時間：2023-02-28 15:57:44
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[論文摘要]隨著現代社會發展的需要以及對公共行政現代性的追尋，行政自由裁量權的合理性價值及其限度日益凸顯。20世紀末，西方的新公共服務等理論范式對倫理價值的關注，無疑是解決此問題的一盞指路明燈。在制度之外輔以一種建基于內在道德信念的自我約束機制——責任倫理，契合了公共行政道德化趨向。責任倫理作為行政自由裁量權價值生成與公正運用的基本前提與保障，可確保行政自由裁量權以一種符合民主、公正要求的負責任的方式行使。
[論文關鍵詞]行政自由裁量權；公正；責任倫理；新公共服務
近代以來，行政責任的制度化設計是基于“管理中心主義”所確立的官僚制，是一個責任中心主義的體系。由于行政自由裁量權本身固有的“自由”裁斷屬性，裁量權的行使者偏離法律精神和公正原則而引發的公正失范現象不免存在，昭示了責任中心主義固有的局限性。20世紀末，西方的新公共服務等理論范式凸顯的對倫理價值的關注，為探索規制行政自由裁量權的路徑選擇提供了有益的視角。
一、行政自由裁量權的合理性價值及其限度
(一)行政自由裁量權的合理性價值
行政自由裁量是公共行政現代化、法治化趨勢下的具有合法性與價值合理性的“非制度”領域。目前學界對行政自由裁量權的基本概念尚未有一致的界定，不同觀點有各自的側重，但總的說來，強調行政主體在權限范圍內有根據自己的意志和判斷作出選擇的自由，并以適當的公正方式作出裁決的權力。隨著現代社會的發展，社會轉型的步伐在加快，行政的范圍在不斷擴大，“行政自由裁量權的大面積存在是現代行政的必然要求”。其合理性價值主要體現在：
第一，契合公共行政的價值取向。效率是行政權的價值追求，也是公共行政的重要的價值取向之一。隨著現代經濟社會發展，政府干預范圍日益擴大，行政權在廣度和深度上的擴張以及行政分工造成的技術優勢，呈現出行政管理日益專業化、權力行使方式多樣性的趨勢。法律法規必須賦予行政主體在權限范圍內行使自由裁量權，使行政主體能夠在社會的迅變性與法律的穩定性之間靈活果斷地解決問題，及時回應民眾的需求，提高行政效率。行政自由裁量權是現代行政發展的結果。
第二，彌補法律的局限性。法律的局限性主要包括不合目的性、不周延性、模糊性、滯后性等幾個方面。沿承亞里士多德派觀點認為，由于法律具有模糊性和不周延性，不可能對行政行為在所有情況下的所有裁量方式和程度都作出詳細、明確的規定，對其闡釋和執行都有賴于行政人員的理解。德性行政人對待具體權威與制度的基本態度應是“合理服從”，而非機械地固守規則。法律的不嚴密意味著自由裁量權的必要性，這個問題不應該如柏拉圖派的建議那樣留給立法機關，因為，事實表明法律的出臺必須有嚴格的程序與技術，成本巨大，且常常滯后于現實，而且新增的規章本身依舊需要解釋，法律規章的激增無益于解決這個問題。
(二)行政自由裁量權的價值限度
行政自由裁量權從成為一種非制度化的行政權力的初始就伴隨著尖銳激烈的批評反對，其價值限度亦得到廣泛的討論和反思。人們一直用謹慎的態度警惕著裁量自由，懼怕權力所具有的“自我膨脹”特性。正如歷史學家阿克頓勛爵所聲稱的，權力有腐敗的趨勢，絕對的權力導致絕對腐敗。由于自由裁量權本身固有的“自由”裁斷屬性，有較大的主觀性，在日常的行政實踐中，裁量權的行使者偏離法律精神和公正原則而引發的公正失范現象時有存在，具體表現為：(1)目的不當。行政人員在行使裁量權時本應基于授權目的及公正合理原則，選擇最恰當的行為方式，卻由于受到牟利、徇私等惡意動機支配而作出偏離法律目的的不公正的行為.(2)不平等對待。存在同責不同罰與不同責同罰兩種情況：同等情況的行政違法行為，分別給予輕重懸殊的、不同等的處罰；對情節輕重不一的違法行為，卻一律給予相同的行政處罰。造成的結果是責罰不相當，即行政處罰的輕重與相對人的違法行為及其應承擔的責任不相稱。(3)主觀臆斷，隨意裁量。主要指行政人員在行政實踐中的非正當考慮現象，即行政主體在作出行政行為時，考慮了不應當考慮的因素，對于應當考慮的因素卻未考慮，或者過分強調或輕視了一個相關因素，憑主觀印象、固有傾向隨意認定，作出顯失公正的裁定。(4)程序不當。主要包括沒有在合理的時間期限內作出裁定甚至故意遲延以及采取不當的不作為方式。
在現代行政實踐過程中，行政價值關系有著多向度發展的可能性，行政人員在作出具體的裁量行為過程中可能會受到某些因素的腐蝕，濫用公民所賦予的權力，扭曲行政主體與行政客體的關系，制造腐敗而“形式合法”假象，使行政價值關系走向反面，異化公共行政的價值追求。行政自由裁量權運用過程中的失范現象，表明這種“制度約束之外”的權力會因多種因素的相互作用產生不受制約的裁量自由，違背法律授權的目的和原意，它將置理性主義的愿景于谷底，而且裁量權的失范現象將官僚制所面臨的現代性危機裸地展現在公民面前，會進一步引發人們對政府、公共行政人員以及法律制度的信任危機。一旦喪失了信任的社會土壤，就會對公平、正義等積極價值造成毀滅性打擊。
在公共行政中，解決具體行政事務的自由裁量方式不免會遭遇公共行政的倫理困境，即行政主體在作出裁決時同時面臨多個指向不同的角色定位和責任期望、互不相容的利益沖突和價值判斷的情景。公共行政的倫理困境聲勢烜赫地考驗著行政主體的專業素養和倫理品質，對公共行政民主精神和公正價值提出挑戰?！澳切┧茉觳⒅笇總€角色行為的價值觀將你推向兩個不同的方向，并使你面對兩種互相排斥的選擇方法。你得面對那種由我們扮演的角色所引起的道德困境。”
二、責任倫理：行政自由裁量權失范的規制理路
(一)近代“管理中心主義”對制約行政自由裁量權的探索
行政自由裁量權既處于法制框架之內，又處于制度無意識之域，是行政主體在制度規定不明確的模糊地帶或者制度之外的灰色領域作出事務性行政裁定的權力。這種非制度化的行政權力使行政主體有很大的裁量自由和權力空間，但它不可能是“任意自由”的裁量權，而只能是“受法律約束的裁量”權。早期行政學探討制約行政自由裁量權是在以管理主義為中心的背景下進行的，強調的是行政的科學性和效率，極少探討行政的價值問題。此時提出的制約方法集中在健全和完善權力監督和制衡機制上，這種控制主要包括立法控制、行政機關的內部控制和司法控制。在立法控制方面，著重對自由裁量權作出明確界定和制度設計，主要包括界定政府自由裁量權的范圍和限制行使自由裁量權的標準。行政自由裁量權的內部約束“是指行政機關內部的上級行政機關對所屬下級行政機關，專門監督機關、主管行政機關對其他行政機關及這些行政機關之間就行政自由裁量權的運用進行自我監督，保證自由裁量權的科學行使。”司法控制強調合法性原則、合理性原則和程序公正三個方面：(1)合法性原則，即行政自由裁量權的行使必須在法律規定的框架內；(2)合理性原則，在法定幅度范圍之行使自由裁量權是否合理適當，包括動機的正當性和是否考慮了相關因素等等；(3)程序公正，是對自由裁量權的行使的程序性價值導向，是制約與規范自由裁量權過度的重要路徑。
可見，近代以來行政責任的制度化設計是基于“管理中心主義”所確立的官僚制，是一個責任中心主義的體系。但是，官僚制的責任是最低限度的責任規定，這就是責任中心主義的局限性。從理論上看，現代社會中的自由裁量權是規范的權力，憲法規章日臻細化和完善，制度設計漸趨健全和周密，但是，法律制度與規范理性無法窮盡所有裁量權的行使領域和裁定細節，對于保證其裁衡的公正尺度來說，還是遠遠不夠的。而且法律規范的這種外部約束的作用盡管十分重要，但這種“禁于已然之后”的行為效果的滯后性也是顯而易見的。因而，在公共行政領域中，對自由裁量權的規范“不是通過更多的規則，而是通過對法律精神和法律精神與公共利益之間關系的認識使行政自由裁量權受制于公共利益”規則。這種規范由于主要表現為“形式合理性”而具有強制性特征，只能對自由裁量權起基本的規約作用，難以有效激發人的使命感和責任感，嚴格規制的實際行動并不能如傳統公共行政所言的那樣最好地為公共利益服務。行政官員行使自由裁量權的天平在沒有公正的評判標準的情況下，往往會倒向強大的利益集團。這種方式還可能會越走越遠而陷入“合法性危機”的泥潭。
(二)新公共服務范式對自由裁量權的規制——責任倫理
20世紀末，西方的新公共服務等理論范式凸顯的對倫理價值的關注，樹立起“公民權”和“公共服務”的大旗，重塑了公共行政的本原性價值蘊涵與要求，確立了現代公共行政的人文價值依托。新公共服務不僅內在地包涵著“責任中心主義”的價值目標與愿景，還高揚起“公平正義”的評判旗幟，呼喚公共行政精神，發掘倫理價值，強調公民的話語權，強調在公共對話的平臺上實現公共利益，這些指向強化了行政主體的責任。誠如羅伯特·登哈特所言：“新公共服務不只是最新的管理時尚或者管理技巧。更確切地說，它是對我們是誰以及我們為他人服務的原因的一種界定。它是一種對價值觀的根本改造。”它既承認制度的作用，更強調“公平正義”的價值，認為無論存在著什么樣的權力監督或制衡機制來規范行政人員的行動，歸根到底還是要依靠他們的德性崇高和倫理自覺。這是他們作為值得信任的、負責任的、富有公正精神的公共行政人員應然品性的基石，也是他們得以憑借契約式的授權在服務公共利益的名義下和范圍內作出自由裁定及提出強制要求的內在根據。
“責任是任何治理過程的基礎。治理過程的有效性取決于官方人士如何對自己履行職責和法律職責的方式負責?！毙鹿卜占瘸姓J責任在民主治理中的中心地位，又著力構建行政責任的實現機制。認為公共服務中的責任問題極為復雜，“責任行政”的生成和價值建構不僅僅建基于以市場為基礎的標準，行政主體“應該關注的不僅僅是市場；他們還應該關注法令和憲法、社區價值觀、政治規范、職業標準以及公民利益”。認為用簡單的效率測量方法和中立的價值判斷來描述公共行政人員負責任的作用和行為也是不恰當的。在公共行政人員為了什么而負責及對誰負責問題上，新公共服務理論主張“公共行政官員即便是在涉及復雜價值判斷和重疊規范的情況下也能夠并且應該為了公共利益而為公民服務”。這與主張直接地、中立地對政治官員負責的老公共行政不同，也有別于滿足“顧客”偏好并“以效率、成本一收益和對市場力量的回應性”為主要負責形式的新公共管理的傳統觀點。
此外，公共行政的“公共性”，決定了現代政府及行政人員的主要職責在于維護和實現社會公平正義，這是公共行政的應然性價值目標。行政人員作為公共領域中的主體，作為行政自由裁量權的具體執行者，應當盡可能使行政自由裁量權的行使過程和方式符合社會一般的公平正義觀念。早先的亞里士多德派也認為，公共行政的傳統標準(中立、效率)是不完備的，為了重振與公共利益密切相連的公共行政精神，公共官員在解釋和執行法律規章時，如果不考慮公正，將會導致非正義，這與新公共服務理念的“公平正義”的價值面向不謀而合。它承認“效率”與“經濟”作為公共行政的指導方針是必要的，但除此之外，必須將“公平”作為“第三個規范性支柱”。公平、公正作為人類不懈的理想追求，是一種道德的愿景，也是踐履的現實要求。行政自由裁量權的行使必須符合公正公平原則。公正的行為意味著行政主體在施政中不為私人考慮所驅動，平等地對待每一位公民的合法權益：相同的情況則平等地適用法律，同等情況所作出的行為選擇要基本相同、前后一致，對需要給予處罰的相同行為給予同等的處罰，承認所有公民具有平等的權利，這些權利并不因公民出身與種族的差異或地位與權勢的變更而不同，換言之，這些情形考慮作為相關差異將被排除；不同情況下，則根據具體情況、具體對象作出公正的選擇和判斷，所作的決定和相對人應受的對待應成比例，而不是有所“偏袒”，霍布斯稱之為“個人授受”(acceptionofper-sons)，即把私人考量引入一種應該根據公共標準進行的判斷。
因此，責任倫理是一個“不單純的混合物”，是服務于公共利益的責任，是建基于公正價值的責任，是內塑于道德信念的責任。它是由行政主體的角色身份以及由行政主體被授予的權利和所承載的義務決定的，在民主政治環境下，其行為最終應向公民服務，必須考慮作出裁定行為的可能后果，并為其承擔責任?！靶鹿卜罩械呢熑伪砻饕獙⒐珓諉T的角色重新界定為公共利益的引導者、服務者和使者，而不是視為企業家。”處于公共行政倫理困境的行政主體要按照增進公共利益的倫理準則，在復雜的社會環境中平衡各種利益沖突，使每一個人不會因行政主體的“個人授受”而受到不公正的對待。當倫理困境出現時，各種幾乎完全相反的價值要求最終會在行政人員個人那里發生碰撞，建立負責任的管理模式，不是要把這些要求簡單地放在一起，而是通過一個合理機制來確定各種要求的優先順序。只有當自由裁量權行為發生的前提是追求公共利益取向的道德信念的時候，才會有責任的結果。任何責任都只有通過裁量權的執掌者和行使者首先確立起服務于公民的道德信念的時候，才有可能明確。這種內蘊著服務公民的公共行政精神的責任倫理可以有效地為自由裁量權的執掌者在“應該如何行為”諸方面考量中提供價值信念上的共識，通過“非理性力量”進行一種理性思考來控制和規范自身的裁量行為，因而，在某種意義上，責任倫理毋庸置疑地成為公共行政人員精神世界的價值導向系統。而責任倫理所確認的這種基于責任的、公正的制度所暗含的規范意義和道德合理性使得人們能夠信任處于制度約束中的裁量權的執掌者，信任他們將按照我們值得信賴的、公正的常規方式運作。
根據行政法“是什么”和“應當是什么”的邏輯結構，行政法學可以劃分為事實判斷的實證行政法學和價值判斷的規范行政法學。劃分實證與規范研究是社會科學方法論的一個基本要求。休謨關于“是”與“應當”的區別，在《人性論》中指出：“人們不能從‘是’推導出‘應當’這一命題”。馬克斯。韋伯率先將“休謨判別法”引入整個社會科學領域，提出區分事實認識領域和價值判斷領域是社會科學方法論基本要求。韋伯指出了二分法重大意義，“作為規范的實際絕對命令的有效性和經驗事實命題的真理有效性，這兩者是分屬于絕對不同的領域的問題，如果人們無視這一點并且試圖把兩個領域強行合在一起，那么這兩個領域各自的地位都會給毀了”。伯克利加州大學魯賓教授指出：“法律學者采用的方法主要有兩種，即描述性的方法和規范性的方法”。但這一劃分是否成為了法學家自覺的共識，是存在爭議的。
實證行政法學包括理論實證主義和經驗實證主義兩個維度的知識，前者旨在分析法律術語、探究法律命題在邏輯上的相互關系，后者關注的是各種現實因素是如何決定或影響行政法規則的形式和運作的。研究關于行政法“是什么”的問題，主要描述真實世界中的行政法是怎樣存在的，解釋存在原因，預測立法安排能不能實現既定目標，分析其實施后果是怎樣的這類問題，著重于“是不是”、“怎么樣”、“能不能”和“為什么”的研究。要求研究者在行政法的現象世界確立一種關于人類行為的實證理論，并以此為指導，在邏輯和事實上為行政法現象提供因果分析。理論實證最基本的研究規則是要求理論假設在邏輯上滿足一致性標準，避免雙重行為動機假設導致行政法分析基礎的不一致性。經驗實證是指對理論實證過程中提出的假設條件、理論假說的結論及其預測的檢驗。經驗實證所利用的統計資料應具有充分廣泛性和代表性，同時避免主觀因素對數據和選擇數據的影響。由于實證研究的客觀性，一切實證命題和學說原則上都具有可驗證性，從廣泛的意義上看，它有三個爭議性的標準：一、孔德傳統實證主義的“經驗上的可檢驗性”標準；二、石里克為代表的維也納學派（邏輯實證主義）的“邏輯上具有可檢驗性”標準-命題在邏輯上具有證明的可能性即可，而不必在經驗上具有證明的可能性，不是可證實性，而是原則上可檢驗性；三、是波普爾的“可證偽性”標準。第一、二個標準都隱含著歸納邏輯，波普爾認為，歸納法只能告訴人們過去，不能告訴人們未來。一切知識命題，只有在邏輯上能被證偽它才是科學的，否則就是非科學的。波斯納說：“我們不應當忘記物理學的一個重要分支，天文物理學，就大部分不是一種實驗科學；不要忘記還有其他非實驗性的自然科學，包括地質學和古生物學；不要忘記科學中最重要的理論，明顯的有生物學和地質學中的進化律，作為一個實踐問題就不能被證偽；不要忘記實驗也非常可能出錯，因為一個被排除的變量也許就是這個實驗試圖測定的真正的原因，而實驗發現為原因的變量也許只是與真正原因相關聯的事物。”因此人們對實證行政法學的命題和學說可做出真偽判斷，凡有爭議的地方，均可進一步澄清，最終在事實和邏輯分析上，可望達到一致。例如對“政府規模越大、經濟增長越快”這一實證命題，原則上是可以通過調查分析和邏輯分析確定真偽。
規范行政法學研究任務是如何在一些基本價值共識前提下，發展出表述和實現行政法價值觀的命題和學說。規范行政法學旨在說明行政法“應當是什么”問題，它涉入兩個領域研究：一是純粹的價值判斷領域，探討行政法應當做什么，不應當做什么之類問題；二是具體制度選擇領域，或者稱“行政法制度學”。這種研究涉及制度運行中人類行為動機、信息和激勵等機制設計中復雜的問題。涉入行政法“應當是什么”或“如何改進”等規范問題的討論時，分歧就會出現。因為對不同立法規則的選擇及其實施的福利后果的影響，通常會對一些人有利，而對另一些人有害。對問題的討論，必然涉及“價值判斷”和“基本價值判斷”之類的概念。規范行政法學只能深究到基本價值判斷為止。在研究規則上面臨的基本約束是它能否從一個或幾個簡單的基本價值判斷出發，依據不同的事實假定，建立起一系列表述和實現行政法價值觀的，在概念上得到明確界定，在邏輯上具有內在等級序列的命題和學說。規范行政法學的目的就在于發現一個由規范或規則組成的等級系列，這一系列的最高點是一個或幾個價值原則，其較低水平的規范或規則可以用較高水平的來加以解釋或“證明”。但最好的制度安排是以制度可執行性為前提的，因此研究者有義務對自身提出的立法建議做有說服力的實證研究。
針對價值判斷具有多樣性和主觀性的特點，價值命題無法證實或證偽，在維也納學派里提出了一種激進的看法認為：“一種價值或規范的客觀有效性不可能（甚至按照價值者的意見）用經驗方法加以證實或從經驗的命題中推論出來；因此，它甚至不可能有意義地加以斷定”。因此也就不存在真偽判斷標準?；緝r值判斷上的分歧具有濃厚的倫理解釋色彩，是不能通過事實和邏輯上的討論強制達到一致的。人們可以提出多個規范命題并且自圓其說，但永遠不能因此自視為真理的代言人，并將自己的價值判斷強加在別人的身上，因為這種做法實際上是將規范命題混同為實證命題。但這不否認人們在非基本價值判斷上的分歧可以通過事實和邏輯上的討論最終達到一致的看法。由于知識和信息的不對稱性、不能完備性，往往會發生這樣的情形：兩個在相同的基本價值判斷的基礎上進行推理的人，最終卻產生了分歧。這種分歧主要源于對事實的主觀判斷的不同。
對實證行政法學和規范行政法學的區別，是建立當代行政法學術規范的關鍵。將規范命題誤當作實證命題來評判，學術研究就會缺乏寬容，并可能濫用語言；相反，將實證命題誤當作規范命題來看待，學術研究就喪失了嚴謹性。這兩種現象頻繁地出現于近年關于行政法理論基礎的學術爭鳴中。
劃分實證行政法學和規范行政法學在邏輯上是成立的，并在研究規則的區別上有重大意義。但這一理想類型色彩的劃分并不否認實證與規范研究在現實世界中的相互聯系。“每一事實都含有價值，而我們的每一價值又都含有某些事實?！比魏稳嗽谶M行實證分析時，總持有一定的價值判斷標準，他選擇這樣的行政法現象加以分析而避開其他問題，這本身就反映了價值判斷?！耙驗槭聦嶊愂霰旧?，以及我們賴以決定什么是，什么不是一個事實的科學探究慣例，就已經預設了種種價值?！币环矫婕冉邮芊▽W規范理論和實證理論的區分，同時又指出在“是”和“應當”命題之間缺乏一條明確的界線。規范分析離不開實證分析，以基本價值判斷為前提的規范分析要有說服力，就必須使自身奠基于實證分析的基礎上，它實質上應當是納入了一定的價值標準，更帶有建議性的實證分析。正如富勒所言，“由于每一條法律規則都旨在實現某種法律價值的目的，因此我們必須同時把目的既看成是一種事實，又視作一種判斷事實的標準?！被魻枖嘌?，法律乃是“形式、價值和事實的一種特殊結合?！睂嵶C
1、SI問題的提出
隨著IC輸出開關速度的提高，不管信號周期如何，幾乎所有設計都遇到了信號完整性問題。即使過去你沒有遇到SI問題，但是隨著電路工作頻率的提高，今后一定會遇到信號完整性問題。
信號完整性問題主要指信號的過沖和阻尼振蕩現象，它們主要是IC驅動幅度和跳變時間的函數。也就是說，即使布線拓撲結構沒有變化，只要芯片速度變得足夠快，現有設計也將處于臨界狀態或者停止工作。我們用兩個實例來說明信號完整性設計是不可避免的。
實例之一︰在通信領域，前沿的電信公司正為語音和數據交換生產高速電路板(高于500MHz)，此時成本并不特別重要，因而可以盡量采用多層板。這樣的電路板可以實現充分接地并容易構成電源回路，也可以根據需要采用大量離散的端接器件，但是設計必須正確，不能處于臨界狀態。
SI和EMC專家在布線之前要進行仿真和計算，然后，電路板設計就可以遵循一系列非常嚴格的設計規則，在有疑問的地方，可以增加端接器件，從而獲得盡可能多的SI安全裕量。電路板實際工作過程中，總會出現一些問題，為此，通過采用可控阻抗端接線，可以避免出現SI問題。簡而言之，超標準設計可以解決SI問題。
實例之二︰從成本上考慮，電路板通常限制在四層以內(里面兩層分別是電源層和接地層)。這極大限制了阻抗控制的作用。此外，布線層少將加劇串擾，同時信號線間距還必須最小以布放更多的印制線。另一方面，設計工程師必須采用最新和最好的CPU、內存和視頻總線設計，這些設計就必須考慮SI問題。
關于布線、拓撲結構和端接方式，工程師通?？梢詮腃PU制造商那里獲得大量建議，然而，這些設計指南還有必要與制造過程結合起來。在很大程度上，電路板設計師的工作比電信設計師的工作要困難，因為增加阻抗控制和端接器件的空間很小。此時要充分研究并解決那些不完整的信號，同時確保產品的設計期限。
下面介紹設計過程通用的SI設計準則。
2、設計前的準備工作
在設計開始之前，必須先行思考并確定設計策略，這樣才能指導諸如元器件的選擇、工藝選擇和電路板生產成本控制等工作。就SI而言，要預先進行調研以形成規劃或者設計準則，從而確保設計結果不出現明顯的SI問題、串擾或者時序問題。有些設計準則可以由IC制造商提供，然而，芯片供貨商提供的準則(或者你自己設計的準則)存在一定的局限性，按照這樣的準則可能根本設計不了滿足SI要求的電路板。如果設計規則很容易，也就不需要設計工程師了。
在實際布線之前，首先要解決下列問題，在多數情況下，這些問題會影響你正在設計(或者正在考慮設計)的電路板，如果電路板的數量很大，這項工作就是有價值的。
3、電路板的層疊
某些項目組對PCB層數的確定有很大的自，而另外一些項目組卻沒有這種自，因此，了解你所處的位置很重要。與制造和成本分析工程師交流可以確定電路板的層疊誤差，這時還是發現電路板制造公差的良機。比如，如果你指定某一層是50Ω阻抗控制，制造商怎樣測量并確保這個數值呢？
其它的重要問題包括︰預期的制造公差是多少？在電路板上預期的絕緣常數是多少？線寬和間距的允許誤差是多少？接地層和信號層的厚度和間距的允許誤差是多少？所有這些信息可以在預布線階段使用。
根據上述數據，你就可以選擇層疊了。注意，幾乎每一個插入其它電路板或者背板的PCB都有厚度要求，而且多數電路板制造商對其可制造的不同類型的層有固定的厚度要求，這將會極大地約束最終層疊的數目。你可能很想與制造商緊密合作來定義層疊的數目。應該采用阻抗控制工具為不同層生成目標阻抗范圍，務必要考慮到制造商提供的制造允許誤差和鄰近布線的影響。
在信號完整的理想情況下，所有高速節點應該布線在阻抗控制內層(例如帶狀線)，但是實際上，工程師必須經常使用外層進行所有或者部分高速節點的布線。要使SI最佳并保持電路板去耦，就應該盡可能將接地層/電源層成對布放。如果只能有一對接地層/電源層，你就只有將就了。如果根本就沒有電源層，根據定義你可能會遇到SI問題。你還可能遇到這樣的情況，即在未定義信號的返回通路之前很難仿真或者仿真電路板的性能。
4、串擾和阻抗控制
來自鄰近信號線的耦合將導致串擾并改變信號線的阻抗。相鄰平行信號線的耦合分析可能決定信號線之間或者各類信號線之間的“安全”或預期間距(或者平行布線長度)。比如，欲將時鐘到數據信號節點的串擾限制在100mV以內，卻要信號走線保持平行，你就可以通過計算或仿真，找到在任何給定布線層上信號之間的最小允許間距。同時，如果設計中包含阻抗重要的節點(或者是時鐘或者專用高速內存架構)，你就必須將布線放置在一層(或若干層)上以得到想要的阻抗。
5、重要的高速節點
延遲和時滯是時鐘布線必須考慮的關鍵因素。因為時序要求嚴格，這種節點通常必須采用端接器件才能達到最佳SI質量。要預先確定這些節點，同時將調節元器件放置和布線所需要的時間加以計劃，以便調整信號完整性設計的指針。
6、技術選擇
不同的驅動技術適于不同的任務。信號是點對點的還是一點對多抽頭的？信號是從電路板輸出還是留在相同的電路板上？允許的時滯和噪聲裕量是多少？作為信號完整性設計的通用準則，轉換速度越慢，信號完整性越好。50MHz時鐘采用500ps上升時間是沒有理由的。一個2-3ns的擺率控制器件速度要足夠快，才能保證SI的品質，并有助于解決象輸出同步交換(SSO)和電磁兼容(EMC)等問題。
在新型FPGA可編程技術或者用戶定義ASIC中，可以找到驅動技術的優越性。采用這些定制(或者半定制)器件，你就有很大的余地選定驅動幅度和速度。設計初期，要滿足FPGA(或ASIC)設計時間的要求并確定恰當的輸出選擇，如果可能的話，還要包括引腳選擇。
在這個設計階段，要從IC供貨商那里獲得合適的仿真模型。為了有效的覆蓋SI仿真，你將需要一個SI仿真程序和相應的仿真模型(可能是IBIS模型)。
最后，在預布線和布線階段你應該建立一系列設計指南，它們包括︰目標層阻抗、布線間距、傾向采用的器件工藝、重要節點拓撲和端接規劃。
7、預布線階段
預布線SI規劃的基本過程是首先定義輸入參數范圍(驅動幅度、阻抗、跟蹤速度)和可能的拓撲范圍(最小/最大長度、短線長度等)，然后運行每一個可能的仿真組合，分析時序和SI仿真結果，最后找到可以接受的數值范圍。
接著，將工作范圍解釋為PCB布線的布線約束條件?？梢圆捎貌煌浖ぞ邎绦羞@種類型的“清掃”準備工作，布線程序能夠自動處理這類布線約束條件。對多數用戶而言，時序信息實際上比SI結果更為重要，互連仿真的結果可以改變布線，從而調整信號通路的時序。
在其它應用中，這個過程可以用來確定與系統時序指針不兼容的引腳或者器件的布局。此時，有可能完全確定需要手工布線的節點或者不需要端接的節點。對于可編程器件和ASIC來說，此時還可以調整輸出驅動的選擇，以便改進SI設計或避免采用離散端接器件。
8、布線后SI仿真
一般來說，SI設計指導規則很難保證實際布線完成之后不出現SI或時序問題。即使設計是在指南的引導下進行，除非你能夠持續自動檢查設計，否則，根本無法保證設計完全遵守準則，因而難免出現問題。布線后SI仿真檢查將允許有計劃地打破(或者改變)設計規則，但是這只是出于成本考慮或者嚴格的布線要求下所做的必要工作。
現在，采用SI仿真引擎，完全可以仿真高速數字PCB(甚至是多板系統)，自動屏蔽SI問題并生成精確的“引腳到引腳”延遲參數。只要輸入信號足夠好，仿真結果也會一樣好。這使得器件模型和電路板制造參數的精確性成為決定仿真結果的關鍵因素。很多設計工程師將仿真“最小”和“最大”的設計角落，再采用相關的信息來解決問題并調整生產率。
9、后制造階段
采取上述措施可以確保電路板的SI設計品質，在電路板裝配完成之后，仍然有必要將電路板放在測試平臺上，利用示波器或者TDR(時域反射計)測量，將真實電路板和仿真預期結果進行比較。這些測量數據可以幫助你改進模型和制造參數，以便你在下一次預設計調研工作中做出更佳的(更少的約束條件)決策。
10、模型的選擇
關于模型選擇的文章很多，進行靜態時序驗證的工程師們可能已經注意到，盡管從器件數據表可以獲得所有的數據，要建立一個模型仍然很困難。SI仿真模型正好相反，模型的建立容易，但是模型數據卻很難獲得。本質上，SI模型數據唯一的可靠來源是IC供貨商，他們必須與設計工程師保持默契的配合。IBIS模型標準提供了一致的數據載體，但是IBIS模型的建立及其品質的保證卻成本高昂，IC供貨商對此投資仍然需要市場需求的推動作用，而電路板制造商可能是唯一的需方市場。
11、未來技術的趨勢
設想系統中所有輸出都可以調整以匹配布線阻抗或者接收電路的負載，這樣的系統測試方便，SI問題可以通過編程解決，或者按照IC特定的工藝分布來調整電路板使SI達到要求，這樣就能使設計容差更大或者使硬件配置的范圍更寬。
關鍵詞：公安行政強制措施實施
現代社會日趨復雜，導致立法者對自已所制定的法律是否能夠完全滿足社會發展的需要失去了信心，于是，立法一改過去的嚴格規則主義的指導思想，采用自由裁量主義，從而使法律具有了模糊性特點。法律模糊性的本質是立法者授予了執法者的自由裁量權。自由裁量權對公安機關而言，意味著在法律規定的范圍內有充分的自由選擇權，同時也無法避免公安機關濫用自由裁量權。為防止公安機關的自由裁量偏離立法目的、精神，立法者所采取的對策之一就是以設立法律基本原則指導執法者合理地行使自由裁量權。應松年教授認為：行政強制涉及到公民、法人的人身權、財產權,實施行政強制必須遵循一定的原則,盡可能地把對公民、法人或其他組織的損害限制到最小范圍。在實際生活中,有的行政機關濫用行政強制,對一些采取其他行政管理措施就可以解決的問題也實施行政強制,侵犯了公民、法人的合法權益。針對這種實際情況,應當對行政強制措施的實施確立一些基本原則[1]。
公安行政強制措施的原則是指能夠貫穿整個公安行政強制措施實施的過程，對公安行政強制措施的實施具有普遍的指導意義的行為準則。公安行政強制措施是一種公共權力，它的行使是一把雙刃劍，既可以因其正當行使為公民提供必需的秩序，又可能因其被濫用而侵犯公民的合法權益。因此，不能無限度地運用該種措施，其行使必須遵循一定的原則。公安行政強制措施除了必須遵循作為行政法基本原則的行政法制原則，包括合法性原則和作為合法性原則補充的合理性以及公正原則、公開原則、行政效率原則之外，還應該要遵循一般公安行政強制措施原則[2]。
因此，應在我國公安行政強制措施的實施中確立以下原則：
1法定原則
作為公安行政強制措施的基本原則，法定原則的主要內容是:公安行政強制措施的實施必須以法律、法規為依據,符合法定條件,遵循法定程序。這一原則包括以下三個方面的內容:
1.1實施公安行政強制措施必須有明確的法律依據
只要法律不明文限制，公民就可以自由行使任何行為，對公民來說，無法律便可行為;而對公安機關則不同，它的行為必須有法律的依據，在沒有法律規定時，行政機關無權象公民那樣自由活動，因此，對公安行政機關來說，無法律便無行政強制措施。
1.2實施公安行政強制措施必須符合法律規定
法定原則不僅要求公安行政強制措施的存在必須有法律依據，并進而要求公安行政強制措施的實施必須根據法律。有法律依據就可以做出公安行政強制措施，但不等于有權做出公安行政強制措施可以不受條件、程序和方式的限制。這就要求公安行政強制措施必須合法;
1.3不能以行政處罰代替公安行政強制措施
法定原則具有限制公安機關運用公安行政強制措施的權力、防止公安行政強制措施的擅斷和濫用、保障相對人人權的機能。如果公安行政強制措施不受法律的約束，就極易被人惡意利用而異化為侵犯人權、破壞法治的工具。因此，為了興公安行政強制措施之利而除其之弊，就必須用法律約束和規范公安行政強制措施的實施以保護相對人的合法權益。
2比例原則
比例原則,是指公安機關實施公安行政強制措施應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益,如果為了實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時,應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度,使二者處于適度的比例。大陸法系很多國家將比例原則規定為行政程序的基本原則。葡萄牙1996年的《行政程序法》規定了11項基本原則，其第3項原則為“平等及適度原則”，適度原則即比例原則。西班牙1992年的《行政程序法》第96條也規定:“公共行政機關進行強制執行必須尊重比例原則。”奧托•麥耶在其著名的《德國行政法》一書中,認為行政權追求公益應有凌越私益的優越性,但行政權力對人民的侵權必須符合目的性,并采行最小侵害之方法。他曾將比例原則譽為行政法的“皇冠原則”。比例原則與警察法有著天然的淵源,最早就產生于19世紀的德國警察法學。1882年7月14日,德國普魯士高等行政法院在著名的“十字架山”判決中,宣示警察權力必須依法律及在必要的范圍內方得限制人權。行政法學者弗萊納提出一句膾炙人口的名言:“勿以炮擊雀”來比喻警察權行使的限度。在日本，比例原則在明治憲法下已經作為警察權的權限之下而適用[3]。
依據比例原則，在適用公安行政強制措施時，除應注意公安行政強制措施的合法性與維護治安的需要，還須注意強制的內容必須與被強制人的人身危險性相適應，從而防止以維護治安為借口而濫用公安行政強制措施。同時，在適用公安行政強制措施時應當認真權衡被強制人是否有前科、前科種類及其嚴重程度以及被強制人的人身危險性，以使公安行政強制措施所施加于被強制人的負擔不會超出消除其人身危險性的需要。比例原則的具體內容主要包括以下三個方面:
2.1目的正當性原則或妥當性原則
其意指所采取的手段必須適合其所追求的目的,才可謂之正當,亦即具有適當性?；蛘哒f,以法律手段而限制公民權利,可達到維護公益的目的時,其手段始具有適當性;同理,任何行政手段的采取均須為合法手段,且應有助于目的的實現。實施公安行政強制措施應當依照法定條件,兼顧公共利益和相對人的合法權益,正確適用法律、法規,選擇適當的公安行政強制措施,以達到治安行政管理的目的為限度,盡可能把對行政相對人的損害限制到最小范圍。
2.2手段必要性原則或最小侵害原則
必要性是指行政主體對是否實施公安行政強制措施必要性的一種主觀認識，其內容是只有采取公安行政強制措施行政強制，才能維護正常的社會治安秩序。如果不通過公安行政強制措施也能達到目的，或者可以降低行政成本，公安機關完全可以選擇其他行政行為實現行政目的。即不得濫用公安行政強制措施,在實施其他措施不能達到治安管理的目的時,方可依法實施公安行政強制措施。如果以公安行政強制措施干預相對人自由為實現公共利益所不可缺少時，那么這種干預應當是最低限度的。公安機關對相對人實施強制措施,難免會對相對人構成一定損害,其中包括物質上和精神上的損害。盡管這種損害是“合法性”范圍之內的損害,公安機關也應當使之最小化,即以最小的損害達到使行政相對人履行義務的行政目的。此外，應當避免對弱勢群體造成非人道后果。在一般正義的范疇內,弱勢群體沒有不履行應盡義務或減輕應盡義務的“特權”,但在實現個別正義的司法活動和行政執法活動中,適當考慮弱勢群體承擔義務的能力及其保持最低生活水準的要求,卻是作為“公平”的正義的一項要求。因此,對于處于弱勢地位或貧困狀態的不履行義務的行政相對人,盡管不能因其弱勢或貧困而放棄行政強制,但也不能因為要使其履行義務而剝奪其最起碼的生存權利,從而使其
陷入既不能維持最低水準的生活也不能承擔法定贍養義務的境地。2.3相稱性原則或均衡性原則
亦稱為狹義比例性原則。指欲達成一定目的所采取手段的限制程度,不得與達成目的之需要程度不成比例,亦即必須符合一定比例關系?；蛘哒f,其行政手段固可實現行政目的,但其法益權衡的結果,仍不可給予相對人過度的負擔,造成相對人權利過度的限制,亦即公安機關采取的公安行政強制措施所造成的損害不得與其欲實現的利益顯失均衡。
3尊重與保障人權原則
中國的憲法已經將保障人權作為公民的權利和國家的義務做出特別規定，是被憲法所確認的憲法權利，各個法律部門也逐步把這一規定轉化為各種具體的規范和規則?！吨伟补芾硖幜P法》特別增加了要尊重和保障人權，保護公民的人格尊嚴的內容。公安部頒布的《公安機關辦理行政案件程序規定》，明確規定了公安機關限制人身自由行政強制措施的適用對象、條件、期限和程序；明確規定了公安機關“以非法手段取得的證據不能作為定案的根據”，更加有效地防止刑訊逼供等非法取證現象的發生。
3.1公安行政強制措施不得擅入私權領域
在現代法治社會存在兩種互相平行又互相制約的兩種權利，即公權與私權。公安行政強制措施是國家行政執法權的重要體現，是公權的一種，其作用在于維護社會秩序與安全。公民權是公民個人權利，屬于私權，是人作為一國公民所享有并為這個國家的法律所保護的權利。公安機關采取強制措施應尊重公民的基本人權和其他合法權利。公權和私權都有各自活動的領域，公共領域和私人領域正是在這個意義上作出劃分的。其中，公共領域是公權控制支配的空間，而私人領域是私權享受的領地。公安機關除非由于公共需要，否則不得擅自采取強制措施介入私人自治的領域。我國憲法規定的“住宅不受侵犯”中的住宅就是法治國家極力保護的私人領域中最為核心的部分。私權原則上不應當受到警察的干預，如果私權空間里發生嚴重的違法犯罪行為，警察應當采取措施進行干預，但必需遵守十分嚴格的法律規定和程序。
3.2排除使用一切非法的、有損人格尊嚴的公安行政強制措施
公安機關及其人民警察在實施公安行政強制措施時,必須嚴格依法行事,決不采用法律法規禁止使用的強制措施。法律是最基本的道德。非法的強制措施,實質上也是最不道德的強制手段。因此,應當將其從“可使用”的范圍內排除出去。被采取公安行政強制措施的行政相對人,其人格可能有問題甚至是比較嚴重的問題,但這不能成為公安機關和警察采用損害行政相對人人格尊嚴的強制措施的理由或依據。行政機關和行政執法人員可以對不履行義務的行政相對人施之以人格教育,但不能用羞辱、挖苦、譏諷、漫罵其人格弱點的辦法逼其履行義務。這是法律所禁止的,更是倫理道德所不容許的。
4說服教育和強制相結合的原則
公安行政強制措施的實施必須遵循這個原則原因是：
一方面，良好秩序的維護是社會存在和發展的前提條件，但是不能企求和奢望所有社會成員都能自覺地遵守法律所創設的秩序，因此，法律、就必須賦予擔當社會秩序維護者的警察以一些針對性的手段，以對付那些違反秩序的行為人。公安行政強制措施便是這樣的有必要手段。但同時，要認識到：沒有強制措施是不行的，但強制措施也絕不是萬能的。在治安行政執法實踐當中，有些警察視強制措施為萬能工具，隨意適用。這種觀念和做法是非常不可取的。實際上公安行政強制措施對法律制度的良好運行和社會秩序的維護也存在一定的局限性。公安行政強制措施可以硬性強迫和壓制相對人的行為，但可能僅僅是是表面的或者暫時的，至于他的思想或者意識卻不能因此而提高或改變。況且，公安行政強制措施是一種實力行為，對相對人產生的是痛苦的感覺和厭惡的情緒。如果一味地隨意使用，不僅可能引發人們的抵觸情緒，而且還可能導敵對狀態，甚至抗拒公安行政強制措施。近年來頻頻發生的和襲警事件便是例證。
另一方面，公安行政強制措施是對行政相對人權利進行限制的一種措施，一旦被錯誤地使用就極可能損害相對人的合法權益，造成對人權的侵犯，這與保障人權的觀念和做法是相悖的。另外，實施公安行政強制措施需要一定經濟乃至政治成本的支撐，需要付出一定的代價，但是由于受主客觀因素和條件的制約，行政強制目標的實現又總是不那么盡如人意。公安行政強制措施局限性的存在，并不是因此而否定它，而是要求我們不能單純地依賴它，要充分發揮公安行政強制措施的作用就必須與說服教育相結合。這與公安行政強制措施排除妨礙，實現法律所預期的行政狀態的目的是一致的。在實施公安行政強制措施施時，必須告誡當事人，盡量說服當事人自覺配合公安機關的行為，減少實施成本，避免給相對人造成不必要的侵害和損失。公安行政強制措施的實施是一項很嚴肅的執法活動，既要講原則和政策，體現它的嚴肅性和權威性，又要對相對人做必要的說服教育工作，在必要的說服教肓后相對人仍不配合的，才能對其采取強制措施。
參考文獻
[1]應松年.我國行政法治的進一步深化[J].首都師范大學學報，2003（1）
1.1比例原則的價值
首先,我們把比例原則比喻為公平與正義的代言人,正義價值的實現要靠它的幫助。假設為了得到效果非常不明顯的行政目的,而采用極具破壞性的的行政措施，這實際上是在浪費社會資源。設置和行使行政權力的目的，就是為了更好的實現自由和民主這一現代社會人類的終極目標?？梢赃@樣說，為了追求最大效率的平衡而創設的行政權力，對人權和自由的影響必須適當的、合理的。不能為了得到一些蠅頭小利，而犧牲多數人的利益。其次,公共利益的價值和保護行政相對人利益也是比例原則首要關注問題之一。兼顧公共和私人利益的平衡就成了行政主體在實施行政行為的時候,必須考慮的。例如，有時要犧牲掉行政相對人的最低利益,在這同時，還要注意想辦法解決對方的不滿情緒和對抗，化干戈為玉帛。這一切都是為了最終達到一個穩定的社會秩序的目的。再次,比例原則可以幫助實現行政程序和效率動態平衡的比例。程序和效率就好比矛和盾的關系。他們相互制約，彼此牽制。涉及到行政資源該如何節約、行政目的怎樣作為才能實現，以及如何保護行政相對人等問題上。該如何平衡的問題就成了首先要考慮的了。而比例原則實際上是指，行政主體能夠用最小的投入取得最大的行政效益,換句話說，就是以小產出換大效能。這樣一來還能夠最大限度地節省行政資源。我國雖然還沒有明確立法行政比例原則，但相關的實例比比皆是。例如“匯豐公司訴哈爾濱市規劃局”就是一個鮮明的例子。在這個案子中，最高人民法院在其判決中適用了行政比例原則。雖然不是行政比例原則在我國司法領域的首秀之舉，但也起到了舉一反三的作用。同時意味著學者們的努力沒有白費，終于有了結果。這樣說來，這個開先河的案例勢必會在很大程度上影響我國未來的行政立法，極有可能轉變過去行政程序法立法對行政比例原則所持有的懷疑觀望的態度。最早在法律領域中的比例思想的體現，是設想建立一個能體現罪行相適應的刑罰體系。偷盜者與殺人者不能處以同樣的刑罰，這樣一來，也無法體現公平的正義精神。不謀而合的是，這個體系也可以適用到比例原則上。
1.2引入比例原則的構想
盡管其中的一些在中國的立法，基本體現了比例原則的精神。但由于立法分散，與比例原則在國外的實踐,仍有很大的差距。但引入比例原則，筆者認為可以起到以下的作用：（1）對國家權力的一種強力約束。比例原則作為一項憲法原則,可以起到約束國家權力的作用。同時是一切國家機關都應遵循的原則,它在我國有著特殊的意義。特別是對于規范立法的行為方面起到了很重要的作用。（2）比例原則具有很強的操作性。從合理性原則的內涵，我們可以看到，合理性原則是高度抽象的。如何把握其尺度對行政機關來說是一件比較難的事。要求法官能夠透過現象看到本質，準確判斷事實與法律。精準衡量合法與合理的尺度，同時對法官的司法技能要求也相當高。相比之下,比例原則的引入,它可以通過對數量的比較，來確定權力行為標準，提供了一種更直觀的證據。
2比例原則在我國行政法上的應用
2.1行政立法上的應用雖然比例原則
在我國法律中沒有明文規定,但在我國，一些相關法律的立法或在一定程度上反映和體現了比例原則。例如,我國《行政復議法》第一條；《行政處罰法》第一條規定、第四條規定等:《人民警察使用警械和武器條例》第4條規定。此條文含有“必要性原則”中的“最少侵害”因素。我國地域遼闊，人口眾多、行政事務繁瑣和復雜，一定要求立法機關對于行政做到面面俱到，幾乎是不可能的，也是不現實的。想要解決這個問題就只有是原則規定,制定一些難以定位，法律作為調整社會關系的手段,它的作用是給一些人權利，而對另外一些人施以義務。行政法也不例外。對于如何平衡和調節公共利益和私人利益之間的利害沖突，也是行政法律關系所具有的特殊性所要求的。這樣一來就可以保護公民和其他組織的權利，和制定與利益相關的最小的最優立法。
2.2行政執法上的應用
[關鍵詞]貨幣政策選擇規則性相機抉擇
當前宏觀經濟面臨產能過剩與通貨緊縮壓力增大并存、流動性過剩與人民幣升值壓力增大并存的矛盾和困難，貨幣政策將繼續堅持穩健的總體政策取向。本文從選擇遵循政策規則與相機抉擇原則的角度，簡要分析政策工具組合選擇。
一、當前宏觀經濟面臨的幾個主要問題
當前我國宏觀經濟至少面臨以下相互交織的四大主要矛盾和困難：
一是部分行業產能過剩。鋼鐵、電解鋁、焦炭、電石、汽車、銅冶煉等行業產能過剩問題突出。經過持續幾年投資快速增長，總供給增長勢頭強勁，產能開始加速釋放，導致價格總水平增長逐步走低。如果控制不力或不當，必將對未來經濟增長形成一定的下行壓力，導致大量資源閑置浪費，既會影響短期經濟平穩運行，又會影響中長期發展。
二是通貨緊縮壓力有所增大。2005年下半年以來，各類物價呈明顯回落趨勢。從CPI看，其漲幅已超過連續10個月低于2%，且作為影響CPI走勢關鍵因素的糧食價格，在2006年前五個月的漲幅也均低于2%,可見近期居民消費價格總指數明顯回升的可能性很小。從市場供求看，多數商品供過于求。考慮到產能將繼續加速釋放，消費需求難有大的增長及出口面臨的回調壓力，價格總水平將會進一步回落，通貨緊縮壓力趨于增大。
三是貨幣市場流動性過剩。人民幣各項存款持續穩定增長，貸款增長相對緩慢，存貸差持續擴大，銀行系統出現流動性“過?！?。2005年末全部金融機構本外幣各項存款余額30.0萬億元，貸款余額20.7萬億元，存差達到9.3萬億元。2006年5月末存差達到10.27萬億元。除巨額外匯占款的因素，主要是由于大量資金找不到新的市場盈利機會而沉淀在銀行系統，企業的長期存款和居民儲蓄大幅增長，貸款需求下降。如何既控制投資過快增長，又逐步緩解流動性過剩影響，也是當前宏觀調控的難點。
四是人民幣升值壓力有所增大。自人民幣匯率形成機制改革以來，升值趨勢非常明顯。由于大量雙順差，外匯儲備規模不斷擴大，人民幣升值壓力沉重。2005年末人民幣對美元匯率為8.0702，比上年末升值2.56%。2006年1-3月底，人民幣對美元匯率分別為8.0608、8.0415、8.0170，呈不斷升值趨勢。人民幣升值抑制了國外需求，加劇產能過剩，并形成拉動價格向下的合力，加大通貨緊縮的壓力。
二、當前貨幣政策的基本取向、調控重點與政策組合
一般說，貨幣政策的基本取向和調控重點應該取決于宏觀經濟總體走勢面臨的主要問題、宏觀調控的重點和總取向、以及在宏觀經濟政策組合中的分工等基本因素。
1、當前貨幣政策的基本取向
宏觀經濟當前面臨的主要問題歸根到底是結構失衡問題。調控重點是在保持經濟持續、穩定、較快增長的同時，改善經濟結構。因此，宏觀調控總體取向應當是繼續實行“財政貨幣雙穩健”政策。在宏觀調控分工中，貨幣政策的調控重點是什么。應從我國貨幣政策的最終目標和中間目標選擇進行分析。
2我國貨幣政策的最終目標選擇
主要有三種觀點：即單一目標論、雙重目標論和多重目標論。單一目標論認為貨幣政策只能以物價穩定作單一目標。我國貨幣政策在傳統上的最終目標包括經濟增長速度、就業、通貨膨脹和匯率等多重目標，在實際執行過程中還經常被用于調整經濟結構?！吨袊嗣胥y行法》明確規定：貨幣政策目標是保持貨幣幣值穩定，并以此促進經濟增長。至少有三層含義：一是最終目標是穩定幣值和經濟增長這雙重目標；二是最終目標中穩定幣值是首要目標；三是以穩定幣值來促進經濟持續、快速、健康的增長。顯然，最終目標中的首要目標是穩定幣值，通過穩定幣值來促進經濟增長、物價穩定、充分就業和國際收支平衡等目標的實現。在我國市場經濟體制尚不完善的初期階段，貨幣政策在宏觀調控分工中應該是配合財政政策，刺激經濟增長以擺脫通貨緊縮，或是抑制投資過熱以防控通貨膨脹。經濟增長應該主要用財政政策而不是貨幣政策來推動。
確定貨幣政策的最終目標后，如何考慮貨幣政策的中間目標。只有通過控制中間目標，最終目標才可以實現。
3、我國貨幣政策的中間目標選擇
除多重最終目標相互沖突之外，缺乏單一有效的中間目標是我國貨幣政策缺乏有效性的另一重要原因。央行必須同時確定包括貨幣供應增長速度、信貸增長速度、基準利息率（包括再貸款利息率、再貼現率、準備金利息率、超額準備金利息率和銀行貸款利息率）在內的多重中間目標。
（1）關于貨幣供應增長速度。當前，我國以貨幣總量為中間目標的貨幣政策框架已受到質疑。由于貨幣乘數越來越不穩定等因素，央行對貨幣供應量的可控性在降低；由于貨幣流動速度的易變性等因素，貨幣供應量與最終目標之間的相關性變得極不穩定；由于金融創新不斷發展、信息技術的發展、清算和支付方式的變革等因素在改變貨幣流通速度，使得貨幣供應量與經濟增長、物價水平之間的關系不再平穩和可預測；由于金融市場的快速發展和金融資產的交易吸收了大量貨幣、金融市場的易變性使得貨幣在金融市場與實體經濟之間頻繁地轉換等因素，使得貨幣供應量與最終目標之間的關系更不穩定。盡管貨幣總量作為中間目標的有效性已受到質疑，但是目前還沒有一個指標可以更好地取代。從長遠來看，改革這一貨幣政策框架是不可避免的。
（2）關于信貸增長速度。在我國貨幣政策操作實踐中，銀行信貸的地位和作用也很重要。近幾年，信貸似乎取代了貨幣供應量而成為貨幣政策的中介目標，“管住土地和信貸兩個閘門”便是例證。盡管央行貨幣政策決策的重要參考指標不僅限于信貸，但是央行年初信貸目標與實際信貸增加額之間的偏離程度也成為公眾判斷央行貨幣政策松緊變化的基本依據之一。由于我國金融市場發展仍然相對比較緩慢，企業直接融資的規模難以在短期內大幅度增長，以銀行信貸為主導的金融結構難以在短期內得到根本性扭轉，因此關注信貸仍然具有重要意義。
（3）關于基準利息率。美聯儲通過公開市場操作和再貼現機制改變短期市場利率（聯邦基金利率）,以調整實際存貸款利率（貨幣市場利率）,進而影響各經濟主體的消費與投資等系列行為,最終影響經濟總量，實現政策目標。即以實際利率作為中間目標，給市場傳達明確的政策信號，促使市場自動進行調整。這就是美國的“泰勒規則”。該規則強調政策規則不一定是政策工具的固定設定或一個機械的公式，規則型行為是系統地而不是隨機地按照某一計劃實施貨幣政策。另外，英國等國實行按“穩定通貨膨脹”規則行事的通貨膨脹目標制。以上兩類均稱為目標規則的貨幣政策框架，其先決條件是利息率的高度自由化和貨幣市場中各種金融工具市場的貫通，所選擇的短期利率應成為真正的基準利率。
盡管我國銀行同業拆借利率等短期利率已基本市場化,但是從短期同業拆借利率到市場利率的正常生成機制還遠未形成，利率體系還沒有完全理順，使得泰勒規則的操作目標(短期市場化利率)在我國無法有效地傳導至中間目標,導致“操作工具--操作目標--中間目標—最終目標”脫節。盡管利率對我國消費與投資的影響已越來越大，但是利率變動對公眾投資和消費影響的程度尚不充分，企業融資主要依賴于銀行信貸，銀行存貸款利率對風險、經濟增長和物價變動等并不會做出完全反應。即利率變動還不足以對投資和消費選擇起到主導性的引導作用，嚴重削弱了利率作為貨幣政策中間目標的有效性。因此，利率政策一直是貨幣政策的重要工具之一，但利率卻不是中間目標。
（4）當前貨幣政策的中間目標
我國同時選擇多種中間目標，必然導致顧此失彼，或必須以加劇貨幣市場失衡為代價。因此，在利率市場化之前，在短期內還是應在繼續保持現有以貨幣總量為中間目標的貨幣政策框架下，以金融體制改革來推動貨幣調控機制的改革和完善為著力點。利率可同時作為貨幣政策的參照尺度，逐步作為中間目標。
三、當前貨幣政策的操作工具選擇
當前貨幣政策的中心任務是通過控制貨幣供應總量來降低貨幣市場流動性，在貨幣政策內部如何選擇操作工具的組合與搭配。從基礎貨幣和貨幣乘數兩方面考慮，央行可選擇的政策工具包括：提高準備金率和超額準備金利息率、加大公開市場操作力度、提高商業銀行存貸款利息率、實行“窗口指導”等。央行通過提高商業銀行的信貸成本或控制銀行信貸的可獲得性，降低信貸增長速度，控制貨幣投放量，進而抑制投資過快增長，緩解產能過剩矛盾。
但是，由于大量雙順差，人民幣升值壓力沉重，為維持匯率穩定，央行被迫大規模投放基礎貨幣以干預外匯市場，從而釋放大量流動性；又為防止流動性過剩導致利率過低、信貸和貨幣增長速度過高，央行必須通過出售國債或各種票據等公開市場操作進行“對沖”，以減少基礎貨幣或降低其增長速度。然而“無券可沖”及對沖操作高成本制約著對沖的可持續性?？刂屏鲃有耘c維持匯率穩定兩個目標相互沖突，驗證了“不可能三角性”定律，單靠公開市場對沖流動性的困難較大。因此，在保持貨幣政策穩健取向的前提下，既要適當加大公開市場操作力度，還要將提高準備金率、繼續加息、以及更為靈活的匯率機制等手段配合使用。
四、啟示與建議
在完善社會主義市場經濟體制過程中，要進一步深化金融體制改革，推進利率市場化進程，健全以貨幣供應量為中間目標的貨幣政策框架，逐步從相機抉擇的貨幣政策過渡到規則性貨幣政策框架，不斷提高貨幣政策的準確性和有效性。
當前，要注意貨幣政策的連續性、穩定性與靈活性、應變性的有機結合，以規則性和相機抉擇為基礎進行兩種政策模式的配合和協調,綜合運用各種貨幣政策工具間接調控經濟。針對當前復雜的經濟形勢，要制定一系列預先規則組合，通過對政策工具有規則的約束來保持貨幣政策必要的連續性和相對的穩定性；同時，根據情況變化，相機抉擇調整政策規則，增加政策的靈活性和應變性。將“按規則行事”與“相機抉擇”有機結合，培育公眾穩定的預期，提高宏觀調控的水平和實效。
[參考文獻]
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[4]余永定.宋國青：當前中國經濟面臨結構問題.21世紀經濟報，2006-06-07
[關鍵詞]：行政不作為行政義務舉證責任因果關系賠償范圍
行政不作為是指行政主體負有作為的行政義務，有能力履行而在程序上未予履行或拖延履行的行為。《國家賠償法》第二條第一款規定：“國家機關和國家機關工作人員行使職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，受害人依照本法取得國家賠償的權利?！痹摋l款確定了以行政行為違法作為國家機關承擔賠償責任和行政相對人取得國家賠償的前提和依。行政機關的違法行為，應從作為和不作為兩方面認識，①即行政行為包括行政不作為只要是違反了法律規定，侵犯了公民的合法權益，都應由行政主體承擔賠償責任。2001年最高人民法院公布了《關于公安機關不履行法定職責是否承擔行政賠償責任問題的批復》（下稱《批復》），該批復統一了對行政不作為賠償案件在受理問題上的認識和做法，進一步明確了對行政不作為應予承擔國家賠償責任的立法精神，但司法實踐中，對行政不作為賠償案中涉及的若干法律問題認識不一，需要從理論和立法上加以明確。
一、行政主體行政義務的界定
行政不作為的成立是以行政主體負有作為的行政義務為前提。對于行政義務的界定，有觀點認為就是行政主體不履行法定職責的行為，具體說來就是《行政訴訟法》第十一條第（四）、（五）、（六）項所規定的三種情形。②筆者認為不履行法定職責只是行政不作為的一種通常表現形式，但如果將行政不作為僅限于不履行法定職責，勢必造成行政相對人的合法權益因行政主體不履行法定職責以外的行政義務受損而無法得到司法救濟，不利于相對人合法權益的保護。
眾所周知，行政機關是國家依法成立的代表國家行使公共管理職能的機構，它不僅負有法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例以及規章規定的職責，同時也必須履行其對行政相對人所作的承諾及在行政合同中約定自愿承擔的行政義務，否則行政主體說了不算就有損于政府形象，行政行為的公信度將大打折扣。如果相對人對此又不能通過司法程序得到救濟就勢必損害公民對政府的信賴，也不利于相對人權利的保護。此外，由于行政機關內部實行自上而下的垂直領導體制，下級必須服從上級的領導，因此上級行政機關的規范性文件，決定和命令為下級行政機關設立的行政義務，下級機關必須履行，這樣才能保證政令暢通，提高行政效率。因此，行政義務應包括以下幾個方面：1、法定義務，即法律法規設定的義務；2、規章以下規范性文件設定的義務，即上級行政機關為下級行政機關設定的義務；3、行政主體自己設定的義務，即行政承諾；4、行政合同約定的義務；5、基于行政主體自身行為所派出的義務，如行政主體及其工作人員的行政行為侵犯了行政相對人的合法的人身權或財產權，基于行政主體行政行為的違法性，行政主體則派生出了實施救助、行政賠償或補償的義務。③行政主體不履行上述義務都構成行政不作為，因此給相對人造成人身或財產損害的，相對人應該有獲得賠償的權利。
二、行政不作為賠償案件舉證責任的分配
證據制度是訴訟的核心問題，在行政訴訟中也不例外，鑒于行政行為的先定性，法律確定了以行政機關承擔舉證責任的原則，但《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》[法發（1997）10號]第三十二條規定，“原告在行政賠償訴訟中對自己的主張承擔舉證責任，被告有權提供不予賠償或者減少賠償數額方面的證據?！贝藯l款確定“誰主張誰舉證”原則與行政訴訟法確定的行政機關承擔舉證責任的原則存在矛盾和沖突，加重了相對人的舉證責任，導致在訴訟中雙方對抗的失衡。筆者認為舉證責任的分配是關系到訴訟程序公正與科學的關鍵因素，由于國家賠償制度發端于民事賠償制度，諸多的訴訟原則和具體規則，如歸責原則、舉證責任分配等都與民事賠償訴訟一脈相承，但是行政賠償訴訟作為行政訴訟之一種，特別是行政不作為違法作為一類特殊的行政侵權行為，單純地確定以行政機關舉證或相對人舉證都未免失之偏頗，應具體結合相對人主張的事由和司法應予審查的內容決定行政主體與相對人的舉證責任。
一般而言，相對人對行政不作為提起行政賠償訴訟主張的事實包括程序性事實和實體性事實。程序性事實有：賠償義務機關已先行處理和超過法定期限不予處理的事實和相對人系在法定期限內主張權利的事實，程序性事實的存在是人民法院行政賠償案件受案的先決條件，同時也是人民法院立案審查的主要內容，故程序性事實的存在是相對人的能否被法院受理的關鍵，主張該事實成立的舉證責任應由相對人承擔。實體性事實有：①行政主體所負有的行政作為義務；②行政主體不作為的事實；③相對人合法權益受到損害的事實及其程度；④行政主體不作為與相對人損害后果存在因果關系的事實。由于確認行政行為違法是行政主體承擔國家賠償責任的前提，在行政訴訟中，人民法院審理的主要內容也就是具體行政行為的合法性，也即司法審查的重點是行政不作為是否違法，對此依照行政行政訴訟的一般原理由行政主體承擔其行政不作為非違法性的舉證責任當屬應由之義。
但是因為行政不作為的消極性，其主觀上表現為行政主體對其行使職權的放棄，客觀上表現為拒不履行或拖延履行所承擔的義務，故對其應作為而不作為的事實以及損害后果，相對人有責任予以證明，否則法院無從審查，相對人證據不足或就此要求行政主體舉證，就不能達到保護相對人合法權益的目的。具體而言，在依申請的行政不作為案件中，相對人必須就其提出過申請的事實進行舉證，在依職權的行政不作為案件中；相對人應就請求過保護其人身權、財產權或行政主體已發現自己需要實施救助義務的事實進行舉證；在不履行行政合同的行政案件中，相對人應就行政合同的成立進行舉證；在不履行基于行政主體的自身行為所派生的行政義務的行政案件中，相對人應對行政主體的前一行為已然存在進行舉證。除此之外，則應由行政主體就其是否負有行政義務，是否已經作為，相對人的損害是由其他原因造成的，與其行政不作為不存在因果關系以及是否存在因客觀因素導致行政主體不能行為等免責事由承擔舉證責任。
三、行政不作為與損害后果因果關系的認定
有侵權就有責任，但是如果相對人的損害并非行政不作為引起的，也即行政主體的行政不作為與相對人的實際損害之間沒有因果關系，則行政主體無需承擔賠償責任。對于如何認定這種因果關系主要有兩種觀點。
一種認為“凡不作為是造成損害的直接原因，與損害事實之間存在直接因果關系，則不作為行為主體應承擔賠償責任；凡不作為行為只是損害得以擴大的外部條件，則不作為主體不承擔賠償責任?！雹苓@種觀點以直接原因和外部條件來劃分是否存在因果關系的依據，行政主體只有在極其嚴格的條件下才承擔賠償責任，實質上提高了行政主體承擔賠償責任的條件，限制了相對人獲得賠償權利的實現。比如一婦女遭人搶劫，正巧有一警察路過，該婦女向警察求助，警察無動于衷，此時造成損害的直接原因是罪犯的搶劫行為，警察不作為僅是損害得以擴大的外部條件，如果因此受害婦女得不到公安機關的賠償，顯然不利于受害人合法權益的保護，與《國家賠償法》所確定的法律原則和精神也相違背的。另一種觀點認為“只要行政主體違背了對權利人所承擔的特定義務并因此導致其損害，且權利人無法通過其他途徑受賠償的，我們認為存在行政賠償責任的因果關系?！雹葸@種觀點實質上是以行政不作為作為造成相對人損害的必要條件之一，只要行政主體不作為而且相對人有損害后果，行政主體就要承擔賠償責任。此說忽視了行政侵權的因果關系的復雜性和多樣性，簡單地以必要條件作為行政主體擔責的依據，容易造成國家賠償責任的寬泛化。特別在一些公共災害事件中，如果以此認定行政主體的責任，就可能損害行政機關正常的工作程序，最終導致國家賠償無法兌現。比如“非典”和“禽流感”的暴發，患者以衛生部門防護不力要求國家賠償，顯然不能得到支持。因此因果關系的確定還涉及一個價值選擇的問題。
筆者認為對行政不作為與損害后果因果關系的認定原則上既要考慮有利于公民、法人及其他組織請求賠償，并促使行政主體積極地履行職責，又要考慮國家賠償承擔的可能性和維護正常的行政秩序。事實上在任何國家侵權行為因果關系的認定都要受到政策和法律因素的制約，盡管沒有人能夠承認。⑥對于行政不作為與損害后果的因果關系的認定依然要以是否存在客觀關聯性為基礎，結合具體案情進行認定。在有的情況下可以按兩者是否存在直接因果關系來認定，即以哲學上的因果關系為基礎，看侵權行為是否必須是損害事實發生的必然的直接的原因，如果是，即可認定存在因果關系，如某工商局拒不給某符合法定條件申領營業執照的公民頒發營業執照，該工商局的不作為是造成該公民權利受損的直接原因，即可認定有因果關系；在有的情形下，可從必要條件說的角度來分析，如前例中公安機關的不作為不一定導致該受害婦女人身權益的損害，但是沒有公安機關的不作為，即公安機關作為，則損害就不會發生，此時如果按直接原因的標準來認定因果關系則于理于法均不通。從審判的角度來講，對因果關系的認定實質上是一種事實的判斷，而非法律的判斷，屬于法官自由心證的范圍，在復雜的現實面前，任何一成不變的理論都是徒勞的，它要求法官在掌握立法精神和法律原則的前提下結合具體案情，公平、合理地進行認定。
四、行政不作為的類型化及國家賠償范圍的確認
行政不作為引起的國家賠償責任承擔的種類眾多，《行政訴訟法》第十一條規定了行政主體對符合法定條件申請頒發許可證和執照，拒絕頒發或者不予答復的，對申請履行保護人身權、財產權的法定職責，拒絕履行或者不予答復的和沒有依法發給撫恤金等三種典型的行政不作為行為，事實上根據行政主體所負的行政義務，行政不作為還包括行政違約行為和不履行基于行政主體的自身行為所派出的行政義務等情形，下面筆者就分別探討以下幾種情況國家賠償責任的承擔問題。
1、行政主體拒絕給相對人頒發許可證或執照或拒絕答復相對人的申請。對此種情形是否應予賠償的及如何確定國家賠償范圍，實踐中的認識和做法不一。多數情況下認為，相對人符合法定條件申請行政機關頒發許可證或執照，而行政機關拒絕頒發或不予答復的并沒有造成相對人的損害，其承擔責任的方式是限期履行法定職責。但事實并非如此，在此情況下，相對人依然可能存在損失。此種損失實質上是信賴利益的損失，所謂信賴利益就是相對人信賴行政主體對其符合法定條件的申領會在法定期限內辦頒發，而為此所付出的各項費用，因行政主體不頒證或延期頒證，這些付出沒有回報，因而應認定為損失。如公民甲欲開一餐館，租好了店面，請好了雇工、置好了設備，申請了衛生許可，在進行了所有人、財、物的充分準備后，向工商部門申領營業執照，工商部門卻拖延不辦，造成餐館遲遲不能開業，如果僅判令工商部門限期頒證，那么對造成甲的店面租金、雇員工資，本人誤工這些客觀存在的信賴利益損失得不到賠償，顯然是不公平、不合理的。對于信賴利益的保護在許多國家和地區的立法中已有先例，我國僅在最高院《關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第59條中有責令行政機關采取補救措施的規定，這顯然不夠，應在修改《國家賠償法》時予以明確。
2、行政主體拒絕履行或拖延履行對相對人人身權和財產權進行保護的法定職責。這種損害責任較為復雜，因為在此種情況下，行政不作為侵權往往與其他侵權行為如民事侵權混雜在一起，對此有學者主張應采取賠償的窮盡原則，即在沒有其他救濟途徑的情況下，才可請求國家賠償。如警察發現甲被流氓乙毆打卻不予制止，致使甲受傷，甲應先通過民事侵權訴訟要求乙賠償，如乙逃遁或無力賠償，由國家承擔賠償責任。但多數學者認為為了更及時、更充分地保護相對人受償權利的實現，應采取選擇救濟原則，即相對人可以選擇民事訴訟的途徑求償，亦可直接要求國家賠償，筆者贊同這種做法，但如直接請求國家賠償，應如何確定國家賠償范圍即確定國家賠償數額，《批復》中的“在確定賠償數額時，應予考慮該不履行法定行政職責的行為在損害發生過程和結果中，所起的作用等因素”應作為確定賠償范圍的依據，該規定具體考慮了兩個方面：一是行政不作為在損害發生過程和結果中所起的作用，如起主要作用，行政機關應承擔全部賠償責任，如起次要作用，則承擔相應的賠償責任；二是其他因素，其他因素包括客觀條件的限制對行政職責實施的影響，不可抗力以及相對人的過錯等，如損害的發生是行政機關和相對人雙方原因造成的，則應采取過失相抵原則減輕行政主體的賠償責任；如損害結果的擴大是由相對人自己放任造成的，擴大的損失由相對人自己承擔；如因自然因素造成不作為或遲延履行的，可酌情承擔一定賠償責任。
3、行政主體沒有依法發給撫恤金。這種情況一般不發生國家賠償責任問題，因為根據行政復議條例和行政訴訟法的規定，對行政主體未依法發給撫恤金的，公民可依法向上級行政機關或法定的行政機關申請復議或向人民法院提起行政訴訟，復議機關或人民法院經審查后，在確認該行政不作為存在的前提下，必然會責令該行政主體限期履行法定職責，該行政主體依法履行法定職責給相對人發放撫恤金后，相對人受損的權益得到了修復，不再存在權益受損，當然國家無需再承擔賠償責任。但如因行政主體沒有依法發給撫恤金而引發其他嚴重后果的，如致使相對人因斷絕生活來源死亡的，則應按所產出的后果承擔賠償責任。超級秘書網
4、行政主體不履行行政合同。行政合同是行政主體與行政相對人就行政職權內的公共管理事項，為了實現行政目的而建立、變更和終止行政權利義務關系的協議。⑦行政主體不履行行政合同是一種違約行為，按照合同法的一般原理，對違約方除應責令其繼續履行合同以外，相對方還有就違約方的違約行為造成的損失請求賠償的權利，賠償的范圍按照填平原則，使相對人通過賠償的權益恢復到合同訂立前的狀態，或恢復到合同如期履行的狀態。
參考文獻
①《國家賠償與典型案例大全》，安徽文化音像出版社，2003年11月版，第82頁；
②石佑啟：《試析行政不作為的國家賠償責任》、《法商研究》，1999年第1期；
③董剛謙：《論行政不作為》、，2003-09-10
④程菊：《試析國家賠償范圍的幾個問題》、《法商研究》，1996年第2期；
⑤馬懷德：《國家賠償法的理論與實務》，中國法制出版社，第109頁；
一、舉證責任的分配及其價值
行政訴訟舉證責任的分配，是一個頗多爭議的問題。我國行政訴訟法采用被告負舉證責任說，但規定得過于原則，在審判實踐中難以掌握。1999年11月24日，最高人民法院作出了關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋（以下簡稱《解釋》），對舉證責任作了較為明確的規定，采用由被告負舉證責任說，兼采合理分擔說，即在一般情況下由被告承擔舉證責任，在特定的情況下由原告承擔部分舉證責任?！督忉尅穼τ谂e證責任的分配，比較1991年5月29日最高人民法院作出的關于貫徹執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）（以下簡稱《意見》）大大地進了一步，但仍然有不周全的方面，主要是對舉證責任的價值未作明確的設定。
舉證責任的價值，主要是指訴訟中的原告、被告或第三人所承擔的舉證責任對勝訴和敗訴所產生的決定性作用。筆者認為，法律或司法解釋，對此應作出明確的回答。譬如，法律規定在行政訴訟中，作為當然的被告的行政機關對其作出的具體行政行為承擔舉證責任。那么，行政機關拒絕承擔舉證責任，或者所舉證據是作出具體行政行為以后收集的證據、依據，對此法院如何作出裁決，僅作出“應當認定該具體行政行為沒有證據、依據”。這樣的司法解釋是不夠的。因為我國是實行的是成文法而不是實行判例法，在行政權強大且不甘愿法律束縛其手腳，司法權相對弱小的環境下，如果法律不作出明確的規定，對處于行政法律關系中的弱者——行政相對人合法權益的保護是不可能的。因此，對于上述作為被告的行政機關應當舉證或者所舉證據不符合法律規定，應明確設定被告承擔敗訴的后果。同樣，行政訴訟中的原告，對于是否符合法定條件，被告不作為的案件，提起行政賠償中被侵害造成損失的事實以及其他應由原告舉證的，如果原告不舉證或舉證不能的，也要明確應由原告承擔敗訴的后果。
二、證據的采信規則
我國把實事求是、有錯必糾，追求客觀真實奉為圭臬。但是，時過境遷的客觀真實不可能毫無差錯地重合再現，在法律意義上，只能是依靠證據和推理去認定事實，這就法律上的事實。法律上的事實是依靠證據支撐的。如果沒有強有力的制度對證據的采信作出規定，行政訴訟活動則難以為繼。
“先取證，后裁決”是行政機關作出具體行政行為的必經程序，那么，如果行政機關所取證據違法，則具體行政行為的合法性就會坍塌，行政相對人倘若提起行政訴訟，作為行政主體的行政機關敗訴是不可避免的。
在行政訴訟中，設定證據采信規則，對促進行政機關依法行政，避免具體行政行為違法具有其特殊的意義。對于行政主體在實施具體行政行為中所取證據因違法不予采信的主要有以下方面：
（一）行政主體認定事實的證據違法
行政活動絕大多數都是依職權行使的具體行政行為。都是行政機關的主動行為，即使是依申請的行政行為，行政機關也處于主導的地位。行政主體在個案出現后，也要主動收集、審定并采納證據，以便作出合法合理的行政行為。行政主體對證據從原始狀態開始收集、審定和采納的活動是一個權力運行的過程，其中證據運行活動的不正常，即可能導致作為認定事實的證據違法，其證據則不能采信。
1、證據的外在形式違法。根據法律規定，證據的形式有書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人陳述、鑒定結論、勘驗筆錄和現場筆錄七種。對于以上證據的形式經過法庭質證屬實則可以采信。如果外在形式不合法，在作出具體行政行為之前未加以補救使其合法化，則不能予以采信。
2、非法定主體收集的證據。行政主體對于非法定主體收集的證據，雖然其證據具有客觀性和相關性，但未經過行政主體的法定人員依法定程序重新收集并查證屬實取得合法性，這樣的證據不能采信。
3、違反法定程序取得的證據。行政主體不遵守法定的步驟、順序、方式和時限對證據進行收集、審查和采納，即作為事實認定的證據，如果發現后，在作出具體行政行為之前又未采取法定的補救措施或重新通過合法程序取得，對認定事實產生嚴重影響的證據，亦不能采信。
4、采取非法職權取得的證據。行政主體違反法律規定采取的手段、方法和措施所取得的證據，比如對行政相對人采取逼供誘供、違法羈押或脅迫手段獲得的證人證言，即使其證據具有客觀性和關聯性，但由于是利用職權非法獲取的證據，也不能采信。
（二）行政主體在行政過程中舉證責任違法分配
首先舉證責任應依據法律規定。這里的法律既包括狹義的法律，也包括廣義的法律即法律精神和原則。根據現有法律規定分析，立法對舉證責任的分配，常由實體法根據事實要件予以明確，通常表現為除非有例外規定，程序的發動人員負有舉證責任。
其次由行政主體依合理原則分配。行政程序舉證責任的分配可參照刑事訴訟和民事訴訟兩大訴訟舉證責任分配規則及其精神，在不違背公平、顯失情理的條件下，合理分配舉證責任。
最后應該有利于相對人。行政程序確定的職權調查主義原則使行政法律關系中行政主體一方擁有特別地位，對此，行政相對人完成法定舉證之外的舉證責任在無法律明確規定，依照經驗又無法合理分配時，宜采取有利于相對人，即由行政主體一方負擔舉證責任為解決辦法。
行政訴訟中，對于舉證責任違法分配的、顯失公平、不利于行政相對人的舉證責任分配，經法院查證后應不予采信。
（三）行政主體認定事實時推定或認知違法
1、行政主體作出行政行為時除運用證據外，也運用推定獲得事實結論。行政推定是在行政領域根據某一事實的存在作出另一與之相關事實存在與否的假定。正確運用推定，既可提高行政效率，也可公正分擔舉證責任，緩解某些事實證明上的困難。行政推定可分為法律上的推定和事實上的推定兩大類。法律上的推定是指法律規定的從已知的事實推論出未知事實或不依賴某種基礎性事實即推理出另一事實存在的過程。事實上推定是行政機關工作人員根據已確認的事實，依照經驗和科學知識的推斷。其既要合法也要合理，如果據以作為事實認定的行政推定違背了法律的直接規定、法律精神、科學原理或社會公認的經驗規則，其行政推定為違法推定。
2、行政認知是行政主體在作出行政行為過程中以一定形式直接認定某種事實的真實性，并據此作為事實認定基礎的過程。但這種認知過程不能以強調提高行政效率、節約行政成本而影響當事人的舉證責任分配。行政主體在行政認知上，如果對非屬無合理爭議的事實或讓相對人對應該行政認知的事實進行舉證即屬違法認知。
三、行政訴訟取證和舉證期限
行政訴訟中的取證和舉證是兩個既有聯系又有區別的概念。其聯系是，取證是前提，舉證則是取證的目的所在。其區別是，取證是在行政訴訟中，作為被告的行政機關對行政相對人而言的，是在行政訴訟之前行政機關在其作出具體行政行為時的作為；而舉證則是被告行政機關對法院而言的，是在作出具體行政行為之后，特定在行政訴訟過程中的作為。行政訴訟中的取證和舉證對審理結果具有決定性的作用，而對取證和舉證的期限作出規定是關鍵。在行政訴訟中規定取證和舉證的期限，其意義還在于防止訴訟活動的拖延，又可及早確定案件的事實和性質，實現行政效率和司法效益的統一。
（一）行政訴訟取證期限
1、行政訴訟法第三十三條規定：“在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據?！边@一規定，僅規定在訴訟過程中。而被告在作出具體行政行為之后，又得知原告將要提訟之前，是否可以收集證據，法律出現了疏漏。
1991年的《意見》未作解釋。1999年的《解釋》已經明確，其第26條第二款規定：“被告應當在收到狀副本之日起10日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據、依據，被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行為沒有證據、依據?！边@一規定明確地阻斷了被告在作出具體行政行為之后，在提訟以前的取證行為，也就是取證的期限只能是作出具體行政行為之前。
2、行政復議機關取證的期限。有觀點認為，復議機關的復議程序的插入導致了情況的復雜化。其實不然。行政復議機關對原具體行政行為經過全面審查，可以變更，甚至撤銷。那么，行政復議機關如果不行使調查收集證據的權力，就談不上全面審查。筆者認為，復議機關對原具體行政行為的復議，應局限在全面審查原行政機關作出具體行政行為之前。如果經復議維持的，提訟因為原行政機關是被告，其取證期限仍然限于其作出具體行政行為之前?！督忉尅访鞔_規定復議機關在復議過程中所收集和補充的證據，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據。如果復議機關作出變更或撤銷原行政機關的具體行政行為而提起的訴訟，由于復議機關成為被告，形成了一個新的具體行政行為，其取證期限亦可延續到復訴機關作出新的具體行為之前，其取證期限與《解釋》“提供作出具體行政行為的證據、依據”并不矛盾。
3、取證期限的例外情況。根據《解釋》只有兩種情況，一是被告作出具體行政行為時已經收集證據，但因不可抗力等正當理由不能提供的；二是原告或者第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的。上述兩種例外情況，表面看來，取證期限放到了作出行政行為之后。但筆者認為其取證的期限實質沒有變，其取得的證據仍然要在作出具體行政行為之前存在的證據，而決不能是作出行政行為之后出現的證據。
（二）行政訴訟舉證期限
1、行政主體的舉證期限。根據《解釋》，筆者理解為其舉證期限應當在收到狀10日內，而不是在整個一審作出裁判之前。在上述期限內不提供即可認定為舉證不能，被告承擔敗訴的后果。如果有正當理由逾期提供的，即出現上述例外取證理由的（僅局限于這兩種正當的理由），可將舉證期限延長到整個一審作出裁判之前?！督忉尅返?1條第三款規定：“被告在二審過程中向法庭提交在一審過程中沒有提交的證據，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據?！边@說明，被告的舉證期限局限在一審作出裁判之前，超過舉證期限的證據則失去價值。
2、原告或第三人的舉證期限?！督忉尅穼υ娉袚呐e證責任作了規定，但對舉證期限，法律和《解釋》未作規定。筆者認為，既然對被告的舉證期限作了限制，為了保證訴訟的效率，對原告或者第三人的舉證期限也應作出規定，可以放寬到整個一審作出裁判之前。這與立法本意，保護行政相對人的合法權益并不矛盾。
四、被告履行舉證責任的標準
行政訴訟舉證責任制度作為確定行政訴訟勝訴和敗訴的制度，設定被告履行舉證責任的標準是十分必要的。在什么條件下說明被訴行政機關完全履行了舉證責任，法律或司法解釋應該作出規定。筆者認為應具備以下標準：
1、具體行政行為所依據的事實，必須是特定法律規范所要求具備的事實。所謂“依法行政”，具體的行政行為所適用的法律規范所預先設定的事實要件必須得到滿足后方能實施。一是具體行政行為所依據的事實，必須是特定法律規范所要求具備的事實。如果具體行政行為所依據的事實，不是特定法律規范所要求的事實而適用特定的法律規范而作出的具體行政行為，則無法可依。二是特定法律規范規定的幾個事實要件，必須滿足幾個事實要件，缺一不可。例如，工商部門對某商場銷售超期食品進行處罰，必須存在兩個事實要件，其一，商場有銷售超期食品的行為；其二，查出的食品確是超過保質期的。兩者缺一不可，否則，據此作出的處罰的證據便得不到滿足。
2、任何事實要件都要有確鑿的證據支持。行政機關不得以強大的行政職權采取武斷專橫的態度作出具體行政行為。它所認定的每一個事實都應當有根據。在行政訴訟中，被告如果堅持認為具體行政行為是合法的，就應當提供證據證明它所認定的事實確實存在。如果沒有相應的證據支持，行政機關所認定的事實即為子虛烏有。
關鍵詞：舉證責任、行政不作為、舉證期限、法律后果
近年來，行政相對人行政機關不履行法定職責行政不作為案件呈上升趨勢，此類案件的舉證責任由誰來承擔，法律尚未明確規定，在司法初中中認識也不一致，因此在案件審理中很難把握。筆者在此對行政不作為案件的舉證責任談談自己的看法。
一、原告對啟動行政程序，引起行政法律后果承擔舉證責任。
行政不作為是指應當由原告申請行政機關作為或應當由行政機關依職權主動作為而行政機關不作為的行為，即行政主體不履行某種法定職責。原告作為行政相對人在行政訴訟中應承擔一定范圍的舉證責任，證明自己提出“申請”的事實，被告存在不依法履行法定職責或消極的行政行為，還應當提供證明自己的行為合法的事實依據和法律依據。
行政訴訟法第二條規定：“公民、法人或者其它組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟?！闭J為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的“、”申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的“、”認為行政機關沒有依法發給撫恤金的“，上述幾種情況都是表現行政機關”不予履行“或”逾期不作答復“，是行政可訴行為。最高人民法院《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱若干問題解釋）第二十七條第（二）項規定：”在被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實“，該條款明確規定了原告在被告不作為案件中，原告應履行一定的證明責任，在提訟時證明符合法定條件、證明其提出申請的事實，提供其是在向行政機關提交申請或提出請求兩個月后提訟的證明材料。
對于行政主體只有在相對而言人申請的條件下才能做出的行政行為，如行政相對人申請行政機關頒發許可證和執照，這是依照法律規定行使正當權利的合法行為，行政機關應當根據申請，按照法定程序給予答復，如果拒絕頒發或者拒不答復，都屬于行政不作為。行政相對人提起行政訴訟，應當向人民法院提供自己啟動行政程序為的前提條件。為充分保護行政相對人的合法權益，法律規定了除外條款，《關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱行政證據規定）第四條第二款規定：“在被告不作為的案件中，原告應當提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料。但在下列情形的除外：（一）被告應當依職權主動履行法定職責的；（二）原告因被告受理申請的登記制度不完善等正當事由不能提供相關材料并能夠合理說明的。”
二、被告在行政管理中的地位決定其應承擔舉證責任。
在行政管理活動中，行政機關處于管理者的地位，而行政相對人卻始終處于被管理地位，行政機關所作的具體行政為完全是按照自己的意志做出的，無需經行政相對人的同意?；谛姓C關的特殊地位，法律規定了在行政訴訟中被告負有舉證責任，這是“誰主張、誰舉證”的舉證規則在行政訴訟中的充分體現?！缎姓V訟法》第三十二條規定：“被告對做出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供做出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。”這是我國行政訴訟被告負舉證責任的法律規定，行政訴訟的舉證責任，是指被告行政機關依法負擔對其所作的具體行政行為的證明責任，被告沒有按照法律規定履行舉證責任將引起敗訴的法律后果。被告做出具體行政行為是行使國家權力的結果，其行為必須以事實為根據、以法律為準繩，先取證后裁決的行政程序規則，決定了被告在做出具體行政行為之前應當取得充分的事實依據和法律依據，做出具體行政行為時公正、合法，保證所用證據符合法定證明標準，否則必然是違反法定行政程序，其所作具體行政行為將被依法撤銷。同時由于作為被告的行政機關始終處于主動地位，具有主動執法的權力，而原告所處的被動地位也決定了原告對被訴具體行政行為無法承擔舉證責任，因此我因法律把定舉證責任分擔給了被告行政機關。
三、行政不作為的特殊性被告對不作為的事實和理由承擔舉證責任。
行政機關的作為行為是行政行為，而他的不作為行為同樣是一種行政行為，是特殊種類的具體行政行為。在行政不作為行政訴訟中，如果把舉證責任全部落在原告身上，就可能是被告確實違反了法定職責，這就對被告不履行法定職責的行為未經司法審查先下了違法的定義，原告對被告行政機關違反法定職責需進行舉證。然而，原告對于行政主體的法定職責及其規定并非都有所了解，要求其承擔全部舉證責任有為其難，這也不符合法律關于行政訴訟對被告具體行政行為合法性審查，被告負舉證責任的規定。因此，在行政不作為訴訟中，已啟動行政責任范圍是有限的，即原告只應當證明其“提出申請”，已啟動行政程序，及被告“不受理”、“逾期不予答復”等事實。
被告為什么“不受理”、“逾期不予答復”，沒有履行應盡的法定職責，這種不作為是否合法的事實依據和法律依據，則應由被告對其不作為是否符合法律規定承擔舉證責任。人有認為在經行政相對人申請不作為行政訴訟中，人民法院主要是審查原告提出申請是否符合法定條件只有原告才能提出申請是否合法的證據。筆者認為，人民法院在審查行政不作為案件時，應當將被告不作為是否合法作為審點，只要原告證明提出過申請的事實，舉證責任即發生轉移，對被告不作為是否合法的舉證責任，則由被告承擔。如原告向工商行政管理部門申請頒發營業執照，原告只要向人民法院舉證證明已向工商行政管理部門提出過辦照申請，被告在法定期限內未予受理或逾期不予答復等事實，則被告應舉證證明原告的申請不符合法定條件，原告未履地申請義務，是否具有該法定職責，及無法履行的客觀因素等。
四、審判實踐中常見的行政不作為案件的舉證責任。
行政不作為案件，不僅指應當由原告申請行政機關作為而行政機關不作為的行政案件，而且還有由行政機關依職權主動作為而行政機關不作為的行政案件。依申請的行政行為是以行政相對人的申請為前提，通常表現為行政相對人以法定的形式和程序向行政機關提出申請，行政機關在法定的期限內，按照法定的行政審批方式、方法做出是否準許的決定，如行政許可行為、行政確認行為、行政裁決行為等，行政相對人認為行政機關沒有履行法定職責，提起行政訴訟，就應當承擔證明自己提出申請的事實、申請行為合法、行政機關具有相應的法定職責、行政機關不有在法定期限內予以答復、符合條件舉證責任。被告應承擔證明原告申請不合法、不符合法定條件和程序、原告未履行申請義務、是否具有該法定職責、無法履行存在客觀因素等舉證責任。
如對正在受到不法分割的公民
申請行政機關予以保護，而行政機關不履行法定職責的，原告提起行政訴訟時應就下列事項舉證：一是向行政機關提出了申請；二是人身權、財產權已受侵害，或正遭受侵害；三是接受申請的行政機關具有相應的法定職責。對于被告應依職權主動作為而不作為的，原告時不需要證明提出申請的事實，應由被告承擔對不作為的事實、客觀因素、依據舉證責任。實踐中還有因行政不作為引發的行政賠償訴訟，《若干問題解釋》第二十七條第（三）規定：“在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行政侵害而造成損失的事實”，《行政證據規定》第五條明確規定：“在行政賠償訴訟中，原告應當對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據。”基于上述規定，無論原告單獨提起行政賠償訴訟，還是一并提起行政賠償訴訟，原告都要對因受被訴行為侵害而遭受損失的事實承擔舉證責任。因行政賠償以確認行政行為違法為前提，所以被告可提供證明行政行為合法、不予賠償或減少賠償數額等方面的證據。
五、舉證期限及法律后果
舉證期限是指負有舉證責任的當事人，應當在法律規定和法院指定的期限內向法院提供證明其主張的相應的證據材料，逾期不提供證據材料的，法院則不予采納?！度舾蓡栴}解釋》第二十六條第二款規定：“被告應當在收到狀副本之日起十日內提交答辯狀，并提供做出具體行政行為時的證據、依據；被告不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認為該具體行政行為沒有證據、依據?！边@一規定明確了被告不舉證或者超過舉證期限舉證的不利法律后果為被訴具體行政行為沒有證據、依據。
