時間：2023-03-13 11:24:06
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1·1礦業權的概念我國法律未對礦業權作出明確定義,有學者認為,所謂礦業權,是指“自然人、法人或其他組織依法享有的,在特定的區域和期限內對礦產資源進行勘查、開采,并排除他人干涉的權利”。一般的理解認為,礦業權包括探礦權和采礦權,我國立法也采用了這一觀點。《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第三條規定:“探礦權、采礦權為財產權,統稱為礦業權。”《中華人民共和國礦產資源法實施細則》第六條進一步對探礦權和采礦權分別給予了定義,根據該條的規定,探礦權是指在依法取得的勘查許可證規定的范圍內,勘查礦產資源的權利;采礦權是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內,開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。因此,我國法律對礦業權的定義更側重對相關權利的范圍和內容進行界定,并沒有全面揭示礦業權的本質特征。如果要完整理解礦業權的法律意義,需要對整個礦業權法律體系有全面準確的把握,這是由立法技術本身的特點所決定的。與法律定義相對的是,學者的定義全面闡述了礦業權的特征,比較而言更具概括性。
1·2礦業權是物權物權,是指權利人在法定的范圍內直接支配一定的物,并享有排斥他人干涉的權利。礦業權具備物權的3個基本特點。(1)礦業權的客體為特定的“物”。有學者認為,礦業權的客體是地下構成物,崔建遠教授即認為,“礦業權的客體,是一定的礦區或者工作區內的地下土壤和其中所賦存的礦產資源”。本文亦贊同這一觀點。(2)對于作為礦業權客體的礦產資源,礦業權人在法定的范圍內擁有直接管理和支配的權利。(3)對于作為礦業權客體的礦產資源,礦業權人擁有排他的權利。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第九條明確規定,“禁止任何單位和個人進入他人依法取得探礦權的勘查作業區內進行勘查或者采礦活動。”《中華人民共和國礦產資源法》第十九條規定,“禁止任何單位和個人進入他人依法設立的國有礦山企業和其他礦山企業礦區范圍內采礦。”綜上所述,基于以上3個特點,一般的觀點認為礦業權屬于物權。
1·3礦業權是用益物權物權分為所有權和他物權,他物權則包括用益物權和擔保物權。我國法律規定,國家擁有礦產資源的所有權,因此,礦業權不是所有權。所謂用益物權,是在他人之物上形成的,以占有、使用和收益為內容的他物權;所謂擔保物權,是以確保債務的清償為目的,于債務人或第三人所有的物或者權利上所設定,以取得擔保作用的一種定限物權。大多數學者認為,礦業權屬于用益物權,因為礦業權人依法擁有占有、使用和收益的權利,具備用益物權的明顯特征。2007年開始實施的《物權法》從立法上進一步明確了礦業權的用益物權性質。
2我國礦業權的行政法保護體系
雖然礦業權作為用益物權屬于私權范疇,但其在取得方式、履行義務、保護措施等方面具有較強的公法特征,使礦業權具有明顯的公法色彩。因此,礦業法較多地體現出對礦業權及礦業權人的管理。但另一方面,礦業法也體現出對相關利益的調整及對礦業權和礦業權人的保護。我國礦業權的行政法保護體系,是以礦業法的行政管理規定為主體,其它行政法相關規定為補充的整套法律保護制度。行政法保護制度與其它法律保護制度相輔相成,共同維護礦業權人的合法權益。雖然行政法保護不是礦業權保護的主要內容,但它有具有其它法律保護無法替代的作用,礦業權的保護離不開行政法。行政法調整的是行政機關及行政相對人的關系,礦業權人在行政法關系中的地位是行政相對人。行政法對礦業權的保護分為積極保護和消極保護兩個方面。積極保護,是指行政機關履行相應的行政職責才能實現的保護;消極保護,是指行政機關履行不作為的義務,不侵犯礦業權人的合法權益。
2·1行政法對礦業權的積極保護(1)礦業權人享有受行政機關保護的權利。我國法律明確規定,礦業權不受侵害。《中華人民共和國礦產資源法》第三條規定:“國家保護探礦權和采礦權不受侵犯,保障礦區和勘查作業區的生產秩序、工作秩序不受影響和破壞。”對侵害礦業權人合法權益的違法行為,行政機關有義務予以制止,以保護受害人的合法權益。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第九條和《中華人民共和國礦產資源法》第十九條分別對探礦權和采礦權不受侵犯進一步做出了具體規定。(2)礦業權人的合法權益受到侵害后,享有行政機關予以處理的權利。侵害礦業權未達到犯罪程度的,行政機關有權依法做出行政處罰。我國法律對侵害礦業權的行政處罰做出了明確規定。《中華人民共和國礦產資源法》第三十九條規定:“單位和個人進入他人依法設立的國有礦山企業和其他礦山企業礦區范圍內采礦的,依照前款規定處罰。”《中華人民共和國礦產資源法》第四十一條規定:“盜竊、搶奪礦山企業和勘查單位的礦產品和其他財物的,破壞采礦、勘查設施的,擾亂礦區和勘查作業區的生產秩序、工作秩序的,分別依照刑法有關規定追究刑事責任;情節顯著輕微的,依照治安管理處罰條例有關規定予以處罰。”(3)礦業權人在涉及某些礦業權爭議或礦業權權屬不清的情形時,行政機關有義務依法進行裁決。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《中華人民共和國礦產資源法實施細則》均對此有具體規定。
2·2行政法對礦業權的消極保護行政法對礦業權的消極保護,主要體現在防范行政權力對礦業權人合法權益的侵害(如不依法予以審批、不按規定發證,及其它侵犯礦業權人合法權益的情形),以及對相關責任人員的處理。《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第六十四條規定:“登記管理機關違反本規定發證或審批的,應及時糾正;對當事人造成損失的,應依據有關法律規定給予賠償”。《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第六十五條規定:“登記管理機關工作人員、、,構成犯罪的,依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的,依法給予行政處分”。
3行政法保護的救濟手段
2009年5月8日，山西省人民政府出臺了《山西省煤炭產業調整和振興規劃》(晉政發[2009]18號)，該《規劃》把“加快關閉小礦和兼并重組，提升產業發展水平，推進大基地大集團建設，提高產業集中度”作為一項重要任務來抓，并制定了具體的兼并重組時間表。自此，山西省全境進入國有煤炭企業兼并私營“小礦”的改革進程當中。
在此次煤炭企業重組并購過程中，存在這樣一個有爭議的問題：地方政府能否依其意志要求煤炭企業重組兼并。
山西省政府發展研究中心副主任李勁民認為：根據《憲法》的規定，礦藏等自然資源，都屬于國家所有，國家完全有權力調整煤炭資源配置格局，并獲得資源增值收益。
那么《憲法》中關于煤炭資源屬于國家所有的規定，能否成為國有煤炭企業兼并私營煤礦的法律依據?我們認為，問題解決的關鍵在于正確界定煤炭資源所有權人和采礦權人的權利范圍。下面簡要梳理一下我國現行法律法規中的有關規定。
一、何謂礦產資源
《礦產資源法實施細則》第二條規定：“礦產資源是指由地質作用形成的，具有利用價值的，呈固態、液態、氣態的自然資源。”煤炭資源自然屬于礦產資源。
二、礦產資源的所有權歸屬
根
據《憲法》第九條、《物權法》第四十六條、《礦產資源法》第三條的規定，礦藏和礦產資源歸國家所有，即全民所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。《煤炭法》第三條還專門針對煤炭資源的所有權作了規定：“煤炭資源屬于國家所有。地表或者地下的煤炭資源的國家所有權，不因其依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。”
可見，國家是包括煤炭資源在內的一切礦產資源的惟一所有權人。
三、依法取得的采礦權受法律保護
雖然法律規定礦產資源的所有權專屬于國家，但并不禁止單位和個人依法對礦產資源進行勘察、開發和利用。《物權法》第一百一十八條規定：“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益。可見，礦產資源上還存在用益物權，采礦權就是其中一種。《礦產資源法實施細則》第六條規定：“采礦權，是指在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源和獲得所開采的礦產品的權利。”
對于單位和個人依法取得的采礦權等用益物權，我國法律給予平等的保護，其他任何單位和個人不得侵犯：
《物權法》第一百二十條規定：“用益物權人行使權利，應當遵守法律有關保護和合理開發利用資源的規定。所有權人不得干涉用益物權人行使權利。”
《礦產資源法》第三條第三款規定：“…國家保護探礦權和采礦權不受侵犯，保障礦區和勘查作業區的生產秩序、工作秩序不受影響和破壞。”
《煤炭法》第六條規定：“國家保護依法投資開發煤炭資源的投資者的合法權益。”第四十六條規定：“依法取得煤炭生產許可證的煤礦企業，有權銷售本企業生產的煤炭。”
四、結論
通過對法律法規的梳理可以看出，國家是煤炭資源的惟一所有權人，但作為一項用益物權的采礦權，可以依法由國有企業、集體企業、私營企業或個人享有。采礦權人依法取得采礦許可證后，便享有在特定時限內，開采特定區域內的煤礦資源并獲利的權利。采礦權人的該項用益物權受法律保護，包括政府在內的其他任何組織和個人不得隨意侵犯。在國有煤炭企業收購私營煤礦的過程中，收購方與被收購方是平等的民事主體，應當嚴格遵循《合同法》規定的平等、合同自由以及公平原則。政府部門不能通過行政命令的形式強令大型煤炭企業兼并、收購合法經營的私營煤炭企業。
關鍵詞：礦權；地權；礦權審批；礦地取得；審批前置
中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674—0432（2012）—08—0030—1
1 礦權、地權的法律特征
1.1 礦權審批法律特征
《礦產資源法》規定，礦產資源屬于國家所有，地表或地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地所有權或使用權的不同而改變。按照《礦產資源開采登記管理辦法》的規定，申請辦理采礦許可證并不需要采礦權申請人提供土地使用權證明，而是在辦理采礦權出讓手續后再辦理土地使用權手續。也就是說，我國現行的礦權取得制度不需要以取得土地使用權為前提。
1.2 地權取得法律特征
《土地管理法》規定，我國土地分為三大類：農用地、建設用地和未利用地；建設用地手續報批又分為兩大類：單獨選址建設項目用地和城市分批次建設用地手續報批。礦權用地屬于建設用地中的單獨選址建設項目用地，因集體和國有土地性質不同，分別采取兩種取得形式：劃撥和出讓。礦地取得的程序是國土資源管理部門先將地表之下的礦產資源采礦權出讓給采礦權人，待采礦權人取得采礦權后，依據采礦許可證到國土管理部門辦理土地使用權手續，國土資源管理部門履行相關事權后，報政府審批土地使用權。
2 礦權與地權的法律沖突
2.1 部門法之間的沖突
我國《中華人民共和國企業法人登記管理條例》第七條第一款規定：申請企業法人登記的單位應當具備下列條件……（2）固定的經營場所和必要的設施……“固定的經營場所和必要的設施……”可以看出辦理礦權需要有相應的經營場所，那么相應的固定場所應該包括了礦地的取得。實際中，幾乎沒有礦權人會先辦理用地手續，大多數礦權人在取得礦權后才開始辦理用地手續，少數礦權人用地手續因屬于禁供目錄的礦產資源開發用地是無法辦理的，造成了依據《礦產資源法》取得礦權后的合理合法建設、采礦行為，多數違反了《土地管理法》相關法律規定。
2.2 部門法之內的沖突
我國《礦產資源法》規定，礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。凡在中華人民共和國領域及管轄海域開采礦產資源的單位和個人必須經過審查批準，取得采礦許可證，否則，不得進行采礦活動。同時，《礦產資源開采登記管理辦法》對申請采礦的條件做出規定，第五條第一款規定采礦申請人申請辦理采礦許可證時，應當向登記管理機關提交下列資料：申請登記書和礦區范圍圖……“礦區范圍圖”是實際占地范圍的書面反映，顯然對這些土地的占用應以合法為前提，然而我國現行礦權取得制度對以上相關資料進行審查時，不論其占地是否合法即頒發許可證。
2.3 法律沖突造成的不良后果
我國《礦產資源法》實施細則中，對探礦權人享有根據工程需要臨時使用土地的權利進行了設定，但是對采礦權人取得的采礦權法律內涵是地下使用權，并不包括地表的使用權。我國《礦產資源法》對礦業用地尚未作為重要問題加以規定，《礦產資源法實施細則》原則作出使用土地按有關法律法規辦理。對于需要占用地表的礦山企業，只有同時取得了兩權之后才能進行合法的礦業活動，一旦地權審批時間長，或者因禁供用地無法辦理，又確需占用地表進行采礦和建設的，礦權只能在遙遙無期的地權審批中浪費，或者鋌而走險非法占地建設、開采，被國土資源執法部門發現后繳納些罰款，再以重點招商引資企業為由申請了財政退庫，破壞耕地（林地）達到涉刑標準的，換個法人繼續占地，在這些環節中無形中增加了國家法律資源的龐大浪費，并且容易滋生腐敗。所以，現行的礦權和地權之間的法律沖突導致諸多弊端。
3 礦權與地權沖突的協調對策
3.1 完善法律法規
《物權法》第一百三十六條中規定，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或地下分別設立；表明我國在法律層面上已認可土地實體的立體性。但地下空間的土地使用權屬于何種土地所有權，在《物權法》中沒有明確。所以應明確我國《礦產資源法》中礦權取得前置要件的法律規定，設定礦權取得必須以地權取得為前置要件。地權取得分解為地表權取得和地下權取得，根據擬申請礦權的開采方式，先行取得相應地權后，以相應的地權申請礦權。
3.2 規范行政審批程序
在申請礦權登記的審批程序中，礦山提交的材料應具備：采礦權申請書；申請劃定礦區范圍（礦區范圍圖）；有資質的機構編寫地質儲量報告；礦產資源開發利用方案。行政審批機關應嚴格審核：申請范圍和面積與登記管理機關批準劃定的礦區范圍和面積一致；礦山生產規模與設計利用儲量相適應；礦山設計服務年限合理；土地使用權手續等法律其他要求的內容。
3.3 加大行政監管力度
我局系國土資源系統負責礦產資源行政管理的參照執行公務員管理的事業單位，按照《中華人民共和國礦產資源法》（以下簡稱《礦產資源法》）及其配套法規規定的權限、程序和方式行政礦產資源行政執法職能。主要職責是：
1.監督檢查《礦產資源法》及其配套法規的執行情況；
2.受理對礦產資源違法違規行為的舉報，并通過巡查、衛片執法檢查、媒體反映等途經及時發現礦產資源違法違規行為；
3.核查礦產資源違法違規線索，依法查處違法違規案件；
4.依照有關規定，向公安、檢察機關涉嫌犯罪的國土資源違法違規案件，對違反礦產資源法律法規的責任人應當給予黨紀政紀處分的，向紀檢監察機關提出黨紀、政紀處分建議；
5.法律法規規定的其他職責。
根據上述職能，我局依據《礦產資源法》第三十九條、第四十條、第四十二條、第四十五條和《中華人民共和國礦產資源實施細則》第四十二條、《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》（國務院第40號令）、《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院第241號令）、《探礦權、采礦權轉讓管理辦法》（國務院第242號令）、《礦產資源補償費征收管理規定》（國務院第150號令）、《省礦產資源開采管理條例》等法律法規的有關規定對礦產資源違法違規行為實施行政處罰。
二、行政執法自查自糾情況
自我局于1996年成立以來特別是2009年人、財物管理體制上級市管理以后，我局在礦產資源管理工作中認真遵照國土資源部、省國土資源廳和市委、市政府、市礦管局以及市委、市政府的有關部署，堅持“服務發展保護資源、保障權益”的方針和“預防、監管、查處相結合”的原則，以及“防范在前，發現及時，查處到位”的工作思路，積極開展礦產資源行政執法工作。
一是不斷加大執法監察巡查力度。把各鄉鎮、各礦區的探礦權、采礦權納入巡查范圍，把礦山持證情況、采礦活動、安全生產、探礦權實施情況以及因探礦、采礦活動引發的矛盾糾紛等等均列入巡查內容。并把全市17個鄉鎮劃為三個片區。我局各科室、隊人員以執法隊為主分成三個組，每個組由一個分管領導帶隊，實行劃片包干，定期或不定期開展巡查工作。對資源或礦權較集中的重點鄉鎮每周巡查1－2次，資源或礦權設置較少的鄉鎮，每半月巡查1次，有時根據需要實行各組交叉巡查，全力開展巡查工作，不斷加大巡查密度和力度，確保把礦產資源違法違規活動發現在初始，遏制在萌芽。
二是不斷加強違法違規案件查處力度。在執法工作中，我們通過日常巡查、群眾舉報、礦產衛片執法監督檢查和各種礦業秩序整治專項行動排查等方式，發現和查處各類違法違規案件。對屢禁不止的非法礦點，則提請政府組織礦管、公安、林業、環保、水保、安監、水利、國土、工商、供電、鄉鎮政府實行聯合執法進行打擊。
自2009以來，我局共查處違法違規案件80件，其中立案查處80件，結案80件，實施行政處罰80件，移送司法機關查處的涉嫌犯罪案件1件。
在自查自糾工作中，我局2009年以來執法工作特別是對這段時間內實施的80件行政處罰案件案卷進行了全面清理。從清理情況看，我局行政執法工作貫徹執行了上級主管部門的一系列部署和要求，在打擊和查處各種非法礦業活動中認真執行了《礦產資源法》及其配套法規以及相關政策。實施行政處罰行政裁量權等方面均符合法律法規和國土資源管理的有關規范及標準，沒有同案不同罰、同類案件不同罰的問題。從近幾年來的辦案力度和監管情況看，也不存在只罰不管或只管不罰和不依程序執法以及執法不公、隨意性、選擇性執法等現象。
地礦業管理工作滯后的現象是地礦業秩序混亂的原因之一，其管理工作滯后主要表現在以下兩方面：其一，國家對地礦業發展的宏觀調控作用未得到充分發揮。目前我國關于地礦業的制約法規、對礦產資源保護有關條例不夠健全，法律法規上存在很大漏洞，導致國家利益與個人利益的沖突難以得到有效解決，造成地礦業秩序混亂。其二，礦業開發監督管理工作不力。我國目前許多地方的地礦企業開發監督管理制度難以得到健全，礦業監督管理工作僅處于采礦登記發證、調處采礦糾紛的階段，后期地礦企業的運行并沒有得到有效監督，造成地礦資源難以得到有效保護。
加強地礦行政管理的建議
目前，我國地礦業由于宣傳力度不夠、經濟利益驅動、執法力度不夠和管理工作滯后等原因，出現秩序混亂，對礦產資源的保護不到位，難以保障地礦業有效運行，要使這些問題得到解決，就應當從以下幾方面進行改革。我國目前對礦產資源進行保護的有關法規是《礦產資源法》，地礦企業要使企業得到長遠發展，就必須利用該法律，通過對該法律的宣傳，使人們樹立正確的礦產資源意識，從而促使地礦業的可持續發展。加大宣傳力度主要從以下三方面進行：其一，讓廣大群眾、干部樹立礦產資源歸國家所有的正確觀念，只有人們深刻認識到礦產資源歸國家所有，單位和個人沒有權力擅自開采礦產資源，這樣礦產資源不會被人們亂開濫采，使得地礦業得到持續發展。其二，增強人們的守法意識。目前地礦業秩序混亂、礦產資源難以得到有效保護的原因之一是廣大干部、群眾以及探、采礦者的守法意識不強。在地礦業行政管理過程中，要增強人們的守法意識，自覺合法開采，并及時繳納有關稅、費，使地礦企業得以有序長遠的發展。其三，提高全民的礦產資源憂患意識。礦產資源屬于不可再生資源，對礦產資源的浪費是違法的。我國人民長久以來抱有中國是一個"地大物博"的國家的觀念，對資源的保護難以落實到位。加大宣傳力度，使全民的憂患意識得到樹立，才能保障礦產資源得到有效利用。
《礦產資源法》頒布實施以后，雖然陸續出臺了一些與之配套的礦業法規，但還未形成一個完整的體系。尤其是《礦產資源法》（修正案)頒布實施后，亟待加快與之配套的法規、規定的補充修改、制定步伐，否則，容易因法律、法規修正前后的時間差，引起礦業秩序新的混亂。新建立或修正的礦業法規，要盡可能周到、具可操作性。當前亟待補充修改的是《礦產資源法實施細則》及三個《暫行辦法》。建議在補充修改時，詳盡規定各類不同經濟成分的礦山企業辦礦必備的資質條件，增加地（市)、縣地礦行政管理部門參預礦產資源規劃分配、采礦權流轉及礦產品選冶加工、銷售管理方面的權力、職責等內容。其次要加強地礦政策的調研，并根據礦業法律法規執行過程中遇到的問題，及時補充完善礦業法律法規，調整礦業政策，使之適應礦業市場經濟發展的需要。
一、加強對法制宣傳教育工作的領導，充分發揮“四五”普法領導小組的領導作用。為了進一步加強法制宣傳隊伍的建設，2002年我局成立了由局長任組長，分管局長任副組長，法規監察科，辦公室負責人為成員的“四五”普法領導小組，下設“四五”普法辦公室，作為“四五”普法工作的領導機構。2006年度，在普法小組的領導下，我局各科室制定相應的學習和宣傳計劃，從而保障法制宣傳教育工作的順利進行。，
二、重點在國土資源系統干部內部結合對“兩法”（《土地管理法》、《礦產資源法》）修改的研究討論加強憲法及相關專業法律、法規的宣傳和教育，進一步提高和加強依法行政的意識和能力。1、結合“兩法”修改和集體土地征用中出現的熱點問題舉辦法制研討會，分析形式學習理論。隨著我國市場經濟體制的逐步發展和完善，土地和礦產資源作為生產要素，在經濟發展中的地位越來越重要，原有的管理體制已不適合經濟發展的新要求，我局圍繞兩法修改和土地征用出現的問題，舉辦了兩期為期四天的我縣國土資源系統理論研討會，對集體土地征用補償、失地農民生活保障、礦產資源違法開采的處罰等問題進行了研討，與會代表積極發言，討論熱烈，收到了良好的學習效果。
2、積極組織人員參加我縣和省廳我縣組織的法制培訓。7月份，組織我局12名同志參加縣法制辦舉辦的行政執法培訓，學習了行政管理中的相關程序法，如《行政處罰法》，《行政復議法》，《行政訴訟法》等科目，其中11人通過考試和考核，取得行政執法許可證。12月份，法規科和監察大隊又派員參加了浙江省國土資源廳舉辦的國土資源法律更新培訓，學習和掌握了國家國土資源管理的新的政策法規。通過學習和培訓，提高了我局干部職工的法律和業務知識，增強了依法行政的意識，提高了依法行政的能力。
三、精心組織好地球日、全國土地日、法制宣傳日等面向社會大眾的公共宣傳活動。
1、組織好地球日宣傳活動。在地球日前后緊扣今年的宣傳主題,在《莫干山報》刊登了大幅珍惜資源，愛護地球的公益廣告,向廣大人民群眾宣傳珍惜資源,愛護地球的意識；在莫干山火車站廣場舉辦合理利用資源圖片展覽,并介紹國土部門查處的有關案例,教育人民群眾自覺守法。
2組織好全國土地日宣傳活動。今年6月25日是第十三個全國土地日,圍繞土地的宣傳主題,制作20條橫幅,懸掛與永安街、千秋廣場等地點進行愛護土地、依法用地宣傳，并制作2000冊圖文并茂，的國土資源法規宣傳手冊,在公共場所散發。由我局牽頭聯合縣計生局、縣環保局開展了主題為“為了明天更美好”的人口、資源、環境三項基本國策宣傳活動，該活動長達兩個月，開展了宣傳車進村，學校組織主題班會，舉辦電視知識競賽等活動，突出活動的群眾性、趣味性、參與性，采用了政府組織與激勵相結合的方法，收到了較好的宣傳效果。
3、組織好法制宣傳日的宣傳活動。12月4日是全國法制宣傳日，我局牽頭聯合財政、公安、民政等部門在建行門前廣場等舉辦為期一天的法規咨詢活動，現場解答群眾咨詢，受理群眾舉報投訴，發放國土資源宣傳手冊，進行國土資源法律法規的宣傳，提高人民群眾的依法維權意識。
四、法規部門及相關科室組織礦山企業負責人進行國土資源管理相關法律法規學習活動。礦山企業負責人在經營管理企業的同時，對礦產資源合理利用負有重要責任，對其進行國土資源相關法律、法規教育使其依法經營管理企業，對保護礦產資源，實現資源“在保護中開發，在開發中保護”的宗旨具有重要意義。
1.1問題所在：資源法律屬性模糊
目前，我國已經將地熱能歸入《礦產資源分類細目》中，將其作為礦產資源進行法律規制。早在上世紀90年代，北京市、天津市就針對地熱能出臺了地方性政府規章，2006年河北省出臺了《河北省地熱資源管理條例》。此外，山東省東營市、陜西省咸陽市、河南省鶴壁市等也紛紛出臺了規范性法律文件。但在仔細研讀這些法律文件后，不難發現，河北省、天津市、北京市、遼寧省丹東市等地都認為淺層地熱資源是一種水資源而非礦產資源，而重慶市、山東省東營市等地卻將其作為礦場資源進行規制。由此可見，各省市對淺層地熱資源究竟作為水資源還是礦產資源進行規制是存在較大分歧的。觀點一：將淺層地熱資源規制為水資源。持此觀點的主要是北京市、天津市、河北省、遼寧省丹東市。其中，北京市、天津市、河北省的地方性立法都對地熱資源的溫度加以限定，僅對25℃以上的地熱能具有法律約束力，將25℃以下的淺層地熱排除在法律規制之外，并且北京市、天津市、河北省針對地熱能的地方性立法條文第1條僅將《中華人民共和國礦產資源法》等有關礦產規制的法律作為立法的唯一依據，并未出現與《中華人民共和國水法》相關的法律條文，那么就可以肯定，北京市、天津市、河北省將淺層地熱資源排除在礦產資源之外。無獨有偶，就遼寧省丹東市政府2012年5月31日印發的《丹東市地熱水資源管理暫行辦法》而言，僅從名稱上判斷，該市并未將地熱資源和水資源進行明確區分，而是將兩者進行簡單相加進行立法。此外，該規范性法律文件通篇并未根據溫度對地熱資源進行分類，表明該辦法對淺層地熱資源是具有一定約束力的。更有力度的證據是該暫行辦法的第1條將《中國人民共和國水法》作為立法的首要依據，并且立法依據中有4個與水資源規制有關的法律文件。由此，遼寧省丹東市將淺層地熱資源主要看作水資源進行規制。最后，除了上述規范性立法外，原國務院地質礦產部在對陜西省地質礦產局的回復中表明，地下淡水是在25攝氏度以下的，該回復更加直接有力地證明淺層地熱資源的水資源法律屬性。觀點二：將淺層地熱資源規制為礦產資源。持此觀點的主要是重慶市、山東省東營市。其中，重慶市印發的《重慶市地熱資源管理辦法》沒有根據溫度對地熱能進行分類且該地方政府規章是以《中國人民共和國礦產資源法》為依據而制定的，說明以規制礦產資源為內容的《重慶市地熱資源管理辦法》并不排斥淺層地熱資源。而《東營市地熱資源管理辦法》更為直接地將淺層地熱資源作為礦產資源進行規制，從該辦法第1條即可以斷定該辦法為規范礦產開發利用的法律文件，該辦法的第2條第2款明確將淺層地熱資源納入規制范疇，直接確定了淺層地熱的礦產資源性質。綜上，我國各地對淺層地熱的認識存在較大分歧，即使位于同一省份的德州市與東營市對淺層地熱資源屬性的認知也存在截然相反的觀點。法律屬性模糊會導致我國政府部門對淺層地熱資源認識不清進而出現管理混亂，例如，由于未能準確定位地熱能的屬性，上世紀90年代至今陜西省西安市的地熱管理經歷了水資源管理部門和礦產資源管理部門交替管理的現象，造成了地熱管理的無效率。因此，淺層地熱資源屬性的清晰認知是對其開發有效規劃與規制的前提基礎，我國立法必須予以重視。
1.2解決對策
為了在全國范圍內統一對淺層地熱資源的屬性進行正確定位，筆者建議通過完善現行法律或者行政法規的方式對淺層地熱資源的屬性進行詳細闡述，具體可以從立法模式與立法內容兩個方面予以展開。一是立法模式的選擇。其一，可選擇通過法律進行解讀。在此種情形下，筆者認為可為《中華人民共和國礦產資源法》添加附件，在附件中對礦產資源中的地熱資源進行詳盡表述，對將淺層地熱歸入礦產資源做出直接或者間接的規定；其二，可選擇行政法規作為補充對象。建議在《中華人民共和國礦產資源法實施細則》的現有附件中對地熱資源進行解釋，以更好地規范、指導地方立法。比較兩種立法模式，《中華人民共和國礦產資源法》附件屬于法律的一部分，雖然其效力高于作為行政法規的《中華人民共和國礦產資源法實施細則》的現有附件，但兩者均非地方立法，所以筆者認為在實踐應用過程中，兩種立法模式在作用與效果上的差異應該不會太大，從這個角度來說，以上兩種立法模式均可采用。然而著名的經濟學家科斯曾經指出：“初始權利配置的不同將會產生不同的社會產值，配置權利時應該選擇恰當的方式以減少成本來增加社會效益。”因此為了節約社會有限的可供消耗的社會資本，筆者更傾向于在《中華人民共和國礦產資源法實施細則》的現有附件基礎上對地熱資源進行有效解釋，而非重新制定《中華人民共和國礦產資源法》附件，否則會重復消耗資源，造成資源的浪費，增加社會成本。二是立法內容的確定。在立法實踐中，可以選擇兩種模式來界定地熱能的法律屬性，列舉法和下定義法。其中，列舉法指的是借助地熱資源具體特定的表現形式來界定地熱資源的方法，如美國亞利桑那州《地熱資源直接利用與發展管理規則》認為地熱能包含四種情形，分為：（1）所有通過地熱過程而獲得的產品，包括熱水、熱鹵水等；（2）由水所產生的蒸汽、熱水、熱鹵水或人工植入地熱結構中流體、氣體；（3）在地熱構造中發現的熱與相關能量，包括人工植入的熱；（4）所有除礦物燃料、氦氣外的和地熱蒸汽、熱水、熱鹵水有關的礦物質。由此可見，該州的地熱能涵蓋的范圍十分廣泛，且并未依據溫度對地熱能進行分類，間接表明淺層地熱資源是一種地熱能，是礦產資源的一類。但是列舉法具有一定的局限性，不能總結出地熱資源的本質特征而且缺乏預見性。另一種是下定義法，具體是指通過簡潔明確的語言對地熱能的本質特征進行概括與總結的方法，如美國猶他州《地熱資源直接利用與發展管理規則》認為作為地熱流體的水和蒸汽必須在120℃以上，此種方法較列舉法能夠更為清晰地明確地熱資源的屬性，但該種方法較為抽象，可能造成普通公民理解困難等問題。綜上，我國立法既要積極借鑒美國亞利桑那州和猶他州先進的立法經驗又要充分考量兩州立法內容的缺陷。筆者建議我國在厘清地熱資源屬性時要將列舉法與下定義法相結合，首先使用下定義法對地熱資源的本質特征進行概括總結，然后通過列舉法進一步具體化地熱資源類型，并且利用兜底條款來平衡列舉法的短視缺陷，否則隨著時間的推移、經濟的快速發展，立法的穩定性受到沖擊。
2淺層地熱資源技術性法律規范問題
2.1問題所在：技術性法律規范匱乏
“在結果尚未明確的情況下，我們所要做的是盡量保證過程、細節的全面與公開”。作為一種新型能源，為了保障淺層地熱項目的安全、質量與效率，淺層地熱資源開發過程中的每一個步驟、每一程序都至關重要，鑒于此，技術性法律規范作為最佳路徑，能夠為淺層地熱項目設定嚴格標準與程序要求，指導和規范淺層地熱項目從抽象到具體、從規劃到實踐的通路，為其發展提供必要的技術、安全保障，確保預期效果與后果的統一與協調，從而確保淺層地熱的健康可持續發展。然而，通過對我國現有立法的考察與梳理，不難發現，我國并沒有意識到技術性法律規范的重要性，不論是可再生能源還是石油、天然氣等常規能源，技術性法律規范均少之又少。僅國家發改委在2005年的《可再生能源產業指導目錄》可稱之為可再生能源開發利用的技術性規范，但仍不屬于法律規范范疇，缺乏強制力，而且該文件僅第4部分簡略地闡述了地熱能發電與熱利用的技術要求，所規定的技術要求也僅為地熱能開發利用的一肢半節，難以在實踐中具體指導淺層地熱資源的開發與利用。簡言之，我國目前缺乏淺層地熱資源的技術性法律規范，而這種缺乏會直接造成淺層地熱資源開發利用具體操作過程的技術規范的缺失，如鉆井、預防井噴、注入井等環節就難以進行有效規制，很可能造成工程設計與施工標準的不規范現象，導致地面下降、熱污染等環境問題。為了保障淺層地熱資源循環發展模式，必須提供法律支持。淺層地熱資源的技術性法律規范是其循環發展的重要保障，因此，技術性立法勢在必行。
2.2解決對策
技術性法律規范的粗陋制約著我國淺層地熱資源的質量與效率，筆者建議提高技術性法律規范的位階，通過制定法律或者行政法規的方式在全國范圍內對淺層地熱項目進行統一有效的規制。在具體內容方面，建議借鑒美國猶他州的技術性法律規范對淺層地熱項目進行全方位的規制。一是明確立法目的。立法目的是一部法律宣示價值取向的概括性條款，其能夠有力地闡明立法精神，為今后司法解釋工作的開展提供標準，為執法者提供標桿，使執法路徑與立法目的相吻合，因此筆者認為立法目的不可或缺。如美國猶他州的技術性法律規范首先明確了立法目的，將其表述為保衛生命健康權、財產權、公共利益以及促進經濟發展。在充分借鑒猶他州技術性法律規范的基礎上，建議我國在設定技術性法律規范的目的時，要充分考量各方利益，并對相關利益進行合理排列組合，尤其在順序安排上，要準確地表明利益的先后順序，以避免各方利益發生沖突時難以抉擇又缺乏規制引導而造成的尷尬局面。二是解釋專業名詞。技術性法律規范較一般法律規范而言存在著諸多地熱領域的專業詞匯，如不對這些專業詞匯在法律規范中加以充分解釋，就會造成理解的晦澀以及分歧，使法律的普遍性的特征大打折扣。如在美國猶他州技術性法律規范中，其主要對預防井噴設施（BOPE）、完井（competition）、鉆井記錄（drillinglogs）、注入井（injectionwell）等專業詞匯進行了下定義解讀。筆者建議我國在制定技術性法律規范時，應在充分調研考察并借鑒猶他州先進的立法經驗的基礎上，具體問題具體分析，適當增加或者減少下定義的項，最終達到能有效指導淺層地熱項目高效率、高質量運作的目的。三是細化具體法條設計。首先，鉆井部分的技術性立法，筆者建議通過行政許可程序以及民法中擔保制度對鉆井進行有效規制。在行政許可程序中，主要規定申請人如為了開發淺層地熱而鉆井，必須向有關行政主管部門提交書面申請，申請書必須載明操作計劃，該計劃應當包括井的位置、布局、井的序列、使用的設備、預期深度、地質情況、固井與套管、預防井噴設備與測試、環境考量以及應急方案等基本內容。申請批準后，為了保障鉆井有序、安全的開展，筆者建議通過民法中的擔保制度對申請人進行有效約束，即申請人需要向政府提供履約擔保（suretybond），這項擔保在所鉆井被廢棄之前保持有效狀態且項目轉讓不影響擔保的效力。其次，注入井部分技術性立法，筆者建議通過環境影響評價制度對技術規范加以限定。具體是要求項目所有人在打注入井前必須向有關環境行政主管部門提交環境影響評價書，申請書應包括對地熱儲集層和其他自然資源的環境影響評估報告、當前儲集層的條件、注入的方法、注入液體的種類以及每日注入液體的數量等內容。有關部門在接受申請后，應通知申請人按照特定方法對套管的完整性進行測試并在測試前48小時通知有關環境行政主管部門，以保障政府現場監督方式的實現。當申請和測試通過后，相關國家主管部門的工作人員需定期到現場進行考察，如果項目未按照要求進行注入井作業，那么接受申請的環境行政主管部門就應責令停止作業，撤銷同意鉆井的申請。最后，檔案記錄部門技術性立法，筆者建議項目所有人或者操作人員必須準確記錄完整操作過程。具體可以借鑒美國猶他州的技術性立法，將記錄主要分為核心記錄和歷史記錄兩部分，其中，核心記錄主要記錄巖性特點、構造深度、溫度、化學成分、流體的化學、物理特點，而歷史記錄則要求按照時間順序對完井前的重要程序進行記錄，包括每一個重要操作步驟和每個過程使用的設備。另外，除以上兩個主要記錄外，還要做好其他的相關數據記錄以及生產記錄，如記錄的內容涉及商業秘密，應該在記錄中予以特別說明，在信息公開環節可做不公開處理。
3淺層地熱項目監管問題
3.1問題所在：專門監管機構缺失
理論而言，淺層地熱資源通過回灌是可以再生的，但一旦后期回灌缺乏監管，項目開發主體可能就會出現逐利而忽視環境保護問題，最終可再生的鏈條就會被切斷。再者，作為一種新型能源，其早期的發展狀況往往會為后期發展奠定基調，如果在初期發展中因缺乏監管而造成項目質量偏低，那么在今后的發展中，項目開發主體大多會形成思維慣性，影響淺層地熱項目的質量。因此，加強監管力度，建立統一、專業的監管機構是我國淺層地熱資源持續發展的必然選擇。即使監督權實際上并非持續運行，但被監督主體由于長期處于監督權的威懾狀態中而能夠在無監督權存在的情形下形成某種行為自覺，從而確保監督權能夠持續、自動地發揮監督效用。監督權的運行是可視的而又是不可察知的，最全面最徹底的監督方式應當是以“全景敞視主義”為理論支撐，然而在我國淺層地熱資源開發過程恰恰缺乏以“全景敞視主義”色彩的監督機構。首先，我國的淺層地熱資源監管機構較為混亂與分散，如國務院國土資源部與國家能源局均可就職能范圍對淺層地熱資源進行一定程度的監管，但對淺層地熱資源進行整體監管的機構仍處于缺失狀態，導致淺層地熱資源的開發監管力度小；其次，淺層地熱資源監管機構的法律地位不明晰。在我國金融領域《中華人民共和國保險法》《中華人民共和國證劵法》以及《中華人民共和國銀行監督管理法》分別賦予保監會、證監會、銀監會的監督主體地位，但我國卻并不存在諸如保監會、證監會、銀監會的淺層地熱資源監管機構，致使我國淺層地熱資源監管難以發揮“全景敞視主義”的威懾作用。
3.2解決對策
針對我國淺層地熱項目沒有統一監管機構的現狀，建議借鑒美國猶他州水質量監管委員會成功的監管經驗，構建可再生能源監管委員會。為了避免“權力尋租”現象，委員會必須作為獨立的監管機構而存在。一是在委員會組成人員的設計方面，為了體現監管的專業性與技術性的統一、平衡各利益相關者的利益，建議借鑒美國猶他州水環境質量委員會的人員組成——既包括政府工作人員又包括各相關行業人員，如采掘工業、食品加工工業、休閑娛樂、環保組織等人員，以上人員需政府提名并由參議院表決通過。考慮到可再生能源涉及范圍的廣泛性，我國在設計可再生能源監管委員會成員時應充分考慮各方主體的利益，既應包括熟知監督運作機制的政府專業人員，又要涵蓋掌握可再生能源開發技術的專業人員，此外，還應將環保組織納入監管體系中，對環境問題進行專業的監管，上述人員需由政府提名并由人大投票表決選舉，將結果公示并規定一定的異議期。二是在任期的設計方面，為了確保委員會工作的持續性與專業性，建議學習WTO上訴機構人員更替機制，一定要保證人員輪換是交錯進行的，避免出現全員更替的局面。如美國猶他州的水環境質量委員會的成員任期為4年并可連選連任且人員輪換交替進行。根據我國任期規定慣例，我國可再生能源監管委員會委員的任期可為5年并可連選連任且交錯進行。三是在職能設計方面，建議分階段監管。首先，在項目提交申請階段，委員會成員應針對申請書所涉及的環境與可持續發展等問題進行逐一討論，必要時應采取書面審查與實地考察相結合的方式進行監督，并最終形成是否通過申請的報告。委員會應對會議進行記錄并將實地考察資料與審批報告進行公開，為公眾參與監督提供有效的信息與途徑，例如，委員會將有關信息通過整理建立可以公開查詢的數據庫，為公民充分參與提供便利。另外，如果項目涉及公共利益，委員會可以依職權啟動聽證或者當利益相關者提出聽證申請時，必須啟動聽證程序，并根據案卷排他原則做出是否批準的決定；其次，在項目通過審批后，委員會應該制定定期與不定期的監管計劃，打造“全景敞視主義”監督模式，并將形成的監督報告予以。例如，在現場監管中發現威脅環境權、生命健康權、財產權的情形，應及時責令停止作業進行整改，如整改仍未達到申請書要求，那么委員會就應取消其采礦資格；最后，在后期回灌期間，委員會成員應針對回灌技術、回灌方式以及回灌成份進行實地考察，并形成監督報告予以公布。如項目開發者回灌未達到要求，而其又不能通過整改達到預期結果，那么委員會有權對前文提到的履約保證進行處理進而雇傭其他團隊來完成回灌作業，并對項目開發主體進行相應的處罰。
4結論與探討
【關鍵詞】現狀；原因；礦產資源共同監管；對策
一、目前構建礦產資源執法監管共同責任機制的概況
為了整治礦產資源開采開發秩序，有效遏制礦產資源違法違規行為發生，保護好社會生態環境，消除礦山安全生產隱患，2012年渝水區制定下發了《渝水區加強礦產資源管理工作的意見》（渝府發[2012]2號），明確了區、鄉（鎮）政府和國土、安監、環保、公安、林業、電力、監察等相關職能部門各自的職責，初步形成了“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的礦產資源執法監管共同責任機制。
二、產生礦產資源違法的主要原因
近年來，雖然區政府和國土資源部門采取了多種措施嚴厲打擊非法采礦違法行為，也取得了一定的成效。但是礦產違法違規現象仍然存在并不時反彈，主要原因有以下幾點：一是一些地方干部群眾對“礦產資源國家所有”的觀念還比較淡薄，認為山和地既然屬于集體所有，那么其礦產資源也屬于他們集體所有，他們可以自由買賣或私自開采；二是一些違法采礦者明知違法但受經濟利益的驅使，私自跟當地村組或者承包經營（山）地的村民簽訂租賃協議，付點租金就去非法無證開采礦產資源；三是就現有的法律和政策來講，對礦產資源非法開采者的行政執法手段不夠強硬，對他們一般只處以沒收礦產品和行政罰款，沒有刑事處罰，他們大多存在僥幸心理，被查獲大不了罰點款而已；四是以前執法部門或鄉鎮政府執法監管都是以單兵作戰為主，執法力量有限，執法力度不夠，很難對非法采礦者形成較大的威懾力，致使違法者與執法者形成了一種周旋的游擊戰狀態。
三、打擊礦產資源違法的主要措施和做法
（一）建立長效管理的組織機構。區政府成立以分管領導為組長，各相關單位為成員的渝水區礦產資源開發整頓領導小組，具體負責全區礦產資源開發管理的組織、指導、督查、協調、服務工作。領導小組下設開發經營組、整治整合組、協調組、項目組、稅費征收組等工作組，分解細化各項工作任務，明確責任和時限，實行任務包干制和責任追究制。領導小組原則上一個月召開一次工作例會，研究部署各項工作，督辦各項工作任務的落實。領導小組經常召開相關職能部門聯席會議，及時研究解決實際工作中碰到的困難和問題。
（二）建立嚴厲打擊非法采礦的聯動機制。結合實際，突出重點，充分發揮區委區政府的組織領導和屬地管轄的責任主體作用，建立政府主導、部門聯動、社會參與、責任落實的嚴打機制，在區政府的統一領導下，按照政府組織、屬地管理、各司其職、各負其責的原則，各職能部門和鄉鎮（辦）通力配合，全社會參與，對各種礦產資源違法違規行為始終保持高壓打擊態勢。各職能部門作為共同責任主體，逐步建立起強而有力的打擊非法采礦行為的協同聯動機制，共同遏制礦產資源違法違規行為，堅決維護礦產資源開發良好秩序。
（三）建立健全執法監管共同責任追究制度。為確保完成打擊非法采礦和管理資源的各項任務，全區建立了礦產資源執法監管共同責任制，制定了工作方案，建立健全了工作責任制和責任追究制度，在礦產資源違法查處工作中，各相關職能部門及其工作人員，依照法律法規履行各自職責及應承擔的責任，對工作推進不力、配合協調不到位的單位和人個，嚴格追究其責任。各鄉鎮（辦）是礦產資源保護的第一責任主體，村委是礦產資源保護的第二責任主體，村委會、鄉鎮政府對轄區內違法采礦行為未發現或發現后未在24小時內向上一級匯報的，對相關責任人實施問責；對在礦產資源保護工作中失職瀆職的鎮村干部，須責任追究。
四、打擊礦產資源違法的對策與建議
在打擊礦產資源違法的實踐中，渝水區已經初步形成了“黨委領導、政府負責、部門協同”的常態化工作機制，創造了黨委政府主導、部門聯動的良好工作格局，進一步發揮了“公眾參與、上下聯動”的社會效應，形成打擊礦產資源違法的良好社會氛圍，對此我們提出如下對策與建議：
（一）充分發揮礦產資源法律法規的廣泛宣傳作用。針對一些干部、大多數群眾對礦產資源法律法規的意識不強，通過廣播電視、報刊雜志等新聞媒體的大力宣傳，利用4.22地球日、12.4法制宣傳日等其它形式的專門宣傳，使大多數干部群眾有關礦產資源法律法規的法制意識增強，讓全社會形成知法、懂法、守法的良好氛圍。
（二）充分發揮群眾打擊礦產資源違法的廣泛參與作用。切實重視違法舉報工作，設立并公開舉報電話，暢通舉報渠道，對舉報人絕對保密，保護舉報人，給予舉報人一定獎勵。因為受人力物力的限制，要及時發現礦產資源違法線索，群眾的舉報作用非同小可，群眾是我們無處不在的“偵察兵”。
（三）充分發揮國土資源巡查網絡動態巡查的中堅作用。充分應用遍布全區的巡查網絡，加強國土資源專業執法隊伍的巡查職能和日常動態巡查，切實發揮基層國土資源監察信息員的日常巡查作用，確保各鄉鎮每周不少于2次以上集中巡查，對礦產資源違法頻發地區實行重點巡查，達到對轄區礦山資源實行有效監管。
（四）充分發揮國土部門與鄉鎮政府聯合執法監管的保障作用。當地鄉鎮政府應堅守屬地管理的職責，作為打擊礦產資源違法的監管主體，掌握當地的情況熟，得到的信息靈，作戰反應快；國土資源部門作為政府的職能部門，是執法主體，掌握了完備的法律武器，使用一整套的法律程序，具有法律的威懾力，實行聯合執法，充分發揮兩者各自優勢，形成統一的合力，能夠達到更好的執法監管效果。
另外，要使礦產資源執法監管共同責任機制真正落到實處，要充分發揮基層鄉鎮人民政府和村組的日常監管作用，為推動他們對該項工作的積極主動性，建議縣（區）人民政府將礦產資源執法監管工作列入鄉鎮人民政府年度工作目標考評體系。
關鍵詞：采礦權 特許 經營權 管理
中圖分類號：DF462
文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2014）01-090-02
1986年《礦產資源法》第5條規定：國家對礦產資源實行有償開采。1996年《礦產資源法》第5條規定：國家實行采礦權有償取得的制度。采礦權有償取得一度被質疑為“出賣礦產資源”。為規避“出賣礦產資源”的詬病，創制了采礦權用益物權論，認為采礦權是對于礦產資源這種物質性財產一定時期內的用益物權，國家出讓的是采礦權，不是礦產資源。在接下來掀起的對探礦權、采礦權的大量研究中，各種“權”應運而生，如財產權、債權、物權取得權等不一而足。2007年出臺的《物權法》第123條規定：依法取得的探礦權、采礦權等權利受法律保護。如何理解采礦權的各種權能屬性，如何看待《物權法》的相關規定，采礦權的實質又是什么，正確回答這些問題無疑對提高礦產資源管理的認識，提升礦產資源管理的水平具有重要意義。
一、什么是采礦權
采礦權，是指采礦權人在依法取得的采礦許可證規定的范圍內，開采礦產資源及獲得所開采的礦產品的權利。國家設置采礦權的目的是發揮市場機制的作用，吸引社會投資開發礦產資源，發展國家的物質文明和提高國家綜合國力。從另一角度講，國家要吸引社會投資開發礦產資源必須賦予采礦權人以采礦權，否則開發礦產資源無從談起，這是采礦權的內在要求。采礦權人除就采礦方式、資源利用等事宜與礦產資源管理部門達成一致外，還會過度耗費當地的基礎設施，對生態環境造成破壞，占用當地耕地資源等。這些問題把其他利益主體卷入礦產資源開發活動中，因此采礦權還表現為采礦權人與相關利益主體之間一系列權利義務的集合體。
采礦權人的采礦活動使礦產資源的存在形式、所有權發生了變化。采礦活動是一個將礦產資源從“地下”搬到“地上”的過程，同時也是一個礦產資源不斷被消耗繼而轉變成采礦權人所有的礦產品的過程。采礦活動實現了礦產資源從國家到采礦權人的“交付”，完成了所有權的轉移。雖然礦產資源開發是一個“交付”的過程，但與一般商品從甲地到乙地的“交付”顯然不同。一般商品的“交付”往往只涉及運輸與安裝，屬第三產業，而礦產資源開采是集人力、資金與技術高度結合的生產活動，是采掘業，屬第一產業或第二產業的范疇，這是礦產資源市場化配置的特殊性所在。
采礦權人將礦產品直接或進行加工后進行出售獲取收益。這個過程貫穿于整個采礦活動期間。
二、采礦權之特許經營權屬性分析
通過以上對采礦活動、采礦權的分析，采礦權首先是一項行為權利，即礦產資源的開發權，同其它生產性企業一樣也有生產、銷售過程，因此也表現為礦產資源開發經營權。這種經營同其它行業企業的經營活動一樣能為采礦權人帶來收益，同時也面臨著市場需求變化、價格變化、成本變動等經營風險而可能導致虧損。
采掘業作為一項生產活動，其直接的勞動對象就是礦產資源。礦產資源就是這一生產活動的“原材料”，礦產品是生產活動的產成品。“礦產資源有償開采”或“采礦權有償取得”以及礦產資源補償費、權益金等都表現為采礦權人對“原材料”支付的“對價”，體現了國家的礦產資源所有權權益。采礦權人開采礦產資源取得礦產品后，可自用也可在國內國際市場上出售。礦產資源的開發經營如同其它企業購進原材料出售產成品一樣，也是一種商業行為，從事的是商品生產，完全具有商業活動性質。
采礦權的行使實質是進行礦產資源開發，采礦權人實際上就是礦產資源開發商，其地位與作用與房地產開發商有著極高的相似度。房地產開發商取得國有土地開發權后建成商品房連同國有土地使用權出售給消費者，最終實現了土地資源的國家所有、為民所用。采礦權人則通過繳納權利金或礦產資源補償費開發國家所有的礦產資源并出售開采所取得的礦產品最終使得礦產資源進入社會各生產流通領域，發揮“人類社會發展的重要物質基礎”的作用。
作為礦產資源所有權人，國家有對礦產資源的管理權和收益權。有權決定礦產資源是否允許使用，有權對勘查開采過程進行監督。采礦權是國家對礦產資源的一種處置，采礦權作為礦產資源開發經營權，具有國家特許的性質。“采礦權證”具有“經營許可證”的性質，也可理解為一種“營業執照”。
三、采礦權作為特許經營權的管理
采礦權實質為礦產資源開發經營權，對“采礦權”一詞的解釋也是在1994年《礦產資源法實施細則》當中。1996年《礦產資源法》中并沒有體現，在新一輪的《礦產資源法》修訂中，應進一步明確其礦產資源開發經營權性質，以避免對采礦權概念的各種誤解。
采礦權的有償出讓就是礦產資源有償開采，采礦權價款同采礦權使用費、礦產資源補償費都是國家礦產資源所有權收益權的體現。國家的收益應伴隨礦產資源開發的全過程以礦產資源補償或權利金的形式持續實現，而不應以采礦權價款的形式實現。較高的采礦權價款加劇了企業投資礦業的風險，提高了礦業的進入門檻兒，限制了有效市場主體參與競爭，不符合市場經濟的內在要求。同時也誘導地方領導急功近利，追求效益，“寅吃卯糧”，造成透支。
行政合同是采礦權管理的重要手段。行政合同是指行政機關為實現行政職能，同公民、法人其它組織經過協商設立、變更和終止雙方行政法上權利義務的協議。行政機關可以依照法律規定或行政合同的約定，對采礦權人及時正確履行行政合同的情況進行指導和監督。當行政合同的繼續履行將構成對國家公共利益重大危害、重大損失或重大不利時，行政機關可以向采礦權人提出變更或終止行政合同，并向采礦權人依據行政合同的約定提供經濟補償。
礦產資源屬國家所有，開發礦產資源服務國家經濟建設是國家礦產資源管理的重要職能。采礦權制度就是發揮市場機制的作用，吸引社會投資開發礦產資源，實現礦政部門礦產資源管理的職能。因此采礦權人與礦政部門簽訂的采礦權《成交確認書》具有行政合同的性質，約定了采礦權人及礦政部門雙方的權利、義務及相關違約責任，是采礦權管理的首要依據。
采礦權作為特許的礦產資源開發經營權，“采礦權證”與一般生產企業的“經營許可證”、“營業執照”等具有相同的性質。采礦權不是物權也不是財產權，作為一項經營活動，還應像其它企業一樣，采用“經營許可證”、“營業執照”更符合其性質，為管理提供更為廣泛的依據，避免不必要的誤解。在整頓和規范礦產資源開發秩序中，面臨的一個問題是發現礦山企業違法行為，應當依法吊銷采礦證時，可以停止采礦權人開采行為，但是，始終有將采礦權作為財產權應當歸屬于采礦權人的顧慮，特別是在物權法頒布之后。將采礦權看作財產權是沒有認識到采礦權作為礦產資源開發經營權的實質，對行政執法產生嚴重干擾。
四、結束語——正確認識采礦權
二戰以后自由主義思想的復興使“權利”一詞回歸，人們習慣于用權利思維——賦予利益主體以民事權利來解決各種問題。對于礦業開發，人們也把注意力集中在如何賦予探礦人和采礦人以權利從而使他們的利益得到保障，這樣形成了以探礦權、采礦權為核心的礦業權。這種帶有意識形態色彩的概念應用到《礦產資源法》需要對他有一個準確的把握，否則就會導致顧此失彼、偏離方向。
自1997年采礦權有償取得制度實施以來，其一度被質疑為“出賣礦產資源”。事實上采礦權有償取得就是“礦產資源有償開采”，遺憾的是采礦權有償取得的方式及將其視為用益物權的理論解釋都存在問題。在接下來掀起的對探礦權、采礦權的大量研究中，各種具意識形態色彩的“權”應運而生，沒有給它一個全面的認識。在對采礦權概念不甚了解的情況下必然會形成對“探礦權證”、“采礦權證”以及以“采礦權”命名的各項稅費名稱片面的理解，進而出現問題或偏差，誤導或干擾了礦產資源管理。在認識到“采礦權是采礦權人通過繳納權利金或礦產資源補償費開發國家所有的礦產資源及出售開采所取得的礦產品以獲取收益的經營活動”后，許多相關稅費的問題、礦產資源管理等問題的解決均會有較大突破。
參考文獻：
[1] 于銀杰，趙仕玲.采礦權法律屬性的三個似是而非.經濟研究導刊，2012（11）
