時間：2023-03-14 15:18:26
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第二條本制度所稱重大食品安全事故是指在食物（食品）種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、包裝、貯藏、運輸、經(jīng)營、消費等活動中發(fā)生的造成人身重大傷亡、眾多人數(shù)患病或者對人體健康構(gòu)成潛在重大危害的情況。
第三條凡在**市轄區(qū)內(nèi)從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位和個人，以及涉及食品安全事故處理的有關單位和個人均應遵守。
第四條市食品藥品監(jiān)督管理局受理管轄范圍內(nèi)的重大食品安全事故報告，依法組織對事故的查處，組織協(xié)調(diào)和配合有關部門開展應急救援工作。
第五條發(fā)生食品安全事故的單位和接治事故疾患者的治療機構(gòu)及事故處理部門，及時向主管部門匯報。主管部門接到匯報后迅速向市食品藥品監(jiān)督管理局通報事故情況。
食品藥品監(jiān)督管理局接到重大食品安全事故報告后，應當在2個小時內(nèi)填寫《重大食品安全事故報告登記表》，并向**市政府和上級食品藥品監(jiān)督管理部門報告，同時通報同級相關部門。
市食品藥品監(jiān)督管理局接到跨轄區(qū)的重大食品安全事故報告后，應在報告上級食品藥品監(jiān)督管理部門的同時，及時通報與事故有關地區(qū)的食品藥品監(jiān)督管理部門。
**市食品安全委員會的委員單位，接到重大食品安全事故報告后，除按規(guī)定報同級政府和上級主管部門外，應在接到報告后2個小時內(nèi)向市食品藥品監(jiān)督管理局通報。
第六條重大食品安全事故報告分為初次報告、階段報告和總結(jié)報告。
初次報告的內(nèi)容包括事故發(fā)生的時間、地點、單位、病亡人數(shù)，事故報告單位及報告時間，報告單位聯(lián)系人員及聯(lián)系方式，事故原因的初步判斷，事故發(fā)生后采取的措施及事故控制情況等。盡可能報告的信息：事故的簡要經(jīng)過，直接經(jīng)濟損失估算等。初次報告應在知悉事故后2小時內(nèi)完成。
階段報告的內(nèi)容包括事故的發(fā)展與變化、處置進程、事故原因的判斷等。在階段報告中既要報告新發(fā)生的情況，也要對初次報告的情況進行補充和修正。階段報告應根據(jù)事故處理的進程變化或者上級要求隨時上報。
總結(jié)報告的內(nèi)容包括食品安全事故鑒定結(jié)論、對事故的發(fā)生和處理進行總結(jié)，分析其原因和影響因素，提出今后對類似事件的防范和處置建議。總結(jié)報告應在事故處理結(jié)束后10個工作日內(nèi)上報。
第七條市食品藥品監(jiān)督管理局在每季度末，負責匯總食品安全事故發(fā)生情況和處理結(jié)果，并于下一季度第一個月份十五日之前，上報**市食品藥品監(jiān)督管理局。
第八條對食品安全事故瞞報、漏報、不報的有關責任人，將按照有關規(guī)定予以嚴肅處理。
第九條市食品藥品監(jiān)督管理局負責全市食品安全傷亡事故統(tǒng)計和上報工作，依法組織開展對重大事故的查處，組織協(xié)調(diào)有關部門開展應急救援工作，并及時向市政府和上級食品藥品監(jiān)督管理部門報告重大食品安全事故查處情況。
一、事故分級
按照緊急程度、影響范圍和嚴重程度，食品安全事故分為特別重大食品安全事故（I級）、重大食品安全事故（II級）、較大食品安全事故（III級）和一般食品安全事故（IV級）四級。
二、適用范圍
本預案適用于發(fā)生在我鎮(zhèn)的食品安全事故的應對工作。對食源性疾病中涉及傳染病疫情、食源性寄生蟲病的公共衛(wèi)生事件，按照《中華人民共和國傳染病防治法》和《省突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》等相關規(guī)定，由衛(wèi)生健康部門開展疫情防控和應急處置。
三、工作原則
(一)預防為主，常備不懈
各村（社區(qū)）和有關單位要將事前預防與事后應急有機結(jié)合，堅持按照應急處理的要求，對可能發(fā)生的食品安全事故進行分析、預測，并有針對性地制定預防措施，把應急管理的各項工作落實在日常管理中，防范重大食品安全事故的發(fā)生。
(二)統(tǒng)一領導，分級控制
鎮(zhèn)政府統(tǒng)一領導指揮各村（社區(qū)）對突發(fā)重大食品安全事故的處理工作，并根據(jù)食品安全事故的級別，實行分級控制、分級管理。特別重大及跨地域、涉外的食品安全事故，鎮(zhèn)政府直接負責應急處理工作。各村（社區(qū)）直接負責本轄區(qū)內(nèi)重大食品安全事故的應急處理工作。各村（社區(qū)）和有關單位要積極給予協(xié)助和支持，確保對突發(fā)事故的有效控制和快速處置。
(三)反應迅速，措施果斷
突發(fā)重大食品安全事故時，各村（社區(qū)）和相關單位要充分利用和發(fā)揮現(xiàn)有資源作用，立即作出反應，充分利用已有的各類應急機構(gòu)、人員、設備、物資和信息渠道等系統(tǒng)，迅速采取救治和控制措施。
(四)科學應對，加強合作
各村（社區(qū)）和相關單位要科學應對重大食品安全事故的發(fā)生，各司其職，通力合作，確保發(fā)現(xiàn)、報告、指揮、處置等環(huán)節(jié)的緊密銜接。
四、組織機構(gòu)及職責
（一）鎮(zhèn)人民政府成立食品安全事故應急處置領導小組，負責食品安全事故的應急處置工作。
應急處置領導小組的職責：1、負責鎮(zhèn)內(nèi)食品安全事故應急處理工作的決策和現(xiàn)場指揮，組織應急救援，制定控制措施。2、配合有關部門做好事故調(diào)查處理、后勤保障、信息上報、善后處理及恢復生產(chǎn)生活和教育秩序等工作。3、督促食品生產(chǎn)(加工)企業(yè)、學校根據(jù)行業(yè)特點，制定應急處理預案，并監(jiān)督執(zhí)行。4、加強食品生產(chǎn)(加工)經(jīng)營企業(yè)、學校法人代表牢固樹立第一責任人意識教育。5、檢查、督促各單位做好食品安全事故防范和應急處理準備工作。
（二）應急處置領導小組下設警戒保衛(wèi)、醫(yī)療救護、經(jīng)費保障、善后處理、事故調(diào)查、新聞宣傳六個工作小組
1、警戒保衛(wèi)組：由派出所牽頭，相關部門參加。主要工作職責是：組織事故現(xiàn)場保衛(wèi)、治安管理和交通疏導工作；配合有關部門營救受害人，阻止無關人員進入現(xiàn)場；開展對事故涉嫌刑事犯罪的偵查、鑒定等工作。
2、醫(yī)療救護組：由鎮(zhèn)衛(wèi)生院牽頭，鎮(zhèn)派出所等部門參加。主要工作職責是：迅速開展搶救工作，力爭將人員傷亡數(shù)量降到最低程度，并及時向食品安全委員會報告人員搶救工作的進展情況。
3、經(jīng)費保障組：由鎮(zhèn)財政分局牽頭，相關部門參加。主要工作職責是：負責食品安全事故應急處置的工作經(jīng)費保障。
4、善后處理組：由黨政辦牽頭，鎮(zhèn)司法所等部門參加。主要工作職責是：根據(jù)實際情況，協(xié)調(diào)勞動保障、保險、教育等部門，做好事故傷亡人員善后處理及家屬的安撫工作，維護社會穩(wěn)定，并向縣食品安全委員會報告善后處理情況和動態(tài)。
5、事故調(diào)查組：由上級有關部門負責，鎮(zhèn)抽調(diào)人員協(xié)助。其職責是事故發(fā)生的原因和有關責任人的責任。各組要根據(jù)其職責，制定相應的工作程序，報應急處置領導小組辦公室備案。
6、新聞宣傳組：由鎮(zhèn)廣播文化站牽頭，鎮(zhèn)市場監(jiān)管所等部門參加。主要職責：組織事故處置宣傳報道、輿情監(jiān)測和輿論引導，并參與做好信息工作。
(三)應急處置指揮長徐珂(鎮(zhèn)長、應急處置小組組長)：各村（社區(qū)）、食品安全事故應急處置領導小組下設的辦公室及各成員單位要嚴格履行職責，服從鎮(zhèn)應急處置指揮長統(tǒng)一調(diào)度和指揮。
五、應急響應
根據(jù)食品安全事故分級標準，食品安全事故應急響應分為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級（事故分級及響應標準見附件1，應急響應流程見附件2）。
發(fā)生特別重大、重大、較大食品安全事故，由國務院、省、市、縣人民政府批準并宣布啟動Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級響應。鎮(zhèn)人民政府按照“黨政同責、屬地管理”的原則，成立應急處置指揮機構(gòu)，根據(jù)上級指揮部的統(tǒng)一部署，開展處置工作。
六、應急處理工作程序
(一)情況報告
各村（社區(qū)）和各單位發(fā)現(xiàn)疑似食品安全事故的，應在第一時間報告鎮(zhèn)食品安全事故應急處置領導小組辦公室。
鎮(zhèn)食品安全事故應急處置領導小組辦公室接到報告后，應立即報告縣食品安全事故應急處置辦公室。
(二)事故評估
鎮(zhèn)食品安全事故應急處置領導小組辦公室接到報告后，應立即組織有關人員到現(xiàn)場調(diào)查核實，配合上級部門對事故的類別、性質(zhì)、危害程度和波及范圍進行科學評估和確認。
經(jīng)評估確認，凡符合本預案適用范圍之一的，由領導小組辦公室向領導小組提出啟動應急處理預案的建議。
(三)應急處置
1、鎮(zhèn)食品安全事故應急處置領導小組接到辦公室啟動應急處理預案的建議后，應立即召開緊急會議，視事故情況研究決定啟動食品安全事故應急處置預案或部分啟動預案。
2、應急預案啟動后，鎮(zhèn)食品安全事故應急處置領導小組及辦公室、醫(yī)療救護組、經(jīng)費保障組、警戒保衛(wèi)組、事故調(diào)查組即進入工作狀態(tài)，根據(jù)預案規(guī)定的職責要求，緊急調(diào)集應急處理隊伍、物資、交通工具以及相關設施，組織實施各項應急處理的具體措施。并隨時將事故應急處理進展情況上報指揮部。
3、事故發(fā)生地的村（社區(qū)）和相關單位，在鎮(zhèn)食品安全事故應急處置指揮部統(tǒng)一領導下，按照要求認真履行職責，落實有關控制措施。
4、村（社區(qū)）和相關單位，必須從大局出發(fā)，服從指揮部統(tǒng)一指揮，各司其職，分工協(xié)作，共同做好事故處理和中毒人員的救護工作。
七、獎懲
（一）獎勵
鎮(zhèn)人民政府對在食品安全事故應急處置工作中作出突出貢獻的先進集體和個人，按有關規(guī)定給予表彰和獎勵。
（二）責任追究
對隱瞞、謊報、緩報食品安全事故的，或者在食品安全事故預防、報告、通報、調(diào)查、控制和處理等處置過程中有、失職、瀆職等行為的，根據(jù)有關規(guī)定，由鎮(zhèn)食品安全事故應急處置領導小組辦公室會同相關部門組織開展調(diào)查，查明事故原因、性質(zhì)，依法追究有關責任單位或責任人的責任；涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。
1.1目的
為建立健全我旗突發(fā)重大食品安全事故的應急救援體系，有效預防、及時控制和消除可能發(fā)生的食品安全事故的危害，最大限度地保障人民群眾身體健康與生命安全，維護正常的社會秩序，特制定本預案。
1.2工作原則
重大食品安全事故的應急處置應遵循預防為主、常備不懈的方針，堅持統(tǒng)一領導、分級負責、條塊結(jié)合、加強合作、屬地管理的原則，建立反應及時、措施果斷、依靠科學、系統(tǒng)聯(lián)動的突發(fā)食品安全事故的應急工作體系。
1.3編制依據(jù)
本預案依據(jù)《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》、《食物中毒事故處理辦法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、等法律、法規(guī)制定。
1.4現(xiàn)狀
隨著《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》在我旗的進一步貫徹實施，我旗各類食品抽檢合格率逐年上升，近年來無食品中毒事件發(fā)生。但是，近年來，全國和我盟也曾經(jīng)發(fā)生多次較大的食物中毒和學校食品安全事故，各類有毒有害、假冒偽劣食品在我旗也時有出現(xiàn)，全旗食品衛(wèi)生安全形勢不容樂觀。
1.5適用范圍
本預案適用于我旗范圍內(nèi)可以預見的各類重大、特別重大的食品安全事故。各類食品、飲用水衛(wèi)生安全突發(fā)事件的專項預案是總體預案的組成部分。
2.組織體系
2.1組織機構(gòu)與職責
2.1.1旗重大食品安全事故應急處理指揮部
根據(jù)食品安全事故應急處理需要設立指揮部，總指揮由旗政府分管副旗長擔任，副總指揮由旗政府辦公室分管副主任、食品藥品監(jiān)督管理局局長、衛(wèi)生局局長、經(jīng)貿(mào)局局長擔任，成員由旗衛(wèi)生局、經(jīng)貿(mào)局、食品藥品監(jiān)管分局、工商局、質(zhì)監(jiān)局、農(nóng)業(yè)局、財政局、公安局、民政局、交通局分管領導組成。
負責研究建立重大食品安全事故應急處理系統(tǒng)和保障體系；啟動重大食品安全事故應急處理預案的命令；全面協(xié)調(diào)和指導重大食品安全事故的應急處理工作；研究解決重大食品安全事故應急處理中的重大問題；及時向上級和相關主管部門報告事故應急處理的進展情況。
2.1.2旗重大食品安全事故應急處理指揮部辦公室
指揮部下設辦公室，辦公室設在旗衛(wèi)生局，是指揮部的日常辦事機構(gòu)。負責全旗重大食品安全事故信息的收集、分析；建立和管理全旗重大食品安全事故應急處理專家?guī)欤唤M織對重大食品安全事故的評估、提出應急處理建議和應急處理措施；傳達指揮部的各項命令，協(xié)助指揮部組織應急處理預案的實施；協(xié)調(diào)解決重大食品安全事故應急處理中的具體問題；檢查督促各部門、各鎮(zhèn)、蘇木（街道）迅速開展重大食品安全事故的各項應急處理工作，及時有效控制事態(tài)的蔓延擴大；及時匯總、報告重大食品安全事故應急處理的進展情況；分析、總結(jié)事故發(fā)生的起因、經(jīng)過，明確責任并提出處理意見。
2.2組織體系框架
指揮部下設事件處理組、醫(yī)療救護組、后勤保障組、警戒保衛(wèi)組等應急處理部門。
2.2.1事故處理組設在旗衛(wèi)生局，由衛(wèi)生局局長任組長，衛(wèi)生局副局長任副組長，成員由衛(wèi)生監(jiān)督所職能科室、相關業(yè)務科室負責人及疾病預防控制中心檢驗人員組成。其職責為：調(diào)查事件發(fā)生原因，做出調(diào)查結(jié)論，為醫(yī)療救護提供依據(jù)；查明中毒食品的來源、去向，并作出處理。
2.2.2醫(yī)療救護組設在衛(wèi)生局，由衛(wèi)生局分管醫(yī)療的副局長任組長，旗人民醫(yī)院院長為副組長，成員由人民醫(yī)院、中蒙醫(yī)院分管院長及業(yè)務骨干組成。其職責為：迅速組織搶救隊伍，緊急調(diào)用各類醫(yī)藥物資，指導急救人員展開搶救工作，力求將人員傷亡降到最低程度，準確統(tǒng)計人員傷亡數(shù)字，及時向應急處理指揮部報告情況。
2.2.3后勤保障組設在旗財政局，由財政局分管局長任組長，成員由財政局、經(jīng)貿(mào)局、食品藥品監(jiān)管分局、交通局等部門的相關科室負責人組成。其職責為：負責應急處理工作的經(jīng)費和應急物資購買的費用，保證應急物資的供應和運輸，組織應急處理藥品、器械和相關物資的生產(chǎn)、儲備和調(diào)度。
2.2.4警戒保衛(wèi)組設在旗公安局，組長由旗公安局分管治安的副局長擔任，成員由公安局治安、內(nèi)保、交警等部門的負責人組成。其職責為：組織事故現(xiàn)場的安全保衛(wèi)、治安管理和交通疏導，預防和制止各種破壞活動，組織營救受害人員，協(xié)助有關部門采取必要的控制措施，開展對事故涉嫌刑事犯罪的偵查、鑒定等工作。
2.3應急聯(lián)動機制
根據(jù)旗重大食品安全事件應急處理指揮部的統(tǒng)一部署，有關鎮(zhèn)、蘇木（街道）政府以及財政、公安、民政、交通、藥監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)等部門在職責范圍內(nèi)開展應急處理工作。其他有關部門、社會團體、武警、企事業(yè)單位，根據(jù)指揮部的要求，做好重大食品安全事故的應急處理工作。
3.預測、預警
3.1信息監(jiān)測與報告
各醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和有關部門應當按照《食品衛(wèi)生法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》的有關規(guī)定,開展突發(fā)食品安全事故的監(jiān)測、報告工作。
按照早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置的原則，一旦發(fā)生重大食品安全事故時，診治病人的各級醫(yī)療機構(gòu)以及所在單位和個人必須以最快通訊方式逐級報告衛(wèi)生局，最遲不得超過2小時。旗衛(wèi)生局立即啟動事件調(diào)查和醫(yī)療救護工作，初步核實突發(fā)事件后，在2小時內(nèi)將事故的有關情況向旗委、政府報告。
3.2預警
各醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)及發(fā)生事故的單位為重大食品安全事故報告的責任人。衛(wèi)生局是我旗突發(fā)公共衛(wèi)生事故的受理單位，衛(wèi)生監(jiān)督所是衛(wèi)生局的執(zhí)行機構(gòu)，負責具體處置發(fā)生在我旗的常規(guī)食品安全事故，作為我旗處置重大食品安全事故的第一響應隊伍。
3.3預測預警支持系統(tǒng)
重大食品安全事故報告系統(tǒng)依托《國家救災防病與突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告管理信息系統(tǒng)》，由疾病預防控制中心負責管理維護，衛(wèi)生監(jiān)督所具體負責相關信息的傳遞及反饋。
3.4預警級別及
按照食品安全事故的嚴重性和緊急程度，預警級別分為一般（Ⅳ級）、較重（Ⅲ級）、嚴重（Ⅱ級）和特別嚴重（Ⅰ級）四級，并依次用藍色、黃色、橙色和紅色表示。預警級別內(nèi)容如下：
一級（紅色）：一次中毒事故造成5人以上死亡或中毒人數(shù)50人以上。
二級（橙色）：一次中毒事故造成3人以上、5人以下死亡或中毒人數(shù)30人以上、50人以下。
三級（黃色）：一次中毒事故造成3人以下死亡或中毒人數(shù)20人以上、30人以下或雖無死亡病例報告，但事故發(fā)生在學校或全自治區(qū)性、全國性重要活動期間。
四級（藍色）：一次中毒事故造成10人以上20人以下中毒，但無死亡病例；中毒人數(shù)少于10人，但引起中毒的原因尚未查明，擴散未得到控制，中毒人數(shù)仍在增加。
預警級別由市衛(wèi)生局提出建議，報旗政府批準同意，由衛(wèi)生局負責。
4.應急響應
4.1分級響應
按一般（Ⅳ級）、較重（Ⅲ級）、嚴重（Ⅱ級）和特別嚴重（Ⅰ級）四級啟動相應預案：
Ⅳ級響應：
一般（Ⅳ級）突發(fā)事件發(fā)生后，立即啟動Ⅳ級響應。
發(fā)生食物中毒或者疑似食物中毒事故的單位和接收食物中毒或者疑似食物中毒病人進行治療的醫(yī)療衛(wèi)生單位應當及時向衛(wèi)生局報告發(fā)生食物中毒事故的單位、地址、時間、中毒人數(shù)、可疑食物等內(nèi)容。
衛(wèi)生局（食品安全事故應急處理指揮部辦公室）立即啟動事故調(diào)查和醫(yī)療救護工作，并在2小時內(nèi)將疑似重大食品安全事故上報旗委、政府。
Ⅲ級響應：
在Ⅳ級響應的基礎上，做好以下工作：
1、重大食品安全事故應急處理辦公室（衛(wèi)生局），立即組織有關人員和專家到現(xiàn)場調(diào)查核實，對事故的類別、性質(zhì)、危害程度和波及范圍進行科學評估和確認。并立即上報旗重大食品安全事故應急處理指揮部。
2、重大食品安全事故應急處理指揮部立即召開緊急會議，成立臨時機構(gòu)，組織實施應急處理方案。
3、公安、民政、工商、質(zhì)監(jiān)、鎮(zhèn)、蘇木（街道）政府等部門各司其職，做好可疑食品查處和人員安置工作。
Ⅱ級響應：
在Ⅲ級響應的基礎上，做好以下工作：
1、衛(wèi)生局根據(jù)事故處理需要調(diào)集技術、人員、物資，并成立醫(yī)療專家救治小組，動員所有醫(yī)療機構(gòu)做好收治病人的準備。
2、重大食品安全事故應急處理指揮部立即召集工商、公安、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)等部門，組織實施各項應急處理具體措施。
3、必要時請求上級衛(wèi)生行政部門派遣專家指導應急處理工作。
Ⅰ級響應：
在Ⅱ級響應的基礎上，做好以下工作：
1、各有關部門服從指揮部的統(tǒng)一指揮，各司其職、分工協(xié)作,共同做好事故處理和中毒人員的救護工作。
2、請求上級衛(wèi)生行政部門派專家指導處理工作。
4.2信息共享和處理
各有關醫(yī)療衛(wèi)生單位根據(jù)食品安全事件的發(fā)生、發(fā)展情況，分初次報告、階段報告、總結(jié)報告三種類型按照規(guī)定時限向政府、衛(wèi)生局報告。若事故涉及港澳臺或外籍人員，由旗衛(wèi)生局逐級上報國家衛(wèi)生部。
4.3基本響應程序
4.3.1基本應急
按照分級響應的要求開展應急工作。
4.3.2擴大應急
重大食品安全事故難以控制、中毒人數(shù)仍在不斷增加時，由衛(wèi)生局向旗政府提出提高響應級別的建議，并作好相應級別應急響應的準備工作。
4.4指揮與協(xié)調(diào)
各有關部門根據(jù)旗政府的指令，在職責范圍內(nèi)做好有關事故處理工作。為增強應急處置決策的科學性，設立重大食品安全事件應急處置專家咨詢小組。
4.5新聞報道
新聞按照實事求是、有利穩(wěn)定的原則，具體內(nèi)容由衛(wèi)生局負責審核，由重大食品安全事故應急處置領導小組把關，由指揮部辦公室負責向社會。
4.6應急結(jié)束
重大食品安全事件應急機處理工作結(jié)束后，本次應急處理工作程序自行終止。
5.后期處置
5.1善后處置
物資征集、交通工具征用補償、污染物收集處置、現(xiàn)場清理消毒、人員勞務等由各有關部門按照職責范圍提出方案，經(jīng)后勤保障組審核，由財政部門結(jié)合財政實力予以撥付。
5.2社會救濟
民政部門根據(jù)各有關鎮(zhèn)蘇木（街道）政府上報的救濟申請，結(jié)合實際情況予以劃撥。民政部門負責社會捐助物品、資金的發(fā)放，審計部門做好審計工作。
5.3保險
保險機構(gòu)在最短的時間內(nèi)履行賠付手續(xù)。
5.4調(diào)查和總結(jié)
衛(wèi)生監(jiān)督所要做好事件調(diào)查的有關總結(jié)工作，寫出調(diào)查報告，提出處理意見。衛(wèi)生局根據(jù)調(diào)查處理意見，做出對相關責任人的處理決定。
6.保障措施
6.1應急隊伍保障：衛(wèi)生局負責組建一支由衛(wèi)生行政部門、衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)、疾控中心人員參加的應急事件處理隊伍，確保及時趕赴事故現(xiàn)場，調(diào)查事件發(fā)生的原因，緊急封鎖現(xiàn)場。
6.2醫(yī)療衛(wèi)生保障：衛(wèi)生局負責組建一支由醫(yī)療單位人員參加醫(yī)療救護隊伍，迅速進行現(xiàn)場急救，力求將人員傷亡降到最低程度。
6.3經(jīng)費保障：財政部門根據(jù)衛(wèi)生局的預算，保障常規(guī)應急物資、醫(yī)療器械、藥品、試劑和人員培訓等所需經(jīng)費。
6.4物資保障：由衛(wèi)生局牽頭建立突發(fā)事件應急物資儲備庫，儲備應急器械、消毒藥品、檢測試劑、防護用品等物資。
6.5治安保障
公安部門要根據(jù)重大食品安全事件指揮部的意見，負責維護應急事故現(xiàn)場治安秩序，組織營救受害人員，協(xié)助有關部門采取必要的控制措施。
7.宣傳、培訓和演習
7.1公眾宣傳教育
旗食品安全事件應急處理指揮部辦公室(衛(wèi)生局)應設置24小時值班電話，并向社會公布。要求各醫(yī)療衛(wèi)生單位負責突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告的人員牢記值班報告電話號碼和聯(lián)系方式。衛(wèi)生局應組織有關醫(yī)療衛(wèi)生單位，采用多種形式、利用各種渠道開展食品衛(wèi)生知識健康教育，普及食品安全知識。各級食品生產(chǎn)經(jīng)營單位要組織從業(yè)人員開展相關基本知識培訓。
7.2培訓
旗重大食品安全事件應急處理指揮部的各級領導要定期聽取衛(wèi)生部門的食品衛(wèi)生情況通報，掌握食品衛(wèi)生安全的最基本知識及法律知識，衛(wèi)生監(jiān)督和應急醫(yī)療救援隊伍的各級人員要定期參加業(yè)務培訓。
1.1 編制目的
建立健全應對全縣突發(fā)食品安全事故的救助體系和運行機制，規(guī)范和指導應急處理工作，有效預防、積極應對、及時控制食品安全事故，高效組織應急救援工作，最大限度地減少食品安全事故的危害，保障公眾身體健康與生命安全，維護正常的社會秩序。
1.2 制訂依據(jù)
依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《張家口市食品安全事故應急預案》和《尚義縣突發(fā)公共事件總體應急預案》，制定本預案。
1.3 事故分級
按食品安全事故的性質(zhì)、危害程度和涉及范圍，將食品安全事故分為特別重大食品安全事故（Ⅰ級）、重大食品安全事故（Ⅱ級）、較大食品安全事故（Ⅲ級）和一般食品安全事故（Ⅳ級）四級。
特別重大食品安全事故（Ⅰ級）：對包括我縣在內(nèi)的2個以上縣區(qū)造成嚴重威脅，并有進一步擴散趨勢的食品安全事故。
重大食品安全事故（Ⅱ級）：（1）對包括我縣在內(nèi)2個以上縣區(qū)造成危害的食品安全事故。（2）造成傷害人數(shù)超過100人并出現(xiàn)死亡病例；出現(xiàn)10例以上死亡病例。
較大食品安全事故（Ⅲ級）：出現(xiàn)死亡病例；出現(xiàn)100人以上、300人以下健康損害癥狀的事故。
一般食品安全事故（Ⅳ級）：出現(xiàn)50人以上、100人以下健康損害癥狀，但無人員死亡的事故。
1.4 適用范圍
本預案主要用于指導全縣的食品安全事故應對工作。適用于我縣行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的涉及跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的，或超出事發(fā)地鄉(xiāng)鎮(zhèn)處置能力的，或者需要由縣政府負責處置的Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級、Ⅳ級突發(fā)食品安全事故應對工作。
1.5 工作原則
以人為本，減少危害；居安思危，預防為主；統(tǒng)一領導，分級負責；依法規(guī)范，加強管理；快速反應，協(xié)同應對；依靠科技，提高素質(zhì)。
2 組織體系
2.1 領導機構(gòu)
縣政府是全縣食品安全事故應急工作的最高行政領導機構(gòu)，縣突發(fā)公共事件應急委員會領導、組織和協(xié)調(diào)全縣食品安全事故應急工作，決定啟動和組織實施食品安全事故應急預案。
成立尚義縣食品安全事故應急指揮部，負責全縣食品安全事故應急工作，縣政府主管副縣長任總指揮，縣政府辦公室主任、縣衛(wèi)生局局長任副總指揮，縣衛(wèi)生局、縣教育局、縣公安局、縣民政局、縣交通運輸局、縣農(nóng)牧局、縣工信局、縣工商局、縣質(zhì)量技術監(jiān)督局、縣發(fā)改局、縣財政局、縣文廣局、縣食品藥品監(jiān)管局、縣宗教局等有關部門的負責人為成員。
2.2 辦事機構(gòu)
縣食品安全事故應急指揮部辦公室是全縣食品安全事故應急管理的辦事機構(gòu)，辦公室設在縣衛(wèi)生局，縣衛(wèi)生局局長兼任辦公室主任，主要負責縣食品安全應急指揮部的日常工作，組織協(xié)調(diào)應急救援工作，組建和管理縣食品安全事故應急處理專家?guī)欤M織開展應急救援宣傳、教育和培訓工作，組織修訂縣食品安全事故應急預案及有關配套措施，組織食品安全事故應急救援工作的信息收集、報送。
2.3 成員單位職責
縣食安辦承擔縣食品安全事故應急指揮部辦公室的日常工作，指導和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好突發(fā)食品安全事故的預防、應急準備、應急處置等工作；負責食品安全事故應急救援的醫(yī)療救治，依法對食物中毒事件組織調(diào)查處理；做好相關信息。
縣教育局負責配合有關部門開展學校食品安全事故的調(diào)查和處理。
縣公安局負責組織全縣食品安全事故涉嫌刑事犯罪的偵查、鑒定工作，維護好社會治安；負責指導、協(xié)調(diào)、組織重大食品安全事故發(fā)生地公安派出機構(gòu)相關工作。
縣民族宗教事務局負責事故傷亡人員的安撫和善后處理工作。
縣交通運輸局負責組織應急運輸力量，保證救援人員、物資的運輸和受傷人員的疏散。
縣農(nóng)牧局負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件的調(diào)查處理和相關產(chǎn)品的技術鑒定等工作。
縣工信局負責組織對私屠濫宰、加工注水肉、病害肉、產(chǎn)銷假冒偽劣酒類等食品安全事故的調(diào)查處理。
縣工商局負責依法開展流通領域食品安全事故違法行為的調(diào)查處理等工作。
縣質(zhì)量技術監(jiān)督局負責依法開展對食品添加劑和食品生產(chǎn)、加工各環(huán)節(jié)重大食品安全事故的技術檢驗和事件原因的調(diào)查處理等監(jiān)管工作。
縣發(fā)改局負責糧食收購、儲存、運輸過程中糧油食品安全事故的調(diào)查處理和相關產(chǎn)品的技術鑒定工作。
縣財政局負責提供處理食品安全事故所必需的經(jīng)費支持。
縣文廣局負責食品安全事故的新聞宣傳報道工作。
縣食品藥品監(jiān)管局負責餐飲消費環(huán)節(jié)相關技術鑒定、查處、規(guī)范等工作。
縣宗教局負責清真食品安全事故的處理和應對工作。
2.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責本行政區(qū)域食品安全事故應急工作的組織領導，成立由政府主管領導負責，相關單位組成的應急指揮體系。
2.5 專家組
縣食品安全事故應急指揮部根據(jù)實際需要，組織有關專家組成專家組，為應急管理提供決策建議，必要時直接參與食品安全事故的應急處置工作。
2.6 應急處理小組
重大食品安全事故發(fā)生后成立現(xiàn)場指揮部，負責指揮、協(xié)調(diào)現(xiàn)場應急處置工作。現(xiàn)場指揮部下設事故調(diào)查組、事故處理組、醫(yī)療救治組、案件查辦組和綜合組。
事故調(diào)查組：根據(jù)事故的性質(zhì)和程度，按照職能界定，由相應部門牽頭開展工作。其職責：深入調(diào)查事故發(fā)生原因，做出調(diào)查結(jié)論；組織協(xié)調(diào)相關職能部門實施救援工作，監(jiān)督救援措施的落實；評估事故影響，提出事故防范意見。
事故處理組：由事故發(fā)生環(huán)節(jié)的具體監(jiān)管職能部門負責，依法實施行政監(jiān)督、行政處罰，監(jiān)督召回違法食品，嚴格控制流通渠道，及時移送相關案件，依法追究責任人責任。
醫(yī)療救治組：由縣衛(wèi)生局負責組織。其職責：組織協(xié)調(diào)醫(yī)療救治工作，盡快查明致病原因，提出救治措施。
案件查辦組：由縣食安委辦公室牽頭組成。其職責：迅速查辦案件，追蹤溯源，查處違法當事人。
綜合組：由縣食安委辦負責。其職責：匯總信息，報告、通報有關情況。
3 運行機制
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村委會和有關部門要建立應對食品安全事故的預測預警、信息報告、應急處置及調(diào)查評估等機制，提高應急處置能力和指揮水平。
3.1 預測與預警
建立預測預警系統(tǒng)，按照食品安全事故發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律和特點，分析可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展事態(tài)，及時向社會和公眾作出預警，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置。
3.1.1 預測預警系統(tǒng)
依托全縣突發(fā)公共事件預警信息的綜合系統(tǒng)，建立健全食品安全事故預警系統(tǒng)。
3.1.2 預警級別
預警級別與縣突發(fā)公共事件分級標準相一致，一般分為四級：Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級，依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。
3.1.3 預警
當食品安全事故已經(jīng)發(fā)生，但尚未達到Ⅳ級標準時，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)要Ⅳ級預警信息；當食品安全事故超過Ⅳ級標準，但尚未達到Ⅲ級標準時，縣政府要Ⅲ級預警信息；當食品安全事故超過Ⅲ級標準，但尚未達到Ⅱ級標準時，縣政府要Ⅱ級預警信息；當食品安全事故超過Ⅱ級標準，縣政府要Ⅰ級預警信息。
(一)工作目的
為建立健全應對突發(fā)重大食品安全事故的預防救助體系和運行機制，規(guī)范和指導應急處理工作，有效預防、積極應對、及時控制食品安全事故，高效組織應急救援工作，最大限度地減少食品安全事故危害，保障公眾身體健康與生命安全，維護正常的社會秩序，根據(jù)《國家重大食品安全事故應急預案》(國辦函20xx第86號)，《××縣重大食品安全事故應急預案(試行)》，結(jié)合流通環(huán)節(jié)食品安全的特點，制定本預案。
(二)工作原則
按照“政府統(tǒng)一領導、職能部門配合、各方聯(lián)合行動”的食品安全工作原則，根據(jù)食品安全事故的范圍、性質(zhì)和危害程度，對流通環(huán)節(jié)重大食品安全事故實行分級管理;各級工商行政管理機關按照本預案規(guī)定，制定本地區(qū)工商系統(tǒng)食品安全事故應急預案，落實各自的職責。加強日常監(jiān)測，及時分析、評估和預警。對可能引發(fā)的重大食品安全事故要做出快速反應，及時啟動應急預案，嚴格控制事故發(fā)生，有效開展應急處理工作，做好重大食品安全事故的善后處理及整改督查工作。
(三)適用范圍
本預案適用于在流通環(huán)節(jié)發(fā)生的(含可能發(fā)生的)危害人體健康及生命安全，并造成嚴重社會影響的重大食品安全事故。
本應急預案適用下列情況的重大食品安全事故：
1. 事故造成1人以上死亡或者中毒人數(shù)超過30人以上的。
2. 發(fā)生自然災害情況下或者全縣性重大活動期間出現(xiàn)死亡或者中毒人數(shù)超過20人以上的。
3. 事故處理涉及縣人民政府多個職能部門，需要實施統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)。
4. 事故原因有可能是新的不明生物所引發(fā)，或者隱含重大食品風險，需要實施統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)的。
5. 事故性質(zhì)惡劣，有可能造成嚴重社會影響的。
二、應急處理指揮機構(gòu)設置及其職責
(一)縣局應當處理指揮機構(gòu)及其職責
1、重大食品安全事故應急指揮及職責
重大食品安全事故發(fā)生后，縣局根據(jù)需要成立重大食品安全事故應急指揮部(以下股稱應急指揮部)及其辦公室，在縣局黨組的領導下，負責全縣工商行政管理系統(tǒng)流通環(huán)節(jié)重大食品安全事故的應急處理工作。應急指揮部的主要職責如下：
(1)根據(jù)國家、省、市重大食品安全事故應急指揮部的指示，制定應急處理措施。
(2)確定重大食品安全事故應急處理工作的決策與指導意見。
(3)組織和協(xié)調(diào)全縣工商系統(tǒng)及時、穩(wěn)妥地開展重大食品安全事故預防和處理工作。
(4)負責報送重大食品安全事故的重要信息。
2、成員單位職責
公平交易股、辦公室(信息辦)、市場股、企個股、法制股、監(jiān)察室為縣局應急指揮部成員單位。各成員單位職責是：
(1)公平交易股(消保)
制定預防和處置重大食品安全事故應急處理措施，指導督促各分局、工商所重大食品事故預防與處理工作，組織查處大要案件，協(xié)調(diào)配合政府有關部門做好相關工作，負責指導各地查處在重大食品安全期間囤積緊促生產(chǎn)、生活物資，牟取非法收入，嚴重擾亂市場經(jīng)濟秩序的違法行為及不正當競爭行為，參與大要案件的查處工作。
(2)辦公室
將各部門提供的重大食品安全事故材料，按照有關程序和要求上報當?shù)卣蜕霞壒ど虣C關，并負責重大食品安全事故處置情況，重大案件查處情況的宣傳工作、正確引導輿論導向。
(3)市場股
負責組織、指導(分局)各所在重大食品安全事故期間對食品批發(fā)市場、集貿(mào)市場等集中交易市場進行專項檢查，維護市場交易秩序。
(4)企業(yè)個私股
負責組織、指導(分局)各所在重大食品安全事故期間對涉案企業(yè)有關商標違法問題的依法查處工作及在重大食品安全事故期間對涉案食品違法廣告依法責令停止和查處的主體資格進行核查，并對其違反企業(yè)個體工商戶、私營企業(yè)登記管理規(guī)定的行為依法進行查處。
(5)法制股
負責做好重大食品安全案件或者社會廣泛關注的行政案件的行政復議工作，參與指導各重大食品安全事故有關法律、法規(guī)的研究和協(xié)調(diào)工作。
(6)監(jiān)察室
負責按照有關程序和權(quán)限，指導(分局)各所工商行政管理機構(gòu)調(diào)查處理有關責任單位和人民的責任。
三、縣局應響應措施
(一)重大食品安全事故發(fā)生(現(xiàn))后，事故發(fā)生縣局應立即向縣人民政府和市局報告，在縣政府統(tǒng)一領導和市局的指揮下，啟動相應的應急預案，按照要求落實防控措施，指揮調(diào)度，實施應急保障。向有關部門、毗鄰或者說可能涉及縣局通報情況。
(二)事故發(fā)生在分局、各工商所的應立即向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣局報告，在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府的統(tǒng)一領導和 縣局的指導下，啟動相應的應急預案，按照要求落實防控措施，指揮調(diào)度，實施應急保障。有關事故情況及時向上級工商行政管理機關和相關部門報告和通報。
縣局對事故應急處理工作給予指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和檢查落實以及給予有關方面的支持。
(三)先期處置
重大食品安全事故發(fā)生后，未啟動應急預案前，事發(fā)地工商行政管理機關根據(jù)現(xiàn)場情況，進行先期妥善處置，控制事態(tài)。
(四)應急等級的轉(zhuǎn)換
進入各級應急響應狀態(tài)后，應急辦公室密切關注事態(tài)發(fā)展，匯總和分析有關情況，及時向應急指揮部報告。
(五)響應終結(jié)
重大食品安全事故相關危險因素或者說隱患消除后，應急辦公室進行分析論證，現(xiàn)場監(jiān)測評價確無危害和風險后，提出終止應急響應的建議，報告應急指揮部，經(jīng)應急指揮部批準，應急響應終結(jié)。
應急辦公室對重大食品安全事故發(fā)生單位、責任單位的整改工作進行監(jiān)督，及時跟蹤處理情況，隨時通報處理結(jié)果。
四、報告、監(jiān)測與預警
(一)發(fā)生重大食品安全事故后，事發(fā)地工商行政管理機關要采取電話、傳真、行為、網(wǎng)絡等多種方式同時報告當?shù)卣⑸霞壒ど绦姓芾頇C關，確保準確、及時，萬無一失。并視情況向事故可能波及縣(區(qū))工商行政管理機關通報。
(二)報告單位和時限
1、對本縣發(fā)生的重大食品安全事故，事故發(fā)生地工商所應于2小時內(nèi)立即報告鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣工商局。
2、事故發(fā)生縣工商局應于2小時內(nèi)向市局和縣人民政府、縣食品安全委員會報告。
3報告內(nèi)容
(1)初次報告
包括事故發(fā)生時間、地點、單位、危害程度、死亡人數(shù)、事故報告單位及報告時間、報告單位聯(lián)系人員及聯(lián)系方式、事故發(fā)生原因的初步判斷、事故發(fā)生后采取的措施及事故控制情況等。
(2)階段報告
對初次報告的情況進行補充，包括事故原因、發(fā)展、變化、處置進程、處置進程中發(fā)生的新情況、新問題以及處置建議等。
(3)處理報告
包括重大食品安全事故鑒定，對事故的處理工作進行總結(jié)，分析事故原因和影響因素。
4、信息監(jiān)測
總局、省級及市、縣(區(qū))各級工商行政管理機關建立統(tǒng)一的重大食品安全事故監(jiān)測、報告網(wǎng)絡體系。在重大食品安全事故發(fā)生期間，通過以下途徑，密切監(jiān)測已經(jīng)確認的有毒有害或者質(zhì)量嚴重不合格的某種食品是否還在流通環(huán)節(jié)進行銷售。
(1)市場巡查、市場清查、專項執(zhí)法檢查、流通環(huán)節(jié)食品質(zhì)量監(jiān)測等，以及對有問題食品下架、召回、退市、銷毀等;
(2)12315消費者申訴舉報網(wǎng)絡受理的消費者申訴舉報;
(3)有關新聞媒體。
(4)相關部門通報。
5、消息預警
縣(區(qū))工商行政管理機關在重大食品安全事故發(fā)生期間，對危害人民身體健康和生命安全的危害或隱患、可能涉及的范圍、危害程度等情況做出分析預測，組織專家進行評估，按照有關規(guī)定預警信息。
五、后期處置
1、責任追究
對在重大食品安全事故的預防、報告、調(diào)查、控制和處理過程中，工作不力，不負責任，有玩忽職守、失職、瀆職等行為，依據(jù)有關法律法規(guī)和紀律規(guī)定追究相關責任單位和人員的責任。
(1)嚴格追究信息瞞報、遲報、漏報責任
分局、各工商所未依照規(guī)定履行報告責任，對本地區(qū)發(fā)生重大食品安全事故隱瞞、緩報、謊報的，要追究有關領導和責任人的責任。
(2)嚴格追究相關人員“不作為”責任
對未按照市局及當?shù)卣畱鳖A案要求、不積極配合，推諉、扯皮，嚴重損害工商行政管理機關形象，影響惡劣、后果嚴重的，要追究有關領導和人員的責任。
(3)嚴格追究工作不力人員的責任
對因監(jiān)管不辦、玩忽職守、失職瀆職，造成市場程序混亂或者嚴重危害社會公共利益的，依法依紀追究有關領導和人員的責任;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
2、工作獎勵
對在重大食品安全事故的預防、報告、調(diào)查、控制和處理過程中，工作突出，做出貢獻的，依據(jù)有關政策，及時給予表彰或者其他獎勵。
3、善后總結(jié)
重大食品安全事故應急處理工作結(jié)束后，事故發(fā)生地各工商行政管理機關要分析應急教訓，提出改進應急處理工作的建議，形成善后總結(jié)，逐級上報。總結(jié)內(nèi)容包括應急基本情況、組織體系建設、應急運行機制、應急保障、監(jiān)督管理等方面的情況。
關鍵詞：WHO；國際軟法；食品安全；事故管理
中圖分類號：D990文獻標志碼：A文章編號：
10085831（2017）03007707
在全球治理邁向法制化的進程中，對國際社會諸多行為體及其行為的規(guī)范離不開各種國際規(guī)則。主要由習慣國際法和國際條約法組成的國際“硬法”（International Hard Law）在國際法律秩序的構(gòu)建上發(fā)揮著主導作用，但其具有固有的缺陷和不足。晚近興起的國際“軟法”（International Soft Law）在全球治理中發(fā)揮了積極的補充效能，對國際法律秩序的構(gòu)建起到了填缺補漏的作用。可以說，在當今世界，以國際條約法和國際習慣法為主體的國際硬法構(gòu)成了國際法治的“主架”，而國際軟法則構(gòu)成了國際法治的“支架”[1]。 二者相輔相成，共同構(gòu)筑了完整的國際法治理體系。
近年來，食品安全問題在全球范圍內(nèi)方興未艾，由防治食品安全事故構(gòu)成的食品安全事故的事前預防和事后管理制度成為防治食品安全事故的重要機制。基于食品安全監(jiān)管事項的性，各國家制定的食品安全監(jiān)管規(guī)范都是以本國為出發(fā)點，難以有效抑制和消除全球性食品安全事故的發(fā)生；同時，傳統(tǒng)國際硬法在這一領域也鮮有突破，國際軟法的興起彌補了食品安全全球治理這一軟肋，填補了全球食品安全事故管理領域的法制空白，橛行Ъ嗖狻⒂Χ院痛理全球性食品安全事件發(fā)揮了重要的作用。
本文主要以WHO食品安全事故管理制度為切入點，探討對食品安全事故的監(jiān)測、應變和處理領域的國際軟法，分析了這些國際軟法構(gòu)建的全球食品安全事故管理制度。雖然這一制度目前表現(xiàn)出明顯的“軟性”特征，但這一制度的構(gòu)建利用了國際軟法的優(yōu)勢，對于降低食品安全事故對人們生命、健康的危害與妥善處理食品安全事故均具有重要的意義。
一、食品安全事故管理領域國際軟法的興起
近年來，國際軟法在全球食品安全治理、人權(quán)以及環(huán)境保護等領域突破了傳統(tǒng)國際法發(fā)展的桎梏而得到了迅速發(fā)展，成為國際法治發(fā)展的一個新亮點，推動了國際法治的發(fā)展。全球食品安全治理領域國際軟法的出現(xiàn)既克服了傳統(tǒng)國際硬法的桎梏，又化解了對食品安全進行統(tǒng)一監(jiān)管的困境，是全球食品安全治理法食品安全事故管理的一個飛躍。
（一）食品安全事故管理領域國際軟法興起的原因
在全球食品安全治理領域國際軟法的勃興主要是由于新興的國際軟法既克服了傳統(tǒng)國際法治發(fā)展過程中遇到的困境，又迎合了食品安全全球治理本身特殊的需求。
首先，食品安全事故管理領域的國際軟法克服了傳統(tǒng)食品安全治理國際硬法發(fā)展遭遇的桎梏。傳統(tǒng)意義上的國際法即國際硬法，其主要由國際條約、國際習慣、一般的法律原則等構(gòu)成。由于受到認可國數(shù)量、本身嚴格的執(zhí)行程序等因素的制約，傳統(tǒng)國際硬法的發(fā)展有著難以克服的障礙，特別是在性很高的一些領域（如婚姻家庭、國內(nèi)司法等）其發(fā)展更是遲滯[2]。食品安全治理由于傳統(tǒng)上屬于
一國內(nèi)部事務，食品安全的治理更多地涉及到國內(nèi)的司法與執(zhí)法問題，因此國際硬法在這一領域的發(fā)展舉步維艱。而食品安全領域內(nèi)國際軟法的興起彌補了上述國際硬法發(fā)展過程中的不足，特別是對食品安全事故管理這一非常重要但又在國際法治協(xié)調(diào)與統(tǒng)一過程中最為艱難的領域進行了拓展。
其次，食品安全事故管理領域國際軟法契合了食品安全全球治理的需求。隨著全球化進程的加速推進，全球范圍內(nèi)人員、貨物流動日益頻繁，食品安全問題的國際性特征越來越明顯，一個國家或地區(qū)的食品安全事件極易發(fā)展成為區(qū)域性或者全球性的公共安全事件。因此，需要國際法制來控制和協(xié)調(diào)各國的食品安全監(jiān)管法制[3] 。但由于各國家的食品安全立法都是以本國的情況和利益為出發(fā)點，對其他國家和國際食品安全考慮不周嚴，況且食品安全監(jiān)管領域各國法制存在的差異較大，現(xiàn)行食品安全監(jiān)管法制難以有效地抑制全球性食品安全事故的發(fā)生，因此需要國際法制對各國的立法進行協(xié)調(diào)，共同應對全球性食品安全問題。以國際組織的形式用超越國家的方式制定的食品安全事故管理制度，能夠獲得更多國家的認可，同時由于食品安全事故國際軟法的靈活性、專業(yè)性等優(yōu)勢，其構(gòu)筑的全球食品安全事故管理制度契合了食品安全全球治理的需求。
可以說，國際軟法以其靈活的適用方式與內(nèi)容的專業(yè)性等特征既克服了傳統(tǒng)國際硬法發(fā)展的桎梏，又彌補了食品安全全球治理的軟助，全球范圍內(nèi)食品安全治理特別是食品安全事故管理領域內(nèi)的國際軟法一經(jīng)產(chǎn)生便獲得了快速發(fā)展。
（二）WHO主導的全球食品安全事故管理制度的出現(xiàn)
全球食品安全事故管理領域國際軟法的制定主體是不同類別的國際組織，這些國際組織既有專業(yè)性的國際組織，又有區(qū)域性國際組織，還包括非政府間國際組織。其中，WHO、WHO與FA以及WHO與FAO聯(lián)合建立的CAC制定的國際軟法在全球食品安全事故管理中發(fā)揮了尤為突出的作用[4]。
WHO及其相關國際組織制定的碎片化的全球食品安全事故管理國際軟法也不拘一格，根據(jù)其表現(xiàn)形式大致可以分為以下四類。
第一，指導建議類食品安全事故管理國際軟法。食品安全事故管理國際軟法制定主體通過其章程賦予的權(quán)力一般通過指導建議的形式向其成員食品安全管理的行為規(guī)則，倡導其成員的行為。盡管這些指導建議對成員不具有法律約束力，但成員通常會對此給予尊重和執(zhí)行。這類國際軟法規(guī)范主要有：CAC在1995年制定后經(jīng)2013年修訂的《食品安全緊急情況下信息交流指南》（Guidelines for the Exchange of Information in Food Safety Emergency Situations）；CAC在2003年通過的《危害分析及關鍵點控制（HACCP）體系及其應用指南》（Hazard Analysis and Critical Control Point System and Guidelines for Its Application）；WHO在2008年通過的《食品恐怖威脅：建立并強化預防和回應體系指南》（Terrorist Threats to Food-Guidelines for Establishing and Strengthening Prevention and Response System）；FAO與WHO在2007年的《安全制備、貯存和操作嬰兒配方奶粉指導原則》（Guidelines for the safe preparation，storage and handling of powdered infant formula）；FAO與WHO于2010年通過的《關于建立國家食品安全應急反應計劃的指南》（Framework for Developing National Food Safety Emergency Response Plans）；FAO與WHO在2012年制定的《發(fā)展與改進國家食品召回體系的指南》（Guide for Developing and Improving National Food Recall Systems）；FAO與WHO的《保障食品的安全和質(zhì)量：強化國家食品控制體系指南》等[5]。
第二，行動計劃類食品安全事故管理國際軟法。這類國際軟法一般是國際組織對自身在食品安全事故管理領域行為的規(guī)劃，即國際組織在未來一段時間內(nèi)計劃在食品安全事故管理領域內(nèi)采取的行動。比如，WHO在2001年的《WHO全球食品安全戰(zhàn)略：增進健康需要更加安全的食品》；CAC在2008年的《2008-2013年戰(zhàn)略規(guī)劃》；FAO與WHO在2010年聯(lián)合的《關于建立國家食品安全應急反應計劃的框架》（Framework for Developing National Food Safety Emergency Response Plans）；FAO與WHO在2010年制定的《食品安全緊急預防系統(tǒng)戰(zhàn)略計劃》（Emergency Prevention System for Food Safety Strategic Plan）等都是行動計劃類的國際軟法。
第三，原則宣言類全球食品安全事故管理國際軟法。原則宣言類的全球食品安全事故管理國際軟法一般不規(guī)定具體的食品安全事故管理行為規(guī)則而重在體現(xiàn)某些新價值，表明國際組織及其成員的某些共同意愿，有肋于協(xié)調(diào)國家意志，為將來相應的全球食品安全事故管理法律規(guī)則的發(fā)展奠定基礎。比如，CAC在1995年通過的《食品進出口認證與檢驗原則》（Principles for Food Import and Export Inspection and Certification）；WHO與FAO在2007年的《關于食品安全的框架文件》等都是關于食品安全全球治理的原則或宣言。
第四，食品安全標準類全球食品安全事故管理國際軟法。食品安全標準類全球食品安全事故國際軟法在食品安全事故管理領域的重要性更加突出，該類國際軟法主要包括兩類：一類是食品質(zhì)量標準類國際軟法，如CAC于1985年通過的《預包裝食品標識法典通用標準》（Codex General Standard for the Labeling of Prepackaged Foods）；《專用膳食預包裝食品標識與聲明的通用標準》（General Standard for the Labeling of and Claims For Prepackaged Foods for Special Dietary Uses）等，這些標準是檢驗食品能否進入國際市場，獲得國際認可的通行證。另一類是食品安全事故處理標準規(guī)范[6]，此類標準對于正確、合理地應對、妥善處理食品安全事故具有更重要的意義。
由以上不同類別、不同表現(xiàn)形式且內(nèi)容龐雜的食品安全事故管理領域的國際軟法，構(gòu)成了食品安全事故管理制度的法律淵源，共同規(guī)范著國際間食品安全事故管理行為。
二、WHO食品安全事故管理制度的主要內(nèi)容和特點
食品的安全是由食物鏈各個環(huán)節(jié)的安全所造就的，食物鏈既復雜又冗長，因此食品安全事故管理制度既包括宏觀性的食品安全事故制度構(gòu)建，更重要的是微觀的食品生產(chǎn)、流通等各個環(huán)節(jié)食品質(zhì)量的保障制度[7]。由WHO制定的各種不同表現(xiàn)形式的食品安全監(jiān)管相關國際軟法構(gòu)建的全球食品安全事故管理制度呈現(xiàn)出獨特的特征，各個國家對其實施也各具特色。
（一）WHO食品安全事故管理制度的主要內(nèi)容
由WHO主導制定的國際軟法構(gòu)建的全球食品安全事故管理制度主要包括三個方面的內(nèi)容：全球食品安全事故的監(jiān)測體制；全球食品安全事故的應變機制；全球食品安全事故的處理機制。
第一，全球食品安全事故監(jiān)測體制。全球食品安全事故的監(jiān)測即指由相關的機構(gòu)依據(jù)相關的國際軟法，運用特殊的設備和方法對食物鏈各個環(huán)節(jié)有可能危及全球食品安全的因素進行監(jiān)測，以提前發(fā)現(xiàn)這些危險因素，防止全球性食品安全事件的發(fā)生。
國際軟法有關這一制度的設立主要規(guī)定在《全球食品安全戰(zhàn)略草案》和《國際衛(wèi)生條例》中。依據(jù)《全球食品安全戰(zhàn)略草案》第三編規(guī)定，各會員國應當建立食品安全事故監(jiān)測體制。《國際衛(wèi)生條例》第二編就有關公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測、通報、信息共享、各國間的磋商、事故的確定與應付以及國際間的合作等進行了規(guī)定，第三編就有關發(fā)生公共衛(wèi)生事故后應當采取的臨時及長期建議進行了規(guī)定。對于食品鏈上各個環(huán)節(jié)食品質(zhì)量的保障和危險因素的檢測，則在不同的國際軟法中涉及，如《危害分析及關鍵點控制（HACCP）體系及其應用指南》對食品生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)危險的規(guī)定與控制，如果違反將很有可能引起食品安全事故，因此應當重點的監(jiān)測；《食品安全緊急預防系統(tǒng)戰(zhàn)略計劃》就國際范圍內(nèi)食品安全事故檢測階段出現(xiàn)的食品安全事故的應對與處置進行了系統(tǒng)性的規(guī)定；《保障食品的安全和質(zhì)量：強化國家食品控制體系指南》就食品安全監(jiān)管中各個國家內(nèi)部食品安全控制體系進行了倡導性的規(guī)范；《關于建立國家食品安全應急反應計劃的指南》就各個國家內(nèi)部建立食品安全應急機制，處理食品安全事件進行了規(guī)定[8]。
第二，全球食品安全事故應變機制。全球食品安全事故應變機制是指在全球性的食品安全事故l生后，為了把事故的影響降到最底點并防止危害的繼續(xù)擴大而通過對食品安全問題的監(jiān)測、追蹤、量化分析、信息通報、預報等建立起一整套針對食品安全問題預警的功能系統(tǒng)。
依據(jù)《國際衛(wèi)生條例》第三編建議部分對食品安全事故的應對的規(guī)定，有關發(fā)生公共衛(wèi)生事故后各國應當采取的臨時及長期建議進行了規(guī)定，包括各個國家在發(fā)生食品安全事件時要及時向WHO進行信息通報與披露，同時應當查明相關食品是否有出口行為，如果有，應當查明去向以便追溯；《關于建立國家食品安全應急反應計劃的指南》就各個國家內(nèi)部建立食品安全應急機制和處理食品安全事件進行了規(guī)定；《食品安全緊急情況下信息交流指南》就食品安全事故發(fā)生時，信息的交流與通報進行了規(guī)定。
第三，全球食品安全事故處理機制。全球食品安全事故的處理機制是在全球性食品安全事故發(fā)生后，為了有效、及時地應對食品安全事件，降低食品安全事件對人類生命和財產(chǎn)的損害以及防止食品安全事件的擴大與惡化而妥善處理由食品安全事故引起的后續(xù)事項的制度。
這一制度主要規(guī)定在世界衛(wèi)生組織《全球食品安全戰(zhàn)略草案》和《發(fā)展與改進國家食品召回體系的指南》之中。依據(jù)《全球食品安全戰(zhàn)略草案》第四編對食品安全事故發(fā)生后，各會員應當如何應對事故，以及應對事故的方式、手段進行了規(guī)定，主要內(nèi)容包括：事故通報、醫(yī)療手段、食品召回等內(nèi)容；《發(fā)展與改進國家食品召回體系的指南》專門針對食品安全事故處理過程中問題食品的召回制度進行了規(guī)定，明確了各國在食品召回過程中應當采取的措施、對消費者的補償、對召回的問題食品的后續(xù)處理。
可以說，通過不同類別國際組織的努力，在全球范圍內(nèi)基本建立了一個松散的食品安全事故管理法制網(wǎng)絡，全球性食品安全事故的監(jiān)測、應對和處置基本上做到了有法可依和有效管理。
（二）WHO食品安全事故管理制度的特點
食品安全事故管理制度就是對食品安全事件進行檢測、應變及處理的制度，基于其軟法性和發(fā)展階段的限制，呈現(xiàn)出“軟性”的特征。依據(jù)WHO主導制定的國際軟法建立的“軟性”全球食品安全事故管理制度具有以下特征。
第一，全球食品安全事故管理制度的臨時性。此類條款的適用是在食品安全事故發(fā)生之后才援用的，正如食品安全事故的發(fā)生具有偶然性一樣，此類條款的適用也是偶然的；同時，當食品安全事故被解決時，此類條款在平常的食品貿(mào)易等環(huán)節(jié)也不會運用，所以說此類條款具有臨時性。
第二，全球食品安全事故管理制度的應急性。食品安全事故應對和管理條款是在食品安全事故發(fā)生后緊急采用的，由于一般的食品安全事故具有緊急性、致使性的特點，而此類條款是為了解除或者緩解此類緊急情況而采取的措施。因此，此類條款具有應急性的特征。
第三，全球食品安全事故管理制度的管理性。食品安全事故的管理往往需要政府部門的有力領導和管理。因此，此類條款一般規(guī)定的是有關食品事故處理過程中政府部門如何組織、協(xié)調(diào)各方力量，體現(xiàn)了管理性的特征。
第四，全球食品安全事故管理制度的倡導性。基于國際軟法的特性，針對國際軟法視野下的食品安全事故應對與處理條款，各國就適用此類規(guī)范提供了倡導性的指南，以完善全球食品安全的治理及提高各國食品安全事故的應對水平。
三、WHO食品安全事故管理制度的缺陷與發(fā)展趨勢
全球食品安全事故管理制度的建立不僅僅是國際法治的一個發(fā)展與突破，更是全球治理食品安全的新路徑，盡管處理初級階段的全球食品安全事故管理制度其明顯地顯現(xiàn)出“軟性”的特征，但基于現(xiàn)實的需要及理論上的可行性，其必將具有良好的發(fā)展趨勢。
（一）WHO食品安全事故管理制度的缺陷
因軟法本身的特點以及食品安全事故管理的復雜性、抽象性，WHO食品安全事故管理制度明顯呈現(xiàn)出以下的缺陷。
第一，WHO食品安全事故管理制度的“性”缺憾。基于國際軟法的“軟性”特征，依據(jù)全球食品安全管理領域國際軟法建立的WHO食品安全事故管理制度呈現(xiàn)出明顯的“軟性”缺憾，雖然在食品安全事故管理領域的國際軟法數(shù)量眾多，內(nèi)容龐雜，但這一制度的建立遠未完成，相關國際軟法的遵守良莠不齊。
第二，國際軟法的碎片化，影響了全球統(tǒng)一食品安全事故管理制度的建立。由于不同國際組織制定了不同的國際軟法，而這些不同組織制度的國際軟法又往往以自足為目標，因此各個國家以自己的需要和利益為出發(fā)點，依據(jù)不同的國際軟法建立的食品安全監(jiān)管往往機制不同，方法迥異，這就影響了對食品安全事件管理制度的國際統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，阻礙了全球統(tǒng)一的食品安全事故管理制度的建立。
第三，WHO食品安全事故管理制度的實施欠佳。由于軟法缺乏正式的責任制度，即強制性，因此依據(jù)國際軟法建立的全球食品安全事故管理制度在國內(nèi)層面的實施良莠不齊[12]。眾所周知，硬法是由國家意志及強制力予以保障并實施的，而軟法是不具有國家支持的非正式的責任制度，其實施依賴規(guī)則本身的價值取向和社會監(jiān)督。由于缺乏強制力，客觀上造成了有法不依的局面，對全球食品安全事故管理制度的有效建立與運行產(chǎn)生了負作用。
（二）WHO食品安全事故管理制度的發(fā)展趨勢
綜觀國際軟法領域的食品安全事故管理制度，雖然還存在諸多的缺陷，但是其已經(jīng)建立的食品安全事故全球應對體制對全球食品安全事故的預防和處理仍然發(fā)揮了重要的作用。隨著全球性食品安全事件的不斷涌現(xiàn)，有關食品安全事故管理的國際軟法必將更加受到重視，其發(fā)展將呈現(xiàn)出以下趨勢。
第一，WHO食品安全事故管理相關國際軟法的內(nèi)容將不斷豐富和完善。隨著對食品安全問題認識的不斷深化和重視，不同的國際組織從不同的角度和領域，對食品安全問題進行了規(guī)定。從總體上看，食品安全事故管理相關的國際軟法內(nèi)容將更加豐富，涵蓋范圍將更加全面[13]。
第二，通過WHO食品安全事故管理制度的引導，各國間食品安全事故管理制度不斷走向統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。各國從全球合作以及完善國內(nèi)法治的角度出發(fā)，依據(jù)相關國際軟法建立一致或統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體制，有利于應對全球食品安全事故。各國間食品安全監(jiān)管體制不斷走向統(tǒng)一和協(xié)調(diào)應當是國際軟法視野下食品安全監(jiān)管制度的發(fā)展趨勢。
第三，全球食品安全治理水平和能力將不斷得到提升，這一方面利于國際軟法的發(fā)展，說明各國對國際軟法的認可；另一方面也是各國對全球攜手治理食品安全問題認識的不斷深化。
第四，食品安全全球治理領域國際硬法將不斷涌現(xiàn)。可以說國際軟法在食品安全監(jiān)管領域發(fā)揮了先行先試的作用，基于其成功經(jīng)驗及其人們?yōu)榱丝朔淙毕莸呐Γ谝恍┏墒斓摹⒐沧R度比較高的領域，國際硬法的制定將獲得突破，比如《國際衛(wèi)生條例》就是一個典型的例證。
四、WHO食品安全事故管理制度對中國的借鑒作用
中國作為一個食品貿(mào)易大國，食品安全往往吸引著世界的關注，同時國際上的食品安全事件也威脅著中國國內(nèi)的食品安全。中國自1972年恢復在WHO中的合法席位后，與WHO一直保持著良好的合作關系，WHO食品安全事故管理制度對中國完善相關制度具有重要的借鑒作用。
第一，重視WHO食品安全事故管理制度的研究。對于食品安全相關國際組織的國際軟法，中國應當加強研究，進而引進和吸收；同時，我們要努力提升中國對食品安全相關國際組織的參與能力，爭取將中國的要求和主張寫進國際軟法。具體而言，中國應當爭取與更多的貿(mào)易伙伴國家和地區(qū)簽署食品安全雙邊合作協(xié)議或者備忘錄；積極加入國際組織，反映中國對食品安全相關的觀點和訴求，表明中國食品安全的情況，提升對中國食品安全狀況的認識和信心[14]。
第二，參照WHO食品安全國際軟法體系完善國內(nèi)立法和標準。中國應當將國際軟法作為完善國內(nèi)食品安全法律體系的重要參考。履行中國參加相關國際組織的義務，修訂或者完善中國國內(nèi)相關立法不完善的地方；完善中國的食品安全監(jiān)管相關規(guī)范，按照國際軟法的要求制定相關食品標準，使中國的食品安全標準符合國際規(guī)范和慣例，讓中國食品打開國際市場，獲得國際認可。
第三，借鑒 WHO食品安全事故管理制度健全中國食品安全管理體系。我們
應當從以下角度著手完善中國食品安全事故管理制度：（1）建立食品安全事故管理的對外聯(lián)絡機制。中國應當建立與WHO等國際組織以及與其他國家食品安全主管部門的聯(lián)絡機制，及時互通相關食品安全事故的情況，以便能夠妥善應對；（2）完善食品安全事故管理執(zhí)行系統(tǒng)。執(zhí)行系統(tǒng)要承擔對食品危機各項任務的具體執(zhí)行[15]。未來的中國更要理順食品安全監(jiān)管中各部門的職能分配，妥善處理食品生產(chǎn)、加工以及銷售領域的食品安全事件，同時對國內(nèi)食品和進出口食品實行統(tǒng)一監(jiān)管；（3）理順食品安全事故管理的信息處理系統(tǒng)。有效的信息傳播系統(tǒng)能消除傳播過程中出現(xiàn)的謠言和確保危機處理工作的順利進行；（4）健全食品安全事故管理的咨詢輔助系統(tǒng)。 食品安全事件管理的咨詢輔助系統(tǒng)主要由衛(wèi)生、疾控、食品檢測、專家組等組成。
五、結(jié)語
民以食為天，食品又以安全為第一要求，食品安全直接關系著人們的生命健康，人們對食品安全事件十分敏感。隨著全球一體化進程的加速推進以及網(wǎng)絡和媒體等通訊信息技術的發(fā)展，每一次食品安全事件都會引起人類的極大關注，倘若不能及時妥善處理和應對，食品安全事故還會引發(fā)更多人的消極回應，甚至演變?yōu)橐粋€公共安全事件。WHO制定的國際軟法領域內(nèi)有關食品安全事故管理法律制度克服了國際硬法發(fā)展的桎梏，迎合了食品安全全球治理的需求，特別是在食品安全事故管理領域，由相關國際軟法構(gòu)建的食品安全事故的監(jiān)測、應對和處理機制對于有效預防和及時應對與妥善處理食品安全事故，保障人類生命健康發(fā)揮了重要的作用。m然這一制度的發(fā)展還存在各種缺陷和不足，但是隨著國際軟法理論的發(fā)展，構(gòu)建全球食品安全事故管理制度必將得以完善，為全球食品安全治理發(fā)揮更大的作用。中國作為一個食品貿(mào)易大國，應當加強對WHO制定的食品安全監(jiān)管相關國際軟法的研究，借鑒其他國家食品安全事故管理法律制度的立法來完善中國食品安全事故管理法律制度。參考文獻：
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為貫徹落實國務院和省政府《關于進一步加強食品安全工作的決定》精神，進一步提升我市重大食品安全事故急應處置能力，根據(jù)《****市重大食品安全事故應急預案》、《****市重大食品安全事故應急預案實施方案》的要求，經(jīng)市政府同意，市食品安全委員會決定于20****年9月下旬組織開展****市重大食品安全事故（Ш級）應急演練活動。為切實做好此次應急演練工作，現(xiàn)就有關事項通知如下：
一、演練安排
（一）演練時間：20****年9月下旬
（二）演練地點：神行太保武校操場
（三）演練方式及事故級別：
本次應急演練采取現(xiàn)場模擬演練的方式進行。演練事故的級別為Ⅲ級重大食品安全事故。
二、演練課目
（一）事故報告
（二）指揮協(xié)調(diào)
（三）現(xiàn)場處置
（四）響應終結(jié)
三、參演人員
（一）出席演練活動的領導及參演單位人員：市人大、市政府、市政協(xié)領導，三縣、七區(qū)政府（管委會）領導，市食品安全委員會辦公室成員單位負責人和工作人員，廬陽區(qū)食安辦工作人員。
（二）觀摩演練人員：各縣區(qū)食品安全委員會辦公室成員單位負責人和工作人員，市食品安全監(jiān)督員，市食品安全專家?guī)斐蓡T，學生代表。
四、組織領導
為確保演練工作有序開展，經(jīng)研究，成立****市重大食品安全事故（Ш級）應急演練指揮部。指揮部下設綜合指揮組、演習演練組、現(xiàn)場統(tǒng)籌組、服務保障組。
總指揮：
副總指揮：
指揮部成員：市委宣傳部、市公安局、市食品藥品監(jiān)督管理局、市質(zhì)監(jiān)局、市工商局、市衛(wèi)生局、市農(nóng)委、市畜產(chǎn)局、市商務局分管領導、廬陽區(qū)食安辦主任。
五、工作要求
（一）要充分認識此次演練的重要性和艱巨性。重大食品安全事故應急演練涉及部門之多，演練過程復雜，各參演部門要按照“統(tǒng)一指揮，分工負責、加強協(xié)調(diào)、保障及時”的原則，發(fā)揚“奮勇爭先、善打硬仗”的作風，相互配合，群策群力，確保演練取得成功。
（二）要認真落實職責，確保高質(zhì)量完成任務。此次演練是一次展示****形象的好機會，是對各監(jiān)管部門監(jiān)管能力的一次考驗。各環(huán)節(jié)的工作要體現(xiàn)高水平，各項工作要周密安排，確保不出現(xiàn)紕漏。各工作小組要進一步細化任務責任到人，確保各項任務落實到位。
一、推行食品安全事故責任強制保險的意義
從蘇丹紅鴨蛋到三鹿奶粉,從雙匯火腿到思念水餃,頻繁發(fā)生的食品安全事故讓人們“談食色變”。為了保障食品安全,一方面,政府取消了食品免檢,設立了添加劑明示、食品安全有獎舉報等制度;另一方面,一些保險公司推出了食品安全責任保險。這些措施中,前者只是預防與監(jiān)督機制,無法解決重大事故發(fā)生后的賠償問題;后者由于存在產(chǎn)品設計上的缺陷,投保率低,并沒有發(fā)揮保險應有的作用。為保障人民生命與健康,促進食品行業(yè)的健康運營,維護社會穩(wěn)定,筆者認為我國應當建立食品安全事故責任強制保險(下文簡稱“食強險”)制度。其意義在于:
(一)強化保險分散風險的基本功能
構(gòu)建食品安全強制保險,一能促進生產(chǎn)者在事故發(fā)生后的恢復生產(chǎn)經(jīng)營。一般情況下,生產(chǎn)者的賠償責任能夠有效地通過保險公司分散給廣大投保人。二能有效地預防和減少事故的發(fā)生。保險公司從自身的利益出發(fā),通常會主動對生產(chǎn)者進行監(jiān)督管理,引導被保險人重視安全生產(chǎn)工作,從而使風險得到減小。同時,保險公司具備監(jiān)督管理的能力,擁有的一批經(jīng)驗豐富的法律責任風險管理專家,可以為被保險人提供全方位的防損服務。
(二)強化對受害人的責任保障
突出對第三人的保護是強制保險的重要特征,也是設立強制保險的立法目的之一。設立食品安全強制保險能夠賦予受害人以直接求償權(quán),在方式上更為便捷,解決了受害人求償無門的問題;在資金上更有保障,避免了有權(quán)卻得不到賠償?shù)膯栴},讓受害第三人更好地維權(quán)。
(三)減輕政府財政負擔
“投保人對風險認識不足,而保險人對于開拓此類責任保險也往往缺乏保障機制,對于一些原本應由市場消化的市場風險,往往不得不由政府出面‘買單’。”設立強制保險能夠?qū)L險社會化,減輕政府的財政負擔。
二、“食強險”的界定
所謂食品安全事故責任強制保險(下文簡稱“食強險”),即以食品侵權(quán)責任為保險標的的強制性責任保險。欲揭示“食強險”之內(nèi)涵,需明確以下幾個概念:
(一)“食品”
從一般意義上說,食品是指“各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品,但是不包括以治療為目的的物品”(《食品安全法》第99條)。但“食強險”的保險標的乃侵權(quán)責任法上的“產(chǎn)品責任”,故其“食品”應為“食用產(chǎn)品”,即作為食品的產(chǎn)品。
根據(jù)我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定,所謂產(chǎn)品,是指經(jīng)過加工、制作,用于銷售的產(chǎn)品(《產(chǎn)品質(zhì)量法》第2條第2款)。該定義表明:(1)產(chǎn)品必須是經(jīng)過加工、制作的物品;(2)產(chǎn)品必須用于銷售;(3)產(chǎn)品僅限于動產(chǎn)。由此引出的問題是,作為食品的初級農(nóng)產(chǎn)品是否應納入“食強險”的適用范圍?
對于如何處理農(nóng)產(chǎn)品與產(chǎn)品責任法的關系,各國立法主張不一,美國等少數(shù)國家將農(nóng)產(chǎn)品納入產(chǎn)品責任法的調(diào)整范圍,多數(shù)國家則將初級農(nóng)產(chǎn)品排除在產(chǎn)品責任法調(diào)整范圍之外,如《歐共體產(chǎn)品責任指示》第2條規(guī)定:“產(chǎn)品”是指各種動產(chǎn),但初級農(nóng)業(yè)產(chǎn)品及獵獲物被排斥在外,即使它們與其他動產(chǎn)或不動產(chǎn)相附著,也不屬于產(chǎn)品責任法上的“產(chǎn)品”。④我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》雖未明確規(guī)定不適用于農(nóng)產(chǎn)品,但其對產(chǎn)品的定義(經(jīng)過加工、制作,用于銷售的產(chǎn)品)已將初級農(nóng)產(chǎn)品排除在該法的調(diào)整范圍之外,立法機關也另行制定了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》,將農(nóng)產(chǎn)品定義為“來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品,即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。”由此可見,初級農(nóng)產(chǎn)品在我國不屬于《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)制對象。但筆者認為,“食強險”不應一概排除對食用農(nóng)產(chǎn)品的適用。侵權(quán)責任法作為權(quán)利救濟法,既要通過“產(chǎn)品責任”(特殊侵權(quán)責任)規(guī)則為“產(chǎn)品”缺陷的受害者提供救濟,也應為“農(nóng)產(chǎn)品”質(zhì)量安全事故的受害者提供保護(前者適用無過錯責任原則,后者適用過錯責任原則)。既然都可能產(chǎn)生侵權(quán)責任,便都有適用責任保險及“食強險”之余地,至于“食強險”應適用于哪些農(nóng)產(chǎn)品,則與其應適用于哪些產(chǎn)品一樣屬于立法政策的考量范疇。
(二)“食品侵權(quán)責任”作為“食強險”的保險標的,“食品侵權(quán)責任”是指食品(包括食用農(nóng)產(chǎn)品)生產(chǎn)經(jīng)營者因食品存在缺陷造成他人損害依法應當承擔的侵權(quán)賠償責任。(1)食品侵權(quán)責任的發(fā)生前提是“食品存在缺陷”。產(chǎn)品質(zhì)量法上的產(chǎn)品缺陷,是指產(chǎn)品存在危及人身、他人財產(chǎn)安全的不合理的危險;產(chǎn)品有保障人體健康、人身財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的,是指不符合該標準(《產(chǎn)品質(zhì)量法》第46條)。我國產(chǎn)品質(zhì)量法對產(chǎn)品缺陷的認定采取了“不合理危險”和“不符合安全標準”雙重標準。概言之,所謂產(chǎn)品缺陷,即“某一件產(chǎn)品不具備人們有權(quán)期望的安全性”(歐共體產(chǎn)品責任指示第6條)。在此意義上,產(chǎn)品缺陷并非一般意義上的產(chǎn)品“瑕疵”,也不等同于產(chǎn)品“質(zhì)量不合格”或“不符合質(zhì)量標準”。(2)食品侵權(quán)責任包括產(chǎn)品責任和一般侵權(quán)責任。如上文所述,食品既包括產(chǎn)品質(zhì)量法上的“產(chǎn)品”,也包括初級農(nóng)產(chǎn)品。因產(chǎn)品缺陷之人損害,發(fā)生侵權(quán)責任法上的“產(chǎn)品責任”,屬于特殊侵權(quán)責任(無過錯責任);若因初級農(nóng)產(chǎn)品之缺陷之人損害,則須適用一般侵權(quán)歸責原則(過錯責任原則)。(3)“食強險”的保險標的是“賠償責任”。侵權(quán)責任形式多樣,但責任保險作為財產(chǎn)保險的一種,旨在填補被保險人“責任財產(chǎn)”之損失,故“食強險”的保險標的僅限于被保險人依法應當承擔的侵權(quán)賠償責任。
三、“食強險”的立法重點
(一)承保范圍
賠償范圍:應限于受害人直接的人身損害,不包括財產(chǎn)損失和間接損害。如果將財產(chǎn)損害和間接損害等所有損失都納入保險人的承保責任,將違背強制保險為受害人提供基本保障而非全部保障的基本原則,⑤同時加重被保險人的保費負擔,不利于保險的推廣。
除外責任:不應將故意、重大過失全部排除。就故意而言,可以區(qū)分為不真正故意和真正故意。行為故意但結(jié)果過失,構(gòu)成不真正故意。行為的故意,如生產(chǎn)者在奶粉中添加三聚氰胺,其行為本身是故意。但對于大范圍消費者傷殘死亡等結(jié)果,生產(chǎn)者是不希望其發(fā)生的,此即結(jié)果的過失。對于不真正故意引發(fā)的責任,保險公司應該予以賠償。行為故意且結(jié)果故意,構(gòu)成真正故意,真正故意應由刑事法律調(diào)整。《刑法》第一百九十八條第一款第(四)項規(guī)定,投保人、被保險人故意造成財產(chǎn)損失的保險事故,構(gòu)成保險詐騙罪。保險公司對于此情況不承擔賠償責任。故就故意而言,保險人可以免賠的只有真正故意,不真正故意和重大過失不屬于除外責任的范圍。
(二)道德風險之遏制
前文中除外責任的設計對保險公司不利,可能導致保險公司不愿意承保。同時,將部分故意行為導致的食品安全事故賠償責任納入保險賠償范圍,大大減輕了生產(chǎn)者的責任,使得產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)可能將保險作為逃避產(chǎn)品責任的方式,引發(fā)道德風險。為平衡保險人和被保險人的利益,可以賦予保險公司追償權(quán),即保險公司對于因不真正故意引發(fā)的食品安全事故而承擔賠償責任后,可以直接向生產(chǎn)者追償。這樣一則可以實現(xiàn)對消費者的保護,真正實現(xiàn)強制保險的價值,二則降低了生產(chǎn)者借食品安全事故責任強制保險逃避責任的機率。
同時,可以參照普通商業(yè)責任保險采取浮動費率制,發(fā)揮保費的引導作用。被保險人沒有發(fā)生食品安全違法行為和食品安全事故的,保險公司應當在下一年度降低其保險費率。在此后的年度內(nèi),被保險人仍然沒有發(fā)生食品安全違法行為和食品安全事故的,保險公司應當繼續(xù)降低其保險費率,直至最低標準。反之,保險公司應當提高其保險費率。
另外,為減少保險人的經(jīng)營風險,可設定保險賠償限額。賠償限額是保險人按照與投保人約定的對發(fā)生保險責任范圍內(nèi)的事故造成的損失予以賠償?shù)淖罡呓痤~。在保險期間內(nèi),無論發(fā)生多少次責任事故,保險人承擔的最高賠償金額不得超過保險合同約定的累計賠償限額。
(三)受害人的救濟
受害人常因致害人破產(chǎn)、逃逸等原因致索賠無門,這不利于消費者權(quán)益受損后的賠償。為解決這一問題,可考慮賦予受害人無條件的直接請求權(quán)。所謂直接請求權(quán),是指在發(fā)生食品安全事故致人損害而被保險人應當承擔賠償責任時,事故的受害者可以直接向保險人請求支付保險金額限度內(nèi)的損害賠償額。所謂無條件,是指受害人無須在致害人無力賠償后才得向保險人請求賠償,受害人有權(quán)選擇請求賠償?shù)膶ο蟆Ｖ苯诱埱髾?quán)“是受害人對于保險人請求補償給付之直接且系原始的請求權(quán),非因繼受而取得”⑥。它絕對地歸屬于第三人,不因被保險人之違背保單條款而受影響,保險人以被保險人的行為為由,終止保險合同或者主張保險合同無效或者拒絕承擔保險責任的,對第三人的保險給付請求權(quán)不產(chǎn)生任何影響。⑦賦予受害第三人直接請求權(quán),能有效地保護受害人的利益。
(四)食強險的運行1.確定被保險人。食強險的投保人(被保險人)為在中華人民共和國境內(nèi)依法設立并登記注冊、有固定經(jīng)營場所、從事特定行業(yè)食品生產(chǎn)的食品生產(chǎn)經(jīng)營者。起步階段不宜在全部的食品行業(yè)推廣,可選擇影響重大的食品種類進行試點,如肉、蛋、奶制品等領域。可以考慮區(qū)分食品產(chǎn)業(yè)類別、企業(yè)規(guī)模,以此為基礎確定基礎保費。
2.確定承保人。承保人(保險人)為中華人民共和國境內(nèi)的財產(chǎn)保險公司。應該對保險機構(gòu)的經(jīng)濟實力進行評估,選擇資本金充足、償付能力強、社會信譽好的保險公司作為承保食品安全事故責任強制保險的指定機構(gòu)。
從蘇丹紅鴨蛋到三鹿奶粉，從雙匯火腿到思念水餃，頻繁發(fā)生的食品安全事故讓人們“談食色變”。為了保障食品安全，一方面，政府取消了食品免檢，設立了添加劑明示、食品安全有獎舉報等制度；另一方面，一些保險公司推出了食品安全責任保險。這些措施中，前者只是預防與監(jiān)督機制，無法解決重大事故發(fā)生后的賠償問題；后者由于存在產(chǎn)品設計上的缺陷，投保率低，并沒有發(fā)揮保險應有的作用。為保障人民生命與健康，促進食品行業(yè)的健康運營，維護社會穩(wěn)定，筆者認為我國應當建立食品安全事故責任強制保險（下文簡稱“食強險”）制度。其意義在于：
（一）強化保險分散風險的基本功能
構(gòu)建食品安全強制保險，一能促進生產(chǎn)者在事故發(fā)生后的恢復生產(chǎn)經(jīng)營。一般情況下，生產(chǎn)者的賠償責任能夠有效地通過保險公司分散給廣大投保人。二能有效地預防和減少事故的發(fā)生。保險公司從自身的利益出發(fā)，通常會主動對生產(chǎn)者進行監(jiān)督管理，引導被保險人重視安全生產(chǎn)工作，從而使風險得到減小。同時，保險公司具備監(jiān)督管理的能力，擁有的一批經(jīng)驗豐富的法律責任風險管理專家，可以為被保險人提供全方位的防損服務。
（二）強化對受害人的責任保障
突出對第三人的保護是強制保險的重要特征，也是設立強制保險的立法目的之一。設立食品安全強制保險能夠賦予受害人以直接求償權(quán)，在方式上更為便捷，解決了受害人求償無門的問題；在資金上更有保障，避免了有權(quán)卻得不到賠償?shù)膯栴}，讓受害第三人更好地維權(quán)。
（三）減輕政府財政負擔
“投保人對風險認識不足，而保險人對于開拓此類責任保險也往往缺乏保障機制，對于一些原本應由市場消化的市場風險，往往不得不由政府出面‘買單’。”設立強制保險能夠?qū)L險社會化，減輕政府的財政負擔。
二、“食強險”的界定
所謂食品安全事故責任強制保險（下文簡稱“食強險”），即以食品侵權(quán)責任為保險標的的強制性責任保險。欲揭示“食強險”之內(nèi)涵，需明確以下幾個概念：
（一）“食品”
從一般意義上說，食品是指“各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品”（《食品安全法》第99條）。但“食強險”的保險標的乃侵權(quán)責任法上的“產(chǎn)品責任”，故其“食品”應為“食用產(chǎn)品”，即作為食品的產(chǎn)品。根據(jù)我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定，所謂產(chǎn)品，是指經(jīng)過加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品（《產(chǎn)品質(zhì)量法》第2條第2款）。該定義表明：（1）產(chǎn)品必須是經(jīng)過加工、制作的物品；（2）產(chǎn)品必須用于銷售；（3）產(chǎn)品僅限于動產(chǎn)。由此引出的問題是，作為食品的初級農(nóng)產(chǎn)品是否應納入“食強險”的適用范圍？
對于如何處理農(nóng)產(chǎn)品與產(chǎn)品責任法的關系，各國立法主張不一，美國等少數(shù)國家將農(nóng)產(chǎn)品納入產(chǎn)品責任法的調(diào)整范圍，多數(shù)國家則將初級農(nóng)產(chǎn)品排除在產(chǎn)品責任法調(diào)整范圍之外，如《歐共體產(chǎn)品責任指示》第2條規(guī)定：“產(chǎn)品”是指各種動產(chǎn)，但初級農(nóng)業(yè)產(chǎn)品及獵獲物被排斥在外，即使它們與其他動產(chǎn)或不動產(chǎn)相附著，也不屬于產(chǎn)品責任法上的“產(chǎn)品”。④我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》雖未明確規(guī)定不適用于農(nóng)產(chǎn)品，但其對產(chǎn)品的定義（經(jīng)過加工、制作，用于銷售的產(chǎn)品）已將初級農(nóng)產(chǎn)品排除在該法的調(diào)整范圍之外，立法機關也另行制定了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，將農(nóng)產(chǎn)品定義為“來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品。”由此可見，初級農(nóng)產(chǎn)品在我國不屬于《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)制對象。但筆者認為，“食強險”不應一概排除對食用農(nóng)產(chǎn)品的適用。侵權(quán)責任法作為權(quán)利救濟法，既要通過“產(chǎn)品責任”（特殊侵權(quán)責任）規(guī)則為“產(chǎn)品”缺陷的受害者提供救濟，也應為“農(nóng)產(chǎn)品”質(zhì)量安全事故的受害者提供保護（前者適用無過錯責任原則，后者適用過錯責任原則）。既然都可能產(chǎn)生侵權(quán)責任，便都有適用責任保險及“食強險”之余地，至于“食強險”應適用于哪些農(nóng)產(chǎn)品，則與其應適用于哪些產(chǎn)品一樣屬于立法政策的考量范疇。
（二）“食品侵權(quán)責任”
作為“食強險”的保險標的，“食品侵權(quán)責任”是指食品（包括食用農(nóng)產(chǎn)品）生產(chǎn)經(jīng)營者因食品存在缺陷造成他人損害依法應當承擔的侵權(quán)賠償責任。（1）食品侵權(quán)責任的發(fā)生前提是“食品存在缺陷”。產(chǎn)品質(zhì)量法上的產(chǎn)品缺陷，是指產(chǎn)品存在危及人身、他人財產(chǎn)安全的不合理的危險；產(chǎn)品有保障人體健康、人身財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的，是指不符合該標準（《產(chǎn)品質(zhì)量法》第46條）。我國產(chǎn)品質(zhì)量法對產(chǎn)品缺陷的認定采取了“不合理危險”和“不符合安全標準”雙重標準。概言之，所謂產(chǎn)品缺陷，即“某一件產(chǎn)品不具備人們有權(quán)期望的安全性”（歐共體產(chǎn)品責任指示第6條）。在此意義上，產(chǎn)品缺陷并非一般意義上的產(chǎn)品“瑕疵”，也不等同于產(chǎn)品“質(zhì)量不合格”或“不符合質(zhì)量標準”。（2）食品侵權(quán)責任包括產(chǎn)品責任和一般侵權(quán)責任。如上文所述，食品既包括產(chǎn)品質(zhì)量法上的“產(chǎn)品”，也包括初級農(nóng)產(chǎn)品。因產(chǎn)品缺陷之人損害，發(fā)生侵權(quán)責任法上的“產(chǎn)品責任”，屬于特殊侵權(quán)責任（無過錯責任）；若因初級農(nóng)產(chǎn)品之缺陷之人損害，則須適用一般侵權(quán)歸責原則（過錯責任原則）。（3）“食強險”的保險標的是“賠償責任”。侵權(quán)責任形式多樣，但責任保險作為財產(chǎn)保險的一種，旨在填補被保險人“責任財產(chǎn)”之損失，故“食強險”的保險標的僅限于被保險人依法應當承擔的侵權(quán)賠償責任。
三、“食強險”的立法重點
（一）承保范圍
賠償范圍：應限于受害人直接的人身損害，不包括財產(chǎn)損失和間接損害。如果將財產(chǎn)損害和間接損害等所有損失都納入保險人的承保責任，將違背強制保險為受害人提供基本保障而非全部保障的基本原則，⑤同時加重被保險人的保費負擔，不利于保險的推廣。
除外責任：不應將故意、重大過失全部排除。就故意而言，可以區(qū)分為不真正故意和真正故意。行為故意但結(jié)果過失，構(gòu)成不真正故意。行為的故意，如生產(chǎn)者在奶粉中添加三聚氰胺，其行為本身是故意。但對于大范圍消費者傷殘死亡等結(jié)果，生產(chǎn)者是不希望其發(fā)生的，此即結(jié)果的過失。對于不真正故意引發(fā)的責任，保險公司應該予以賠償。行為故意且結(jié)果故意，構(gòu)成真正故意，真正故意應由刑事法律調(diào)整。《刑法》第一百九十八條第一款第（四）項規(guī)定，投保人、被保險人故意造成財產(chǎn)損失的保險事故，構(gòu)成保險詐騙罪。保險公司對于此情況不承擔賠償責任。故就故意而言，保險人可以免賠的只有真正故意，不真正故意和重大過失不屬于除外責任的范圍。
（二）道德風險之遏制
前文中除外責任的設計對保險公司不利，可能導致保險公司不愿意承保。同時，將部分故意行為導致的食品安全事故賠償責任納入保險賠償范圍，大大減輕了生產(chǎn)者的責任，使得產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)可能將保險作為逃避產(chǎn)品責任的方式，引發(fā)道德風險。為平衡保險人和被保險人的利益，可以賦予保險公司追償權(quán)，即保險公司對于因不真正故意引發(fā)的食品安全事故而承擔賠償責任后，可以直接向生產(chǎn)者追償。這樣一則可以實現(xiàn)對消費者的保護，真正實現(xiàn)強制保險的價值，二則降低了生產(chǎn)者借食品安全事故責任強制保險逃避責任的機率。
同時，可以參照普通商業(yè)責任保險采取浮動費率制，發(fā)揮保費的引導作用。被保險人沒有發(fā)生食品安全違法行為和食品安全事故的，保險公司應當在下一年度降低其保險費率。在此后的年度內(nèi)，被保險人仍然沒有發(fā)生食品安全違法行為和食品安全事故的，保險公司應當繼續(xù)降低其保險費率，直至最低標準。反之，保險公司應當提高其保險費率。
另外，為減少保險人的經(jīng)營風險，可設定保險賠償限額。賠償限額是保險人按照與投保人約定的對發(fā)生保險責任范圍內(nèi)的事故造成的損失予以賠償?shù)淖罡呓痤~。在保險期間內(nèi)，無論發(fā)生多少次責任事故，保險人承擔的最高賠償金額不得超過保險合同約定的累計賠償限額。
（三）受害人的救濟
受害人常因致害人破產(chǎn)、逃逸等原因致索賠無門，這不利于消費者權(quán)益受損后的賠償。為解決這一問題，可考慮賦予受害人無條件的直接請求權(quán)。所謂直接請求權(quán)，是指在發(fā)生食品安全事故致人損害而被保險人應當承擔賠償責任時，事故的受害者可以直接向保險人請求支付保險金額限度內(nèi)的損害賠償額。所謂無條件，是指受害人無須在致害人無力賠償后才得向保險人請求賠償，受害人有權(quán)選擇請求賠償?shù)膶ο蟆Ｖ苯诱埱髾?quán)“是受害人對于保險人請求補償給付之直接且系原始的請求權(quán)，非因繼受而取得”⑥。它絕對地歸屬于第三人，不因被保險人之違背保單條款而受影響，保險人以被保險人的行為為由，終止保險合同或者主張保險合同無效或者拒絕承擔保險責任的，對第三人的保險給付請求權(quán)不產(chǎn)生任何影響。⑦賦予受害第三人直接請求權(quán)，能有效地保護受害人的利益。
（四）食強險的運行
1.確定被保險人。食強險的投保人（被保險人）為在中華人民共和國境內(nèi)依法設立并登記注冊、有固定經(jīng)營場所、從事特定行業(yè)食品生產(chǎn)的食品生產(chǎn)經(jīng)營者。起步階段不宜在全部的食品行業(yè)推廣，可選擇影響重大的食品種類進行試點，如肉、蛋、奶制品等領域。可以考慮區(qū)分食品產(chǎn)業(yè)類別、企業(yè)規(guī)模，以此為基礎確定基礎保費。
2.確定承保人。承保人（保險人）為中華人民共和國境內(nèi)的財產(chǎn)保險公司。應該對保險機構(gòu)的經(jīng)濟實力進行評估，選擇資本金充足、償付能力強、社會信譽好的保險公司作為承保食品安全事故責任強制保險的指定機構(gòu)。
