時間：2023-03-01 16:32:06
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**年我市范圍內遭受了較為嚴重的內澇、低溫冷凍、風雹、洪澇、病蟲等自然災害，給災區人民的生產生活造成較大影響。據統計，全市農作物受災面積267058公頃，占播種面積的58%，絕收面積102885公頃，占受災面積的39%；受災人口371922人，占農村人口的52%，緊急轉移安置災民498人；倒塌和損壞民房1357間；共造成直接經濟損失20805萬元。
（一）加強領導，及時部署救災工作。各級黨委和政府十分重視救災工作，在災情發生后，積極組織民政、農委等有關部門深入災區核查災情，幫助災民解決種子、生產資料、資金和恢復重建的困難問題，盡一切努力減少災害損失。市政府適時召開了全市防汛工作會議，專題部署了防汛備災工作。市民政局多次下發通知,下派工作組15個40人次，督促各地做好防汛備災、災情報告和災民救濟工作，確保了救災工作有序進行。全市嚴格執行災情零報告制度，得到省廳的肯定。
（二）嚴格資金管理，保證災民基本生活。全市在進行全面救災款自查的同時，接受了審計、人大等上級有關部門近半年時間的延伸審計和監督檢查。針對基層救災物資管理不規范問題，市局8月份制定出臺了《社會捐助款物和救災物資管理規定》，提高了全市救災管理工作水平。年初，通過2次調查，制定了全市**年春夏荒災民救助方案，采取災民自救、政府救濟、社會幫扶、互助互濟等形式，有效開展災民救濟工作。全市發放災民救助卡3.86萬個，實施政府救助12.9萬人次，安排救災款591萬元，確保了需救濟災民每人每月30斤口糧。
(三)積極構建災害緊急救援體系。我市切實加強救災綜合協調工作，在4月份啟動了災情會商制度，并建立了災情會商的聯絡體系和會商工作人員庫。按照《省特大自然災害救災應急預案》的內容，重新修訂了《市特大自然災害應急預案》，并完成《市災民緊急轉移安置預案》、《市敬老院火災緊急事件處置預案》的起草工作。確保按預案要求組織開展應急救援工作，將災害損失降低到最低限度。
（四）積極引導災民生產自救。全市各級黨委、政府和民政部門向災民做耐心細致的思想工作，教育群眾樹立抗災救災意識，自救自立，充分發揮救災主體作用。各縣（市）區政府積極協調，統一組織向修路、采礦、運輸、建筑、林業生產等周邊市場和外地轉移勞動力10萬余人；并號召災民進山采集山產品，從事工商副業，發展庭院養殖和畜牧等增加農民收入。
（五）積極推動經常性社會捐助工作。按照國家和省的部署，積極推進社會捐助工作。在市福彩公益金資助下，由市區民政部門建立了1處示范性“慈善愛心超市”，對市區特困優撫對象和城市低保人員進行救助。目前，也已經建立慈善超市，其他縣的此項工作正在積極運作，可望在每個縣（市）區建立1處或多處慈善超市。為配合慈善超市的啟動，全市認真開展捐助月活動，共接收捐款0.92萬元，物資4萬件。此外，由于積極爭取，得到省廳3個項目22萬元的老區改造資金支持。
二、城市低保工作
截止12月末，全市保障人員78743人，月發放保障金497.1萬元，累計發放保障金5836.9萬元。全市城市低保人均補差達到63元，超過省里要求的人均補助60元的目標。
（一）強化和規范動態管理。繼續推進“城市低保規范服務年”活動。今年2月份修訂出臺《市區城市居民最低生活保障辦法》，于4月1日正式實施。各地將保障人員分類動態管理和核查，及時辦理增發、減發、停發保障金手續，確保保障人員有進有出，保障金有升有降。截止年末全市比上年新增保障人員6582人，停發5685人。全市各地實行了微機備案和“一戶一檔”管理，在媒體上公布了熱線電話，實行首問責任制，及時處理舉報，沒有因工作失誤越級上訪問題。
（二）嚴格資金管理。年初，全市落實地方財政低保資金預算540萬元。省撥我市4229萬元轉移支付資金全部下撥到位。在國家補助資金沒有及時撥付的情況下，全市各地民政部門積極協調財政部門，由地方自籌資金按月墊付發放保障金，做到了足額按時發放，維護了社會穩定。6個縣（市）區通過銀行、郵政部門全部實現了保障金社會化發放。
（三）切實提高低保水平。按省的有關要求，將提高低保水平工作列入市委“6項利民行動、辦好26件實事”實施方案。經過大量的調查測算、匯報爭取工作，6個縣（市）區均提高了保障標準（目前為市區150元、縣127元、其他縣市120元），平均上調了17％。同時還實行了分類施保，各地對重殘、重病、鰥寡孤獨、學生和70歲以上老人給予加發10％－20％低保金的照顧。
（四）積極推進城市醫療救助工作。按省統一部署，于5月中旬開展了城市醫療救助對象調查摸底工作。據調查，全市低保人員中患大病和常見病人數分別為4203人和15300人，占低保總人數的5.4%和20%，因病致貧人數為35180人，占低保總人數的45%。為進一步推進開展城市醫療救助提供了基礎數據。抓住出臺《保障辦法》的契機，還制定落實了保障人員就業、就醫、就學、住房、法律援助等內容的救助政策。為鼓勵就業，對市區主動申報就業收入的低保人員實行了為期3個月“低保漸退”制度。
關鍵詞：設計階段；施工招標階段；施工階段；竣工結算審計階段；造價控制
中圖分類號：TU723文獻標識碼： A
一、前言：
由于成本控制措施不當，很多國內建設項目出現了嚴重的概算超估算、預算超概算、結算超預算的“三超”問題。在建設資金來源本就非常匾乏的情況下，“三超”問題所帶來的危害不僅直接影響建設項目的投資效益，而且還間接影響了項目的全面協調發展。
可見，對工程項目的各階段過程進行造價控制是十分必要的。影響造價控制的因素有很多，一方面，工程項目各階段在造價控制方面缺乏有效聯系，導致后期易出現造價失控的局面[16]；另一方面，缺乏科學有效的造價控制技術與方法，使造價控制措施針對性不強。因此，只有通過對合適的造價控制方法的應用，才能有效的對項目在整個建設過程中消耗的資源、預期造價、盈利目標和風險進行合理的動態計劃和控制[9]。
通過以設計階段為重點控制階段，同時采用工程量計價模式，達到對投標企業報價進行控制的目的，這是有效控制造價的方法之一。另外，相較與定額計價方法而言，清單計價方法也更有利于“量”“價”分離，風險分攤，公平公正[1]。同時，通過對在工程實施階段對工程造價進行動態控制的倡導，更能達到嚴格控制材料及設備的價格及質量，加強合同管理的目的[2]；而在工程結算階段，強調注重各階段的信息管理，達到沉著應對各項分歧、糾紛的效果，這些問題也都是很多國內建設項目需要思考的優化的方向
對建設項目不同階段進行造價控制，這不僅僅是使國內建設項目更加有效的與工程實踐相結合重要課程，也是達到低造價建造的最終目的。
二、研究內容
2.1 設計階段對工程造價的影響與控制
造價控制應以設計階段為重點控制階段。設計工作一般分為方案設計，初步設計和施工圖設計三個階段，對這三個階段應分別進行造價控制[11]。將造價控制貫穿于整個設計過程，也是一個動態控制過程。在建筑設計方案階段，設計工程師及造價工程師必須綜合工藝方案、工藝流程及設備布置、建筑結構形式、地質條件、地價以及建筑材料的選用等因素才能做出科學的判斷[15]。而在初步設計階段，它是通過設計院內部各個專業的精心的計算及設計，確定工程的規模、生產工藝流程、結構選形、建筑室內外裝修、設備、電氣系統等的標準和用量組成，形成概算造價，明確投資金額的[12]。最后，施工圖設計階段是實現技術與經濟對立統一的過程，設計費在總承包費用中的比例不超過5％，但70%～80％左右的工程費用是通過施工設計所確定的工作量而消耗的[4]。
另外，對設計變更的管理也尤其重要。一般來說，項目的變更是不可避免的，只有通過科學有效的方法將設計變更發生的可能性降到合理范圍內，使之對項目的進度和費用不至于產生嚴重影響[3]。所以應該盡可能把設計變更控制在設計階段的初期，特別是要對影響工程造價的重大設計變更，因為施工、采購等工作尚未全面開展，如果設計有所變更，不會給項目費用帶來變化。
2.2 工程項目實施階段對工程造價的影響與控制
2.2.1工程項目招投標階段造價控制措施
作為工程建設的組織實施者，基建處在工程設計完成后應該：加強工作連續性，及時組建新工作團隊；加大圖紙審核力度，確保工程量清單質量；通過工程量清單計價方式有效控制造價，委托業務水平高、執業道德優秀的中介機構編制工程量清單，及時和工程設計人員就發現的圖紙設計問題溝通[5]；加強合同管理意識，設立索賠事件的專用條款，對索賠事件成立條件、索賠程序、索賠值的計算方法等做出詳細規定。
2.2.2工程項目施工階段造價控制措施
在工程項目實施階段，一方面施工企業應根據工程進度及時核算工程成本及費用支出情況，修正下一施工階段的目標成本，在此目標成本的指導下，工程項目部會采取一系列措施降低施工成本[6]；另一方面，建設項目施工是一個動態、系統的過程，圖紙設計、施工條件、市場價格等因素的變化都會直接影響工程的實際價格[7]。
因此施工單位應該：首先，確定項目管理模式，內部加強管理，加強工程設計變更審核制度、工程簽證制度、建筑材料及設備認質認價制度的建設，加大基建管理人員的職業培訓力度，有針對性的到先進管理高校交流學習管理方法，提高基建管理人員工程造價管理水平；其次，加強造價動態控制措施，找出實際支出成本與預算造價控制目標的偏差，分析偏差產生的原因，采取適當的糾偏措施[8]。
2. 3工程項目結算階段造價控制措施
建管理與審計部門應該避免工作失誤，相互配合工作，積極采取措施維護學校合法權益。首先，管理部門應加強工程結算資料管理，主要內容包括整理核對工程結算依據資料，核實工程變動情況，審核財務票據并理清本工程款項支付情況，增強時效意識，預防索賠等。其次，審計部門應該規范審計程序，一方面可以通過加強內部初審管理，明確結算資料簽收時間[14]；另一方面，審計部門也可以對外審機構采取獎勵審減措施，加強工程結算階段的造價控制實效。在此期間，必須嚴格遵循施工合同價款調整辦法審查施工過程中關鍵材料價格，確定簽證工程綜合單價。最后，合理利用保修金降低保修期內維修成本，基建處根據合同規定，要求施工單位提交工程保修書，及時提供維修服務。除因為施工方原因造成工程損壞外(由雙方人員共同鑒定)，其它工程質量問題均先由施工單位負責組織修復合格，然后再由雙方鑒定問題產生的原因，確定經濟責任承擔方[13]。
三、結論
在全過程造價控制過程中，應針對建設項目各階段的特點，采用相對應的造價確定與控制方法，以有效控制工程造價。
為解決國內基建項目中概算超估算、預算超概算、結算超預算的“三超”問題，通過對項目前期設計階段的分析研究，提出了造價控制以設計階段為重點控制階段加強設計管理的方法；通過對施工招標階段和施工階段的分析研究、提出了在項目實施階段除了加強管理還必須有效的控制動態造價的方法；通過對竣工結算審計階段的分析研究，提出了應該重視資料管理加強協調審計部門等有效方法，最后達到全過程造價控制過程中低造價建設的目的。
這些問題和措施也是國內基建工程日后要面臨的重大難題和挑戰。在保證建設的質量的前提下，降低工程項目造價成本，提高管理效率，優化階段造價控制，加強全過程造價控制，這也建設項目完成低造價目的的必由之路。
四、參考文獻
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作者簡介：
論文摘要:農村社會救助是農村社會保障體系的重要內容之一。搞好農村社會救助體系建設，對維護社會穩定，促進社會經濟平穩較快發展具有重要的作用。
農村社會救助是農村社會保障體系的重要內容之一，搞好農村社會救助體系建設，對維護社會穩定，促進社會經濟平穩較快發展具有十分重要的作用。從永州市的情況看，經濟欠發達，598.5萬人口中農業人口達504.6萬人，占總人口的84.3 % ;農村貧困人口達89.7萬人，占農業人口總數的17%，其中絕對貧困人口36.9萬人，占農業人口總數的7%;地形以山地丘陵為主，自然災害頻發，每年都不同程度的遭受洪澇、山體滑坡、泥石流、龍卷風、冰雹、干早等多種自然災害，常年受災人口達200余萬人次，需政府重點救助的45萬余人。由此可見，進一步加強、整合和完善社會救助體系，最大限度地滿足弱勢群眾的救助需求，是各級黨委、政府面臨的重大課題，是從根本上深化改革、推動發展、保持穩定，加速構建和諧社會的基礎工程。
一、意義深遠:助弱同進，共享發展
“按照社會公平正義的理念，包括弱勢群體在內的每一位社會成員都應過上合乎人類尊嚴的生活，這構成了對弱勢群體實行的公益救助的基本理據。”大力推進農村社會救助體系建設，全面扶助弱勢群體，對于促進社會各個層面和諧進步有重要意義。
1.有利于更好地維護社會穩定
安定有序是和諧社會的重要內容，是事業進步和改革發展的基本條件。當前，永州市正處于從農業社會向工業社會快速轉型的關鍵時期，社會矛盾比較復雜，弱勢群體具有很強的同質性、集中性和群體性。這種特點一方面使他們表達和追求自身利益的能力增強，另一方面他們的利益如果被忽視或處置不當，就會使他們采用非理性的方式來維護自己的利益，給社會帶來不穩定隱患，進而成為構建和諧社會的瓶頸。大力推進社會救助體系建設，有利于化解突出的社會矛盾和問題，維護和保障弱勢群體的基本權益，緩解弱勢群體的失衡心理，有效促進社會的持續穩定。
2.有利于更好地凝聚發展合力
建設全面小康，構建和諧社會，必須堅持以人為本，讓廣大人民群眾的工作熱情充分進發，讓個體社會成員的聰明才智充分涌流。困難群體作為社會成員的組成部分，由于處于弱勢位置，容易被忽略，不易感受到黨和政府的關懷和溫暖，對黨和人民缺少歸屬感、認同感和信任感，不利于他們在促進經濟發展中充分發揮主觀能動性和創造性。推進農村社會救助體系建設，不僅體現了黨和國家對弱勢群體的關心，更可以讓社會發展的成果惠及到社會全體成員，有利于團結弱勢群體，凝聚促進發展的合力，調動全體成員謀發展的主動性和創造性，全力促進和諧社會的實現。
3.有利于更好地促進社會文明進步
人與人之間和睦相處、真誠友愛是構建和諧社會的基本要求。中華民族自古以來就是一個樂善好施、扶貧濟困的民族。進一步推進農村社會救助體系建設，不僅能給予困難群體物質上的救助，解決他們的燃眉之急，而且能調動社會各個層面的群眾共同關注弱勢群體，進一步營造互相關心、互相幫助的良好社會風氣，有利于更好地弘揚人道主義精神，增強全社會的慈善意識，促進團結友愛、平等互助的道德風尚和價值觀念的形成，推動社會主義精神文明和社會主義先進文化不斷發展進步。
二、工作成效:因地制宜，扎實有序
1.農村低保基本實現應保盡保
目前，永州市共有農村低保對象12萬戶27.6萬人，占農業人口總數的5.5 %，月發放低保金1049萬元，月人均救助水平為38元。2008年上半年，按照上級要求進行了農村低保擴面，將農村居民中無勞動力或因病、因殘等原因致使主要勞動力喪失、因生存條件特別惡劣地方常年生活困難居民等三類家庭全部納人保障范圍，新增低保對象12萬人，基本實現應保盡保目標。
2.農村醫療救助制度逐步完善
為緩解農村困難群眾的看病就醫壓力，根據上級要求，永州市從2004年開始在東安縣、新田縣開展農村大病醫療救助工作試點，邁出了探索建立農村醫療救助制度的第一步。2005年，對城市低保戶、農村特困戶、農村五保戶等特困對象家庭中患惡性腫瘤、尿毒癥、肝硬化腹水、白血病以及其它年醫藥費在1萬元以上大病的，給予500-3000元的醫療救助金，在全省領先建立了城鄉一體的醫療救助制度。2007年，結合全市實際，在救助范圍上擴大到城鄉低保邊緣戶，救助病種增加了精神病種，救助標準提高到1000-4000元。2008年，面向全市城鄉低保戶、五保戶、城鄉低保邊緣戶、百歲老人等特定對象，逐步建立和實施資助救助、門診救助、住院救助、臨時救助、慈善援助五位一體的新型城鄉醫療救助制度。全市在建立城鄉醫療救助制度以來，共累計救助農村大病救助對象1.42萬人次，發放救助金2468.8萬元，人均年救助水平為1738元;資助農村五保戶、農村低保戶參合34.3萬人次，資助金額533萬元。
3.農村五保供養水平進一步提高
永州市共有五保對象51214人，占農村總人口1.27%。共有鄉鎮敬老院106所，村級“五保之家”46所，集中供養4854人，其它46360人由村、組分散進行供養，分散供養標準由2005年年人均600元提高到1000元，集中供養標準由2005年1200元提高到2070.46元，農村五保戶生活有了較大改善。2006年國務院新修訂的《農村五保供養工作條例》實施后，五保供養資金從省級財政轉移支付和市、縣財政預算中列支，建立了“政府牽頭、民政負責、財政投人、按標施保、應保盡保”的五保供養工作新體制。2008年，永州市人民政府辦公室下發了關于貫徹落實《湖南省實施(農村五保供養工作條例)辦法》的通知，明確規定集中供養標準每人每年不低于2000元，分散供養每人每年不低于1000元，要求將五保供養服務機構的日常管理經費和工作人員工資列人財政預算，不得在發給五保供養對象本人的供養資金中列支，從而有效地保障了五保戶的基本生活權益。
4.災害救助工作不斷規范
一是規范了救災款物管理工作。2008年，永州市民政局、市財政局、市監察局、市審計局聯合下發了關于印發《永州市基層救災款物管理使用操作規程》的通知，對救災款物的申請、撥付與發放、管理等方面作出嚴格規定，確保了救災資金分配的科學合理、公平公正，救災款物及時落實到災民手中。二是災害應急救助體系初步形成。2008年，市政府出臺了《永州市自然災害救助應急預案》，并成立了永州市減災委員會，進一步完善了全市應急救助體系，形成了統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制。三是救災資金投人大幅度增加。2008年我市累計受災人口702萬人次，直，接經濟損失145.07億元。向上級爭取救災資金9395萬元，救災棉被39111床、棉大衣1000件、帳篷443頂，市本級財政配套救災資金500萬元;一年來，發放救濟糧3522噸，救濟災民42萬人，發放衣被20萬件，救濟災民巧萬人，救濟傷病人口7.83萬人。全市共為災民恢復重建房屋12042戶45163間。由于救災工作應對處置及時果斷，救助措施得力，在應對2008年百年不遇的冰凍雨雪災害和五十年不遇的“6·13”洪災過程中，做到了大災面前零死亡，得到了上級的充分肯定。
三、存在問題:基礎薄弱，任務艱巨
1.社會救助立法滯后
迄今為止，我國尚沒有一部社會救助方面的專門性法律，農村社會救助工作中除五保供養以政府法規形式頒布以外，其它各項工作都是通過各種規范性文件的，缺乏法律權威、制度剛性和懲處力度，實施過程中有令不行、違規不禁的現象比較突出。
2.基層機構隊伍薄弱
據調查統計，撤區并鄉建鎮以前，全市有區鄉鎮430個，按每個區鄉鎮配一名民政干部，至少有430個，撤區并鄉后，全市共有198個鄉鎮和辦事處，只有民政干部271人，平均每個鄉鎮1:37人，比撤區并鄉前減少1s9人。所配民政干部專職的少，年齡偏大，文化偏低，素質不高。近幾年民政部門新增城鄉低保、城鄉大病救助、鄉鎮敬老院和村五保之家建設和管理、五保供養資金發放等工作，全市每年救濟災民30萬人以上，城鄉低保人數30余萬，農村五保戶有4.2萬人，重點優撫對象s.3萬，大病救助近萬人，還有71萬老年人，直接工作對象140萬人，日常管理的工作任務十分繁重。近年來，民政救助資金大幅度增加，由鄉鎮發放的民政救助資金，有的幾百萬元，最高的達到近1000萬元，社會救助各項資金在基層的發放問題令人擔憂。如寧遠縣水市鎮，轄區人口7.3萬人，有民政工作對象5000;余人，全市發放各類資金335萬元。2002年鄉鎮機構改革時，將鄉鎮民政職能劃人社會事務辦，明確由s3歲的李某1人負責全鎮民政工作，并兼駐村任務。李某不僅要負責5000名民政對象的人戶調查、初審、年檢年審、動態管理等日常管理工作，還要逐戶建立規范的統計臺賬和工作檔案，該人不懂電腦，工作效率十分低下，難以按規定要求完成各項社會救助工作任務，只能應付了事，導致社會救助基礎工作不扎實。
3.救助資金投入少
一是國家財政投入不足，各項農村社會救助工作普遍存在較大資金缺口，導致保障水平偏低。以農村低保為例，2008年全市低保人數為27.6萬人，全年上級下撥的農村低保資金為6765萬元，按人平計算，月人均僅有20元，人數是城市低保的2.6倍，上級下撥資金不足城市低保的一半，月人均救助水平不足城市低保對象的1/3。二是本級財政配套資金難以足額到位。按照有關法規和政策規定，農村五保、農村低保、農村醫療救助均要由地方人民政府財政預算中安排一定比例的資金，由于市、縣區財政困難，往往未能足額配套，或列而不支，致使農村社會救助工作經費得不到保證，工作開展乏力。
4.城鄉救助發展不均衡
社會救助工作涉及到民政、勞動、教育、衛生、房產、司法、扶貧、國土、規劃建設等多個職能部門，但各部門之間缺乏聯動，存在各行其事的現象，尤其是在救助對象和救助標準確定，救助項目安排，救助資金的投人等方面缺乏統一安排，導致多頭救助、重復救助、遺漏救助的現象時有發生，制約了社會救助整體優勢的發揮。同時，還存在城鄉救助發展不平衡的狀況，如城市低保對象享有的廉租房政策及生活用水、用電、有線電視收視等價費優惠措施，農村救助對象暫時不能享有，整體救助水平較低。
四、根本舉措:統籌運作，合力推進
1.加快救助立法進程
農村社會救助工作關系到困難群眾的基本生活，涉及到社會的各個層面。推進農村社會救助體系建設，國家應盡早出臺《社會救助法》及與之相配套的法律法規，把城鄉低保、五保供養、醫療救助、自然災害救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助及教育救助、住房救助、司法救助等各項社會救助制度以法律的形式固定下來，同時對社會救助工作機構、人員、資金保障作出剛性規定，為依法推進社會救助體系建設提供法制保障。
2.加強機構隊伍建設
各級黨委、政府要在社會救助機構、人員、編制等問題上給予重視支持，特別是要解決社會救助機構人員的公務員身份問題。加強鄉鎮基層民政工作力量，安排專職工作人員，解決有機構、有人做事的問題，我們建議在鄉鎮設立民政所或社會救助站，小鄉鎮安排3至4個，大鄉鎮安排4至6個干部，專門從事民政工作，在行政村設民政聯絡員，并適當解決待遇，以切實解決好基層民政工作有人干事的問題，為工作落實，規范管理，資金發放公平公正提供組織保證。同時，要建立社會救助工作隊伍準人機制，嚴把進人關，加強在職工作人員的業務培訓，提高隊伍整體素質。
3.擴寬資金投入渠道
一是加大財政投人。市、縣兩級政府應根據本級財政實際，把社會救助資金列人財政預算，并逐年提高。鄉鎮也要設立專項救助基金，實行專款專用。二是積極向上爭取。要加大跑“部”進“廳”力度，多爭取上級支持。三是面向社會籌集資金。大力開展各種慈善募捐活動和對口捐助活動，積極引導和鼓勵慈善團體等非營利性組織參與社會救助工作。同時，組織開展多種形式的扶貧幫困活動，如救助服務、志愿者活動等。要發動社會力量，搞好救助對象在醫療、教育、住房、司法援助等方面的專項救助。
4.強化救助工作保障
一是建立健全以救災工作分級負責、救災經費分級負擔制度為基礎，社會動員機制為補充，應急措施相配套的災害救助體系。對災民情況進行深入調查，制定切實可行的災民生活安排方案，進一步安排好受災群眾的基本生活。二是建立健全以農村“五保”供養制度為基礎，臨時社會救濟為補充，各項優惠政策相配套的社會救助體系。在農村，通過全面總結低保試點經驗，積極擴大保障范圍，逐步在基層推廣實施。同時，進一步落實“五保”供養條例，完善“五保”供養制度，維護農村“五保”對象的基本生活權益。三是建立健全以老年人福利服務為重點，社會福利服務機構為骨干，基層福利服務網絡為依托，居家供養為基礎的社會福利服務體系。
論文關鍵詞 公共項目 民生 績效預算 預算制度
一、推行民生類公共項目績效預算的必要性
(一)實現節約公共財政資源的客觀要求
“十二五”規劃《綱要》要求落實節約優先戰略，提高能源資源利用效率。因此，在促進節能降耗過程中，財政部門要及時調整財政支出結構，完善財政政策，充分利用績效管理來增加政府工作與財政資金管理的科學性與公開性，提高政府理財的民主性與社會參與性，保證政府部門及其組織以“最低成本的方式”滿足公眾的公共服務需要，最終達到節約公共財政資源的目的。
(二)改善民生財政支出績效現狀的迫切需要
我國現階段經濟發展水平的提高、經濟結構的調整都要求我國對財政支出結構進行調整和優化，進而提升民生類公共項目財政支出績效。
當前，我國民生類公共項目內部支出、政府間公共項目支出、地區間公共服務支出均出現了失衡。國家對現有事業機構投入大量資金，而事業機構給社會提供的公共服務卻嚴重不足;國家在公共衛生、農村義務教育等基本的公共產品供給和公共服務方面投入較少;加上財政收入向中央集中，導致我國的區域發展不平衡，一些中西部落后地區難以提供和東部沿海地區均等的基本公共服務。此外，我國部分公共服務組織存在著機構冗雜、職責混亂，職務消費不受節制，公共財物閑置浪費嚴重等問題。加上公共服務組織盲目決策，導致組織機構在這種高運行成本下的服務質量卻十分低下。因此，必須通過有效的績效管理來提高政府服務能力和水平。
政治體制改革和行政管理體制改革日益緊迫，推進績效預算改革己成為決策層的共識。只有逐步建立起民生績效預算活動的制度框架，制度安排和相關工作才能有序地進行。
二、民生類公共項目績效預算制度的構成
(一)明晰的民生類公共項目財政支出分類體系
黨的十七大以來，民生類財政支出項目逐步有了合理的分類，政府繼續把支持“三農”、促進教育、醫療衛生、社會保障等社會事業的發展，保障改善民生，作為財政工作的重點。
一是“三農”。綜合運用財政補助、財政貼息等手段促進農業和農村經濟結構調整;支持勞動力轉移，促進農村公共服務均等化;提高低收入農戶低保標準，保障低收入群體。二是教育。進一步確立教育的基礎地位，落實農村義務教育經費保障機制，完善教育投入增長機制，積極推進高等教育。三是就業再就業。完善促進就業財稅政策，重點解決高校畢業生、農村轉移勞動力、城鎮就業困難人員就業問題。四是社會保障體系。推進新型農村社會養老保險，完善社會救助體系，加強福利機構和慈善組織建設。五是生態文明建設。將“生態城市”作為發展模式，統籌城鄉生態環境保護，加大污染減排和環保基礎設施投入。六是深化醫藥衛生體制改革，全面實行新型農村合作醫療制度，健全城鄉醫療救助制度，提高公共衛生和基本醫療服務水平。
(二)合理的民生類公共項目財政支出績效評價制度
建立合理的民生公共項目財政支出績效評價制度，就是要制定出完善的民生類公共項目財政支出績效的評價方法、評價指標、評價標準等制度，使其評價和監督更加公正和客觀。目前，我國以社會效益為主的民生公共項目對公共財政支出績效評價體系提出了更高的要求。
一是對各個具體的民生類公共項目的績效進行評價。通過對邏輯標準、管理標準和成果標準的評價，來衡量民生項目支出的合理性及績效目標的完成情況等，從而確定公共資源的使用效率。二是民生類公共項目財政支出績效指標及標準。民生類公共項目的財政支出是以社會公共效益為主，具體的設計嚴格遵循相關性、經濟性、可比性和重要性四項原則。針對民生類公共項目的特殊性問題，在評價前根據具體情況對權數進行一定的調整，更準確地突出民生類公共項目的關鍵因素;在定量分析的同時和定性分析相結合。三是民生類公共項目財政支出績效評價主體的權威性。財政部負責制定和實施技術規范，科研機構等專家組協同政府部門確定指標、標準，并對支出績效進行分析，支出的實際效果由社會公眾檢查是否滿足需要。四是在財政資金運行各環節建立財政支出績效評價制度。在收繳環節、分配環節，分類細化民生類公共項目預算指標;在支付環節，采取國庫集中支付方式。五是財政部門、預算單位、審計和財政監督機構、社會中介機構在財政支出績效評價工作中職責和業務分工的劃分等制度。
(三)有效的民生類公共項目財務報告與問責制度
有效的財務報告與問責制度是民生公共項目績效預算制度的重要部分。健全民生公共項目績效預算制度，要求建立能夠全面、系統地反映公共項目財務受托責任的政府財務報告。因此，要求政府財務報告內容要完整，會計信息要有詳細披露，能充分反映整個民生類公共項目的財務狀況。明確每年公共項目的財政支出情況，繼續重視民生項目，加大對教育、社保等民生領域的投入力度。財務報告除了反映財政資源的來源、分配和使用的信息、預決算信息、籌資過程的信息、政府財政狀況及其變動情況外，可以突出如國債及其還本付息情況等有中國特色、能體現中國政府財務特征及社會關注的公共項目的財務信息。
構建有效的民生公共項目的問責制度：一是建立寬范圍的問責制度。明確我國各級政府和政府部門之間職責和權限，在教育、醫療衛生等各項具體的民生項目實施問責制度，對行政決策進行制度性定期審查，并將結果作為考核和任免干部的重要依據。同時，將無作為的行政行為納入行政問責的范疇，并根據民生類公共項目各項指標制定行政不作為責任的標準。二是在對民生類公共項目的問責中，屬于異體問責主體的公民、社會團體以及媒體應發揮重要作用。對于公民來說，應該樹立真正的民主意識，對民生類公共項目有所了解。我國新聞媒體現已較廣泛的參與到公共項目的行政問責過程中來，以新聞報道和相關評論為武器加大對民生類公共項目績效預算制度實施的監督力度。三是制度問責的完善和問責程序的健全。我國目前已有的問責法理依據主要是《中華人民共和國公務員法》，還需在政治責任的制度化、規范化方面繼續努力。同時，需要健全問責的啟動程序和處理程序。如民生類公共項目的問責程序啟動后，執行聽取報告、調查、撤職等問責環節。
(四)科學的民生類公共項目預算與會計制度
科學的公共項目預算會計制度是民生類公共項目績效預算運作的基本保障。財政部門必須及時制定規范的公共項目預算會計制度，為各部門做出正確決策提供重要依據。
科學的民生類公共項目預算會計制度包括：一是寬范圍的核算，形成集中支付的會計制度。重點對民生類公共項目進行核算，建立專門的民生類公共項目資金的預算體系，實現對民生類公共項目資金的全程監控。二是健全的績效審查制度。制定相關的法律法規，明確規定公共項目績效審查的內容、范圍、程序和法律責任等，提高對教育、醫療、社保等項目預算審查的質量。三是完善的預算監督制度。通過充實監督組織、優化監督方式和流程，強化政府與公共部門的審計制度，來保證民生類公共項目預算及執行過程的有效的監督。同時，完善相關預算法律，制定與績效管理相適應的責任形式，使公共部門管理者承擔的責任與每個民生類績效目標建立內在的聯系。四是政府會計制度。根據現有的條件和預算管理要求，有目的地實施權責發生制，并建立政府公共項目的財務狀況報告制度，全面地反映民生類公共項目的實質績效。五是科學的民生類公共項目的會計科目，解決會計科目功能不足問題。六是政府與非營利會計體系。審計部門作為監督預算的專業性機構，對預算進行全面的監督，實現對預算編制、預算執行、決算等全面監督，監督內容也要拓寬為涉及民生類公共項目預算資金的所有預算管理。
三、民生類公共項目績效預算的實施建議
(一)加速與政府績效管理的協同推進
民生類公共項目投資由于其資金來源的特殊性，政府財政部門對其的監管作用主要從資金集中支付制度和財政投資評審制度兩方面進行績效管理。財政投資評審機構主要在政府公共項目的投資預算控制過程中把關，并且在項目結、決算前進行審查，控制項目總投資的最終環節，監督固定資產形成并交付使用。同時，突出審計部門的審計監管價值，將審計監督職能貫穿于民生類公共項目建設的整個過程當中，實施事前、事中、事后全程動態審計，以保證公共項目的質量和資金使用的效益。并及時查明經濟目標和預算的實現程度，改善管理，最終審計項目決算的真實性和合法性。
(二)借鑒發達國家政府對公共項目的監管模式
發達國家政府對公共項目的監管模式給我國帶來了很大的啟示。在發達國家公共項目是作為政府采購的一部分，政府采購職能受到嚴格的法律、司法、行政規定以及程序的限制。我國要學習發達國家政府以公開透明、公平和效率為基本原則，對我國民生類公共項目進行監督和管理。美國政府設有專門的機構對公共項目進行監管，這些監督評價機構具有獨立的機構、權限和職責。在英國，政府公共項目監管主要由國家審計署和英國審計委員會負責，而對具體公共項目的管理和審計，采取的是合同約束和由社會中介組織提供公正服務等辦法解決，這些都對我國民生類公共項目的監管有一定的啟示。
(三)營造良好的績效預算推行文化環境
我國推行績效預算需要良好的文化環境。一是通過座談會、報告會等多種形式組織公眾學習黨和政府會議報告，把民生類公共項目績效預算與保障人民權益結合起來，加強輿論的宣傳、教育引導廣大群眾增強監督預算實施的意識。二是完善權力制約和監督機制，積極應對公眾的反饋意見。三是開展理論研究。一方面，加強績效預算理論和比較研究，借鑒國際先進經驗，為推行績效預算做好理論儲備。另一方面，需要強調國情優先的原則，探索適合我國國情的績效預算方法，以此來指導我國績效預算和績效考評實踐。
[關鍵詞]“海門模式”；現狀；問題；對策
[中圖分類號]C913 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）06 — 0054 — 02
相關資料顯示，目前海門的敬老院、福利院、托老院等養老機構只有3942張床位，僅占老齡人口數的1.78%，機構養老明顯不足，供求矛盾突出，而絕大多數老齡人又希望能在家里養老，多樣化、多層次的需要使得居家養老服務在海門應運而生。
一、居家養老服務的“海門模式”
居家養老服務模式由大連市首創，指政府和社會力量依托社區，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務形式。它是對傳統家庭養老模式的補充與更新，是我國發展社區服務，建立養老服務體系的一項重要內容。
海門市居家養老服務開展三年以來，按照“黨政主導、民政牽頭、社會參與、全民關懷”的工作方針，形成了獨具特色的“海門模式”。建立了市、鄉鎮（園區）居家養老服務管理中心，村級建立居家養老服務站，在政府資金的大力支持下，實行家政服務津貼，為服務對象提供生活照料、醫療保健、法律維權、文化教育、體育健身、精神慰藉等六方面有償或無償服務。
1.以政策意見為保障，建立健全居家養老服務站
針對人大代表提出的《關于加強居家養老工作的建議》，為進一步推進居家養老服務工作，更快實現“9073”養老模式。為90%的人提供更好的居家養老服務。今年在原來195個居家養老服務站的基礎上，又新建了125個，實現全市所有村、社區居家養老服務站全覆蓋。
2.以政府財政為支持，為老年人提供居家養老家政服務津貼
在政府資金的大力支持下，出臺政策，對居家養老服務對象實施分類服務，發放居家養老家政服務津貼。其實這也是居家養老最初步的服務項目。對象分A、B、C三類。
其中A類，70周歲以上享受低保且生活不能自理的老人、85周歲以上的空巢老人、孤寡老人、100歲以上的老人享受到每人每月60元的免費服務；B類，70周歲以上分散供養的城鎮“三無”、農村“五保”特困老人、70周歲以上無固定收入的重度殘疾老人、重點優撫老人享受每人每月40元的免費服務，并在居家養老服務方面探索各具特色的養老模式。雖然服務津貼的數額很少，但也為不少老年人解決了一些生活上的困難，接受津貼的老年人數量也在逐漸上升。
3.以老年協會為平臺，依托民辦托老院，推動居家養老服務工作
海門工業園區永富村通過村老年協會開展居家養老服務工作，服務人員以就近、子女、鄰里互助為主要形式，服務項目涉及上門燒飯、理發、洗衣、維修等36項，其中14項免費。利用民辦托老院專業服務人員的優勢，為周邊居家養老服務對象提供服務。
4.利用多元化服務人員，開展居家養老服務
居家養老服務站結合實際情況，成立專業服務隊。如選擇中介公司、保潔公司、餐館、商店、理發店、社區衛生服務站等，與居家養老服務站簽訂協議，定期為服務對象服務。同時選擇低保戶為老年人提供居家照顧服務。志愿者隊伍也在不斷壯大，充分調動各方面的積極性，吸收多元化人群為老年人提供居家服務，比如說大學生群體，黨員干部以及在家閑置人員等等。
二、居家養老服務存在的問題
隨著經濟條件的改善、社會文明程度的提高，全社會對養老服務的需求也呈多樣化、個性化發展，一方面老年人數急劇增加，機構養老遠不能滿足現實需要；另一方面根據調查結果顯示，很多老年人還是會首選傳統的居家養老，卻又缺乏專業化的養老機構上門服務。目前不管是機構養老，還是居家養老都陷入供養矛盾的窘境。面臨問題：
1.居家養老服務站資金不足，成為制約發展的主要瓶頸
目前很多居家養老服務站沒有收入，資金投入不足，資金來源渠道單一。居家養老服務的經費主要來源于政府和民政部門的投入，有限的投入對居家養老工作的全面開展猶如“杯水車薪”。投資渠道不順暢，鼓勵機制不完善是目前居家養老服務資金不足，發展緩慢的瓶頸。如何實現可持續發展成為擺在居家養老面前的一大難題。
2.居家養老服務隊伍專業化不夠
居家養老服務人員大多是“4050”人員，還有一些低保與社會失業人員。他們沒有經過專業化培訓，對老年人的生理、心理、社會等多方面需求了解不夠，影響為老年人服務的水平和質量。專業護理人員的工資待遇較低，參與度不高。專業化社會工作人才隊伍建設還處在試行階段，志愿者隊伍缺乏明確的組織機制和管理規范。居家養老服務隊伍專業化水平有待提高。
3.居家養老服務供給與需求不匹配，服務到位有待時日
我市居家養老服務市場化還處于初期摸索階段，對老年群體的居家養老服務需求不夠了解。因此，所提供的服務產品還不夠細化，與老年人的實際需求存在脫節現象，不能滿足老年人多樣化、個性化的服務需求，更難以高效便捷地提供服務。比如為老人提供送餐服務的快餐店，所提供的餐品選擇面小，過于油膩等，不能滿足老年人的用餐需求，需要居家養老服務站工作人員進一步的落實、協調并加以改進。
4.居家養老服務機制缺乏綜合性和整合力
目前我市居家養老服務運作機制主要是靠政府推動，財政支持。無論是建設服務設施還是成立服務機構、設立服務項目，都主要由政府來完成，這種政府積極參與、強力推動的模式，短期內效果明顯。從長遠看，政府過度介入，缺乏市場化導向，借助和利用社會資源不足，缺乏廣大社會力量的呼應，不利于居家養老市場的培育。形成了居家養老工作推進的快慢、覆蓋面的寬廣與政府的資金投入成正比。削弱了居家養老服務機構自我造血功能，不利于自身的良性發展和保持長久的活力。
三、居家養老服務的發展對策
1.加大宣傳力度，進一步提高對居家養老服務的認識
我形象的把居家養老比作“走進去”和“走出來”，老人既可以在家享受服務，也可以到社區養老服務站或者日間活動中心享受居家服務。當前，人們往往把社區居家養老服務視為單純的慈善事業，有的更局限于把它視為一種對老年人，尤其是特困高齡老人的的貧困救濟。而實際上，居家養老服務是面向全體老年人的全方位的服務。政府要拓寬宣傳渠道，加大宣傳力度，通過各種方式宣傳居家養老，讓社區居民尤其是老年人了解居家養老服務，提高居家養老的認知率、接受率及覆蓋率。讓老年人積極參與到居家養老中，真正實現“老有所養”和“老有所依”。
2.出臺相關法律政策，將居家養老服務落實到實處
通過立法的形式保障廣大老年人的合法權益，發展與完善居家養老服務體系，使廣大老年人過上有尊嚴、有保障的生活，是我們義不容辭的責任與義務。取其精華，去其糟粕，借鑒學習其他地方開展的居家養老服務經驗，比如“安吉通”居家養老服務平臺，“一鍵通”平安鐘，代替養老服務券的社區服務卡，真正將居家養老服務落實到實處。
3.統籌社會資源，拓寬投入渠道，確保居家養老服務的后勤保障
首先建立高效運作的社區居家養老服務網絡。通過加強規劃、合理布局，互通有無、互相補充，運用市場經營機制，依托社區已有資源，聯合利用服務設施和服務項目開展對社區老年人的日間照顧和上門服務，提高養老服務設施的利用效率和服務效益。其次增加社區老年福利設施。新建和改建一批老年人福利服務的設施和活動場所，增強社區居家養老服務功能。最后拓寬投入渠道，形成多元化發展機制。為保障居家養老的長效發展，各方應該籌措資金，多元化拓展經費渠道，充分挖掘慈善資源參與到居家養老服務工作。
4.建立專業化、規范化的居家養老服務隊伍
為促進居家養老服務的可持續高效發展，人才是關鍵。定期組織開展居家養老服務站負責人培訓，聯合相關部門對服務人員進行家政服務、疾病防治、康復護理、心理衛生等居家養老服務專業技能培訓和職業道德教育，逐步推行專業服務人員職業技能等級證書和持證上崗制度，努力提升管理水平和服務水平。及時補充新鮮的血液，建立規范化的志愿者服務隊伍。
5.多管齊下，充分發揮民間社區組織的作用
居家養老服務是一個需要政府相關部門和社會各界通力合作，相互支持的系統工程。政府要積極轉變政府職能，建設服務型政府，實現“小政府大社會”，放手讓民間社區組織發揮管理和服務職能，多管齊下，開展居家養老服務，推動養老事業的發展。尤其是建立健全民間社會工作組織，發揮社會工作人才的作用，更好的為養老服務。
6.多渠道征求意見，發揮老年人的主體作用
居家養老服務說到底是為老年人提供便捷的服務，讓老年人足不出戶就能夠幸福生活，安享晚年。開通便民服務熱線，多給老年人開座談會，發放意見卡等形式多渠道征求意見，真正發揮老年人的主體作用，了解老年人的困難和需求，前期居家養老工作開展的具體實效以及現階段工作存在的薄弱環節等，為下一步的工作的開展和政策的制定起到良好的鋪墊和重要依據。
7.確立考評體系，評估居家養老服務效果
老年人需求的滿足情況，資金的使用情況需要客觀公正的評估。探索建立第三方評估中介組織，出臺《居家養老服務效果評估辦法》，設定評估標準和細則，對居家養老服務效果進行客觀評估，為下一步政策制定和整改措施提供數據和資料，切實保障資金用到實處，服務到位，老人滿意。
我國已經入老齡化社會。在“未富先老”的社會經濟背景下，面對龐大的老齡人口及迅速的增長，如何解決好家庭照顧功能的弱化與社會養老負擔嚴重的問題，探索出適合我國國情的養老服務體系，以滿足老年人日益增長的日常生活照顧需要成為當務之急。十部門聯合制定《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，提出推進居家養老要遵循以人為本、依托社區、因地制宜、社會化方向的原則，政府、社會、家庭都要參與，采取多種形式，調動各方面的積極因素，共同做好這項工作。
〔參 考 文 獻〕
〔1〕陳軍.居家養老現狀的思考與對策〔J〕.社會，2011，（09）.
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〔3〕王樹新.中國養老保障研究〔M〕. 北京：北京華齡出版社，2004.
〔4〕趙麗宏.城市居家養老生活照料體系研究〔J〕.學術交流，2007，（10）.
〔5〕王宗延.家庭轉型與居家養老〔J〕.理論月刊，2000，（03）.
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〔8〕陳友華.以社區養老服務為依托，改善居家養老的生活質量〔J〕.紅旗文稿，2007，（11）.
論文關鍵詞：實訓；教學；職業；能力；學生；培養
一、職業教育在全國教育體系中的定位
國家對教育的投入逐年在增加，教育本身也在飛快的發展，特別是職業教育，近年來的優惠政策越來越多，硬件發展也越來越快。我國是一個人口大國，并且還是一個勞動力輸出大國，國家為了提高大量勞動力的專業技能，發展職業教育是不二良方。職業教育既讓學生學到了文化基礎知識，又學會了一門專業的生存技能，同學還使廣大勞動力提高了自己的素質及專業技能。國家正是看到了職業教育的這些功效，才大力發展職業教育。在政策上也是盡最大努力的優惠，如對農村特困學生、農村低保學生、城鎮低保學生進行學費和生活費用的資助；對涉農專業的學生學費進行減免；對所有中職在校學生進行學費和生活費用的資助等等，都體現了國家政策上對中職教育的照顧。可以看出，職業教育在全國教育體系中是處于非常重要的位置的，國家把中職教育至少是放在普高教育同等水平線上的，政策上甚至更傾向于中職教育。
二、學生職業能力的重要性
職校學生是面向社會用人單位培養的技能型人才，既然是技能型人才，在自己所學的專業方向上，職校學生就應該有自己的過人之處。這些過人之處就是職校學生的生存本領，就是職校學生在社會競爭中的砝碼。所謂技能型人才，是指在生產和服務等領域崗位一線，掌握專業知識和技術，具備一定的操作技能，并在工作實踐中能夠運用自己的技術和能力進行實際操作的人員，主要包括優秀的中專中技畢業生以及取得技工、技師及相應水平的人員。他們是我國人才隊伍的組成部分，是技術工人隊伍的骨干。即是說職業教育培養的學生走向社會后都是用人單位的頂梁柱，都是專業技術層面創新的中堅力量。所以，在校時期的實訓教學一定要落實到實處，讓實訓教學培養出真正的高水品職業技能為企業所用。
三、實訓教學中如何培養學生的職業能力
實訓教學的目的是讓學生接觸生產實際，培養學生的勞動觀點、敬業精神和責任心，學習掌握生產技術和管理知識，消化鞏固所學理論知識，提高本專業的技術應用能力。在實訓教學過程中，由于各專業技術領域不相同，所要求掌握的專業技能技術也就不同，相應的實訓教學方法和過程也隨之各異，不同的專業應該有不同的實訓教學程序。所以，應該分各專業來探討實訓教學中的職業能力培養。
（一）機電一體化實訓教學對學生職業能力的培養。機電一體化是一個寬口徑專業，社會對機電一體化專業的用工需求量大。機電一體化專業畢業生主要就業崗位有機電一體化設備的安裝、調試、維修、銷售及管理；普通機床的數控化改裝等。針對就業崗位，機電一體化實訓教學的設置就應該圍繞著機電一體化設備的安裝、調試、維修、銷售及管理，或普通機床的數控化改裝來進行。理論課與實訓課應該為1：1的比例，并且及時的進行實訓實作。課堂上交給學生專業方面的知識儲備，緊接下來就進行實訓操作，把理論知識運用到實踐當中；在實際操作過程中檢驗理論知識的執行力度。例如，典型機電設備的安裝調試、故障診斷與維護、柔性加工生產線的安裝調試、故障診斷與維護。用一節課講清楚安裝調試的步驟和注意事項，接下來一節課就完成一個機電設備的安裝調試，在實際操作過程中出現問題、發現問題馬上找老師請教解決。達到理論與實踐相結合，并在實踐當中解決隨機問題。同時，緊抓技能等級證的考取，使學生具有專業技能又得到用人單位的充分認可。
（二）計算機實訓教學對學生職業技能的培養。21世紀，每一個人都應該掌握三項基本技能，那就是計算機、英語和駕駛。計算機已經深深的烙在了我們的生活之中，工作離不開計算機，學習需要借助計算機，生活也要依賴計算機。簡單的計算機基礎知識，是每一個人都需要掌握的。但是對于以計算機賴以生存的專業人士來講，僅僅掌握基礎知識顯然是遠遠不夠的。掌握了基礎的計算機知識，在生活中就能熟練的運用計算機為我們服務，但是還不能勝任更高要求的網絡維護、動畫動漫制作、圖片處理等工作的操作。在計算機的實訓教學中，應該看到用人單位對計算機方面畢業生的需求意向。如網絡維護，網站建設與后期維護，網頁設計，計算機的銷售與維護，動畫動漫設計與制作，程序編寫，圖片的編輯處理等等。在實訓教學中應該著重注意這些方面的培養。教學設置應該是理論少于實際操作，或則可以是一邊操作一邊講解理論知識。校內校外常常組織一些裝機大賽、網絡組建大賽等。提高學生的學習積極性，增強他們的動手能力，同時又鍛煉了運用理論知識解決實際問題的能力。在老師的指導下，讓學生為學校設計一個簡單的網頁，從實用性、美觀性、功能性、創意性等方面進行評比。或則為自己的班級設計一個小小的網頁，同學之間互相交流、互相學習。通過對Flash、3DSMax、Photoshop等的學習，自己做一些小游戲，同學之間相互借鑒。既娛樂了大家，又練習了專業知識，鍛煉了專業技能。利用國家組織的技能等級考試的機會，督促學生加強專業知識的學習，考取相應的技能等級證書。使學生出身社會就有資格加入激烈的競爭當中，在計算機的各個專業領域有自己的一席之地。 轉貼于
（三）會計技能實訓教學對學生職業技能的培養。實訓教學對學生職業能力的培養，應該跟用人單位所設置崗位對本專業學生技能的要求相聯系起來。如用人單位大量需求的出納員、成本核算員、會計主管、審計、稅務會計、財務管理、會計電算化等崗位人才。圍繞這些崗位，實訓教學應該有明確目標方向，以社會崗位實際需求為基本導向，安排學生實訓教學。實訓教學過程中，從基本技能培訓和專業技能培訓兩個方面入手。基本技能是完成專業技能訓練所必須的基礎性技能。如“計算技術”課程里的珠算技能訓練；“基礎會計”課程進行設置賬戶、復式記賬、填制與審核憑證、登記賬簿技能的訓練。在這些訓練之中，除了培養熟練的技能技巧外，還要培養學生細心的工作態度、嚴謹的工作作風以及規范的操作方法。而專業訓練則是對崗位中專業要求的特殊訓練。如“財務會計”課程中進行的出納核算、往來款項核算、財產物資核算、資金核算、財務成果核算、總賬報表核算等的訓練。通過這些訓練，讓學生對相關專業技能逐漸熟練且達到專業水準，讓一些獨立的專業技能融會貫通，相輔相成，形成一個完整的專業技能結構。同時，假設實際社會中崗位會出現的一些問題，讓學生運用所學知識試著解決這些問題。國家對財會專業人才就業有嚴格的規定，必須持有會計技能證書才能上崗。所以，訓練學生的基本技能和專業技能基礎上，還要注意證書的考取。達到一定的專業水平，有了專業的技能等級證書，才能面向社會的各個崗位，輕松就業，絕對勝任工作。
（四）電子技能實訓教學對學生職業技能的培養。電子技能也是與生活緊密聯系的一個專業，運用到生活中的專業知識也很多。與電子專業相關的就業崗位主要有視頻、音頻設備和智能電子產品檢測、調試、裝配、維護、維修等。為了培養社會實用型電子專業人才，在實訓教學過程中，就要有針對性的進行實訓教學。電子專業又是一個理論知識為基礎的技能專業，本專業不能僅僅注重專業技能的培養，理論知識是培養專業技能的基本保障，所以理論課程和實訓課程的設置應該是1:1，甚至是2:1。在實訓教學過程中，應該利用所有知識點的關聯性，由淺入深、從簡單到復雜的進行學習和訓練。例如電子技術應用的實訓項目，應該按照如下順序進行：元器件的識別與檢測識讀原理圖與信號流程分析儀表實用與測量萬用表電路的安裝、維修與調試開關電源電路的安裝、維修與調試AV功放電路的安裝、維修與調試超外差式收音機安裝、維修與調試電子鐘安裝于調試遙控發射與接收系統維修與調試數字化彩色電視機的調試與維修激光數碼視盤機的調試與維修等。通過這些實訓的鍛煉，讓學生掌握這些專業技能技巧，達到相關崗位的技能要求，保證能解決實際出現的問題。在實訓教學中，同樣要注意技能等級證的培訓及考取。因為社會在進步，要求在提高，各行各業都需要專業的人才，通過實訓教學培養出來的人才，雖然是具有扎實專業技能的人才，但是也需要專業的證書加以證明。
（五）其他專業實訓教學對學生職業技能的培養。社會的職業五花八門，種類繁多，肯定不僅僅只有上面幾種類型的人才需求，比如旅游專業、服裝專業、汽車、美容美發、園林等等，包羅萬象，數不勝數。但是，無論什么專業，無論什么類型，萬變不離其宗，在實訓教學中都需要注重社會實用性，著眼于社會崗位對專業方向的需求性。在實訓教學中只有保證有針對性的進行培養，有層次的進行打磨，才能培養出社會滿意的技能型人才，社會崗位才會認可他們的職業技能。實訓教學在學生職業技能的培養過程中，只有抱著創新的思想、踏實的態度、勤奮的作風才能出色的完成任務，才能合符歷史賦予的角色。
關鍵詞：扶貧，小康
2010年是銅山縣“十一五”規劃的最后一年，是全面實現小康的攻堅之年，同時也是省委、省政府實施脫貧攻堅工程的最后一年，面臨全面總結檢驗的關鍵一年，上級提供這么多惠農政策，投入了這么多扶持資金，究竟效果如何呢？貧困戶現在脫貧怎么樣呢？帶著疑問我走訪了銅山縣的21年鄉鎮的貧困村進行調研，發現經過5年的扶貧工作，各地區發展極不平衡，有些鄉鎮卻發生了翻天腹地的變化，因鄉鎮領導高度重視并積極開展社會扶貧工作，在密切黨和政府與人民群眾的血肉聯系，提高貧困地區人民生活水平等方面，不斷取得了新的成效，使希日的貧困村變成今日的小康村。而有些鄉鎮通過幾年的扶貧卻沒有取得任何成效甚至越差，扶貧項目見效綬慢，甚至有些鄉鎮貧困戶沒有享受過國家的任何優惠政策，反而為達標驗收增加了負擔。本人是一位長期從事農村基層扶貧工作者，通過這幾年的調查研究，走訪貧困戶，從中發現了不少扶貧工作中存在的問題，已經制約了本地經濟的發展。如：一是貧困地區特別是貧困村、貧困戶參與農牧業產業化經營的項目少、規模小、水平低；二是扶貧開發與農業產業化聯接不夠緊密，部分龍頭企業對貧困村、貧困戶的輻射帶動力不強，直接扶貧效果并不明顯，還沒有真正形成互惠互利、利益共享、風險共擔的利益共同體；三是貧困地區市場化程度低，社會化服務體系不健全；四是扶貧資金的投入與實現目標需要的投入差距較大；五是勞務扶貧培訓政策約束條件太多，限制力太大，可操作性不強；六是部分基層干部群眾對扶貧開發工作的認識不到位，一些貧困鄉村缺乏扶貧開發的思路，帶領群眾脫貧致富的能力較弱，爭取項目不積極，個別鄉村實施項目的能力不強，少數群眾思想觀念陳舊，仍把扶貧看作給錢給物，對扶貧開發等待觀望，對改變困境沒有打算，對發展生產不想門路。。這些問題希望能引起大家重視，從中學習好的典型經驗，結合本地實際解決工作中存在的問題，對真正做好社會扶貧工作，加快貧困地區物質文化建設步伐，促進地區之間均衡協調發展，具有重要的意義。在這眾多成功的典型經驗面前，認為銅山縣單集鎮的扶貧工作獨有特色，值得向大家推薦。
單集鎮位于徐州市東郊，邳、睢、銅三縣交界處，屬革命老區，經濟較為落后。全鎮共有21個行政村，人口6.3萬。2006年，該鎮有7個村被列為全省經濟薄弱村，9個村被銅山縣列為貧困人口集中村，貧困人口共有6131戶，15857人，2009年以來，該鎮通過開發式和救助式扶貧相結合的方式，實現有勞動能力人口脫貧7408人，無勞動能力人口脫貧4522人。有勞動能力人口實現人均純收入在3500元以上，無勞動能力人口人均純收入在2600元以上，脫貧率達75%。由于單集鎮把扶貧和脫貧攻堅工作作為全鎮工作的重中之重，多措并舉，狠抓落實，取得了可喜的成績，總結了寶貴的工作經驗。今年單集鎮又制定了新的脫貧目標任務，計劃脫貧人數是3927人，其中有勞動能力人數為3720人，無勞動能力人數為207人，培訓勞動力1637人。今年單集鎮扶貧工作量仍然比較嚴峻，但他們有信心為早日全面達小康社會，完成脫貧攻堅任務。目前主要采取的措施有：
1．組建一支隊伍，加強組織領導
為確保脫貧攻堅工程順利實施，該鎮重點從三個方面加強對該項工作的組織領導：一是制定扶貧方案。。單集鎮成立了由黨委書記任組長、鎮長任副組長、分管領導、各部門主要負責同志為成員的領導小組，形成主要領導負總責，分管領導靠前指揮，部門領導分工負責的組織體系。領導小組主動配合市、縣扶貧工作隊員制定脫貧攻堅方案、措施，明確專人協助扶貧工作隊開展工作。二是細化執行責任。單集鎮農經中心具體負責扶貧、脫貧攻堅日常工作和低保戶、有勞動能力的貧困戶開發式扶貧工作；民政辦具體負責五保戶、低保戶救助式扶貧工作；統計辦配合農經中心負責建檔立卡貧困戶脫貧目標完成情況的統計、匯總、上報工作；財政所負責扶貧及脫貧攻堅資金的規劃安排、預決算等工作；勞服所負責貧困戶勞動力培訓工作。鎮紀委、審計所負責對扶貧及脫貧攻堅資金使用的審計監督。同時把每一項工作落實到相關部門頭上，實行問責制度。
2.是發展一個產業，帶富一方百姓
近年來，單集鎮圍繞“抓產調、促民富，抓穩定、促和諧，統籌抓好各項工作”的總體思路，大力實施“黨員創業工程”，通過黨員“干給群眾看、組織群眾干、幫著群眾干”，促進了農村產業發展壯大和農民增收。
干給群眾看，黨員帶頭搞產調。引導全鎮黨員在農業產業結構調整上打頭陣，鼓勵他們通過租賃、承包等方式集中農業用地，建立黨員規模種植養殖示范基地，發展規模化生產，提高農產品效益。如閆莊村黨員馬世平，租賃本村土地近300畝，建立高效蔬菜大棚種植基地，不僅個人逐漸實現了增收致富，還有力地帶動了周圍群眾規模種植的積極性。2008年以來，通過黨員的示范帶動，全鎮流轉土地2600多畝，規模種植高價值經濟作物100-300畝的增加到11戶，10-50畝的達到52戶，逐步收到了集約用地、規模種植的經濟效益。。
組織群眾干，黨員牽頭建協會。鎮黨委立足種植高價值經濟作物戶數較多、面積較大的特點，鼓勵各村黨員干部牽頭成立專業協會，創新經營模式。賀莊村吳書棟牽頭組建了土地股份合作社，在農戶自愿的基礎上，按土地面積入股，對于不愿入股的，協調與其他農戶的承包田或機動田進行互換。現已建立了500多畝的蔬菜生產基地，入股農戶達到103戶，預計每戶每年按股分紅可達1-2萬元。姜集村黨支部牽頭組建起農業協會，建立了1500畝的西瓜、300畝甜葉菊種植基地，并與農產品加工企業簽定了協議，統一收購、加工、銷售，形成產、加、銷一條龍服務體系，保障了農戶的種植收益。
幫著群眾干，黨員靠上送服務。在土地流轉方面，本著雙方自愿的原則，各黨支部幫助村民簽訂合法、規范的土地流轉合同，并幫助疏導解決土地流轉中出現的新情況、新問題，維護群眾權益。在生產服務方面，各村成立了黨員綜合服務隊，為農戶提供惠農政策、種植技術、供銷信息等服務，促進農民群眾靠農業增收致富。
3.培訓一個技工，脫貧一個家庭
按照縣委縣政府“政府主導、市場運作、分類實施、有序輸出”的指導意見，該鎮不斷加強農村貧困勞動力培訓轉移工作，支持返鄉農民工就業創業。去年，新建村級勞動保障站3個，農村勞動力轉移累計26500多人次。，累計發放小額扶貧貸款1150萬元，1000余戶農民在享受小額扶貧貸款后，解決了創業過程中的資金瓶頸，800多戶成功脫貧。
3.1落實好農民培訓的各項政策
該鎮不斷加大訂單、定向、合同培訓力度，對全鎮貧困農戶中有轉移就業愿望的農民免費提供技能培訓和職業技能鑒定，以培訓促轉移。在培訓專業的設置上，根據就業市場需求，有針對性地開展車工、鉗工等一線技工技能培訓，提高就業能力。加強創業技能培訓，提高創業能力，扶持農民就近轉移到二、三產業。對不能轉移、從事農業的農民，組織農林科技人員到田間地頭，對其進行現場農業實用技術培訓，提高農業增收能力。引導全鎮黨員干部在農業產業結構調整上打頭陣，鼓勵他們通過租賃、承包等方式集中農業用地，建立黨員規模種植養殖示范基地，發展規模化生產，提高農產品效益，通過這種典型帶動、宣傳引導，增強廣大農戶自主、自立、自強意識，大力弘揚創業精神，不斷激發創業激情。
3.2組織協調科技下鄉
該鎮組織技術人員深入村田間地頭，開展設施蔬菜、草莓、食用菌、奶牛肉牛飼養、水產品養殖等農業實用技術培訓，結合實際印發《農作物田間管理手冊》、《農作物病蟲害防治》等科普宣傳資料，近三年來，全鎮共計組織協調科技下鄉18次，受益群眾達到1.12萬人次。使貧困農戶在學中干、干中學，進一步提高貧困農戶的農業科普知識，農業實用技術培訓實現了全鎮覆蓋。
針對目前農民創收觀念不強，貧困勞動力培訓力度小等實際問題，我認為扶貧工作應緊緊圍繞促進經濟簿弱村加快發展和貧困農戶增收這中心任務，要進一步解放思想，創新思路，突出重點，全力推進，務求實效的方針，對單集鎮的扶貧工作也提出了幾點建議和要求。
（1）認真做好扶貧政策的宣傳 。以貧困戶為政策扶持的對象，以產業調整為重點，做大做強蔬菜種植產業，建立農村專業合作社組織，培育農村經濟人。（2）加強對農村勞動力的深層次培訓。聘請專家講解和進行現場指導，切實推進貧困人口的就業。（3）積極扶持貧困戶參與高效農業。對享受政策扶持或獎勵的高效農業、合作社等，優先安排貧困戶勞動力參加勞動，獲取勞務報酬；通過科技服務、項目支持、創新機制等形式，幫扶貧困戶自身發展種植、養殖業項目，提高貧困戶家庭收入；鼓勵和支持貧困戶將所承包的土地采取租賃或入股分紅等形式，參與高效農業項目，增加資產性收入。
4.加大對貧困戶就業創業資金扶持力度
擴大扶貧貼息貸款資金規模，整合資源，通過多種途徑、多種形式籌措資金，加大對貧困戶的生活資金補助的扶持力度。推進單集全面小康的早日實現。
（一）突出三大重點，塑造了教育新形象
1、透視焦點，優化整合了教育資源
（1）加大了教育投入力度。20*年，預計教育事業總支出5億元，其中區財政對教育事業撥款達到21285萬元，比上年增長9.15%。教育附加收入達到3350萬元，比上年增長16.93%。人民教育基金收入達到2355萬元。20*年，專門調整、完善了教育撥款政策，確保了中小學校的正常運轉，提高了教育經費的使用績效。同時，順利地接收了*發電廠子弟學校，平穩地移交了界牌中學，使教育資源得到了有效地整合。
（2）加強了管理監督力度。對學校資金的使用進行了審計，完善了教育經費使用制度。20*年，共對62所學校、幼兒園的財務進行了專項審計，對部分學校的審計還委托社會中介進行。積極配合區審計局對我局的經濟責任審計，針對審計中發現的問題，組織全局上下認真剖析，并根據審計要求，逐項抓好整改，有力地規范了財務管理制度，提高了學校財務管理水平。同時，加大“一費制”的宣傳和監督力度，堅決遏制教育亂收費行為，嚴格執行教育收費政策。健全了收費公示制和教育收費違規追究責任制，加強了對收費行為的監督檢查力度，以執行“一費制”和公辦高中“三限”政策為重點，對學校財務及收費進行定期檢查，進一步規范教育收費行為。
（3）加快了教育集團組建力度。20*年，創辦了*區第二職業技術學校，成立*區職業教育集團，加強校校合作、校企合作，打造“訂單式”的人才培養模式。注重內涵提升，認真落實省職業教育“六項行動計劃”，面向市場，接軌就業，普職比繼續保持1：1。區職業中專順利地通過了市中等職校教育教學管理水平評估。整合優質幼教資源，鼓勵幼兒教育集團化，20*年，相繼成立了時光、苡君、幼藝三大幼教集團。職教、幼教資源得到了有效地整合和優化。
2、展示亮點，促進教育事業快速發展
（1）教育創新卓有成效。舉辦了“中國教育改革實驗區（*）”第一輪課題結題鑒定會暨第二輪課題開題論證會；開展了“現代學校制度視野下的小學語文改革”觀摩課活動；在“21世紀校長高級論壇”上我區“區域推進學校效能評估的研究和實踐”作了交流；10月，向教育部和中央教科所匯報了“現代學校制度視野下的*教育改革”實驗區階段性成果，并對下階段的探索提出思路，受到了領導和專家的肯定；編著了近40萬字的由中央文獻出版社出版的《現代學校制度的實踐發展》一書，全面總結了近四年來*現代學校制度實踐探索的成果；出臺了《*區中小學效能評估體系》，并在全區中小學普遍實施。我區被教育部基礎教育司、中央教科所授予“國家基礎教育現代學校制度先進實驗區”榮譽稱號，開展的現代學校制度探索得到了有關部門的充分肯定。
（2）中考高考再創佳績。不斷加強“三考”的研究工作，完善了《*區高考進步獎勵辦法》，中考高考再創輝煌。20*年，全市四個省級首批課改實驗區初中畢業生學業考試中，我區的平均分、及格率、高分段人數比率分別高于四個實驗區平均值的19.84分、6.5%、3.34%，均居全市第一。高考的各項指標穩步上升，全區高考上線學生3301人，上線萬人比為68.24，位居全市首位，比全市平均值高出12.65；純文、理科上重點人數259人，比2005年增加20人，上重點線萬人比為5.69，全市第三；全市文、理各前10名中，我區占4名；藝術體育等上本科線人數為269人，比2005年增加47人，實現了“三區第一，全市三強”的目標。
（3）免學雜費工作全面啟動。義務教育階段學校免雜費工作是區政府20*年十大為民辦實事之一，我們把全面推進和落實義務教育階段學校免雜費工作作為工作重點來抓，出臺了《*市*區義務教育中小學生免除學雜費的實施方案》，專門組織有關人員，加強監督檢查，認真統計與核實全區學校免雜費學生人數，確保免雜費政策落到實處。經過半年努力，全區共發放513萬元資金，對46496名義務教育階段學生免除雜費，切實減輕了學生家長的經濟負擔。
（4）名師工程全速打造。切實加強對省第九批特級教師評選推薦工作，20*年共有3位教師被評為*省第九批特級教師，至此，我區已擁有11位省特級教師，按專任教師比例計算為全市第一。認真做好省、市教壇新秀推薦評選工作，經過嚴格考核，3位教師被評為省教壇新秀、6位教師被評為市教壇新秀；同時，向市里推薦了9名市名師名校長。目前，我區名師名校長已經達到36名。修改和完善了《*區星級教師管理辦法》，開展第十二屆星級教師評選活動，20*年共增加星級教師51名，至此，全區共有星級教師626名。加大優秀人才引進力度，20*年共引進外地教壇新秀等中青年優秀骨干教師18名。提高了校長崗位職級津貼，調動了校長工作積極性。進一步完善了區特聘教師制度，狠抓名師下鄉支教工作，扎實做好省特級教師、市名師和區星級教師下鄉支教及城鎮教師到農村學校或薄弱學校任教工作，充分發揮了優秀骨干教師的示范輻射作用。
（5）教育執法評議成效顯著。堅持依法治教和認真履行教育行政執法職責方面有了新的進展，重點抓了人大對教育行政執法評議工作。專門成立了接受評議領導小組，認真開展自查自糾，切實開展整改活動。召開各界人士座談會并視察中小學校園，為教育獻計獻策；分別召開南片、北片、城區片中小學校長座談會，廣泛征求整改意見；先后在*二中、下陳中心校開展教育“懇談日”活動，傾聽基層教師心聲；相繼出臺了《*區義務教育階段招生暫行辦法》、《*區農村現代化學校辦學的基本要求》等五個政策性文件，圓滿完成了人大對教育執法評議工作，并受到區委、區人大、區政府、區政協主要領導的好評。
3、關注熱點，加強了教育管理
（1）加強了學校安全工作。繼續推進“平安校園”創建，全區70%的校園達到了*省“平安校園”創建標準；20*年，先后召開全區性教育系統安全工作會議和安全緊急會議4次，周密部署學校安全工作；加強學校普及安全知識教育，開展了“三個一”暑期安全教育活動；舉辦“全國第五個安全生產月”系列活動，發放宣傳資料2000多份；開展“警校共建”活動，實行學校交通協管員制度；編發《學生安全知識讀本》，對學校附近的江河池塘設立安全警示標記；實施“家校通”工程，為學校、家長聯系搭建信息平臺；開展學校周邊環境專項整治和校園安全大排查，開展學生接送車專項整治。加強學校衛生工作，有2所學校成為*省食堂衛生等級量化管理A級單位，有37所學校被確定為各級愛國衛生先進單位。
（2）狠抓了學校德育工作。堅持抓宣傳，定標準，重實踐的原則，多措并舉開展德育工作。召開了“生態德育”工作座談會和未成年人思想道德工作座談會；對全區學校日常行為規范的落實情況進行了全面檢查；進一步加強了國防教育，開展了軍訓、主題班會、模擬防空演練等豐富多彩的國防教育活動；積極開展民族精神教育，進行紀念勝利七十周年的歌詠比賽、書畫比賽、演講賽等形式多樣的愛國主義教育活動；全面開展社會主義榮辱觀學習教育活動，召開區青少年樹立社會義榮辱觀誓師大會；開展烈士陵園掃墓活動、青少年愛國主義讀書教育活動，進行愛國主義教育、集體主義教育、公德、愛心、誠信教育等；召開“德育導師制”工作經驗交流會，開展德育先進評比工作，做好團隊工作，成功舉辦了*區第三屆少先隊鼓號隊檢閱活動。
（3）強化了師德師風建設。認真落實《教師職業道德規范》，開展以“鑄師魂、修師德、樹師表、練師能”為主題的師德教育活動，評選出“十佳師德標兵”，組織了9場、有4000名教師參加的“十佳師德標兵”先進事跡巡回報告會，大力弘揚了教師愛崗敬業、樂于奉獻的高尚精神；舉辦了*教育有史以來規模最大、范圍最廣、檔次最高的以“健康、快樂、和諧”為主題的慶祝教師節千名教師大合唱活動，營造了團結、合作、競爭、和諧的良好氛圍；嚴肅整治教師有償補課、違規帶生行為，開展為期6天的暑期各中小學師德專題培訓；20*年評選出各級各類先進個人98人。積極推進學校民主管理建設，推行教代會票決制度，進一步加強了凝聚力工程建設。
（4）完善了教育行政監察工作。完善黨風廉政建設、紀律監察工作機制，開展對基建招投標、物資采購、人事、招生等熱點敏感問題的行政監察，加大了政務、校務公開力度和、查案力度，受理直線電話和件267件（次），按時報結率100%，滿意率99%，無督辦件發生。認真組織了“兩會”議提案答復辦理，20*年共收到市、區人大代表、政協委員的議案、建議、批評和意見共41件，完結率、滿意率均為100%。加強對各類招生、考試的過程監督，嚴肅考試紀律，確保錄取工作規范、有序。出臺了《*區教育系統治理商業賄賂工作實施方案》，召開了治理商業賄賂工作部署會議，立足自查自糾，在全區各學校、局機關各科室全面開展了商業賄賂專項治理工作。
（5）加強了理論學習和教育宣傳工作。狠抓局機關干部的素質提高，堅持每兩周一次的機關干部“自由論壇”學習制度。加強了教育法律法規的學習，提高行政執法意識。制定了《*區教育事業發展“十一五”規劃》，勾勒*教育事業的發展藍圖。多層次、多角度地宣傳*教育新舉措、新成就，召開全區教育系統宣傳信息工作會議，確保教育信息及時地完成；改版了*教育門戶網站，共報發信息890條；編發《*教育》簡報13期；出色完成向區級各部門的信息上報工作，榮獲區政府信息工作“先進集體”稱號；強化社會宣傳工作，分別在人民政協報、*日報、*教育信息報、今日早報、*日報、*商報等報刊上發表教育新聞、通訊和調研論文文章共52篇，在*電視臺開辟《*教育》欄目6期，樹立了*教育的良好形象；編印*教育畫冊，大張旗鼓地宣傳*教育的新形象。
（二）構筑四大平臺，提升了教育綜合實力
1、師資提升平臺。建立教師業務素質考試制度，組織全區中小學教師進行了教師業務素質和“中小學教師素質提升工程”培訓和考試；加強了教師年度考核工作，規范教師檔案管理；加強新教師見習期培訓，組織了277名新教師的見習期培訓，141名已畢業轉正。抓好中小學校長隊伍建設，組織了以“回顧、展望、創新、提升”為主題的暑期校長讀書會，發放《三特叢書》，舉辦了首屆校長論壇，有15位校長走上講壇，就如何“發現教育理想，更新教育理念，改善教育行為”作了演講，聘請了*大學、省教科院3位教授作點評，有力地促進了校長教育理念的更新和管理水平的提高；組織37名校長后備干部進行為期1年的崗位培訓，選送12位中小學校長到上海、江蘇等名校掛職鍛煉；加大了對校長班子考核調整力度，共調整充實了44位中小學校長班子成員。支持鼓勵中小學教師參加高一層次學歷進修，全區中小學教師合格學歷大幅提升,小學、初中、普高、職高分別達到99.95%、99.51%、96.78%、85.89%；高一層次學歷，小學、初中分別達到78.71%、72.65%，居全市首位。
2、素質教育平臺。進一步規范了學校的體藝衛工作的開展；順利通過了省體藝衛工作專項督查，編制*區學生體質健康標準實施方案，建立實施素質教育評估導向機制；成功舉辦區第十五屆中小學生科技文化藝術節；舉辦*區首屆中小學生體育節；參加*省第十三屆運動會組織工作，榮獲“*區參加*省第十三屆運動會先進集體”稱號。加強青少年科技教育工作；*市第一中學承辦了*省第二十屆青少年科技創新大賽，21人獲獎，其中一等獎14人；參加第十二屆全國青少年信息學奧賽（*賽區），共有5名學生獲獎。加強中學學科競賽的管理和指導，全國初中數學競賽一等獎2人、二等獎5人；*省初中科學競賽一等獎2人、二等獎4人；*省高中數學競賽二等獎3人，全國物理競賽獲獎5人。
3、新課改平臺。以新理念指導下的課程改革為突破口，開展“學科培訓——學科調研——成果展示”為模式的新課改活動，組織了28次學科培訓，開設了16個學科專題講座，調研了18所小學和13所初中新課程教學。出版了四期《課改動態》，組織召開了校本教研和綜合實踐活動基地學校經驗交流會。加強課題研究。目前區級立項113項、市級立項36項，送省級立項8項。其中《現代學校制度視野下的*教育改革》在全國教育科學“十一五”規劃國家重點課題“基礎教育階段現代學校制度的理論與研究”結題成果評選中被中央教科所、總課題組評為優秀成果一等獎。辦精辦好《自主教育》和《*家教》刊物，構建三位一體的教育網絡。
4、現代裝備平臺。重視教育裝備投入，促進教育裝備現代化。20*年共投入620萬元采購教學儀器及電教設備，新增學生課桌椅4220套，新增多媒體設備358套（其中簡易85套），新增計算機610臺。到目前為止，全區中小學擁有多媒體設備1100套，擁有計算機6900臺。多媒體設備基本普及到每一個新課程教學班；學生數與計算機數的比達到10:1，基本實現計算機輔助教學。
（三）夯實五大基礎，提高了教育美譽度
1、夯實幼教基礎，實現幼兒教育規范發展。幼兒教育規范發展，全區每一街道（鎮）均建成一所中心幼兒園，在園幼兒17681人，入園率96%，幼兒教師學歷合格率達到99%。出臺了《關于全面實施幼兒園“結對幫扶工程”的若干意見》，完善城鄉結對幫扶制度。加強了街道（鎮）中心幼兒園建設，6月份在花園中心幼兒園召開了“街道（鎮）中心幼兒園管理現場會”。召開“親子活動”暨托班教學活動現場會，拉開了*區0—3歲嬰幼兒早期教育活動的序幕。積極開展示范性幼兒園的爭創活動，省示范性幼兒園達到6所，市示范性幼兒園達到7所。開展試辦幼兒園的全面檢查，關閉7所違規開辦的村完小學前班。
2、夯實義教基礎，促進義務教育均衡發展。繼續實施“放兩頭、保中間、活全局”的發展戰略，鞏固了“兩基”成果，基本達到高標準。強化了學籍管理，我區學校學籍管理被評為*省學籍管理先進集體。完善了質量監測體系，啟動了城區小學教學質量抽考備案制度。加強示范性學校創建，已有11所學校被評為省、市示范性學校。狠抓了“五項工程”建設，全面開展“校舍隱患”排查工作，啟動省定食宿改造工程項目,全年投入資金2200萬元，完成田徑場、改廚改廁、硬化綠化等基建項目42個；“愛心營養餐工程”和“貧困生擴面工程”落實到位，投入資金152萬元，發放營養餐券781張，義務教育券9983張，資助面達到10.9%。小學入學率、鞏固率均達到100%。初中入學率達到99.81%，鞏固率達到99.98%。盲、聾啞、弱智三類殘疾兒童入學率為98.02%。“三殘”適齡兒童少年、低保線以下貧困家庭子女均享受全免費的十五年基礎教育，由民政部門認定的其他貧困家庭子女亦享受全免費的義務教育。
3、夯實高中段教育基礎，促進高中教育優質發展。實施高中入學成績準入制度，設定普通高中、綜合高中最低錄取分數線。積極推進高中新課改，組織校長、教師外出考察學習。制定實施了《綜合高中分流獎勵辦法》，提高學生的職業資格證書通過率。高中教育全面普及，初升高比例達到98.32%，比2000年提高29.7個百分點。全區擁有高中段學校15所，其中省級及以上重點高中增加到5所，已基本形成普通高中、職業高中、綜合高中齊發展的高中段教育新格局。
關鍵詞：保險保障基金 立法現狀 立法改進
引言
在2007年1月召開的全國金融工作會議上，總理直接點名新華人壽保險股份有限公司，這是多年來第一次在全國金融會議上點名批評的保險公司。也是中國保險監督管理委員會（以下簡稱“保監會”）首次動用保險保障基金處理的案件，被稱為“中國保險第一案”。這個案例的具體情況如下：
2005年，普華永道會計師事務所在新華人壽審計中發現，其為北京的三家公司提供了累計8億元的擔保。2006年，保監會正式派出檢查組，開始對新華人壽資金運用問題進行調查。調查發現，新華人壽董事長關國亮在任的8年間，累計挪用公司資金 130億元，或被拆借給形形的利益伙伴入股并最終控制新華人壽；或用于大規模違規投資房地產等領域。2006年12月底，關國亮被正式免除董事長職務。“2007年5月29日，中國保監會網站在其行政許可欄目下《關于新華人壽保險股份有限公司股權轉讓的批復》。該批復顯示，保監會使用保險保障基金購買了新華人壽22.53%的股份。這是該基金自2005年成立以來的首次運用。該批復是5月24日作出的。保監會同意隆鑫集團有限公司、海南格林島投資有限公司和東方集團實業股份有限公司分別將所持新華人壽12000萬股、9012萬股和6024萬股股份全部轉讓給保險保障基金。轉讓后，保險保障基金共持有新華人壽27036萬股股份，占總股本的22.53%。保監會要求新華人壽按照有關規定辦理股權轉讓手續并相應修改公司章程”。人們看到的是該案件的結果，但對于挽救新華人壽的保險保障基金制度知之甚少。保險保障基金是如何運用的？其運用的法定條件是什么？目前我國保險保障基金制度存在哪些不足？如何完善？本文就上述問題進行分析。
我國保險保障基金制度簡介
我國保險保障基金是根據《保險法》和《保險保障基金管理辦法》的規定由保險公司繳納形成，集中管理，統籌使用，用于救助保單持有人、保單受讓公司或者處置保險業風險的非政府性行業風險救助基金。1995年《保險法》第96條首次對保險保障基金進行了原則性規定。2004年12月中國保監會《保險保障基金管理辦法》，2005年，各保險公司將已提取的保險保障基金繳入中國保監會開立的保障基金專戶，保障基金實現集中管理。2006年保障基金理事會成立。2008年9月，中國保監會、財政部、中國人民銀行頒布新的《保險保障基金管理辦法》，設立中國保險保障基金有限責任公司，依法負責保障基金的籌集、管理和使用。公司成立后，保障基金理事會自行終止（任建國，2013）。
現行保險法第100條規定，“保險公司應當繳納保險保障基金。保險保障基金應當集中管理，并在下列情形下統籌使用：在保險公司被撤銷或者被宣告破產時，向投保人、被保險人或者受益人提供救濟；在保險公司被撤銷或者被宣告破產時，向依法接受其人壽保險合同的保險公司提供救濟；國務院規定的其他情形。保險保障基金籌集、管理和使用的具體辦法，由國務院制定"。第165條對違反本法規定，未按照規定繳納保險保障基金或者提取公積金的行為人規定了相應的法律責任。從《保險法》來看，整體而言對保險保障基金制度的規定是比較簡單的。
2004年12月，我國保監會了《保險保障基金管理辦法》，在2008年9月，中國保險監督管理委員會、中華人民共和國財政部、中國人民銀行三家單位共同制定了《保險保障基金管理辦法》（以下簡稱《辦法》），自之日起施行， 2004年的規定同時廢止。該《辦法》對保險保障基金的管理使用等問題做出了具體的規定。
我國保險保障基金使用條件存在的問題與完善
《保險法》第100條規定了保險保障基金使用情形。《辦法》第16條“有下列情形之一的，可以動用保險保障基金：保險公司被依法撤銷或者依法實施破產，其清算財產不足以償付保單利益的；中國保監會經商有關部門認定，保險公司存在重大風險，可能嚴重危及社會公共利益和金融穩定的”。《辦法》規定的使用條件顯然更加細化，筆者認為，存在以下兩個方面的問題：
（一）保險公司被依法實施破產的規定需要進行細化
根據《保險法》第90條規定“保險公司有《中華人民共和國企業破產法》第二條規定情形的，經國務院保險監督管理機構同意，保險公司或者其債權人可以依法向人民法院申請重整、和解或者破產清算；國務院保險監督管理機構也可以依法向人民法院申請對該保險公司進行重整或者破產清算”。而《破產法》第2條規定“企業法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規定清理債務”。上述內容主要問題在于：
第一，保險公司破產的判斷。目前存在的問題是《破產法》規定的一般企業的破產標準對指導保險公司破產意義不大。當保險公司出現流動性危機，不能清償到期債務，即符合流動性破產標準時，可以動用保險保障基金予以解決，而資產負債標準，即資產不足以清償全部債務，則更無法體現保險公司的危機性，因為保險公司本身就是高負債經營。以上標準均不能有效地起到預警作用，幫助保險監管機構進行及時的干預，因此，為了更好的防范和化解保險公司的風險，應該盡快明確保險公司破產的償付能力標準，即監管性標準。
第二，保險保障基金救濟的時間點。根據《辦法》規定的“保險公司被依法實施破產”，是指破產程序開始一直到破產程序結束這個過程還是指破產程序終結。
從英國等國的相關制度看，在救濟的時間點上，保險公司進入破產程序與否，不是保障基金提供救濟的前提條件。保險公司遇到財務困難、未正式進入破產程序前，無法及時賠償或者給付保險金，保險保障基金也可代為履行。只要監管機構認定保險公司有可能不能履行其債務，該保險公司就可被界定為處于財務困難狀態，保險保障基金就可結合其他情況實施救濟，其中包括代為向保單持有人履行合同義務。這樣就可以基本保證啟動破產程序前后的無縫連接（龍翔，2011）。
第三，保險保障基金可否在重整程序中對保險公司進行救濟。保險保障基金制度最為核心的是對保單持有人進行救濟。盡管保險保障基金制度可以對保單持有人給與救濟，但畢竟是有限的。從理論上說，保險保障基金為所有的保險合同的延續提供支持就是對保單持有人的最好的救濟（龍翔，2011）。當通過重整程序可使保險公司恢復經營時，保險合同也可得以延續，保單持有人的利益也得到了保護。保險監管機構在保險公司被撤銷或者被宣告破產前介入，可采取各種措施化解風險，以避免保險公司被撤銷或者被宣告破產。如果保險保障基金不能在此階段予以使用，保險監管機構缺少了有力的武器，各種措施的效果就會大打折扣。換言之，這時正是保險保障基金發揮作用的關鍵時刻，即它可向相關的保險公司提供借款、補助、擔保等，促成保險合同的轉讓和保險公司之間的合并，使保險合同予以延續，問題得以平穩、快速地解決，對保單持有人和市場的負面影響降到最低程度。從這個角度看，保險保障基金在保險公司被撤銷或者被宣告破產前后的使用具有同等重要的意義，甚至前一階段的有效使用可避免后一階段的啟動，在降低救濟總成本、預防系統性風險方面具有更為特殊的價值。
（二）保險公司存在重大風險的條件應該進行明確
保險公司的風險是由內因（公司治理、高層管理決策及其指導下的業務管理和產品流程過程中的各種因素）和外因（經濟發展形勢、投資環境、法律環境、特殊事件等）共同作用形成的。很明顯，本文引言中提到的新華人壽的那個案例，保監會決定對其運用保險保障基金進行干預，就是依據的《辦法》第16條規定的第二個條件。筆者認為，要想充分體現各種風險對保險公司的綜合效應，僅靠單一的風險指標是無法實現的，需要采取保險公司的償付能力指標或總體財務狀況指標來綜合反映保險公司的風險狀況。進而，“重大風險”也可以采用衡量保險公司償付能力狀況的定量指標來界定。
償付能力是保險公司償還到期債務的財務能力，目前普遍采取“償付能力充足率”來衡量保險公司的償付能力狀況。中國保監會根據保險公司償付能力狀況將保險公司分為下列三類，實施分類監管：不足類公司，指償付能力充足率低于100%的保險公司；充足I類公司，指償付能力充足率在100%到150%之間的保險公司；充足II類公司，指償付能力充足率高于150%的保險公司。由上述規定可以看出，雖然并非所有的不足類公司都存在重大風險，但存在“重大風險”的保險公司，必然是償付能力“不足類”的公司。
對于不足類公司，中國保監會應當區分不同情形，采取下列一項或者多項監管措施：責令增加資本金或者限制向股東分紅；限制董事、高級管理人員的薪酬水平和在職消費水平；限制商業性廣告；限制增設分支機構、限制業務范圍、責令停止開展新業務、責令轉讓保險業務或者責令辦理分出業務；責令拍賣資產或者限制固定資產購置；限制資金運用渠道；調整負責人及有關管理人員；接管；中國保監會認為必要的其他措施。上述措施一項比一項更為嚴厲。
筆者認為，存在“重大風險”的保險公司，是接近于被“接管”的保險公司。我國保監會2003年頒布的《保險公司償付能力額度及監管指標管理規定》曾規定，被“接管”的保險公司是償付能力充足率小于30%的保險公司，盡管《管理規定》已廢止，但筆者認為該規定仍具有參考價值。保險公司一旦被接管，有兩種結果：在被接管期內得以恢復經營；進入重整或破產清算。如果保險公司進入破產清算，保障基金直接救助保單持有人，這屬于保障基金動用的第一種情形。因此，保障基金動用的第二種情形，可以界定為“不足類”保險公司中的兩種情形：按規定保險公司可以被接管，但通過保障基金救助可以避免被接管；保險公司雖然已被接管，但通過保障基金救助得以恢復經營，免于進入破產清算程序（謝志剛、趙桂芹，2009）。值得注意的是，對于能夠通過自身努力而擺脫“不足類”公司行列的保險公司，不被列入保障基金動用的第二種情形。
我國保險保障基金投資運營規則的不足與完善
《辦法》第29條規定，保險保障基金的資金運用應當遵循安全性、流動性和收益性原則，在確保資產安全的前提下實現保值增值。《辦法》將保險保障基金的資金運用渠道限于銀行存款，買賣政府債券、中央銀行票據、中央企業債券、中央級金融機構發行的金融債券，以及國務院批準的其他資金運用形式。
《辦法》對于投資渠道，規定的較為嚴格，主要限制在銀行存款、政府債券及中央級的票據，而對證券市場、房地產、實業投資等風險性較高的投資仍很謹慎。通過銀行存款利率和通貨膨脹利率的對比可以看出存款容易受到通貨膨脹的侵蝕，基金投資用于銀行存款很難實現保值增值，同樣，由于國債的較低風險性和較低收益率，將基金投資于國債也難以實現其保值增值的目的。固然投資工具的完善程度、證券市場和基金市場的發育程度對保險保障基金投資運營的外部環境會產生重大影響，規定保險保障基金的投資渠道少是出于保險保障基金的安全性考慮，但卻造成了保險保障基金投資的結構性缺陷，無法真正實現基金的保值增值。
對保險保障基金投資運營的規定，大多是粗線條的，缺乏可操作性，對于具體的投資比例、投資組合、投資管理、各方當事人的權利、義務與法律責任及監管制度等方面未明確規定，我國也缺乏對保險保障基金投資運營的監管規定。筆者認為，應該借鑒國際經驗，增加規定關于基金的投資運營監管制度，主要包括市場準入、收益擔保、投資限制、信息披露、資產獨立等監管等內容（劉蓓，2006）。
我國保險保障基金救濟規定的不足與完善
關于補償救助，《辦法》第19條和第21條分別針對非人壽保險合同和人壽合同做了規定，具體內容如表1。
第一、從《辦法》第19條規定的表述來看，沒有明確授權保險保障基金公司對受讓財產保險保單或者與之合并的保險公司提供支持。對財產保險公司保單持有人的救濟主要針對其損失金額的大小，不涉及保險合同延續的問題。這無疑限制了保險保障基金的作用范圍，使將來有必要也有可能采取的救濟因缺乏保險保障基金的支持而無法落實。因此，即使在將來一段時期內《保險法》不作修改，維持目前比較含糊的態度，國務院制定的規定也最好為這種救濟方式留出一定的空間，使保險保障基金有明確的授權為財產保險合同的延續提供救濟。
第二、從上述對保單持有人的定義來看，由于清算結束前保單利益與從清算財產中獲得的清償金額之間的差額無法準確計算出來，上述規定似乎主要指保險公司清算結束后，保險保障基金依據清算結果對保單持有人實施救濟。如果以這種方式提供救濟，事實上難以實現立法的初衷。從國外保險保障基金的實踐看，保險公司破產程序相當耗費時間，長達數年乃至十多年。如果合同所約定的保險事故發生，已給保單持有人等造成重大的財產或者人身損失，保單持有人卻因必須等待保險保障基金的最終清算結果，很多年后才能獲得賠付，保險的保障功能無法完全和及時發揮出來，保險保障基金其實就未起到應有的作用。
現有規定回避了直接救濟保單持有人的實質內容，容易造成理解和適用上的困難，有必要進一步修改。將來有關規定可就以下內容做出規定：保險公司因財務困難不能履行保險合同義務，或者被依法撤銷、實施破產，保險保障基金可以代其向投保人、被保險人或者受益人履行義務，并在支付金額范圍內代位行使投保人、被保險人及受益人對保險公司的權利。在此基礎上再進一步規定對不同類型的保單持有人直接提供救濟的具體內容，包括救濟限額等。
第三、根據該 《辦法 》第 21條，（人壽保險）保單持有人為個人的，救助金額以轉讓后保單利益不超過轉讓前保單利益的90%為限。如果從字面來看，該項規定容易給人造成以下理解：由于被依法撤銷或者依法實施破產的保險公司的清算資產不足以償付人壽保險合同保單利益，保單受讓公司可能需要與轉讓保險公司協商以降低保單利益。轉讓后保單利益超過轉讓前保單利益的90%的部分就不在救濟范圍內，保單持有人不得不承擔10%的損失。按照這個邏輯，保險金額等合同內容的變更從理論上講就可不受限制地進行，最后即使保險合同得以延續，轉讓后的保單利益可能只有轉讓前的50%甚至更少。這樣的結果可能達到了防止保單持有人產生道德風險的目的，但似乎偏離了保護保單持有人利益的立法初衷。另外，如前所述，以保單持有人的保單利益與其從清算財產中獲得的清償金額之間的差額即保單持有人的損失作為基礎，計算對其直接提供救濟的金額，不太恰當。救濟限額方面的規定也應相應做出調整。
保險保障基金的救濟限額可按以下思路予以規定：一方面，在促成保險合同延續方面，可參照英國的規定，即保險保障基金應保證保單持有人至少獲得原保險合同項下90%的利益。這一規定為保險保障基金在促成保險合同延續時對原保險合同內容的調整設置了操作空間，既可以降低保單持有人的道德風險，同時也為保單持有人的損失設置了底線，是較為合理的。另一方面，保險保障基金在代保險公司向保單持有人直接提供救濟時，實際上是代為承擔由保險合同產生的債務，可以設置更為簡單可行的限額，即以應予以支付給保單持有人的金額作為基礎計算救濟限額。例如，對保單持有人等提出的請求，5000元以內的，保險保障基金全額支付，超過5000元的，只支付90%。
第四，根據《辦法》，保險保障基金可以向接受人壽保險合同的保單受讓公司提供救濟，以及對存在重大風險的保險公司進行風險處置。那么，保險保障基金對保單受讓公司的救濟是無償還是借款？對存在重大風險的保險公司進行風險處置的手段到底包括哪些？如果保險公司需要向銀行借款以渡過難關，保險保障基金為其提供擔保是不是合法的方式？這些問題缺乏明確規定，將制約保險保障基金的運作效率。我國保險市場的快速發展及隨之將至的保險公司市場退出情形的增多，必然對保險保障基金的救濟手段之豐富提出更高的要求。建議借鑒相關國家立法，在制度上明確保險保障基金管理公司可通過以下方式實現其救濟目的：在沒有保險公司愿意受讓經營困難或破產的保險公司的保險合同及相關資產情況下，保險保障基金管理公司可以承接保險合同，或者發起成立保險公司，以受讓其保險合同及相關資產，但應盡快將股權或者全部保險合同轉讓給他人；可促成另外一家保險公司向相關保單持有人出具替代性保單；可向經營困難、出現重大風險的保險公司提供擔保或者向其提供借款等。
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