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第1篇

政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實(shí)際上仍處于割據(jù)的狀態(tài)。財(cái)政改革取得了一定的成效，財(cái)政流量規(guī)模在不斷地?cái)U(kuò)大，其占GDP的比重在不斷地提高，但財(cái)政能力受整體制度的約束而難以增強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)總量（流量）在不斷地?cái)U(kuò)大，而公共債務(wù)也在飛速增長，這不只是表現(xiàn)在中央政府，也反映在地方各級(jí)政府。法律上禁止地方政府發(fā)行公債，但各級(jí)政府大搞"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，政府融資在部門利益的推動(dòng)下迅速擴(kuò)大，未來資源被加速使用。另外，在轉(zhuǎn)型過程中，社會(huì)"推定"給政府的支出責(zé)任和義務(wù)也不斷增加，這使政府承受著很大的未來支出壓力。總而言之，我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，或者說，正日漸超出社會(huì)公眾可接受的風(fēng)險(xiǎn)程度。

這種狀況的出現(xiàn)有某種必然性，從世界各國來觀察，也具有某種共性，這是在全球經(jīng)濟(jì)變革的大背景下出現(xiàn)的。就我國的情況來看，這是在國民經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、工業(yè)化、金融化和城市化的環(huán)境中產(chǎn)生的，是這種環(huán)境的變化速度超出了制度變遷的速度所導(dǎo)致的一種結(jié)果。因此，要究其原因的話，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不斷擴(kuò)大是制度安排出現(xiàn)時(shí)滯造成的。換句話說，這是改革滯后于發(fā)展所導(dǎo)致的。

進(jìn)一層分析，整個(gè)改革的滯后，形成了一種風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中各個(gè)過程和各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)不斷地積聚和集中，"百川納海"，致使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大。

一、"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的制度性存在

改革打破了"利益大鍋飯"，而"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"依然如故。我國改革是從物質(zhì)刺激入手的，使社會(huì)形成了多元化的利益主體，并使其各自有了明確的利益邊界，原來你中有我，我中有你的"利益大鍋飯"被徹底打破。這就是說，通過20多年的改革，形成了一個(gè)有效的激勵(lì)機(jī)制，各個(gè)不同層次的利益主體都有了強(qiáng)烈的利益動(dòng)機(jī)。企業(yè)（包括金融企業(yè)）、個(gè)人、各級(jí)政府及其各個(gè)部門的利益日漸清晰，由此形成了一種以"逐利"為動(dòng)力的競(jìng)爭局面。

但另一方面，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的界定卻是相當(dāng)模糊的，甚至根本就沒有界定，仍在吃"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯".這導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，最后不得不由政府財(cái)政來兜底。1998年以來，政府幾次為四大國有銀行注資、通過成立資產(chǎn)管理公司處理其不良資產(chǎn)等措施（注：1998年為四大國有銀行注資2700億元人民幣，以充實(shí)其資本金；1999年成立四大資產(chǎn)管理公司為四大國有銀行剝離不良資產(chǎn)14000億元人民幣；2004年1月再次為中國銀行和中國建設(shè)銀行注資450億元美元，為其股份制改造做準(zhǔn)備。），最典型地說明了"財(cái)政兜底"這個(gè)客觀事實(shí)。

（一）政府替國有企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

盡管自20世紀(jì)80年代以來，國企改革一直是整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革的中心，但無論是兩步"利改稅"、承包制，還是現(xiàn)代企業(yè)制度，都只是從激勵(lì)的角度調(diào)整了政府與國企的財(cái)政關(guān)系。1993年提出的"產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)"的國企改革目標(biāo)至今也沒有達(dá)到，"盈了歸己，虧了歸國家"的局面并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，政府承擔(dān)著無限的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。其關(guān)鍵在于忽視了風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)界定。給予了國企各種權(quán)利，如融資權(quán)、投資權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、分配權(quán)等各種權(quán)利，但經(jīng)營過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，如債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)等卻沒有規(guī)定由誰來承擔(dān)、承擔(dān)多少。可以說，我們是在無風(fēng)險(xiǎn)的假設(shè)條件下來進(jìn)行國企改革的。這樣一來，企業(yè)經(jīng)營者的避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)嚴(yán)重不足，在投、融資過程中往往是只注重短期利益，忽視未來的成本，從而使企業(yè)處于巨大的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)之中。因此，國企改革實(shí)際上從一開始就是以政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)為前提條件的。

在國企還沒有學(xué)會(huì)在市場(chǎng)這個(gè)大海中游泳之前，以由政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)的辦法來調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，也許在改革的初期有一定合理性。但這個(gè)改革初期的措施卻造成了嚴(yán)重的路徑依賴，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。

1.激勵(lì)與約束不對(duì)稱

搞活國企是以給企業(yè)看得見的物質(zhì)利益開始的。從20世紀(jì)70年代末的"企業(yè)基金"、"利潤留成"，到80年代的"利潤承包"，都以"減稅讓利"為主要的改革思路，寄希望于通過利益誘導(dǎo)來調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。到20世紀(jì)的90年代，提出轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改革思路從一味地"減稅讓利"轉(zhuǎn)到了落實(shí)"經(jīng)營自"上，試圖讓國企變成真正具有自我發(fā)展、自我約束能力的企業(yè)。但隨著國企經(jīng)營自的落實(shí)，卻造成了普遍的"內(nèi)部人"控制，所有者的監(jiān)督形同虛設(shè)，所有者的權(quán)益得不到保障，而且經(jīng)營者常常采取拿國有資產(chǎn)冒險(xiǎn)或大量借債的方式來追求自身的短期利益。在這種激勵(lì)與約束不對(duì)稱的條件下，國有資產(chǎn)的保值增值成了無法兌現(xiàn)的空頭支票。尤其在市場(chǎng)化進(jìn)程不斷深入，市場(chǎng)競(jìng)爭日益激烈的環(huán)境下，強(qiáng)烈的逐利動(dòng)機(jī)更促使經(jīng)營者采取冒險(xiǎn)的舉動(dòng)，至于其背后的風(fēng)險(xiǎn)則考慮不多，甚至不予考慮。大量國企的這種行為造成嚴(yán)重的公共風(fēng)險(xiǎn)——經(jīng)濟(jì)效率的普遍低下。

這樣，激勵(lì)與約束不對(duì)稱造成的后果，不僅是導(dǎo)致政府擁有的經(jīng)濟(jì)資源減少（資產(chǎn)流失和資產(chǎn)收益流失），而且還會(huì)因國企的高風(fēng)險(xiǎn)偏好而帶來大量的債務(wù)，并通過"國企-銀行-財(cái)政"這根鏈條轉(zhuǎn)化為政府的債務(wù)。廣東國際信托投資公司的破產(chǎn)、中國農(nóng)業(yè)信托投資公司的清盤、大量國企實(shí)行"債轉(zhuǎn)股"等等，這些活生生的案例，最終都給政府帶來了大量的債務(wù)。這些債務(wù)的處理通常不透明，沒有在政府的預(yù)算報(bào)告中反映出來，從而表現(xiàn)為政府的隱性債務(wù)。

2.國企信息不透明

每一個(gè)國企的經(jīng)營績效幾乎都是一個(gè)"黑箱"，不僅社會(huì)公眾不了解，政府主管部門也未必清楚。許多在賬面上連續(xù)盈利的企業(yè)，實(shí)際上卻處于嚴(yán)重的虧損狀態(tài)。即使是改組上市的公司，這種狀況也未有實(shí)質(zhì)性的改變。盡管對(duì)信息披露有強(qiáng)制性規(guī)定，信息不透明也造成了多重的危害，如虛盈實(shí)虧，使所有者權(quán)益虛假；資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，使所有者權(quán)益受損；高風(fēng)險(xiǎn)投融資，給所有者帶來大量隱性債務(wù)；監(jiān)控失效，造成"內(nèi)部人"控制，如此等等，不一而足。但信息不透明的最大的危害，是隱藏了企業(yè)經(jīng)營過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，這不僅僅是給所有者權(quán)益造成潛在損害，而且會(huì)誤導(dǎo)政府宏觀決策，容易誤判國有經(jīng)濟(jì)的整體狀況。同時(shí)，這也給社會(huì)公眾造成錯(cuò)覺，致使相關(guān)利益者遭受損失。這些都會(huì)導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)，加大政府作為公共主體的未來支出壓力。

3.國企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)

人的問題一直都是各級(jí)政府的一塊"心病".對(duì)政府來說，不怕資產(chǎn)流失、不怕企業(yè)虧損，最怕國企職工的安置以及由此引起的社會(huì)問題。因此，長期以來，政府采取了一種"通過養(yǎng)企業(yè)來養(yǎng)人"的辦法，明明知道企業(yè)虧損嚴(yán)重，債臺(tái)高筑，但各級(jí)政府也是想方設(shè)法為企業(yè)籌資金、找貸款，讓企業(yè)茍延殘喘。其目的就是一個(gè)，把那些國企職工養(yǎng)起來，以減少公共風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定社會(huì)。在社會(huì)保障制度還不健全，或國企職工長期形成的對(duì)企業(yè)依戀心理沒有根本性的轉(zhuǎn)變以前，政府不得不以高昂的代價(jià)來穩(wěn)定國企職工。這樣一來，國企職工成了各級(jí)政府的"軟肋"，同時(shí)也成為經(jīng)營者轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的最佳借口。

在某種意義上，經(jīng)營者以企業(yè)職工為"人質(zhì)"，可以不斷地向政府提出各種要求，政府的國企改革目標(biāo)往往在這種要求下變異為"安撫"政策，如提供"安定團(tuán)結(jié)貸款"、稅費(fèi)減免等等。曾經(jīng)風(fēng)靡一時(shí)的匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈所說的"軟約束"，在這種情況下就變得更軟了。但這時(shí)，政府與國企的關(guān)系已經(jīng)不再是"父子"關(guān)系，而是討價(jià)還價(jià)的"對(duì)手"關(guān)系。隨著這種關(guān)系的轉(zhuǎn)變，政府對(duì)國企的政策只能是"激勵(lì)＋激勵(lì)"，而約束仍是蹤影難覓。這種"單邊政策"的后果就是政府總是被動(dòng)地替國企承擔(dān)各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。政府名義上是以國有資本承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)際上卻承擔(dān)了無限的支出責(zé)任和義務(wù)。1998年以來，盡管政府在社會(huì)保障和再就業(yè)等方面采取了多種措施，試圖把"養(yǎng)人"和支持企業(yè)分開來，減弱國企職工的"人質(zhì)"效應(yīng)，但效果并不理想。

（二）公共預(yù)算對(duì)政府行為的軟約束

發(fā)展中國家的一個(gè)普遍現(xiàn)象是政府存在大量的預(yù)算外活動(dòng)，也就是說，政府行為和活動(dòng)并不受國家預(yù)算的嚴(yán)格約束。在我國尤其如此。

財(cái)政收入是政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一般而言，政府政策、政府行為和政府活動(dòng)都應(yīng)體現(xiàn)在政府的預(yù)算之中，正如在1949年12月12日的中央人民政府第四次會(huì)議上所指出的："國家的預(yù)算是一個(gè)重大的問題，里面反映著整個(gè)國家的政策，因?yàn)樗?guī)定政府活動(dòng)的范圍和方向。"預(yù)算的形成過程本身就是一個(gè)決策過程，并以法律的形式確定下來，政府其他決策都應(yīng)建立在預(yù)算決策的基礎(chǔ)之上。但在我們現(xiàn)實(shí)生活中，政府的活動(dòng)并不受預(yù)算的限制。表面看來，這是預(yù)算外資金的存在所導(dǎo)致的。其實(shí)，不是因?yàn)榇罅康念A(yù)算外資金支撐了政府的大量預(yù)算外活動(dòng)，而是相反，政府的大量預(yù)算外活動(dòng)引致了大量的預(yù)算外資金。尤其在地方政府，普遍形成了這樣一種思維模式："預(yù)算內(nèi)保吃飯，預(yù)算外搞建設(shè)".在立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)缺乏嚴(yán)格監(jiān)督的情況下，預(yù)算無法約束政府行為，相反，政府的行為處處在左右預(yù)算。

由于缺乏預(yù)算約束，政府活動(dòng)的范圍可以說"漫無邊際"，幾乎是想干什么就可以干什么，基本不用考慮所需的資金是否列入了預(yù)算。在這種行為方式下，政府產(chǎn)生了大量的"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，其引發(fā)的后果不只是預(yù)算外資金的泛濫，削弱了健全的財(cái)政基礎(chǔ)，增大了財(cái)政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務(wù)。各級(jí)政府的各部門官員為了把事情干成，在預(yù)算沒有安排資金或安排的資金不夠的情況下，要么是通過收費(fèi)，要么是通過借債、欠賬等手段來解決所需的資金。一旦背下了債務(wù)包袱，最后交給財(cái)政兜著。短期內(nèi)，這不會(huì)造成什么大的問題，但若長期這樣，就會(huì)給政府財(cái)政累積下大量的不透明債務(wù)。其后果是不言自明的。

看起來，超越預(yù)算行事是一種消極的舉動(dòng)，實(shí)際上是不顧政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的短期行為，也許對(duì)短期的事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長有利，但在長期不可持續(xù)，累積的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)毀掉一時(shí)繁榮帶來的短期成果。

（三）中央與地方的財(cái)政關(guān)系模糊

在現(xiàn)行行政體制下，下級(jí)政府的一切債務(wù)實(shí)質(zhì)上都是上級(jí)政府的"或有債務(wù)"，上級(jí)政府承擔(dān)著替下級(jí)政府最后清償債務(wù)的潛在義務(wù)，而1994年的分稅制改革僅解決了一個(gè)利益的分配問題。

分稅制設(shè)立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個(gè)利益共享的機(jī)制。雖然中央政府在利益共享機(jī)制中具有更大的發(fā)言權(quán)，完全控制了稅權(quán)，而且也集中了超過50%的全國財(cái)政收入，但由于中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政活動(dòng)缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段，地方政府實(shí)際上具有很大的財(cái)政自。沒有稅權(quán)，但地方可以"自賦"收費(fèi)權(quán)；沒有發(fā)債權(quán)，但可以借債；缺少發(fā)言權(quán)，但可以用地方公共風(fēng)險(xiǎn)來增加討價(jià)還價(jià)的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢(shì)；但從另一個(gè)方面來看，在風(fēng)險(xiǎn)分配中，地方占有優(yōu)勢(shì)。下一級(jí)政府總是可以利用各種風(fēng)險(xiǎn)事件來巧妙地把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給上一級(jí)政府。當(dāng)下一級(jí)財(cái)政瀕臨破產(chǎn)的時(shí)候，上一級(jí)財(cái)政不可能袖手旁觀，置之不理。在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明晰、且沒有建立分擔(dān)機(jī)制的情況下，上一級(jí)財(cái)政往往承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)事件的全部風(fēng)險(xiǎn)。既然上一級(jí)財(cái)政不可能不最后兜底，那么，下一級(jí)財(cái)政就可以無視風(fēng)險(xiǎn)的存在，大肆從事各種"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，以謀求政府任期內(nèi)的各種政績。因此，在既無風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，又沒有健全的監(jiān)控手段條件下，勢(shì)必會(huì)引發(fā)普遍的道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增加，從而惡化整個(gè)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況。2002年，國家審計(jì)署對(duì)中西部10個(gè)省、市的49個(gè)縣（市）財(cái)政收支情況進(jìn)行了審計(jì)，發(fā)現(xiàn)下面4個(gè)問題：一是財(cái)政收入"水份"較大。二是人為隱瞞赤字現(xiàn)象普遍。截至2001年底，49個(gè)縣（市）中有37個(gè)累計(jì)瞞報(bào)赤字10.6億元，為當(dāng)年決算反映赤字的7.2億元的147%.三是債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。49個(gè)縣（市）截至2001年底，累計(jì)債務(wù)達(dá)到163億元，相當(dāng)于當(dāng)年可用財(cái)力的2.1倍。四是欠發(fā)工資問題仍較突出。欠發(fā)的工資實(shí)際上是政府的負(fù)債（注：參見2003年7月4日《報(bào)刊文摘》。）。

總之，在政府與國企的關(guān)系中，政府總是最后承擔(dān)了國企的全部風(fēng)險(xiǎn)，給予國企的只是"激勵(lì)＋激勵(lì)".在政府的各個(gè)部門之間，各個(gè)部門都有權(quán)力在預(yù)算決策范圍之外進(jìn)行各種"準(zhǔn)財(cái)政"活動(dòng)，卻不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。在各級(jí)政府之間，下一級(jí)政府的所有債務(wù)實(shí)際上都是上一級(jí)政府的"或有負(fù)債".另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種"建設(shè)"，只享受由此帶來的各種好處，而風(fēng)險(xiǎn)卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風(fēng)險(xiǎn)約束的激勵(lì)，尤如脫韁的野馬，隨時(shí)可能把經(jīng)濟(jì)，社會(huì)之車帶入溝壑，甚至深淵。

改革的使命僅僅完成了一半——建成了激勵(lì)機(jī)制，而另一半——構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)約束（分擔(dān)）機(jī)制，還只是剛剛破題。打破"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"應(yīng)將是今后整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重心。

二、"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的制度性后果

利益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本原則。作為經(jīng)濟(jì)原則，每一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在追逐自身利益時(shí)，就必須承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，而且是低利低風(fēng)險(xiǎn)，高利高風(fēng)險(xiǎn)。這既是規(guī)則，更是一種理念，約束著各個(gè)經(jīng)濟(jì)利益主體的行為方式。只有這樣，市場(chǎng)競(jìng)爭才會(huì)有序而富有效率。作為社會(huì)原則，它映射到社會(huì)的各個(gè)層面，政府也不例外。作為公共機(jī)構(gòu)，政府自身及其各個(gè)組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權(quán)力、影響力、經(jīng)濟(jì)利益等），也應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)（法律追究、行政處罰、經(jīng)濟(jì)損失、名譽(yù)掃地等），而不論其動(dòng)機(jī)是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動(dòng)才能有序而富有效率，公共利益才不會(huì)淪為一個(gè)誰都可以打的旗號(hào)。但"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"破壞了利益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)稱這條基本原則，并在長期的社會(huì)實(shí)踐中積淀為一種普遍的社會(huì)心理（如不找市場(chǎng)找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時(shí)都可能夭折。

在這樣一種環(huán)境下，由于失去了風(fēng)險(xiǎn)的約束，各級(jí)政府、各個(gè)政府部門在面對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)以及干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)過程中的態(tài)度、行為隨之發(fā)生變異，導(dǎo)致政府干預(yù)失當(dāng)，表現(xiàn)為追逐高風(fēng)險(xiǎn)，避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)和避險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足。

（一）避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)不強(qiáng)

在廣義的公共部門內(nèi)，缺乏避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)是十分普遍的現(xiàn)象。無論是國企、國有金融機(jī)構(gòu)，還是各級(jí)政府和政府的各個(gè)部門，對(duì)于各項(xiàng)決策往往都強(qiáng)調(diào)了有利的一面，而忽視了可能引致風(fēng)險(xiǎn)的另一面。漠視風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度，使風(fēng)險(xiǎn)分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

對(duì)政府來說，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長是頭等目標(biāo)。至于如何去促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，采用什么手段，以及不同手段的風(fēng)險(xiǎn)成本大小，通常是不多考慮的。在政府預(yù)算內(nèi)財(cái)力較為緊張的情況下，政府會(huì)采用擴(kuò)大赤字，增發(fā)國債的方式來刺激經(jīng)濟(jì)。1998年實(shí)施的積極財(cái)政政策，就是通過調(diào)整預(yù)算來擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。這項(xiàng)政策原計(jì)劃只在短期內(nèi)實(shí)施，實(shí)際執(zhí)行一直延續(xù)到現(xiàn)在，達(dá)6年之久。其中隱含著哪些風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)術(shù)界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現(xiàn)出來。事實(shí)上，從一開始，實(shí)施積極財(cái)政政策有沒有風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)多大，并沒有展開討論，當(dāng)然也談不到對(duì)其進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。從我國的經(jīng)驗(yàn)來看，一項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施常常帶有濃厚的政治色彩，一經(jīng)決定，是不允許唱反調(diào)的。風(fēng)險(xiǎn)，是決策者常常忌諱的字眼。在這樣一種態(tài)度下，政策制定和調(diào)整不大可能去研究其中隱含的風(fēng)險(xiǎn)。

由于《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不允許搞赤字政策，上述辦法只有中央政府才能采用。因此，對(duì)地方政府而言，更傾向于采取預(yù)算外的支持形式，如利用地方金融機(jī)構(gòu)貸款、提供各種擔(dān)保（注：據(jù)筆者調(diào)查，至2002年10月底，某省歸財(cái)政部門管理的國際金融組織和外國政府貸款項(xiàng)目有50個(gè)，涉及到省級(jí)單位和18個(gè)市縣，其中由政府擔(dān)保的，占債務(wù)總額的62%.其中由省本級(jí)擔(dān)保的和市縣擔(dān)保的債務(wù)，分別占擔(dān)保債務(wù)總額的84.7%和15.3%.有的市縣債務(wù)水平很高，超出了當(dāng)?shù)氐某惺苣芰Γ湔畵?dān)保外債，加上外債的總額，占2001年地方一般預(yù)算收入的比率都超過了100%.）、對(duì)投資者給予某種承諾、設(shè)立"窗口公司"籌資等等。在各地方政府"政績"競(jìng)爭的推動(dòng)下，各級(jí)地方政府的主要精力都是用在這方面。至于這樣做，引致的風(fēng)險(xiǎn)是什么，會(huì)不會(huì)給地方財(cái)政背上債務(wù)包袱，地方政府未來的支出壓力是否會(huì)增大等等問題，一般是不予考慮的。

據(jù)筆者調(diào)查，目前不少地方政府開展了大規(guī)模的招商引資活動(dòng)，不少省份甚至將招商引資定為各級(jí)政府的首要任務(wù)，并將招商引資任務(wù)層層分解，落實(shí)到單位和個(gè)人。這種運(yùn)動(dòng)式的招商引資，勢(shì)必以政府的大量承諾、優(yōu)惠政策為條件，其風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。但當(dāng)招商引資被作為一種政治任務(wù)來完成的時(shí)候，其風(fēng)險(xiǎn)被徹底地拋在一邊。另據(jù)《南方周末》報(bào)道，在2003年的招商引資中，江蘇一些市縣在招商引資目標(biāo)管理考核辦法中規(guī)定，單位在年度考核中，完成任務(wù)不足年度任務(wù)一半的，其單位負(fù)責(zé)人向縣委、縣政府寫出書面檢查，限期內(nèi)仍不能完成的，按照干部管理權(quán)限對(duì)其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行誡勉，其班子成員不得提拔、調(diào)動(dòng)、晉級(jí)、評(píng)優(yōu)，連續(xù)兩年不能完成任務(wù)的，對(duì)其主要負(fù)責(zé)人予以免職處理（注：截至2002年10月底，該省拖欠中國進(jìn)出口銀行、財(cái)政部、建設(shè)銀行等轉(zhuǎn)貸的外債項(xiàng)目達(dá)到25個(gè)，拖欠面（占到期應(yīng)還款項(xiàng)目比率）92.6%，其中，省級(jí)占78.6%，市縣占21.4%.在拖欠債務(wù)中，政府擔(dān)保的債務(wù)拖欠占拖欠總額的92%.拖欠即違約，政府負(fù)有連帶責(zé)任，擔(dān)保債務(wù)就會(huì)轉(zhuǎn)化為政府的直接債務(wù)。從中不難看出政府擔(dān)保所引致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。）。這是一種嚴(yán)重的短期行為，完全不顧風(fēng)險(xiǎn)的做法，恐怕很快就會(huì)導(dǎo)致"雞飛蛋打"的局面。

至于對(duì)上級(jí)政府的各種轉(zhuǎn)貸資金，如過去的周轉(zhuǎn)金、現(xiàn)在的各種國際金融機(jī)構(gòu)貸款和外國政府貸款的轉(zhuǎn)貸資金、國債轉(zhuǎn)貸資金等等，地方政府多數(shù)都是全力爭取，根本不考慮還貸能力，有的甚至從一開始就沒有打算還款。如在實(shí)施積極財(cái)政政策期間，各地"哄搶"國債轉(zhuǎn)貸資金，就是一個(gè)生動(dòng)的實(shí)例。

由于缺乏避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)，地方政府由此背上了年復(fù)一年累積下來的沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況惡化。但最后買單的可能還是中央財(cái)政。一方面，中央財(cái)政對(duì)地方政府的債務(wù)拖欠采取強(qiáng)制性的扣款措施，另一方面，中央財(cái)政又不得不加大對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，以至于連地方工資也要由中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付來撥付。這說明，地方的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)正在向中央轉(zhuǎn)移。

（二）避險(xiǎn)能力不足

"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"不僅造成了避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)的弱化，而且也使政府避險(xiǎn)能力不足。這是在既定體制環(huán)境下造就的一種結(jié)果。

1.風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)能力不足

前面已經(jīng)說過，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是政府在干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)過程中形成的。如果不能及時(shí)有效地識(shí)別公共風(fēng)險(xiǎn)，那么，政府在干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)很容易出現(xiàn)偏頗，如出現(xiàn)政府介入不及時(shí)，錯(cuò)過了干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)的最佳時(shí)機(jī)，一旦介入，急于求成，往往介入過度，包攬?zhí)唷o論在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還是在社會(huì)領(lǐng)域，都有這類案例存在。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)一些破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)的救助存在同樣的問題。這都反映出公共應(yīng)急能力不足，手足無措，匆忙應(yīng)對(duì)，從而導(dǎo)致了不惜代價(jià)的種種場(chǎng)景，使短期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大。

因此，避險(xiǎn)能力不足首先反映在風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)能力不足。這包括兩個(gè)方面：一是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和理解，二是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分析。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取諱疾忌醫(yī)的態(tài)度，這是十分普遍的一種現(xiàn)象。學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)探討的熱情有加，而各級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府面對(duì)的公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況大都是諱莫如深。對(duì)一些發(fā)生的公共危機(jī)事件，多數(shù)都是采取隱瞞的方式來"內(nèi)部處理"，而不愿意對(duì)社會(huì)公布。在這種鴕鳥式的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)度下，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的后果難以有深刻的理解。在認(rèn)識(shí)上是個(gè)侏儒，在行動(dòng)上不可能是個(gè)巨人。思想認(rèn)識(shí)上的局限性自然限制了對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的深入分析，包括對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)來源的分類、識(shí)別、評(píng)估等等，更談不上對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的跟蹤研究和全面監(jiān)控。

2.缺乏風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化的政策和體制

政策和體制是避險(xiǎn)能力的載體。政府避險(xiǎn)能力的高低是通過一定時(shí)期的政策和體制顯現(xiàn)出來。在"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的環(huán)境中，由于沒有風(fēng)險(xiǎn)約束，難以制定出和實(shí)施謹(jǐn)慎的財(cái)政政策，容易出現(xiàn)兩種傾向：一是在預(yù)算內(nèi)來談?wù)撜撸鲆曨A(yù)算外活動(dòng)給政府帶來的未來支出壓力。二是靜態(tài)地考慮當(dāng)前的情況，忽視未來各種不確定性所引致的風(fēng)險(xiǎn)。特別是當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)超出了本屆政府任期的情況下，這種傾向更為明顯。風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化的財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)是既全面評(píng)估財(cái)政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹(jǐn)慎政策。

風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化體制是指不同層面的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度、準(zhǔn)備金制度、風(fēng)險(xiǎn)披露制度和有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度是風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化體制的基礎(chǔ)，它使風(fēng)險(xiǎn)在不同層面上相應(yīng)化解，減少公共風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)的頻率，同時(shí)也就減少了財(cái)政運(yùn)行的不確定性和政府未來支出壓力。準(zhǔn)備金制度是在出現(xiàn)突發(fā)性支出的情況下，保持財(cái)政穩(wěn)定性及可持續(xù)性的基本保證。風(fēng)險(xiǎn)披露有助于及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)累積。有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控制度是協(xié)調(diào)政府各個(gè)部門行為，保證前面各項(xiàng)制度有效運(yùn)行的后盾。當(dāng)缺少其中的某一項(xiàng)制度時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)外溢，并通過或明或暗的途徑轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。這就意味著政府避險(xiǎn)能力的降低。從現(xiàn)實(shí)來看，我們還沒有建立起風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化的體制，這是導(dǎo)致避險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足的根本因素。

3.缺乏具體的避險(xiǎn)方法

這是針對(duì)一些政府項(xiàng)目和操作性措施而言的。具體的避險(xiǎn)方法應(yīng)當(dāng)溶合在部門預(yù)算的編制過程之中。實(shí)際上，項(xiàng)目預(yù)算的編制過程，也就是對(duì)各個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程，包括該項(xiàng)目是否符合政府的政策目標(biāo)、是否符合立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、是否與其風(fēng)險(xiǎn)管理能力相匹配、是否有相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任，以及在整個(gè)項(xiàng)目周期中政府承諾與介入標(biāo)準(zhǔn)等等。由于部門預(yù)算的改革還沒有到位，項(xiàng)目預(yù)算的編制還較粗，基本上還談不上風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，更毋須說各種避險(xiǎn)方法的運(yùn)用了。

從這里也可看出，避險(xiǎn)能力的不足是一種"綜合癥"，非單一因素所致，只有通過改革的全面深化，并不斷提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題的認(rèn)識(shí)，政府的避險(xiǎn)能力才能逐步得以提高。

三、公共風(fēng)險(xiǎn)的積聚與集中

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。尤其在我國，正處于急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各類公共風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率加大，風(fēng)險(xiǎn)總水平大大提高。在既定的體制框架下，公共風(fēng)險(xiǎn)是人們的主觀活動(dòng)造成的，是各自從個(gè)人理性出發(fā)產(chǎn)生的不確定性的"合成謬誤".這需要政府運(yùn)用公共理性來糾正，即通過政府的干預(yù)來防止各種可能的"合成謬誤"的形成。

但如果現(xiàn)行體制存在許多的漏洞和缺陷，則社會(huì)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中及其各個(gè)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)就不能在相應(yīng)的層次化解掉，最后匯聚形成公共風(fēng)險(xiǎn)。這個(gè)過程是公共風(fēng)險(xiǎn)的形成過程，也是公共風(fēng)險(xiǎn)的積聚與集中的過程。而我們現(xiàn)實(shí)中"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的制度性存在，說明現(xiàn)行體制存在大量的漏洞和缺陷，為公共風(fēng)險(xiǎn)的積聚和集中提供了條件。"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"使企業(yè)、個(gè)人等經(jīng)濟(jì)主體的邊際風(fēng)險(xiǎn)得以轉(zhuǎn)移給社會(huì)，構(gòu)成公共風(fēng)險(xiǎn)，并最終轉(zhuǎn)化為政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如在環(huán)保制度很不健全的情況下，企業(yè)向江河排污超出許可范圍和程度的可能性很大，制度——物化的公共理性就難以抑制不當(dāng)?shù)膫€(gè)人理性，這將會(huì)造成公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，即未來邊際社會(huì)成本可能增加，政府財(cái)政的未來支出壓力加大。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和工業(yè)化的過程中，這類因制度缺陷導(dǎo)致的公共風(fēng)險(xiǎn)不是在減少，而是在不斷增加。因此，在體制不完善的情況下，政府面對(duì)的公共風(fēng)險(xiǎn)就像滔滔洪水，在積聚與集中的過程中不斷擴(kuò)大。這使處于發(fā)散狀態(tài)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇。

而另一方面，政府對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的干預(yù)并非總是恰當(dāng)，由于避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)和避險(xiǎn)能力嚴(yán)重不足，這又使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。如政府對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)失當(dāng)，在介入時(shí)機(jī)、介入標(biāo)準(zhǔn)等方面出現(xiàn)失誤，就會(huì)導(dǎo)致干預(yù)成本增加，即增大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。特別是當(dāng)公共部門內(nèi)部不協(xié)調(diào)，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不清，"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"嚴(yán)重的情況下，政府在干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)過程中往往會(huì)產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)。如政府通過成立資產(chǎn)管理公司來化解金融風(fēng)險(xiǎn)，在處置金融不良資產(chǎn)過程中，避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)和避險(xiǎn)能力不足，很可能不但收不回幾個(gè)錢，甚至反而要搭進(jìn)去不少財(cái)政資金。若是這種結(jié)局，倒不如一次性核銷，這樣，財(cái)政成本更低。要防范這種情況的出現(xiàn)，就必須對(duì)政府干預(yù)給予嚴(yán)密的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。但問題是，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，政府干預(yù)公共風(fēng)險(xiǎn)失當(dāng)?shù)睦颖缺冉允恰?/p>

"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"的制度性存在從兩個(gè)方面導(dǎo)致了公共風(fēng)險(xiǎn)的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預(yù)失當(dāng)。這就像面對(duì)滔滔洪水，堤壩（制度）到處都在潰決，而抗洪措施（政府干預(yù)）又時(shí)常失誤，洪水泛濫（公共風(fēng)險(xiǎn)）將呈擴(kuò)大之勢(shì)。利益與風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明晰，最終的結(jié)果是使風(fēng)險(xiǎn)不斷地向中央財(cái)政積聚和集中。國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，如虧損或破產(chǎn)，最后的債務(wù)清償總是轉(zhuǎn)移到各級(jí)政府身上；政府各部門的融資、擔(dān)保，債務(wù)清償?shù)呢?zé)任往往最后全部轉(zhuǎn)移到政府財(cái)政部門；下級(jí)政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，如工資拖欠、無力清償債務(wù)，上級(jí)政府很難"見死不救"，層層傳遞，最后中央兜底。本屆政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)總是可以"金蟬脫殼"，轉(zhuǎn)移給未來的政府。這種不以風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任界定為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致公共風(fēng)險(xiǎn)快速積聚和集中，從而使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)悄無聲息地急劇放大。

可見，"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制和行政體制的根本缺陷，也是導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)呈不斷擴(kuò)大趨勢(shì)的深層原因。如何打破"風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯"應(yīng)成為今后深化改革的核心內(nèi)容。

「參考文獻(xiàn)

（1）HanaPolackovaBrixi、馬駿主編：《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理：新理念與國際經(jīng)驗(yàn)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003年。

（2）Governmentatrisk，EditedbyHanaPolackovaBriXi，AllenSchick，TheWorldBank

（3）劉尚希：《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：一個(gè)分析框架》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2003年第5期。

第2篇

「正文

我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，要求建立和完善政府的宏觀調(diào)控體系。而財(cái)政正是重要的宏觀調(diào)控手段。在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，隨著政府職能的轉(zhuǎn)換及公共財(cái)政管理體制的建立，過去不太被重視的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步得到調(diào)整，財(cái)政支出的比重將會(huì)不斷提高，數(shù)額不斷擴(kuò)大。而建立政府采購制度，規(guī)范政府采購行為，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的管理，正是建立和完善政府的宏觀調(diào)控體系的重要內(nèi)容。

一、政府采購制度的基本特征

政府采購也稱公共采購，是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對(duì)貨物、工程或服務(wù)的購買。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對(duì)公共采購管理的制度。

政府采購制度最早形成于18世紀(jì)末的西方自由資本主義國家，其主要特點(diǎn)就是對(duì)政府采購形為進(jìn)行法制化的管理。我們現(xiàn)在所說的政府采購制度，從根本上說是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)不是萬能的，它本身存在著缺陷。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，政府廣泛運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段干預(yù)國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其方式之一就是通過擴(kuò)大政府財(cái)政支出舉辦公共事業(yè)，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。由于政府采購規(guī)模的迅速擴(kuò)大及對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的廣泛影響，很多國家都成立了專門的機(jī)構(gòu)或通過專門的法律，以確定政府采購管理的重要地位。

與私人采購相比，政府采購具有以下明顯的特征：（1）政府采購資金來源是公共資金。這些資金的最終來源為納稅人的稅收和政府公共服務(wù)收費(fèi)。（2）政府采購的目的主要是實(shí)現(xiàn)政府目的。（3）政府采購的主體是依靠國家財(cái)政資金運(yùn)作的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體、公共事業(yè)等，（4）政府采購為非商業(yè)性采購，它不是以盈利為目標(biāo)，也不是為賣而買，而是通過買為政府部門提供消費(fèi)品或向社會(huì)提供公共利益。（5）采購范圍廣，規(guī)模大。（6）采購過程要求能夠較充分地體現(xiàn)公平、公正、公開的原則，（7）采購制度一般是圍繞政府意圖而制定的，具有較強(qiáng)的政策性。

二、政府采購制度的國際比較

（一）美國的政府采購制度

美國政府采購制度是美國國家預(yù)算中公共支出管理的重要手段。政府部門的大多數(shù)開支都要通過政府采購的方式進(jìn)行。政府采購的辦法和規(guī)定也多以法律的形式確定下來，使政府采購制度能在公共預(yù)算管理中發(fā)揮重要作用，同時(shí)也保證了政府公共預(yù)算支出的高效、透明。美國政府采購制度的基本特征可歸納為以下幾方面：

1.政府采購的基本制度比較規(guī)范。政府部門的公共支出基本上都要按照政府采購的形式進(jìn)行，政府采購制度形成了一套完整的體系。美國的政府采購過程由三個(gè)階段組成（1）確定采購需求（2）簽訂采購合同（3）管理、執(zhí)行采購合同。在具體的采購方式上分為小額采購和大額采購兩種類型。一般情況下，如果采購金額在2500—25000美元之間，實(shí)行小額采購，金額超過25000美元的采購，實(shí)行大額采購。政府機(jī)構(gòu)購買力的大小或所得撥款的多少取決于一年一度的財(cái)政預(yù)算，而預(yù)算過程既涉及美國政府的行政機(jī)構(gòu)，又涉及美國政府的立法機(jī)構(gòu)。因此，整個(gè)采購過程和各種采購行為都有一定的法律規(guī)范和比較切合實(shí)際的操作方式。

2.政府采購制度建立在法制基礎(chǔ)上，有明確的法律規(guī)定。美國政府在實(shí)施采購制度滿足自身要求的同時(shí)，也通過法律、法規(guī)來約束自己的采購行為。美國早在1761年就頒布了《聯(lián)邦采購法》，而與政府采購相關(guān)的法律法規(guī)還有4000多個(gè)。從本質(zhì)上說，法制程序體現(xiàn)的是民主精神，其目的是為了保證并兼顧各方利益，盡量滿足全體公民及納稅人的要求，這些法律程序使政府采購制度能夠幫助各級(jí)政府快捷、有效地采購自己所需的商品或服務(wù)，并且維護(hù)了采購的信譽(yù)，保持了采購制度的透明，同時(shí)保證了政府實(shí)現(xiàn)其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目的。

3.公平競(jìng)爭是美國政府采購制度最基本的原則。不論是采用政府不經(jīng)協(xié)商與報(bào)價(jià)最低、能滿足政府需求的投標(biāo)商簽證合同的“密封投標(biāo)”采購方式，還是政府與報(bào)價(jià)方進(jìn)行協(xié)商，并就價(jià)格，技術(shù)能力及其他質(zhì)量問題進(jìn)行談判的“協(xié)商采購”的采購方式，都是在自由市場(chǎng)進(jìn)行公平競(jìng)爭采購。競(jìng)爭能使政府有效地利用商業(yè)競(jìng)爭和金融刺激，從市場(chǎng)上買到最好的商品及服務(wù)。

4.美國政府采購制度的“申訴”制度，美國政府采購制度是建立在承諾基礎(chǔ)上的。根據(jù)承諾，所有商家均有權(quán)根據(jù)政府的需求說明進(jìn)行報(bào)價(jià)，有權(quán)要求政府依照所說的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，排除一切不相關(guān)的干擾，根據(jù)其提議的優(yōu)劣對(duì)其報(bào)價(jià)做出評(píng)判。美國采購制度允許未中標(biāo)的報(bào)價(jià)方或簽約人對(duì)政府不合理的行為提出申訴，并由仲裁機(jī)構(gòu)聽取其申訴并做出裁決。這種申訴制度有助于維護(hù)采購的公正、捍衛(wèi)采購制度的透明，并且這種公正和透明都是建立在競(jìng)爭和立法基礎(chǔ)之上的。這種申訴制度還可以在很大程序上克服武斷決議，大大減少政府在采購過程發(fā)生的決策性失誤所造成的損失。

（二）英國的政府采購制度

英國是世界上最早實(shí)行政府采購制度的國家之一。英國政府采購政策是針對(duì)政府各部門及其機(jī)構(gòu)提出的，同時(shí)也要求政府采購職責(zé)范圍內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)加以遵循。政府采購從決策程序上看，各政府部門的政府采購都實(shí)行自我決策，各部門可以根據(jù)本部門的需要進(jìn)行采購。但各部門在采購決策中要受到兩方面的制約：一是這些部門所有采購商品和服務(wù)都必須在財(cái)政部授權(quán)支出的范圍之內(nèi)；二是他們的所有支出都必須向議會(huì)負(fù)責(zé)。另外，采購的每個(gè)部門都有一名會(huì)計(jì)官員，主要負(fù)責(zé)公共財(cái)政秩序和法規(guī)，同時(shí)保證財(cái)政支出周全合理，各部門的支出受議會(huì)“全國帳戶委員會(huì)”的監(jiān)控。因此，英國的政府采購是在政府政策、預(yù)算控制、個(gè)人責(zé)任和議會(huì)監(jiān)控前提下進(jìn)行的。其基本內(nèi)容由以下幾方面組成：

1.政府采購的基本原則。英國政府部門和其他公共機(jī)構(gòu)采購商品和服務(wù)都必須做到“物有所值”。“物有所值”就是所采購的物品總成本和質(zhì)量上都必須能滿足使用者的要求。在政府采購中“物有所值”主要是通過競(jìng)爭來實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，政府各部門在進(jìn)行采購時(shí)可以自行決定最符合合同要求的競(jìng)爭形式，要以最合理的價(jià)格采購自己需要的商品和服務(wù)，公平競(jìng)爭是政府采購的一條核心原則。

2.政府采購的基本方式。英國政府采購的基本方式有以下幾種：（1）精心挑選供應(yīng)商，要求他們以各自的生產(chǎn)產(chǎn)量、產(chǎn)品規(guī)格和生產(chǎn)執(zhí)行情況進(jìn)行競(jìng)爭性投標(biāo)；（2）對(duì)于以價(jià)格為主要因素又相對(duì)較容易些的合同，采取公開招標(biāo)方式；（3）對(duì)較復(fù)雜的合同，采取協(xié)商和競(jìng)爭招標(biāo)相結(jié)合的方式；（4）對(duì)于極少數(shù)極為復(fù)雜的合同，采取競(jìng)爭性的協(xié)商談判方式；（5）對(duì)于極廉價(jià)的采購或極例外的特殊情況，采取單方面招標(biāo)方式等。

3.政府采購的法律法規(guī)。英國的政府采購是建立在相應(yīng)的法律法規(guī)基礎(chǔ)上的。其內(nèi)容大致包括：（1）一般合同與商業(yè)法律；（2）法定職責(zé)，如遵守國際條例等；（3）專門法律規(guī)定，如對(duì)行賄受賄或不公正合同條款的處理；（4）旨在消除國別歧視、增強(qiáng)歐洲單一市場(chǎng)內(nèi)商品和服務(wù)自由流動(dòng)的歐共體條約及規(guī)定；（5）世貿(mào)組織政府采購協(xié)議和其他國際協(xié)定等。這些法律法規(guī)為英國政府采購活動(dòng)的規(guī)范化運(yùn)行奠定了法律基礎(chǔ)。

三、我國的政府采購制度

政府采購制度作為財(cái)政制度的組成部分，在西方國家已有二百多年的歷史。由于我國政府采購工作起步較晚。因而還是一項(xiàng)全新事物。雖然這一工作現(xiàn)在已在我國各地蓬勃展開，但從我國各地開展的情況看，新問題卻不少，主要表現(xiàn)在：一是由于政府采購的有關(guān)法規(guī)還未出臺(tái)，各地的政府采購活動(dòng)不甚規(guī)范，操作無序，政府采購的規(guī)章制度和管理體系尚不明確。目前，政府采購缺少一個(gè)可以遵循的全國性的規(guī)章制度。二是采購范圍窄、規(guī)模小。現(xiàn)行的采購活動(dòng)還只是局限在對(duì)貨物類的采購，而且采購方式比較單一。三是現(xiàn)行的事業(yè)，行政會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)管理體制與政府采購的直接支付方式相矛盾，使節(jié)約資金在預(yù)算上體現(xiàn)不出來。四是政府采購管理的制約機(jī)制還不健全。所有這些問題的存在，都有礙于政府采購制度的順利推行。發(fā)達(dá)國家政府采購制度經(jīng)過200多年的探索與實(shí)踐已建立了較完善的體系。因此，我們應(yīng)大膽借鑒國外政府采購的理論與方法，發(fā)展和完善我國的政府采購制度，以促進(jìn)我國科學(xué)規(guī)范的政府采購制度的建立。

1、盡快制定一套適合我國國情的完善的政府采購法律體系。實(shí)行政府采購制度的國家和地區(qū)，為了規(guī)范政府采購行為，健全政府采購運(yùn)行機(jī)制，都制定了一系列有關(guān)政府采購的法規(guī)體系。而我國雖然存在大量的政府采購行為，卻沒有一部《政府采購法》。因此，應(yīng)盡快制定《政府采購法》，使這項(xiàng)制度納入法制化軌道。我國《政府采購法》應(yīng)對(duì)政府采購原則、適應(yīng)范圍、門檻價(jià)、管理權(quán)限等及競(jìng)爭性招標(biāo)采購程序、質(zhì)疑與投訴、履約管理等政策性和技術(shù)性問題明確規(guī)定。為建立既符合我國國情又能與國際慣例接軌的政府采購制度創(chuàng)造條件。

第3篇

關(guān)鍵詞：采購法律制度競(jìng)爭市場(chǎng)

政府采購是政府影響國民經(jīng)濟(jì)的一種強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控手段。建立規(guī)范的政府采購制度是規(guī)范政府采購行為，保障我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需要。我國在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，要從自身實(shí)際出發(fā)，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)國際慣例，建立適合我國國情的政府采購制度。

一、政府采購法律制度亟待建立

政府采購是當(dāng)今世界各國政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一種重要手段，它是指各級(jí)政府及其所屬部門和機(jī)構(gòu)，為了開展日常財(cái)務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┓?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的手段、方法和程序，從市場(chǎng)上購買商品、服務(wù)和工程的行為。由于我國正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期。人們對(duì)政府采購的認(rèn)識(shí)不夠全面、深入，使在國內(nèi)、國際市場(chǎng)上都具有相當(dāng)規(guī)模的我國政府采購，缺乏完善、統(tǒng)一的法律制度規(guī)范。

在我國不同地區(qū)和部門頒布的政府采購法律文件中。對(duì)政府采購的界定、政府采購主體、政府采購包括的內(nèi)容、管理政府采購的機(jī)構(gòu)等都規(guī)定的不盡相同。在其它方面，也存在同樣的差異，因此導(dǎo)致了管理上的混亂和采購上的不規(guī)范。建立政府采購法律制度，可以克服上述弊端，統(tǒng)一規(guī)范政府采購行為。

由于缺乏統(tǒng)一、完備的政府采購法律制度。各級(jí)政府的財(cái)政支出各自為政，環(huán)節(jié)多，單價(jià)高，采購方式不規(guī)范、不透明，導(dǎo)致盲目采購、重復(fù)采購等浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在。盡管在一些地方和部門已頒布實(shí)施有關(guān)規(guī)定，但由于其效力低，內(nèi)容差異大，也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效果。

二、政府采購法律制度的基本原則

“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國管理公共支出的一個(gè)共同原則．因?yàn)檎少徍贤遣少彊C(jī)關(guān)使用納稅人稅款和其它公共專項(xiàng)投資簽訂的買賣合同。在采購中必須對(duì)納稅人以及社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。因此。要求政府采購依據(jù)的法律、政策、采購項(xiàng)目、合同條件、投標(biāo)人資格預(yù)審和評(píng)價(jià)投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)等都必須對(duì)社會(huì)公開，以便公眾和檢察、監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、監(jiān)督。

效率原則也是各國常見的采購原則。效率包括經(jīng)濟(jì)效率和管理效率兩個(gè)方面，經(jīng)濟(jì)效率要求政府在采購過程中，能大幅度的節(jié)約開支，強(qiáng)化預(yù)算約束。有效提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制與財(cái)政政策的最佳結(jié)合。

三、政府采購法律制度的功效

政府采購是政府與供應(yīng)商之間進(jìn)行的交易。由于政府是市場(chǎng)中的最大消費(fèi)者。而且政府采購遵循公開、公平、公正的原則，在競(jìng)標(biāo)過程中執(zhí)行嚴(yán)密、透明的“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制。所有這些都會(huì)調(diào)動(dòng)供應(yīng)商參與政府采購的積極性，而且能夠促使供應(yīng)商不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低生產(chǎn)成本或者改善售后服務(wù)。以使自己能夠贏得政府這一最大的消費(fèi)者。所以．供應(yīng)商競(jìng)爭能力的提高叉能夠帶動(dòng)整個(gè)國內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮昌盛。

四、政府采購法律制度的作用

1．提高供應(yīng)商的競(jìng)爭能力

政府采購的方式很多，有公開招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、尋價(jià)采購、單一來源采購等多種方式，其中公開招標(biāo)是運(yùn)用最多的一種方式。但不論是采取哪種方式，在政府采購的過程中都要遵循競(jìng)爭性的原則。通過公開招標(biāo)采購，政府可以邀請(qǐng)到很多的供應(yīng)商、承包商或勞務(wù)供應(yīng)者來競(jìng)標(biāo)，形成一種有利于政府的買方市場(chǎng)，從而使政府能夠獲得比較價(jià)格利益和更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)。因此。各供應(yīng)商必須不斷地提高自己的競(jìng)爭能力，從而在眾多的供應(yīng)商中嶄露頭角，被政府“相中”。

2．給整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)注入活力

政府采購必須遵循公平、公開、公正的原則，這三條原則可以維護(hù)供應(yīng)商的利益．極大地調(diào)動(dòng)供應(yīng)商的參與熱情，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)注入新的活力，并帶動(dòng)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮。

首先，政府采購遵循公平原則。具體來說，這包括三個(gè)方面：一是競(jìng)爭主體準(zhǔn)人的公平性．即允許所有有興趣的供應(yīng)商均可參加投標(biāo)；二是競(jìng)爭規(guī)則的公平性，即資格預(yù)審和評(píng)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)要一致；三是供應(yīng)商獲取信息的公平性，即所有參與投標(biāo)的供應(yīng)商都應(yīng)平等地從政府那里獲得完全信息。

其次，政府采購遵循公開原則。這一原則主要是通過嚴(yán)密的政府采購法律、法規(guī)來體現(xiàn)的。由于政府采購的批量大，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響也大，所以采購活動(dòng)的程序、過程一定要體現(xiàn)透明、公平的原則。公開的采購程序一方面具有可預(yù)測(cè)性，使投標(biāo)供應(yīng)商可以計(jì)算出他們參加采購活動(dòng)的代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)。從而提出最有利的競(jìng)爭價(jià)格：另一方面可以最大限度地避免“內(nèi)部交易”或“黑箱操作”，從而增強(qiáng)潛在投標(biāo)商參與采購并中標(biāo)的信心。

再次，政府采購遵循公正原則。其核心是“標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一”。該原則要求采購部門給予所有的供應(yīng)商相同的待遇。而不應(yīng)該存在歧視性。它是提高供應(yīng)商廣泛參與政府采購活動(dòng)的有效保證。

3．有助于我國產(chǎn)品打入國際市場(chǎng)

這可以從兩個(gè)方面進(jìn)行解釋：一是由于國內(nèi)政府采購市場(chǎng)的不斷完善，調(diào)動(dòng)了國內(nèi)供應(yīng)商的參與積極性，并促進(jìn)其競(jìng)爭能力的提高．這種競(jìng)爭能力的提高有可能使這些供應(yīng)商步人國際市場(chǎng)；二是從政府采購市場(chǎng)開放的對(duì)等性來看．我們可以充分利用雙邊或多邊條約的優(yōu)惠待遇參與國際競(jìng)爭．使供應(yīng)商能夠在國際市場(chǎng)上得到更多錘煉的機(jī)會(huì)．提高國際競(jìng)爭實(shí)力。

從長遠(yuǎn)看，經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的趨勢(shì)不可阻擋．政府采購市場(chǎng)的開放也是必然趨勢(shì)。雖然我國沒有正式聲明開放政府采購市場(chǎng)，實(shí)際上國外供應(yīng)商早已進(jìn)入我國政府采購市場(chǎng)。我國政府機(jī)關(guān)采購商品或服務(wù)的領(lǐng)域也早已延伸到國外。

4．有效防治腐敗

首先，政府采購制度，能克服以往分散購買的弊端。可有效地防范公共采購領(lǐng)域的腐敗。政府采購，不僅是一種簡單的消費(fèi)行為。而且是一種制度。在這種制度下，各種支出納入統(tǒng)一賬戶．受到財(cái)政部門全方位監(jiān)督。它的主要實(shí)現(xiàn)形式是招標(biāo)。這一方式以公平、公正、公開為基礎(chǔ)，通過招標(biāo)廣告，公開采購信息，使有能力的企業(yè)，都有機(jī)會(huì)參與競(jìng)爭。:

其次．統(tǒng)一的政府采購，特別是公共招標(biāo)方式．可以依托于法制而明顯地提高政府采購過程的透明度和嚴(yán)密性，減少產(chǎn)生“權(quán)錢交易”等腐敗行徑的土壤。

第4篇

實(shí)踐中，用保證金條款任意處罰供應(yīng)商的現(xiàn)象非常普遍，歸還保證金的時(shí)間沒有統(tǒng)一的規(guī)定，交納保證金的數(shù)額也無統(tǒng)一的比例，且采購機(jī)構(gòu)尤其是以營利為目的的招標(biāo)公司都特別在乎供應(yīng)商所交納的保證金。因?yàn)轭A(yù)收的巨額保證金一方面可以合法地為尋租人無風(fēng)險(xiǎn)地獲得更大的商業(yè)機(jī)會(huì)，另一方面又可長期占用巨額的保證金利息，作為自己“合法”的利潤收入。

我們可以結(jié)合實(shí)踐和相關(guān)法律來看一下政府采購中的保證金性質(zhì)和缺位情況。

首先，采購主體沒收投標(biāo)保證金無法定依據(jù)。投標(biāo)保證金不屬于定金，不能適用定金罰則。然而，幾乎所有的招標(biāo)采購文件都有沒收投標(biāo)保證金的條款。投標(biāo)保證金是投標(biāo)的擔(dān)保形式，為了保證招標(biāo)采購文件的內(nèi)容能夠得到執(zhí)行而設(shè)定的。供應(yīng)商交付投標(biāo)保證金只是獲得締約的機(jī)會(huì)，但不能確定是否能夠獲得政府采購合同。而定金屬于違約金交付定金是確保合同的履行為目的的由合同當(dāng)事人給付另一方金錢或者其他代替物。（我國《擔(dān)保法》有定金罰則。）實(shí)踐中，采購人或采購機(jī)構(gòu)往往將投標(biāo)保證金按定金罰則執(zhí)行，是沒有任何法律依據(jù)的。

例如，新疆維吾爾自治區(qū)政府采購中心2005年6月7日對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商北京瑞源大陸科技發(fā)展有限公司的一則處理決定：供應(yīng)商在自治區(qū)政府采購警用設(shè)備項(xiàng)目中對(duì)某產(chǎn)品投標(biāo)中標(biāo)，但在中標(biāo)112天后函告確認(rèn)無法執(zhí)行該項(xiàng)目合同，不能承擔(dān)中標(biāo)商應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，要求取消貴公司的中標(biāo)資格，招標(biāo)方經(jīng)研究予以同意。根據(jù)財(cái)政部《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第七十五條規(guī)定，供應(yīng)商的行為已屬違約，因此作出沒收投標(biāo)保證金等處罰內(nèi)容。案例所述的沒收投標(biāo)保證金的處罰依據(jù)是行政規(guī)章所規(guī)定的，但行政規(guī)章中的這一條款違反了處罰法定的基本原則，為無效內(nèi)容。因?yàn)槲覈墩少彿ā分胁淮嬖凇皼]收投標(biāo)保證金”的處罰條款，況且我國的政府采購合同為民事合同，不能適用行政處罰的形式。

第5篇

缺乏主體責(zé)任的有效劃分和準(zhǔn)確定位。目前，對(duì)于農(nóng)村參保人員，由中央政府承擔(dān)每人每年660元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼，由地方政府承擔(dān)每人每月不低于30元的繳費(fèi)補(bǔ)貼和為重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體每人每年繳納81元養(yǎng)老費(fèi)的代繳責(zé)任。現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼辦法只規(guī)定了地方政府支出部分由省、市、縣三級(jí)政府按照1：1：1的比例（省直管縣按照省、縣1：1的比例）負(fù)擔(dān)。雖然明確了中央政府的支持責(zé)任，但沒有考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異。目前，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)主要強(qiáng)調(diào)地方政府的主體責(zé)任，規(guī)定有條件的地方政府可以適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，在繳費(fèi)補(bǔ)貼的給付上也留有較大的彈性，導(dǎo)致富裕地區(qū)與貧困地區(qū)參保人員養(yǎng)老待遇會(huì)因地方政府補(bǔ)貼程度不同而形成明顯差距，不符合縮小貧富差距的制度設(shè)計(jì)初衷。財(cái)政支持對(duì)居民繳費(fèi)激勵(lì)效應(yīng)不明顯。河北省《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施建議》明確規(guī)定參保農(nóng)村居民按年繳費(fèi)，市縣級(jí)政府在個(gè)人繳費(fèi)的基礎(chǔ)上按照每人每年30元進(jìn)行補(bǔ)貼。經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)鼓勵(lì)參保居民多繳多得、長繳多得。而“新農(nóng)保”制度實(shí)施以來，大部分地區(qū)始終以政策規(guī)定的下限每人每年30元作為補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并沒有實(shí)現(xiàn)多繳多得的激勵(lì)政策目標(biāo)，將在很大程度上挫傷參保居民的繳費(fèi)積極性。在長繳激勵(lì)機(jī)制不能發(fā)揮作用的情況下，制度對(duì)于中青年的吸引力相對(duì)較弱，大部分人選擇觀望。基礎(chǔ)養(yǎng)老金未能體現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的原則。養(yǎng)老金能夠在多大程度上保障參保人的基本生活，還主要取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，特別是物價(jià)水平，很多居民選擇低檔繳費(fèi)甚至不參保主要源于對(duì)養(yǎng)老待遇購買力不能平衡物價(jià)水平的擔(dān)憂。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民人均純收入不斷增加，但與之對(duì)應(yīng)的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)也持續(xù)走高，加之通貨膨脹因素的影響，每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金與持續(xù)走高的物價(jià)水平相比顯然是杯水車薪。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金機(jī)制存在不利于可持續(xù)發(fā)展的因素。首先，資金籌集渠道狹窄。目前河北省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保人個(gè)人賬戶繳費(fèi)檔次偏低，籌集渠道主要依靠各級(jí)政府的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和繳費(fèi)補(bǔ)貼，集體補(bǔ)助基本處于空缺狀態(tài)，其他的社會(huì)主體在籌資方面也受相關(guān)制度缺失等因素的影響，未能在促進(jìn)制度發(fā)展方面發(fā)揮積極作用。其次，資金支出結(jié)構(gòu)不盡合理。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)近年來保持平均每年10%的增長速度，而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)卻始終沒有太大變化。第三，資金保值增值難度大。當(dāng)前數(shù)額巨大的“新農(nóng)保”基金運(yùn)營方式比較單一，僅依靠銀行存款和購買國債的方式進(jìn)行保值，面臨著很大貶值風(fēng)險(xiǎn)。第四，資金到位機(jī)制尚待完善。“新農(nóng)保”制度實(shí)施以來，個(gè)別地區(qū)在落實(shí)政府財(cái)政補(bǔ)貼方面仍存在低效、欠賬等不良現(xiàn)象。另外，由于缺乏完善的資金監(jiān)管機(jī)制，違法違規(guī)擠占、挪用資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。財(cái)政支持預(yù)算體系不健全。目前，“新農(nóng)保”所需財(cái)政資金在公共財(cái)政收支中列支，特別是自城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施后，用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政資金并未單獨(dú)安排預(yù)決算，因此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)具體的資金收支情況和資金結(jié)余情況沒有被全面、詳細(xì)地反映出來，也不便于相關(guān)部門進(jìn)行管理和監(jiān)督。

二、政策優(yōu)化建議

一是明確界定財(cái)政支持主體責(zé)任。中央財(cái)政和地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)本著以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況為依據(jù)、兼顧效率與公平、實(shí)現(xiàn)整體與區(qū)域平衡的原則界定支持責(zé)任。具體來說，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)制度的建立和引導(dǎo)、平衡地區(qū)差異、制度監(jiān)督管理等責(zé)任。地方財(cái)政的主要責(zé)任則更加偏重于制度執(zhí)行過程中各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行和管理，其中主要包括落實(shí)補(bǔ)貼責(zé)任、困難群體幫扶責(zé)任等。

二是落實(shí)財(cái)政支持激勵(lì)政策。在完善激勵(lì)機(jī)制方面，應(yīng)當(dāng)明確不同繳費(fèi)檔次的激勵(lì)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)參保人選擇更高檔次進(jìn)行繳費(fèi)時(shí)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)隨之提高，對(duì)多繳多得的激勵(lì)機(jī)制加以硬性的制度規(guī)定。在長繳多得方面，河北省部分縣市實(shí)行繳費(fèi)滿15年的參保居民每增加一年繳費(fèi)，在領(lǐng)取待遇時(shí)由縣級(jí)財(cái)政多給付2元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但根據(jù)測(cè)算，多繳費(fèi)一年在待遇領(lǐng)取時(shí)加發(fā)6-10元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金才能對(duì)中青年居民參保產(chǎn)生吸引力，真正起到激勵(lì)作用。激勵(lì)機(jī)制的完善迫切需要根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平盡快出臺(tái)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施細(xì)則，通過制定地方法律法規(guī)等形式加以強(qiáng)化和落實(shí)。

三是建立財(cái)政補(bǔ)貼正常調(diào)整機(jī)制。要想使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)真正惠及百姓，必須要建立與物價(jià)聯(lián)動(dòng)的財(cái)政補(bǔ)貼正常調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金做出調(diào)整，調(diào)整的基本思路是：本年度基礎(chǔ)養(yǎng)老金=上一年度基礎(chǔ)養(yǎng)老金×（1+上一年度CPI增長率）。根據(jù)這種模式建立起來的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼制度可以基本保障養(yǎng)老金的購買力，同時(shí)，隨著物價(jià)水平上漲而不斷上漲的基礎(chǔ)養(yǎng)老金會(huì)增加農(nóng)村居民參保的信心。

四是優(yōu)化財(cái)政支持資金機(jī)制。在資金籌集方面，針對(duì)目前個(gè)人賬戶繳費(fèi)較少的現(xiàn)象，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的宣傳，使農(nóng)村居民真正了解該制度，打消疑慮；地方政府可以考慮對(duì)參與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資的集體經(jīng)濟(jì)組織給予稅收減免或優(yōu)惠，改變目前集體補(bǔ)助缺失的局面。在資金運(yùn)營方面，除了要考慮基金收益外，還要考慮投資風(fēng)險(xiǎn)和投資方式。目前，農(nóng)村社保基金統(tǒng)籌層次低、缺少專業(yè)的保險(xiǎn)基金管理人才，使得基金的運(yùn)營無法高效，迫切需要提高基金的統(tǒng)籌層次。另外，省級(jí)管理機(jī)構(gòu)既能在基金形成規(guī)模效益的條件下對(duì)基金進(jìn)行高效的運(yùn)營實(shí)現(xiàn)基金的保值增值，還可以將基金委托給具有專業(yè)資質(zhì)的基金投資公司進(jìn)行基金投資和管理，或投資國家大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等由國家擔(dān)保的市場(chǎng)化運(yùn)行領(lǐng)域，在保證基金安全性的同時(shí)又能保證其收益。在資金分配方面，要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將財(cái)政支出力度逐漸向農(nóng)村的保障項(xiàng)目傾斜，同時(shí)，通過財(cái)政支持力度的調(diào)整配合政策措施的執(zhí)行，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步向城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并。在資金支付方面，從制度上保障資金的到位與落實(shí)，并且制定違規(guī)違紀(jì)處理制度，對(duì)扣留、延期、低于標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放待遇的行為嚴(yán)懲不怠。還要將養(yǎng)老保險(xiǎn)資金給付是否及時(shí)到位納入政府績效考核范圍，作為政府總體績效考核的重要指標(biāo)。在資金審計(jì)監(jiān)管方面，根據(jù)“收支兩條線”的原則建立嚴(yán)格的管理制度，定期進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，同時(shí)建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)公眾或社會(huì)其他機(jī)關(guān)單位參與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)督。做好基金財(cái)務(wù)狀況公開，同時(shí)加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、審計(jì)事務(wù)所、保險(xiǎn)精算等第三部門的監(jiān)督，彌補(bǔ)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)管的不足。

第6篇

關(guān)鍵詞：構(gòu)建政;府采購;法律制度

Inwantstheabstract:Thegovernmentprocurementraisesthefinancialfundsuseefficiency,reducesthewaste,suppressesthecorrupteffectiveway,butthepresentourcountrydidnothavetheunificationlegaladjustment,causesthegovernmentprocurementtolacktheunificationthelegalbasis.Thisarticlemainlyproposedtwoviewsonthegovernmentprocurementlegalregime''''sconstruction:First,establishmentgovernmentprocurementfundamentallaw;second,perfectgovernmentprocurementnecessarymethod.

keyword:Theconstructionestablishesagovernment;Governmentofficepurchase;Legalregime

一、政府采購法律制度亟待建立

政府采購是當(dāng)今世界各國政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一種重要手段,它是指各級(jí)政府及其所屬部門和機(jī)構(gòu),為了開展日常財(cái)務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┓?wù)的需要,在財(cái)政的監(jiān)督下,以法定的手段、方法和程序,從市場(chǎng)上購買商品、服務(wù)和工程的行為。由于我國正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期,人們對(duì)政府采購的認(rèn)識(shí)不夠全面、深入,使在國內(nèi)、國際市場(chǎng)上都具有相當(dāng)規(guī)模的我國政府采購,缺乏完善、統(tǒng)一的法律制度規(guī)范。近幾年來,隨著人們認(rèn)識(shí)的提高,在一些地方和部門開始制定地方性法規(guī)和部門規(guī)章來規(guī)范政府采購行為,確實(shí)解決了一些問題。但由于政出多門,沒有進(jìn)行統(tǒng)一的論證和科學(xué)的制度設(shè)計(jì),條塊分割情況十分嚴(yán)重,政府采購仍處于較混亂的狀態(tài)。因此,有必要建立統(tǒng)一的政府采購法律制度論文。

在我國不同地區(qū)和部門頒布的政府采購法律文件中,對(duì)政府采購的界定、政府采購主體、政府采購包括的內(nèi)容、管理政府采購的機(jī)構(gòu)等都規(guī)定的不盡相同。如對(duì)政府采購管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定,財(cái)政部規(guī)定:“財(cái)政部負(fù)責(zé)全國政府采購的管理和監(jiān)督工作”。北京市規(guī)定:“市財(cái)政局負(fù)責(zé)政府采購工作的管理、監(jiān)督和指導(dǎo),市財(cái)政局所屬北京市政府采購辦公室負(fù)責(zé)政府采購的日常事務(wù)性工作”。上海市規(guī)定:“上海市政府采購委員會(huì)是本市政府采購的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)制定政府采購政策、審議政府采購目錄、協(xié)調(diào)政府采購的日常管理工作。采購委員會(huì)設(shè)立政府采購管理辦公室。政府采購管理辦公室設(shè)在市財(cái)政局,負(fù)責(zé)政府采購的日常工作。”在其它方面,也存在同樣的差異,因此導(dǎo)致了管理上的混亂和采購上的不規(guī)范。建立政府采購法律制度,可以克服上述弊端,統(tǒng)一規(guī)范政府采購行為。

(二)建立政府采購法律制度是有效防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生的需要

在日常工作中,不僅每一級(jí)政府都會(huì)參與物資和勞務(wù)的采購,而且數(shù)量可觀,金額巨大。但許多官員或一般公眾對(duì)采購程序卻知之甚少,這就給采購人員使用種種方式來操縱結(jié)果提供了可能。廠商為了銷售常常采取各種利誘手段誘使采購者購買質(zhì)低價(jià)高的商品,導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象發(fā)生。建立政府采購法律制度,規(guī)范政府采購行為,增強(qiáng)政府采購的公開、公平和公正性,使政府采購過程處于公眾的監(jiān)督之下。同時(shí),在政府采購立法中增加懲罰欺詐行為和行賄受賄的條款,可以對(duì)腐敗現(xiàn)象進(jìn)行有效防治,從而促進(jìn)政府采購過程的廉潔。

(三)建立政府采購法律制度是有效利用財(cái)政資金的需要

由于缺乏統(tǒng)一、完備的政府采購法律制度,各級(jí)政府的財(cái)政支出各自為政,環(huán)節(jié)多,單價(jià)高,采購方式不規(guī)范、不透明,導(dǎo)致盲目采購、重復(fù)采購等浪費(fèi)現(xiàn)象依然存在。據(jù)有關(guān)專家對(duì)政府采購試點(diǎn)地區(qū)招標(biāo)采購的情況分析,節(jié)約率普遍在10%-15%以上,部分項(xiàng)目達(dá)到30%-50%。對(duì)于滾存赤字已達(dá)千億元的我國財(cái)政來說,實(shí)行政府采購無疑是一項(xiàng)利國利民的改革,但是由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范,很難達(dá)到上述效果。盡管在一些地方和部門已頒布實(shí)施有關(guān)規(guī)定,但由于其效力低,內(nèi)容差異大,也難以發(fā)揮其應(yīng)有的效果。

二、政府采購法律制度的基本原則

(一)堅(jiān)持“三公”原則

“三公”原則就是公開、公平、公正原則。公開原則是世界各國管理公共支出的一個(gè)共同原則,因?yàn)檎少徍贤遣少彊C(jī)關(guān)使用納稅人稅款和其它公共專項(xiàng)投資簽訂的買賣合同,在采購中必須對(duì)納稅人以及社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。因此,要求政府采購依據(jù)的法律、政策、采購項(xiàng)目、合同條件、投標(biāo)人資格預(yù)審和評(píng)價(jià)投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)等都必須對(duì)社會(huì)公開,以便公眾和檢察、監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、監(jiān)督。公平原則是指所有參加競(jìng)爭的投標(biāo)商都能獲得平等的競(jìng)爭機(jī)會(huì)并受到同等待遇。也就是說,對(duì)所有參加投標(biāo)的供應(yīng)商、承包商、服務(wù)提供商等,應(yīng)一視同仁,不得采取歧視性的政策,但為發(fā)展本國經(jīng)濟(jì),推進(jìn)國內(nèi)就業(yè)而歧視外國競(jìng)爭者的情況除外。因?yàn)橹挥性诠降幕A(chǔ)上才能發(fā)揮競(jìng)爭的作用,才能保證提供物美價(jià)廉的商品和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。公正原則是指評(píng)標(biāo)過程中應(yīng)客觀公正,防止權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,以真正發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在政府支出管理中的重要作用,實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)在支出管理領(lǐng)域的最佳結(jié)合。（二）堅(jiān)持效率原則

效率原則也是各國常見的采購原則。效率包括經(jīng)濟(jì)效率和管理效率兩個(gè)方面,經(jīng)濟(jì)效率要求政府在采購過程中,能大幅度的節(jié)約開支,強(qiáng)化預(yù)算約束,有效提高資金使用效率,實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制與財(cái)政政策的最佳結(jié)合。管理效率原則要求政府經(jīng)常公布招標(biāo)信息,減少中間環(huán)節(jié),及時(shí)購買物美價(jià)廉的商品和勞務(wù),使財(cái)政管理從價(jià)值形態(tài)延伸到實(shí)物形態(tài),規(guī)范支出管理,提高支出效能。

(三)堅(jiān)持競(jìng)爭性原則

世界各國都將競(jìng)爭性原則作為政府采購法律制度的一項(xiàng)重要原則。政府采購的目標(biāo)主要是通過促進(jìn)供應(yīng)商、承包商和服務(wù)提供商之間最大程度的競(jìng)爭來實(shí)現(xiàn)的,通過賣方之間的競(jìng)爭,一方面可以促使投標(biāo)人提供更好的商品、服務(wù)和技術(shù)等,并且設(shè)法降低產(chǎn)品成本和投標(biāo)報(bào)價(jià),從而促進(jìn)整個(gè)社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高;另一方面可以形成政府采購的買方市場(chǎng),從而使用戶能以較低價(jià)格采購到質(zhì)量較高的商品,實(shí)現(xiàn)政府采購高效率的目標(biāo)。

(四)堅(jiān)持合理保護(hù)民族工業(yè)原則對(duì)本國政府采購市場(chǎng)的適度放開并有效保護(hù)是國際通行的做法。目前為止,只有參加了世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》的成員國,才按照協(xié)議的要求開放國內(nèi)政府采

購市場(chǎng),大多數(shù)國家還只是在本國范圍內(nèi)進(jìn)行競(jìng)爭,以保護(hù)民族工業(yè)。如美國政府采購制度的一項(xiàng)重要原則就是國內(nèi)產(chǎn)品優(yōu)先原則,日本和其它國家對(duì)開放政府采購市場(chǎng)都采取了不同程度的限制措施。作為發(fā)展中國家的我國更應(yīng)該通過法律手段,有效地保護(hù)國內(nèi)的政府采購市場(chǎng),適當(dāng)限制外國產(chǎn)品的數(shù)量(尤其是電子、汽車等幼稚產(chǎn)品),以促進(jìn)民族工業(yè)的發(fā)展。

三、政府采購需要建立統(tǒng)一的法律制度

政府采購法律制度是政府采購制度的法律體現(xiàn)和重要依托,對(duì)政府采購進(jìn)行法制化管理是對(duì)政府采購進(jìn)行有效管理的主要方式。隨著國際貿(mào)易一體化的發(fā)展,一些國家和區(qū)域組織已經(jīng)制定了一系列政府采購規(guī)則,如世界貿(mào)易組織制定的《政府采購協(xié)議》、歐盟制定的《關(guān)于貨物、工程及服務(wù)采購的示范法》、世界銀行實(shí)施的《國際復(fù)興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會(huì)貸款采購指南》等。我國由于長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,對(duì)政府采購的認(rèn)識(shí)不足,直到20世紀(jì)90年代中期以來,有些地方和部門才開始規(guī)范政府采購活動(dòng),但至今沒有全國性的、統(tǒng)一的、專門的政府采購法律法規(guī)。在相當(dāng)長一段時(shí)間的政府采購實(shí)務(wù)中,采購部門都是根據(jù)不同的采購行為,適用不同行政部門的規(guī)章、辦法、規(guī)定和條例等。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和深入發(fā)展,政府采購活動(dòng)急需進(jìn)一步規(guī)范,要求健全政府采購的統(tǒng)一法律制度。

首先,政府采購基本法是政府采購法律制度中最重要的內(nèi)容,是政府采購的最主要依據(jù)。具體內(nèi)容應(yīng)包括:總則、采購方式及程序、監(jiān)督、履約、糾紛的解決、法律責(zé)任和附則等內(nèi)容。總則部分應(yīng)明確規(guī)定本法的宗旨、適用范圍、政府采購的基本原則、政府采購的主要管理部門及其職責(zé)。采購方式及程序部分應(yīng)規(guī)定采購的主要方式、其它方式及其程序。主要方式應(yīng)采取招標(biāo)投標(biāo)方式,因?yàn)檫@種方式能夠充分體現(xiàn)公開、公平、公正原則,招標(biāo)投標(biāo)是一種有組織的、公開的、規(guī)范的競(jìng)爭。監(jiān)督部分應(yīng)規(guī)定質(zhì)疑和投訴,主要內(nèi)容是作為公眾、檢察、監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)采購項(xiàng)目、合同條件、投標(biāo)人資格、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、采購從業(yè)人員資格、采購管理和經(jīng)辦人員行為規(guī)范等提出質(zhì)疑和投訴,以充分體現(xiàn)公開原則,節(jié)約財(cái)政資金。履約部分主要規(guī)定采購人員代表政府和投標(biāo)人訂立合同后,簽約雙方應(yīng)如何履行合同,履行的原則、規(guī)則等。糾紛的解決主要是規(guī)定在履約過程中發(fā)生糾紛后,是訴訟還是仲裁解決,或是采取一般合同糾紛的解決方式———或裁或?qū)彙７韶?zé)任部分既應(yīng)包括招標(biāo)投標(biāo)中的法律責(zé)任,又應(yīng)該包括履約過程中的法律責(zé)任;既應(yīng)規(guī)定招標(biāo)方的責(zé)任,又應(yīng)規(guī)定投標(biāo)方的責(zé)任;既應(yīng)規(guī)定單位的責(zé)任,又應(yīng)規(guī)定直接責(zé)任人員和負(fù)直接責(zé)任的主管人員的責(zé)任。

其次,政府采購法律制度是一個(gè)完整的體系,即除了政府采購基本法外,還應(yīng)有與之相配套的招標(biāo)投標(biāo)法、合同法、產(chǎn)品質(zhì)量法、反不正當(dāng)競(jìng)爭法、有關(guān)政府采購的部門規(guī)章、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章等。

招標(biāo)投標(biāo)是政府采購中最富有競(jìng)爭的一種采購方式,能給采購者帶來價(jià)格低、質(zhì)量高的工程、貨物和服務(wù),有利于節(jié)約國有資金,提高采購質(zhì)量。《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》已于2000年1月1日起實(shí)施,這部法律是我國第一部關(guān)于政府采購方面的專門法律,特別是從事政府采購的主要方式有了法律依據(jù),是政府采購法律體系中不可缺少的配套法律。

產(chǎn)品質(zhì)量是政府采購質(zhì)量的重要標(biāo)志。被采購產(chǎn)品質(zhì)量過硬,被采購服務(wù)優(yōu)質(zhì)上乘,被采購方信譽(yù)可靠,才能實(shí)現(xiàn)政府采購的經(jīng)濟(jì)、高效目標(biāo),才能達(dá)到節(jié)約財(cái)政開支,合理利用財(cái)政資金的目的。因此,產(chǎn)品質(zhì)量法也應(yīng)是政府采購法律體系的一個(gè)重要組成部分。

合同是政府采購的法律形式,合同法也就成為政府采購法律體系中非常重要的組成部分。但是政府采購的訂立過程與一般合同的訂立過程不同,它不像一般合同那樣完全是雙方當(dāng)事人自由意思的表示,而是一個(gè)完全公開的過程,受公眾及有關(guān)部門監(jiān)督檢察的過程,也是一個(gè)招標(biāo)投標(biāo)的競(jìng)爭過程。因此《中華人民共和國合同法》作為政府采購法律體系的組成部分,應(yīng)是政府采購基本法的補(bǔ)充,當(dāng)政府采購基本法沒有規(guī)定時(shí),適用合同法的規(guī)定。

第7篇

關(guān)鍵詞：土地整理；財(cái)務(wù)管理；制度建設(shè)

一、我國目前土整項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀

我國的土地整改工作在近年來取得了較大的突破，建設(shè)投入資金越來越多，土地整理項(xiàng)目的資金管理上也取得了一定的成績，但是還是存在著一定的財(cái)務(wù)管理問題。例如工程款結(jié)算不及時(shí)，存在長期掛賬行為，固定資產(chǎn)入賬不及時(shí)等等。就目前的土整項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)而言，也存在著很多的問題，本文就對(duì)土整項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)中存在的問題進(jìn)行簡單的論述和分析。 

二、土地整理項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理建設(shè)的重點(diǎn)

（一）土地整理項(xiàng)目的關(guān)鍵工作。對(duì)于土地整理項(xiàng)目而言，資金調(diào)撥是其中一項(xiàng)十分關(guān)鍵的工作，在進(jìn)行土地整理項(xiàng)目進(jìn)展過程中，需要及時(shí)與財(cái)政部和主要部門進(jìn)行溝通，將土地整理項(xiàng)目的進(jìn)度、組織實(shí)施情況以及財(cái)務(wù)結(jié)算情況進(jìn)行及時(shí)的上報(bào)，保證資金能夠得到充分的調(diào)撥，確保土地整理項(xiàng)目能夠順利的實(shí)施。（二）土地整理項(xiàng)目的資金管理。在進(jìn)行土地整理工作的時(shí)候，一定要盡量避免大量的現(xiàn)金結(jié)算業(yè)務(wù)進(jìn)行，工程部門的一些備用金要做好定期的結(jié)算，每個(gè)單位和土地整理項(xiàng)目的結(jié)算需以銀行轉(zhuǎn)賬為主。在資金管理方面需要做好掌印分管工作，保證崗位能夠得到有效的控制。對(duì)于銀行賬中存在的差錯(cuò)應(yīng)當(dāng)及時(shí)的進(jìn)行查明更正，屬于銀行對(duì)賬錯(cuò)誤應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知銀行，單位錯(cuò)誤應(yīng)當(dāng)及時(shí)的進(jìn)行分錄更正或補(bǔ)充入賬。 （三）費(fèi)用的結(jié)算管理。在土地整理項(xiàng)目的實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)保證財(cái)務(wù)部門動(dòng)態(tài)的了解工程施工的進(jìn)度，并且在進(jìn)行施工單位的合同簽訂上，要防止出現(xiàn)超額付款的情況，在進(jìn)行結(jié)算施工費(fèi)用的時(shí)候，土地整理單位一定要按照我國的法律法規(guī)來進(jìn)行發(fā)票的獲取和提供，發(fā)票上的金額一定要保障與本期工程的完成量相匹配。（四）土地整理的補(bǔ)償款項(xiàng)。土地整理工作的開展過程中，土地拆線補(bǔ)償費(fèi)用難免會(huì)發(fā)生，值得注意的是拆遷補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放一定要與實(shí)際的調(diào)查統(tǒng)計(jì)順序相同，而且結(jié)算時(shí)我們需要做好順序的填表發(fā)放，根據(jù)拆遷補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議書進(jìn)行補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放，補(bǔ)償協(xié)議書還需要做好裝訂，以便于查找。

三、土地整理項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理制度的完善建議

（一）土地整理項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理思想。我國土整項(xiàng)目項(xiàng)目的財(cái)務(wù)規(guī)劃主要涉及項(xiàng)目資金的管理、土地整理項(xiàng)目建設(shè)管理等等，對(duì)于土地整理項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作必須與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和土地資源管理政策相關(guān)，以準(zhǔn)確把握土地整理項(xiàng)目的具體水平，特別是對(duì)與管理有關(guān)的土地資源管理工作費(fèi)用、政策使用、付款程序、收款標(biāo)準(zhǔn)、付款主體、項(xiàng)目費(fèi)用等基礎(chǔ)內(nèi)容掌握，不斷提高自己的業(yè)務(wù)素質(zhì)，為土整項(xiàng)目項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理體系的完善提供強(qiáng)有力的思想基礎(chǔ)和技能基礎(chǔ)。（二）持續(xù)改進(jìn)土地整理項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理。與其他部門相比，土地整理項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是由于土地整體項(xiàng)目具有相應(yīng)的行政職能，對(duì)資金的收支有特殊要求；二是不斷加大對(duì)國家規(guī)劃編制投資，土地復(fù)墾，土地資源專項(xiàng)資金，土地資源調(diào)查，地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防控制，如何更好地發(fā)揮本基金的功能，財(cái)務(wù)管理土整項(xiàng)目項(xiàng)目提出了更高的要求。（三）加強(qiáng)土整項(xiàng)目項(xiàng)目的財(cái)務(wù)預(yù)算管理。如何確保有效實(shí)施土整項(xiàng)目項(xiàng)目的預(yù)算是土地資源財(cái)務(wù)管理部門的重要課題。目前，土整項(xiàng)目項(xiàng)目的資金和材料數(shù)量大，使用政策強(qiáng)，收費(fèi)類型較大。各部門必須嚴(yán)格按照預(yù)算計(jì)劃和預(yù)算方案進(jìn)行預(yù)算管理和預(yù)算審查，并經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后編制有關(guān)部門預(yù)算;各業(yè)務(wù)單位也應(yīng)以年度工作計(jì)劃為依據(jù)，提供適當(dāng)?shù)念A(yù)算申請(qǐng)，項(xiàng)目預(yù)算目標(biāo)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，時(shí)間跨度，計(jì)量基礎(chǔ)和支出標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格限制，對(duì)非預(yù)算項(xiàng)目原則上不存在花費(fèi)。對(duì)于那些改變工作計(jì)劃或由于新的工作項(xiàng)目而言，有必要在預(yù)算變更報(bào)告后添加適當(dāng)?shù)念A(yù)算，并在單位經(jīng)過單位經(jīng)理批準(zhǔn)后才能添加適當(dāng)?shù)馁Y本預(yù)算，最終實(shí)現(xiàn)資金的高效利用。

對(duì)于土整項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理制度的建設(shè)而言，還需要我們?cè)诓粩嗟膶?shí)踐過程中，通過摸索和研究進(jìn)行補(bǔ)充和完善。在本文章的研究中，筆者對(duì)土地整理的財(cái)務(wù)管理重點(diǎn)以及財(cái)務(wù)管理制度的建設(shè)完善措施進(jìn)行論述。旨在通過財(cái)務(wù)管理制度的良好建設(shè)實(shí)現(xiàn)對(duì)我國土地整理的推動(dòng)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]高群.淺談建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理中應(yīng)注意的幾個(gè)問題[J].煤礦現(xiàn)代化,2011,(05):78-80.

第8篇

一、構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相容的微觀基礎(chǔ)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，追求利潤最大化的企業(yè)、追求效用最大化的消費(fèi)者和追求收益最大化（或風(fēng)險(xiǎn)最小化）的投資者構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的微觀基礎(chǔ)。滿足了這種定語限制的經(jīng)濟(jì)主體是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在要求相適應(yīng)的或者說相容的，反之則反是。這幾個(gè)看似簡單的修飾語，可以作為判斷經(jīng)濟(jì)主體是否市場(chǎng)化的標(biāo)準(zhǔn)。以此標(biāo)準(zhǔn)來衡量，目前我國各種經(jīng)濟(jì)主體尚未實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化或者尚未完全實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。換言之，目前我國經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是不相容的或者說是不完全相容的。財(cái)政政策與貨幣政策是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的宏觀調(diào)控手段，而宏觀調(diào)控手段與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的“經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”手段最大的區(qū)別就在于，后者是—種對(duì)經(jīng)濟(jì)的事前規(guī)制，因?yàn)樗怯?jì)劃者對(duì)被計(jì)劃者的直接控制，所以它發(fā)揮作用不需要市場(chǎng)作為媒介。而前者即宏觀調(diào)控是市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)總量非均衡對(duì)政府提出的調(diào)控經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，以減少市場(chǎng)機(jī)制自動(dòng)調(diào)節(jié)的時(shí)滯所產(chǎn)生的高昂成本。可見宏觀調(diào)控既是市場(chǎng)機(jī)制作用的結(jié)果又是提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率的必然要求。同時(shí)，宏觀調(diào)控政策的有效性又必須以市場(chǎng)行為人能夠?qū)Ω鞣N市場(chǎng)信號(hào)作出靈敏的反應(yīng)為前提。這就是說，財(cái)政貨幣政策有效性是基于與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相容的、完善的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的。那么，要提高財(cái)政政策和貨幣政策效應(yīng)，就必須首先改善這種微觀基礎(chǔ)，具體包括：

1.從宏觀層次和微觀層次改革國有企業(yè)。從宏觀層次改革國有企業(yè)就是站在全局的高度對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略性重組和結(jié)構(gòu)性調(diào)整。這需要進(jìn)一步完善國有企業(yè)的退出機(jī)制，以全面收縮國有企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)線，使其盡可能地從一般競(jìng)爭性領(lǐng)域退出，讓位給比它具有更高效率的其他所有制企業(yè)。這既是非國有企業(yè)發(fā)展的需要，同時(shí)也是國有企業(yè)自身和整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。事實(shí)上，國有企業(yè)的巨額虧損不僅使中央和地方財(cái)政難以承受，也給銀行造成了沉重的負(fù)擔(dān)。因?yàn)橐粋€(gè)充斥著不可持續(xù)的信用擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及一個(gè)充斥著大量的不良債權(quán)的經(jīng)濟(jì)體系都是不可能持續(xù)下去的。一個(gè)很明顯的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)是，在傳統(tǒng)國有企業(yè)經(jīng)營體制下，由于預(yù)算的極度軟約束，為了追求控制權(quán)的擴(kuò)大，國有企業(yè)普遍存在無效率的規(guī)模擴(kuò)張，在這種情況下它對(duì)貸款利率信號(hào)是極不敏感的。國有企業(yè)累積的風(fēng)險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)嫁給銀行，銀行最終又轉(zhuǎn)嫁給國家。在這種微觀基礎(chǔ)上，貨幣政策和財(cái)政政策（由于缺乏效率）都將無效。從這個(gè)意義上說，從宏觀層次改革國有企業(yè)是提高財(cái)政貨幣政策效應(yīng)的首要前提。而從微觀層次改革國有企業(yè)是指對(duì)那些經(jīng)戰(zhàn)略性重組后保留下來的有存續(xù)必要的國有企業(yè)，按照其行業(yè)性質(zhì)和對(duì)國家經(jīng)濟(jì)安全影響程度等方面的不同。分別建立適合他們各自特點(diǎn)的企業(yè)制度和企業(yè)經(jīng)營機(jī)制。但總的趨勢(shì)應(yīng)該是，除極少數(shù)企業(yè)繼續(xù)保持國有獨(dú)資外，對(duì)絕大多數(shù)國有企業(yè)都要進(jìn)行規(guī)范的股份制改造，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，進(jìn)行全面的制度創(chuàng)新，建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相容的微觀運(yùn)行機(jī)制，從而強(qiáng)化它作為市場(chǎng)主體的性質(zhì)和功能，參與市場(chǎng)的公平競(jìng)爭，或發(fā)展壯大，或退出消失。

2.保護(hù)非公產(chǎn)權(quán)。財(cái)政投資對(duì)民間投資的帶動(dòng)不足，是擴(kuò)張性財(cái)政政策效應(yīng)偏低的一個(gè)重要原因。而民間投資不足的原因主要有兩個(gè)：其一為銀行對(duì)非公企業(yè)貸款的歧視性政策，另一則為對(duì)非公產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律框架不健全。在這種情況下，非公財(cái)產(chǎn)所有者特別是私人財(cái)產(chǎn)所有者的不確定因素多，保衛(wèi)自己財(cái)產(chǎn)的交易成本過高。這種不確定使企業(yè)家無法形成對(duì)未來的穩(wěn)定預(yù)期，從而導(dǎo)致非公投資者缺乏全力以赴投資的長期行為。這樣，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀基礎(chǔ)不可或缺的重要組成部分的各種非公企業(yè)，就很難發(fā)展到其應(yīng)有的規(guī)模、水平和實(shí)力。

3.進(jìn)一步打破壟斷，向非公企業(yè)開放更多的領(lǐng)城。第一，減少對(duì)傳統(tǒng)國有壟斷部門的準(zhǔn)入障礙，即向民間資本（非國有經(jīng)濟(jì)）開放這些投資領(lǐng)域，這一方面為競(jìng)爭格局形成提供基本前提，另一方面達(dá)到啟動(dòng)民間投資需求，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)未來經(jīng)濟(jì)良好預(yù)期之目的。第二，正如國有部門壟斷地位形成靠的是國家力量一樣，打破這種壟斷也必須依靠國家力量，對(duì)諸如電信、民航、電力、鐵路、教育、金融等傳統(tǒng)壟斷領(lǐng)域，科技進(jìn)步及社會(huì)發(fā)展已為它們成為競(jìng)爭性領(lǐng)域提供了可能性，國家不僅要允許而且應(yīng)以優(yōu)惠政策鼓勵(lì)新人者，同時(shí)對(duì)目前居于壟斯地位的企業(yè)賦予更多的逆補(bǔ)貼方式，以促使競(jìng)爭格局的早日形成。

二、完善金融市場(chǎng)。逐步實(shí)行利率市場(chǎng)化

1.完善金融市場(chǎng)。金融市場(chǎng)是貨幣政策以及耐政政策傳導(dǎo)和發(fā)生作用的重要條件，培育和呵護(hù)市場(chǎng)特別是金融市場(chǎng)，其本身就是實(shí)施有效財(cái)政貨幣政策的前提和內(nèi)容之一。隨著我國金融自由化步伐的加快，金融市場(chǎng)的發(fā)展極為迅速，在這種條件下，原有的市場(chǎng)管理原則已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。而且發(fā)生這種變化后，中央銀行貨幣政策的傳導(dǎo)過程也會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化，所以必須對(duì)有關(guān)方面進(jìn)行改革。從貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制的角度來看，主要應(yīng)該從以下幾方面入手；一是逐漸增加同業(yè)拆借市場(chǎng)的市場(chǎng)參與者，根據(jù)有關(guān)規(guī)定允許符合條件的合作金融機(jī)構(gòu)、證券公司以及投資基金管理公司參與同業(yè)拆借市場(chǎng)，從而擴(kuò)大同業(yè)拆借市場(chǎng)的資金需求，降低銀行信貸資金滯留在同業(yè)拆借市場(chǎng)的比例。二是發(fā)展國債回購市場(chǎng)，建立國債回購的一級(jí)交易商制度，這不僅能完善我國的金融市場(chǎng)體系，而且還能為中央銀行公開市場(chǎng)操作提供交易場(chǎng)所與交易對(duì)象。三是加快商業(yè)信用票據(jù)化的步伐。實(shí)現(xiàn)企業(yè)間資金融通的票據(jù)化不僅有助于解決長期以來困擾我國的“三角債”問題，而且還為中央銀行貨幣政策調(diào)控增加了一條有效的途徑。四是發(fā)展資本市場(chǎng)，增加企業(yè)直接融資的比率，提高企業(yè)和居民戶資金安排的利率敏感度。五是大力開發(fā)金融產(chǎn)品，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各種金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新和有利市場(chǎng)化改革方向的制度創(chuàng)新。

2.采取措施逐步實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化。利率作為資金的價(jià)格，在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，它對(duì)資金這種稀缺資源的配置起著不可替代的作用，故常被用來作為貨幣政策的中介目標(biāo)。然而在存貸款利率受到嚴(yán)格管制的條件下，利率的這種作用受到極大的限制。市場(chǎng)化的利率作為貨幣政策有效性的重要條件之一，從提高貨幣政策效應(yīng)的角度上說，實(shí)行利率市場(chǎng)化是有益的。但實(shí)行利率市場(chǎng)化必須具備一定的前提，他們至少包括：第一，對(duì)利率變化具有較高敏感度的存、貸款主體；第二，完全商業(yè)化運(yùn)作的銀行機(jī)構(gòu)，它們既有嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制和能力，又有追求利率最大化的有效的激勵(lì)機(jī)制和動(dòng)力；第三，中央銀行具有較高的監(jiān)管水平。目前，中國的通貨膨脹負(fù)增長，總體利率水平較低，商業(yè)銀行自我約束加強(qiáng)，利率擴(kuò)張機(jī)制受到抑制，是實(shí)行利率市場(chǎng)化改革的有利時(shí)機(jī)。可以在擴(kuò)大銀行貸款利率浮動(dòng)幅度的基礎(chǔ)上逐步放開對(duì)貸款的直接利率管制，讓商業(yè)銀行根據(jù)貸款對(duì)象的資信狀況和貸款的風(fēng)險(xiǎn)大小，靈活確定貸款利率。此后，對(duì)存款利率實(shí)行上下限管理，擴(kuò)大浮動(dòng)幅度，最終實(shí)現(xiàn)存款利率的自由化，讓利率真正成為資金的“價(jià)格”，居民戶可以充分自由地選擇金融商品，各類企業(yè)可以在利率約束條件下一視同仁地獲得貸款，這樣必能反過來提高居民戶和企業(yè)資金需求的利率彈性，從而促進(jìn)貨幣政策效應(yīng)的提高。

三、改革國有商業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營機(jī)制

在通貨緊縮條件下貨幣供應(yīng)的內(nèi)生性加強(qiáng)是貨幣政策有效性降低的一個(gè)重要原因，而商業(yè)銀行對(duì)央行調(diào)控行為的不配合又是貨幣內(nèi)生性增強(qiáng)的原因。目前我國四大商業(yè)銀行的存貸款總額仍占全部存貸款總額的近70%，它們的行如何對(duì)貨幣政策效應(yīng)有著舉足輕重的影響。而目前我國四大商業(yè)銀行不僅有著一般國有企業(yè)的通病，而且還存在大企業(yè)病。在1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)前，四大商業(yè)銀行普遍缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，形成了大量爛帳、壞帳（當(dāng)然原因是多方面的）。吸取亞洲金融危機(jī)的教訓(xùn)，危機(jī)之后我國商業(yè)銀行普遍加強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)控制。但現(xiàn)在的問題是它們似乎從一個(gè)極端走到了另一個(gè)極端，即在強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制的同時(shí)沒有構(gòu)建與之相匹配的激勵(lì)機(jī)制，以致出現(xiàn)普遍的消極“借貸”的行為，這種行為加劇了這次的通貨緊縮。究其根源，這種消極“借貸”與當(dāng)初缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制一樣，都是產(chǎn)權(quán)制度的缺陷所致。基于此，目前理論界和銀行實(shí)際部門都在探索深化國有銀行改革的措施，比如，“多級(jí)法人制”、“切塊上市”等等。盡管在改革的具體措施上有不同爭論，但在總體改革方向上是比較一致的，那就是國有商業(yè)銀行也必須建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化的基礎(chǔ)上建立有效的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。使之成為以利潤最大化為目標(biāo)的真正的企業(yè)。

四、深化投融資體制改革

投融資體制缺陷是我國重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理和財(cái)政政策效應(yīng)低下的重要根源之一。實(shí)踐表明，缺乏微觀指引的擴(kuò)張性宏觀政策往往只能大量增加存貨而使資金沉淀，從而不能帶來較大的乘數(shù)效應(yīng)。那么如何發(fā)揮微觀指引作用呢?這就需要深化融資和投資領(lǐng)域的改革，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮更大的作用，使資金流入有效益的行業(yè)和企業(yè)。改革的方向是減少政府在投融資領(lǐng)域的干預(yù)，建立符合市場(chǎng)規(guī)律和國際標(biāo)準(zhǔn)的投融資體系。具體而言，一方面要求商業(yè)銀行提高貸款回報(bào)，并從外部“硬化”企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算。另一方面，則需要建立和發(fā)展新型的中介機(jī)構(gòu)，尤其是高水準(zhǔn)的專業(yè)化投資銀行和基金管理公司，以識(shí)別高回報(bào)的投資項(xiàng)目，進(jìn)行有選擇的融資和投資提高投資的效益水平。不僅如此，這些金融機(jī)構(gòu)可以依托市場(chǎng)對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)和債務(wù)重組，從而將國有企業(yè)改革、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與投融資有機(jī)結(jié)合起來，造就行為端正的微觀經(jīng)濟(jì)單位，為包括財(cái)政貨幣政策在內(nèi)的各種宏觀政策的實(shí)施提供良好的微觀基礎(chǔ)和機(jī)制。

五、提高低收入階層的收入水平和中、高收入階層的消費(fèi)傾向

消費(fèi)是驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車之一，無論是對(duì)財(cái)政政策乘數(shù)還是對(duì)貨幣政策乘數(shù)而言，都是邊際消費(fèi)傾向越大則乘數(shù)越大。所以提高低收入階層的收入水平和提高全體居民特別是中、高收入階層居民的邊際消費(fèi)傾向，對(duì)于提高財(cái)政政策和貨幣政策效應(yīng)有著特別重要的意義。為此應(yīng)該從以下幾個(gè)方面采取措施：

1.提高農(nóng)民收入，降低貧困人口比重。第一，增加對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入，努力改善農(nóng)村的自然條件、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，這是提高第一產(chǎn)業(yè)相對(duì)生產(chǎn)率進(jìn)而提高農(nóng)民收入的物質(zhì)前提。第二，改革現(xiàn)行農(nóng)村土地使用權(quán)的管理方法，研究農(nóng)民具有固定土地使用權(quán)并可進(jìn)行交換的具體方法，以促進(jìn)土地的規(guī)模化經(jīng)營。這是改變落后耕作方式，提高相對(duì)生產(chǎn)率進(jìn)而提高農(nóng)民收入的制度前提。第三，逐漸取消戶籍制，堅(jiān)決取消對(duì)農(nóng)民的歧視性就業(yè)政策，徹底清除限制農(nóng)民向城市流動(dòng)的體制障礙，使進(jìn)入城市并能在城市以合理合法方式生存的農(nóng)民獲得體制內(nèi)生存，享受公正的體制待遇。這既是農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的前提，也是迅速降低貧困人口比重的有效途徑。第四，實(shí)行優(yōu)惠（至少是公平）政策，進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，并在政府的規(guī)劃及其相關(guān)政策配合下通過市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向一定的地域適當(dāng)集中，以產(chǎn)生集聚效應(yīng)，促進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程。農(nóng)村城市化是農(nóng)民非農(nóng)化進(jìn)而降低貧困人口比重的最根本途徑。

2.加快建立社會(huì)保障體制，引導(dǎo)居民消費(fèi)倫理合理轉(zhuǎn)變。居民對(duì)未來預(yù)期收入與支出的不確定性，是居民預(yù)防性儲(chǔ)蓄的主要?jiǎng)右颉＞用竦倪@種不確定性越大，預(yù)防性儲(chǔ)蓄的比率就越高，相應(yīng)地即期消費(fèi)也就越少。如果建立社會(huì)保障體制，可以消除或減少居民的不確定性，使消費(fèi)持久上升。同時(shí)應(yīng)積極發(fā)展消費(fèi)信貸，促進(jìn)居民消費(fèi)倫理合理轉(zhuǎn)變。居民在從低收入的生存型消費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)楦呤杖胭|(zhì)量型消費(fèi)時(shí)，消費(fèi)占其收入的比重增加，周期變長，若靠居民自己儲(chǔ)蓄，則需要很長時(shí)間，使消費(fèi)波動(dòng)性較大，容易出現(xiàn)消費(fèi)的“斷層”。消費(fèi)信貸的介入使居民可以“花未來的錢”，從而使居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變?cè)谥С錾系靡云骄彽貙?shí)現(xiàn)，降低消費(fèi)的過度敏感性，避免消費(fèi)“斷層”的出現(xiàn)。如果說低收入階層的消費(fèi)疲軟可以通過收入調(diào)節(jié)來激活的話，高收入階層的消費(fèi)疲軟則只能通過供給調(diào)節(jié)來激活。應(yīng)通過供給主體性質(zhì)的多元化來增加有效供給，從而消除供給結(jié)構(gòu)“折層”，這對(duì)啟動(dòng)高收入群體的消費(fèi)進(jìn)而提高他們的消費(fèi)傾向有著不可替代的作用。

六、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加有效供給

無論對(duì)于財(cái)政政策還是貨幣政策而言，其效應(yīng)的形成機(jī)理都是通過最初的政策變量的改變進(jìn)而經(jīng)過該變量在一定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)內(nèi)與其他變量的相互作用而產(chǎn)生的。如果經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，即使是適當(dāng)?shù)呢?cái)政貨幣政策也不能發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)。

我國目前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理突出表現(xiàn)在：第二產(chǎn)業(yè)的地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、同一類型的企業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后；第一產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化程度太低，勞動(dòng)生產(chǎn)率低下。這些問題的存在，使社會(huì)總供求的結(jié)構(gòu)錯(cuò)位，既抑制了有效需求，使得需求嚴(yán)重不足，又造成了大量的低效供給與無效供給，使供給相對(duì)過剩，亦即供給相對(duì)過剩與有效供給不足并存，在這種情況下，擴(kuò)張需求僅依靠財(cái)政貨幣政策往往難以湊效，而必須通過調(diào)整結(jié)構(gòu)改善供求的結(jié)構(gòu)性關(guān)系來實(shí)現(xiàn)。調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一是要促進(jìn)傳統(tǒng)部門的產(chǎn)品升級(jí)換代；二是要治理低水平重復(fù)；三是要促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。例如促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)生物工程產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)以教育產(chǎn)業(yè)化和旅游產(chǎn)業(yè)化籌為特征韻精神產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使新的需求得以較快增長：四是要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，提高第一產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化水平；五是要減少對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入障礙，向民間資本開放第三產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域，形成有效競(jìng)爭的格局，全面提高第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重和質(zhì)量水平，以增加第三產(chǎn)業(yè)的有效供給。總之，只有在結(jié)構(gòu)調(diào)整中，才能在形成新的供給（有效供給）的同時(shí)形成新的需求，使供求結(jié)構(gòu)相銜接。這樣財(cái)政投入和貨幣政策引致的投資增加才不會(huì)以存貨的形式沉淀下來，從而為財(cái)政貨幣政策乘數(shù)的形成提供必要前提。

七、改革財(cái)稅體制，提高政策之間的協(xié)調(diào)性

財(cái)稅體制從根本上說是關(guān)于資源和收入在社會(huì)成員與政府部門之間以及在各級(jí)政府機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行配置和再配置的制度安排。因?yàn)檫@種制度安排對(duì)社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)行為有著巨大影響，進(jìn)而也通過這種影響對(duì)財(cái)政貨幣政策效應(yīng)的形成發(fā)生作用。目前我國的稅制主要是1994年在治理嚴(yán)重通貨膨脹的背景下產(chǎn)生的，現(xiàn)在的宏觀經(jīng)濟(jì)背景與當(dāng)年顯著不同，故現(xiàn)行稅制與經(jīng)濟(jì)發(fā)晨不相適應(yīng)的矛盾日益突出，稅收政策與擴(kuò)張性財(cái)政貨幣政策的目標(biāo)取向顯得極不協(xié)調(diào)，也因此降低了財(cái)政貨幣政策的有效性。比如現(xiàn)行增值稅，其模式是生產(chǎn)型的，即是一種對(duì)投資征高稅的制度，越是高新技術(shù)或者機(jī)器設(shè)備越多的大型企業(yè)，不能抵扣的稅金就越多，企業(yè)稅負(fù)就越重，這種抑制投資需求的稅種阻礙了投資的擴(kuò)大，不符合加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求，從而也不利于提高財(cái)政貨幣政策的有效性。財(cái)政政策和貨幣政策內(nèi)部各工具之間（如利率、稅率、匯率）以及財(cái)政政策和貨幣政策之間，都應(yīng)圍繞宏觀調(diào)控的總目標(biāo)彼此協(xié)調(diào)一致、相互配合，避免相互沖突而使政策效應(yīng)弱化。

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第9篇

政府采購也稱政府統(tǒng)一采購或公共采購,是指各級(jí)政府為了開展日常,或?yàn)楣娞峁┕卜?wù),通過必要的財(cái)務(wù)監(jiān)督,以公開招標(biāo)為主要方式,從國內(nèi)、國際市場(chǎng)上為政府部門或所屬團(tuán)體購買商品和勞務(wù)的行為。它自從1782年在英國創(chuàng)立以來,已有200多年的歷史,顯示出了強(qiáng)大生命力。

一、推行政府采購制度的必要性

政府采購是節(jié)約財(cái)政支出的有效手段。目前我國的財(cái)政支出中,車、會(huì)、辦公用品等支出占有較大比重,控制財(cái)政支出必須大力壓縮購買性支出。政府采購?fù)ㄟ^市場(chǎng)公開競(jìng)爭的辦法,采用規(guī)模采購、擇地采購等手段,可以使政府獲得價(jià)廉物美的商品和勞務(wù),從而達(dá)到節(jié)省開支的目的。據(jù)專家介紹,我國行政事業(yè)單位每天的“消費(fèi)支出”即采購金額約為20億元,按國際普遍承認(rèn)的政府采購制度每天可節(jié)省開支2億元,每年可節(jié)支700～800億元。

政府采購是強(qiáng)化宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)杠桿。政府是一個(gè)國家最大的消費(fèi)者,世界眾多國家的政府采購約占國內(nèi)的生產(chǎn)總值的10%,據(jù)歐盟估算,政府采購的金額占成員國國內(nèi)生產(chǎn)總值的15%,美國政府采購支出約占聯(lián)邦預(yù)算的1/3。因此,政府采購決策,不僅影響供應(yīng)商,而且影響整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)。政府可以通過減少采購規(guī)模,實(shí)行緊縮財(cái)政政策,防止經(jīng)濟(jì)過熱,也可以通過增加采購規(guī)模,刺激蕭條的經(jīng)濟(jì)。政府還可以通過采購導(dǎo)向,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,也可以通過購買國內(nèi)企業(yè)產(chǎn)品,尤其是國內(nèi)名牌品,來保護(hù)民族工業(yè),從而實(shí)現(xiàn)政府重大政策目標(biāo)。

政府采購是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)國際化的客觀要求。近年來,隨著世界經(jīng)濟(jì)區(qū)域化、全球化進(jìn)程的加快,推行政府采購已成雙邊、多邊及地區(qū)貿(mào)易的重要條件之一。關(guān)貿(mào)總協(xié)定成員國于20世紀(jì)70年代“東京回合”談判中達(dá)成協(xié)議,各成員的政府采購均實(shí)行公開招標(biāo)。從此以后,各地區(qū)經(jīng)濟(jì)組織和國際經(jīng)濟(jì)組織相繼在有關(guān)的貿(mào)易政策中明確了政府采購準(zhǔn)入的條款,或者專門制定政府采購協(xié)議;世界銀行和其他金融組織的貸款,也都是招標(biāo)采購作為先決條件。

政府采購是反腐倡廉的重要舉措。在目前市場(chǎng)體制還不完備的情況下,分散、無序的采購,缺乏監(jiān)督和公開競(jìng)爭,容易滋生腐敗現(xiàn)象。推行政府采購制度,使政府采購活動(dòng)在公開、公平的環(huán)境中運(yùn)作,有利于形成財(cái)政、審計(jì)、供應(yīng)商和社會(huì)公眾等全方位參與監(jiān)督的機(jī)制,從源頭上遏制公共采購活動(dòng)中的各種腐敗現(xiàn)象。

二、推行政府采購制度的可能性

政府采購制度正在成為各級(jí)政府的內(nèi)在要求。目前地方各級(jí)政府財(cái)力都較吃緊,壓縮財(cái)政支出的呼聲很高。減少財(cái)政支出,除了大力精簡冗員外,壓縮公共支出也迫切需要擺上議事日程。1997年某縣縣直單位決算中,公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)、修繕費(fèi)等項(xiàng)支出達(dá)9800萬元,占全縣財(cái)政支出21億元的近50%,并且行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政支出的比重呈逐年上升之勢(shì)。從我國先行推行政府采購的河北省、深圳市、重慶市等省市的成功實(shí)踐來看,都取得了顯著效果。政府采購所需的買方市場(chǎng)已經(jīng)形成。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國市場(chǎng)運(yùn)行態(tài)勢(shì)客觀上發(fā)生了兩個(gè)實(shí)質(zhì)性變化,即:一是從“賣方市場(chǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百I方市場(chǎng)”;二是從“封閉市場(chǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_放市場(chǎng)”。隨著關(guān)稅的降低和加入世貿(mào)組織步伐的加快,國內(nèi)市場(chǎng)正在重新組合和瓜分,呈現(xiàn)出國際國內(nèi)市場(chǎng)一體化、國際國內(nèi)資本一體化、國際國內(nèi)競(jìng)爭一體化的格局。政府采購運(yùn)作的財(cái)務(wù)條件已經(jīng)具備。目前地方各級(jí)政府普遍推行了預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)管和綜合預(yù)算制度,行政事業(yè)單位自行組織的收入全部上繳財(cái)政,支出由財(cái)政按預(yù)算核撥,單位的所有收支活動(dòng)都納入了財(cái)政預(yù)算管理的盤子,這為政府采購實(shí)行公共支出資金由財(cái)政直接結(jié)算,打開了方便之門。

三、推行政府采購制度,有利于加快我國參與世界經(jīng)濟(jì)大循環(huán)的步伐推行政府采購制度,有利于我國加入世界貿(mào)易組織,發(fā)展國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系。實(shí)行政府采購制度是國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系發(fā)展的必然要求。20世紀(jì)70年代以來,隨著世界貿(mào)易自由化格局的形成和發(fā)展,政府采購制度已經(jīng)延伸到國際貿(mào)易領(lǐng)域。1979年,東京回合多邊貿(mào)易談判中簽訂了一個(gè)政府采購協(xié)議,這標(biāo)志著政府采購市場(chǎng)由封閉走向開放。此后,隨著世界經(jīng)濟(jì)的區(qū)域化和全球性進(jìn)程的加快,各區(qū)域性經(jīng)濟(jì)組織也相繼制定了政府采購協(xié)議或明確了市場(chǎng)準(zhǔn)入的條款。在這些協(xié)議或條款中規(guī)定,締約方應(yīng)給予同等機(jī)會(huì)的市場(chǎng)準(zhǔn)入,建立公平競(jìng)爭和非歧視性的政府采購機(jī)制。1995年,世界貿(mào)易組織成立后,其政府采購協(xié)議也正式生效。由于世界經(jīng)濟(jì)全球化和市場(chǎng)一體化的趨勢(shì),使中國加入世界貿(mào)易組織成為必然。而我國要加入世界貿(mào)易組織必須簽署政府采購協(xié)議。1996年,我國向亞太經(jīng)合組織提供的單邊計(jì)劃,已明確了最遲于2020年,與其他各成員對(duì)等開放市場(chǎng)。從這方面看,建立起與國際慣例接軌的政府采購制度,有利于促進(jìn)我國早日加入世貿(mào)組織,發(fā)展國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系。

政府采購制度迫使企業(yè)參與競(jìng)標(biāo),有利提高企業(yè)在國內(nèi)外市場(chǎng)中的競(jìng)爭能力。由于開放政府采購市場(chǎng)是相互的,隨著我國出口產(chǎn)品的升級(jí),即由農(nóng)副產(chǎn)品向工業(yè)產(chǎn)品轉(zhuǎn)變和勞動(dòng)密集型向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變,而這些產(chǎn)品最大的需求是各國政府部門,要進(jìn)一步擴(kuò)大我國產(chǎn)品的出口,就必須進(jìn)入其他國家的政府采購市場(chǎng),這樣,就需相應(yīng)開放我國的政府采購市場(chǎng)。因此,我國企業(yè)要生存和發(fā)展,必須走向世界市場(chǎng)。我國的政府采購市場(chǎng)打開后,外國供應(yīng)商就要與國內(nèi)企業(yè)爭奪國內(nèi)政府需求份額,使國內(nèi)企業(yè)不出國門也將面臨日趨激烈的國際競(jìng)爭。

目前我國許多企業(yè)不懂得怎樣去競(jìng)標(biāo),參與國際競(jìng)爭的能力十分有限。從這方面看,按照國際通行的方法建立政府采購制度并開始運(yùn)轉(zhuǎn),有利于充分利用從現(xiàn)在起到簽署《政府采購協(xié)議》這段時(shí)間差,努力營造公平競(jìng)爭的市場(chǎng)環(huán)境,讓我國企業(yè)逐步適應(yīng)政府采購市場(chǎng)的規(guī)則,鍛煉其按國際慣例參與市場(chǎng)競(jìng)爭的能力。使國內(nèi)企業(yè)進(jìn)入世界市場(chǎng)后,能夠從國內(nèi)外市場(chǎng)上獲取政府的購買合同,擴(kuò)大產(chǎn)品銷售的世界份額,在激烈的國際競(jìng)爭中求得生存和發(fā)展。

四、參照國際慣例,建立適合中國國情的政府采購制度