃來說，事后的權利救濟自然重要，但事前的權利保障顯得更為關鍵，這是由于行政規劃與一般行政行為的特殊性，行政規劃一經確定，就會對行政相對人的權利產生不利影響和限制，這在普通情況下是無法得到消除的，也就是說恢復原狀的請求得不到實現，就算事后得到了一定的補償或賠償對相對人權益損失來說也是有限的。所謂無救濟即無權利，因此對在行政規劃中遭受權益侵害的相對人的司法救濟和保障自然引起我們的關注和探討。再言之，行政規劃也有其與眾不同之特點。筆者以為，行政規劃的特點有三：
1.準立法性。行政規劃其本身通常是一個規范性的文件，這使得行政規劃在后續行政行為或者政策實施過程中取得基本標準和綱領的地位，這一點與一般的行政立法是共通的。但是又與行政立法相區別，立法是一般性大綱規定，而行政規劃則須根據具體情況來制定并保證實施。
2.政策性。社會的發展需要有前瞻性的思維方式，國家的治理更是如此，這客觀上就要求政府在行政過程中必須統籌兼顧，科學的規劃，已然在目前政府行政行為中占據重要的地位。但政策的一大特點就是因勢利導，實事求是，這也讓行政規劃產生不穩定性。
3.裁量性。相對于其他行政行為來說，行政規劃的特殊性在于它是根據政府行政實踐中的具體情況而構建出作為接下來一段時間的行政目標的藍圖，具有強烈的政策性。基于此，我們不難得出結論：利用成文的實體法律規范的方式對政府的行政規劃進行完全的規制是不實際的，就算存在實體法上的制約，也僅僅只能是原則性的規定，借以給行政主體指明規劃之方向。因而政府機關有了大量的自也就顯得合理。綜觀行政規劃之特點，由于行政規劃自身的準立法性，大多數時候使得行政主體既是規范的制定者又是實施者，故而給私益被侵害的出現留下一個節點。再者，由于規劃的政策性而使得行政規劃的實施產生變數，對公民的信賴利益造成威脅。行政行為自古以來就具有的裁量性也讓行政權力的濫用留下極大空間，這就是公權力與私益的矛盾。諸多學者對此做出巨大努力，最有效的途徑在于權利的保障和救濟。正因為行政規劃的特點注定行政過程中公民私益在與公權力的沖突中始終處于下風，所以對行政規劃救濟途徑的探尋顯得尤為重要。
二、行政規劃救濟的對象
一切權利都有可能面臨被侵害的危險，因為權利人之權益往往與否定其權益的其他人的利益相對立。有了權益的被侵害或者被侵害的危險，自然也有了相關的救濟，這些救濟所指向的對象，我們稱之為利害關系人。在現行的每個法律關系中都存在著利害關系人，基于行政法律規范而出現的行政法律關系也不例外。行政法上的利害關系人包含兩類人，一是行政相對人，與行政主體相對應，受行政行為直接的規制；二是行政相關人，泛指有權利義務受政府機關依職權行為所規制的所有人。行政相對人是指行政主體的依職權行為所影響的人，所以是救濟的主體毋庸置疑，但是由于行政相關人這個概念所涵蓋的對象十分廣泛，若是都作為救濟的對象將造成救濟制度運行的極大負擔，是以在此應進一步甄別。筆者以為，行政相關人中可以尋求救濟的應當是受到了行政行為的直接影響而引起其權益的損失或有即將損失的必然性，而非可能。這才符合救濟制度的初衷，不然濫訴的后果極大可能出現。規劃的利害關系人如前文所述，亦包含以下的人，一為行政相對人，再者就是權益受到規制而出現變動的行政相關人。我們都知道，法律賦予每個公民以諸多的權利，有人身權，有財產權，有請求權，有批評建議權等等，這些權利總的來說是有程序性權利與實體性權利之分的。在有關的行政規劃各個階段中，當事人所享有的程序性權利主要體現在行政規劃的擬定階段，即規劃的協調論證階段。在此過程中，參與的人們享有建議權，知情權，以及聽證權。建議權是行政主體在規劃進行草擬的階段時，相關的當事人應當被允許就規劃本身進行建議，可以口頭也可以是書面或其他形式。知情權作為我們每一個公民所享有的憲法權利之一，利害關系人有權知悉與其有關的規劃內容等。聽證是關系人向行政機關提出自己的意見一種法定方式，法律應當予以保障。與程序性權利對應的自然是實體性權利，主要體現為利害關系人的人身權和財產權，但隨著社會日益多元的發展，新的權利類型的出現也需要我們對之認真對待，比如環境利益等，也應當將之納入實體性權利的范疇，而這些也主要出現在規劃被確定之后。在規劃確定之后的實踐中主要有兩種狀態，一是規劃被履行，此時若是關系人的權益受到侵害，應當享有撤銷請求權，這是基于行政行為的合法性原則，當事人有權請求撤銷行政規劃；還有就是防護措施請求權，這是一種預防性措施，以避免在規劃實施過程中造成當事人權益損害，在德國《聯邦行政程序法》中有所規定。二是規劃并沒有被履行或者規劃發生改變和撤銷。在這種情況下關系人請求權的理論支撐是行政領域的信賴保護原則，法律應當保護公民的合法預期。以此推之，相關的人的權利有四：一是規劃存續請求權，這是一種意在反對行政規劃的變動和撤銷的權利，但是一般情況下是不予認可的，不然會導致私人利益優于公共利益，僅僅在例外時候才存在；二是規劃執行請求權，此權利意在使規劃結束不履行的狀態，與規劃存續請求權相似，在一般時候此權利也是不存在的，也僅在特殊情況下存在；三是過渡措施和補救措施請求權，當事人因為規劃的改和廢而造成權益損失的時候，可以請求予以補救和幫助，但損失的權益必須是具體的；四是補償、賠償請求權，這是相關當事人一項極為關鍵的權利適用國家賠償法的規定。
三、行政規劃司法救濟制度的構建
（一）行政規劃救濟的適用范圍
學界依據不同的標準將行政規劃進行了不同的分類，其中最經常使用的分類方式是根據行政規劃的拘束力的不同程度將之分為建議性規劃、影響性規劃以及拘束性規劃。
1.建議性規劃。這種規劃完全不具有法律約束力，僅供建議使用，基本上這種規劃是以行政事實行為的方式出現，兼之有行政指導的方式。
2.影響性規劃。這種規劃沒有約束性，但又不僅僅只是建議，包含有行政主體期望公民可以作出符合規劃目標的行為，但公民或者法人是否要接受，完全取決個人意愿。
3.拘束性規劃。該規劃對其所涉及的對象具有法律上的約束力，也因此，法律對其作出限制，應當適用法律保留原則。再者言之，拘束性規劃對私益可以產生影響，有私益受侵害的可能，自然也存在對侵害后的救濟的探討。行政規劃的多樣性自然使得對其的救濟制度也要具體分析。在建議性規劃中，規劃僅僅只是作為一種建議，性質上為行政事實行為，對當事人不具有強制性，當事人可以自主選擇接受與否，行政權并未有對當事人的直接干預，因而不會有行政權對當事人損害后果的發生。影響性規劃對相對人來講也不具有拘束力，雖然其不僅是建議，有行政主體一定的期望，但是行政權的強制性依然沒有作用在相對人身上，相對人完全可以憑自己的主觀意愿來行事，并不受制于行政權。總體而言，對建議性和影響性行政規劃來說，由于其并未有強制性，雖然也可能對關系人產生影響，但這種影響無法產生當事人權利受損的后果，而且是可規避的，再者這也非行政主體想要積極追求的結果。因而，從性質上來分析定性，建議性和影響性行政規劃屬于行政事實行為。而在我國目前的法律規范中，司法救濟是無法適用于此的。這里出現爭議的就是對拘束性規劃性質的認定。有人認為，即使是拘束性規劃，對關系人產生的影響也是將來的，而且是由后續行為引起的，所以不會有法律效果。筆者不認可這種觀點，雖然是對將來進行影響，但是不可否認在許多時候已經對現有權利義務造成了影響和限制，規劃的頒布很大程度上是為了對目前的權利狀態進行限制以利于將來規劃的實施，法律效果自規劃確定頒布之時已經產生了。因而，不難得出結論，拘束性規劃是一種行政法律行為。至于是抽象還是具體行政行為，關乎當事人之救濟權，在下文可訴性部分予以探討。
（二）行政規劃的可訴性
由于行政規劃定性尚未形成普遍的一致觀點，所以對于行政規劃是否可訴的問題，不管是在德國、日本、臺灣還是在我國大陸地區，也不論是理論還是實務，都存在著爭議。根據我國《行政訴訟法》第2條、第11條、第12條以及《行政訴訟法司法解釋》第1條之規定，在我國，只有具體行政行為才可以提起行政訴訟。因而對規劃進行的可訴性分析，從根本上來講可以歸結于規劃是否是一個具體行政行為的命題上。一個具體行政行為除了有行政法律行為的一般特征之外，最關鍵在于與抽象行政行為的區別上，即調整對象是否針對確定的當事人。對于規劃來說，由于建議性規劃與影響性規劃是一種行政事實行為，是故不具有可訴性，在此，筆者主要討論的是拘束性規劃的可訴性。拘束性規劃的可訴性主要在于兩個方面，即法律效果和調整對象。行政規劃一經確定，就會對相關人產生權利義務的設立、變更或終止的影響。雖然有些學者認為，行政規劃對關系人權利義務的影響并不是直接的，因為規劃不過是個藍圖，對關系人的限制僅僅停留在法律所賦予的一種附帶效果，而非針對特定人的具體處分。但是我們不能否認一點，即在規劃確定頒布之后，為保證規劃后續的順利實施，當事人必然會被限制對自己權利義務的處分。既然已經出現了有關權利之形成效果，那么自然的行政規劃之法律效果也就確認無疑。而在調整對象上，拘束性規劃由于對當事人形成強制性的效果，其在調整對象上應當是可確定的。如在城市規劃中，即使人數眾多，但是被調整的群體也是特定的。有些人將人數多等同于調整對象的不特定，這是不當的。所以，行政規劃的可訴性是可以被確定的。但該在何時提起也是一個爭論焦點。行政規劃通常要經歷幾個階段，擬定目標，草案制定，科學論證，規劃確定，規劃頒布。德國行政程序法規定，計劃確定裁決是可訴的，而其他的則是階段，未有權利義務的形成性效果，所以不能，這也是行政訴訟成熟性原則的要求。
（三）司法審查
在德國，針對行政規劃進行的司法審查范圍大體上僅僅限于合法性審查，一般時候對規劃的合理性并不需要進行審查。當法院審查規劃的時候應當依據現有法律的規定來執行，基本上不允許也避免了自由裁量的介入。這是由于規劃強烈的政策性導致的，對于政策性的內容，一定程度上來說并不是司法所該涉及和所擅長的，排除司法的過多干預也可以保障行政的即時有效性。另外，法律規定的司法機構可以對行政規劃所涉及的利益衡量進行一定的審查，從本質上來說，這就是合理性審查。因為涉及利益衡量的方面主要是行政合理性，本質上是屬于行政裁量的范疇。在我國，目前實務中并沒有對行政規劃進行司法審查的經驗，而參考外域的理論和實務可以給我們一定啟示。行政規劃的司法審查應當是部分的，受行政規劃自身所具有的廣泛的裁量性造成的，所以只能是部分審查而非全面審查。審查主要是兩方面：一是合法性，二是合理性。所有政府所做出的依職權行為都應該堅持依法行政原則，規劃行政也是如此。法院進行合法性審查的時候要注意幾個關鍵之處，即主體、權限、程序合法與否，以及規劃的一致性與否。主體合法，權限合法，程序合法是行政法上的一般行政行為所必須堅持的。規劃的一致性則是指規劃位階順序方面，處于下位階的行政規劃必須與上位階的行政規劃具有一致性，否則應當無效。對行政規劃合理性的審查,考慮的重點在于利益衡量，一般來說，利益衡量就是行政規劃進行合理性審查和考慮的核心部分。利益衡量在行政規劃進行合理性審查的過程中主要體現在以下的內容，首要的是在對規劃擬定之前，應明確規劃的應然性；其次是在制定后，要明確規劃內容的合理恰當性。
（四）行政補償
【關鍵詞】行政規劃;司法審查;可訴性;救濟請求權
【正文】
在現代西方法治原則下,行政法治是通過對行政權力的法律約束和監督來實現的。{1}(P77)這一規律對我國的法治實踐同樣適用。行政規劃作為一種特殊的行政權力運行方式,同樣也應接受依法行政原則的約束。實現對行政規劃的司法審查,是保障行政規劃權力在法治的軌道內運行的重要前提。
一、司法審查在規制行政規劃中的作用
(一)規制行政規劃的必要性
行政法治要求將行政主體的裁量權控制在一定的范圍內。而運用法律手段對行政規劃過程予以規范和控制,也是建設社會主義法治國家與構建和諧社會的必然要求。
第一,規制行政規劃,是維護行政相對人合法權益的需要。“法治的核心最終會涉及政府的權力和個人權利的關系問題。”{2}(P30)控制行政主體的權力、維護行政相對人的權利,是行政法的核心目標。行政規劃作為一種具有顯著輻射效果的行政活動方式,通常都會直接或間接地影響相對人的財產權益,有些場合甚至是重大和長期的影響。因而,控制行政規劃權力的運用,使其在法律的范圍內運行,是維護和促進行政相對人合法權益的必然要求。
第二,規制行政規劃,是維護公共利益的需要。行政的運行過程,是一種對公共利益予以集合和分配的過程。公共利益需要通過個人利益予以集合。{3}(P1)行政主體在集合、維護和分配公共利益的過程中,必然要與行政相對人之間發生各種復雜的利益關系。行政主體雖然是公共利益的代表者,但公共利益是一個不確定法律概念,“公益是一個不確定多數人的利益。這個不確定的多數受益人也就符合公共(公眾、社會大眾Publikum)的意義。”{4}(P186)行政主體的行為是否代表公共利益,在實踐中經常會受到拷問。因為行政主體所追求的利益可能與公共利益相背離,甚至以維護公共利益之名而行追求私利之實。因而,必須對牽涉廣泛利益主體的行政規劃權力,特別是行政規劃中廣泛存在的裁量權予以限制。
第三,規制行政規劃,是推動行政法治進程的需要。通過各個單行立法來控制行政主體不同的行政活動方式,是我國行政法治發展進程中的一個典型特征。例如我國的 《行政處罰法》《行政許可法》,以及正在制定的《行政強制法》為例證。但是,由于行政活動類型繁多,針對每一種行政活動方式進行單行立法是一項非常浩大的工程。而且在目前關于行政規劃的法律控制機制尚不成熟的情況下,針對行政規劃進行單行立法似乎操之過急。由于 “行政法主要就是行政程序”{5}(P32),因此,由將來的 《行政程序法》對行政規劃的適用范圍、程序等進行規定、實現行政規劃的法治化,更為實際可行。
(二)司法審查是規制行政規劃的重要方式
行政規劃領域存在普遍而寬泛的裁量權,使得對行政規劃的規制尤為不易。對行政規劃的規制,必須選擇有效的方式和路徑。對行政規劃予以規制,主要有以下方式:
第一,法律原則的規制。在規制具體行政行為方面,行政法的基本原則具有舉足輕重的作用,因為法律原則不僅可以指導行政機關合理行政,而且可以作為司法裁判的依據。“將法律原則引入法律體系之中,既是為補成文規則之不足的需要,也是為限制自由裁量權之需要;它既為司法能動性提供了依據,也為司法能動性界定了合理的范圍。”{6}(P279)除應遵守行政法的基本原則外,行政主體在行政規劃的過程中還應遵守一些特定的原則,這些特定的原則對于規制行政規劃同樣具有不可小覷的作用。
第二,實體法的規制。在現代法治體系下,行政權力只能來源于法律,法律授予的權力才具有正當性。行政規劃權力同樣如此。對行政規劃權力的控制,首先即依賴于實體法控制。“所謂實體法控制,即對行政機關制定行政規劃權力的來源和制定行政規劃的空間進行控制。”{7}(P9)在行政規劃實踐中,由于不同的行政主體之間制定行政規劃的權力界限并不清晰,因而如何協調彼此之間的關系,是在規劃決策過程中經常遇到的一個難題。而有效的解決方法只能是通過立法明確規定行政規劃的權力范圍,即對行政規劃予以實體法規制。
第三,程序法的規制。雖然實體授權規則不可或缺,但是行政程序在規制行政規劃方面則具有更為重要的作用。因為,“現代行政法治的核心機制是行政程序法律制度。”{2}(P32)此外,行政權力的擴張也使得程序在規制行政權力方面的作用日益強化,“程序的規則所以重要,正是因為在實體法上不得不給予行政機關巨大權力的緣故。”{8}(P152)通過行政程序對權力的行使進行事前和事中的監督和平衡,防止行政權的濫用,促進行政權行使的效率,平衡行政權和相對方權利之間的關系,保障相對方的合法權益,已成為現代行政法的一個重要特征。{2}(P28)行政規劃的專業性、技術性特點決定了對其予以實體法規制存在著一定的難度,實體法規制并不能確保行政主體不濫用行政規劃權,因此,行政規劃的程序規制就顯得尤為重要。相對人參與、行政公開、聽證等程序制度就成為規制行政主體的行政規劃裁量權的必然選擇。
第四,司法審查的規制。“有權利必有救濟”,這是現代行政法治的基本要求。行政規劃能否納入救濟制度的范圍之中,對于行政規劃的規制效果而言具有很大的影響。如果行政規劃被排除在救濟制度之外,那么行政相對人的正當利益訴求在受到行政規劃行為侵害時,就不能得到充分有效的保護,行政主體也會因為缺少有效的監督機制而更易濫用行政規劃權力。如果將行政規劃納入救濟制度的范圍,行政主體濫用權力的可能性就會大大降低。當然,這一切是建立在救濟論行政規劃的司法審查制度的有效性基礎上的。總之,建立有效的救濟制度,是規制行政規劃權力所不可或缺的。
二、關于行政規劃可訴性的爭論
關于行政規劃是否可訴的問題,無論是在德國、日本、我國臺灣地區還是我國大陸地區,關于行政規劃的可訴性問題都存在廣泛的爭議,主要原因即在于行政規劃行為定性的困難。“行政法計劃的法律救濟取決于其表現形式。一旦其法律形式被法律規定或者得到明確,法律救濟的途徑和種類也就相應地得以確定。”{9}(P185)所以,如果不能準確界定行政規劃行為的屬性,就無法解決其可訴性的問題。
在德國,關于行政規劃的可訴性問題曾存在對立的見解,但隨著《聯邦行政程序法》的頒布以及司法實務的發展,此類爭議目前已不復存在。目前德國的通說認為,計劃確定裁決屬于權利形成性的行政行為。{9}(P258)據此,對行政規劃的確定裁決提起訴訟在德國已無異議。但是需要說明的是,在德國只能針對計劃確定裁決才能提起訴訟,對于一般的、未經過計劃確定裁決的規劃,則不能提起行政訴訟。
在我國臺灣地區,公法學界繼受了德國的主流觀點,均認為計劃確定裁決屬于權利形成性的行政行為,應當允許對其提起行政訴訟。但臺灣司法部門對于“計劃變動”能否接受司法審查的態度,則經歷了一個發展變化的過程。臺灣司法部門最初否認對行政規劃變動的訴訟救濟。如臺灣行政法院1971年判字第738號判決認為,“行政官署本于行政權作用,公告實施一種計劃,對于一般不特定之規定,而非個別具體之處置,自不得認為行政處分而對之提起訴愿”,而1976年裁字第103號裁定則重申了這一觀點。直到1979年,“司法院大法官會議解釋”才對這一觀點作了一定程度的修正,認為“主管機關變更都市計劃,系公法上之的一方行政行為,如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔,即具有行政處分之性質,其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者,自應許其提起訴愿或行政訴訟以資救濟”。[1]但是,這種做法受到學界質疑,如臺灣學者林明鏘認為,將計劃變更行為認定為行政處分是與計劃本質原屬一般性、抽象性之特質不盡符合的,正確之策應是催促立法者制定一套保護權利直接受影響者之法律機制,如程序參與透明、理性的公開程序和依法計劃等。{10}(P466-467)
在日本,理論界與實務界關于行政規劃的可訴性存在較大分歧。學界一般認為,“具體的事業實施計劃實質上決定著有利害關系者將來的權利義務關系,并且,若公共事業的實施有非法的地方,早期糾正違法行為,合法的實施有關事業,無論是對事業主來說,還是對于國民來說,都是有百利而無一害的。”所以,“大多數日本學者認為,也許還不能對承認抽象的基本計劃提起訴訟。但是,當懷疑具體的事業實施計劃有違法性質時,應該允許提起訴訟,以謀求階段性疑問的排除,然后再重新開始公共事業的實施。”{11}(P563)但是日本司法界的態度則顯得相對保守。法院的判例長期以來堅持認為即使是拘束性的計劃也不具有處分性。最高法院否定了作為拘束性計劃即土地規劃事業的計劃的處分性,認為“該計劃不過是事業的一種藍圖,以公告事業計劃對國民加以限制,僅停留在法律賦予計劃的一種附帶性效果,而不是對特定個人的具體處分。因此,爭訟該計劃自體,缺乏爭訟的成熟性乃至具體的案件性。”{12}(P57)然而,最近的判例雖然是極為限定的,但也出現了承認行政計劃具有處分性的傾向。因而,在日本司法實務界,逐步將行政規劃納入行政訴訟受案范圍是一個基本趨勢。
在我國大陸地區關于行政規劃是否可訴的問題并未引起很大的爭議,學界普遍認為在現行的行政訴訟體制下,行政規劃難以納入司法監控的領地。究其原因,一是行政規劃被界定為抽象行政行為而不能將其列入行政訴訟的受案范圍;二是行政規劃可能由于尚未對行政相對人造成實際損害而被排除在受案范圍之外。也有學者認為,“對行政計劃制定行為本身提起訴訟,還缺乏相關的法律依據,除了沒有德國法上的‘計劃確定程序’制度之外,主要障礙還在于行政計劃程序性規定的缺乏。”{13}(P144)但是,也有學者對行政規劃不能納入行政訴訟的受案范圍提出了質疑,認為“盡管諸多行政計劃看似針對不特定多數人,事項具有綜合性,不直接針對當事人的權利義務進行規定,但不得不承認,由于相當多數的行政計劃,特別是指令性計劃(拘束性計劃)事實上對特定范圍的人已經造成實際權益的影響,并且由于計劃的制定和變更而權益受損,因此,不能單純依據行政計劃的形式是否為抽象行政行為來決定可訴性,而應當從信賴保護的角度,結合行政計劃的具體情況進行分析……”。{14}(P180-181)
三、行政規劃的可訴性分析
1．物態文化
所謂物態文化就是指司法行政機關為保障司法行政日常工作與活動而必須具備的建筑場所、活動設施、服飾裝備等具體的物化形態。物態文化通過物化的方式來表達司法行政理念和司法行政精神。
2．制度文化
制度文化指司法行政系統為了使司法行政工作正常進行而制定的具有特定約束力的行為規范、準則以及各種組織調節形式的制度體系。其具有凝聚性、結構的穩定性和時間的延續性等特點。
3．行為文化
行為文化是指在司法行政工作中形成的活動方式，它體現著司法行政機關的精神面貌、思想理念、工作活力和價值情操。不管是領導還是普通員工，他們的行為反映出該機關總體的價值選擇和精神趨向。
4．精神文化
精神文化能夠深入司法行政文化的內核，體現出司法行政工作人員的精神信仰和理想追求。在長期的司法行政實踐過程中，司法行政工作人員形成共同的思想形態、意志態度和精神狀況。精神文化滲透于司法行政工作的各個方面，直接推動著司法行政工作的發展與進步。
二、司法行政文化建設的目標與原則
1．司法行政文化建設目標
司法行政文化建設應以“十”精神為指導，高舉中國特色的社會主義理論偉大旗幟，密切聯系群眾，深入司法行政工作實際，思想上高瞻遠矚，行動上扎實有效，結合我國法治社會的建設目標，吸收地方文化精髓，突出司法行政工作特點，認真把社會主義核心價值觀和法治精神融合起來，并滲透其中，進一步弘揚司法行政文化風貌和道德風尚。提高工作人員的文化素養和精神品質，逐步培養政治素質高、業務能力強，文化素質精，“德才兼備”的司法行政人才，努力構建一個學習型、服務型、創新型和激勵型的司法行政文化。
2．司法行政文化建設應遵循的基本原則
（1）立足司法行政特色。立足司法行政工作實際，善于從司法行政工作實踐活動中尋求工作思路。根據司法行政工作的特點去設計目標和制定措施，努力把司法行政文化滲透于實踐活動的每一個環節、每一個角落。
（2）要循序漸進。根據文化的特性與司法行政工作的實際需求，司法行政文化建設應該按部就班、循序漸進。分層次、分部門，低位起步，一步一個腳印地完成建設任務。
（3）堅持前瞻性與創新性原則。學習中西優秀文化傳統，借鑒其他豐富多彩又充滿活力的行業文化經驗，吸取法治文化的精髓，認真研究司法行政文化創新理論，積極探索創新實踐，力爭建設一種順應司法行政發展要求，體現時代精神文化，具有前瞻性和自我更新能力的先進文化形態。
（4）秉從以人為本的原則。司法行政文化要求把服務司法行政工作作為基本的目標，把司法行政工作人員作為承擔主體，只有這樣，才能充分挖掘他們的文化創新和建設的潛在能量，賦予司法行政文化以源源不斷的內在動力。
三、司法行政文化建設中存在的問題
1．對司法行政文化內涵缺乏深刻理解
目前，司法行政機關對文化的理解不夠完整和全面，因此在具體的建設活動中就出現了很多偏差。首先，司法行政文化建設事關整個司法行政機關，但活動只落實到了下設的宣傳教育部門，其余部門并無協調和聯系，更談不上互贏共建，領導對此也漠不關心，司法行政文化建設成了一個職能部門的事情。其次，文化活動簡單，內容單一：把文化建設省略為幾次簡單的文藝節目和幾項法制宣傳教育活動，文化陣地普遍存在規模小、影響力弱等問題，缺少叫得響，群眾認知度高的優秀文藝作品。這樣的文化就失去了它應有的整合功能，建設效果可想而知。
2．司法行政隊伍力量薄弱
在法制社會和法治中國建設的大背景下，司法行政機關承擔了更加繁重的任務，據調研得知，由于歷史的原因，司法行政機關隊伍與過去相比較雖然有所增加，但明顯跟不上目前形勢和發展的需要，機關編制緊張、年齡老化、學歷層次較低，文化知識亟待更新。因此可以說，工作人員的綜合素質和能力已經難以適應新的任務與挑戰，工作效率不高、執行力不強，因循守舊多、創新思變少，思維方式和工作方法有待進一步轉變和提升。在司法行政人才隊伍中，缺乏精通文化和法治的復合型人才，文化作品創作質量不高，受群眾歡迎的司法行政文化品牌匱乏，機關部門、領導群眾廣泛參與度也不夠，使各類司法行政文化活動的影響力、吸引力不夠、滲透力不強，司法行政文化中獨特的人文魅力，因受人才的制約而沒有真正全面地呈現出來。
3．建設經費不足
受財政預算的制約，司法行政機關工作所面臨的經費問題也比較突出。有些領導只重視外在的形象工程，對文化建設這樣的軟實力投入重視不夠，這樣，司法文化建設中的場所、軟硬件、環境設施、服飾裝備、文化活動等都受到了很大的限制。再者，經費的不足，也影響了工作人員的積極性和主動性。目前，由于很多原因，司法行政隊伍的凝聚力不高、自覺性不夠。在工作中凝心聚力干事業、團結拼搏創品牌的意識不強，講大局講奉獻、全局一盤棋統籌開展工作的干勁和精神呈現出下降的趨勢和狀況。
4．司法行政機關的地位、形象和影響力有待提升
由于歷史和體制設計的原因，司法行政工作面臨著地位不高、基礎薄弱、影響力不足等一系列問題。首先，從社會角度看，把司法行政工作人員和其他相近的機關如公安機關相比較，我們就會顯出明顯的弱勢，僅僅是工作性質的不同使司法行政工作人員在自我定位時過分地依賴社會公眾意識的認知，從而表現出自卑和失落的心態，這種心理狀況對工作積極性也有著不小的影響。其次，司法行政工作在社會上還沒有得到廣泛的認可與支持，其形象也就自然而然地得不到真實的彰顯。
5．司法行政文化發展缺少理論生存根基
成熟的理論體系能夠堅定司法行政文化建設的發展方向，從觀念更新和制度變革等各個方面，為在建設中出現的許多新問題、新情況提供智力支持。目前，理論研究水平的低下、理論體系的闕如直接制約了司法行政文化工作的全面發展，由于理論生存根基的薄弱，司法行政文化在建設動力、創新制度、模式方法、未來走向等諸多方面存在著難以克服的現實困境。
四、司法行政文化建設的路徑及措施
司法行政文化建設是項系統工程，應該長遠規劃，統籌兼顧，重在落實。要做好理論研究和實際調研，制訂行之有效的方案目標，循序漸進，扎扎實實地向前推進，以期達到預期的目的和效果。
1．精心謀劃，明確司法行政文化定位
為探索司法行政文化這一全新的課題，首先是積極開展調查研究，組織人員積極赴外和先進單位學習考察，并通過各種形式開展多層次的專題研討活動，廓清司法行政文化概念本身的內涵和外延，力求在學習中創新，在發展中超越。其次，上級主管部門要重視司法行政文化建設，指派專門分管領導，提供財政保障，出臺專門的指導性文件來明確司法行政文化建設的基本思想和具體規劃，包括基本原則、發展目標、建設路徑與保障措施。
2．加強研究和創作，不斷豐富司法行政文化建設實踐
加強法治文化建設關鍵還是要加強對法治文化的學術理論研究和解決現實問題的應用研究，注重在司法行政實踐中豐富和發展司法行政文化理論。因此，要充分調動廣大司法行政工作人員以及相關人員的創作積極性，多研究、多摸索、多創新，力爭多出研究成果，指導司法行政文化建設實踐。要充分發揮各類專業文藝創作團體和專門人才創作司法行政文化作品的優勢，鼓勵司法行政機關基層各類文藝骨干和積極分子參與文化作品的創作，努力實現形式多樣的司法行政文化品牌的規模化，進一步增強司法行政文化宣傳教育資源的豐富性和導向性。利用群眾喜愛的各類藝術形式（比如故事、書畫、戲曲、廣告語等）傳播司法行政文化。要加強司法行政文化成果的推廣，通過召開文化建設經驗交流會，推廣經驗，擴大其建設成效。對已有的司法行政文化理論研究成果和文化作品，要進一步研究放大其功效。要堅持司法行政文化建設與司法行政工作實踐的緊密結合，在推進司法行政文化建設中，不斷鞏固司法行政工作建設的成效，進一步促進依法行政、公正司法。
3．加強基礎設施及陣地建設，夯實司法行政文化建設的物質基礎
基礎設施要注重品味和質量，不論是硬件還是軟件都要立足文化建設的特點和規律。努力做到司法行政標志統一、窗口人員工作著裝統一、業務臺賬統一、工作流程規范統一、辦公室環境統一、文化設施建設統一等幾個標準的統一。統一的服飾、標志，彰顯出司法行政工作的整齊劃一的格調氣質，對外便于識別和記憶，有利于工作的開展，對內能規范形象，增加工作人員的自豪感和職業認同感。印發統一的《業務臺賬規范要求》，包括人民調解、社會矯正、法律援助、法制宣傳和幫扶安置等幾個方面實現規范操作，業務臺賬格式統一、程序一致。辦公環境和文化設施統一會給工作場所增添氣氛。比如辦公用品的配備和擺放，工作環境的美化、綠化、凈化和亮化，不僅使辦公室、會議室、活動室、圖書館、運動室和文化展覽場所環境優美潔凈，使人心情舒暢、激發工作積極性，也能營造出健康高雅的文化氛圍，提升工作人員的文化品位。陣地建設是司法文化建設工作的重中之重，是必須持續抓好的實事工程。在一段時期內，須完成各級各類文化中心平臺建設，如文化廣場、電臺、宣傳欄、報紙、網站新媒體等基礎設施建設，構建幾級司法行政文化陣地網絡，市級文化陣地建設要由市、縣司法局向鄉鎮街道司法所和村（社區）司法單位延伸，在轄區內形成一批傳播司法行政文化的主陣地；中心分設司法行政文化外景展區和室內幾大功能展區，運用聲、光、電、多媒體等多種手段，結合實物陳設、專題展板等方式，集中展示司法行政文化。要整合各類資源，借助社會的各種宣傳媒介和力量，利用圖書館、展覽館、博物館、市內交通等公益平臺構建覆蓋全市的司法行政文化服務體系。
4．開展群眾性文體活動，豐富機關職工的精神文化生活
精神文化生活是是司法行政文化的核心部分和主要表現形式。豐富的文化生活不僅能夠鍛煉身體、彌補干群裂痕、提高工作效率、增強集體自信心和凝聚力，更能夠在充實精神世界、愉悅心靈、提高生活質量、和諧人際關系、賦予詩意化人生的美好體驗等方面具有極大的推動作用。各級司法行政機關應根據當地特色和自身的實際需要，有計劃地開展豐富多彩的各類體育活動，成立文學、書畫、攝影、歌唱、戲劇等文藝俱樂部，定期開展演講辯論、法律研討、知識競賽、文藝創作等各種沙龍活動。引導廣大職工積極主動參與，激發他們的創作熱情，培養其業余愛好，為每一位司法行政工作人員提供溫馨愉悅、展示自我才藝和理想的平臺，提升他們的文化藝術底蘊和健康的審美品質。設立讀書日、文化藝術節，成立業余藝術團，定期組織大型文藝匯演、創作成果競賽活動，努力打造特色鮮明的司法行政文化品牌。
5．加大創新力度，開拓傳播渠道
為提高司法行政文化的社會效應和整體形象，在鞏固傳統媒體的基礎上，著力構建以新媒體為主渠道的多形式、多元化、廣覆蓋的司法行政文化傳播體系。充分利用廣播電視、新聞報刊、網絡平臺等新媒體形式，結合微博向社會展示司法行政文化，宣傳本系統先進模范人物和先進事跡；借助各類公共場所比如大型電子顯示屏、地鐵圍擋、路牌燈箱公益法治廣告；協調當地移動、聯通、電信三家運營商發送法律公益類短信、彩信。各部門、各單位運用板報、掛圖、橫幅、燈箱等各類載體，在電視臺舉辦“法制宣傳”“釋案說法”，在廣播電臺開通法制熱線等。總之，為了提高司法行政系統的知名度、信譽度和美譽度，充分挖掘各種載體，構建司法行政文化傳播體系。
6．強化社會化機制建設，努力形成合力共建局面
2012年，全市司法行政工作要圍繞“一個目標”，實施“三大工程”，打造“四大平臺”，創建“四大中心”。即：圍繞“全省首批優秀司法局”的目標定位，按照一線實戰單位要求，實施全民法律素養培育工程、司法行政系統能力提升工程、創新創優開拓工程；積極打造大調解、社區矯正、法律服務、法制宣傳“四大平臺”；加快建設陽光社工服務中心，社區矯正對象集中教育中心、心理咨詢指導中心，刑滿釋放、解除勞教人員技能培訓中心。（一）以提升全市法治化水平為目標，充分發揮法制宣傳教育在法治通州建設中的基礎性和先導性作用“強”字當頭抓創新，提高法制宣傳教育針對性。一要創新普法理念。要把教育群眾與培養群眾、塑造群眾結合起來，把對群眾單純的法律知識普及與培養廣大群眾的法律素養、法律信仰結合起來，把解決群眾法律缺失問題與解決群眾實際涉法問題結合起來，增強廣大群眾學法用法的自覺性和能力水平。二要創新普法方式。要切實把法治文化建設作為新時期推進普法工作的“倍增器”，運用文化的特有功效，使群眾的法治素質和群眾的道德素質、思想素質同步提升。要充分利用電視、廣播和網絡媒體等現代傳媒，開展普法宣傳。要繼續辦好《平安法治通州》電視專欄，使之成為普法特色品牌欄目。要充分利用童子戲、通劇等傳統特色劇種開展法制宣傳，開發通州法治文化地方特色。要加強法治文化陣地建設，探索建立法治文化展覽館。要加強法制文藝團（隊）的建設，引導基層創作出富有鄉村特色，喜聞樂見，農民想看、愛看的法制文藝節目，繼續組織文藝下鄉活動。要組織開展通州民俗法治論壇活動，挖掘通州法治文化特色。8月份，開展優秀法治書畫評選。三要創新普法手段。要在完善電視、廣播、報紙等傳統宣傳媒體的基礎上，努力適應人們閱讀習慣的改變，積極依托普法網站、法制短信、車載電視、法制動漫等形式開展普法工作，擴大覆蓋面，增強滲透力。
“深”字當頭抓落實，提高法治通州創建實效性。要深入開展創建“法治縣（市、區）”活動，扎實推進法治通州建設。要嚴格依法行政，推行“權力陽光工程”。要加強對行政行為的監督，健全過錯責任追究制度，堅決糾正行政不作為、亂作為等問題，有力維護群眾的合法權益。要豐富法治建設載體，進一步鞏固基層民主法治村（社區）建設成果。要認真組織參加省、南通市第五批民主法治村（社區）評選活動，不斷提升我市法治建設的整體水平。要結合法治鎮（區）、法治學校、法治醫院、誠信守法企業、依法行政先進單位等創建工作，深化法制宣傳教育工作。要培育一批機關、村（居）、學校、企業法制宣傳的典型示范單位。要繼續開展“法律六進”、“一學三講”等主題普法教育活動，引導廣大群眾自覺參與到基層民主法治實踐中來，進一步增強維權意識和履行義務的理念，不斷提升法律素質，促進基層民主法治建設不斷深化。
（二）以維護社會治安持續安全穩定為重點，不斷深化平安通州建設成效
堅持調解優先原則，不斷放大大調解工作的效能，努力化解各類社會矛盾。一要加強調解組織建設。要按照“六有”（有牌子、有章子、有調解庭（室）、有檔案柜、有四薄兩表、有工作臺帳）、“四規范”（規范組織網絡、規范調解程序、規范調解卷宗、規范工作制度）、“三化”（場所固定化、隊伍職業化、業務專業化）的要求，加強市、鎮、村三級調解組織建設。上半年，各鎮（區）專職調解員的配備要達到“三個二”的要求。二要做強品牌特色。各地要以提高化解矛盾糾紛能力為中心，進一步規范運行機制，配齊配強工作人員，努力發揮好調處中心的實戰功能。要通過發揮自身優勢，多解決一些黨委政府關注、人民群眾關心的重大疑難糾紛，樹立司法行政部門的權威，贏得黨委政府和人民群眾的認可。要以“三站一中心”建設為載體，發揮優勢，做強品牌，進一步拓寬訴調對接、檢調對接、公調對接等銜接渠道，不斷完善人民調解、行政調解、司法調解相互銜接的大調解工作體系。3月上旬，在市人民法院設立人民調解窗口。三要提高調解工作實效。要切實加強對矛盾糾紛的研判分析，不斷完善矛盾糾紛定期排查調處制度。要重點做好因金融危機和農村改革發展引發的新型矛盾糾紛的排查調處工作，加大對事關民生的征地拆遷、環境污染、勞動爭議、醫患糾紛等矛盾糾紛的排查調處力度，及時發現經濟發展、社會穩定方面存在的問題和隱患，有針對性地提出對策和建議，努力促進群眾關心問題的解決，做到矛盾糾紛早預防、早發現、早解決，切實防止矛盾積聚、風險疊加、局面失控。
2006年辦事處司法行政工作的指導思想是：深入貫徹黨的十六屆五中、六中全會和區委七屆九次、十次全會精神，全面落實“三個代表”重要思想和科學發展觀，按照省、市、區司法行政工作會議的部署要求，緊緊圍繞區委區政府工作大局，全面推進“法治新浦”、“平安新浦”建設，加大基層基礎工作力度，著力提高推進民主政治的能力，構建和協社會的能力，改造特殊群體的能力和隊伍履行職責的能力，為構建和協社會、服務跨越發展貢獻力量。2006年工作目標是：1、全面實施“五五”普法和依法治理工作；2、認真落實黨風廉政建設責任制。建立教育、制度、監督并重的懲防體系，深入開展反腐倡廉教育，制度健全，責任到位。無違法違紀現象發生，無越級上訪事件；3、落實學法制度，抓好重點對象學法，領導干部學法列入黨委中心組學法計劃；4、加強司法所規范化創建工作，達到市級規范化要求；5、進一步完善“大調解”各項制度，繼續探索“大調解”平臺作用以及功能的發揮。
一、全面提高司法行政隊伍的綜合素質
司法行政工作直接面對基層，面對群眾。司法行政工作隊伍的綜合素質如何直接影，響到一個地區的穩定和發展，因此，2006年，我處司法行政工作一個至關重要的工作就是全面提升隊伍的綜合素質。一是繼續加強與工作業務相關的專業知識、技能的業務培訓，以務實和求實為工作目標，做到通識與通才培訓兼顧。二是進一步要求工作人員和基層調解員進行與業務相關的其他學科的自學，進一步提高法律文書制作的水平。三是注重工作經驗的積累和運用。特別是相似案件處理方法比較分析，有助于提高業務技能。
二、繼續發揮“大調解”平臺作用及其功能
首先，要進一步將工作力量、工作重心前移，把摸排和預防工作放在工作的重點來抓，做到宜散不宜聚，宜疏不宜堵，宜鈍不宜激，宜小不宜大，把鈍化控制矛盾的形成和激化作為前移工作重點，進一步減小大調解平臺的壓力。其次，抓人民調解的潛能挖掘。人民調解是我們一項重要的傳統業務，要充分彰顯人民調解在“大調解”機制中的主力軍地位，進一步完善人民調解組織網絡，著力提高調解人員整體素質。要認真做好矛盾糾紛排查調處工作，年內有計劃地組織開展4次糾紛排查活動，集中調處和化解帶有規律性、季節性的矛盾糾紛，調解率達到100%，調處成功率達到98%以上。
三、全面提升社區矯正工作質量，繼續落實安置幫教措施
我處社區矯正工作重點，是要在提高社區矯正工作質量上下功夫。要按照“重在矯正”的要求，進一步創新方法，不斷提高矯正程序的嚴密性和矯正手段的科學性，充分利用社會資源，增強矯正隊伍的綜合素質和整體合力，努力提高矯正質量。要按照“抓住重點、培育亮點、形成特色”的要求，著力完善規章制度、質量評估、安全保證等體系建設，加強調查研究，強化實踐總結。進一步加大宣傳力度，動員全社會來關心支持社區矯正工作，努力營造一個良好的工作環境。要加強對矯正對象的監督管理，完善矯正工作程序，健全志愿者隊伍，加大督查指導力度，提高矯正質量，確保矯正對象不脫漏管和無重新犯罪現象。
