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第1篇

[關(guān)鍵詞]公共選擇鄉(xiāng)村關(guān)系治理

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)浪潮的推動(dòng)下，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)正處于急劇的社會(huì)變遷之中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會(huì)。在農(nóng)業(yè)大國(guó)向工業(yè)大國(guó)的轉(zhuǎn)型期，建設(shè)一個(gè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)是促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的重要因素之一，然而，在鄉(xiāng)村關(guān)系治理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，鄉(xiāng)村關(guān)系到卻出現(xiàn)了一些失范現(xiàn)象。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)和村委會(huì)的過渡行政化是當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系改革和發(fā)展的難題，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。

一、公共選擇理論闡釋鄉(xiāng)村關(guān)系失范

公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋，廣義的公共選擇理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)重要流派，是將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)；狹義的公共選擇理論是作為行政管理學(xué)的一個(gè)流派而存在，它將公共選擇的方法應(yīng)用于公共行政管理領(lǐng)域，關(guān)注的重點(diǎn)是政府的管理活動(dòng)及各個(gè)領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行。公共選擇即非市場(chǎng)的集體選擇，公共選擇理論的宗旨是把市場(chǎng)制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道，即經(jīng)濟(jì)人模式。

公共選擇理論的基本行為假定是：人是關(guān)心個(gè)人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的經(jīng)濟(jì)人。公共選擇理論家基于這個(gè)出發(fā)點(diǎn)，分析了公共管理組織的行為，他們認(rèn)為，公共管理組織及其組織者并不像人們所認(rèn)為的那樣充滿公益心，相反他們的和常人沒有什么區(qū)別，都是個(gè)人效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，追逐自己的私利，他們首先追求的是個(gè)人利益和組織機(jī)構(gòu)的利益，然后才會(huì)照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領(lǐng)域，既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。

鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)，具體說主要集中在對(duì)村委會(huì)人事權(quán)、財(cái)政權(quán)以及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自的非法干預(yù)上，體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)之中；二是村委會(huì)的過渡行政化和“過渡自治化”，前者指村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)下屬辦事機(jī)構(gòu)或一級(jí)“準(zhǔn)政權(quán)組織”，后者指村委會(huì)單純從本社區(qū)利益出發(fā)，不愿接受鄉(xiāng)政府指導(dǎo)，對(duì)承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)抱著消極、冷淡的態(tài)度。

從鄉(xiāng)村關(guān)系失范的具體表現(xiàn)我們可以看出，作為兩個(gè)緊密聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權(quán)益影響或擴(kuò)展到對(duì)方。當(dāng)然，在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人，是受到他們自身利益的驅(qū)動(dòng)、追求個(gè)人效用最大化，從而造成鄉(xiāng)村關(guān)系失范。

二、鄉(xiāng)村關(guān)系失范的影響因素

公共選擇是相對(duì)于市場(chǎng)選擇而言，一般來說，在市場(chǎng)選擇中當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制不健全或市場(chǎng)還未成熟時(shí)，經(jīng)濟(jì)人就會(huì)在市場(chǎng)缺陷中尋求利益最大化，抑或投機(jī)，而不是靠公平競(jìng)爭(zhēng)獲利。同理，政治體制的不完善，也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機(jī)。

(一)壓力體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)基層政權(quán)組織，處于我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制中的最末環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制在某種程度上可稱為壓力型體制，其主要特征在于各級(jí)政府為完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)趕超指標(biāo)，采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。這決定了國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃、任務(wù)最終要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí)，也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想方設(shè)法去完成上級(jí)部署的各項(xiàng)任務(wù)，如計(jì)劃生育、征兵、糧食種植，稅款征收等。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用對(duì)村干部的去留決定權(quán)和工資報(bào)酬權(quán)將指標(biāo)再度分解分配給村民自治組織特別是村委會(huì)，并利用強(qiáng)有力的行政命令手段督促其執(zhí)行，這就造成村民自治組織自治權(quán)限大大縮小，從而使鄉(xiāng)政府與其的角色關(guān)系扭曲。

(二)鄉(xiāng)村治理法制建設(shè)存在缺陷

實(shí)行村民自治之后，理論上說村民自治委員會(huì)與作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無行政隸屬關(guān)系，二者只是工作上指導(dǎo)與合作關(guān)系，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對(duì)村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的規(guī)定是非常粗略和原則化的，既沒有對(duì)“指導(dǎo)、支持和幫助”的范圍給以合理確定，也沒有對(duì)村民自治的領(lǐng)域給以明確表述，這在客觀上導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有比村民較多的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和組織資源，再加鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動(dòng)空間，他們能較便利的利用制度空間去對(duì)村民實(shí)現(xiàn)制度侵權(quán)。

(三)村委會(huì)雙重角色失衡

村委會(huì)作為法定的村民自治組織，是經(jīng)過村民授權(quán)來控制與管理社區(qū)資源，體現(xiàn)和維護(hù)村民利益并通過為村民服務(wù)來贏得他們的支持和信任，但是在實(shí)際中村委會(huì)又承擔(dān)了鄉(xiāng)政府分配給某些行政職能。這樣，村委會(huì)便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級(jí)方針政策，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，另一方面又要完成屬于自治范圍內(nèi)的工作，分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。雖然在人民的國(guó)家內(nèi)根本利益是一致的，但矛盾和沖突不可避免，因?yàn)橹袊?guó)所要實(shí)現(xiàn)的后發(fā)外向型現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種強(qiáng)制的現(xiàn)代化，它要求村民在較短的時(shí)間內(nèi)即適應(yīng)并接受原生型現(xiàn)代化國(guó)家在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)所發(fā)生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國(guó)家任務(wù)和要求要通過村委會(huì)去強(qiáng)制執(zhí)行，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益的也會(huì)搭上制度化轉(zhuǎn)型的便車進(jìn)行擴(kuò)張。雙重角色必然產(chǎn)生雙重對(duì)策，一方面村委會(huì)順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機(jī)構(gòu)執(zhí)行命令或進(jìn)一步搭便車“自我擴(kuò)張”，另一方面從自身利益出發(fā)搞“上有政策、下有對(duì)策”進(jìn)行游說、消磨甚至抵制，村級(jí)反控制力量的成長(zhǎng)使鄉(xiāng)村關(guān)系處于緊張狀態(tài)。三、對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系失范的治理

公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會(huì)的關(guān)系，通過在公共部門中恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)，引入市場(chǎng)機(jī)制，打破政府壟斷，從而將政府的一些職能釋放給市場(chǎng)和社會(huì)。從總體上看，鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)合法權(quán)益的侵蝕造成的矛盾和沖突，治理的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村雙方的良性互動(dòng)：

(一)完善法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限

要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)良性互動(dòng)，首先要確立二者是相對(duì)獨(dú)立的利益主體，是無直接隸屬關(guān)系的平等法人關(guān)系。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處于急劇轉(zhuǎn)型期且地區(qū)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體的利益邊界和權(quán)限范圍往往是模糊的、變動(dòng)的，現(xiàn)行的法律只是設(shè)計(jì)較為寬限的法律框架，并沒有程序性規(guī)定。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的角色定位，首先要理清二者的職責(zé)權(quán)限，一是根據(jù)憲法和《村民委員會(huì)組織法》確立的鄉(xiāng)政村治原則精神，各級(jí)人大制定關(guān)于鄉(xiāng)政村治特別是村民自治的實(shí)體性法規(guī)，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界及管理權(quán)限，哪些事項(xiàng)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)、支持和幫助”，哪能些事項(xiàng)需要村委會(huì)“協(xié)助工作”。明確的外延和內(nèi)涵使國(guó)家的法律法規(guī)、黨的路線方針政策通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以順利貫徹，村民利益通過村民自治得以真正實(shí)現(xiàn)。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政得到村民的認(rèn)可擁護(hù)，違法施政被村民合理拒絕，同時(shí)村委會(huì)的雙重角色大體平衡，起到了“承上啟下”的作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范上有機(jī)銜接起來。

(二)重塑政府形象，建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織

改變政府形象，規(guī)范政府作為，首先要在體制上解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，根本的是要改革壓力型政治體系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從繁重的數(shù)字化指標(biāo)任務(wù)中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續(xù)精簡(jiǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)有框架下精簡(jiǎn)已經(jīng)走到末路，改革的目的在于提高績(jī)效而不是裁減人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有最基本的社會(huì)事務(wù)管理功能，如土地管理、治安管理、救災(zāi)、優(yōu)撫等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)負(fù)責(zé)，也不應(yīng)該對(duì)自身財(cái)政負(fù)責(zé)，更不應(yīng)有自我擴(kuò)張和資源掠奪行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制與民間組織在資源配置中的角色，把主要精力和資源更多地投在提高公共服務(wù)與發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)領(lǐng)域，提高服務(wù)能力。

(三)培育自治組織，增強(qiáng)村委會(huì)自治能力

民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個(gè)中介組織的協(xié)調(diào)，一方面各種民間組織及時(shí)把其成員對(duì)政府的要求、愿望、建議、批評(píng)集中起來轉(zhuǎn)達(dá)給政府，另一方面又把政府的政策意向和對(duì)相關(guān)問題的處理意見傳達(dá)給其成員。同時(shí)民間組織對(duì)政府行為構(gòu)成強(qiáng)有力的制約，適應(yīng)了農(nóng)民豐富多彩的社會(huì)需要，民間自治組織大量成長(zhǎng)，政府就會(huì)受到來自外部的制約，可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國(guó)家應(yīng)從體制上消除對(duì)民間組織不合理限制，使各種形式各種功能的農(nóng)村民間自治組織有寬松的成長(zhǎng)發(fā)育環(huán)境，如村委會(huì)、各種農(nóng)民協(xié)會(huì)、養(yǎng)殖協(xié)會(huì)等。在民間組織發(fā)展過程中，不斷探索實(shí)施規(guī)范管理的新體制，建立政府與非政府組織良性互動(dòng)關(guān)系。村委會(huì)作為村民法定的自治組織，在村務(wù)管理方面更應(yīng)擔(dān)負(fù)起責(zé)任，只要不偏離黨的路線、方針、政策，不違反國(guó)家法律法規(guī)，對(duì)村莊重大事項(xiàng)具體負(fù)責(zé)實(shí)施并自覺接受村民監(jiān)督，加強(qiáng)自我決策和自我管理能力，增強(qiáng)村莊“自主性”，這樣才能理順村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系。

(四)提高鄉(xiāng)村人員素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變

在處理鄉(xiāng)村關(guān)系過程中，人是具有決定性的因素。鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)很大程度上同鄉(xiāng)村干部素質(zhì)低下，農(nóng)民覺悟不高有關(guān)。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部中主要是不相信群眾、、人治觀念、，表現(xiàn)在村民群眾中則是文化水平低，覺悟不高，缺乏契約合作意識(shí)，并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況，必須在鄉(xiāng)村社會(huì)樹立現(xiàn)代民主觀念、法制意識(shí)和契約精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要按照“三個(gè)代表”要求，提高認(rèn)識(shí)，改進(jìn)方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)，充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，對(duì)鄉(xiāng)村管理應(yīng)更多的采取法律的、經(jīng)濟(jì)的、教育的手段而不是簡(jiǎn)單的行政命令，應(yīng)尊重村民自治權(quán)和村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、公仆情結(jié)；村干部要依法履行“村治”職責(zé)，加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)自治能力，自覺協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項(xiàng)工作，引導(dǎo)農(nóng)民用好民利，做好村民的“當(dāng)家人”。從根本上說，要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)由理性的“經(jīng)濟(jì)人”向?yàn)槊穹?wù)的“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主管理與村民自治良性互動(dòng)，共同建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)。

[參考文獻(xiàn)]

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第2篇

[關(guān)鍵詞]宋代富民；社會(huì)形象；鄉(xiāng)村治理；社會(huì)作用；社會(huì)影響

中唐以降，伴隨著土地制度的變革，貧富之間的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)流動(dòng)日趨頻繁，許多人可以通過這樣或那樣的方式成為土地和財(cái)產(chǎn)的主人。迄于兩宋。因“不抑兼并”國(guó)策的推行，民戶貧富分化也在呈現(xiàn)加速之勢(shì)。富民階層以其豐富的人際網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)資源，在鄉(xiāng)村事務(wù)中較為活躍，逐漸成為一個(gè)舉足輕重的社會(huì)群體，社會(huì)影響漸趨顯著。以往研究多立足于富民豪橫鄉(xiāng)里和濟(jì)貧扶弱兩方面的考察，較少對(duì)其在鄉(xiāng)村治理中的多個(gè)面相進(jìn)行深入探討，也未見對(duì)國(guó)家相關(guān)制度理念的發(fā)掘。筆者注意到上述問題，試圖從社會(huì)積極作用和消極影響兩個(gè)方面，結(jié)合有宋一代的社會(huì)發(fā)展變化狀況，作進(jìn)一步研究。一 宋代的鄉(xiāng)村富民，按其社會(huì)角色不同，大致由以下幾類社會(huì)群體構(gòu)成：以官戶(形勢(shì)戶)身份居鄉(xiāng)者(富且貴者)；以士人的身份居鄉(xiāng)者；以宗族和家族的形象出現(xiàn)在鄉(xiāng)村者；當(dāng)然還有許多純粹是鄉(xiāng)間土地主、財(cái)主(富未必貴者；富有的商人、僧道也有居鄉(xiāng)者)。他們均有機(jī)會(huì)成為鄉(xiāng)村管理體制的頭目，或說可以成為官方認(rèn)定的鄉(xiāng)村精英[1]。貧士與貧宦不在本文的考察范圍之內(nèi)。

在宋代基層社會(huì)中，按照是否為官方所認(rèn)定，可以將鄉(xiāng)村精英分為兩類：一類是官方認(rèn)定的鄉(xiāng)村精英(可視之為國(guó)家權(quán)力的“神經(jīng)末梢”)；另一類是不為政府認(rèn)定而為民戶所認(rèn)同的鄉(xiāng)村精英。而按照其執(zhí)行的職責(zé)，又可將之分為征稅派役的鄉(xiāng)村精英與管理鄉(xiāng)村社會(huì)治安的精英兩大類。無論是否為官方所認(rèn)定，富民都是在鄉(xiāng)村中擁有一定社會(huì)聲望和影響力的社會(huì)群體，國(guó)家借助他們豐富的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)資源，由他們協(xié)助或替代地方政府征稅派役，維持基層社會(huì)秩序，以起到社會(huì)治理的成效。

一般而言，歷代王朝都是依靠比較富有或兼多丁的民戶治理鄉(xiāng)村，借以穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序，代替地方政府從多個(gè)方面管理鄉(xiāng)村。譬如，北朝的黨里鄰，“三長(zhǎng)皆是豪門多丁為之”[2](《常景傳》)；唐代“里胥者，皆鄉(xiāng)縣豪吏，族系相系”[3](《政事上》)。宋代承擔(dān)鄉(xiāng)役者，政府規(guī)定一般須是鄉(xiāng)間富民，士人、大家族和宗族的首領(lǐng)等自然也在其列。

在宋代，鄉(xiāng)里、鄉(xiāng)役和保甲三種制度，是國(guó)家用以加強(qiáng)鄉(xiāng)村控制的主要方式。雖然這三種制度前后錯(cuò)綜復(fù)雜，甚或有相互兼充、重合的現(xiàn)象，但是從國(guó)家的規(guī)定來看，其中的頭目都要求由鄉(xiāng)間富足(或兼多丁)的鄉(xiāng)村民戶承擔(dān)，他們?cè)诤艽蟪潭壬咸鎳?guó)家承擔(dān)著鄉(xiāng)村治理和維持社會(huì)秩序的作用。不太富有的民戶(第四、五等主戶和廣大的客戶)，則只能充當(dāng)次要角色——丁、承帖人等，其所謂職責(zé)就是被用于驅(qū)使。至于廣大客戶，一般是沒有承擔(dān)職役資格的。

關(guān)于充當(dāng)鄉(xiāng)役的富民，我們先檢視兩宋各個(gè)時(shí)段的政府規(guī)定。宋太宗淳化五年(994年)詔令：“兩京、諸道州府軍監(jiān)管內(nèi)縣，自今每歲以人丁物力定差，第一等戶充里正，第二等戶充戶長(zhǎng)，不得冒名應(yīng)役。”[4](淳化五年三月戊辰)宋仁宗至和二年(1055年)，詔廢里正，戶長(zhǎng)一役主督賦稅，以第二等戶充役。宋神宗熙寧年間(1068—1077)，推行募役制時(shí)，應(yīng)募戶長(zhǎng)役者，規(guī)定須是第四等以上的鄉(xiāng)村民戶“有人丁物力者”方可承擔(dān)[5](《轉(zhuǎn)對(duì)論役法札子》)；元豐八年(1085年)，經(jīng)過一番反復(fù)，重行募役時(shí)，仍規(guī)定戶長(zhǎng)以第四等以上民戶應(yīng)募[4](元豐八年十月)。元祐以后，重新推行差役制，沿用熙寧前的制度，以第二等鄉(xiāng)村主戶輪差戶長(zhǎng)。此后，但凡以戶長(zhǎng)催稅，大致沿用了這一規(guī)定。關(guān)于耆長(zhǎng)、壯丁，據(jù)《嘉定赤城志》卷十七和《淳熙三山志》卷十四載，耆長(zhǎng)“以第一、第二等戶差”，壯丁從屬于耆長(zhǎng)“于第四、第五等差”。另，《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷七十三載，宋真宗大中祥符三年(1010年)，乞伏矩奏云，“況第一、第二等戶充耆長(zhǎng)、里正……”這說明，宋初以來，一直以第一或第二等鄉(xiāng)村主戶輪差耆長(zhǎng)，以第四等或第五等戶輪差壯丁。熙寧年間推行的募役法中，關(guān)于充募耆長(zhǎng)的戶等規(guī)定，也可從元豐八年(1085年)朝廷再次下詔恢復(fù)耆壯之法中找到根據(jù)，即耆長(zhǎng)允許募第三等以下民戶充應(yīng)[4](元豐八年十月丙申)。元祐之后，復(fù)更為差役制，耆長(zhǎng)、壯丁的應(yīng)役戶等則一如熙寧前舊制，此后也大致沿用未變。保甲制被混同于鄉(xiāng)役制后，宋政府對(duì)于充擔(dān)都副保正、大小保長(zhǎng)、甲頭、承帖人等鄉(xiāng)役的民戶，也均有具體規(guī)定。熙寧三年(1070年)初行保甲制時(shí)，朝廷規(guī)定充任小保長(zhǎng)須是主戶中“有才干、心力者”，充任大保長(zhǎng)須是主戶中“最有心力及物力最高者”，充任保正副者須是主戶中的“最有行止、心力材勇為眾所伏及物力最高者”[6](兵二之五)。這時(shí)，由于以鄉(xiāng)間中下民戶充任都副保正、大小保長(zhǎng)等缺乏參加訓(xùn)練的馬匹、武器和衣食等，所以必須用富民承擔(dān)。此后，宋政府也一再?gòu)?qiáng)調(diào)，“在法：保正副系于都保內(nèi)通選有行止、材勇，物力最高者二人充應(yīng)”[6](食貨六六之八二)。南宋林季仲《竹軒雜著·論役法狀》引述紹興二年(1132年)和四年(1134年)的臣僚上奏，稱他們要求輪派差役，“欲不拘甲分，總以一鄉(xiāng)物力次第選差，非第一等[戶]不得為都[保]正，非第二等不得為保長(zhǎng)”。

早在熙寧三年(1070年)二月，被差派為甲頭之役者，政府強(qiáng)調(diào)須是以鄉(xiāng)村“有物力”[6](食貨四之十九)的第三等以上民戶方可充任。南宋時(shí)期曾有“自高至下，依次而差”[6](食貨六五之八五)的情況。然而，紹興三十一年(1161年)二月，朝廷又同意一位官員的奏章，以“甲內(nèi)稅高者為[甲]頭催理”[6](食貨六五之九二)賦稅。“稅高”之家，當(dāng)然是指較為富有的鄉(xiāng)村主戶。

總之，大致而言，兩宋政府一直貫徹著以鄉(xiāng)村中較富裕(一般為三等以上主戶)的民戶充任里正等重要鄉(xiāng)役的制度，并憑借他們實(shí)現(xiàn)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制和有效管理。而鄉(xiāng)役戶的社會(huì)交際網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)流動(dòng)的可能性，以及“因役致富”和行政經(jīng)驗(yàn)的積累，有利于他日的舉業(yè)和仕業(yè)[7](P441)，也構(gòu)成為其社會(huì)資源的一部分。

居鄉(xiāng)的士人、形勢(shì)戶，有時(shí)他們并非官方認(rèn)定的鄉(xiāng)村精英，算不上協(xié)助政府管理廣土眾民的、國(guó)家政權(quán)的“神經(jīng)末梢”，但在基層社會(huì)中，他們同樣起著鄉(xiāng)村治理作用。如所周知，讀書和考取功名所需的費(fèi)用，是很可觀的一筆開支，沒有一定經(jīng)濟(jì)能力的民戶，是很難加入到科舉人仕的行列中的。宋代科舉的發(fā)展，相當(dāng)可觀。社會(huì)上讀書的人越來越多，而考取功名的人畢竟是鳳毛麟角；即使是考取到功名，由于宋代官多闕少的矛盾也很突出，所以，為數(shù)不少的落第士人和待闕、丁憂、致仕的官員仍會(huì)有很多可能生活在鄉(xiāng)間。雖然有些士人并不富裕，被目為貧士[8]但從總體上看，這個(gè)社會(huì)群體中的大多數(shù)人比較富有，或擁有一定的社會(huì)資源，在鄉(xiāng)間具有一定的影響力。由于各種因素居鄉(xiāng)的形勢(shì)戶，因其所擁有的財(cái)富以及其他政治、社會(huì)資源，一般也比較富有。而按照宋政府的規(guī)定，所謂形勢(shì)戶，“謂現(xiàn)充州縣及按察官司吏人、書手、保正、耆[長(zhǎng)]、戶長(zhǎng)之類，并品官之家非貧[戶]弱者”[9]。“非貧[戶]、弱者”，意即非富有者不能列入形勢(shì)戶。他們也往往參與鄉(xiāng)村治理，起著社會(huì)控制的作用。

另有一類鄉(xiāng)村富民，是以大家族、大宗族的形象出現(xiàn)的，他們同樣對(duì)鄉(xiāng)村治理影響較大。南宋汪藻《浮溪集·為德興汪氏種德堂作記》中的這則史料，大致可反映出他們?cè)卩l(xiāng)間的經(jīng)營(yíng)和社會(huì)影響：

迨宋興百年，無不安土樂生。于是，豪杰始相與出耕而各長(zhǎng)雄其地，以力田課僮仆，以詩(shī)書訓(xùn)子弟，以孝謹(jǐn)保墳?zāi)梗孕帕x服鄉(xiāng)間，室廬相望為聞家，子孫取高科登顯仕者，無世無之。

再如，為了延續(xù)家族的興旺和昌盛，李筠死后三年。其妻耿氏吩咐三個(gè)兒子分別“吏而役”、“耕而食”、“使就學(xué)”[10](P394)。自南宋初延續(xù)二百六十多年的浦陽(yáng)鄭氏家族，其族規(guī)中雖然有著“子孫勿習(xí)吏胥”的條款，但卻又強(qiáng)調(diào)“立家之道，不可過剛，不可過柔，須適厥中”，要求凡是“子弟當(dāng)隨掌門戶者，輪去州邑，練達(dá)世故，庶無懵暗不諳事機(jī)之患”[11]P13，P5)。即要求族人到縣司熟悉官民交接的門道。上述兩例，都是家族、宗族要培養(yǎng)同縣司官吏打交道的族人，使他們參與到國(guó)家權(quán)威的范疇之中。一方面，是為了避免自家受到蒙蔽，遭受損失；另一方面，他們也有著借以發(fā)展家族的理念。換言之，這也是家族、宗族的首腦與鄉(xiāng)役等交叉重合的例證。他們對(duì)于地方、對(duì)于家族的治理作用，也是很重要的。

居鄉(xiāng)的官戶、形勢(shì)戶，一些富有的士人和家族，他們的各種社會(huì)行為，或成為民戶心目中的“豪橫”，或被目為“長(zhǎng)者”。富民豪橫鄉(xiāng)里的情況，史例頗多。例如，《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》天禧四年(1020年)四月丙申所載：

浮梁縣民臧有金者，素豪橫，不肯輸租。畜犬?dāng)?shù)十頭，里正近其門，輒噬之。繞垣密植橘柚，人不可入。每歲，里正常代之輸租。及臨涇胡順之為縣令，里正白其事。順之怒曰：“汝輩嫉其富，欲使順之與為仇耳!安有王民不肯輸租者耶?第往督之。”里正白不能。順之使手力繼之，又白不能；使押司、錄事繼之，又白不能。順之悵然曰：“然則此租必使令自督耶。”

再如，袁采在《袁氏世范·子弟宜常關(guān)防》中所載：

貴宦之子孫……其居鄉(xiāng)也，強(qiáng)索人之酒食，強(qiáng)貸人之錢財(cái)，強(qiáng)借人之物而不還，強(qiáng)買人之物而不償。親近群小，則使之假勢(shì)以凌人；侵害善良，則多致飾詞以妄訟。鄉(xiāng)人有曲理犯法事，認(rèn)為已事，名曰擔(dān)當(dāng)；鄉(xiāng)人有爭(zhēng)訟，則偽作父祖之簡(jiǎn)，干懇州縣，以曲為直。差夫借船，放稅免罪，以其所得，為酒色之娛，殆非一端也。

反映南宋時(shí)期東南地區(qū)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的《明公書判清明集》，其《士人因奸致爭(zhēng)既收坐罪且寓教誨之意》、《貢士奸污》、《士人教唆詞訟把持縣官》以及《豪橫》類目下各篇所反映的，許多都是居鄉(xiāng)富民所為不法之事的記錄。其中，《為惡貫盈》條所載“鄱陽(yáng)之駱省乙者，以漁獵善良致富，武斷行于一方，脅人財(cái)，騙人錢，欺人孤，凌人寡，而又健于公訟，巧于鬻獄。小民思其羅織，吞氣飲恨，敢怒而不敢言”，更是一個(gè)較為典型的例子。

富民被鄉(xiāng)戶目為“長(zhǎng)者”的史例，也頗為豐富。例如，劉摯(忠肅集·贈(zèng)刑部侍郎孫公墓表)所記，孫成象之子孫雋居鄉(xiāng)時(shí)，“輕財(cái)樂施，教子有方，里人以為長(zhǎng)者”。再如，胡銓《胡澹庵先生文集·易長(zhǎng)者墓志銘》載，易啼“鄉(xiāng)人有斗者，踵門求直，聞君言羞縮輟訟”；洪咨夔《平齋文集·羅迪功墓志銘》記載羅介圭事跡云：“鄉(xiāng)鄰信其長(zhǎng)者，有訟不之有司而之君取平相踵也。”他們有的雖非官方備案的鄉(xiāng)村治理頭目，其實(shí)即使在暗中，他們?nèi)允青l(xiāng)村中舉足輕重的人物，其社會(huì)效用有時(shí)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過鄉(xiāng)村管理頭目。譬如，前揭鄉(xiāng)民爭(zhēng)訟者會(huì)主動(dòng)找他們平?jīng)Q詞訟，社會(huì)救濟(jì)、橋道、水渠等公益事業(yè)的興建，教書育人，解讀官方文件，向廣大不識(shí)字的民戶傳達(dá)國(guó)家的題壁公告、賦稅征收條款及狀紙的書寫和案件判決結(jié)果，等等。這些連接于地方政府和廣大民眾的事務(wù)，依賴這些人的活動(dòng)，方可達(dá)到官民相接的目的。總之，他們?cè)卩l(xiāng)間的威望很高，影響力很大，在鄉(xiāng)村治理和秩序維護(hù)方面作用顯著。

此外，鄉(xiāng)間富民當(dāng)還有兼具二者的另一種社會(huì)形象——充當(dāng)國(guó)家和社會(huì)間的緩沖劑。就宋代而言，國(guó)家的治理理念是以在人口中占極少數(shù)的富民治理廣大的貧苦民戶。如果依傅衣凌的“公”和“私”的兩大系統(tǒng)的劃分[12]，則這些鄉(xiāng)間富民，一方面他們代表著“公”(國(guó)家)的系統(tǒng)的功能，為征收國(guó)稅和社會(huì)穩(wěn)定而工作；另一方面，他們也往往代表著“私”(社會(huì))系統(tǒng)的利益，為了地方與鄉(xiāng)村民眾的生活和生存，與官方做著這樣或那樣的融通的事情，甚至?xí)蛎骰虬档呐c國(guó)家抗衡，化解國(guó)家和基層社會(huì)間的矛盾與沖突，成為名副其實(shí)的社會(huì)緩沖劑。這兩者之間的界限是很難區(qū)分的，往往是公、私交融在一起。此外，我們還要注意到，這些富民更多的會(huì)從自身的利益著想：對(duì)自家有利的事情，或爭(zhēng)或搶，極力為之；對(duì)自家不利或是利益較少的時(shí)候，他們則避之唯恐不及。例如，據(jù)袁采《袁氏世范·處己·官有科敷之弊》載，在應(yīng)付州縣官員的各種錢物需求時(shí)，“為手分、鄉(xiāng)司者，豈有將己財(cái)奉縣官，不過就簿歷之中，恣為欺弊”，是其更多為一已之利考慮的表現(xiàn)。柳立言在討論家族問題時(shí)指出，士大夫并非不留意宗族的命運(yùn)，但更關(guān)心本家的前途[7](P438)。這當(dāng)然也是出于對(duì)一己私利的考量。再如，當(dāng)國(guó)家賦役不太沉重時(shí)，富民大多樂意承擔(dān)鄉(xiāng)役。基層公吏“自食而辦公事，且樂為之，爭(zhēng)為之者”無非是有“利在焉”[13](P111，Pll2)。“私名”役人的出現(xiàn)，就是很好的說明；詭名挾戶一直是兩宋社會(huì)中不可根除的頑疾，也是最好的例證[14](紹興十三年六月辰子[15]。

即使并非官方認(rèn)定的精英，他們同樣還是鄉(xiāng)村中實(shí)際的富有群體。在宋代，雖然貧民有求富心理，但是富民卻有露富憂懼一出于逃避賦役負(fù)擔(dān)的考慮。而無論如何，他們之所以愿意成為帶有一些官氣的公吏，主要還是出于能夠借此與官方接觸，利用自身的社會(huì)資源，采取各種有利的手段，轉(zhuǎn)嫁或是逃避過多的賦役負(fù)擔(dān)。在這些問題上，出自官方的史料和民間的實(shí)況往往有很大差異。現(xiàn)存史料，在《明公書判清明集》等判例和官方反映基層混亂的文獻(xiàn)之中，多有記載鄉(xiāng)間富民“豪橫”的一面，而在墓志銘、神道碑、行狀等史料中，則多有記載其作為“長(zhǎng)者”扶貧濟(jì)困的一面。這些史料本身所顯現(xiàn)出的信息，其可信程度早為學(xué)者所發(fā)覺，近來柳立言[7](P435]、邢鐵(河北大學(xué)2001年宋代經(jīng)濟(jì)史研討會(huì)上的發(fā)言)兩位學(xué)者均有討論。傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)中，聚族而居的鄉(xiāng)民，地緣性和血緣性緊密結(jié)合，強(qiáng)調(diào)睦鄰友好。富民充當(dāng)官方的精英與否，都不會(huì)對(duì)貧乏不能自存者過分壓榨和侵奪。在完稅納糧過程中，如果貧乏者實(shí)在無力繳納，而充當(dāng)催稅鄉(xiāng)役的富民自己也不愿代納時(shí)，則往往是向較為富有的中等民戶多征，以完成征收任務(wù)。所以，在實(shí)際社會(huì)生活中，似乎還有更多的鄉(xiāng)間富民是二者兼而有之，并隨著外界事物的發(fā)展，不斷調(diào)整變換自己的

社會(huì)角色。換言之，鄉(xiāng)村中的富民往往是一個(gè)比較中性的社會(huì)形象一一這樣的人占大多數(shù)。這一社會(huì)形象，似乎是結(jié)合上述兩方面史料，所反映出的特殊之外的一般，應(yīng)更接近于社會(huì)生活中的常態(tài)。

要之，由富民治理鄉(xiāng)村，其對(duì)國(guó)家的助益和穩(wěn)定基層社會(huì)秩序的作用確實(shí)是很明顯的一一賦稅賴以征收，國(guó)家財(cái)政得以在困窘中運(yùn)行不輟；兩宋基層社會(huì)也相對(duì)穩(wěn)定。但是，也應(yīng)該看到，其中消極影響也不少。諸如詭名挾戶，轉(zhuǎn)嫁賦役負(fù)擔(dān)；霸占良田，欺凌貧弱；違法犯禁，殺人害物，破壞國(guó)家法制；封山占水，強(qiáng)取豪奪，破壞國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序；武斷鄉(xiāng)曲，擾亂社會(huì)，破壞人民的正常生活，等等。當(dāng)然，也不排除有些富民在鄉(xiāng)村中常常是以“長(zhǎng)者”的形象出現(xiàn)在公眾面前，在有些時(shí)候隱藏起作為“豪橫”的許多行為。換言之，富民治理鄉(xiāng)村的社會(huì)作用和消極影響是同時(shí)并存的。

轉(zhuǎn)貼于 三

歷代王朝之所以以富民參與鄉(xiāng)村治理，而不用貧民，不但因?yàn)楦幻袷且粋€(gè)比較穩(wěn)定的社會(huì)中間層，在社會(huì)中具有重要的作用，更

因?yàn)楦幻袷菄?guó)家財(cái)稅所在，用他們承擔(dān)差役，如果稅物丟失或民戶賦稅不能及時(shí)、足額征收到，可以找他們代為繳納。北宋劉摯以為：“役人必用鄉(xiāng)戶，為其有常產(chǎn)則自重。”或者說，富民“身任其役，則自愛而重犯法”[16](《食貨上五·役法上》)。司馬光則說：“國(guó)家舊制所以必差青苗產(chǎn)充役人者，為其有莊田家屬，有罪難以逃亡，故頗自重惜。今雇浮浪之人充役，常日恣為不法，一旦事發(fā)，單身竄匿，何處州縣不可投名?又農(nóng)家所有不過谷、帛與力，自古賦役無出三者。”[17](《乞罷免役錢狀》)此外，在討論弓手時(shí)，還有這樣的看法：“蓋鄉(xiāng)人在役，則不獨(dú)有家丁子弟之助，至于族姻鄉(xiāng)黨，莫不為耳目，有捕輒獲；又土著自重，無逃亡之患。”[16](《食貨上五·役法上》)也就是說，有恒產(chǎn)者才易于為官府利用。那么，貧者為什么不能擔(dān)當(dāng)如此責(zé)任呢?這是因?yàn)椋蕾囙l(xiāng)間貧民參與社會(huì)治理，或用以加強(qiáng)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制，這樣的舉措是不能奏效的一一富民不大可能聽從貧民的支派，鄉(xiāng)役人在向民間征收賦稅過程中，總有一些“釘子戶”(多半是豪橫的形勢(shì)戶)“頑慢不時(shí)納”[6](食貨六五之七九)。貧民承擔(dān)鄉(xiāng)役一般不敢到豪橫的形勢(shì)戶家催征，早在中唐時(shí)杜甫就有里正、村正等在征收賦役時(shí)“雖見(豪強(qiáng)民戶)面，不敢示文書取索，非不知其家處，獨(dú)知貧兒家處”的記載[18](《東西兩川說》)，將他們欺貧怕富的心態(tài)躍出紙面。

從現(xiàn)存的文獻(xiàn)看，兩宋社會(huì)中，中下戶或是情愿或是被迫充當(dāng)官方鄉(xiāng)村精英者也不在少數(shù)。據(jù)《歷代名臣奏議》卷二五八載，宋孝宗時(shí)，太學(xué)博士虞儔說：“近來諸縣所差保正長(zhǎng)，雖以稅力高下為則，然奸民利在規(guī)避役次，于未點(diǎn)差已前，先行計(jì)囑鄉(xiāng)書將所管稅力虛立典賣文契，及詭名走寄，官司不究情偽，往往將無力下戶抑逼承認(rèn)。”中下戶擔(dān)任差役，富民詭名逃稅，而官方催逼，自己又沒有足夠的經(jīng)濟(jì)能力代為繳納，如有代納，就會(huì)導(dǎo)致中下戶因此破產(chǎn)逃亡，甚至鋌而走險(xiǎn)。這樣一來，不但政府財(cái)政會(huì)受損，基層社會(huì)秩序也因而遭到破壞。出于這樣的考慮，任何政府在制定政策時(shí)，都不會(huì)完全依賴這些貧民治理鄉(xiāng)村的，而依靠富民催征，貧民一般是不敢和他們抗?fàn)幍模词故鞘斋@不多，但在富民承擔(dān)鄉(xiāng)役催稅時(shí)，他們也會(huì)在威逼利誘下將不多的收獲上繳。因?yàn)樗麄儗?duì)于富民有著這樣或那樣的依賴性：貧病喪葬、天災(zāi)人禍，還要依靠向富民借貸來生存。這是他們一般不敢得罪富民的主要原因。司馬光有如下議論，似可備一說：

夫民之所以有貧富者，由其材性愚智不同，富者智識(shí)差長(zhǎng)，憂深思遠(yuǎn)，寧勞筋苦骨、惡衣菲食，終不肯取債于人，故其家常有贏余而不至狼狽也；貧者啙窳偷生，不為遠(yuǎn)慮，一醉日富，無復(fù)贏余，急則取債于人，積不能償，至于鬻妻賣子、凍餒填溝壑而不知自悔也。是以富者常假貸貧民以自饒，而貧者常假貸富民以自存。雖苦樂不均，然猶彼此相資以保其生[17](《乞罷條例司常平使疏》)。

貧富相得，相依而存，或說“彼此相資以保其生”，這或許也是鄉(xiāng)村社會(huì)中的一個(gè)常態(tài)。能夠保證廣大民產(chǎn)按時(shí)、足額地完稅納糧，并能在一定程度上教化、管理鄉(xiāng)間中下等主戶和貧弱客戶，保障基層社會(huì)秩序穩(wěn)定，這是國(guó)家依賴富民充任官方鄉(xiāng)村精英的真正原因，也是國(guó)家制定相關(guān)制度的理念所在。進(jìn)而言之，依賴富民參與鄉(xiāng)村治理，還與兩宋社會(huì)發(fā)展過程中內(nèi)憂和外患不斷，國(guó)家財(cái)政入不敷出，兼而國(guó)家將財(cái)政權(quán)集中于中央，地方財(cái)政困窘不堪等因素有關(guān)。在宋代，地方行政已不足于加強(qiáng)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的治理；尤其是到了南宋，“政府對(duì)于地方的統(tǒng)治能力有所不足”[18](P66)。為了國(guó)家的持續(xù)發(fā)展和基層社會(huì)的穩(wěn)定，國(guó)家不得不更多地利用富民參與到基層社會(huì)治理中來。但是，即使是在這樣的背景下，由于國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政都極端困窘，國(guó)家并沒有足夠的經(jīng)濟(jì)資源支付為數(shù)眾多的鄉(xiāng)役人的報(bào)酬，反而在征稅派役過程中增加一些額外的負(fù)擔(dān)[19]。過加大賦稅征收的力度，將廣土眾民牢固控制起來，防止禍起蕭墻。

宋代這種依靠富民治理鄉(xiāng)村的制度，的確起到了一定的效果。有學(xué)者認(rèn)為，北宋中期以后，尤其是南宋時(shí)期，士大夫已開始越來越多地經(jīng)營(yíng)和自己利益密切的地方事務(wù)了[1]。士大夫所追求的修齊治平，以前更多的是把精力和目光關(guān)注在怎樣治國(guó)平天下上，而今則將修身、齊家的理念放在了首位。北宋時(shí)呂氏鄉(xiāng)約的出現(xiàn)，范氏義莊的興起；南宋時(shí)義役的肇興，社倉(cāng)的社會(huì)救濟(jì)效用等等，都說明士大夫階層日益關(guān)注鄉(xiāng)村事務(wù)了。筆者以為，上述現(xiàn)象的出現(xiàn)，除了緣于宋代有大量士人、官戶生活在鄉(xiāng)間外，更由于北宋中期以后印刷術(shù)的發(fā)展，使得士人的事跡有更多的可能保存下來，成為后入研究的資料。至于前代類似史跡似乎較少，宋代的增多是否就意味著士人階層對(duì)于基層事務(wù)的關(guān)注增多，增多的程度如何，似應(yīng)有更為客觀深入的思考。

宋代依賴鄉(xiāng)村富民參與社會(huì)治理的舉措，在一定程度上是為了國(guó)家財(cái)賦收入上的考慮，同時(shí)也是依賴富民在鄉(xiāng)間的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等資源，起到國(guó)家權(quán)威所不能達(dá)到的社會(huì)治理效果。這種依靠鄉(xiāng)村富民治理鄉(xiāng)村的制度，自古皆然，只有到了國(guó)家權(quán)威有完全的能力控制鄉(xiāng)村時(shí)，才出現(xiàn)了貧下民戶參與鄉(xiāng)村治理的局面。這從另外一個(gè)方面說明了，兩宋時(shí)期的國(guó)家權(quán)威確實(shí)有著極力向鄉(xiāng)村基層社會(huì)滲透的意向。但是，在當(dāng)時(shí)交通條件、信息傳播和缺乏有效監(jiān)控機(jī)制等情況下，皇權(quán)的觸角卻并不具備支配和動(dòng)員每一個(gè)社會(huì)細(xì)胞的能力。面對(duì)內(nèi)憂外患，尤其是國(guó)家財(cái)政的人不敷出，宋代國(guó)家鄉(xiāng)村治理的理念恐非只是出于儒家“只是不生事擾民”[20](P537)的考量[21]。只有全面動(dòng)員鄉(xiāng)村精英，使之成為一級(jí)政權(quán)，中央和地方各級(jí)政府加大對(duì)其監(jiān)控的力度，國(guó)家權(quán)力滲入基層鄉(xiāng)村的深度才會(huì)更顯成效。

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第3篇

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村治理 困境 對(duì)策

【中圖分類號(hào)】C912.82 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，國(guó)家的治理體系和能力已經(jīng)難以適應(yīng)不斷變化了的現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐，面臨著市場(chǎng)化、民主化、法治化、科技發(fā)展、人民生活質(zhì)量提高、社會(huì)結(jié)構(gòu)分化和整合等給治理帶來的挑戰(zhàn)。作為國(guó)家治理的重要組成部分，鄉(xiāng)村治理的難題和挑戰(zhàn)就更明顯，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化顯得更為緊迫。

變遷中的鄉(xiāng)村治理困境

相比城市治理，鄉(xiāng)村治理的難題不僅在于區(qū)域大、差異明顯，而且在于體系更不健全、能力更為薄弱，長(zhǎng)期以來得不到重視，更重要的是鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了前所未有的變化。過去三十多年，是中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)變化最激烈的時(shí)期。為什么這么說呢？我們先來看改革前的中國(guó)鄉(xiāng)村，從比較中才能看出這種激烈的變化。

從20世紀(jì)50年代到70年代末，國(guó)家發(fā)動(dòng)合作社運(yùn)動(dòng)乃至后面的運(yùn)動(dòng)，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行了徹底的結(jié)構(gòu)性改造和重構(gòu)：土地實(shí)現(xiàn)集體所有制，傳統(tǒng)的士紳階層和地主階層基本上被消滅了；廣大農(nóng)民被編入了以生產(chǎn)隊(duì)為單位的政經(jīng)合一體制，傳統(tǒng)的家庭、家族等以血緣為組織原則的結(jié)構(gòu)大為弱化；政治動(dòng)員、行政管理取代鄉(xiāng)規(guī)民約，成為社會(huì)秩序的維護(hù)和運(yùn)行機(jī)制；戶籍制度將城鄉(xiāng)分割為兩個(gè)不能自由交流、交換和流動(dòng)的封閉性社會(huì)。在這種結(jié)構(gòu)性環(huán)境中，個(gè)人的自主性、自由度、選擇性非常之少，相比傳統(tǒng)時(shí)代，這個(gè)時(shí)期的鄉(xiāng)村社會(huì)處于強(qiáng)整合狀態(tài)，社會(huì)結(jié)構(gòu)更為單一，政治身份替代經(jīng)濟(jì)地位、傳統(tǒng)聲望和文化資本成為社會(huì)等級(jí)的唯一因素，自主、自治的社會(huì)空間幾乎不存在。這對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)秩序而言不僅不構(gòu)成任何挑戰(zhàn)，反而是堅(jiān)強(qiáng)的基石。如果說當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)村治理有什么問題的話，那就是沒有活力以及政治運(yùn)動(dòng)的破壞性影響。

改革開放以后的鄉(xiāng)村情況就大為不同，既沒有回到革命之前的傳統(tǒng)時(shí)代，又缺少時(shí)代的強(qiáng)制性超穩(wěn)定，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)處于急劇變遷之中。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革起步于農(nóng)村，即農(nóng)村實(shí)現(xiàn)。這一改革誘發(fā)農(nóng)村社會(huì)的全面變遷。首先，實(shí)現(xiàn)后，生產(chǎn)單位從生產(chǎn)隊(duì)回歸到家庭，家庭不僅是消費(fèi)、生育養(yǎng)育、教化的生活單位，而且也是生產(chǎn)單位，生產(chǎn)功能得到重新肯定和發(fā)展，家庭有權(quán)安排自己的勞動(dòng)力，由此引發(fā)家庭的多種經(jīng)營(yíng)模式。與此相關(guān)的是，村落內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系在削弱。雖然中央一直提倡統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，但是實(shí)際上，農(nóng)村“統(tǒng)”的體制機(jī)制非常微弱，在很多村莊幾乎不存在了，農(nóng)村水利設(shè)施和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于政府沒有錢、集體經(jīng)濟(jì)瓦解、村莊聯(lián)系紐帶削弱等而得不到維護(hù)和建設(shè)。相應(yīng)地，農(nóng)村體制演變?yōu)猷l(xiāng)政村治體制，特別是從80年代后期開始，鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)了村民自治，政府與村莊的聯(lián)系遠(yuǎn)不如以前密切，稅費(fèi)和計(jì)劃生育成為政府干預(yù)鄉(xiāng)村社會(huì)的最主要手段，但是也是最容易造成與村民沖突和緊張的節(jié)點(diǎn)。到了20世紀(jì)90年代中期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重和嚴(yán)厲的計(jì)劃生育工作，引發(fā)農(nóng)村干群關(guān)系極度緊張，一度曾在不少地方出現(xiàn)干群沖突事件。這個(gè)時(shí)期（80年代初到90年代后期）鄉(xiāng)村的治理困境至少有三：一是村莊公共事務(wù)缺乏供給主體；二是干群關(guān)系緊張；三是新的治理制度建構(gòu)緩慢。

當(dāng)然，改革開放以后特別是從20世紀(jì)90年代市場(chǎng)化改革確立以后，對(duì)鄉(xiāng)村治理構(gòu)成最大挑戰(zhàn)的還是鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷。鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷主要體現(xiàn)在三個(gè)維度上：一是人口結(jié)構(gòu)維度。自從實(shí)現(xiàn)改革后，農(nóng)民不僅獲得了自主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且獲得了勞動(dòng)就業(yè)選擇權(quán)，由此，原來被束縛在農(nóng)村土地上的剩余勞動(dòng)力得以大量釋放，在隨后快速的工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化和對(duì)外開放進(jìn)程中，農(nóng)村勞動(dòng)力紛紛外出務(wù)工經(jīng)商，形成了“民工潮”。如果說80年代只是剩余勞動(dòng)力外出，那么進(jìn)入90年代，外出的不僅僅是剩余勞動(dòng)力，連農(nóng)村和農(nóng)業(yè)所需要的勞動(dòng)力都在外出，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)勞動(dòng)無法增加農(nóng)民的收益，甚至成為負(fù)擔(dān)，這一趨勢(shì)一直延續(xù)到現(xiàn)在。由此，中國(guó)農(nóng)村青壯年人口紛紛離開，出現(xiàn)農(nóng)村人口迅速老齡化以及大量留守兒童問題，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“386199”（婦女、兒童、老人）三留守現(xiàn)象，大批村莊“空心化”、“老齡化”、“空殼化”，我們?cè)谩稗r(nóng)村很散、農(nóng)民很老、農(nóng)業(yè)很弱”來描述新三農(nóng)，這就是新的鄉(xiāng)村治理困境。在人口老齡化的背景下，農(nóng)村治理首先遇到的一個(gè)困境就是缺乏治理人才；不僅如此，一些農(nóng)村地區(qū)，連基本的治安都難以維護(hù)；更大的挑戰(zhàn)就是農(nóng)村養(yǎng)老問題，農(nóng)村養(yǎng)老不但缺錢，更缺人力。人口結(jié)構(gòu)變遷背景下鄉(xiāng)村還存在許多其他治理問題，比如村莊公共事務(wù)難以正常開展，民主自治無法正常運(yùn)行，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化更是困難重重，新技術(shù)、新觀念難以推行，更談不上社會(huì)創(chuàng)新。

第二個(gè)維度就是鄉(xiāng)村社會(huì)分化。在過去三十多年中，工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化為社會(huì)分化提供了契機(jī)，鄉(xiāng)村社會(huì)分化與城市社會(huì)分化都非常快、非常明顯。一方面社會(huì)分化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要表現(xiàn)，相比于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“平均主義”，社會(huì)分化體現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為不同能力的人提供了各顯神通的機(jī)會(huì)，從而使不同的人在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中獲得不同的地位，另一方面由于轉(zhuǎn)型過程中存在著制度不合理、權(quán)力尋租和市場(chǎng)行為不當(dāng)不法（如假冒偽劣）等因素的影響，使得社會(huì)分化存在著嚴(yán)重的不公問題。與此同時(shí)，社會(huì)分化又反過來進(jìn)一步影響和左右下一步的分化。具體到鄉(xiāng)村，不論是收入分化還是階層分化等，都是相當(dāng)明顯的。農(nóng)村收入差距擴(kuò)大成為事實(shí)。與收入差距相關(guān)的就是鄉(xiāng)村社會(huì)階層的分化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，鄉(xiāng)村社會(huì)雖然也有所謂的“地富反壞右”，但是這更多的是政治符號(hào)，當(dāng)時(shí)主要只有兩個(gè)階層：干部與社員。而改革開放后，鄉(xiāng)村社會(huì)分化成至少有8個(gè)階層：農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家階層、農(nóng)村個(gè)體工商戶階層、農(nóng)村雇工階層、農(nóng)村知識(shí)分子階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人階層、農(nóng)村私營(yíng)企業(yè)家階層。不同的社會(huì)階層有著不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位，有不同的社會(huì)影響力，更有不同的利益取向、需求和行為。在這樣的階層格局下，鄉(xiāng)村治理顯然比以前更復(fù)雜、更具挑戰(zhàn)性。最大的挑戰(zhàn)就是在鄉(xiāng)村治理中如何合理地體現(xiàn)不同階層的利益和需求，既要防止上層階層對(duì)中下層階層的剝奪，又要避免中下層對(duì)上層的對(duì)抗，階層之間的社會(huì)團(tuán)結(jié)成為鄉(xiāng)村治理的頭等課題。鄉(xiāng)村社會(huì)階層分化，改變了鄉(xiāng)村治理的社會(huì)基礎(chǔ)和目標(biāo)，如果能實(shí)現(xiàn)階層的社會(huì)團(tuán)結(jié)，那么鄉(xiāng)村的治理和發(fā)展將不再是難事。

第三個(gè)維度就是村莊類型多樣化。由于歷史傳統(tǒng)、地理位置、人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素以及其他因素的不同，不同村莊在改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中表現(xiàn)很不同，呈現(xiàn)出多樣性態(tài)勢(shì)，不再像之前那樣絕大多數(shù)農(nóng)村都是一種產(chǎn)業(yè)形態(tài)、相同的管理模式和社會(huì)構(gòu)成等。中國(guó)有60多萬個(gè)行政村、幾百萬個(gè)自然村，每個(gè)村莊都有其個(gè)性。有的人將當(dāng)前的村莊劃分為“城中村”、“空心村”、“新型社區(qū)”、“超級(jí)村莊”等。由于劃分標(biāo)準(zhǔn)不同，可以有不同類型的村莊分類，比如根據(jù)人口進(jìn)入和外出情況，也可以分為三類村莊：外來人口多的村莊、外出人口多的村莊、沒有外出和進(jìn)來的村莊；還可以按地形劃分：平原村、丘陵村、山村、高寒村、高原村等等。雖然有些類型是自然形成的，如按地形形成的不同類型村莊，但是這種自然因素也會(huì)影響村莊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)，從而影響村莊治理。比如中國(guó)目前最窮的連片特困農(nóng)村大多位于高寒偏遠(yuǎn)、沙漠戈壁等地理?xiàng)l件和環(huán)境非常惡劣的地區(qū)。這些地區(qū)的村莊由于貧困或者不發(fā)達(dá)，它們面臨的治理問題顯然不同于其他地區(qū)的村莊。村莊的多樣化和個(gè)性化，表明村莊治理應(yīng)該是多樣性的、個(gè)性化的。在這種情況下，固守于一種治理模式，采取“一刀切”的治理方式，已經(jīng)不足以解決問題、滿足村民的需求和實(shí)現(xiàn)村莊的團(tuán)結(jié)、發(fā)展。

邁向多元自主的鄉(xiāng)村治理

在過去三十多年，鄉(xiāng)村社會(huì)在變化，而鄉(xiāng)村治理也沒有停滯，問題在于鄉(xiāng)村治理的調(diào)整變化跟不上鄉(xiāng)村社會(huì)的整體變化，因此鄉(xiāng)村治理的困境和挑戰(zhàn)由此而生。鄉(xiāng)村治理的調(diào)整和變化基本上按照這樣的軌跡進(jìn)行：從國(guó)家與鄉(xiāng)村的關(guān)系上，鄉(xiāng)村治理更多的向著自治方向演變，但是出現(xiàn)自治與行政化搖擺不停的問題。一方面由于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了明顯的變化，傳統(tǒng)的集體化治理機(jī)制已經(jīng)不再有效，由此國(guó)家將村民自治機(jī)制和制度引進(jìn)鄉(xiāng)村。但是另一方面鄉(xiāng)村依然承擔(dān)著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、支持城市、工業(yè)發(fā)展的重任，于是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村既有巨大的政治需求，但是又無力承擔(dān)鄉(xiāng)村公共服務(wù)。在這樣的情況下，國(guó)家既希望于讓渡權(quán)力讓村莊自治，由村莊自身解決一些公共服務(wù)和公共事業(yè)發(fā)展問題，與此同時(shí)，又不能不向鄉(xiāng)村汲取更多的資源為國(guó)家工業(yè)化和城市化服務(wù)，因此又得強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村的行政控制、管理和動(dòng)員。村民自治制度就是為了滿足這樣兩種有著明顯張力的需求而設(shè)計(jì)的。在自治層面，由于不同村莊的人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)條件、歷史傳統(tǒng)不同，有不同的表現(xiàn)，盡管有少數(shù)村莊在自治過程中不僅能完成政府的任務(wù)、有效解決問題，而且還能增進(jìn)村民的福祉和村民團(tuán)結(jié)，但是大多數(shù)鄉(xiāng)村自治并不盡人意。

雖然不同村莊特別是不同類型的村莊面臨的治理問題有所不同，但是，它們也有一些相似之處。具體而言，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理存在著這樣一些具有普遍性的問題：第一，公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，城鄉(xiāng)存在著明顯的公共服務(wù)差異。雖然這幾年國(guó)家不斷加大公共服務(wù)投入，但是，公共服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村居民的需求。第二，既有的公共服務(wù)存在傳遞不足問題，不能很好地抵達(dá)村民那里，這里的約束因素是公共服務(wù)人才缺乏以及公共服務(wù)機(jī)制不健全。許多農(nóng)村公共服務(wù)存在有事沒人干，或者有人干不了，比如農(nóng)村由于缺乏高質(zhì)量的村醫(yī)，因此農(nóng)村醫(yī)療健康服務(wù)包括公共衛(wèi)生健康服務(wù)無法得到很好的傳遞。在村莊，由于沒有公共服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，因此村委會(huì)就擔(dān)當(dāng)著政府公共服務(wù)的一些職責(zé)，但是村委會(huì)不但人手不夠，而且由于不具備政府功能，因此難以勝任公共服務(wù)的傳遞，反而損害了其擔(dān)當(dāng)村莊民主自治功能。第三，村莊公共事務(wù)有事沒人做、有事沒人愿意做、有事沒錢做的情況越來越普遍，這里的原因很多：一是大量人口外出，村里只剩下老人；二是村莊合并，行政村下面有很多自然村，村民對(duì)自然村的公共事務(wù)可能感興趣，但是對(duì)行政村公共事務(wù)冷漠；三是村莊原子化、個(gè)體化日趨嚴(yán)重，認(rèn)為公共事務(wù)是政府的事或是村干部的事，與自己無關(guān)。第四，村莊的社會(huì)團(tuán)結(jié)出現(xiàn)問題。一方面也是由于原子化和個(gè)體化問題，人們更加追逐自己的利益，另一方面在公共事務(wù)中存在一些不公平、不合理、不透明問題，影響到村莊的社會(huì)公正，從而導(dǎo)致許多不滿、糾紛乃至沖突等，直接影響到村莊團(tuán)結(jié)。第五，傳統(tǒng)的村規(guī)民約和團(tuán)結(jié)文化在城市化、工業(yè)化、市場(chǎng)化和科層化中遭受損害和破壞，村民變得更加自我和個(gè)體化。同時(shí)不同村莊也有自己一些特殊的治理問題，比如超級(jí)村莊存在外來人與本村人的分割以及村干部的貪污問題；城中村存在著治安、外來人口管理、環(huán)境衛(wèi)生問題等；欠發(fā)達(dá)村莊存在貧困、空心化等問題。

總括起來說，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理存在機(jī)制不健全不合理、能力不足、供需錯(cuò)位、村民參與不足和團(tuán)結(jié)不高、共同體衰落等問題。針對(duì)這些問題，首要的還是要求政府發(fā)揮更大、更合理的作用。具體地說，政府應(yīng)在公共資源投入與機(jī)制改革兩個(gè)方面發(fā)力：首先政府應(yīng)該加大公共服務(wù)資源的支持力度，目前的力度還不足以解決公共服務(wù)短缺問題。公共服務(wù)應(yīng)該由政府全面承擔(dān)和提供，特別是在欠發(fā)達(dá)農(nóng)村，中央政府和省級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)更大的公共服務(wù)投入責(zé)任。在公共服務(wù)方面，不僅要注重生活性公共服務(wù)投入，還要增加對(duì)生產(chǎn)性公共服務(wù)投入，包括道路交通、飲水、污水和垃圾處理、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、信息設(shè)施、技術(shù)服務(wù)等。其次，政府在資源投入和運(yùn)作機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新改革，資源投入和運(yùn)作應(yīng)以培養(yǎng)治理能力、激發(fā)村民參與和合作、滿足需求為目標(biāo)，不能僅僅為了投入而投入。在機(jī)制上，國(guó)家應(yīng)該還村委會(huì)以自治本來面目，讓其真正從事村莊公共事務(wù)的治理，而在村莊層面建立公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制時(shí)，一方面要強(qiáng)化公共服務(wù)的專業(yè)化，另一方面將公共服務(wù)更好地與村民需求對(duì)接。這里的前提在于公共服務(wù)人才的培養(yǎng)和引進(jìn)，現(xiàn)有的公共資源配置或者不能有效地解決公共服務(wù)人才待遇問題，或者不注重這個(gè)問題解決，更不注重加大農(nóng)村公共服務(wù)人才的培養(yǎng)。目前農(nóng)村公共服務(wù)吸引不了人才，即使引進(jìn)的人才也想辦法逃離，嚴(yán)重地影響到農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量。國(guó)家在一些貧困地方實(shí)施特崗教師政策，吸引了不少剛畢業(yè)的大學(xué)生到貧困地區(qū)特別是農(nóng)村學(xué)校任教，不僅解決了農(nóng)村學(xué)校師資短缺問題，而且大大地提高教師質(zhì)量，明顯地改善了當(dāng)?shù)氐慕逃龡l件。這個(gè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以應(yīng)用于鄉(xiāng)村其他公共服務(wù)人才引進(jìn)和培養(yǎng)上。與此同時(shí)，國(guó)家還需要拿出一些公共資源，改變配置方式，誘發(fā)村民參與村莊公共事務(wù)治理上，比如實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)的財(cái)政配置機(jī)制，加大向村莊社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的力度。不管怎樣，國(guó)家資源配置機(jī)制改革應(yīng)該以激發(fā)村民參與、合作為先決條件。只要每個(gè)村莊有更好的自治機(jī)制、自主參與機(jī)制和合作機(jī)制，那么就可以有效地解決村莊治理中出現(xiàn)的難題。

鄉(xiāng)村治理能力的提升還有賴于外部力量的援助和幫助。這里的關(guān)鍵還是國(guó)家要鼓勵(lì)外部的社會(huì)組織進(jìn)入鄉(xiāng)村，幫助培育村民的合作和組織能力，更要激發(fā)他們參與村莊治理的動(dòng)力。在這方面國(guó)家有兩套工具可以使用：一是政策工具，比如可以采用稅收優(yōu)惠政策或者便利的注冊(cè)政策支持參與農(nóng)村治理的社會(huì)組織發(fā)展，另一個(gè)是財(cái)政工具，政府可以購(gòu)買一部分社會(huì)組織的服務(wù)，讓社會(huì)組織參與到鄉(xiāng)村公共服務(wù)建設(shè)之中，由此借助于社會(huì)組織，增強(qiáng)村民的治理能力。早在20世紀(jì)30年代，有一批知識(shí)分子就憑借著他們的知識(shí)技能，發(fā)動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，試圖解決當(dāng)時(shí)阻礙中國(guó)發(fā)展和民族救亡的“愚、弱、窮、散”痼疾。雖然這個(gè)運(yùn)動(dòng)由于歷史原因并沒有成功，但是它依然激勵(lì)著當(dāng)今一少部分知識(shí)分子嘗試著在鄉(xiāng)村開展建設(shè)，其中鄉(xiāng)村治理是他們所重點(diǎn)關(guān)注的。如果國(guó)家對(duì)這些行動(dòng)給予政策和財(cái)政的支持，將會(huì)激發(fā)更多的社會(huì)組織參與到鄉(xiāng)村的發(fā)展之中，會(huì)大大地提升鄉(xiāng)村的治理能力和水平。

第4篇

幾乎每周我都會(huì)回村看望爺爺，我看到近些年隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，村里的經(jīng)濟(jì)確實(shí)有了明顯的改善，但污染的加劇也變得不容忽視。因此，我就這一問題設(shè)立了“治理鄉(xiāng)村污染，建設(shè)美麗中國(guó)”的研究性課題，并利用2016年的暑假完成了對(duì)這一課題的初步研究。

調(diào)研流程

2016年7月1～20日，我走訪了湖南省益陽(yáng)市多個(gè)鄉(xiāng)村，實(shí)地考察并記錄了污染情況。通過這些天的調(diào)研，我將鄉(xiāng)村污染惡化的原因歸納成以下五個(gè)方面。

一、“白色污染”嚴(yán)重。隨著鄉(xiāng)村工商業(yè)的迅速發(fā)展，一次性塑料制品的使用越來越頻繁。大家在生產(chǎn)生活中貪圖便捷、省事，廣泛使用塑料袋、農(nóng)用薄膜和編織袋等。這些一次性用品成本不高，商家通常在顧客購(gòu)物時(shí)用于打包或直接贈(zèng)送，以致它們通常在用完一次后就被丟棄。然而大量被丟棄的塑料，難以降解，造成了鄉(xiāng)村的“白色污染”。

二、化肥與農(nóng)藥的污染。“稻花香里說豐年，聽取蛙聲一片”，這樣的鄉(xiāng)村美景，已經(jīng)漸漸遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村了。化肥與農(nóng)藥的過度使用，導(dǎo)致稻花依舊，蛙聲卻稀稀落落了，連溝港湖汊里的魚、蝦、螺、蚌等，也成了“稀有動(dòng)物”。還記得兒時(shí)，爺爺帶著我去門前小溝捉蝦，不一會(huì)兒就能抓滿一大筐。而這個(gè)暑假，當(dāng)我再次來到這條小溝時(shí)，那里的水體早已嚴(yán)重富營(yíng)養(yǎng)化，成了黑臭的一潭死水了，更別提什么魚蝦了。

三、工業(yè)污染的惡化。為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極引進(jìn)工業(yè)，建設(shè)工業(yè)開發(fā)園區(qū)，甚至連一些村民也辦起了工廠。然而，為了節(jié)約治理工業(yè)污染的巨大成本，在鄉(xiāng)村，不少工業(yè)廢水、廢氣、廢料被偷偷排放或堆放。像7月8日我去的爛泥糊鄉(xiāng)撇洪新河，因沿線的工業(yè)排污，河水都是“五彩斑斕”的。而泥江口鄉(xiāng)的釩廠排放廢氣時(shí)，周邊方圓十來里內(nèi)的人家都不得不緊閉門窗，否則，就會(huì)被嗆得涕淚俱下、咳嗽不止。

四、建筑垃圾的污染。在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)實(shí)施的過程中，不少?gòu)U舊的建筑垃圾并沒有得到及時(shí)的清理，從而形成了不小的污染。就拿我爺爺家的田地來說，在“田園化”和“土地整理”項(xiàng)目的實(shí)施過程中，田中用混凝土、紅磚等砌出了大大小小的排水溝、機(jī)耕道。然而，三五年過去后，這些“磚混結(jié)構(gòu)”設(shè)施慢慢損壞了，形成的建筑垃圾就成了又一大污染。

五、牲畜糞便污染加劇。鄉(xiāng)村養(yǎng)豬、牛、羊等很普遍，從前養(yǎng)得少，其糞便被當(dāng)作肥料處理了。但近些年來，村民們擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模，動(dòng)輒幾十上百頭（只），隨意排放的糞便也成了一些山塘、溝渠水體富營(yíng)養(yǎng)化的重要根源。

7月21～31日，我拜訪了益陽(yáng)市環(huán)保局、農(nóng)業(yè)局、農(nóng)業(yè)開發(fā)辦公室等單位，采集到2015年益陽(yáng)市鄉(xiāng)村主要污染源數(shù)據(jù)（見右表），這些數(shù)據(jù)也能進(jìn)一步證明加快整治鄉(xiāng)村污染的必要性、緊迫性。

當(dāng)然，近年來益陽(yáng)市也為改善鄉(xiāng)村環(huán)境作了不少的嘗試與努力，在建設(shè)農(nóng)村示范生態(tài)基地、完善農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)以及創(chuàng)建污水處理試點(diǎn)等工作上均取得一定成效（見上圖）。

結(jié)論

第5篇

[關(guān)鍵詞]公共選擇鄉(xiāng)村關(guān)系治理

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)浪潮的推動(dòng)下，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)正處于急劇的社會(huì)變遷之中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會(huì)。在農(nóng)業(yè)大國(guó)向工業(yè)大國(guó)的轉(zhuǎn)型期，建設(shè)一個(gè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)是促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的重要因素之一，然而，在鄉(xiāng)村關(guān)系治理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，鄉(xiāng)村關(guān)系到卻出現(xiàn)了一些失范現(xiàn)象。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)和村委會(huì)的過渡行政化是當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系改革和發(fā)展的難題，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。

一、公共選擇理論闡釋鄉(xiāng)村關(guān)系失范

公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋，廣義的公共選擇理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)重要流派，是將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)；狹義的公共選擇理論是作為行政管理學(xué)的一個(gè)流派而存在，它將公共選擇的方法應(yīng)用于公共行政管理領(lǐng)域，關(guān)注的重點(diǎn)是政府的管理活動(dòng)及各個(gè)領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行。公共選擇即非市場(chǎng)的集體選擇，公共選擇理論的宗旨是把市場(chǎng)制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道，即經(jīng)濟(jì)人模式。

公共選擇理論的基本行為假定是：人是關(guān)心個(gè)人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的經(jīng)濟(jì)人。公共選擇理論家基于這個(gè)出發(fā)點(diǎn)，分析了公共管理組織的行為，他們認(rèn)為，公共管理組織及其組織者并不像人們所認(rèn)為的那樣充滿公益心，相反他們的和常人沒有什么區(qū)別，都是個(gè)人效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，追逐自己的私利，他們首先追求的是個(gè)人利益和組織機(jī)構(gòu)的利益，然后才會(huì)照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領(lǐng)域，既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。

鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)，具體說主要集中在對(duì)村委會(huì)人事權(quán)、財(cái)政權(quán)以及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自的非法干預(yù)上，體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)之中；二是村委會(huì)的過渡行政化和“過渡自治化”，前者指村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)下屬辦事機(jī)構(gòu)或一級(jí)“準(zhǔn)政權(quán)組織”，后者指村委會(huì)單純從本社區(qū)利益出發(fā)，不愿接受鄉(xiāng)政府指導(dǎo)，對(duì)承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)抱著消極、冷淡的態(tài)度。

從鄉(xiāng)村關(guān)系失范的具體表現(xiàn)我們可以看出，作為兩個(gè)緊密聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權(quán)益影響或擴(kuò)展到對(duì)方。當(dāng)然，在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人，是受到他們自身利益的驅(qū)動(dòng)、追求個(gè)人效用最大化，從而造成鄉(xiāng)村關(guān)系失范。

二、鄉(xiāng)村關(guān)系失范的影響因素

公共選擇是相對(duì)于市場(chǎng)選擇而言，一般來說，在市場(chǎng)選擇中當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制不健全或市場(chǎng)還未成熟時(shí)，經(jīng)濟(jì)人就會(huì)在市場(chǎng)缺陷中尋求利益最大化，抑或投機(jī)，而不是靠公平競(jìng)爭(zhēng)獲利。同理，政治體制的不完善，也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機(jī)。

(一)壓力體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)基層政權(quán)組織，處于我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制中的最末環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制在某種程度上可稱為壓力型體制，其主要特征在于各級(jí)政府為完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)趕超指標(biāo)，采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。這決定了國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃、任務(wù)最終要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí)，也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想方設(shè)法去完成上級(jí)部署的各項(xiàng)任務(wù)，如計(jì)劃生育、征兵、糧食種植，稅款征收等。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用對(duì)村干部的去留決定權(quán)和工資報(bào)酬權(quán)將指標(biāo)再度分解分配給村民自治組織特別是村委會(huì)，并利用強(qiáng)有力的行政命令手段督促其執(zhí)行，這就造成村民自治組織自治權(quán)限大大縮小，從而使鄉(xiāng)政府與其的角色關(guān)系扭曲。

(二)鄉(xiāng)村治理法制建設(shè)存在缺陷

實(shí)行村民自治之后，理論上說村民自治委員會(huì)與作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無行政隸屬關(guān)系，二者只是工作上指導(dǎo)與合作關(guān)系，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對(duì)村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的規(guī)定是非常粗略和原則化的，既沒有對(duì)“指導(dǎo)、支持和幫助”的范圍給以合理確定，也沒有對(duì)村民自治的領(lǐng)域給以明確表述，這在客觀上導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有比村民較多的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和組織資源，再加鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動(dòng)空間，他們能較便利的利用制度空間去對(duì)村民實(shí)現(xiàn)制度侵權(quán)。

(三)村委會(huì)雙重角色失衡

村委會(huì)作為法定的村民自治組織，是經(jīng)過村民授權(quán)來控制與管理社區(qū)資源，體現(xiàn)和維護(hù)村民利益并通過為村民服務(wù)來贏得他們的支持和信任，但是在實(shí)際中村委會(huì)又承擔(dān)了鄉(xiāng)政府分配給某些行政職能。這樣，村委會(huì)便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級(jí)方針政策，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，另一方面又要完成屬于自治范圍內(nèi)的工作，分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。雖然在人民的國(guó)家內(nèi)根本利益是一致的，但矛盾和沖突不可避免，因?yàn)橹袊?guó)所要實(shí)現(xiàn)的后發(fā)外向型現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種強(qiáng)制的現(xiàn)代化，它要求村民在較短的時(shí)間內(nèi)即適應(yīng)并接受原生型現(xiàn)代化國(guó)家在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)所發(fā)生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國(guó)家任務(wù)和要求要通過村委會(huì)去強(qiáng)制執(zhí)行，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益的也會(huì)搭上制度化轉(zhuǎn)型的便車進(jìn)行擴(kuò)張。雙重角色必然產(chǎn)生雙重對(duì)策，一方面村委會(huì)順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機(jī)構(gòu)執(zhí)行命令或進(jìn)一步搭便車“自我擴(kuò)張”，另一方面從自身利益出發(fā)搞“上有政策、下有對(duì)策”進(jìn)行游說、消磨甚至抵制，村級(jí)反控制力量的成長(zhǎng)使鄉(xiāng)村關(guān)系處于緊張狀態(tài)。

三、對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系失范的治理

公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會(huì)的關(guān)系，通過在公共部門中恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)，引入市場(chǎng)機(jī)制，打破政府壟斷，從而將政府的一些職能釋放給市場(chǎng)和社會(huì)。從總體上看，鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)合法權(quán)益的侵蝕造成的矛盾和沖突，治理的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村雙方的良性互動(dòng)：

(一)完善法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限

要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)良性互動(dòng)，首先要確立二者是相對(duì)獨(dú)立的利益主體，是無直接隸屬關(guān)系的平等法人關(guān)系。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處于急劇轉(zhuǎn)型期且地區(qū)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體的利益邊界和權(quán)限范圍往往是模糊的、變動(dòng)的，現(xiàn)行的法律只是設(shè)計(jì)較為寬限的法律框架，并沒有程序性規(guī)定。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的角色定位，首先要理清二者的職責(zé)權(quán)限，一是根據(jù)憲法和《村民委員會(huì)組織法》確立的鄉(xiāng)政村治原則精神，各級(jí)人大制定關(guān)于鄉(xiāng)政村治特別是村民自治的實(shí)體性法規(guī)，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界及管理權(quán)限，哪些事項(xiàng)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)、支持和幫助”，哪能些事項(xiàng)需要村委會(huì)“協(xié)助工作”。明確的外延和內(nèi)涵使國(guó)家的法律法規(guī)、黨的路線方針政策通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以順利貫徹，村民利益通過村民自治得以真正實(shí)現(xiàn)。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政得到村民的認(rèn)可擁護(hù)，違法施政被村民合理拒絕，同時(shí)村委會(huì)的雙重角色大體平衡，起到了“承上啟下”的作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范上有機(jī)銜接起來。

(二)重塑政府形象，建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織

改變政府形象，規(guī)范政府作為，首先要在體制上解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，根本的是要改革壓力型政治體系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從繁重的數(shù)字化指標(biāo)任務(wù)中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續(xù)精簡(jiǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)有框架下精簡(jiǎn)已經(jīng)走到末路，改革的目的在于提高績(jī)效而不是裁減人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有最基本的社會(huì)事務(wù)管理功能，如土地管理、治安管理、救災(zāi)、優(yōu)撫等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)負(fù)責(zé)，也不應(yīng)該對(duì)自身財(cái)政負(fù)責(zé)，更不應(yīng)有自我擴(kuò)張和資源掠奪行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制與民間組織在資源配置中的角色，把主要精力和資源更多地投在提高公共服務(wù)與發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)領(lǐng)域，提高服務(wù)能力。

(三)培育自治組織，增強(qiáng)村委會(huì)自治能力

民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個(gè)中介組織的協(xié)調(diào)，一方面各種民間組織及時(shí)把其成員對(duì)政府的要求、愿望、建議、批評(píng)集中起來轉(zhuǎn)達(dá)給政府，另一方面又把政府的政策意向和對(duì)相關(guān)問題的處理意見傳達(dá)給其成員。同時(shí)民間組織對(duì)政府行為構(gòu)成強(qiáng)有力的制約，適應(yīng)了農(nóng)民豐富多彩的社會(huì)需要，民間自治組織大量成長(zhǎng)，政府就會(huì)受到來自外部的制約，可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國(guó)家應(yīng)從體制上消除對(duì)民間組織不合理限制，使各種形式各種功能的農(nóng)村民間自治組織有寬松的成長(zhǎng)發(fā)育環(huán)境，如村委會(huì)、各種農(nóng)民協(xié)會(huì)、養(yǎng)殖協(xié)會(huì)等。在民間組織發(fā)展過程中，不斷探索實(shí)施規(guī)范管理的新體制，建立政府與非政府組織良性互動(dòng)關(guān)系。村委會(huì)作為村民法定的自治組織，在村務(wù)管理方面更應(yīng)擔(dān)負(fù)起責(zé)任，只要不偏離黨的路線、方針、政策，不違反國(guó)家法律法規(guī)，對(duì)村莊重大事項(xiàng)具體負(fù)責(zé)實(shí)施并自覺接受村民監(jiān)督，加強(qiáng)自我決策和自我管理能力，增強(qiáng)村莊“自主性”，這樣才能理順村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系。

(四)提高鄉(xiāng)村人員素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變

在處理鄉(xiāng)村關(guān)系過程中，人是具有決定性的因素。鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)很大程度上同鄉(xiāng)村干部素質(zhì)低下，農(nóng)民覺悟不高有關(guān)。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部中主要是不相信群眾、、人治觀念、，表現(xiàn)在村民群眾中則是文化水平低，覺悟不高，缺乏契約合作意識(shí)，并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況，必須在鄉(xiāng)村社會(huì)樹立現(xiàn)代民主觀念、法制意識(shí)和契約精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要按照“三個(gè)代表”要求，提高認(rèn)識(shí)，改進(jìn)方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)，充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，對(duì)鄉(xiāng)村管理應(yīng)更多的采取法律的、經(jīng)濟(jì)的、教育的手段而不是簡(jiǎn)單的行政命令，應(yīng)尊重村民自治權(quán)和村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、公仆情結(jié)；村干部要依法履行“村治”職責(zé)，加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)自治能力，自覺協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項(xiàng)工作，引導(dǎo)農(nóng)民用好民利，做好村民的“當(dāng)家人”。從根本上說，要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)由理性的“經(jīng)濟(jì)人”向?yàn)槊穹?wù)的“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主管理與村民自治良性互動(dòng)，共同建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]陳振明政策科學(xué)--公共政策分析導(dǎo)論（第二版）[M]北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.2003

[2][美]布坎南自由市場(chǎng)和國(guó)家[M]北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社.1998

[3]徐學(xué)通村民自治中的困境：村委會(huì)的行政化傾向[J]行政與法2003（10）

[4]宋敬本從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變[C]北京：中央編譯出版社1998：28

第6篇

    [關(guān)鍵詞] 公共選擇 鄉(xiāng)村關(guān)系 治理

    在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)浪潮的推動(dòng)下,中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)正處于急劇的社會(huì)變遷之中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會(huì)。在農(nóng)業(yè)大國(guó)向工業(yè)大國(guó)的轉(zhuǎn)型期,建設(shè)一個(gè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)是促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的重要因素之一,然而,在鄉(xiāng)村關(guān)系治理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中,鄉(xiāng)村關(guān)系到卻出現(xiàn)了一些失范現(xiàn)象。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)和村委會(huì)的過渡行政化是當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系改革和發(fā)展的難題,嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。

    一、公共選擇理論闡釋鄉(xiāng)村關(guān)系失范

    公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋,廣義的公共選擇理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)重要流派,是將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué);狹義的公共選擇理論是作為行政管理學(xué)的一個(gè)流派而存在,它將公共選擇的方法應(yīng)用于公共行政管理領(lǐng)域,關(guān)注的重點(diǎn)是政府的管理活動(dòng)及各個(gè)領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行。公共選擇即非市場(chǎng)的集體選擇,公共選擇理論的宗旨是把市場(chǎng)制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道,即經(jīng)濟(jì)人模式。

    公共選擇理論的基本行為假定是:人是關(guān)心個(gè)人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的經(jīng)濟(jì)人。公共選擇理論家基于這個(gè)出發(fā)點(diǎn),分析了公共管理組織的行為,他們認(rèn)為,公共管理組織及其組織者并不像人們所認(rèn)為的那樣充滿公益心,相反他們的和常人沒有什么區(qū)別,都是個(gè)人效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人,追逐自己的私利,他們首先追求的是個(gè)人利益和組織機(jī)構(gòu)的利益,然后才會(huì)照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領(lǐng)域,既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。

    鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán),具體說主要集中在對(duì)村委會(huì)人事權(quán)、財(cái)政權(quán)以及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的非法干預(yù)上,體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)之中;二是村委會(huì)的過渡行政化和“過渡自治化”,前者指村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)下屬辦事機(jī)構(gòu)或一級(jí)“準(zhǔn)政權(quán)組織”,后者指村委會(huì)單純從本社區(qū)利益出發(fā),不愿接受鄉(xiāng)政府指導(dǎo),對(duì)承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)抱著消極、冷淡的態(tài)度。

    從鄉(xiāng)村關(guān)系失范的具體表現(xiàn)我們可以看出,作為兩個(gè)緊密聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權(quán)益影響或擴(kuò)展到對(duì)方。當(dāng)然,在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人,是受到他們自身利益的驅(qū)動(dòng)、追求個(gè)人效用最大化,從而造成鄉(xiāng)村關(guān)系失范。

    二、鄉(xiāng)村關(guān)系失范的影響因素

    公共選擇是相對(duì)于市場(chǎng)選擇而言,一般來說,在市場(chǎng)選擇中當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制不健全或市場(chǎng)還未成熟時(shí),經(jīng)濟(jì)人就會(huì)在市場(chǎng)缺陷中尋求利益最大化,抑或投機(jī),而不是靠公平競(jìng)爭(zhēng)獲利。同理,政治體制的不完善,也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機(jī)。  

    (一)壓力體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)權(quán)

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)基層政權(quán)組織,處于我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制中的最末環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制在某種程度上可稱為壓力型體制,其主要特征在于各級(jí)政府為完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)趕超指標(biāo),采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。這決定了國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃、任務(wù)最終要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí),也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想方設(shè)法去完成上級(jí)部署的各項(xiàng)任務(wù),如計(jì)劃生育、征兵、糧食種植,稅款征收等。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用對(duì)村干部的去留決定權(quán)和工資報(bào)酬權(quán)將指標(biāo)再度分解分配給村民自治組織特別是村委會(huì),并利用強(qiáng)有力的行政命令手段督促其執(zhí)行,這就造成村民自治組織自治權(quán)限大大縮小,從而使鄉(xiāng)政府與其的角色關(guān)系扭曲。

    (二)鄉(xiāng)村治理法制建設(shè)存在缺陷

    實(shí)行村民自治之后,理論上說村民自治委員會(huì)與作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無行政隸屬關(guān)系,二者只是工作上指導(dǎo)與合作關(guān)系,根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對(duì)村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的規(guī)定是非常粗略和原則化的,既沒有對(duì)“指導(dǎo)、支持和幫助”的范圍給以合理確定,也沒有對(duì)村民自治的領(lǐng)域給以明確表述,這在客觀上導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有比村民較多的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和組織資源,再加鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動(dòng)空間,他們能較便利的利用制度空間去對(duì)村民實(shí)現(xiàn)制度侵權(quán)。

    (三)村委會(huì)雙重角色失衡

    村委會(huì)作為法定的村民自治組織,是經(jīng)過村民授權(quán)來控制與管理社區(qū)資源,體現(xiàn)和維護(hù)村民利益并通過為村民服務(wù)來贏得他們的支持和信任,但是在實(shí)際中村委會(huì)又承擔(dān)了鄉(xiāng)政府分配給某些行政職能。這樣,村委會(huì)便扮演了雙重角色,一方面要貫徹上級(jí)方針政策,代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作,另一方面又要完成屬于自治范圍內(nèi)的工作,分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。雖然在人民主權(quán)的國(guó)家內(nèi)根本利益是一致的,但矛盾和沖突不可避免,因?yàn)橹袊?guó)所要實(shí)現(xiàn)的后發(fā)外向型現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種強(qiáng)制的現(xiàn)代化,它要求村民在較短的時(shí)間內(nèi)即適應(yīng)并接受原生型現(xiàn)代化國(guó)家在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)所發(fā)生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國(guó)家任務(wù)和要求要通過村委會(huì)去強(qiáng)制執(zhí)行,同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益的也會(huì)搭上制度化轉(zhuǎn)型的便車進(jìn)行擴(kuò)張。雙重角色必然產(chǎn)生雙重對(duì)策,一方面村委會(huì)順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機(jī)構(gòu)執(zhí)行命令或進(jìn)一步搭便車“自我擴(kuò)張”,另一方面從自身利益出發(fā)搞“上有政策、下有對(duì)策”進(jìn)行游說、消磨甚至抵制,村級(jí)反控制力量的成長(zhǎng)使鄉(xiāng)村關(guān)系處于緊張狀態(tài)。

    三、對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系失范的治理

    公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會(huì)的關(guān)系,通過在公共部門中恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng),引入市場(chǎng)機(jī)制,打破政府壟斷,從而將政府的一些職能釋放給市場(chǎng)和社會(huì)。從總體上看,鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)合法權(quán)益的侵蝕造成的矛盾和沖突,治理的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村雙方的良性互動(dòng):

    (一)完善法律法規(guī),明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限

    要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)良性互動(dòng),首先要確立二者是相對(duì)獨(dú)立的利益主體,是無直接隸屬關(guān)系的平等法人關(guān)系。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處于急劇轉(zhuǎn)型期且地區(qū)發(fā)展不平衡,鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體的利益邊界和權(quán)限范圍往往是模糊的、變動(dòng)的,現(xiàn)行的法律只是設(shè)計(jì)較為寬限的法律框架,并沒有程序性規(guī)定。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的角色定位,首先要理清二者的職責(zé)權(quán)限,一是根據(jù)憲法和《村民委員會(huì)組織法》確立的鄉(xiāng)政村治原則精神,各級(jí)人大制定關(guān)于鄉(xiāng)政村治特別是村民自治的實(shí)體性法規(guī),明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界及管理權(quán)限,哪些事項(xiàng)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)、支持和幫助”,哪能些事項(xiàng)需要村委會(huì)“協(xié)助工作”。明確的外延和內(nèi)涵使國(guó)家的法律法規(guī)、黨的路線方針政策通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以順利貫徹,村民利益通過村民自治得以真正實(shí)現(xiàn)。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政得到村民的認(rèn)可擁護(hù),違法施政被村民合理拒絕,同時(shí)村委會(huì)的雙重角色大體平衡,起到了“承上啟下”的作用,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范上有機(jī)銜接起來。

    (二)重塑政府形象,建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織

    改變政府形象,規(guī)范政府作為,首先要在體制上解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,根本的是要改革壓力型政治體系,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從繁重的數(shù)字化指標(biāo)任務(wù)中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續(xù)精簡(jiǎn),因?yàn)楝F(xiàn)有框架下精簡(jiǎn)已經(jīng)走到末路,改革的目的在于提高績(jī)效而不是裁減人員,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有最基本的社會(huì)事務(wù)管理功能,如土地管理、治安管理、救災(zāi)、優(yōu)撫等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)負(fù)責(zé),也不應(yīng)該對(duì)自身財(cái)政負(fù)責(zé),更不應(yīng)有自我擴(kuò)張和資源掠奪行為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制與民間組織在資源配置中的角色,把主要精力和資源更多地投在提高公共服務(wù)與發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)領(lǐng)域,提高服務(wù)能力。

    (三)培育自治組織,增強(qiáng)村委會(huì)自治能力

    民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個(gè)中介組織的協(xié)調(diào),一方面各種民間組織及時(shí)把其成員對(duì)政府的要求、愿望、建議、批評(píng)集中起來轉(zhuǎn)達(dá)給政府,另一方面又把政府的政策意向和對(duì)相關(guān)問題的處理意見傳達(dá)給其成員。同時(shí)民間組織對(duì)政府行為構(gòu)成強(qiáng)有力的制約,適應(yīng)了農(nóng)民豐富多彩的社會(huì)需要,民間自治組織大量成長(zhǎng),政府就會(huì)受到來自外部的制約,可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國(guó)家應(yīng)從體制上消除對(duì)民間組織不合理限制,使各種形式各種功能的農(nóng)村民間自治組織有寬松的成長(zhǎng)發(fā)育環(huán)境,如村委會(huì)、各種農(nóng)民協(xié)會(huì)、養(yǎng)殖協(xié)會(huì)等。在民間組織發(fā)展過程中,不斷探索實(shí)施規(guī)范管理的新體制,建立政府與非政府組織良性互動(dòng)關(guān)系。村委會(huì)作為村民法定的自治組織,在村務(wù)管理方面更應(yīng)擔(dān)負(fù)起責(zé)任,只要不偏離黨的路線、方針、政策,不違反國(guó)家法律法規(guī),對(duì)村莊重大事項(xiàng)具體負(fù)責(zé)實(shí)施并自覺接受村民監(jiān)督,加強(qiáng)自我決策和自我管理能力,增強(qiáng)村莊“自主性”,這樣才能理順村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系。

    (四)提高鄉(xiāng)村人員素質(zhì),實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變

    在處理鄉(xiāng)村關(guān)系過程中,人是具有決定性的因素。鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)很大程度上同鄉(xiāng)村干部素質(zhì)低下,農(nóng)民覺悟不高有關(guān)。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部中主要是不相信群眾、官僚主義、人治觀念、以權(quán)謀私,表現(xiàn)在村民群眾中則是文化水平低,覺悟不高,缺乏契約合作意識(shí),并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況,必須在鄉(xiāng)村社會(huì)樹立現(xiàn)代民主觀念、法制意識(shí)和契約精神,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要按照“三個(gè)代表”要求,提高認(rèn)識(shí),改進(jìn)方法,依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé),充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系,對(duì)鄉(xiāng)村管理應(yīng)更多的采取法律的、經(jīng)濟(jì)的、教育的手段而不是簡(jiǎn)單的行政命令,應(yīng)尊重村民自治權(quán)和村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性,增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、公仆情結(jié);村干部要依法履行“村治”職責(zé),加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)自治能力,自覺協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項(xiàng)工作,引導(dǎo)農(nóng)民用好民主權(quán)利,做好村民的“當(dāng)家人”。從根本上說,要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)由理性的“經(jīng)濟(jì)人”向?yàn)槊穹?wù)的“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主管理與村民自治良性互動(dòng),共同建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)。

    [參考文獻(xiàn)]

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    [4]宋敬本 從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變[C] 北京:中央編譯出版社 1998:28

第7篇

現(xiàn)在，鄉(xiāng)村小學(xué)學(xué)生學(xué)業(yè)基礎(chǔ)差，學(xué)前教育尤為滯后，甚至可以說是一片空白，師資力量弱，教學(xué)開展不科學(xué)，缺乏教學(xué)藝術(shù)，教研薄弱，課堂開設(shè)不齊，學(xué)校管理水平低。學(xué)校薄弱的表現(xiàn)很多，最終都反映在教學(xué)質(zhì)量的低劣上，教學(xué)質(zhì)量差，導(dǎo)致學(xué)生就學(xué)不積極，轉(zhuǎn)學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重。

一、鄉(xiāng)村小學(xué)落伍的原因

鄉(xiāng)村小學(xué)的生源，由于學(xué)前教育的缺失，剛進(jìn)校時(shí)各方面的學(xué)習(xí)習(xí)慣，都得從頭做起，在起點(diǎn)上便輸給城里的孩子一大截。部分經(jīng)濟(jì)條件好的家庭便千方百計(jì)把自己的孩子送到條件好的城市學(xué)校就讀，剩下經(jīng)濟(jì)條件差的家庭才把孩子送到學(xué)校，這部分孩子的家長(zhǎng)多數(shù)為了生存進(jìn)城務(wù)工，孩子自然成為留守兒童，留守兒童的教育尤其是家庭教育方面缺乏了家長(zhǎng)監(jiān)督和引導(dǎo)，學(xué)習(xí)由此受到了很大影響。爺爺奶奶教育孩子的那套方法仍停留在20世紀(jì)六七十年代的水平，很多孩子回家后就放任自流；有的孩子甚至四處游蕩，無人問津?qū)W習(xí)問題。過上一兩年，家長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)自己的孩子在學(xué)習(xí)方面有點(diǎn)天賦的，一想到在村小讀書會(huì)耽誤前程，就想辦法送進(jìn)城了，最后就剩下成績(jī)不怎么好的學(xué)生，這樣的現(xiàn)實(shí)是教師所無法改變的。

鄉(xiāng)村小學(xué)師資之弱是針對(duì)低學(xué)歷而言的。而隨著近年來普及九年義務(wù)教育的實(shí)現(xiàn)，不合格的民辦、代課教師已全部消失，剩下的都是清一色的師范生。有的教師還自考取得了大專及以上文憑。而學(xué)歷本身說明不了一切，為什么同班的教師在不同的學(xué)校、不同的地域，其教學(xué)成果會(huì)有天壤之別呢？可見，師資隊(duì)伍如何使用很關(guān)鍵。教師的合理流動(dòng)是積極的用人機(jī)制，那些被視為“骨干”的教師如果沒有流動(dòng)機(jī)制未必會(huì)成為“骨干”。不用擔(dān)心人去樓空，不管怎樣，走不光人，走不垮學(xué)校。我個(gè)人贊成部分地區(qū)，在同一縣城（區(qū)域）形成的人才流動(dòng)機(jī)制，讓部分“骨干”帶動(dòng)鄉(xiāng)村教育的發(fā)展。

教學(xué)是藝術(shù)，“運(yùn)用之妙，存乎一心”。教學(xué)工作開展中的所有問題歸結(jié)起來，癥結(jié)無非只是一個(gè)：教師素質(zhì)問題，包括文化知識(shí)素質(zhì)、專業(yè)技能素質(zhì)和思想素質(zhì)。一位教師在任何一方面不合格，都會(huì)對(duì)教學(xué)質(zhì)量造成嚴(yán)重影響。由于大部分地區(qū)教師流動(dòng)機(jī)制缺乏，而鄉(xiāng)村教師抱著“做一天和尚撞一天鐘”的態(tài)度來對(duì)待教學(xué)。無論是在個(gè)人知識(shí)還是教學(xué)技能方面都少有進(jìn)修，思想上總覺得“天高皇帝遠(yuǎn)”，誰還會(huì)來這破地方管我們，對(duì)自己的教學(xué)總是隨意化。

管理出質(zhì)量，管理出效益。鄉(xiāng)村教師生活條件惡劣，心理存在不滿。他們認(rèn)為自己工作不過是在給校長(zhǎng)打工，要看校長(zhǎng)的臉色行事，責(zé)怪他們覺悟低并沒有用。在鄉(xiāng)村，要好好工作，三分靠自覺，七分靠管理，越是生活條件艱苦的地方，提高工作積極性越是要靠管理。鄉(xiāng)村學(xué)校的一切薄弱點(diǎn)說嚴(yán)重一點(diǎn)，都可以歸結(jié)到管理上。我對(duì)整個(gè)鄉(xiāng)村小學(xué)教師作了簡(jiǎn)單統(tǒng)計(jì)，在大部分學(xué)校，校長(zhǎng)的作用只發(fā)揮了三分之一，老師的干勁最多也使出了20％~30％。很多教師在閑聊時(shí)表示自己會(huì)教書，且同樣的學(xué)生是可以教出不同的成績(jī)的。可努力了幾年也沒被人發(fā)現(xiàn)。可以理解，人都有被別人理解、認(rèn)可的需要，可因管理原因，我們可愛的人類靈魂的工程師竟失去了最基本的為師標(biāo)準(zhǔn)――育人為本。

二、治理落后的建議

1.認(rèn)清現(xiàn)狀，制訂切實(shí)可行的目標(biāo)，從頭扎實(shí)做起

鄉(xiāng)村小學(xué)在短期內(nèi)想要迎頭趕上城市發(fā)達(dá)學(xué)校是不切實(shí)際的。由于教育資源的不平衡，鄉(xiāng)村孩子的學(xué)習(xí)資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市孩子，師資力量的配備更是不足。我們不能與城市用同樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，再好的選手也有落后者，更何況我們的起跑線總是比別人落后一大截，再去和別人比就會(huì)顯得更加落后了。課程結(jié)構(gòu)必須合理，課程設(shè)置要適合農(nóng)村孩子的實(shí)際生活和生存需要，突破單純的精英課程模式，辦學(xué)要有個(gè)性、有特色，量其所能、各顯神通，要辦適合學(xué)生需要的教育。至于用“就近入學(xué)”“劃分片區(qū)”的方式來平衡生源，我們認(rèn)為很難實(shí)現(xiàn)。我們沒有任何理由人為地剝奪孩子享受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利。我們只能效率優(yōu)先、兼顧公平，我們應(yīng)苦練內(nèi)功、提高質(zhì)量，以自身的質(zhì)量吸引學(xué)生，和其他學(xué)校相互競(jìng)爭(zhēng)，形成學(xué)校間高質(zhì)量的良性循環(huán)。

2.教師教育放在重要位置

必須下死功夫武裝教師，否則教育就沒有希望。當(dāng)好教師要具備三個(gè)條件：一是文化知識(shí)，對(duì)所教學(xué)科知識(shí)要懂深、懂透；對(duì)教材要吃通；二是專業(yè)技能條件，包括教學(xué)思想先進(jìn)、能管理、善表達(dá)、言行富有激勵(lì)性；三是態(tài)度條件，兢兢業(yè)業(yè)、認(rèn)認(rèn)真真、無私奉獻(xiàn)。武裝教師，就要從這三個(gè)方面入手，切實(shí)抓出成效，要嚴(yán)格執(zhí)行繼續(xù)教育登記制度，以此保證繼續(xù)教育出成效，不走過場(chǎng)。要把崗位讀書和教學(xué)反思、教學(xué)問題作為教師自身素養(yǎng)和教學(xué)技能的主要活動(dòng)形式，并將這些活動(dòng)和每年成績(jī)考核評(píng)優(yōu)晉級(jí)利益掛鉤。

3.管好管理者

（1）組建高水平的管理班子。村級(jí)學(xué)校管理班子較為隨意，許多都沒有正規(guī)管理方法，上級(jí)管理者在考慮這一問題時(shí)也沒有全盤考慮，都是在學(xué)校一班子人中選一位適合的人便了事，至于能否勝任管理工作則不聞不問了。我認(rèn)為片區(qū)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)做全盤統(tǒng)籌安排，將有管理水平的教師派到合適的地方管理，既實(shí)現(xiàn)了個(gè)人價(jià)值，又讓學(xué)校工作得以正常開展，一舉兩得，何樂而不為呢？

（2）管理好班子的作風(fēng)。管理者務(wù)必要深入教學(xué)一線，多上課、多聽課，不斷總結(jié)升華為有一定高度和深度的主張，用以對(duì)教學(xué)做切實(shí)的教育觀念和教育思想的領(lǐng)導(dǎo)和管理。要把校長(zhǎng)和其他管理職位當(dāng)做一個(gè)大事業(yè)來干，不能當(dāng)“官”來做，更不能毫無作為。

（3）管好學(xué)校的會(huì)議。學(xué)校的教師大會(huì)，不能只是傳達(dá)文件、通知、講講紀(jì)律或者布置清潔衛(wèi)生，而必須有一定數(shù)量的大會(huì)是專門管理與教學(xué)業(yè)務(wù)和政治思想的相關(guān)內(nèi)容。否則，干部、教師提高業(yè)務(wù)的風(fēng)氣就不容易樹立起來。

4.開展幫扶，共享資源

在同一片區(qū)內(nèi)要實(shí)行教師定期對(duì)流，鄉(xiāng)村小學(xué)的教師要向好的學(xué)校學(xué)習(xí)好的方法和經(jīng)驗(yàn)。條件好、業(yè)務(wù)強(qiáng)的教師也要下鄉(xiāng)支教兩三個(gè)月，體驗(yàn)生活，給鄉(xiāng)村教師做業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

5.強(qiáng)化質(zhì)量意識(shí)，抓好基礎(chǔ)知識(shí)，搞好過程管理

第8篇

[關(guān)鍵詞]公共選擇鄉(xiāng)村關(guān)系治理

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)浪潮的推動(dòng)下，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)正處于急劇的社會(huì)變遷之中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制改革、民主法制等逐步深入基層社會(huì)。在農(nóng)業(yè)大國(guó)向工業(yè)大國(guó)的轉(zhuǎn)型期，建設(shè)一個(gè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)是促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的重要因素之一，然而，在鄉(xiāng)村關(guān)系治理的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，鄉(xiāng)村關(guān)系到卻出現(xiàn)了一些失范現(xiàn)象。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)和村委會(huì)的過渡行政化是當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系改革和發(fā)展的難題，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政效能的有效履行和村民自治的健康發(fā)展。

一、公共選擇理論闡釋鄉(xiāng)村關(guān)系失范

公共選擇理論包括廣義和狹義兩種解釋，廣義的公共選擇理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)重要流派，是將經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)；狹義的公共選擇理論是作為行政管理學(xué)的一個(gè)流派而存在，它將公共選擇的方法應(yīng)用于公共行政管理領(lǐng)域，關(guān)注的重點(diǎn)是政府的管理活動(dòng)及各個(gè)領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行。公共選擇即非市場(chǎng)的集體選擇，公共選擇理論的宗旨是把市場(chǎng)制度中人的行為與政治制度中政府的行為納入同一分析軌道，即經(jīng)濟(jì)人模式。

公共選擇理論的基本行為假定是：人是關(guān)心個(gè)人利益的，是理性的追求效用最大化者，即理性的經(jīng)濟(jì)人。公共選擇理論家基于這個(gè)出發(fā)點(diǎn)，分析了公共管理組織的行為，他們認(rèn)為，公共管理組織及其組織者并不像人們所認(rèn)為的那樣充滿公益心，相反他們的和常人沒有什么區(qū)別，都是個(gè)人效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，追逐自己的私利，他們首先追求的是個(gè)人利益和組織機(jī)構(gòu)的利益，然后才會(huì)照顧公眾的利益。公共選擇理論假定適用于不同的領(lǐng)域，既適用于政府部門組織也適用于非政府部門的自治組織。

鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)，具體說主要集中在對(duì)村委會(huì)人事權(quán)、財(cái)政權(quán)以及農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自的非法干預(yù)上，體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)之中；二是村委會(huì)的過渡行政化和“過渡自治化”，前者指村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)下屬辦事機(jī)構(gòu)或一級(jí)“準(zhǔn)政權(quán)組織”，后者指村委會(huì)單純從本社區(qū)利益出發(fā)，不愿接受鄉(xiāng)政府指導(dǎo)，對(duì)承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)抱著消極、冷淡的態(tài)度。

從鄉(xiāng)村關(guān)系失范的具體表現(xiàn)我們可以看出，作為兩個(gè)緊密聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立的公共管理組織都力圖追求自身利益最大化而將自身權(quán)益影響或擴(kuò)展到對(duì)方。當(dāng)然，在追求自身組織利益而努力去影響或限制它組織利益的過程中起決定作用的是組織中的人，是受到他們自身利益的驅(qū)動(dòng)、追求個(gè)人效用最大化，從而造成鄉(xiāng)村關(guān)系失范。

二、鄉(xiāng)村關(guān)系失范的影響因素

公共選擇是相對(duì)于市場(chǎng)選擇而言，一般來說，在市場(chǎng)選擇中當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制不健全或市場(chǎng)還未成熟時(shí)，經(jīng)濟(jì)人就會(huì)在市場(chǎng)缺陷中尋求利益最大化，抑或投機(jī)，而不是靠公平競(jìng)爭(zhēng)獲利。同理，政治體制的不完善，也給公共組織或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之機(jī)。

(一)壓力體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)基層政權(quán)組織，處于我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制中的最末環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來我國(guó)權(quán)力運(yùn)作體制在某種程度上可稱為壓力型體制，其主要特征在于各級(jí)政府為完成上級(jí)下達(dá)的經(jīng)濟(jì)趕超指標(biāo)，采取數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。這決定了國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃、任務(wù)最終要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹落實(shí)，也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想方設(shè)法去完成上級(jí)部署的各項(xiàng)任務(wù)，如計(jì)劃生育、征兵、糧食種植，稅款征收等。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用對(duì)村干部的去留決定權(quán)和工資報(bào)酬權(quán)將指標(biāo)再度分解分配給村民自治組織特別是村委會(huì)，并利用強(qiáng)有力的行政命令手段督促其執(zhí)行，這就造成村民自治組織自治權(quán)限大大縮小，從而使鄉(xiāng)政府與其的角色關(guān)系扭曲。

(二)鄉(xiāng)村治理法制建設(shè)存在缺陷

實(shí)行村民自治之后，理論上說村民自治委員會(huì)與作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無行政隸屬關(guān)系，二者只是工作上指導(dǎo)與合作關(guān)系，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”從此我們可以看出法律對(duì)村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的規(guī)定是非常粗略和原則化的，既沒有對(duì)“指導(dǎo)、支持和幫助”的范圍給以合理確定，也沒有對(duì)村民自治的領(lǐng)域給以明確表述，這在客觀上導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和空隙過大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有比村民較多的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和組織資源，再加鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力缺乏有效的約束制衡。這種制度的空隙客觀上成了基層干部利益群體謀求自身利益的活動(dòng)空間，他們能較便利的利用制度空間去對(duì)村民實(shí)現(xiàn)制度侵權(quán)。

(三)村委會(huì)雙重角色失衡

村委會(huì)作為法定的村民自治組織，是經(jīng)過村民授權(quán)來控制與管理社區(qū)資源，體現(xiàn)和維護(hù)村民利益并通過為村民服務(wù)來贏得他們的支持和信任，但是在實(shí)際中村委會(huì)又承擔(dān)了鄉(xiāng)政府分配給某些行政職能。這樣，村委會(huì)便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級(jí)方針政策，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，另一方面又要完成屬于自治范圍內(nèi)的工作，分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。雖然在人民的國(guó)家內(nèi)根本利益是一致的，但矛盾和沖突不可避免，因?yàn)橹袊?guó)所要實(shí)現(xiàn)的后發(fā)外向型現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種強(qiáng)制的現(xiàn)代化，它要求村民在較短的時(shí)間內(nèi)即適應(yīng)并接受原生型現(xiàn)代化國(guó)家在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)所發(fā)生的種種變化。因此必然有大量不受村民歡迎的國(guó)家任務(wù)和要求要通過村委會(huì)去強(qiáng)制執(zhí)行，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身利益的也會(huì)搭上制度化轉(zhuǎn)型的便車進(jìn)行擴(kuò)張。雙重角色必然產(chǎn)生雙重對(duì)策，一方面村委會(huì)順從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機(jī)構(gòu)執(zhí)行命令或進(jìn)一步搭便車“自我擴(kuò)張”，另一方面從自身利益出發(fā)搞“上有政策、下有對(duì)策”進(jìn)行游說、消磨甚至抵制，村級(jí)反控制力量的成長(zhǎng)使鄉(xiāng)村關(guān)系處于緊張狀態(tài)

三、對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系失范的治理

公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會(huì)的關(guān)系，通過在公共部門中恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)，引入市場(chǎng)機(jī)制，打破政府壟斷，從而將政府的一些職能釋放給市場(chǎng)和社會(huì)。從總體上看，鄉(xiāng)村關(guān)系失范主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)合法權(quán)益的侵蝕造成的矛盾和沖突，治理的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)村雙方的良性互動(dòng)：

(一)完善法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限

要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)良性互動(dòng)，首先要確立二者是相對(duì)獨(dú)立的利益主體，是無直接隸屬關(guān)系的平等法人關(guān)系。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處于急劇轉(zhuǎn)型期且地區(qū)發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村集體的利益邊界和權(quán)限范圍往往是模糊的、變動(dòng)的，現(xiàn)行的法律只是設(shè)計(jì)較為寬限的法律框架，并沒有程序性規(guī)定。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的角色定位，首先要理清二者的職責(zé)權(quán)限，一是根據(jù)憲法和《村民委員會(huì)組織法》確立的鄉(xiāng)政村治原則精神，各級(jí)人大制定關(guān)于鄉(xiāng)政村治特別是村民自治的實(shí)體性法規(guī)，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界及管理權(quán)限，哪些事項(xiàng)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“指導(dǎo)、支持和幫助”，哪能些事項(xiàng)需要村委會(huì)“協(xié)助工作”。明確的外延和內(nèi)涵使國(guó)家的法律法規(guī)、黨的路線方針政策通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以順利貫徹，村民利益通過村民自治得以真正實(shí)現(xiàn)。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政得到村民的認(rèn)可擁護(hù)，違法施政被村民合理拒絕，同時(shí)村委會(huì)的雙重角色大體平衡，起到了“承上啟下”的作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范上有機(jī)銜接起來。

(二)重塑政府形象，建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織

改變政府形象，規(guī)范政府作為，首先要在體制上解放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，根本的是要改革壓力型政治體系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)從繁重的數(shù)字化指標(biāo)任務(wù)中解脫出來。再造政府基層組織體系方面不是繼續(xù)精簡(jiǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)有框架下精簡(jiǎn)已經(jīng)走到末路，改革的目的在于提高績(jī)效而不是裁減人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有最基本的社會(huì)事務(wù)管理功能，如土地管理、治安管理、救災(zāi)、優(yōu)撫等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)負(fù)責(zé)，也不應(yīng)該對(duì)自身財(cái)政負(fù)責(zé)，更不應(yīng)有自我擴(kuò)張和資源掠奪行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制與民間組織在資源配置中的角色，把主要精力和資源更多地投在提高公共服務(wù)與發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)領(lǐng)域，提高服務(wù)能力。

(三)培育自治組織，增強(qiáng)村委會(huì)自治能力

民間自治組織是溝通政府與公民重要橋梁。政府與公民良好合作常常需要一個(gè)中介組織的協(xié)調(diào)，一方面各種民間組織及時(shí)把其成員對(duì)政府的要求、愿望、建議、批評(píng)集中起來轉(zhuǎn)達(dá)給政府，另一方面又把政府的政策意向和對(duì)相關(guān)問題的處理意見傳達(dá)給其成員。同時(shí)民間組織對(duì)政府行為構(gòu)成強(qiáng)有力的制約，適應(yīng)了農(nóng)民豐富多彩的社會(huì)需要，民間自治組織大量成長(zhǎng)，政府就會(huì)受到來自外部的制約，可以抵制、克服政府組織不合理的甚至侵犯群從利益行為。因此國(guó)家應(yīng)從體制上消除對(duì)民間組織不合理限制，使各種形式各種功能的農(nóng)村民間自治組織有寬松的成長(zhǎng)發(fā)育環(huán)境，如村委會(huì)、各種農(nóng)民協(xié)會(huì)、養(yǎng)殖協(xié)會(huì)等。在民間組織發(fā)展過程中，不斷探索實(shí)施規(guī)范管理的新體制，建立政府與非政府組織良性互動(dòng)關(guān)系。村委會(huì)作為村民法定的自治組織，在村務(wù)管理方面更應(yīng)擔(dān)負(fù)起責(zé)任，只要不偏離黨的路線、方針、政策，不違反國(guó)家法律法規(guī)，對(duì)村莊重大事項(xiàng)具體負(fù)責(zé)實(shí)施并自覺接受村民監(jiān)督，加強(qiáng)自我決策和自我管理能力，增強(qiáng)村莊“自主性”，這樣才能理順村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系。

(四)提高鄉(xiāng)村人員素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)人向社會(huì)人轉(zhuǎn)變

在處理鄉(xiāng)村關(guān)系過程中，人是具有決定性的因素。鄉(xiāng)村關(guān)系不協(xié)調(diào)很大程度上同鄉(xiāng)村干部素質(zhì)低下，農(nóng)民覺悟不高有關(guān)。表現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部中主要是不相信群眾、、人治觀念、，表現(xiàn)在村民群眾中則是文化水平低，覺悟不高，缺乏契約合作意識(shí)，并在一定程度上存在放任主義傾向。因此要改變這一狀況，必須在鄉(xiāng)村社會(huì)樹立現(xiàn)代民主觀念、法制意識(shí)和契約精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要按照“三個(gè)代表”要求，提高認(rèn)識(shí)，改進(jìn)方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)，充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，對(duì)鄉(xiāng)村管理應(yīng)更多的采取法律的、經(jīng)濟(jì)的、教育的手段而不是簡(jiǎn)單的行政命令，應(yīng)尊重村民自治權(quán)和村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)、公仆情結(jié)；村干部要依法履行“村治”職責(zé)，加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)自治能力，自覺協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項(xiàng)工作，引導(dǎo)農(nóng)民用好民利，做好村民的“當(dāng)家人”。從根本上說，要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)由理性的“經(jīng)濟(jì)人”向?yàn)槊穹?wù)的“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主管理與村民自治良性互動(dòng)，共同建設(shè)和諧的鄉(xiāng)村社會(huì)。

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第9篇

(華中科技大學(xué)，武漢430074)

內(nèi)容提要：分稅制改革深刻影響了政府間關(guān)系及其行為邏輯，同時(shí)也深刻影響了鄉(xiāng)村治理邏輯和面貌。當(dāng)前國(guó)家越來越傾向于采取“項(xiàng)目制”的方式向下輸入資源，以解決農(nóng)村公共品的需要。現(xiàn)行關(guān)于項(xiàng)目制的研究，對(duì)于項(xiàng)目體制與鄉(xiāng)村治理之間的關(guān)系缺少足夠的關(guān)注，沒有能夠注意到項(xiàng)目制本身的競(jìng)爭(zhēng)性特征及其運(yùn)作，具有將國(guó)家下鄉(xiāng)資源轉(zhuǎn)化為私人資源的環(huán)節(jié)和機(jī)制。在這種情況下，項(xiàng)目制不僅很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，而且往往會(huì)造成很多的意外和異化結(jié)果，滋養(yǎng)了不斷膨脹的新鄉(xiāng)村利益共同體，造成鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化。因此，有必要對(duì)現(xiàn)行的項(xiàng)目體制和基層組織進(jìn)行一定的改良和建設(shè)，以更好地滿足國(guó)家與農(nóng)民的實(shí)際需要。

關(guān)鍵詞 ：分稅制項(xiàng)目體制鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化

中圖分類號(hào)：F327/F812.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-9544(2015)06-0068-08

一、導(dǎo)言

改革開放后，財(cái)稅包干和行政分權(quán)改革導(dǎo)致地方政府職能及其行為方式變遷。地方政府成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主體，促成丁中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽視，其中最突出的問題是“兩個(gè)比重”極不協(xié)調(diào)，從而最終促成分稅制改革出臺(tái)。分稅制改革進(jìn)一步改變了中央與地方關(guān)系，使地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨財(cái)政收入來源的基礎(chǔ)性約束。預(yù)算內(nèi)收入空間的收緊，促使地方政府開始向非預(yù)算收入和預(yù)算外收入轉(zhuǎn)移，地方政府在受約束的同時(shí)卻獲得更大的自主性空間。由于“逆向軟預(yù)算約束”機(jī)制和發(fā)展主義沖動(dòng)，分別造成了汲取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)規(guī)模的加大和城市經(jīng)營(yíng)中的“大興土木”。

這種實(shí)質(zhì)上賦予了地方政府較強(qiáng)自主性的財(cái)政體制，促成了分稅制后中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繼續(xù)高速發(fā)展。但這種不受約束的地方收入模式也造成了很多的問題。在以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為主要收入來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于“鄉(xiāng)村利益共同體”的普遍出現(xiàn)，越發(fā)加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，造成了非常嚴(yán)重的“三農(nóng)問題”。農(nóng)民的不斷抗?fàn)幒凸佟W(xué)、媒的積極參與，引起廣泛關(guān)注。三農(nóng)問題成為社會(huì)焦點(diǎn)，嚴(yán)重影響了國(guó)家政權(quán)的合法性，從而“反倒逼”中央政府做出回應(yīng)，促使了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制改革及其后的基層行政管理體制改革，鄉(xiāng)村治理步人后稅費(fèi)時(shí)代。

取消農(nóng)業(yè)稅及其配套改革，極大地增強(qiáng)了農(nóng)民群體對(duì)中央政府的合法性認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的政治目標(biāo)。但由于這是一種典型的“政治消解行政”邏輯，不僅使基層政權(quán)背負(fù)了惡名，面臨正當(dāng)性危機(jī)——比如，“中央都是好人，基層都是壞人”、“上面的好經(jīng)被下面的和尚念歪了”等，也導(dǎo)致國(guó)家政策實(shí)質(zhì)性地削弱了基層政權(quán)的治權(quán)，空前地減少了基層政權(quán)的治理資源，并連帶性地極大壓縮了村民自治制度的運(yùn)作空間。在后稅費(fèi)時(shí)代，那些在此之前以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為主要收入來源的基層組織，頃刻間陷入空殼化的尷尬境地。這些與千家萬戶農(nóng)民直接打交道的基層組織，在資源和行動(dòng)能力上捉襟見肘，甚至連自身的運(yùn)轉(zhuǎn)都成問題，因而更缺乏為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)提供公共服務(wù)的能力和基礎(chǔ)條件。

為了彌補(bǔ)這一空缺，中央政府啟動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，加大對(duì)基層社會(huì)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。但由于國(guó)家采取項(xiàng)目制的方式，通過部門（條條）的渠道向下輸入資源，并成為啟動(dòng)地方土地資本化的非常重要的原始積累。“吃飯靠財(cái)政，建設(shè)靠土地”，成為了絕大多數(shù)地方政府的生存狀態(tài)和運(yùn)作模式。由于其獨(dú)特的比較優(yōu)勢(shì)和相應(yīng)的支持體系，項(xiàng)目制成為一種十分普遍的進(jìn)行組織和動(dòng)員的體制機(jī)制，構(gòu)成了一種重要的社會(huì)學(xué)現(xiàn)象，深刻影響了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多個(gè)方面。

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)項(xiàng)目制的研究十分豐富，積累了大量的成果。由于涉農(nóng)項(xiàng)目的最終對(duì)象是村莊和農(nóng)民，因此，項(xiàng)目制必然也會(huì)對(duì)農(nóng)村社會(huì)及鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生重要的影響。通過整理既有的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，盡管有所涉及、但目前的相關(guān)研究成果主要集中在項(xiàng)目制對(duì)宏觀的國(guó)家治理體制和對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織的影響，而對(duì)于項(xiàng)目制與鄉(xiāng)村治理之間關(guān)系的研究還存在很大空間，這構(gòu)成了本文的問題意識(shí)來源，也是本文的主要思考方向。

二、項(xiàng)目制：一個(gè)研究綜述

折曉葉等認(rèn)為，在國(guó)家財(cái)政制度從包稅制改為分稅制后，在財(cái)政收入愈加集權(quán)的體制下，資金的分配出現(xiàn)了依靠“條線”體制另行運(yùn)作的情形，“項(xiàng)目”是特指中央對(duì)地方或地方對(duì)基層的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種運(yùn)作和管理方式。周飛舟指出，在政府間的轉(zhuǎn)移資金中，有相當(dāng)大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項(xiàng)目”的帽子，以期嚴(yán)格體現(xiàn)資金撥付部門的意志，因此是一種“專項(xiàng)化”了或“項(xiàng)目化”了的財(cái)政資金。渠敬東認(rèn)為“項(xiàng)目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制，而且還可以擴(kuò)展成為一種個(gè)體或組織的思維方式或意識(shí)形態(tài)，形成一種全新的時(shí)代精神和社會(huì)習(xí)俗。

周飛舟對(duì)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前后農(nóng)村義務(wù)教育資金投入體制進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家財(cái)稅體制改革之后，地方政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)不相匹配的情況下，為了提高資金的使用效率，地方政府將有限的資金“專項(xiàng)化”，再通過“項(xiàng)目化”的方式向下供給。渠敬東(2012)認(rèn)為，還應(yīng)該從項(xiàng)目制作為一種具有治理意義的體制機(jī)制上看形成項(xiàng)目制的結(jié)構(gòu)要件。他與周飛舟等人曾經(jīng)提出，改革開放30多年來，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷體現(xiàn)出了一種從“總體支配”向“技術(shù)治理”的演變邏輯。但項(xiàng)目制卻是要打破這種常規(guī)的行政程序和科層邏輯，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)關(guān)系的生成和社會(huì)資源的動(dòng)員。因此在實(shí)際的運(yùn)作過程中，項(xiàng)目制既具有科層的特點(diǎn)，同時(shí)也具有反科層制層面。對(duì)此，渠敬東從制度變遷的歷史視野分析指出，項(xiàng)目制體現(xiàn)出一種“新雙軌制”。

但渠敬東也意識(shí)到，由于項(xiàng)目制實(shí)際上是通過與原有的單位科層體制相互嵌套而發(fā)生作用的，因此這種雙軌制改革的增量邏輯從理論上看是要在行政體制內(nèi)再造一種增量。項(xiàng)目制能否在有效克服市場(chǎng)機(jī)制弊病的同時(shí)，還能夠抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納呢？渠敬東發(fā)現(xiàn)：當(dāng)項(xiàng)目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴(kuò)張時(shí)，不僅使部門系統(tǒng)本身形成了“新塊塊”，同時(shí)也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來培植自己的領(lǐng)地。這段論述極具“社會(huì)學(xué)想象力”，深刻描畫了項(xiàng)目制下政府行為變遷。陳家建研究成都市“三社互動(dòng)”項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，作為項(xiàng)目主導(dǎo)方的溫江區(qū)民政局，在推進(jìn)這一項(xiàng)目進(jìn)展時(shí)，另行組建項(xiàng)目工作組，并繞開政府體系內(nèi)的層級(jí)管理，直接管理項(xiàng)目試點(diǎn)單位工作人員，試點(diǎn)社區(qū)單位反而相當(dāng)于民政局的一個(gè)“派出機(jī)構(gòu)”，證實(shí)了“條條的塊塊化”判斷。

折曉葉等(2011)提出項(xiàng)目制的“分級(jí)運(yùn)作機(jī)制”，即國(guó)家部門的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊的“抓包”機(jī)制。盡管不同主體的意圖在項(xiàng)目制中都有所實(shí)現(xiàn)，但項(xiàng)目在實(shí)際中也不同程度地出現(xiàn)“偏差”或“異化”。首先項(xiàng)目“發(fā)包”設(shè)計(jì)，科層管理和“一項(xiàng)目一政策”可能導(dǎo)致部門“特權(quán)”和對(duì)基層行政資源的“擠占”。其次由于絕大多數(shù)縣（市）級(jí)政府還處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而難以向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型階段，“項(xiàng)目”能夠?yàn)榈胤秸峁┌l(fā)展所需要的資源和政策合法性，因此地方政府通過積極運(yùn)作項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)自己的意圖和目標(biāo)。最后“項(xiàng)目進(jìn)村”既存在自上而下的篩選機(jī)制，也存在自下而上的爭(zhēng)取機(jī)制，這就使那些具有能動(dòng)性的村莊能夠更好地接應(yīng)項(xiàng)目，而那些能動(dòng)性不足的村莊難以有效接應(yīng)項(xiàng)目，從而造成了項(xiàng)目對(duì)村莊的影響表現(xiàn)出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的效果。

項(xiàng)目制的這些不良后果，究竟是技術(shù)失誤還是價(jià)值失誤？前述學(xué)者將此作為“意外后果”，屬技術(shù)失誤；而黃宗智等則從實(shí)踐層面出發(fā)，將這種國(guó)家美好意圖的異化稱為“變態(tài)的后果”，即是價(jià)值失誤。后者認(rèn)為，導(dǎo)致這一后果的原因是地方政府、資本和村莊精英等強(qiáng)勢(shì)主體形成的利益結(jié)盟，他們一起“共謀”吸吮了國(guó)家自上而下向農(nóng)村輸入的財(cái)政資源。實(shí)際上，項(xiàng)目運(yùn)作的復(fù)雜性和中國(guó)社會(huì)的非均衡性足以使上述兩種判斷都能在現(xiàn)實(shí)中找到依據(jù)和素材。本文接續(xù)上述討論，研究這些“意外后果”或“變態(tài)后果”在村莊層面究竟是如何可能的，以及項(xiàng)目體制對(duì)我國(guó)的鄉(xiāng)村治理模式產(chǎn)生了什么樣作用和效果。

三、財(cái)稅體制變革下的鄉(xiāng)村變遷

新世紀(jì)初，國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅，深刻改變了中央與地方之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系配置模式。與此同時(shí)，國(guó)家還進(jìn)行了配套稅費(fèi)改革的鄉(xiāng)村基層體制改革，主要包括拆并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合村并組、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、減員分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小組長(zhǎng)，并采取“市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)”方式，將“七站八所”等推向市場(chǎng)，鄉(xiāng)村社會(huì)從此進(jìn)入“后稅費(fèi)時(shí)代”。

（一）農(nóng)村的區(qū)域差異及其分化

不同農(nóng)村之間存在分化。按照農(nóng)村所處的地區(qū)，可以將農(nóng)村分為“發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村”和“不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村”。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村主要受到發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和組織化程度比較高，農(nóng)產(chǎn)品的附加值比較高，市場(chǎng)效益好，農(nóng)民的收益也比較高。但這種類型的農(nóng)村所占比重較小，對(duì)整體性的農(nóng)村情況不具有影響力和代表性。不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村則是指發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村以外的廣大農(nóng)村，這些農(nóng)村構(gòu)成了中國(guó)農(nóng)村的絕大多數(shù)。

按照農(nóng)村的貧富狀況，可以將農(nóng)村分為富裕村、中等村和貧困村。由于發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)條件比較好，一般都是富裕村。盡管在其內(nèi)部也存在具體的貧富上的差異，但相對(duì)于不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村來說，由于具有先天的和結(jié)構(gòu)性的優(yōu)勢(shì)，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基本上都屬于富裕村的行列。而在不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于地理位置、種植結(jié)構(gòu)、土地資源稟賦、社會(huì)結(jié)構(gòu)及社會(huì)資源儲(chǔ)量、農(nóng)民的行動(dòng)能力、村情村貌等多方面的差異，導(dǎo)致不同農(nóng)村也出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)水平上的差別。那些具有行動(dòng)能力而表現(xiàn)出超出一般農(nóng)村的自主性的村莊一般屬于富裕村；而那些社會(huì)結(jié)構(gòu)松散，農(nóng)民一盤散沙的村，則往往因?yàn)闊o法通過合作達(dá)成一致行動(dòng)而陷入貧困。

（二）基層政府的角色

改革開放不久，發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村普遍出現(xiàn)了快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，主要也就是指這些發(fā)達(dá)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的崛起。自此，農(nóng)業(yè)基本上不再是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍關(guān)注的領(lǐng)域，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村之所以發(fā)達(dá)的重要支柱。對(duì)于這樣的地區(qū)，基層政權(quán)的角色和行為同樣也出現(xiàn)了比較明顯的轉(zhuǎn)變，受到廣泛的關(guān)注。戴慕珍提出“地方法團(tuán)主義”理論，認(rèn)為財(cái)稅包干制和農(nóng)業(yè)非集體化是促使地方政府扮演了企業(yè)家的角色，積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。洪銀勇等也認(rèn)為地方政府實(shí)際上扮演了市場(chǎng)行動(dòng)者的角色。林南則將以家族親屬關(guān)系為主的地方網(wǎng)絡(luò)（社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)資本）納入到地方法團(tuán)主義理論之中，形成了“地方性市場(chǎng)社會(huì)主義理論”。魏德昂則認(rèn)為是行政層級(jí)影響了組織效率，財(cái)政包干體制刺激了地方政府積極參與市場(chǎng)謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。彭玉生也提出并使用定量數(shù)據(jù)檢驗(yàn)了“村鎮(zhèn)政府即公司”理論。楊善華等提出在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型中基層政府從“型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)變，突出基層政府的自利性特點(diǎn)。裴小林認(rèn)為，上述研究成果都沒有能夠超出“市場(chǎng)一國(guó)家”二分法的范疇，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所取得的輝煌成就，要么強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)作用（如戴慕珍），要么強(qiáng)調(diào)國(guó)家作用（如魏德昂）；其實(shí)，是農(nóng)村集體土地所有制影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資源配置模式和效率，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和農(nóng)村工業(yè)化做出了巨大貢獻(xiàn)。

既有研究均是以發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村變遷作為研究對(duì)象，對(duì)于不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村變遷缺少關(guān)注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的農(nóng)村類型。溫鐵軍認(rèn)為，“財(cái)政包干制”實(shí)際上體現(xiàn)的是中央政府在通過人民公社體制汲取農(nóng)村剩余獲得原始積累并完成基本的國(guó)家工業(yè)化之后，將地方工業(yè)化和鄉(xiāng)村公共品的供給等任務(wù)以“甩包袱”的形式交給鄉(xiāng)村自行承擔(dān)。在“中央政府退出”以后，地方教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的支出，基本上都是由農(nóng)民自己解決，從而造成了農(nóng)村公共服務(wù)水平的差異化。財(cái)政分權(quán)使區(qū)位優(yōu)越地區(qū)實(shí)現(xiàn)了快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)而弱化了中央政府的稅收汲取能力和宏觀調(diào)控能力，造成了“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，危及中央基本權(quán)威和基礎(chǔ)能力。于是，1994年的“分稅制”改革應(yīng)運(yùn)而生。分稅制改革深刻而又全面地改變了國(guó)家的財(cái)政體制和治理體制，理順和規(guī)范了中央與地方關(guān)系，快速提高了中央政府的汲取能力，確保了國(guó)家的基礎(chǔ)能力和基本權(quán)威。

（三）分稅制后的基層組織

“分稅制”改革對(duì)中西部地區(qū)即不發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，由于事權(quán)與財(cái)權(quán)極不匹配，造成基層政權(quán)收入來源困難和緊張，使這些地區(qū)陷入了嚴(yán)重的公共財(cái)政危機(jī)，也進(jìn)一步拉大了發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)水平差距。與發(fā)達(dá)地區(qū)依靠“城市經(jīng)營(yíng)”獲取財(cái)政收入來源不同，廣大不發(fā)達(dá)地區(qū)只能通過增加農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的方式向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁支出壓力。一方面由于基層政府和農(nóng)民確實(shí)缺少資源和收益，愈加沉重的稅費(fèi)任務(wù)增加了汲取難度；另一方面也由于壓力型體制作用，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織很快結(jié)成了一個(gè)緊密的利益共同體，通過稅費(fèi)征繳和村莊各項(xiàng)建設(shè)過程中謀求私人利益，從而進(jìn)一步加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

農(nóng)民的反抗和中央三令五申要求減負(fù)，通過鄉(xiāng)村利益共同體這個(gè)轉(zhuǎn)化機(jī)制，變成了更加沉重的稅費(fèi)任務(wù)和愈益嚴(yán)重的“三農(nóng)問題”，甚至威脅到了國(guó)家政權(quán)的合法性，因而受到中央的高度關(guān)切。最終迫使中央不得不下定決心最終徹底取消了農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消一方面大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面也取消了壓力型體制的作用機(jī)會(huì)。基層政權(quán)不再具有向農(nóng)村汲取資源的合法性，因此也不再與農(nóng)民經(jīng)常性地打交道。基層政權(quán)維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)揮基本職能的經(jīng)費(fèi)都時(shí)常陷入困境，基層治理與管理面臨嚴(yán)峻困境。在此時(shí)，國(guó)家啟動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)、城市“反哺”農(nóng)村。大量的國(guó)家資源以項(xiàng)目的方式向下輸入，于是基層政權(quán)的主要精力都集中在積極競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目上，使鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)入到了一個(gè)全新階段。

（四）后稅費(fèi)時(shí)代的鄉(xiāng)村治理

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革深刻地影響了村干部的角色和行為及鄉(xiāng)村關(guān)系。周飛舟(2006)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，基層政權(quán)從過去依靠收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)來維持運(yùn)轉(zhuǎn)變?yōu)闋?zhēng)取上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，從“要錢、要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債，致使基層政權(quán)與農(nóng)民之間的關(guān)系松散而“懸浮”。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以前，在壓力性體制下，基層政權(quán)需要村干部幫忙收取稅費(fèi)，且村干部的工資也主要是從農(nóng)業(yè)稅費(fèi)中獲取，此時(shí)村干部對(duì)于農(nóng)民來說還具有一定的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”特點(diǎn)。但在取消農(nóng)業(yè)稅以后，基層政權(quán)不再需要村干部完成硬性任務(wù)，而村干部的工資來源是財(cái)政資金。村干部逐漸朝向正式或半正式化的方向轉(zhuǎn)變，此時(shí)村干部對(duì)于基層政權(quán)具有了比較強(qiáng)的依附性，行政化更加明顯，與農(nóng)民關(guān)系也懸浮化和形式化。

農(nóng)業(yè)稅的取消深刻影響了基層政權(quán)的經(jīng)濟(jì)行為。對(duì)于不發(fā)達(dá)地區(qū)來說，取消農(nóng)業(yè)稅相當(dāng)于取消了基層政權(quán)的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。盡管國(guó)家通過轉(zhuǎn)移支付的方式滿足了基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需要，但以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要內(nèi)容的考核和晉升體制，依舊給地方政府以強(qiáng)勁的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的刺激。這時(shí)候，利用土地作為地方政府信用的載體，全國(guó)普遍出現(xiàn)了一輪又一輪的招商引資。但由于不發(fā)達(dá)地區(qū)土地資本化程度本來就不高，經(jīng)濟(jì)活力有限，再加上地方政府之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致在招商引資過程中，政府往往需要向資本提供極其優(yōu)惠的稅收政策、極其寬松的監(jiān)管措施（如環(huán)保、用工等）和極其廉價(jià)的土地資源。“土地”成為推動(dòng)地方實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被納入城市版圖。

與此同時(shí)，基于保護(hù)耕地目的，為了貫徹基本國(guó)策，中央政府采取了偏緊的土地供給，這便大大增強(qiáng)了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地資源在招商引資競(jìng)爭(zhēng)中的重要性和價(jià)值。而“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”的出臺(tái)，誘導(dǎo)地方政府向偏遠(yuǎn)農(nóng)村獲得建設(shè)用地指標(biāo)，從而又掀起了基層政府在偏遠(yuǎn)地區(qū)開展“遷村騰地”、讓“農(nóng)民上樓”的運(yùn)動(dòng)，這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)同樣引發(fā)了重大的社會(huì)穩(wěn)定問題和文化危機(jī)感，受到了社會(huì)的廣泛關(guān)注。而這一切都是以項(xiàng)目制的方式推進(jìn)的，從而也引起了人們對(duì)于項(xiàng)目制的關(guān)注和重視。

四、項(xiàng)目體制與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化

村莊分化、基層政府或地方政府行為邏輯變遷、以及鄉(xiāng)村關(guān)系的變遷等等，構(gòu)成了村莊治理變遷的背景。那么，項(xiàng)目進(jìn)村究竟對(duì)村莊治理產(chǎn)生了什么樣的影響？

一般農(nóng)村不僅比不上發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，也比不上城郊地區(qū)的富裕農(nóng)村，亟需項(xiàng)目資金的幫助解決資源匱乏的問題。但是，項(xiàng)目制本身的特點(diǎn)，采取“抓兩頭”的工作方法，使得比重占絕大多數(shù)的“中間村”想要項(xiàng)目而不得。而那些本來沒有實(shí)力承接項(xiàng)目資源的貧困村，則因?yàn)檎位蛘?jī)等因素而被強(qiáng)制性地輸入了項(xiàng)目，“想躲也躲不掉”。而富裕村則通過私人運(yùn)作不斷地爭(zhēng)取項(xiàng)目，而且是越爭(zhēng)取就越有，越有就越能夠爭(zhēng)取更多。

項(xiàng)目制對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重構(gòu)。對(duì)于“中間村”，由于爭(zhēng)取不到項(xiàng)目，使得村組干部進(jìn)一步缺乏權(quán)威和正當(dāng)性。農(nóng)民在與其他村莊的比較中，越來越懷疑自己村莊干部的能力和威望。而對(duì)于“貧困村”，項(xiàng)目資源的輸入改善了處境，但由于并非出于公共政策因素而是“辦點(diǎn)”政治因素的考慮，從而導(dǎo)致這種項(xiàng)目資金的投入消解了自治，瓦解了農(nóng)民自己商量解決自己?jiǎn)栴}的能力，即造成所謂的“資源消解自治”。村干部的權(quán)威主要來源于外部上級(jí)政府，而不是來自于農(nóng)民自下而上的認(rèn)可，從而導(dǎo)致村組集體成為了上級(jí)政府辦點(diǎn)的工具；一旦官僚主義發(fā)作，試點(diǎn)村的農(nóng)民不僅可能得不到好處，反而造成極大的災(zāi)難——一這是因?yàn)樨毨Т灞緛砭秃艽嗳酰?jīng)不起折騰。

（一）項(xiàng)目體制與村莊公共關(guān)系的“私人化”

項(xiàng)目制的實(shí)踐邏輯改造了村莊權(quán)威的生成和再生產(chǎn)。由于項(xiàng)目需要鄉(xiāng)村干部精英個(gè)體積極向外爭(zhēng)取才能夠得到，其中個(gè)人努力與公共責(zé)任的邊界十分模糊，很容易使項(xiàng)目資源的爭(zhēng)取者獲得較大的運(yùn)作空間，并賦予這些資源以十分私人化的特征。

l預(yù)目公共資源的私人化。由于項(xiàng)目具有競(jìng)爭(zhēng)性，在競(jìng)爭(zhēng)過程中需要具備一定的能力和個(gè)人稟賦。因此，一旦項(xiàng)目爭(zhēng)取到手，這種本來是國(guó)家公共資源的項(xiàng)目，便打上了私人的烙印。普通村民往往會(huì)認(rèn)為，村干部能夠憑借自己的私人關(guān)系爭(zhēng)取到國(guó)家項(xiàng)目，這是個(gè)人有本事的表現(xiàn)。農(nóng)民說：“干部能夠從外面弄到項(xiàng)目，那是干部個(gè)人有本事的表現(xiàn)。現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目那么激烈，干部也不容易。假若要到100萬，要是能夠有20萬用于村莊修路和建設(shè)，那么他就是村里的大恩人了，大家會(huì)絕對(duì)地?fù)碜o(hù)他。至于其他的錢，他爭(zhēng)取項(xiàng)目總要打點(diǎn)關(guān)系吧？而且，關(guān)鍵是他自己總要有點(diǎn)油水才會(huì)有積極性去爭(zhēng)取這些項(xiàng)目吧？”公共資源被轉(zhuǎn)化為私人資源，這是項(xiàng)目制進(jìn)村的一個(gè)十分關(guān)鍵的轉(zhuǎn)化過程。項(xiàng)目進(jìn)村以后，農(nóng)民不認(rèn)為這個(gè)資金是具有公共性質(zhì)的資金，從而對(duì)于這筆資金如何配置和使用缺乏積極性和參與熱情。而這些項(xiàng)目資金只要有一點(diǎn)點(diǎn)落實(shí)到村莊公共建設(shè)和服務(wù)上來，便都構(gòu)成了村干部對(duì)全體村民的恩惠和情誼。“有比沒有好”、“殘羹剩菜也是賺的”、“能帶來項(xiàng)目的干部才是好干部”，便成為了項(xiàng)目制下很多普通村民的共識(shí)。

2．村莊公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化及私人化。對(duì)于那些能夠爭(zhēng)取到項(xiàng)目的村莊精英，由于其獨(dú)特的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)作能力，使得作為其潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的其他村莊精英可能難以具備相應(yīng)的社會(huì)資本和能力。正所謂“戲好唱、茬難接”——“梅蘭芳在臺(tái)上唱完了戲，誰還敢接著他來唱？”，一旦某個(gè)村莊精英具有超強(qiáng)的運(yùn)作上級(jí)政府或部門給項(xiàng)目的能力，其潛在的村莊內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)者便往往會(huì)自覺地退出村莊政治舞臺(tái)。“現(xiàn)任干部弄到這么多的項(xiàng)目，他的潛在的竟?fàn)帉?duì)手要想?yún)⒓痈?jìng)選，首先就要自己掂量掂量能不能向?qū)κ忠粯右矤?zhēng)取到那樣多的項(xiàng)目”，“沒有這樣的本事的人出來競(jìng)選就會(huì)鬧笑話”。更巧妙的是，村莊中的絕大多數(shù)民眾作為“搭便車”的既得利益者，十分支持和希望出現(xiàn)這樣一種比較確定的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)局面，從而能夠讓村莊更好地承接和落實(shí)項(xiàng)目。這就造成了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)際上和預(yù)期上的雙重固化傾向。潛在的挑戰(zhàn)者消失的同時(shí)，也是村莊政治的被消解過程。這時(shí)，村莊里面“無政治的人”越來越多，絕大多數(shù)人的政治效能感越來越低，村莊權(quán)力高度集中在某些個(gè)別人手上——這實(shí)際上對(duì)村民自治構(gòu)成了一種極大的挑戰(zhàn)和威脅。

3鄉(xiāng)村兩級(jí)組織間關(guān)系的私人化。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)并不一定在爭(zhēng)取資源上對(duì)村莊有多少幫助，而且其自身也面臨著積極爭(zhēng)取項(xiàng)目以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和獲得政績(jī)的壓力和沖動(dòng)。這時(shí)，對(duì)于那些能夠跨級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目的村莊精英來說，為村莊爭(zhēng)得項(xiàng)目的同時(shí)也意味著為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部爭(zhēng)得了政績(jī)。從而在具體的鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)反而有可能對(duì)這些村莊精英形成一種逆向的依附關(guān)系，通過感情、面子等非正式的手段拉攏村莊精英，從而不可能自上而下地對(duì)他們的行為進(jìn)行有效的制約和管理。因此，在項(xiàng)目中的村莊運(yùn)作中，項(xiàng)目資金的私人化轉(zhuǎn)化，不僅使自下而上的村民參與性大大弱化，而且造成了橫向的體制外精英制約均衡被打破，同時(shí)還可能造成逆向的鄉(xiāng)村依附關(guān)系，從而使作為項(xiàng)目聚焦點(diǎn)的精英個(gè)體的權(quán)力得到極大強(qiáng)化。

（二）項(xiàng)目體制與鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”

項(xiàng)目制同樣也會(huì)對(duì)城郊農(nóng)村產(chǎn)生巨大的影響。由于基層政府當(dāng)前的主要經(jīng)濟(jì)行為集中在土地經(jīng)營(yíng)上，因此，城郊農(nóng)村作為新增土地的主要來源，成為了“利益密集型地區(qū)”。利益密集型地區(qū)的首要特征是土地的增值，以及圍繞著土地而進(jìn)行的利益博弈。可以說，正是項(xiàng)目制的作用機(jī)制增大了這個(gè)利益博弈過程的復(fù)雜性。

按照折曉葉等(2011)的研究，公共項(xiàng)目資金首先是被縣鄉(xiāng)政府“打包”后轉(zhuǎn)化為用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)資金，構(gòu)成了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的原始積累，并以項(xiàng)目提供的合法性，啟動(dòng)了城市土地經(jīng)營(yíng)這臺(tái)超強(qiáng)機(jī)器。城郊農(nóng)村是這臺(tái)超強(qiáng)機(jī)器的對(duì)象。通過土地征收、金融、財(cái)政的循環(huán)，不斷推進(jìn)城市化和T業(yè)化的發(fā)展。城郊農(nóng)村作為利益密集型村莊，各種不同的邊緣群體都要在這個(gè)過程中進(jìn)行利益爭(zhēng)奪，從而造成了征地拆遷矛盾的不斷涌現(xiàn)。隨著基層治權(quán)的弱化，基層政權(quán)“不出事”邏輯盛行，鄉(xiāng)村基層政權(quán)缺乏治理這些釘子戶（邊緣群體）的正式資源和手段，因此轉(zhuǎn)而借助于地方勢(shì)力進(jìn)行治理。黑社會(huì)組織等地方勢(shì)力的引入，有效地解決了征地拆遷中的釘子戶問題，但是卻也造成了極大的政權(quán)合法性危機(jī)，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。而且地方勢(shì)力也有可能與基層官員、甚至釘子戶復(fù)雜聯(lián)盟，共同瓜分土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后的巨大增值收益，從而蠶食地方政府經(jīng)營(yíng)土地的投資和回報(bào)，造成了“新鄉(xiāng)村利益共同體”不斷發(fā)育和壯大。這種“新鄉(xiāng)村利益共同體”的出現(xiàn)，與一般農(nóng)村中的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化一起，將在越來越多的國(guó)家項(xiàng)月資源的滋潤(rùn)下成長(zhǎng)成為“分利集團(tuán)”，最終將造成“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”。在這個(gè)新的結(jié)構(gòu)里，鄉(xiāng)村精英、村莊邊緣人紛紛借此謀取私人利益，瓦解了項(xiàng)目政策的公共性和目標(biāo)，將造成鄉(xiāng)村治理的再次危機(jī)。

需要注意的是，與之前農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期出現(xiàn)的“鄉(xiāng)村利益共同體”不同，這種新的利益共同體不是向下汲取農(nóng)民的資源，而是向上截留國(guó)家投向農(nóng)村的資源，從而成為了一個(gè)橫亙?cè)趪?guó)家與農(nóng)民之間的“腫瘤”。而這個(gè)腫瘤得以不斷成長(zhǎng)的原料正是自上而下的項(xiàng)目資源。項(xiàng)目及其資金滯留在城市下不了鄉(xiāng)，或者只是象征性地到鄉(xiāng)村打了個(gè)轉(zhuǎn)，然后很快就通過其他各種渠道回流到城市、政府和資本。農(nóng)民得到的實(shí)惠少之又少。

由于中國(guó)是一個(gè)正不斷走向現(xiàn)代化的國(guó)家，必然要為基層和村莊承擔(dān)與其財(cái)力相匹配的責(zé)任。因此，國(guó)家不可能停止或減少向農(nóng)村輸入資源的進(jìn)程，反而隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)必然還要向農(nóng)村輸入更多的資源。這時(shí)候，項(xiàng)目資源越多，將使這個(gè)腫瘤成長(zhǎng)得越快、越大，侵蝕國(guó)家公共資源的能力也就越強(qiáng)。這不僅會(huì)讓公共政策的執(zhí)行出現(xiàn)執(zhí)行偏差，而且還可能因?yàn)榛鶎痈鞣N強(qiáng)勢(shì)力量的結(jié)盟，使農(nóng)民需求得不到滿足而引起國(guó)家政權(quán)合法性的喪失。國(guó)家投入的資源越多，合法性喪失得越快越劇烈，這將使國(guó)家面臨進(jìn)退兩難的結(jié)構(gòu)性困境。

五、結(jié)論與建議：重建下鄉(xiāng)資源的公共性

新世紀(jì)初以來，國(guó)家采取自上而下地向鄉(xiāng)村輸入資源，主要的目標(biāo)是要解決“鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足”問題。但是，這種鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足，本質(zhì)上是在稅費(fèi)改革之后基層治理體制變遷的不可避免的結(jié)果之一。因此，國(guó)家供給資源的方式，同樣面臨著解決基層治理的需要問題。項(xiàng)目制是國(guó)家財(cái)政體制變遷背景下的一種路徑探索和制度創(chuàng)新，也是一種結(jié)構(gòu)性的道路選擇，體現(xiàn)出了新形勢(shì)下國(guó)家治理模式和治理體制變遷的追求和內(nèi)涵。但是在實(shí)際中，項(xiàng)目制沒有能夠有效地回應(yīng)這種基層治理困境及其需要。

就村莊層面來說，以項(xiàng)目制的方式提供農(nóng)村公共品，缺乏有效的應(yīng)對(duì)“委托一”問題和“監(jiān)督一激勵(lì)”問題這一雙重困境的基礎(chǔ)條件和制度基礎(chǔ)。當(dāng)項(xiàng)目在村莊門外徘徊時(shí)，具有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性和部門性特點(diǎn)。而一旦項(xiàng)目進(jìn)村之后，便會(huì)因?yàn)槠涓?jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)而很快地轉(zhuǎn)化為具有高度私人性的外來資源，排斥了普通村民、其他精村莊英和鄉(xiāng)村基層組織的參與和監(jiān)督，實(shí)質(zhì)性的賦予了項(xiàng)目爭(zhēng)取者個(gè)人或其利益團(tuán)體極大的自主權(quán)和能動(dòng)性，使得國(guó)家下鄉(xiāng)資源或項(xiàng)目的公共性極大地喪失，公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)大打折扣、偏差嚴(yán)重。這是造成項(xiàng)目制在村莊范圍內(nèi)運(yùn)作產(chǎn)生問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。項(xiàng)目到了基層政府部門以后，應(yīng)盡量避免競(jìng)爭(zhēng)性和私人化傾向，是改善現(xiàn)行項(xiàng)目制運(yùn)行機(jī)制的重要內(nèi)容。因此，重建下鄉(xiāng)項(xiàng)目資源的村莊公共性，是具有十分重要的意義和針對(duì)性。筆者以為，采取“民主化的公共品供給”體制，將能夠有效地避免項(xiàng)目資源的私人化傾向，保障項(xiàng)目資源在村莊的公共性和普惠性特點(diǎn)。

首先，國(guó)家應(yīng)該繼續(xù)加大對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的支持力度，更大規(guī)模地向農(nóng)村輸入資源，使農(nóng)村在現(xiàn)代化進(jìn)程中不可避免的人、財(cái)、物大量流失的客觀背景下，通過第三只手的作用和機(jī)制優(yōu)勢(shì)，形成一種具有“社會(huì)主義”特色的工業(yè)化和城市資源的回流渠道和機(jī)制，積極發(fā)揮政府作用，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。

其次，理順央地關(guān)系、條塊關(guān)系。在縣這一級(jí)政權(quán)以上，項(xiàng)目體制本身是一種很好的監(jiān)督機(jī)制，可以納入考慮范圍。項(xiàng)目從中央部委或省政府出發(fā)，需要經(jīng)過一些鏈條。要充分采用最新、最好的技術(shù)手段監(jiān)控項(xiàng)目在縣級(jí)及其以上各個(gè)鏈條中的運(yùn)作和傳遞，爭(zhēng)取在項(xiàng)目到達(dá)縣政府這個(gè)平臺(tái)的過程中降低成本損耗。與此同時(shí)，當(dāng)項(xiàng)目資源到達(dá)縣一級(jí)政府以后，可以采取綜合考慮人口、土地、區(qū)位、發(fā)展?fàn)顩r、目標(biāo)等多種因素，對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)的項(xiàng)目資源進(jìn)行民主化或普惠式的分配，從而避免在項(xiàng)目爭(zhēng)取中出現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)性和私人關(guān)系對(duì)項(xiàng)目資源配置的影響等問題。充分發(fā)揮縣一級(jí)政權(quán)的“打包”作用，增加項(xiàng)目資金的瞄準(zhǔn)度。同時(shí)，還需要采取措施對(duì)縣政府的“打包”過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和制衡，降低私人運(yùn)作的空間。