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摘要:在目前通貨緊縮,消費市場持續低迷的情況下,強化財政投融資體制,實施積極的財政政策,對于擴大內需,促進經濟進一步穩定、持續增長有著重要的現實意義。本文通過對我國現行財政投融資體制的分析,提出了今后如何強化與完善我國財政投融資體制的看法。
財政投融資是在一般財政預算無償分配以外,由財政部門直接管理和調控,按照信用原則有償籌集和使用資金的活動。自80年代我國開始發行生產建設性國債,政策性銀行投入運轉以來,我國已初步建立了財政投融資體制,對推動改革開放、現代化建設起到了不容忽視的作用。然而體制運行過程中也存在著不少問題,主要是財政投資日益弱化,財政投融資渠道單一,財政信用與商業信用界限不清,財政投資重復、低效等。面臨新形勢的需要,舊的財政投融資體制亟需強化、完善。
一、財政投融資的特點、作用和必要性
(一)財政投融資是我國經濟發展初級階段的需要
根據穆斯格雷夫的“發展型”公共支出模型,市場經濟條件下,一國經濟增長的初級階段,公共部門投資在國民總投資中占有相當高的比重,為經濟和社會發展“起飛”奠定基礎。進入中級階段之后,公共部門投資逐步成為私人部門投資的補充。而在經濟發展的所有階段都存在市場失靈,因此政府始終要通過增加公共投資來進行宏觀調節。我國尚處在經濟發展的初級階段,脫胎于高度集中的計劃經濟體制,革開放的年代又不長,市場失靈的現象還相當突出,因而財政投融資的調控作用必不可少。
(二)財政投融資的根本作用在于充實社會先行資本,填補財政預算無償投資和一般商業金融投資的空白財政投融資的特點在于既體現政府政策取向,又在一定程度上按照信用原則組織經營。財政投資的主要領域是準公共產品,這類產品若完全依賴財政無償投資,因財力有限勢必出現“瓶頸”制約,供給不足;若完全依靠企業籌資,銀行融資,因準公共產品“效益外溢”的特點,供給更加不足甚至無人投資。所以在私人產品與私人投資、純公共產品與財政無償投資大體對應平衡的情況下,財政投融資介于二者之間,填補了準公共產品投資的空白。
(三)財政投融資的目標是貫徹國家產業政策,建立對企業和商業銀行的誘導機制,促進我國經濟結構的調整、經濟增長方式的轉變財政投融資對經濟增長的作用不僅表現為短期內“數量增加”,更表現為長期內“質量的提高”。1996年我國經濟成功實現“軟著陸”后,總需求與總供給的矛盾基本解決,結構調整的問題更加突出。我國預算內財力貧乏,而財政投融資作為一個投融資體系,直接把資金引入優先領域,形成一種“財政投融資先行—商業銀行投融資跟蹤—企業投資隨后”的連鎖反應機制。
(四)在當前我國通貨緊縮的宏觀經濟形勢下,加強財政投融資又與反經濟周期目標相吻合1998年中央銀行六次降息,貨幣政策力度不可謂不大,然而由于真實利率高于名義利率,居民對貨幣的靈活性偏好,企業預算約束硬化以及貨幣政策時滯等原因,貨幣政策的效力一時還不能顯現。而財政擴張作用直接、力度大,特別適合在經濟全面蕭條時采用。運用擴張性財政政策進行反周期調節,不外乎兩種手段,一是減稅,二是增支。減稅在1998年上半年已經啟動,但我國財政的困境使減稅的空間不大,增加財政投資是必然選擇。就啟動內需的兩大支柱消費推動和投資拉動來說,投資拉動也是現實選擇。1997年我國經濟增長8.8%,從需求拉動因素看,投資約占2.2個百分點,消費約占4.9個百分點,凈出口約占1.7個百分點。1998年以來,消費市場持續低迷,從需求走勢看,消費對經濟增長的貢獻率將穩中趨降。在這種情況下,1998年下半年增發1000億國債融資用于加快基礎設施建設,不僅能直接增加需求,還能刺激企業和個人投資,拉動相關產業,間接增加社會需求。
(五)財政投融資體制還能平衡資金在國民經濟三大部門間的分配,調節儲蓄、投資結構,促進資金和資源的優化配置在我國三大部門中,居民是盈余部門,企業是短缺部門,財政則是國家宏觀調控的主體。改革開放以來,居民收入分配格局發生了急劇變化,居民最終收入占國內生產總值的比重大幅上升,居民部門儲蓄占到社會總儲蓄的60%以上,而財政日見拮據,1995年預算內投資占社會總投資僅3.1%。在這種不平衡狀況下,通過國債等財政投融資手段將居民手中的一部分消費基金轉化為積累基金,有利于調節儲蓄與投資結構的不對稱,促進儲蓄向投資的轉化。
二、我國舊有財政投融資體制的問題分析
(一)國家財政投資日益弱化,影響國民經濟長遠發展后勁
我國是發展中國家,正處在經濟轉型期,不僅要實現經濟體制市場化,還要實現經濟增長方式的轉變,由此決定政府在強化、引導投資方面負有比發達國家更多的責任。但當前我國財力不足,財政的經濟建設性投資呈現出弱化態勢,與政府的宏觀調控要求相去甚遠。據世界銀行對12個發展中國家和13個工業國抽樣調查表明,1980—1995年財政投資占社會投資的比重,發展中國家平均水平43%,工業發達國家37%,而我國80年代以來財政投資占財政總支出的比重和財政投資占全社會固定資產投資的比重不斷降低,1981年兩個比重分別為20.5%和28.1%,1990年降為10.1和8.7,到1995年只有7.7%和3.1%。財政投資的弱化在很大程度上削弱了國家宏觀調控職能的履行。
(二)財政投融資與商業銀行投融資界限不清,也缺乏法律上的依據
一方面財政投融資范圍界定不嚴,本應通過市場融資的通過財政投融資,扭曲了資金結構,損害金融業公平競爭。另一方面商業銀行過分擴張投資性貸款,投資資金過分依賴銀行,不僅加劇重復建設和結構失調,銀行不良債務急劇上升還將阻礙金融體制改革的深化。與發行國債相比,國債的透明度相對較高,易受到關注,而銀行的不良資產較隱蔽,就這一點來說,財政投融資比之金融投資也有其優勢。國際經驗表明,財政融資作為政府干預經濟的重要手段,是銀行信貸所不能替代的。
(三)財政投融資效益低下,盲目、重復建設現象仍然普遍,貫徹產業政策不力重數量輕效益是我國經濟建設中長期存在的弊端,表現在財政投融資上就是有償資金無償使用,資金投放前缺乏全面科學的可行性分析、成本效益分析,工程建設中缺乏有效的監督約束機制,項目結束后不進行評估,往往是“說投就投、一投了之”,使財政投融資無法維持自身“融資—投資—還款”的良性循環。
(四)財政融資渠道單一,資金不足也是制約財政投融資宏觀調控作用發揮的重要因素首先是因國家財力制約,資本金部分投入就不足,對政策性銀行撥款難以保證。除資本金以外,財政融資絕大部分來源于國債,很少的部分來源于金融債券等,加上我國財政投融資效益不高,資本金增值少,形成國債獨當一面的局面,加大了財政本已沉重的還本付息負擔,國債風險增大。
三、財政投融資體制的強化和完善
財政投融資的特點是融資、投資緊密結合,資金投入直接。針對我國現行財政投融資體制中存在的問題,我們應從以下幾方面尋求財政投融資體制的完善:
(一)融資環節
應該說,國債因其規模大、信譽高、發行較容易,仍是主要融資渠道。發行國債既產生總量效應,增加總需求和總供給,又產生結構效應,引導投資和消費。增發國債還能帶動商業銀行配套貸款的增加,推動社會投資,形成乘數效應,更大幅度地拉動經濟增長。據測算,1998年增發1000億國債大致可以使銀行配套增加貸款1000億元,總數約2000億元的建設投入所形成的最終需求可以拉動GDP增長約2個百分點。而且在目前我國經濟緊縮的情況下,供給對價格和利率的彈性很小,增發國債還較少引起價格和利率的上漲,因而不會引發通貨膨脹和對私人的擠出效應。通過國債融資需要注意的是以下幾個問題:
1.國債的發行權。只要各級地方政府仍是當地經濟活動的主要參與主體,分級財政體制未能真正建立之前,地方政府就不能擁有發債權,地方財政預算也不能打赤字。但在國債投資建設項目中,有很多項目是屬于地方性的,根據收益原則,這部分項目的融資應由地方負擔。在地方財政支出項目較多、資金較緊張的情況下,可發行中央特許、擔保,地方負責還本付息的專項債券,有效地分解中央財政的債務風險。同時,又因一些中小型基礎設施項目的利益會擴散到其他地區,中央財政應對這部分“外溢利益”予以補貼,具體作法可由中央發債轉借地方使用并由各地配套一部分公共資金。
2.國債的規模和期限結構。目前銀行利率下調、國債籌資成本較低,正是增發國債的有利契機,此時發行中長期國債可以以較低的成本籌集到大量建設資金。由于企業預算約束硬化、居民收入下降和預期未來支出增加,商業銀行的存貸差增大,這也為國債的發行創造了認購對象。為滿足商業銀行資金流動的需要,這種國債可為定向向商業銀行發行的短期周轉性國債。目前我國國債主要集中在三年期的中期國債,期限結構過于單一帶來的問題是還本付息期集中,長期建設資金不足,短期籌資不易,今后應逐步增加短期周轉性國債和長期投資性國債,充實國債期限結構。
3.國債的透明度。我國居民和機構購買國債,長期來在一定程度上是迫于行政壓力,就算以國債作為金融資產投資,吸引投資者的也只是國債的穩定可靠性,而不是其投資生產建設帶來的收益。這種現象與國債宣傳定位不當有關,國債透明度不高,國債發行后居民不了解自己資金的用途和實際效益。這一方面造成居民投資國債積極性不高,一方面使財政部門發行國債缺乏有效的監督制約機制。建議財政部門在發行及運用國債資金投資的各個環節,定期披露國債資金投向、工程進度和財務狀況,以體現國債財政投融資工具的特征。除繼續穩定國債融資外,我國應進一步拓寬財政融資渠道。日本已實行40多年的“財政投融資”制度可資借鑒。日本的財政投融資計劃是以大藏省的資金運用部為中心,以財政儲蓄、各種保險和年金等形式廣泛吸收社會資金,通過有關公共金融機構,以投資、貸款和認購債券等方式進行公共投資,對于日本經濟起飛起到十分重要的作用。日本通過財政投融資所籌集的資金極為可觀,1991年占到當年財政總資金(財政預算資金與投融資資金之和)的56.5%,成為國家財政不可或缺的“第二預算”。
我國目前正進行清費改稅、清理預算外資金的改革,筆者認為探索發展財政投融資制度,在預算體系中建立專門的財政投融資預算不失為規范財政預算、提高資金運用效益的一條思路。就資金來源看,我國也有拓寬財政融資的潛力。我國目前僅有向養老保險基金和待業保險基金發放的特種定向國債,今后配合社會保障制度的改革,可擴大特種定向國債的發放對象,既拓寬了財政融資,又為各類保險基金、資金找到一條安全的投資途徑。現行郵政儲蓄制度應進一步改革和完善,在期限品種、還本付息方式上實行多樣化,以吸引更多的儲戶。財政投融資的支撐點是國家信用,今后應逐步建立和完善政府擔保債券和政府擔保的借款制度,既充分又有度地運用國家信用。
(二)投資環節
1.投資項目的選擇。公共投資的最終目的不是去和市場活動競爭,而是補充和支持市場活動。如果財政投融資資金用于國有企業的一般生產經營性項目,不僅會使財政陷入對國企補貼的深坑,還會助長國有企業的依賴性和政府干預的不當性,對經濟增長作用卻不大。現階段我國財政投資的主要領域是非經營性公共基礎設施、高新技術及農業。
2.項目開工前的可行性分析和成本效益分析。公共投資不僅在經濟上必須是有吸引力的,在技術、管理和財務上也應該是可行的。在選擇和實施投資時必須全盤考慮投入和產出的價格對比,其他經濟變量的反應,對其他部門的沖擊和影響等。與一般經營性項目不同,公共投資的非經營性使公共投資的成本和效益分析要置于整個社會環境中考慮,即代表對一國經濟投入和產出的機會成本(“影子”),而不是特定部門的成本效益。具體地說,項目的純經濟收益率、對就業的影響、對國家債務負擔的影響、財政的承受能力、對貿易狀況和外匯儲備的影響等都是成本效益分析的因素。“成本”不僅包括初期基建費用,也包括完成和經營項目工程所需的一切經常性支出,后者往往是數量很大卻常被忽視的一筆開支。為防止釣魚工程,要求項目在動工前必須呈交全面清晰的成本預算和收益估算。
3.項目施工的全程監控和項目完工的評估。
針對我國財政投資重投入、輕管理的傾向,在項目施工全程中應建立包括工程質量、資本投入、費用支出的監控,尤其是經濟審計。我國財政投融資效益低下與工程施工中財會制度不健全有很大關系。今后應大力提高工程財會人員素質,使財政投資置于嚴格的會計系統控制中,體現“經濟制約”而不是“政治驅動”。項目完工后還應對工程預期目標、預期收益的實現程度進行評估,保持工程監控的完整性,對后續投資也具有啟示作用。
(三)密切投融資環節聯系,革新財政投融資體制
1.建立財政投融資預算。今后我國財政預算可包括四部分:公共預算、國有資產經營預算,社會保障預算和財政投融資預算。財政投融資預算在預算中單列可以使財政投融資與財政無償投資、商業投融資界限更清晰,財政投融資有了法律依據,籌資渠道可以進一步拓寬,同時受到預算約束又可保證投資效益。
2.構造財政投融資的組織體系。財政投融資機構主要包括政策性金融機構和非銀行公共金融機構。前者我國已經建立,下一步應重點研究其職責范圍及活動領域,后者可由現有的各國家專業投資公司改組而成。因為公共投資在很大程度上與地方利益直接關聯,還可考慮在地方建立城市開發基金組織,這種組織作為隸屬于中央銀行的地方公共金融機構,一方面可以較靈活地籌資,包括地方政府投入、中央撥款、發行債券等;另一方面還承擔對市政當局提供技術或財務咨詢、服務的職責。與一般的金融機構不同,地方城市開發基金組織兼有經濟審查和工程監控職能,因而需積聚大量金融、會計人員、工程專家,這也是與其財政投融資機構的性質相適應的。
3.財政投融資預算應在收支自求平衡的基礎上,努力實現資金保值增值。這就要求融資、投資按項目直接掛鉤,各項目應自求平衡,項目的還本付息由該項目收益負擔,同時對于投資收益應有部分處置權。以國債為例,允許每年將部分國債資金建成的企業或項目中的國有資產轉讓出售,以收回投資資金,利用資金收益而不是發新債來償還債務。而對國債的認購方來說,國債收益與投資項目的收益直接掛鉤,可考慮生產建設性國債實行浮動利率或部分固定、部分浮動利率,并根據工程進度調整付息方式、還本期限和方式。既增加國債透明度,真正體現其生產建設性質,又可增加國債靈活性,吸引認購者,還可強化對國債資金使用項目的預算約束。
參考文獻:
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關鍵詞:城市軌道;交通建設;投融資模式
中圖分類號:TU
文獻標識碼:A
文章編號:1672-3198(2010)09-0085-02
隨著我國經濟的快速發展和人口數量的日益龐大,交通擁堵,道路資源匱乏,公共交通效率低下等問題日益突出,發展城市軌道交通是解決上述問題的必然選擇。由于城市軌道交通投資巨大,為拓寬籌資渠道和緩解政府財政壓力,有效解決建設資金短缺問題,我國一些發達城市在軌道交通投融資模式上積累了許多豐富的經驗,形成了一套比較完整的實施措施。通過對其分析和比較,從中可以得到很多有益的啟示。
1 我國現有城市軌道交通投融資模式的比較
目前,國內城市軌道交通投融資模式主要有以下三種,即以政府財政資金無償投入為主的投融資模式,以政府為主導的負債性投融資模式,投資主體多元化的投融資模式,其各自運作模式如下:
1.1 以政府財政資金無償投入為主的投融資模式
這種模式是指城市軌道交通全部由政府投資,由一個或若干個國有企業負責壟斷運營,依靠政府財政補貼來達到盈虧平衡,政府對項目的投入主要是現金投入,不提供或很少提供包括沿線土地開發權等政策支持。我國在計劃經濟體制下主要采用這種模式,如北京地鐵一號線、北京地鐵環線等。
在以政府財政資金無償投入為主的投融資模式下,政府對項目的投資、建設、運營控制程度較高,有利于統一組織施工,運營中財務成本也較低,但是這種模式存在以下兩個問題,一是由于工程造價不斷上漲,建設項目愈加集中,政府財力的增長往往無法滿足基礎設施發展的需要,二是由于傳統的政府補貼模式長期存在,企業缺乏加強管理以降低建設運營成本的原始動力,因此服務意識較差,效率低下。
1.2 以政府為主導的負債型投融資模式
這種模式是指為克服政府財力不足對軌道交通發展的制約,由政府財政投入部分資金,其余資金則依托政府提供信用擔保,由軌道交通(建設、運營)項目公司以銀行貸款、發行債券等方式進行債務融資,政府通過行政手段讓直屬企業為項目提供資金或者為貸款提供擔保,政府批給項目沿線的土地開發權,以綜合開發收益作為貸款的償還來源,政府承擔項目債務的還本付息責任。采用這種模式的有北京地鐵復八線、廣州地鐵二號線、上海地鐵二號線和上海地鐵十號線。
在以政府為主導的負債型投融資模式下,政府可以在資金短缺的情況下,短期內籌集到大量建設資金以保證項目建設的順利進行,但是由于項目投資的最終來源還是政府財政收入,政府負擔繁重,這種模式并沒有從根本上解決城市軌道交通建設資金短缺問題,企業效率和經濟效益仍然低下,不利于企業吸引多元化的股權投資和引進先進的公司治理模式。
1.3 投資主體多元化的投融資模式
這種模式允許民間資本和外國資本以市場方式組建軌道交通項目公司,成為軌道交通項目的投資主體,以市場融資方式籌集建設資金,形成一個以市場投資主體為主,政府投資為輔,以市場融資為主,以政策性金融投入為輔的多元化格局。通過政府投資、補貼或扶持,對項目進行商業化運作,提高項目利潤率,吸引社會各方面投資,改善企業治理結構,提高管理水平和運作效率。采用這種模式的有北京地鐵四號線、北京地鐵奧運支線和深圳地鐵四號線。
在這種模式下,通過發揮政府投入的示范作用和對非國有經濟的帶動作用,以政府杠桿資金吸引社會資金的廣泛參與,一方面能夠引入民間資本,減輕政府的財政負擔,另一方面引入競爭機制,提高運作效率,能夠利用政府的力量解決市場不能解決的問題,也能利用市場解決政府不能解決的問題。但是,這種模式也存在一些不利因素,主要體現在融資涉及面廣,結構復雜,需要做好有關風險分擔、稅收結構、資產抵押等一系列技術性工作,而且,由于政府資本金比例較低,對投資公司籌集資金形成巨大的壓力,投資公司在項目投資和運營中所處地位過于重要,一旦資金周轉發生困難,將嚴重制約軌道交通建設項目的順利開展。
2 鄭州市城市快速軌道交通建設項目基本情況
鄭州市是河南省省會,中部地區的重要區域性中心城市,隨著城市規模的不斷擴大和城鎮化進程的逐步加快,城市經濟建設的飛速發展,城市人口急劇增加,城市交通面臨嚴峻的局勢,道路擁擠、車輛堵塞、交通不暢已成為制約鄭州市城市發展的瓶頸問題。在這種情況下,發展以軌道交通為骨干的公共交通系統,積極引入具有大、中運量的軌道交通方式是實現鄭州市交通可持續發展的必然趨勢。
根據《鄭州市城市快速軌道交通建設規劃》,鄭州市軌道交通線網由6條線路組成,全長202.53km,共設車站135個,其中換乘站22個,2009-2015年作為起步階段,建設軌道交通1號線一期工程、2號線一期工程,線網規模為45.39km;2015-2020年作為發展階段,建設軌道交通1號線二期工程、3號線一期工程、四號線一期工程,形成“井”字形骨架網絡,線網規模為50.22km;2020年以后作為成熟完善階段,建設軌道交通6號線,5號線環線、2、3、4號線的二期工程。
根據軌道交通1號線一期工程的初步估算,投資成本約為5.9億元/km,因此,鄭州市軌道交通建設項目總共需要約1000億元的資金,在單一的政府投資模式下,政府財政將面臨巨大的資金壓力,因此,必須結合鄭州市現有的經濟實力,選擇合適的軌道交通投融資模式。3 鄭州市城市軌道交通投融資模式的選擇
根據軌道交通投融資模式演變規律及模式選擇原則,在我國選擇投融資模式的總體思路是:對于初次建設軌道交通的城市,宜建立政府財政資金為主導的財政投融資模式;對己有一定軌道交通系統的城市如北京、上海、廣州等,應努力創造市場化融資條件,建立多元化的市場融資模式。結合鄭州市實際可考慮有步驟地有針對性地采用以下模式。
3.1 采取以政府為主導的負債型投融資模式
考慮到鄭州市的軌道交通建設剛剛起步,缺乏投資主體多元化融資模式必須的操作經驗、人才和成熟的投資環境,因此建議近期建設項目采用以政府為主導的負債型投融資模式。以下就軌道交通建設項目的投資構成作簡單說明:
政府財政投入:由于城市軌道交通具有一次性投入大,運行費用高,社會效益好而自身經濟效益差等特點,政府在城市軌道交通資金籌集中始終占有舉足輕重的決定作用。為保證近期建設項目的順利實施,建議鄭州市市政府投入部分財政資金作為近期建設項目資本金。
國內銀行貸款:軌道交通建設項目作為公共建設項目,基本上都用于可續經營性,破產和清算的可能性都很小,而且軌道交通的資產、權益隨著時間的推移,具有不斷增值放大的特點,另外,軌道交通項目公司可在軌道交通沿線和車站開展多元化經營,其經營收入增長空間很大,當軌道交通項目運作一定年限后,在政策支持下,逐漸具有一定的營利性。
企業債券:企業債券是企業為籌集建設資金而發行的債券,通過發行軌道交通債券,可以集中民間大量閑散及短期資金用于軌道交通建設。企業債券不改變投資主體,實際上是向社會公眾借款的一種方式,而且是一種籌集長期穩定、低成本資金的有效手段,可以作為鄭州市軌道交通建設籌集資金的一條重要渠道。
3.2 積極探索投資主體多元化的投融資模式
投資主體多元化投融資模式建立是一項復雜的系統工程,也是鄭州市軌道交通投融資工作發展和努力的方向,其建立的前提是城市軌道交通盈利模式的建立,只有掃清外資和民間資金進入軌道交通建設領域的各種障礙,提高經濟效益,實現盈利,才能真正吸引到多元化投資主體,實現市場化運作,因此,鄭州市應借鑒香港、上海、北京等地軌道交通建設的經驗和教訓,積極探索多元化的投融資模式,營造良好的融資環境,改革現有的項目審批內容和審批程序,提供更加高效、快捷的服務,降低投資者進入的成本,建立價格補償機制、土地補償機制、廣告商貿補償機制,為軌道交通建設項目創造良好的投融資環境,以吸引更多民間資本、企業資本、市外以及國外資本投向軌道交通建設領域。
3.3 建議重點車站和換乘樞紐采用TOD的土地開發模式
TOD(Transit Oriented Development)即交通導向型開發,TOD土地開發以城市軌道交通的車站為中心,在車站及周邊進行高密度的商業,辦公,住宅等綜合性用途的集約化,高效率開發,利用站點的建設引導站點周邊地區的開發建設,既能夠提升區域競爭力,又能夠通過商業開發籌集建設資金。如蘇州市軌道交通一號線工業園區段就是在城市設計與地下空間總體規劃的指導下,結合軌道交通與地塊的關系,統籌規劃、交通、機電、建筑、結構、市政、景觀、策劃實施等進行研究,對軌道交通設施、公共地下通道、公共地下停車場、地下商業用地進行了TOD綜合開發。
融資是TOD開發的一個重要意義,通過政府與社會的合作,解決軌道交通的建設資金短缺,并在空間上使軌道交通建設同周圍土地利用有機的結合起來,形成完整的,有鮮明特征的城市空間組織秩序,建立軌道交通與沿線物業聯合開發的運作機制,組織架構,能夠多方位籌集建設資金,有效緩解政府的財政壓力。按照城市軌道交通發展引導城市發展,城市發展促進城市軌道交通的思路,將城市軌道交通發展給城市發展帶來的外部效益象軌道交通項目內部轉移,達到多元化籌集建設資金的目的。
參考文獻
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關鍵詞：地方政府投融資平臺 演進過程 地方政府債務
1994年分稅制改革后，地方政府財權與事權極不匹配。在合法融資渠道非常有限的情況下，各級地方政府紛紛成立了地方投融資平臺，以促進當地的經濟和基礎產業快速發展。然而，隨著地方政府投融資平臺數量的快速膨脹，不可避免的出現了各種問題。
地方政府投融資平臺，一般是由地方政府以融資為主要經營目的而發起設立的公司。本文采用2010年國務院的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》的定義認為“地方政府融資平臺公司是由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立,承擔政府投資項目融資功能,并擁有獨立法人資格的經濟實體”。
地方政府投融資平臺的演進過程
地方政府投融資平臺的發展分為五個階段：萌芽階段、創建階段、推廣發展階段、加速發展階段、規范發展階段。
投融資平臺萌芽階段（20 世紀80年代初-1994年）。上世紀80 年代初，廣東省以修建鐵路融資方式為省內各地政府集資貸款，然后再利用所籌資金修建道路，償還貸款來源于道路建成后通車收費的收入。這種政府籌集資金發展基礎設施建設的模式，是地方政府融資平臺發展的萌芽階段。1992年，上海市為了完善籌集市政基礎設施建設所需要的資金，最早建立了地方政府投融資平臺，即上海市城市建設投資開發總公司。
投融資平臺創建階段（1994-1997年）。1994年分稅制后，財權大部分上繳中央，事權大部分下歸到地方，這給地方政府增加了巨大的財政壓力，促使地方政府投融資平臺公司大規模建立起來。1997 年國務院下發了《關于投資體制近期改革方案》后，許多地方政府紛紛創建了國有獨資的城司，實現了基礎設施的投融資市場化。
投融資平臺推廣發展階段（1997-2008年）。1997年亞洲金融危機爆發，我國政府大力實施積極的財政政策，各地方政府大力開展基礎設施建設帶動經濟發展，但也給地方政府帶來了資金壓力。為了解決基建項目資金不足的問題，地方政府充分發揮了投融資平臺的項目融資功能，滿足了建設資金的需求，對地方經濟的發展起到了重要的作用。
投融資平臺加速發展階段（2008-2010年）。投融資平臺真正被社會各界所關注是在2008年下半年，投融資平臺的數量不斷增加，融資規模迅速膨脹。為了應對全球金融危機的沖擊，我國中央政府出臺4 萬億元投資計劃，此項擴大內需的刺激計劃方案給地方政府帶來了巨大的資金缺口，而地方政府投融資平臺在這一時期發揮了相當重要的融資作用。2009年3月份中央銀行與銀監會也聯合了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，肯定了地方政府的投融資行為，在一定程度上提高了地方政府舉債的積極性，投融資平臺的數量與債務規模開始迅速膨脹。
投融資平臺規范發展階段（2010-至今）。2010年國務院了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，對地方政府融資平臺公司加強了管理，使投融資平臺在數量與融資規模上加速膨脹的趨勢得到抑制，在運行方式上更加規范化。2012年3月，銀監會召開了“地方政府融資平臺貸款風險監管工作會議”，再一次給快速發展的地方融資平臺降溫，并進一步規范了融資平臺的運營模式，以減少貸款風險。
地方政府投融資平臺與地方政府債務
地方政府投融資平臺是地方政府通過財政撥款或注入土地、股權等方式建立的。因此，要了解投融資平臺與地方政府債務之間的關系，首先要對投融資平臺與地方政府之間的關系進行分析。梁玉芳（2011）從法律地位的角度分析認為，這兩者之間一般存在著兩種關系：委托關系和行政授權關系。而投融資平臺所獲得的基礎設施建設項目也都是得到了地方政府的行政授權，所以融資平臺應是隸屬于地方政府的（賈銀萍，2009）。
地方政府投融資平臺與地方政府之間密切的關系，導致了一旦投融資平臺無法償清債務，最終將會由地方政府來承擔的問題。劉穎（2010）經過研究也表示，從微觀角度來看，投融資平臺的債務來自于企業的直接或擔保債務，而且從宏觀角度分析，一旦投融資平臺經營失敗，地方政府必將承擔平臺公司所有的債務，并由政府直接償還。因此，在投融資平臺的經營過程中，總會產生直接或間接的地方政府債務。
本文根據已有文獻，從“資本化”的角度，對投融資平臺如何產生了地方政府債務及其債務類型做出分析研究。“三個資本化”包括特許權資本化、土地資本化、政府支出資本化（敬志紅，2011)。
特許權資本化。地方政府根據基礎設施建設項目的不同分為三個領域：一是市場化運作，社會投資領域。在這一領域中，投融資平臺以地方政府的項目收費權為抵押物，向銀行或其他資本市場籌措資金，以項目的未來收益償還所貸的資金。因此，這一領域并不能對地方政府形成償債壓力，但如果項目經營失敗，則或有負債將成為地方政府的直接債務；二是公私共營、市場運作的公共基礎設施項目，在這一領域中投融資平臺將對項目進行經營管理和具體操作。地方政府對這類項目不產生直接的資本金支出，但從債務本息償還的資金來源看，卻屬于地方政府的直接債務；三是完全政府投資領域。政府根據這一領域中的項目資金需求的大小，通過投融資平臺的融資和運作，對資金需求小的項目負有直接償債責任，對資金需求大的項目負有或有償債責任。
土地使用權資本化。地方政府土地資本化的具體表現是融資平臺公司通過銀行以土地的未來收益進行杠桿融資。這一運作模式是通過流轉土地使用權和質押土地收益權而實現政府債務融資。因此，它最根本的風險是對土地價值估計的不確定性。經濟的快速發展，土地價值往往被高估，使得政府和投資公司的債務規模急劇膨脹，若突然遇到經濟調整，土地價值下跌，則土地的償債能力會減弱，導致銀行切斷對政府提供的資金鏈條，屆時償還債務的壓力會直接由當地政府承擔，若政府財力不足以償債，則會對社會各領域造成不穩定的影響。
政府支出資本化是政府運用財政支出實現杠桿融資的一種方式。一般是通過地方政府建立的農業投資公司，在它們收到財政支農資金后，用資金向銀行申請貸款，再將貸款資金轉貸給其他農戶的一種融資方式。但是，一旦財政不能定期支出，或出現支付危機，就會影響到基層政府和各經濟體。
地方政府投融資平臺存在的主要問題
政企分界不清晰。在我國不允許地方政府自行發債的制度下，地方政府紛紛發起設立了地方政府投融資平臺，導致政府與企業的界限非常模糊，當投融資平臺的債務急劇增加時，勢必會造成地方政府龐大的隱性債務，導致財政風險的產生。如果這一問題不及時解決，地方政府為了規避法律，必定會以投融資平臺為主要載體進行融資。
融資過度依賴銀行。地方政府投融資平臺的融資渠道主要是中央的地方政府債、城投債和銀行貸款。在這三個融資模式中，主要以銀行貸款為主。截至2009年末，我國14家上市銀行里，融資平臺貸款余額已占人民幣各項貸款余額的11.75%（黃志龍，2011）。由此可見，投融資平臺的貸款在我國人民幣貸款余額中的比重逐漸提高，融資方式過度依賴銀行，給商業銀行帶來潛在的經營風險，并可能導致由金融風險所產生的一系列其它社會風險。
償還責任和擔保責任的法律失效問題。根據《擔保法》和《關于規范地方財政擔保行為的通知》中的明確規定：“除經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的以外，國家機關不得為保證人”。因此，地方政府所出具的承諾函不具有法律效力，一旦投融資平臺公司無法將貸款償還給銀行，銀行對政府所擔保的還款責任將不能得到法律的保護（王曉曦，2010）。
資金管理不規范、信息不透明。田華杰（2011）分析認為，地方政府投融資平臺公司在打捆貸款后，會將籌集的資金交給建設單位使用，平臺公司并不對項目的建設和資金的使用進行管理，造成融入的資金全部脫離融資平臺，也就是借款人的監管范圍，可能會出現資金因為得不到監管而使用不到位的現象。
健康發展地方政府投融資平臺的建議
控制債務總量，提高信息透明度。目前，地方政府投融資平臺融入的資金規模非常龐大，所構成的債務結構也比較復雜，存在著大量的隱性債務和或有債務。且巴曙松（2009）發現，當前應推動地方政府通過投融資平臺所構成的隱性債務，向可以公開的顯性債務轉化，提高當前投融資平臺債務信息披露的透明度。
拓寬融資渠道，建立股權投資基金。當前，投融資平臺最主要的融資渠道是銀行貸款，但銀行對投融資平臺的風險程度的把握比較困難，給銀行的正常經營帶來了潛在的風險。為了擴展地方政府融資渠道，肖玉香（2010）認為，地方政府投融資平臺可以設立股權投資基金，這也是新形勢下投融資平臺的戰略選擇。
健全財政體制，減少融資壓力。我國1994年的分稅制財政體制改革，將財權重心上移到中央政府，事權重心下移給地方政府。因此，要解決投融資平臺債務迅速膨脹的問題，應該從根本上健全財政體制，按照財權和事權相匹配的原則，事權適度向中央政府轉移，財權劃分上適當向地方政府傾斜，劃清各政府層級間的權利職責，盡量減少政府職能的重疊，減輕下級政府的財政負擔和融資壓力。
允許地方政府舉債，獨立運作投融資平臺。分稅制改革后，地方政府資金需求加大，很多地方政府選擇通過投融資平臺籌集資金。但劉穎（2010）分析認為，應該放寬法律約束，允許地方政府自行舉債，減少政府對投融資平臺的過度依賴。這樣不僅能加強政府的財政收支管理，而且還能控制地方債務的進一步膨脹。政企分開在我國改革初始就已經提出，為了更好的發展我國的地方政府投融資平臺，王曉曦（2010）認為投融資平臺應該成為“具有獨立行使民事權利和承擔經營風險的市場主體，”從而促使投融資平臺經營的市場化、規范化。
參考文獻：
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論文摘要：本文主要分析了我國公路建設改革開放后投融資方面的問題，探討完善公路建設投融資體制的對策和思路。
面對“十一五”規劃綱要的艱巨任務，我們不僅需要繼續推動公路建設的投融資體制改革，籌集更多的建設資金，更需要創新觀念，完善公路建設投融資體制，在公路建設中全面貫徹落實科學發展觀，實現更快更好可持續發展具有重大意義。
1我國公路建設投融資體制改革歷程
改革開放以前，我國公路建設投資主體單一，各級政府是唯一的投資主體。各級政府由于財力有限，難以保障公路的發展建設，致使公路建設長期落后于經濟發展，成為制約各地、國家經濟發展的瓶頸問題。
改革開放后，隨著我國經濟實力的不斷增強、國民經濟發展的迫切需要，各級政府把解決公路建設資金問題擺在了首位，開始了公路投融資體制的改革和探索。八十年代，國家明確了各級政府“貸款修路，收費還貸”的思路，九十年代以法律形式對政府收費還貸、國內外經濟組織投資收費公路及公路收費權轉讓作出了明確規定。這些改革措施極大的調動了各級政府公路建設的積極性，并在實踐中創新了許多有效的投融資方式，大致有如下幾種：
①以各級交通主管部門作業主，收費還貸；②各級政府集資修建收費路；③利用外國政府和銀行貸款修路；④鼓勵國內外各類經濟組織投資修建高等級公路；⑤出售現有收費公路的全部或部分經營權；⑥選擇經濟效益前景好的高等級公路成立股份有限公司，向社會發行股票，在金融市場融資。
2公路建設中存在的問題
我國公路建設取得巨大成績的同時，也存在著一些問題：主要是收費路多，收費站多。這一問題不但增加了運輸成本，而且制約了某些地方的經濟發展，造成這一現狀的原因是各級政府財力不足，無法充分保證公路建設資金。
2.1公路是基礎產業，從根本上講是公共產品，應由政府無償提供。公路建設資金需求巨大，各級政府財力無法滿足，但國民經濟發展對公路發展要求的迫切性，各地運用“貸款修路，收費還貸”政策，加快公路發展的同時，形成了較大數量的收費公路。
2.2從經濟規律看，由于存在道路級差效益，適度建設收費公路是符合公路經濟規律和公平原則的。美國、法國、意大利等發達國家也存在一定數量的收費公路。但發達國家在修建收費公路時，一般比較重視道路的級差效益，主要提供與收費公路平行的不收費公路供公路用戶選擇，使用者可選擇是以支付公路通行費為代價來換取增加運輸量、降低運輸成本、縮短運距、節約時間、減少交通擁擠等道路使用效益，還是以忍受不便為代價來換取公路上的免費通行的權利。我國在規劃、建設收費公路時，沒有充分考慮道路級差效益，常常出現多條收費公路并行現象。
2.3隨著公路建設的快速發展，改革初期，公路資源嚴重匱乏，技術等級普遍較低，形成大量的收費公路；現在高速公路縱橫交錯，高速公路作為體現道路級差效益的高等收費公路，人們從心里上能夠接受，但對普通路的收費已不能接受。目前，按國家的規定，各級政府已明確要逐漸取消二級路的收費站點，還路與民，這項工作已全面展開。
3完善投融資體制的思路
國務院對收費公路作出了明確界定：高速公路連續里程30公里以上；一級公路連續里程50公里以上；中西部地區二級公路連續里程60公里以上方可設站點收費。這一規定是符合我國國情，符合我國公路發展階段性實際的，也是符合公路發展規律的。由于目前我國公路投融資體制還存在一些缺陷，各級政府在實際操作中存在很多困難。為此，筆者認為完善投融資體制可從以下方面入手：
3.1國家財政應承擔起一般國道的投資責任。長期以來國家基本不向一般國道建設投資，主要由地方政府投資實施。這是造成一般國道收費站點多的主要原因。現隨著國民經濟快速發展，國家財力大大增強，中央財政對今后一般國道建設應承擔主要投資責任。
3.2地方各級政府要加大財政性資金對公路建設的投資。各級財政對公路建設投資嚴重不足，地方公路建設以前主要靠養路費，現在養路費取消以后，各級財政應從公共財政理念出發，加大對公路建設的支出。
3.3對高速公路、一級公路和中西部地區的二級公路，仍堅持投資主體多元化、項目業主多層化、籌資方式多元化的改革方向，加大籌資力度，加快建設步伐。
3.4由于公路所具有的巨大的外部經濟性，各級政府要繼續從土地、稅收政策等方面給予公路建設優惠。
關鍵詞：層次分析法，PPP模式，評價
1、PPP模式的含義與特點
PPP英文全名為Public Private Partnership，中文直譯為“公私合作關系”，“公”代表政府部門，“私”代表私營部門，主要是指非政府性質的各種社會團體和企業組織。由于不同國家和學者對PPP的理解和認識不同，PPP也形成了不同類型的含義。就廣義上來，PPP是指給各部分與私人投資者之間進行的一系列合作，包括投資領域、建設領域、技術領域、經營領域以及服務領域等等。具體而言，可以分為BOT(Build-Operate-Transfer)模式、TOT(Transfer-Operate-Transfer)模式、DBFO (Design-Build-Finance-Operate)模式等。而狹義上的PPP特指投融資模式，更加突出政府的參與及合作。PPP模式與傳統模式相比較，最大的特點在于私營部門的參與，可以使公共部門和私營部門之間取長補短，發揮各自的優勢，彌補對方身上的不足，以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。PPP模式具有以下幾個特點：
① 傳統模式下，政府部門既是公共項目的投資者和建設者，又是公共項目的運營者和監管者，這種模式極易造成政府部門工作壓力過大、管理缺位、工作效率不高，甚至滋生腐敗現象。而PPP模式將社會上的私人投資者引入到公共項目中，最直接的影響在于減輕了政府的財政負擔，而且政府部門由原來的投資者、建設者、運營者和管理者的角色轉變為單純的監管者，加快了政府職能轉變，有利于提高政府部門工作效率。
② PPP模式可以使政府部門和私營部門取長補短，發揮各自的優勢，尤其是利用私營部門的優勢條件，政府部門通過私營部門提供的資金、技術、服務和管理經驗來提高和改善公共項目建設與運營效率，更好的為公眾提供高質量的服務。
③ PPP模式下的風險分擔更加合理，傳統模式中的公共項目風險往往由公共部門獨自承擔，而PPP模式終政府通過各種手段將其中一部分風險有效的轉移給私營部門，減輕了政府部門承擔的風險。
④ PPP模式中政府部門與私營部門之間是合作關系并共同分享權力，具體表現在以下兩個方面：一是雙方的合作和信任取代了以往的命令和控制式的對立關系；二是合作中各方可以就一些需要提訟的問題進行協商，達成諒解并免于。
2、評價方法的選擇及確定
層次分析法可以廣泛地涵蓋上述評價指標，并且比較擅長處理缺乏客觀數據、主觀評價因素較多的項目，基于以上考慮，本文采用層次分析法作為分析的手段。設現在要比較個因子對某因素的影響大小，用表示和對的影響大小之比，則最后得到矩陣。其中的取值參考以下標準：
1表示兩個因素和具有相同重要性；
3表示因素比因素稍重要；
5表示因素比因素更重要；
7表示因素比因素強烈重要；
9表示因素比因素極端重要；
2、4、6、8表示上述評價值的中間值。
求解的特征向量W
式中A表示為：，為判斷矩陣； 為A的最大特征根。
即為各指標間相對重要性的權重向量。
由可以估計比較判斷的一致性。
式中CI為一致性指標；n為判斷矩陣的階數。當判斷矩陣中隨機輸入1－9及其倒數時，計算得到一致性指標的平均值RI。由此，可以進行滿意一致性檢驗。
當時，認為判斷矩陣的一致性是可以接受的，否則應對判斷矩陣作適當修正。當評價對象為多層次評價因素時，則參照上述評價方法進行再次評價，并做一致性檢驗。
3、評價指標選取及確定
傳統政府投資項目可以簡單的劃分為完全政府(財政)投資、完全市場化投資以及政府主導的市場化投資三種模式，PPP模式即屬于第三種投融資模式。如果政府主導的市場化投融資模式較其它兩種模式具備更多的優勢，那么就可以為PPP模式引入政府投資工程領域提供合理依據。根據已有的研究成果，評價指標可以分為以下幾部分內容：
一是經濟效益，包括模式的融資能力、投資效益、融資成本、投資規模。融資能力是指采取的投融資模式可以融資能力的大小；投資效益是指投融資資金的未來凈現值大小，投資效益是投資者決定是否投資項目的主要指標之一；大部分投融資資金往往是負債資金，投融資成本是指融資所需要的成本大小，融資成本越高，表明項目要支付更多的投融資利息。
二是管理效益，包括人力資源、組織運行效率和資金運作效率。人力資源是指投融資模式中人力資源的配置狀況，可以考察人員學歷、專業技術水平、綜合業務能力等；組織運行效率是指投融資組織機構的工作效率，通常市場化、專業化融資機構的參院會使組織機構具備更高的運作效率。資金運作效率主要考察資金是否得到有效的使用。
三是運營效益，包括經營效率和服務水平。經營效率考察的是指運營階段的經營成本，反映了運營商的運營管理水平；服務水平是指提供單位服務所產生的成本。
四是是公平與公正指標，包括風險分擔和利益分配。公平與公正指標主要考察PPP項目相關者的公正與公平程度；合理的風險分擔和收益分配可以使政府與私營投資者公正與公平的參與PPP項目的建設和運營。
根據確定的評價指標構建如圖1所示的評價方案，采取專家打分方法對相關指標進行確定。本文涉及層次分析法計算過程及記過是通過EXCEL表格自動處理的，忽略了詳細的計算過程。
圖1模式評價指標體系
4、評價方案及評價結果分析
根據專家打分情況，運用層次分析法EXCEL表格運算，得到A-B判斷矩陣Wij，見表1：
表1 A指標層權重確定
指標 公平與公正 經濟效益 管理效益 運營效益 Wi
經濟效益 1.00 3.00 4.00 5.00 0.5427
公平與公正 0.33 1.00 2.00 3.00 0.2330
運營效益 0.25 0.50 1.00 2.00 0.1398
管理效益 0.20 0.33 0.50 1.00 0.0846
驗證：λmax=4.0470，CI=0.0157，RI=0.90，CR=0.0174< 0.1。由上述計算結果可以確定經濟效益、公平與公正、運營效益和管理效益分別為0.5427、0.2330、0.1398、0.0846。
表2 經濟效益指標權重確定
指標 融資能力 投資效益 融資成本 投資規模 Wi
融資能力 7.00 5.00 2.00 1.00 0.4927
投資效益 7.00 5.00 1.00 0.50 0.3501
融資成本 1.00 0.33 0.14 0.14 0.0513
投資規模 3.00 1.00 0.20 0.20 0.1058
驗證：λmax= 4.1366，CI= 0.0455，RI= 0.90，CR= 0.0506 < 0.1。由上述計算結果可以確定經濟效益、公平與公正、運營效益和管理效益分別為0.4927、0.3501、0.0513、0.1058。
表3 管理效率指標權重確定
指標 人力資源 組織運行效率 資金運作效率 Wi
人力資源 1.00 0.33 0.14 0.0833
組織運行效率 3.00 1.00 0.20 0.1932
資金運作效率 7.00 5.00 1.00 0.7235
其中λmax=3.0658，CI=0.0329，RI=0.58，CR=0.0567< 0.1。由上述計算結果可以確定人力資源、?組織運行效率、資金運作效率的權重值分別為0.0833、0.1932、0.7235。
表4 運營效益指標權重確定
指標 經營效率 服務水平 Wi
經營效率 1 3 0.75
服務水平 0.33 1 0.25
其中＝2；CI＝0；RI＝0；CR＝0
表5公平與公正指標權重確定
指標 風險分擔 利益分配 Wi
風險分擔 1.00 1.00 0.5
利益分配 1.00 1.00 0.5
其中λmax=3，CI=00，RI=0，CR=0 < 0.1。風險分擔和利益分配的權重值分別為0.5、0.5。通過表1-表5各指標權重值的確定，得到表6所示的各指標的權重。
表6 評價指標權重
A層指標 B層指標 權重值
經濟效益 融資能力 0.2674
投資效益 0.1900
融資成本 0.0278
投資規模 0.0574
管理效益 人力資源 0.0070
組織運行效率 0.0163
資金運作效率 0.0612
運營效益 經營效率 0.1049
服務水平 0.0350
公平與公正 風險分擔 0.1165
利益分配 0.1165
采取專家打分法對完全政府(財政)投資、完全市場化投資以及政府主導的市場化投資三種模式進行打分，指標按照1-5分進行評價。指標打分結果與對應權重值之積為該項指標的得分值。各項指標的打分情況及評分值見表7-表10。
表7 經濟效益指標評分值
指標 權重值 完全政府投資 完全市場化投融資 政府主導、市場化投融資
融資能力 融資能力 0.2674 2 4
投資效益 投資效益 0.19 2 3
融資成本 融資成本 0.0278 4 3
投資規模 投資規模 0.0574 2 3
總計 總計 0.5426 1.1408 1.8952
表8管理效益指標評分值
指標 權重值 完全政府投資 完全市場化投融資 政府主導、市場化投融資
人力資源 0.007 2 4 4
組織運行效率 0.0163 3 3 5
資金運作效率 0.0612 2 3 4
總計 0.0845 0.1853 0.2605 0.3543
表9運營效益指標評分值
指標 權重值 完全政府投資 完全市場化投融資 政府主導、市場化投融資
經營效率 0.1049 3 4 4
服務水平 0.035 2 4 3
總計 0.1399 0.3847 0.5596 0.5246
表10公平與公正指標評分值
指標 權重值 完全政府投資 完全市場化投融資 政府主導、市場化投融資
風險分擔 0.1165 2 4 4
利益分配 0.1165 3 4 5
總計 0.233 0.5825 0.932 1.0485
匯總表7-表10各項指標的打分情況及評分值見得到表11。
表11 三種投融資模式的比較分析
指標 完全政府投資 完全市場化投融資 政府主導、市場化投融資
經濟效益 0.5426 1.1408 1.8952
管理效益 0.1853 0.2605 0.3543
運營效益 0.3847 0.5596 0.5246
公平與公正 0.5825 0.932 1.0485
總計 1.6951 2.8929 3.8226
從上述評價結果可以得出，完全政府(財政)投資、完全市場化投資以及政府主導的市場化投資三種模式的優劣順序為政府主導、市場化投融資(4.0571)，完全市場化投融資(3.5119)，完全政府投資(1.7904)。完全市場化投融資方式在經濟效益、社會及環境效益以及運營效益方面具有相對優勢，在公平與公正指標上卻較政府主導、市場化投融資模式弱。該評價結果反映了社會資本參與政府投資項目建設和運營工作的可能性及優越性為PPP投融資模式的提出及應用提供了依據。
參考文獻
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關鍵詞：河北省 文化創意產業 投融資問題 發展對策
文化創意產業（Cultural and Creative Industries），是一種在經濟全球化背景下產生的以創造力為核心的新興產業，強調一種主體文化或文化因素依靠個人（團隊）通過技術、創意和產業化的方式開發、營銷知識產權的行業。文化創意產業主要包括廣播影視、動漫、音像、傳媒、視覺藝術、表演藝術、工藝與設計、雕塑、環境藝術、廣告裝潢、服裝設計、軟件和計算機服務等方面的創意群體。
河北省文化創意產業及其投融資現狀
河北省文化創意產業的聚集效應明顯，主要集中在石家莊、保定、邯鄲等省會城市或歷史文化名城。目前，河北省內已形成一批具有一定規模的文化創意產業示范園區，共有文化創意產業項目765個。主要集中于石家莊、保定、邯鄲，形成了以石家莊現代文化創意區、保定動漫軟件創意區和邯鄲歷史文化開發區為特色的地方文化品牌，其影響力不斷提升。
雖然河北省文化創意產業的發展優勢得天獨厚且已初具規模，但與北京、上海、武漢、廣州等國內發達省份相比仍有巨大差距， 主要表現在參與文化創意產業國際化的競爭能力和運作資金的能力方面。河北省文化創意產業組織小、競爭力不強，資金短缺、投融資機制不暢，文化創意產業組織形式單一、企業投資意識落后等原因都制約著河北省文化創意產業的進一步發展。
目前，投融資體系如何推動河北省文化創意產業更快更好的發展成為多方關注的話題。文化創意企業資信差、風險大、資產少的情況，市場環境和金融體制的欠缺都限制了文化創意企業的融資途徑。傳統上，完全依靠商業銀行流動資金貸款的融資方式，已經不能滿足文化創意企業融資的實際需求。解決這一問題，單靠政府有限資金的投入是不夠的，利用好目前金融體系內成熟的產品、工具，并加以適當的創新，是改善河北省文化創意企業投融資狀況的可行之道。
河北省文化創意產業投融資存在的問題
（一）投融資主體單一且投融資渠道不暢
長期以來，河北省文化創意產業過多依賴國有經濟推動的格局并沒有徹底改變，而較大規模的投資也主要集中在印刷、娛樂服務等個別行業。河北省文化創意產業的投融資主體主要來自政府投入，而政府投入又非常有限，由于缺乏市場機制的介入，民間資本的進入門檻普遍較高，而外資的利用水平又較低，因此，使得社會上的一些閑散資金與海外資金很難進入文化市場，很多重大的文化創意產業基礎設施缺乏資金支持。
（二）財政投入不足且金融支持乏力
很多文化場館和設施，都需要得到政府財力的大力支持，但是由于地方財力有限，每年投入到文化產業的經費微薄。目前，除省市一級的文博群藝場館之外，縣以下的場館絕大多數都難以維持正常運轉。財政投入不足，已經成為制約河北省文化創意產業發展的瓶頸。此外，創意文化產業的發展，由于其投資額大，回報期長，金融部門往往對其缺乏投資興趣，再加上文化創意企業絕大多數都是小型企業，其用于銀行信貸的抵押資產非常有限，導致文化創意產業的金融介入程度普遍較低。由于投入成本較高，長期得不到金融部門的有力支持，因此很難形成具有一定品牌競爭力的大型企業。
（三）投資體制機制有待健全
目前，河北省文化企業還是沿用計劃經濟時代的管理模式，財政撥款包攬一切經營性活動，致使其投融資主體錯位，文化創意產業各部門間缺乏經營積極性。另外，由于文化企業分別隸屬于不同的管理部門，而各部門往往只從各自的利益角度來考慮對資源的開發利用問題，因此在利益分配上往往發生沖突。各部門之間由于在管理職能上相互掣肘，再加上受計劃經濟時代管理模式的影響，政企不分、責權不明的問題在文化創意企業內部表現得非常突出。
河北省解決文化創意產業投融資問題的對策
（一）充分發揮政府的扶持引導作用
1.加強制度設計，優化融資環境。加快發展河北省文化創意產業需要巨大的資金驅動，單純依靠政府投入既不能長遠解決問題也不符合產業的發展規律。“政府搭臺，企業唱戲”是現階段河北省文化創意產業發展需要遵循的基本原則。健全文化創意產業項目投融資評價機制。扶持建立文化創意產業公正合理的評價機制和專門的評價機構，明確被評估文化創意項目的價值，為銀行或風險投資機構提供具有公信力的投資評價依據。目前，河北省尚缺乏公正、客觀、合理的評價機制，造成評無所依。一方面評價結果無公信力，不為公眾信服；另一方面，評估容易受商業利益的驅動，高估或刻意壓低文化創意項目的市場價值，引發新的評估信用疑問。在文化創意產業項目評估中，文化創意及無形資產的評估值具有不確定性，在用于擔保或抵押用途中，投融資各方對價值的確認存在較大的差異，必須要有公正、客觀的評價機制，才能使投融資雙方的合作具備實現的基礎。
2.調整政府投資方向，充分發揮資金效能。目前，政府對文化創意產業的項目補貼應注重支持發展、建設一批“公共產品”性質的文化創意產業項目，集中投資于對文化創意產業發展有基礎示范性的公共技術服務平臺項目。公共技術平臺項目是針對文化創意企業資金少、科技含量不足的情況，解決單個企業資金緊張、創意轉化能力弱，產業重復投資的有效途徑。可采取政府投入、市場化運作、開放式服務的建設思路，建立公共技術服務平臺，為一批文化創意企業提供高效、低成本的技術服務支持，解決企業資金、技術上的困擾。
3.疏通政策性投資渠道，改善產業資金的供給。通過組建文化創意產業投資基金等方式，促進風險機構和資金管理機構的結合，吸引風險資金進入文化創意產業。設立“文化創意產業投資基金”，該產業投資基金可以政府控股，會同大型國有企業共同發起，吸引和鼓勵民營資本、社會資本積極參與進來。產業投資基金通過采取股權投資的方式，向文化創意產業注資，一方面緩解了文化創意企業的資金緊張狀況，另一方面樹立了融資企業的信用形象，客觀上起到給企業信用增級的作用，也促進了企業自主融資的能力。
4.建立有效的文化創意產業信用擔保體系。文化創意產業多層次的信用保證體系建設是解決文化創意企業投融資問題的重要手段。政府資金應積極鼓勵社會各方力量，運用多種方式，創新發展文化創意產業的擔保方式方法，疏通文化創意企業融資渠道。信用擔保體系采取“政府出資、專業管理、市場化運作”的方式，政府新設或委托專業擔保機構，擔保機構根據實收擔保資金額度，對其進一步放大，確定擔保的余額總量額度。在擔保余額總量額度內，對文化創意企業的銀行融資活動提供信用擔保服務。
（二）促進金融行業與創意產業的有效對接
1.創新銀行傳統的貸款業務，大力開辦知識產權質押貸款。銀行貸款是文化創意產業融資的主要途徑。在文化創意企業能用于抵押擔保資產很少的情況下，發展文化創意企業的無形資產抵押是破解融資難的主要途徑。文化創意產業的無形資產具有超收益性和長期性，在專業評價機構評估、登記后，具有可質押的特性。商業銀行只要建立起符合文化創意產業知識產權質押貸款特點的評審流程，充分利用文化創意產業專業評價機構做好評估，選好項目，加強貸后質押品的監控，以知識產權為保證的融資方式將會存在巨大的發展空間。
2.探索新的貸款模式，實行聯貸聯保。在文化創意產業集聚區內，商業銀行可對其入駐的文化創意企業進行集合打包授信。可將集聚區內有一定實力、有融資需求的文化創意企業集合起來建立信用互助組織，達到在融資上相互支持，共擔風險的目的。
3.開辟新的融資途徑，大力發展融資租賃。融資租賃是企業進行長期資金融通的一種有效手段，通過融資租賃，企業可以不必僅僅依靠自我積累去購買設備，而只需要用現有資產、效益以及未來的收益作保證，提供租賃公司認可的擔保，就可占用并使用設備，利用產生的效益向租賃公司支付租金。融資租賃是一種以融資為直接目的的信用方式，它表面上是借物，實質上是借錢，只是以租金的方式分期償還罷了。而文化創意企業目前普遍存在的設備、設施、技術平臺的租賃，具有按揭的特點。這就可以使文化創意企業在現有的條件下，運用融資租賃的方式，滿足其融資的要求。可見，發展融資租賃是解決文化創意企業資金緊張的重要途徑。
（三）強化與資本市場對接并創新直接融資方式
1.上市發行股票。上市融資是文化創意企業獲取直接融資的理想方式。文化創意企業要整合資源，提高效益、理順體制機制，爭取上市。中小企業板是中小型科技企業上市的綠色通道，而文化創意企業也正是在文化和科技兩個引擎的助推下，蓬勃發展起來的。首先，按照目前中小企業板上市的要求，企業要有良好的成長性和形成穩定的主營業務，業務在所屬行業，至少是其細分行業內，該企業處于龍頭地位。因此，文化創意企業首先要抓住核心技術和原創技術兩個抓手，努力提高企業的高成長性和利潤的延續性，保持主營業務的明顯優勢。例如，動漫游戲企業不能是手工作坊，要有規模有利潤，更要有自主知識產權的開發引擎、著作權明晰的優秀腳本等軟實力做后盾，才能源源不斷提供出品的動畫和游戲，并達到一定的市場占有率。
2.公司集合債券。公司債券是有限責任公司和股份公司能采取的重要融資方式之一，公司債券可以改善企業財務結構，拓寬資金來源，降低融資成本。公司發行債券的利率普遍低于銀行貸款利率水平，可以減少財務成本，間接增加企業的利潤水平。鑒于目前，公司發行債券的門檻還較高，一般文化創意企業一時難以達到獨立發行公司債券的要求。公司集合債券開辟了文化創意產業新的融資思路，是對公司債券發行政策的靈活應用。文化創意企業捆綁在一起集合發債，債券規模增加，信用等級上升，財務指標符合政策要求，從而跨越了單個文化創意企業無法逾越的發債門檻。集合發債不僅加大了文化創意企業融資的力度，拓寬了渠道，促進了文化創意企業做大做強，而且創新了擔保方式，化解了金融風險，分散了金融的流動性。
3.并購重組。文化創意企業的并購重組不僅能夠達到企業融資的目的，更能實現文化創意企業的規模擴張、優化文化創意企業的資產結構、提升文化創意企業同高新科技的融合、促進文化創意企業經營機制的轉換。特別是在河北省不斷深化文化體制改革的政策推動下，并購重組成為文化創意企業融資不可或缺的方式。
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關鍵詞：投融資模式;國有企業;投融資平臺;投資公司;建設模式
中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）31-0104-03
一、地方政府投融資平臺建設的必要性和可行性
地方政府投融資平臺是在中國推動城市化進程的歷史背景下，投融資體制、金融體制和財政體制等多方面制度改革下的產物，它也是解決地方政府財力不足、籌資受限問題的歷史選擇。作為投融資體制改革的產物，投融資平臺是中國投融資領域的重大機制創新，滿足了經濟建設快速發展的資金需求，彌補了地方政府財力不足的缺陷，大大推進了中國的城市化和工業化進程。政府的組織協調優勢和信用優勢通過融資平臺為載體來發揮作用。地方政府投融資平臺作為彌補市場和信用缺損、打通融資瓶頸制約的實踐創舉，融資平臺對拉動投資、擴大消費、增加就業發揮了重要作用。在當前的財政政策條件下，資金短缺已經成為制約地方政府工作的一大瓶頸問題。如何將先進投融資理念運用于本地實際情況中，利用投融資平臺充分發揮市場機制，為繁榮地方經濟做出貢獻，天津、重慶、上海等地方已經走出了一條成功模式。由此可見，構建地方政府投融資平臺不僅有必要，而且完全可行。
（一）投融資平臺建設推動了經濟穩定增長
2008年，為應對國際金融危機，中央政府采取了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，并計劃推出擴大內需、促進經濟增長的十項措施，預計到 2010 年底共投資約 4 萬億元人民幣。這些投資拉動了地方 GDP 和固定資產投資額的高速增長，以 2009 年底一季度為例，根據統計資料，東、中、西部的 GDP 增速分別是 7.15%、7.93%和 10.62%，城鎮固定資產投資增速分別為19.8%、34.3%和 46.1%。與 2008 年同期相比，最大的變化是，西部超過中部，成為全國城鎮固定資產投資增長最快的區域。一季度城鎮固定資產投資增速超過 50%的有八個省份，除黑龍江和遼寧，均為西部省份，分別為、寧夏、陜西、青海、云南、四川。中西部經濟高速的主要原因是：政府“4 萬億”經濟刺激計劃中，相關投資擴張向中西部傾斜。上述事實表明政府主導的投資已成為拉動經濟持續快速增長的重要動力之一。
（二）投融資平臺建設提升了城市綜合面貌
地方政府投融資項目能較快地提升城市綜合面貌，如城市危舊房改造項目是一件惠民工程，能讓越來越多的居民陸續搬離臟亂差的破舊居民區，開始住進有綠化、有電梯的小區房。危舊房改造既是解決城市低收入家庭住房難題的民心工程，也是擴內需、保增長的重要舉措。
例如，新投集團下屬全資子公司天寧房產公司正在進行中的昌吉30號舊城改造項目：2010年11月至今，摘牌取得昌吉30號小區約210畝土地。該項目拆遷總戶數為461戶，現已完成395戶拆遷協議的簽訂工作，拆遷補償款為7 197.55萬元，支付2011年6月31日前搬離拆遷戶的2013年過渡費為97.56萬元。此項目，是昌吉市的一大民生工程，即將原來臟、亂、差的回民區改造成有綠化、有電梯、環境優美的小區房，改變了居住環境，解決了當地老百姓的需要，同時也提升了城市的綜合面貌。
（三）投融資平臺建設增強了城市競爭能力
城市競爭力是指一個城市社會、經濟、環境、科技等綜合發展能力的集中表現，它主要表現為在一定區域范圍內集散資源、提品和服務的能力。地方政府通過投融資平臺的運作來為城市基礎設施建設籌集資金，并帶動整個城市現代化建設，將有利于實現城市經濟和社會的全面發展，促進人民生活質量的進一步提高。
西部大開發戰略實施以來，自治區基礎設施建設得到了飛速發展。2000―2008年，新疆全社會固定資產投資累計完成114萬億元，占改革開放三十年全社會固定資產投資總額的76%;重點項目累計完成投資3 346億元，新開工建設項目168個，建成投產項目119個。
（四）金融體制和投資體制改革為投融資平臺的運作提供有效手段
近年來，隨著國家金融體制和投資體制改革的不斷深入，銀行貸款投向伴隨著中國產業發展重點而轉移。改革開放以來，中國產業重點呈現出從重工業到輕工業、再到基礎產業（煤電油運）的輪動，銀行信貸投放重點也隨之不斷遷移。由于公用事業的投資主體是政府主導，客觀上也需要地方政府融資平臺的設立。特別是要通過投融資平臺逐步將其資產證券化，提高這些資產的流動性，從而通過抵押、質押、發債和出售資產等手段為未來的公共基礎設施建設融通資金。
特別是新疆，正處于西部大開發的重要時期，由于西部地區地方財政有限，地方財政入不敷出，需要中央財政給予更多的支持。尤其是西部一些重大的基礎設施和生態環境建設項目，往往需要中央財政直接參與投資。由于受區位條件和投資環境的制約，西部地區的產出效果一般要低于沿海地區。在這種情況下，如果缺乏財政政策和地方政府投融資平臺的支持和積極引導，追逐高投資回報率的民間投資，將難以大規模進入西部地區。因此，在西部大開發中，特別是財政政策和地方政府投融資平臺實際上起著積極的投資引導和帶動作用。既能夠在短期內極大改善中國西部投資的硬環境（基礎設施、環境建設），又可以促使吸引投資的軟環境（法律、法規、政策）的完善，給國內投資者乃至國際投資者創造一個“增收益、保安全、高效率”的投資環境，從而保護西部生態環境，加速西部大開發的進程。加快西部地區的發展，不僅是沿海與內地協調發展的需要，國民經濟持續健康發展的需要，是中國全面建設小康社會的需要，還是民族團結，社會穩定的需要。因此，新疆地方政府投融資平臺的建設是非常之重要的。
二、新疆政府投融資平臺建設情況
2012年，新疆維吾爾自治區國資系統積極應對復雜多變的國內外經濟形勢，克服困難，扎實工作，取得了跨越式發展的新突破，為自治區經濟發展和社會進步作出了積極貢獻。國有經濟發展質量和效益顯著提升。截至2012年底，全區國有及國有控股企業資產總額4 722.65億元，同比增長38.4%;凈資產1 867.88億元，同比增長37.9%。全年實現營業收入717.74億元，同比增長21.7%;利潤總額61.24億元，同比增長10%;上繳稅費41.60億元，同比增長16.9%。在國際經濟形勢復雜多變、國內經濟下行壓力加大的形勢下，我區國有經濟逆勢而上，在全國32個省區市中，新疆國有企業前11個月收入增長居全國第四位，利潤增長居第五位。產業援疆工作深入推進。通過深入協調對接，“十二五”期間，中央企業在疆計劃投資項目新增64個，總項目數達到548個，計劃投資總額追加至1.84萬億元，全年完成投資744.66億元，累計完成投資1 782.59億元，項目覆蓋面寬，帶動力強。2012年，通過19援疆省市國資系統產業援疆座談會，共達成援建項目507個，計劃投資5 264.19億元，已完成投資273.85億元，進一步把產業援疆延伸到受援地州、縣市，提升了地方經濟實力，促進了產業惠民。資本運營質量不斷提高。全面啟動了7戶企業的上市工作，其中雪峰科技和西部黃金已向國家證監會申報上市，西龍土工近期可申報創業板上市;建立上市后備企業庫，40戶國有企業列入自治區上市后備庫，加快了資產資本化、資本證券化進程。進一步加強企業投融資平臺建設，大力拓寬融資渠道，全年新增融資額147億元。
例如，新投集團按照“突出主業，壓縮一般，優化結構，整合資源”的原則，清理和處置了部分存量資產。通過采取股權轉讓、重組、置換、核銷等多種方式，對集團原兩家投資公司所形成的41家參控股企業進行優化整合，公司將現有的41家企業整合到20家左右，達到集約經營，夯實基礎，集中資金辦大事目的，實現集團公司“又好”、“又快”的發展目標;有效的提高了國有資產管理水平。
新投集團采取承包經營和合作經營等方式，提高企業資產利用率。通過承包經營、合作經營、招商引資等多種途徑，促使這些企業盡快走出困境，使新投集團的股權能夠早日變現退出。
三、新疆地方投融資平臺運行模式特點
（一）國內政府投融資平臺運行模式分析
1.小而全模式
即在地方每一個層級政府（省、市、縣、鄉）都成立政府投融資平臺，并且按照業務領域的不同，又可分為公共交通、道路橋梁、污水處理、燃氣、農業發展等投融資公司，甚至針對某些融資規模大的項目，如地鐵、高速公路、機場、港口等成立具體的項目公司，實現政府投融資目的。但是，這類融資平臺往往資產規模小，資金內部運作能力較差，銀行信用水平較低，融資力度有限。這種“遍地開花”式的融資平臺建設模式目前在中國中西部地區較為常見，是投融資平臺建設的初期模式。
2.大而強模式
即在地方政府只成立若干家投融資公司，每一家投融資平臺負責若干個領域的基礎設施項目建設。比如東部沿海某發達城市成立的城市建設投資控股有限責任公司，同時負責包括公共交通、自來水、燃氣公司、旅游產業、市政建設等多領域的基礎設施建設。這類融資平臺往往資產規模龐大，內部資本運作能力較強，不僅銀行信用水平較高，而且可以通過資本市場融資（發行企業債和股票）。這種投融資平臺建設模式在東部發達地區較為常見，屬于投融資平臺建設成熟期模式。
（二）新疆地方投融資平臺運行模式特點
1.由政府主導進行市場化運作
新疆地方政府融資平臺作為地方政府為當地基礎設施建設籌資的一種有效方式，采取市場化運作方式。地方融資平臺既體現了政府政策取向，又在一定程度上按照信用原則組織經營，發揮了財政信用與商業信用相結合的優勢。通常地方政府融資平臺是由地方政府或相關部門發起設立的市政實體公司，并授權該公司解決轄內基礎設施建設的融資問題，實現地方政府基礎設施建設職能的市場化運作。
2.以土地或財政收入作為貸款擔保
目前，新疆地方政府融資平臺大部分是地方政府通過土地等資產的劃撥或政府以財政收入作為信用擔保向各商業銀行取得貸款，而后將籌集到的資金投入到市政基礎設施建設當中。地方政府融資平臺的貸款方式主要有：一是城市投資公司貸款方式。二是擔保公司擔保貸款方式。三是“銀園保”貸款方式（是由銀行、政府、企業和擔保公司合作，為工業園區企業提供融資服務）。通常情況下，地方政府通過對一家融資平臺公司劃撥土地和注入相關資產，使其達到可向銀行融資的相關財務標準，可以投資項目的經營性收入或財政收入作為質押向銀行取得貸款，取得的貸款用于市政建設等政府公共事業項目。
3.以商業銀行貸款為主要資金來源
新疆地方政府融資平臺都以銀行貸款作為融資的首選。商業銀行在與地方政府融資平臺的信貸業務中收益比較穩定，因此，商業銀行愿意為地方政府融資平臺提供貸款，以滿足其融資需求。另外，由于受國際金融危機的沖擊，在私營經濟部門投資未見回暖的情況下，商業銀行放貸可供選擇的范圍和空間相對有限。所以大量的資金涌向有政府財政擔保的各類政府項目貸款，地方政府融資平臺自然就成為了商業銀行放貸的重要選擇。
4.土地增值與財政資金是融資平臺的還款來源
新疆地方政府融資平臺的還款來源主要有三類：一是經營性收入。可以完全依靠項目產生的收益償還銀行貸款。二是部分經營性收入。政府投融資平臺不能完全自負盈虧，需要財政補貼來償還貸款。三是地方政府的財政資金。這是對于沒有經營性收入的地方政府融資平臺建設項目來說的。目前，新疆地方政府融資平臺投資項目中只有10%可以用經營性收入償還貸款，絕大部分項目都需要利用土地增值收益或政府資金來償還。因此，土地的增值收益和地方政府的財政資金是目前新疆地方政府融資平臺償還貸款的主要資金來源。
四、結論及建議
綜上所述，作為新疆政府投融資平臺，新投集團的整體運作模式還是比較不錯的，對新疆的跨越式發展，特別是在一些自治區重大項目上起到非常重要的作用，只是在運作的經驗以及投融資方面還存在一些問題，在融資的風險把控上還不是很完善，建議在資本運作的創新上還要多下功夫，潛心研究。
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關鍵詞：高校 基本建設 籌資 思索
一、引言
高校目前的收入主要以財政撥款和學費收入為主，這兩項收入占高校總收入的絕大部分，其中財政撥款又包括事業撥款和基本建設撥款。但由于高校自我積累水平低，只能基本滿足高校人員的工資支出、水電氣暖及日常公用支出、學生基本費用支出、現有設施的修補等，無力進行大型項目建設和大規模教學設施改造、擴建工作。由于高校基礎設施嚴重不足，有限的財政基本建設撥款經費供需矛盾持續加劇，且高校目前僅依靠自身積累進行投資額巨大的基本建設活動又是不現實的，只有通過市場對基本建設進行融資，才能解決高校基本建設過程中的資金缺口問題。因此，從可持續發展角度來看，將來高校的融資活動對高校將變得越來越重要。所以，必須千方百計的拓寬基本建設融資渠道，多方面籌措建設資金，以保證學校不斷發展的需要。
二、高校基本建設投融資發展狀況分析
（一）投融資規模與來源結構分析 （表1）是山東省省屬普通高等學校2001至2004年基本建設投資支出統計表，從中可以看出，近幾年山東高等學校基本建設投融資規模不斷擴大。可以預見，在未來高等教育快速發展的幾年間，山東高校基本建設投融資規模還將繼續擴大。當前，我國高等學校基本建設投融資資金來源可以被劃分為兩大部分:一是財政性基本建設經費；二是高等學校自籌經費即非財政性基本建設經費，包括高等學校向金融機構融資借款、社會捐（集）資辦學經費以及其他資金等等。由（表1）可以看出山東省政府十分重視高等教育的發展，對高等學校基本建設財政撥款投資呈持續增長狀態。盡管山東省政府加大了對高校的投資力度，但相對于高等學校進行基本建設所需要的建設資金而言仍然是十分有限的，于是各高校加大了自籌基建經費的力度。另外，從（表1）中還可以看到，幾年間政府對高等學校的財政撥款投資始終保持在20%左右，高等學校需要自籌解決的資金占80%左右，由此可知當前高等學校進行基本建設的壓力仍然巨大，需要自身籌集基本建設的資金占絕大部分。（表2）是山東省省屬某師范院校2003年年至2006年進行基本建設的資金來源結構統計表。分析可知該校基本建設資金來源結構總體上以財政性資金和金融機構借款為主，這兩項建設資金占全部投融資資金來源的90%還多，而社會捐（集）資經費和其他資金卻占全部投融資資金來源的10%還不到。進一步分析看出，該校金融機構借款占全部建設資金的比例為75%左右，是來源最多的建設資金，其次為財政性資金占整個建設資金來源的20%左右。對于社會捐（集）資經費和其他資金在高校基本建設中所占的比例情況基本很少，因為通過校辦企業和學校的其他籌資渠道形成的建設資金只占4%左右，通過社會捐（集）資渠道形成的建設資金只占2%左右。也曾對其他省屬高校進行過調研考察，其他高校的基本建設資金來源結構與該校非常相似，各部分建設資金比例與該校也大體相當。因此，認為當前高校的建設資金來源結構中金融機構借款在建設資金中所占比例偏大且已經形成風險隱患，社會捐（集）資經費和通過高校校辦企業等附屬機構繳款而形成的其他資金在建設資金中所占比例過小，有必要采取有效措施對高校的建設資金比例結構不當問題進行調整。
（二）投融資效應分析 （1）教育發展效應。截至2005年底，全省普通高等學校占地面積共10767.8萬平方米，比2002年增長了1.2倍，校舍建筑面積達 3823.5萬平方米，比2002年增長了1.0倍。2000年以來全省高校凈資產年均增長率超過了 30％，全省普通高校由2002年的75所增加到2006年的109所。辦學條件的改善 ，使得高校擴招成為可能。高校招生能力的增強為越來越多的高中畢業生提供了接受高等教育的機會。省高等教育毛入學率由擴招前的6.1%達到2006年的21.4%，初步實現了全省高等教育由精英教育向大眾教育的跨越。高等教育在校生由2002年的58.4萬人，增加到2006年的129.6萬人，居全國第一。高層次人才培養能力增強，在校研究生由2002年的1.59萬人，增加到2006年的4.1萬人。高等教育的迅速發展，進一步提高了山東省人口的整體素質，為全省現代化建設和“科教興魯”戰略的實施做出了重大貢獻。（2）經濟拉動效應。國民經濟各部門之間不是孤立發展的，各行業之間存在著復雜的依存關系，投資高校基本建設領域也不例外。與投資乘數形成的過程相對應，高校基本建設投資增加首先會引起與其相關生產部門投資需求的增加，投資高校基本建設領域直接增加了建筑材料和機械設備的需求，在需求增加的基礎上，引起生產這些產品的部門和為這些部門提供服務的部門需求增加，即建筑材料及其他非金屬礦物制品業和機械設備修理業需求增加，在這些生產部門和提供服務部門需求增加后，再引起下一級生產部門及其相關部門的需求增加進而帶動其發展，當地建筑業、房地產業、裝飾業、金融業、城市公用事業、服務業等第三產業的發展，如此循環最終引起國民經濟成倍的增長。由北京大學魏新主持的“擴大高等教育規模對短期經濟增長作用”課題研究組的研究表明，在考慮基本建設投融資的情況下，若多提供10萬學生的普通高等教育機會，在校舍、儀器設備以及圖書等方面的投資共需36.2億元，其對國民經濟總產出規模的拉動可達174.2億元；若多提供20萬學生的普通高等教育機會，在校舍、儀器設備以及圖書等方面的投資共需72.4億元，其對國民經濟總產出規模的拉動可達214.8億元；若多提供30萬學生的普通高等教育機會，在校舍、儀器設備以及圖書等方面的投資共需108.6億元，其對國民經濟總產出規模的拉動可達322.3億元。照此測算，山東省2006年的在校生數為129.6萬人，按《關于深化高等教育改革的若干意見》中提出的規劃目標要求，到2010年山東省普通高等教育在校生數量將達到150萬人，今后4年內將凈增20萬人，則其可直接帶來校舍、儀器設備以及圖書等方面的投資共計72.4億元，平均每年需投資18.1億元，其對山東省國民經濟總產出規模的拉動可達214.8億元，平均每年拉動53.7億元。可見擴大高校基本建設投融資規模將對山東經濟帶來巨大的拉動作用。（3）高校財務效應。近年來，山東高校通過使用銀行貸款等借入資金，進行了大規模的基本建設，在很大程度上改善了高校的辦學條件，但高校改建擴建老校區，建設新校區等大量基建投資、融資使很多高校資產負債比率上升較快，總體財務風險加大。以下用具體數字來分析說明高校進行基本建設投融資所產生的財務效應。某大學是一所省屬綜合性大學，實行省、市共建，以省為主的管理體制。為了改善辦學條件，擴大辦學規模，提高學校的綜合競爭能力，自1999年至2005年同建行、農行、工行等金融機構建立了密切的合作關系，累計貸款6.6億元，投入到學校的基本建設之中。該校2003年、2004年進入基本建設的高峰期，2005年底大規模的基本建設投融資活動基本結束。經過幾年的建設，學校新增教工宿舍6.2萬平方米，新增教學樓7.7萬平方米，新增圖書館4萬平方米，新增計算中心2萬平方米，新增學生公寓15萬平方米，較大程度的改善了原有的辦學設施。（表3）是該校進行大規模基本建設投融資前后的財務狀況對比分析表。不難看出該校通過幾年的基本建設投融資活動，其財務狀況發生了較大變化。學校總資產由2002年的5.42億元，增加到了2005年的14.74億元，增長了171.96%，由此改善了辦學條件，使擴招成為可能，在校生人數由2002年的14000人，增加到了2005年的27558人，增長了近一倍。伴隨著招生規模的逐漸擴大，學校的總收入由2002年的1.75億元，增加到了2005年的2.76億元，增長了57.71%；由于擴大了招生規模，政府撥付的教育事業費也逐年增長，由2002年的0.79億元，增加到了2005年的1.44億元，增長了82.28%。但對比（表2）發現該校的資產負債率也大幅度上升，2002年學校的資產負債率僅為27.99%，2003年資產負債率迅速提升，究其原因是因為某大學于2002年開始了加快新校區的建設步伐，大量使用銀行貸款造成的。2005年資產負債率達到了56.56%，是學校剛開始進行大規模基本建設投融資活動2002年的一倍多，原因主要是因為學校增加了銀行貸款，加大了基本建設的投資力度。
（三）高校還本付息能力分析高校利用大量銀行貸款等借入資金可以暫時解決基本建設過程中建設資金不足的問題，但貸款資金就像一把“雙刃劍”，在改善貸款高校辦學條件，滿足學校基本建設需求的同時，支付的巨額本息又使眾多高校面臨了嚴峻的財務風險。由于高校近年來不斷進行基本建設，而每年事業收入結余又十分有限，大部分高校舉債的普遍做法是借新債還舊債，即利息按時計付，貸款展期，貸款規模不斷增大。據山東省人大財經委調查，截至2005年5月，山東省教育廳所屬23所高校貸款余額75.4億元，是2004年總收入的1.57倍，其中五所高校貸款余額超過總收入的2倍。這些貸款每年僅利息支付就需要4.3億元，而省財政對高校投入的增量每年只有1億元。隨著還款高峰期的到來，部分高校就是付息都非常困難。
三、高校基本建設投融資運營體制優化
（一）高校基本建設運營體制的理論基礎：項目區分理論 上海市城市發展信息研究中心對上海市多年來在建設資金短缺的情況下，城市基礎設施建設過程中取得的成功經驗進行總結調研，在《上海市政、公用基礎設施投融資發展戰略研究報告》中提出了指導城市基礎設施建設的項目區分理論，該理論的核心是嚴格區分經營性項目和非經營性項目，根據項目屬性，確立投資主體、資金渠道、運作方式和管理模式。把經營性項目放入社會，吸納多元投資主體投資，而政府只投資于非經營性項目建設。對于我國公立高等學校，在原來計劃經濟條件下只有政府一個投資主體，現在若實行項目區分以后，只需確定出政府適合投資的項目范圍，那么其余項目的投資主體便是社會。政府每年撥給高校的基本建設撥款相對固定，并且相對于高校進行基本建設所需要的建設資金而言十分有限，撥入高校后應由學校代表政府將有限的財政基本建設撥款投入到最需要的地方，投入到最能帶動其他投資主體積極參與學校建設的地方，因此將項目區分理論引入高校基本建設領域，便有了學校投資主體和社會投資主體之分。
（二）高校基本建設投融資項目的分類及應用通過分析高校內部各個具體的建設項目，認為高校內部的建設項目與城市基礎設施的建設項目在經濟屬性上具有相似之處，得出了可以將上海市城市發展信息研究中心提出的指導城市基礎設施建設的項目區分理論引入高校基本建設領域的結論。通過認真分析高校各個具體建設項目的經濟屬性，將高校基本建設項目劃分為非經營性、經營性和準經營性，根據項目的屬性決定項目的投資主體、運作模式、資金渠道及權益歸屬等問題。非經營性項目由高校代表政府投資建設，高校應做好規劃、保證重點、量力而行、減少風險；經營性項目屬于社會投資范疇，可讓其真正走向市場，通過公開、公平、競爭招投標方式運作；而準經營性項目，則必須在高校對投資者采取適當補貼及提供政策優惠措施的前提下，按照經營性項目操作模式進行。高校內的辦公樓、實驗樓、教學樓、校內的道路橋梁、廣場工程、供電線路工程、供水管道工程、暖氣管道工程、綠化工程、大門圍墻工程、燃氣管道工程、圖書館、中水處理工程等項目可以被劃分為非經營性項目。該類建設項目可能屬于投資額比較大的項目，或屬于事關學校穩定的建設項目，或屬于沒有資金流入的項目，對于該類建設項目不能交由社會投資者經營運作，該類項目的投資應該由高校代表下的政府來進行投資建設，按高校投資模式運作才具有效率。但在投資的運作過程中，需要引入競爭機制，按招標制度進行操作，并需提高投資決策的科學性、規范性，以促進投資效益的提高。高校的學生宿舍、單身教工宿舍、學生食堂、校內超市、校內商場、浴室、校內接待服務中心等項目可以被劃分為經營性項目。該類建設項目屬于設立收費機制的成本比較低，或屬于有穩定資金流入的項目。高校可以充分出讓該類建設項目的市場，按照“誰投資，誰建設，誰經營，誰受益”的原則，將市場化的投融資理念引入高校，讓全社會投資者參與學校建設，來改善學校的辦學條件。因此，可以將這類項目充分交于市場，按市場投資模式運作。高校的教師住宅、網絡工程、通訊工程、運動場、籃球館、排球館、游泳館、學校禮堂、學校內的微機室等項目可以被劃分為準經營性項目。該類建設項目具有設立收費機制的條件，具有潛在的資金流入和利潤，但因其政策及收費價格暫時沒有到位等因素，目前暫時無法收回成本。該類項目是市場失效或低效的部分，因其具有不夠明顯的經濟效益，市場運行的結果將不可避免地形成資金供給的諸多缺口，應當通過高校對其采取適當補貼或提供政策優惠來維持其運營，待到價格逐步到位及條件成熟時，可以將其轉變成經營性項目運作。前述高校基本建設項目的分類劃分并不是絕對的、一成不變的，而是可以隨著具體環境條件的變化而變化的。學校根據需要通過制定特定政策或完善價格機制以及隨著技術進步等辦法可以使其經營程度提升，將準經營性項目變成經營性項目，可以將非經營性項目轉變為準經營性項目，甚至進一步將其轉變為經營性項目。項目區分理論引入高校基本建設領域的核心問題就是“高校主導，社會參與”，要利用優惠政策、導入市場機制，將項目的投資決策權、項目的融資用資自、項目的建設實施權和項目的風險承擔權充分交給社會投資主體決定，即堅持“誰投資、誰所有、誰收益、誰承擔風險”的原則，將全社會的潛在投資者充分吸引到高校基本建設中來。建立健全社會投資體系，實行市場化運作的最大優點，一方面在于能充分挖掘高校的無形資產和市場機制的功能，有效解決基本建設過程中的建設資金和日后的發展資金問題，高校便可專注于學校的教學和學科建設上，迅速提高學校的辦學水平；另一方面按照市場規律辦事，投資的完整性和產權的明晰性使得投資者的利益得到確實保障，可以實現雙贏目的。
（三）高校基本建設投融資良性體制運行的配套措施 （1）在理念上應當破舊立新。在新的形勢下，高校應當切實轉變觀念，主動面向市場，積極地改進與完善現行的基本建設投融資體制，盡快促進高校基本建設投融資良性運營體制的實現。要轉變計劃經濟時期高等學校對待基本建設的“政府給多少錢辦多少事”的被動作風，應當積極主動地面向市場來解決自身在基本建設過程中遇到的困難。在管理理念上要由過去的學校管理轉變為學校經營，通過盤活高校內的現有資產，把高校擁有的各種有形和無形資產以及閑置的存量資產，通過多種資本經營方式進行優化配置和有效運作，轉化為可以增值的活化資本，使其保值、增值和盈利，以形成高校建設再投資的循環資本。高校樹立新的理念可以進一步強化高校發展的自我造血功能，可為投融資渠道的暢通，吸納社會民間資金鋪平道路。因此，樹立新的理念是拓寬高校基本建設投融資渠道的關鍵。（2）關于拓寬投融資渠道。高校除了要繼續努力爭取政府穩定、不斷增長的財政支持同時，更需要積極主動地面向社會多渠道、多方式地籌措建設資金，以不斷滿足學校發展對建設資金的需求。具體而言，除了政府財政撥款、高校事業收入（包括高校向學生收取的學費住宿費等）、銀行貸款渠道形成的建設資金外，還應當包括社會集資（社會捐資、集資，民間自愿集資，發行教育債券、彩票等），資本市場籌集（通過證券市場發行股票等），有償收取服務費籌資（學校自身對社會提供勞務所收取的報酬形成的基金等）等渠道而形成的建設資金。（3）關于擴展投融資方式。高校應當堅持投融資方式及模式的多樣性，凡是有利于基本建設順利開展的投融資方式和模式都可以利用。高校可以通過BOT（Build- Operate- Transfer）方式、ABS（Asset- Backed -Securitization）方式、“大學城”模式、PPP（（Public Private Partnership）方式、信托產品方式、政府與高校合作共建模式、資產置換方式以及高校試行“準股份制”等方式和模式對高校基本建設項目進行投融資建設。
參考文獻：
［1］綦敦祥：《解決高校發展投入問題的思考》，《中國高教研究》2002年第6期。
論文摘要：高等教育在我國的教育事業發展過程中處于龍頭地位，無論是政府、社會還是家庭個人都對高等教育給予了高度的重視。然而，我國高等教育由于體制和制度等方面的原因，使得我國高等教育在發展過程中出現了教育投入不足，償債能力有限以及結構不合理的問題，本文通過綜述相關領域的學者的研究，提出了一些有利于我國高等教育融資體制不斷完善的創新路徑，力求從理論上解決我國高等教育融資困難的問題。
高等教育在整個教育事業的發展中處于龍頭地位，它關系著社會和個人發展。高等教育事業的發展需要教育經費的支持，教育經費的供給狀況決定了高校辦學條件的檔次，影響著人才培養的質量。多年來，我國財政性教育經費占GDP的比值始終徘徊在2％～3％左右。高校負債巨大，資金短缺嚴重。因此，研究我國高等教育投融資體制，尋找高等教育新的資金來源渠道便成為推動我國高等教育發展的必然要求。
一、我國當前高等教育融資所面臨的問題
我國高等教育融資中存在的主要問題，可以概括為以下幾個主要的方面：
1.高校投入不足
經費投入不足，是發展高校的世界性問題。近年來，我國政府的財政性教育經費一直在增加，但高等教育占財政教育經費的比例卻在遞減。政府通過默許、鼓勵、強制以及補助的方式促使高校向國有商業銀行貸款，固然減輕了當期財政支出的壓力，但不過是推延了財政支付的時間。基于國內絕大多數高校的公辦性質，一旦高校無力還貸，這部分債務勢必成為政府的隱性負債，政府最終要為高校的不良貸款買單。
2.金融機構貸款政策不符合高校發展規律
高校具有培養人和使現有資源得到充分利用的雙重屬性，其發展規律主要體現在教育投資形成良性資產和教育事業投資收益期長等方面。高校作為非盈利機構，雖然有穩定的現金流，短期內卻不能形成大量盈余，需要長期積累資金。這就要求高校的發展需要多渠道籌措教育經費，尤其是長期教育投資。但是受我國金融政策和體制的限制，各高等學校很難獲得長期項目貸款，高校負債結構不合理，主要表現在短期負債多、長期負債少，高校財務壓力沉重。
3.償債能力有限
高等教育產品是高校培養的社會勞動力，即使在國外也很少實行成本服務或將培養的人才公開出售，只是依靠學生的學費來補償成本。我國高校現階段收取的學費約占培養成本的四分之一，但提高收費標準涉及到國民的收入水平和社會承受能力，涉及到社會的穩定與教育的公平性，已經受到公眾質疑，期望通過收取學費歸還貸款的想法脫離了基本國情，無法滿足高校償還巨額貸款的資金需求。
二、美國高等教育投融資體制的經驗借鑒
美國高等教育投融資體制主要由政府投資、個人投資、捐贈基金收入及私人捐贈、學校自籌收入等幾個方面構成。考察美國高等教育投融資體制的形成和特點，對于改變我國目前高等教育投融資體制單一現狀具有重要的啟示。
1.政府投資居于主導地位
雖然美國是一個實行自由市場經濟的國家，但是美國政府也認識到，如果完全聽任市場供求來左右高等教育的發展，則可能危及國家利益。經過一百多年的努力和創新，美國聯邦政府終于確立了以立法撥款、科研撥款和設立獎、貸學金干預高等教育的途徑。聯邦政府通過法令或合同的形式明確規定撥款的用途以及獲得撥款的條件，從而保證實現干預目標。雖然政府投資所占比例呈現逐年下降趨勢，但美國政府投資高等學校絕對金額呈逐步增長態勢。
2.個人投資呈遞增趨勢
高等教育不是純粹意義上的公共產品，而是介于公共產品和私人產品之間的準公共產品。個人投資于高等教育能得到相應的回報，故美國高校普遍采取收費制度，學費及雜費收入構成高等教育投資的第二項重要的資金來源。美國高等學校個人投資比例占整個投資比重的20％左右，公立高校個人投資比例均超過20％，并且個人投資比例呈遞增勢態。
3.社會捐贈是重要來源
美國高等教育發展極為重要的經費來源便是私人或團體的教育捐贈。在殖民地時期，約翰•哈佛捐資興辦了哈佛學院即是典型的事例。個人成功以后，回報社會的途徑之一就是從事慈善事業，包括資助高等教育。因此，美國人有從事私人慈善事業的社會風氣，稅收政策對慈善事業的鼓勵推動了捐贈行為。社會捐贈已經成為美國高等教育資金的一項重要來源。
三、我國高等教育融資的路徑創新
高等教育屬于準公共產品，由于市場經濟國家的準公共產品一般采用公共提供與市場提供相結合的方式，因此高等教育經費的供給應該依照市場規律來實現。據此，可以從以下方面創新我國高等教育的投融資體制：
1.提高撥款比例，改革撥款體制
政府在高等教育投資體制中具有重要作用，主要體現在政府既不能“越位”，也不能“缺位”。就提高撥款比例而言：一是繼續貫徹“教育支出占財政支出的比重每年提高一個百分點”的財政支出結構調整方案，二是政府承諾高等教育的公共投資占國民生產總值的比重逐步達到國際平均水平，三是高校學生培養成本的60％由政府撥款承擔。就改革撥款體制而言：一是成立國家高等教育撥款委員會；二是按照每年高校招生數和在校生規模，分地區核定撥款標準；三是實行中央、省、市三級財政負擔機制。
2.發行教育債券
債券融資是指學校按照法定程序發行債券并承諾于指定日期還本付息的一種籌資方式。首先，債券融資有利于學校的管理和控制。因為一般情況下，債券的持有人只有按期收取本息的權利而無參與管理的權利。其次，債券的利息是從公司稅前利潤中支付的，具有稅盾效應，成本相對較低。因此政府應鼓勵高校發行教育債券，解決高校在發展中的經費緊張問題。
3.試行股票融資
高等教育可按教育有限公司和教育股份有限公司兩種形式進行股份制探索。通過教育有限公司和教育股份有限公司向社會發行股票進行融資。綜觀發達國家的教育發展歷程以及我國教育市場的發展現狀，走教育集團化之路并公開發行股票不失為一條可行之路。高校也可以嘗試注冊成立一項基金，然后選定特定的看漲項目作為融資項目到資本市場募集基金，并參與證券一級市場的申購和配售。
4.成立教育銀行
我國在1994相繼成立三大政策性金融機構——國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行。我國建立政策性銀行的目的是：實現政策性金融和商業性金融分離，以解決國有商業銀行身兼二任的問題，并為政策性金融體系的構建奠定良好的框架。成立教育銀行可以集中現有高等教育機構的資金，以現有高校的數量與資金規模完全可以實現良性運作。
5.吸納社會捐贈
《中國教育改革和發展綱要》明確提出“要逐步建立以國家財政撥款為主，輔之以社會捐資集資和設立教育基金等多種渠道籌措教育經費的體制”。但目前我國高校社會捐贈還沒有得到足夠的重視。少數高校設立了董事會、校友會、基金會，但接受社會捐贈面窄量少。社會捐贈尤其是校友捐贈已成為促進西方各國教育事業發展的重要支撐。改革開放以來，經濟社會富裕，國民素質提高，隨著科學發展觀的深入貫徹，我國高校的社會捐贈必將成為教育經費來源的重要組成部分，高校應切實做好社會捐贈工作。
參考文獻：
[1] 孔喜梅.高等教育經費短缺現狀及解決途徑[J].鄭州大學學報(社科版)，2006，(4).
[2] 馬元興.我國高等教育投融資體制的創新[J].江蘇高教，2008，(6).
