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第1篇

（1）應(yīng)急管理由政府主導(dǎo)

這一特點體現(xiàn)在以下幾個方面。首先，政府擔(dān)負(fù)著維護(hù)社會公眾生命財產(chǎn)安全的重要責(zé)任，掌握著主要的社會資源，具有巨大的社會動員能力，應(yīng)急管理是政府協(xié)調(diào)社會功能的重要體現(xiàn)。當(dāng)公共事件突發(fā)時，只有政府能調(diào)動社會資源并采用應(yīng)對措施來解決突發(fā)公共事件。其次，《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定了政府在應(yīng)對突發(fā)公共事件時的主導(dǎo)地位和責(zé)任。各級人民政府在應(yīng)對突發(fā)公共事件時，必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，落實責(zé)任，任何違反法律規(guī)定的不作為行為都將受到法律的懲罰。

（2）公眾具有參與政府應(yīng)急管理的法定義務(wù)

《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，公民、法人和其他組織有參與應(yīng)對公共突發(fā)事件的義務(wù)。因此，政府應(yīng)急管理具有較強的社會性。雖然政府擔(dān)負(fù)著應(yīng)對突發(fā)公共事件的主導(dǎo)責(zé)任，但這并不代表公眾就能不參與突發(fā)事件的應(yīng)對工作。政府的社會動員能力最主要的就是動員公眾，脫離群眾，政府的社會動員將顯得毫無意義，無法充分發(fā)揮自身的職能。因此，如果沒有公眾參與，突發(fā)事件應(yīng)對所取得的效果就會很差，甚至?xí)斐刹豢赏旎氐暮蠊?/p>

（3）政府應(yīng)急管理具有行政強制性

解決突發(fā)公共事件不同于其他行政行為，突發(fā)事件具有特殊性，政府在處理過程中的行為勢必要隨之發(fā)生變化，集中權(quán)力和決策，簡化執(zhí)行決策程序。因此，在應(yīng)急管理中，政府的決策就會具有強制性，離開強制性，將影響到政府應(yīng)急工作的效率，從而導(dǎo)致不必要的后果發(fā)生。但是，政府應(yīng)急管理的強制性也要受法律法規(guī)約束。法律法規(guī)規(guī)定政府應(yīng)急管理中政府做決策的程序、組織、方法，從而保證政府正確行使決策權(quán)。法律對政府應(yīng)急管理強制性的規(guī)定，就是要讓政府在正確作為的前提下，最大限度地保護(hù)公眾的生命財產(chǎn)安全。

二當(dāng)前地方政府應(yīng)急管理存在的缺陷

2014年12月31日，在上海外灘廣場發(fā)生了震驚全國的踩踏事件，該事件共造成36人死亡、40多人受傷，這給了我們慘痛的教訓(xùn)，也暴露出相關(guān)政府在突發(fā)事件應(yīng)急管中的突出問題，而這些問題作為一個縮影集中反映了我國政府在應(yīng)急管理中存在的缺陷。

1事前預(yù)防準(zhǔn)備不足

風(fēng)險分析不到位，預(yù)防信息沒有形成體系化在這次踩踏事件中，對大規(guī)模的人流集聚沒有做出充分的估計和判斷，而且也沒有制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，在事件發(fā)生時，出現(xiàn)了無從下手的困境。同時，由于對事件發(fā)生估計不足，沒有及時協(xié)調(diào)武警支援，預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備的各個環(huán)節(jié)嚴(yán)重脫節(jié)。

2相關(guān)資源準(zhǔn)備不充足

在這次事件中，對人力資源的投入不合理，共700多名警力到場，但由于在事前沒有對如何安排警力做出合理的部署，導(dǎo)致事故發(fā)生后，警力不能及時到位。

3安全監(jiān)管制度落實不到位

安全無小事，很多公共事故的發(fā)生就是因為安全監(jiān)管不到位才引起的。因此，加大對隱患的排查力度，可有效避免公共事件的發(fā)生。這次踩踏事件的發(fā)生就是因為沒有做足安全監(jiān)管方面的功課，風(fēng)險分析不到位。因此，做好安全監(jiān)管就必須要落實責(zé)任，不能讓安全監(jiān)管工作流于形式。

4責(zé)任追究不明確

公共事件的發(fā)生自然要追究其法律責(zé)任，從而做出法律上、行政上的處罰，懲前毖后。事實上，我國也確實是這樣做的，但是，在責(zé)任認(rèn)定上并不是十分明確。這次踩踏事件發(fā)生后，對于相關(guān)負(fù)責(zé)人的追究遲遲得不到定論，究其原因，這次踩踏事件不能算作安全生產(chǎn)事故。按照我國相關(guān)法律的規(guī)定，只要違反了法律規(guī)定就必須要追究責(zé)任人的法律責(zé)任，但是在事故發(fā)生后卻因為事故不能定性而不能認(rèn)定責(zé)任，充分說明我國在責(zé)任追究方面還存在著很大的漏洞。

三新公共管理對地方政府應(yīng)急管理的啟示

第2篇

新公共管理模式強調(diào)政府應(yīng)提高工作效率，以有限的資源提供盡可能多的公共服務(wù)。信息技術(shù)的發(fā)展使得信息交換的速度、信息利用的頻率得到了快速提高，政府對信息資源的利用方式、利用頻率也在這個過程中發(fā)生了改變。大數(shù)據(jù)時代，政府要充分發(fā)揮政府職能，傳統(tǒng)的紙質(zhì)文件已無法作為信息傳遞的主要渠道，以信息資源數(shù)字化和信息交換網(wǎng)絡(luò)化為特征的電子政務(wù)得到了比之前更快的發(fā)展。政府通過海量數(shù)據(jù)的存儲、交換和共享，實現(xiàn)了為公眾提供容量更大、速度更快的公共信息的目標(biāo)美國的數(shù)據(jù)開放一直走在世界前列。美國總統(tǒng)奧巴馬認(rèn)為：“人民知道得越多，政府官員才可能更加負(fù)責(zé)任。”在這種以信息公開促進(jìn)官員責(zé)任的理念下，奧巴馬提出將把政府?dāng)?shù)據(jù)用通用的格式推上互聯(lián)網(wǎng)，“讓公民可以跟蹤、查詢政府的資金、合同、專門款項和游說人員的信息”。2012年5月，美國公布了數(shù)字政府戰(zhàn)略，提出要以信息和客戶為中心，改變政府工作模式，為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。公眾可以隨時隨地通過任何設(shè)備來獲取政府信息和公共服務(wù)信息成為美國數(shù)字政府戰(zhàn)略的核心。信息技術(shù)的發(fā)展使數(shù)據(jù)開放的目標(biāo)得以實現(xiàn)，例如美國于2014年建立了稅收方面的共享數(shù)據(jù)庫，通過該數(shù)據(jù)庫，納稅人可以查詢個人近三年的納稅記錄，更加便捷地進(jìn)行抵押、貸款。除美國外，加拿大也是由傳統(tǒng)政務(wù)向電子政務(wù)轉(zhuǎn)型的主要代表國家。加拿大推行的“政府在線”項目旨在為公眾提供在線服務(wù)。通過整合各種分散的信息資源，對各種公共服務(wù)項目進(jìn)行匯總編排，公眾能夠更加便捷地獲取公共服務(wù)資訊。開放的數(shù)據(jù)帶來了開放的政府，從傳統(tǒng)政務(wù)到電子政務(wù)的快速轉(zhuǎn)變有利于構(gòu)建更加開放透明的公共部門。基于海量數(shù)據(jù)的政務(wù)公開保障了公民的知情權(quán)，也為公眾提供了更全面的數(shù)據(jù)服務(wù)。把信息的力量放到公眾的手中，大數(shù)據(jù)時代的電子政務(wù)無疑有助于政府公信力的提升。

2、提供更優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)

“服務(wù)行政”的提出改變了傳統(tǒng)模式下政府和公眾之間的關(guān)系。新公共管理運動以來，西方發(fā)達(dá)國家的公共部門注重以公民滿意度為導(dǎo)向，注重對效率的追求并實施明確的績效目標(biāo)管理。堅持服務(wù)取向使政府不再是高高在上的發(fā)號施令者，而成為優(yōu)質(zhì)、高效公共產(chǎn)品的提供者。信息技術(shù)和數(shù)據(jù)分析技術(shù)的進(jìn)步為更加優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)提供奠定了技術(shù)基礎(chǔ)，政府能夠運用更先進(jìn)的技術(shù)手段改變公共管理的方式，實現(xiàn)以往很難實現(xiàn)的公共服務(wù)目標(biāo)。應(yīng)急管理是其中的重要內(nèi)容。大數(shù)據(jù)時代，利用大空間尺度的數(shù)據(jù)庫和傳感器，政府能夠快速獲取地理、人口、災(zāi)害等方面的數(shù)據(jù)，更快捷地為應(yīng)災(zāi)、救災(zāi)奠定基礎(chǔ)。美國在黃石火山安裝了數(shù)百個觀測儀器，儀器觀測的數(shù)據(jù)分為常規(guī)數(shù)據(jù)和異常數(shù)據(jù)，異常數(shù)據(jù)越多，自然災(zāi)害發(fā)生的可能就越大。觀測數(shù)據(jù)實時傳遞到預(yù)警系統(tǒng)，由預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行快速甄別并通過網(wǎng)絡(luò)對外。日本“311”大地震后的海嘯預(yù)警也是大數(shù)據(jù)運用的典范。“311”地震后，美國國家海洋和大氣管理局快速了海嘯預(yù)警。之所以反應(yīng)迅速，在于美國建立了覆蓋全球的龐大的海洋傳感器網(wǎng)絡(luò)。通過海洋傳感器，美國國家海洋和大氣管理局能夠及時獲取并分析大量海洋信息，促進(jìn)災(zāi)害預(yù)警的及時，為公眾的人身安全和財產(chǎn)轉(zhuǎn)移贏取時間。大數(shù)據(jù)也帶來了公共服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，降低了服務(wù)成本。隨著數(shù)據(jù)存儲成本的降低和數(shù)據(jù)讀取速度的加快，警方能更多地存儲各種社會信息以備執(zhí)法和犯罪預(yù)警使用。如洛杉磯警方將基于數(shù)據(jù)分析的“犯罪熱點圖”運用到了日常工作中，在犯罪熱點區(qū)域加強巡邏的警力，有效地降低了轄區(qū)的犯罪數(shù)量，維護(hù)了轄區(qū)的治安。

3、決策科學(xué)化與政民互動導(dǎo)向?qū)τ谡疀Q策而言

大數(shù)據(jù)的一個重要價值在于提供盡可能多的詳盡信息并對信息進(jìn)行有效分析，促進(jìn)決策科學(xué)化和管理精細(xì)化。例如，美國國防部高級研究局推動了大數(shù)據(jù)在輔助決策上的作用，通過在情報、偵查領(lǐng)域建立決策支持系統(tǒng)，推動了數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的決策自動化。美國一些地方政府建立了縣政工作數(shù)據(jù)系統(tǒng)，為減少交通擁堵、提升公共安全、資源管理等方面的公共決策提供了更全面的數(shù)據(jù)支持。德國憑借自身較高的信息化水平，通過大型基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和地方數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，重視在政府管理中運用數(shù)據(jù)資源服務(wù)公眾和服務(wù)決策。德國的一些州政府建立了覆蓋人口分布、地理數(shù)據(jù)、礦藏信息等領(lǐng)域的“中央數(shù)據(jù)庫”，并提供相應(yīng)分析軟件。通過數(shù)據(jù)分析，州政府的各部門能獲得很多有價值的信息，促進(jìn)了決策的科學(xué)化。同時，大數(shù)據(jù)的發(fā)展使政府更加快速地由單向的公共服務(wù)提供向政民互動導(dǎo)向的公共服務(wù)提供轉(zhuǎn)變。信息交流的便捷和頻繁，讓公共部門和公眾更為緊密地聯(lián)系在一起。政府在做一項公共決策時，再也不能僅僅只考慮自身的決策偏好和執(zhí)行能力，而是要深入了解公眾偏好，對公眾的政策訴求做出及時回應(yīng)。大數(shù)據(jù)時代的到來使公眾在公共政策過程中變得更加積極主動，公眾對公共服務(wù)的需求被更多地納入到政府的決策視野中來。在此情景下，依賴傳統(tǒng)的對社會進(jìn)行分析的方式已經(jīng)不能完全適應(yīng)時代的發(fā)展，如何利用好大數(shù)據(jù)資源，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的優(yōu)勢，進(jìn)行管理方式創(chuàng)新，成為政府避不開的重要話題。這種公共部門和公眾的互動導(dǎo)向也成為目前西方公共管理模式的新動向。

4、走向合作共治的公共管理變革隨著信息溝通的便捷

第3篇

（一）制度中存在著缺陷

公路工程施工中，由于建設(shè)的項目比較多，施工的路線比較長，因此在管理中就可能造成機構(gòu)不健全或者是管理人員自身出現(xiàn)了管理不當(dāng)?shù)臓顩r。管理機構(gòu)的不健全，容易造成工程機械管理人員和實際操作人員產(chǎn)生脫節(jié)的現(xiàn)象，使機械管理中責(zé)任不明確，管理缺乏一定的科學(xué)性和有效性。在管理的制度中，由于沒有相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定進(jìn)行約束，使得技術(shù)資料檔案管理工作不完善。制度上的缺陷造成了公路工程機械管理工作的混亂。

（二）前期的準(zhǔn)備工作不到位

當(dāng)前在公路施工建設(shè)中，普遍存在著項目部制度。但是在建設(shè)中由于項目部不能長期的存在，這就造成了在工程機械設(shè)備中的責(zé)任制度與管理出現(xiàn)了差錯。在建設(shè)中項目主要注重的是工程的質(zhì)量以及施工的進(jìn)度，這就對機械管理提出了更高的要求，但是由于受到外界因素或者是人為因素的影響，造成了機械設(shè)備出現(xiàn)了不合理的使用現(xiàn)象，在工程施工前期的規(guī)劃以及準(zhǔn)備工作出現(xiàn)了漏洞，在工程機械設(shè)備在購置、調(diào)度以及分配環(huán)節(jié)中出現(xiàn)了問題。具體為：在機械設(shè)備的購置中，由于缺乏對機械功能的全面認(rèn)識，使得采購出現(xiàn)了不合理的現(xiàn)象，影響了施工的進(jìn)度；另外在工程機械設(shè)備的調(diào)度中，由于大多數(shù)機械設(shè)備都是處于保養(yǎng)缺乏的狀態(tài)中，其工作能力比較差，因此使施工工程的質(zhì)量受到了影響。

（三）工程機械設(shè)備的使用不規(guī)范

公路工程在施工中，投入了大量的資金在機械設(shè)備中，但是由于操作人員沒有進(jìn)行專業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)，容易出現(xiàn)操作失誤，造成機械設(shè)備出現(xiàn)大量的故障，由于技術(shù)人員的操作不當(dāng)使工程機械設(shè)備的使用壽命大大的縮短，降低了機械設(shè)備的使用效率，嚴(yán)重的影響了工程施工的質(zhì)量與施工的進(jìn)度，造成固定資產(chǎn)在無形中流失。另外由于此類不規(guī)范的操作，很有可能造成操作人員自身人生安全存在一定的危險性。這不僅影響了施工的整體進(jìn)度，還大大的降低了集體在施工中的競爭力。

（四）機械設(shè)備的保養(yǎng)與維修中出現(xiàn)的問題

施工中由于在觀念上存在著失誤，這就導(dǎo)致了工程機械設(shè)備保養(yǎng)制度與維修制度受到了影響，增加了故障的發(fā)生率。在公路施工中由于工程量比較大，并且施工的進(jìn)度長，容易出現(xiàn)機械設(shè)備在病態(tài)中繼續(xù)工作，為了加快施工的進(jìn)度，不能及時的進(jìn)行設(shè)備的維修和保養(yǎng)，這種無形的損失，就使得機械設(shè)備的使用壽命受到了影響，并且會提前報廢。

二、公路工程施工中的調(diào)度

公路工程施工中其調(diào)度計劃主要是針對路面實施的，在設(shè)計中采用的結(jié)構(gòu)是：路面面層采用瀝青混凝土。在路面基層中采用的是水泥穩(wěn)定碎石。在實行調(diào)度計劃中，為了增強機械設(shè)備的使用以及保障機械設(shè)備的管理，這就需要在技術(shù)中加強標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，對于施工中遇到了難以保持連續(xù)作業(yè)的，需要進(jìn)行流水作業(yè)，這樣來減少機械設(shè)備的使用，減少面層停工的次數(shù)，保持在施工中連續(xù)作業(yè)。在無間斷的施工中，施工建設(shè)單位可以將人力和機械資源投入到其他的工序中去，這樣就大大的降低了施工建設(shè)的成本。

三、改進(jìn)公路工程機械設(shè)備管理的措施

（一）注重對機械設(shè)備的整體管理

施工過程中可能會遇到各種工程方案或者是工程機械設(shè)備，由于在功能以及種類中存在著差異，因此在施工中針對這些實際存在的問題，就需要嚴(yán)格的按照招投標(biāo)制度與項目建設(shè)制度來逐漸的完善，在施工中成立專門的機械負(fù)責(zé)單位，保障機械設(shè)備的購置與調(diào)度，做到集中管理，統(tǒng)一分配，在施工中根據(jù)具體的需要合理的分配，這樣就使得機械設(shè)備的資源得到了合理的配置。

（二）在施工的過程中加強機械管理

對機械的操作需要施工操作人員根據(jù)操作流程以及機械的使用說明來對照進(jìn)行，針對機械設(shè)備的運行狀態(tài)具體的分析，及時的辨別出現(xiàn)故障的機械設(shè)備，避免出現(xiàn)超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，影響其使用的壽命。另外在施工中需要對頻繁使用或者是故障率高的設(shè)備加強維修和保養(yǎng)，做好跟蹤管理，減少事后修理，在預(yù)防中加強管理。這樣就提高了施工的進(jìn)度。

（三）完善機械設(shè)備維修制度

工程機械設(shè)備在使用中由于出現(xiàn)了保養(yǎng)以及維修不及時，造成了提早報廢的現(xiàn)象，因此在機械設(shè)備的管理中就需要加強保養(yǎng)工作，在保養(yǎng)維修工作中就需要管理人員記錄好設(shè)備的使用狀況，做好定期的檢查，在使用中保持設(shè)備的各個部件能夠正常的運作，因此就需要加強機械設(shè)備的維修制度，加強其使用壽命。

（四）注重對操作人員的技術(shù)培訓(xùn)

加強操作人員的技術(shù)水平，提高管理人員以及操作人員的素質(zhì)，這樣就能夠大大的提高機械設(shè)備的使用壽命，保障施工的質(zhì)量。定期組織工作人員進(jìn)行機械設(shè)備工作原理、結(jié)構(gòu)形式以及操作規(guī)范等環(huán)節(jié)的學(xué)習(xí)，并且針對一些常見的故障以及注意事項進(jìn)行具體的了解。這樣就為保證正常的施工提供了有力的保障，避免在施工中一些機械出現(xiàn)“帶病工作”而影響工程的進(jìn)度。

四、總結(jié)

第4篇

關(guān)鍵詞:公路工程;機械管理;配套選擇

引言

公路建設(shè)采用機械化施工，是為了優(yōu)質(zhì)、高效、安全、低耗的完成工程建設(shè)任務(wù)，在提高勞動生產(chǎn)率的同時減輕施工人員的勞動強度。因此在公路建設(shè)中如何最大化發(fā)揮機械效率也是施工的關(guān)鍵。根據(jù)這幾年的公路施工，筆者覺得施工機械的管理主要從如何選擇施工機械和施工機械的管理措施兩個方面加強。

一、施工機械的選擇方法

通過多年的施工經(jīng)驗，筆者覺得施工機械的機型、規(guī)格、數(shù)量、組合等方面應(yīng)采用如下不同的方法選配施工機械。

根據(jù)公路建設(shè)項目作業(yè)內(nèi)容選擇施工機械，以路基工程施工為例，路基工程作業(yè)內(nèi)容包括土石方挖掘、鏟運、填筑、壓實、修整及挖溝等基本內(nèi)容，以及伐樹除根、松土、爆破、表層清理和處置等輔助作業(yè)，每種作業(yè)選擇的機械設(shè)備不同。例如：清基(樹叢、草皮、淤泥、黑土、巖基、廢墟、冰雪等清除)使用推土機，平地機，壓路機，挖掘機等機械。填方路基施工主要用：推土機、鏟運機、羊足碾、壓路機、夯板、碾壓機、灑水車、運輸車輛等。

根據(jù)公路建設(shè)項目工程量選擇施工機械，在公路建設(shè)項目的施工期限內(nèi)，按照施工計劃中的月作業(yè)強度和日作業(yè)量選擇施工機械。

根據(jù)運輸距離和道路情況選擇施工機械，例如：在瀝青路面施工中，為保證瀝青混合料攤鋪工序所需溫度(≥110℃)和壓實工序所需溫度(≥90℃)，自卸車運輸瀝青混合料的距離不宜超過30km。

根據(jù)土質(zhì)選擇施工機械，在路基工程施工中，土壤是施工機械作業(yè)的主要對象，其性質(zhì)和狀態(tài)直接關(guān)系到施工機械的作業(yè)質(zhì)量、作業(yè)效率和成本，因此土質(zhì)是選擇施工機械的重要根據(jù)之一。根據(jù)土壤性質(zhì)和狀態(tài)，可供選擇的土方施工機械有推土機、裝載機、平地機、挖掘機等，壓實機械有光面壓路機、輪胎壓路機、振動壓路機等。

根據(jù)氣象條件選擇施工機械，雨水會迅速改變土壤狀態(tài)，特別是粘土。因此，選擇施工機械時要充分考慮公路建設(shè)項目施工期間的氣象情況。例如，久晴不下雨，土質(zhì)干燥時可選擇輪式施工機械進(jìn)行作業(yè)，反之，曠日持久下雨，土壤過分潮濕和作業(yè)場地及道路泥濘時，則選用履帶式施工機械進(jìn)行作業(yè)為宜。

根據(jù)以上的選擇方法針對公路建設(shè)項目的實際情況，結(jié)合施工單位的具體條件，綜合分析各種因素，合理組合機械，使機械設(shè)備高效、經(jīng)濟、實用的為工程服務(wù)。-

二、施工中的機械管理

項目部成立時應(yīng)立即建立項目設(shè)備組織管理體系，根據(jù)項目的大小做好組織計劃，確定機械種類，數(shù)量和主導(dǎo)機械，編排所有進(jìn)出場計劃和機械總量控制，及時上報組織計劃，組織機械到位，并深入了解各機械技術(shù)狀態(tài)，撤換低劣機械，為公路工程順利進(jìn)行做好準(zhǔn)備。

項目部要周密安排，搞好設(shè)備組織工作，及時對設(shè)備進(jìn)行調(diào)配。

操作手要服從項目安排，又要結(jié)合本機情況視情作業(yè)。

操作手要嚴(yán)格按照操作規(guī)程，隨時觀察設(shè)備的動態(tài)狀況，及時排除各種隱患，杜絕因油水等問題影響正常運轉(zhuǎn)。

操作手要嚴(yán)格執(zhí)行機械保養(yǎng)制度，避免過時保養(yǎng)，使機械保持良好的工作狀態(tài)。對利用率高、易損壞、易出故障的設(shè)備應(yīng)做好跟蹤診斷，變事后修理為預(yù)防性修理。機械發(fā)生異常現(xiàn)象時應(yīng)立即停機檢查，并及時匯報給領(lǐng)導(dǎo)，以便迅速組織維修人員進(jìn)行現(xiàn)場搶修。

機械的易損件應(yīng)作好儲備，避免因購件周期過長影響公路工程施工。

對缺口機械應(yīng)進(jìn)行租賃，保證公路工程如期進(jìn)行。機械租賃應(yīng)做好市場調(diào)查，努力降低租賃成本。

第5篇

二、“公共性”的由來及演變過程

根據(jù)《辭海》的解釋,“公”的中文含義為“公共;共同”,與“私”相對。《禮記·禮運》所言“大道之行也,天下為公”,即為此意。《漢語大辭典》中,“公共”意為“公有的,公用的,公眾的,共同的”。因此,自古以來,“公共”的中文語義強調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個起源:一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity),強調(diào)個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon),英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞,意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會里,公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體,其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則,目的是為了獲取最大之善。因此,從起源上看,“公共”更多地意指社會層面的非個體性,在古希臘政治社會里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了,隨著時展,當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變,公共成為政府和政治的同義詞的觀點。

哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中,公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門,而是指一種建立在社會公/私二元對立基礎(chǔ)之上的獨特概念,它誕生于成熟的資產(chǎn)階級私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上,并具有獨特批判功能。關(guān)于公共性的演變,哈貝馬斯認(rèn)為,自古希臘以來,社會有明確的公私劃分,公代表國家,私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬,公私分明,所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進(jìn)行交往的場所,那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì),公私不分,公吞沒私,不允許私的存在,公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代(17、18世紀(jì))以來,在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域,才有了真正意義上的公共性(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學(xué)林出版社1999年版。)。

受到國外對這一問題研究的啟發(fā),國內(nèi)也有學(xué)者從社會領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為,公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域,國家與市民社會,政治生活與經(jīng)濟活動具有對應(yīng)的相關(guān)性。整個近代社會發(fā)展史的客觀進(jìn)程,都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化,這樣一來,整個社會就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中,國家的職能也開始了分化的歷程,除出現(xiàn)了國家職能的多樣化趨勢,其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團和被統(tǒng)治集團的關(guān)系中實現(xiàn)的,所以,雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容,但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中,公共性則是其最為根本的特性,甚至可以斷言:歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領(lǐng)域。因此,社會領(lǐng)域的分化引發(fā)國家職能的分解,從而導(dǎo)致公共性的彰顯。

在論及公共性在近代的演變時,國內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認(rèn)為,在近代功利哲學(xué)和市場經(jīng)濟的趨利傾向共同催生下,古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失,現(xiàn)時情況是,“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義,有的只是原子個人的集合體;這里沒有公共利益,有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對于如何實現(xiàn)公共性有過幾種理論,包括以利益集團形式表現(xiàn)出來的公共(多元主義視角);以理性選擇人形式表現(xiàn)出來的公共(公共選擇視角);以代議的形式表現(xiàn)出來的公共(立法的視角);以消費者形式表現(xiàn)出來的公共(提供服務(wù)的視角);以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來的公共(公民權(quán)視角)等,但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ),公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上,此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展,及對集體公共群體和弱勢群體的關(guān)懷,等等。

哈貝馬斯也認(rèn)為,隨著資產(chǎn)階級社會的發(fā)展變化,出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型(哈貝馬斯理論中的公共性一詞,可以譯成公共性,也可以譯為公共領(lǐng)域,二者沒有實質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面,而用公共領(lǐng)域指稱社會層面。——筆者注),由此導(dǎo)致公共性喪失。“兩種相關(guān)的辯證趨勢表明公共性已經(jīng)瓦解:它越來越深入社會領(lǐng)域,同時也失去了其政治功能,也就是說,失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監(jiān)督的政治功能。”在這里,哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學(xué)林出版社1999年版。)。

在我看來,關(guān)于“公共性”本源及演變,其實離不開整個社會環(huán)境的變化背景,這一背景包括社會的、經(jīng)濟的和政治的因素。首先,最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性,如古希臘民主制。其次,在古代社會,由于沒有明確的公/私領(lǐng)域劃分,在政治領(lǐng)域,代表國家權(quán)力的“公”吞沒了“私”,在經(jīng)濟領(lǐng)域,表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟生活的全面控制,因而公共性等同于國家權(quán)力。再次,按照哈貝馬斯的看法,直到近代,“公”與“私”才截然分離,各有自己的獨有領(lǐng)域,與此同時,經(jīng)濟領(lǐng)域盛行自由主義和市場經(jīng)濟理論,在政治領(lǐng)域采取國家放任主義,公共行政在政治與行政“二分法”的影響下,熱衷于對純粹管理技術(shù)和效率的追求,從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊,于是就有新公共行政學(xué)強調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后,現(xiàn)代社會“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢,經(jīng)濟領(lǐng)域表現(xiàn)為國家干預(yù)與自由經(jīng)濟并存,而在政治領(lǐng)域,以第三部門為核心的公民社會成長壯大,社群主義盛行,引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮,“公共性”問題再一次被重視起來,此時,突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)在要求,同時也是公民社會外力推動的結(jié)果。

三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵

在對國內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問題的相關(guān)論述做一番考察之后,我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個根本性的問題,即什么是“公共性”?什么是公共管理的“公共性”?在沒有給出自己明確的答案之前,我們發(fā)現(xiàn),對公共性問題的闡述可以有很多角度,不同學(xué)科也有不同的認(rèn)可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對“公共性”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述的觀點,就可以歸納為以下六個方面:

1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認(rèn)為,“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動基本性質(zhì)和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下,是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者,應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志,從保證公民利益的基本點出發(fā),制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為:從基本理念上講,“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此,衡量政府活動是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是,公共政策及其執(zhí)行是否堅持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利,是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志,政策與執(zhí)行的出發(fā)點是否超越了政府的自利傾向,而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠(yuǎn)利益等。在道德層面上,“公共性”應(yīng)是每一個政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務(wù),明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求,并在政策制定與執(zhí)行過程中,防止部門和個人偏私的利益驅(qū)動。在政治過程層面上,“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上,存在著有效的決策參與通道和決策選擇機制。在這里,“公共性”的獲取及其保證,具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過程,它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開發(fā)性,以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息,并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商;公民的利益能否通過民主的程序得到表達(dá)與整合;公民依靠怎樣一組規(guī)則來決定政治決策的選擇,決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財政活動中,評價“公共性”價值是否滿足的核心要素,應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo),以及相關(guān)的財政制度和規(guī)則的安排(注:孫柏瑛:《公共性:政府財政活動的價值基礎(chǔ)》,《中國行政管理》2001年第1期。)。

2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認(rèn)為,公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神。現(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個方面:民主的精神,即人民的意愿是政府合法性的唯一來源;法的精神,它意味著政府的一切活動應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約;公正的精神,即承認(rèn)社會公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害;公共服務(wù)的精神,即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配,政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現(xiàn)方式應(yīng)是:逐步實現(xiàn)政府與公民平等化;行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約;行政活動既有效率又有責(zé)任;公共行政是由民眾驅(qū)動的、積極的、合作主義的、參與的過程,等等(注:張成福:《論公共行政的“公共精神”》,《中國行政管理》1995年第5期。)。

3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念:它揭示了管理目的的公益性,強調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點;它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù),揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予,因而其行使必須接受公民的監(jiān)督,以公民認(rèn)定的是非為是非,不能違背公民的意志;它體現(xiàn)著行政過程中的責(zé)任,要求行政行為必須對其后果無條件承擔(dān)責(zé)任;它強調(diào)了行政過程中必須有公民參與,強調(diào)注意聽取公民的意見,這就要求行政過程中的公開性與透明性;它強調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可,這就要求有向公民報告的制度,工作一定周期后,政府應(yīng)按程序向公民報告,以接受公民審查并予以通過,等等(注:劉熙瑞:《理念·職能·方式——我國地方行政機構(gòu)改革面臨的三個轉(zhuǎn)變》,《人民論壇》2000年第7期。)。

4.作為一種價值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認(rèn)為,由于行政體系的價值基礎(chǔ)是其公共性,因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說,政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無上的原則,政府的組織機構(gòu)、行為方式、運行機制、政策規(guī)范等,都無條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實體,但這個實體卻沒有自己的獨立的利益要求和政治愿望,也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表,它所體現(xiàn)出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性,而且這種公正性是一種制度公正,是包含在行政行為機制之中的,有法律法規(guī)和公共政策體系提供的,是一種制度安排(注:張康之:《行政改革中的制度安排》,《公共行政》2000年第4期。)。

5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向,新公共行政主張:(1)社會公平。強調(diào)所有公民平等的政治和社會機會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機構(gòu)負(fù)責(zé),以及對公共部門經(jīng)決策和實施項目負(fù)責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權(quán)力,但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素,需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時又是平等的服務(wù)(注:參見[美]張夢中等《尋求社會公平與民主價值》,《公共行政》2001年第3期。)。

6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產(chǎn)階級公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為,“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”,從而“公共性成為國家機構(gòu)本身的組織原則”。他進(jìn)一步提出,在資產(chǎn)階級哲學(xué)那里(霍布斯、盧梭、洛克和康德),公共性等同于理性,甚至是良知,依靠公共輿論表達(dá)出來。而在法哲學(xué)那里,公共性需要法律和道德元素支撐,所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則,又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出,哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨立領(lǐng)域的批判力量和促進(jìn)資產(chǎn)階級統(tǒng)治合法化的獻(xiàn)身精神(注:[德]哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯:《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》,學(xué)林出版社1999年版。)。

綜合起來,有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點主要集中在以下方面:首先,在倫理價值層面上,“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動的公正與正義。其次,在公共權(quán)力的運用上,“公共性”要體現(xiàn)人民和政府行為的合法性。第三,在公共部門運作過程中,“公共性”體現(xiàn)為公開與參與。第四,在利益取向上,“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的,必須克服私人或部門利益的缺陷。第五,在理念表達(dá)上,“公共性”是一種理性與道德,它支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用(哈貝馬斯)。總之,傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀,在此之下,才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價值體系。

盡管在公共性問題上,不同時期、不同角度的理解存在差異,但對于公共管理,基于它是一種為實現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門管理活動,我們把這種管理活動的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個方面:一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體(這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的)。作為公共管理主體,這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征,主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟地和富有效率地實現(xiàn)管理目標(biāo)不同,公共管理的價值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質(zhì)之上,把追求個人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是,公共管理注重在民主政治理念上去實現(xiàn)公眾的高度參與、社會公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會的基石,是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言,“契約,沒有刀劍,就是一紙空文”。恩格斯也認(rèn)為,國家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運用公共權(quán)利實現(xiàn)管理目標(biāo)的社會活動,因此,公共權(quán)力是公共管理活動的后盾和基礎(chǔ),公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪彩聞?wù),即國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù),無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務(wù)的管理首先從公共問題入手,公共問題是公共管理的邏輯起點。同時,由于對公共事務(wù)的管理,最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實現(xiàn)社會公眾的公共利益,因此,公共事務(wù)、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。

四、公共管理的公共性與社會性的異同

“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵,與公共管理在本質(zhì)上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯(lián)系,這是個至關(guān)重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向,即它是實證的過程還是規(guī)范的研究,或是兩者兼而有之。

我們認(rèn)為,就總體而言,作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵,公共性與社會性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級與國家產(chǎn)生之前的原始社會時期,公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的;隨著階級與國家的產(chǎn)生,國家成為公共性的代表,公共性逐漸從社會領(lǐng)域中凸顯并獨立出來;而在階級與國家消亡之后,公共性與社會性又再次融為一體。因此,本文所討論的公共性,是指處于從階級與國家產(chǎn)生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外,從上述公共性的自然發(fā)展過程可以得出,社會性是公共性的存在基礎(chǔ),公共性則是社會性的特殊體現(xiàn);社會性具有量的規(guī)定性,公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會不斷發(fā)展,公共性將不斷擴張與壯大,最后發(fā)展成為社會性。

1.公共性與社會性的區(qū)別

首先,從概念的定義上看,社會是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語詞典中,社會有兩層意思,一是指由一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體;二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。我們平常所說的社會,既可以指最廣義的“人類社會”,也可以指狹義的社會性事務(wù),如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此,理論上對社會這個概念作界定并不簡單,從不同的角度都可以定義社會。認(rèn)為,物質(zhì)實踐創(chuàng)造了社會,社會本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系,“生產(chǎn)關(guān)系總和起來就構(gòu)成所謂社會關(guān)系,構(gòu)成所謂社會,并且是構(gòu)成一個處于一定歷史發(fā)展階段上的社會,具有獨特的特征的社會。”(注:孫曉莉:《中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家與社會》,中國社會科學(xué)出版社2001年版,第9頁。)

政治科學(xué)常用的社會概念,最初在思想家眼里是與國家等同的,例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀(jì)以后,大多數(shù)資產(chǎn)階級理論家才開始把社會當(dāng)作與國家對立的社會領(lǐng)域,即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出,“我們可以在這里提出一個前提:即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式,此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時間順序說,先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ),我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族;第二種方式以地域和財產(chǎn)為基礎(chǔ),我們可以名之為國家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財產(chǎn),政治社會即由此而產(chǎn)生。”(注:(美)摩爾根:《古代社會》,楊東莼等譯,商務(wù)印書館1995年版,第6頁。)把社會性看成是人的本質(zhì)屬性,并認(rèn)為社會的產(chǎn)生先于國家,因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認(rèn)為的那樣可以等同或渾然一體。

其次,在公共管理實踐中,公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式,是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現(xiàn),表明在政府與社會二元對立的情況下,政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關(guān)系的狀況。一般而言,公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威,而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。

2.公共性與社會性的聯(lián)系

其主要表現(xiàn)在于:公共性來源于社會性,在一定條件下它們是一致的,比如在非階級社會里,公共性實際上和群體性是等同的。然而,公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性(群體性),比如建立在契約之上的“公意”,體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下,公共性又不完全等同于社會性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在:

首先,從起源看,早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認(rèn)為等同的,表現(xiàn)在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為,國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達(dá)到正義或公道的手段。在這里,他是把國家與社會等同起來,混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結(jié)合,因為還沒有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力(注:鄒永賢主編:《國家學(xué)說史》上,福建人民出版社1987年版,第9頁。)。直到亞里士多德那里,才區(qū)分了國家與社會,認(rèn)為國家起源于社會,是社會自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國家源于社會說,同時指出,“在這里,國家是直接地和主要地從氏族社會本身內(nèi)部發(fā)展起來的階級斗爭中產(chǎn)生的”(注:《馬克思恩格斯選集》第4卷,人民出版社1972年版,第165頁。)。因此,我們認(rèn)為,國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產(chǎn)生的異時性的。

其次,從哲學(xué)意義上講,社會性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的,公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開,二者有交叉之處,即所謂“公中有私(局部和個人),私中也有公(共同事務(wù)和利益)”(注:夏書章:《現(xiàn)代公共管理概論》,長春出版社2000年版,第3頁。)。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會性。與此同時,公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華,是建立在一定條件(契約等)基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識表達(dá),因此,公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序,成為一定團體的集中意志。還應(yīng)看到,在發(fā)展趨勢上,隨著社會自治的完善和國家作為統(tǒng)治工具的最后消亡,公共性與社會性將再次趨同,達(dá)到終級目標(biāo)的社會性,實現(xiàn)古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運》所說,“大道之行也,天下為公。選賢與能,講信修睦,……故外戶而不閉,是謂大同。”公共性與社會性由混沌統(tǒng)一到分離對立,再到在新的社會領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一,體現(xiàn)了公共性與社會性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過程。

再次,在具體實踐中,公共管理的公共性以社會性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門的活動越是接近社會,其公共性越明顯;越遠(yuǎn)離社會,其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會中心轉(zhuǎn)變,從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變,管理原則從對上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變,如此等等,其結(jié)果都使公共管理活動更趨向民主,更能保障公平,并盡可能給公眾帶來效益。

五、公共管理的公共性及其與社會性關(guān)系問題研究的現(xiàn)實意義

公共性與社會性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念,同時二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國家(政府)與社會之間的相互關(guān)系,由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實問題的理論工具,從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義,更有實踐上的方法論意義。

首先,認(rèn)為,人類社會生活中的問題或現(xiàn)象都具有自然和社會雙重屬性。公共管理既是一項主觀見諸客觀的管理過程,又是一種現(xiàn)實狀態(tài),因此我們在分析這一現(xiàn)象時,就必須既看到它自然發(fā)展的演變過程,又要注意這一過程的社會屬性。針對這種社會屬性,人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過它,而應(yīng)該是在承認(rèn)它的前提下,不斷根據(jù)時展和環(huán)境變化的需要,探索公共管理不同的運行模式。

第6篇

關(guān)鍵詞:公共場所;衛(wèi)生監(jiān)督;

量化分級管理為了解量化分級管理工作在公共場所中的實施效果,探討高效衛(wèi)生監(jiān)督管理論文模式,我們根據(jù)本地實際制定了《寧夏公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理實施指南》和評分標(biāo)準(zhǔn)評價體系。于2004~2007年在不斷探討論證的基礎(chǔ)上,先后在自治區(qū)、固原市、吳忠市和石嘴山市旅店業(yè)、游泳等公共場所開展量化分級管理試點及推廣工作。

1對象和方法1·1對象分別在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的自治區(qū)直管企業(yè)銀川市、中等發(fā)達(dá)地區(qū)吳忠市、石嘴山市和欠發(fā)達(dá)地區(qū)固原市,共選擇公共場所量化分級試點企業(yè)98家,其中旅店業(yè)47家、洗浴場所19家、美容美發(fā)店24家、游泳場所8家。1·2方法根據(jù)《公共場所衛(wèi)生管理條例》及其《實施細(xì)則》,《旅店業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》GB9663-1996[1]等標(biāo)準(zhǔn)制定寧夏旅店業(yè)、美容美發(fā)、桑拿洗浴、游泳場所量化評分調(diào)查表。通過基線調(diào)查、宣傳動員和培訓(xùn)、準(zhǔn)備階段、自查整改和現(xiàn)場指導(dǎo)、評估等階段完成調(diào)查評估。1·3評分標(biāo)準(zhǔn)得分為總分的90%以上者,評為A級;得分為總分的70%~89%者,評為B級;得分為總分的60%~69%者,評為C級;得分為低于60%以下者,評為D級。1·4資料處理匯總整理調(diào)查評分表評分結(jié)果,用SPSS11·0軟件進(jìn)行統(tǒng)計分析。

2結(jié)果和成效分析2·1公共場所衛(wèi)生監(jiān)督量化評價情況本次共對自治區(qū)及吳忠、石嘴山、固原市98個公共場所(包括旅店業(yè)、游泳洗浴場所、美容美發(fā))進(jìn)行量化分級評分。其中信譽度A級31家,占31·62%;B級37家,占37·76%;C級23家,占23·47%;D級8家,占8·16%。其中旅店業(yè)、游泳場所信譽度A級所占比重較大(31·62%、25·34%),洗浴場所(7·15%)和美容美發(fā)業(yè)(6·07%)較少。2·2比較實施量化分級管理前和實施后綜合衛(wèi)生管理情況實施量化分級管理后各項指標(biāo)得分均有所提高。各項衛(wèi)生管理指標(biāo)測評得分率經(jīng)x2檢驗,差異有統(tǒng)計學(xué)意義(P<0·01)。(表1)表1實施量化分級管理前后綜合衛(wèi)生管理情況(%)監(jiān)督項目量化企業(yè)數(shù)①1寧夏回族自治區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所(銀川750004)2寧夏回族自治區(qū)疾病預(yù)防控制中心2·3公共場所各類指標(biāo)得分前后測評結(jié)果比較實施量化后各項指標(biāo)評分均明顯高于量化測評前(P<0·01)。尤其在產(chǎn)品索證、衛(wèi)生設(shè)施、專用消毒設(shè)施設(shè)備添置方面提高最為突出;而建筑和布局、公共用品用具衛(wèi)生相對較弱,與更改建筑布局難度較大,公共用品用具清洗消毒衛(wèi)生日常工作量大,企業(yè)較難堅持有關(guān)。(表2)

第7篇

一、傳統(tǒng)灌溉工程類型在現(xiàn)今的傳承

中國國土廣袤，地形地貌多樣，氣候變化萬千。既有逶迤起伏的丘陵山地，又有一望無際的平原；既有壯闊的高原，又有緩坦的盆地；既有西部內(nèi)陸干旱半干旱區(qū)，又有東部季風(fēng)濕潤區(qū)。為適應(yīng)各地水文、地理等自然條件的復(fù)雜性，古代人民創(chuàng)制了多種多樣的灌溉工程類型，如引水渠道、陂塘堰壩、陂渠串聯(lián)、圩垸、井泉、坎兒井、御咸蓄淡等工程類型，這些工程類型在現(xiàn)今皆得到了繼承。可以說，我國當(dāng)今的灌溉工程類型基本是古代創(chuàng)造而傳承下來的。

引水渠道主要修建于北方平原地區(qū)。北方平原面積廣大，因干旱少雨，河流密度不大，古代往往修建長距離的引用河水的灌渠工程。渠首處如河中水位過低不能滿足自流入渠流量要求，則建攔河壩抬高水位引水；如河中水位和流量能滿足灌區(qū)要求，則采用無壩引水型式。有壩引水最早的有戰(zhàn)國初在今山西太原晉水上筑壩建的智伯渠，及在今河北臨漳建的漳水十二渠。無壩引水有公元前256—251年間在今四川灌縣建的都江堰等。又因北方含沙量大的河流多，我國很早就引多沙河流進(jìn)行淤灌和放淤，做到同時利用水、沙資源，既灌溉作物，又改良鹽堿地。漳水十二渠和公元前246年興建的關(guān)中鄭國渠皆引渾水灌溉，把大片鹽堿地改良成了沃田。建國以后，有壩引水和無壩引水灌渠發(fā)展很快，如陜西省，截至2000年底，全省有效灌溉面積達(dá)144.93萬公頃（主要為渠灌），新疆省干、支、斗、農(nóng)四級渠道長30多萬公里[1]。在利用多泥沙河流的水沙資源方面，建國以后成就很大，還打破了自明清以后不敢引用黃河下游水的“”，進(jìn)行引黃淤灌和放淤。目前，黃河下游已建成各類引黃灌區(qū)100多處，灌溉面積達(dá)到3000萬畝，每年引用黃河水量100多億立方米，利用黃河水沙放淤改土300多萬畝，發(fā)展水稻田120多萬畝，使鹽堿沙荒地變成了良田[2]。

陂塘堰壩主要建于南方山丘區(qū)。南方丘陵山區(qū)，雨量充沛，但水流容易流失，干旱是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要解決的主要問題。為此，古代勞動人民因地制宜，創(chuàng)造了多種類型的陂塘堰壩蓄水工程，起到滯洪蓄水的目的。有在溪流上筑壩攔蓄水流的灌溉工程，稱之為“堰”、“壩”、“陂”、“堨”等；有在平地鑿池，或在谷口及高地水所匯歸處筑堤，就地潴蓄雨水的，稱之為“塘”或“蕩”。又平原地帶筑壩攔蓄水的工程現(xiàn)稱為平原水庫，利用天然山丘間的溝谷洼地蓄水的工程現(xiàn)稱為山谷水庫。大型陂塘工程以公元前600年左右楚國在淮南修建的芍陂為最早，兩漢時漢中、南陽、汝南地區(qū)陂塘工程很是發(fā)達(dá)，著名的山谷水庫有馬仁陂，平原水庫有六門陂、鴻隙陂等。東漢時進(jìn)一步向南方發(fā)展，浙江紹興的鑒湖、余杭的南湖工程規(guī)模都很大。之后三國孫吳在江蘇句容興修赤山湖，西晉建丹陽練湖和新豐塘等。當(dāng)時能因地制宜規(guī)劃布置陂塘，巧妙地利用地形興建平原水庫或山谷水庫，布設(shè)堤壩、水門和溢流設(shè)施，形成完整的蓄水工程體系。還創(chuàng)造了陂渠串聯(lián)工程類型，以對水資源更充分地加以調(diào)節(jié)利用，增加灌溉面積，提高灌溉保證率。建國后南方山丘地區(qū)大量興建陂塘堰壩工程。如1952年僅四川內(nèi)江地區(qū)就累計新修和整修堰塘5萬多口。因平塘占地多，工程量大，總蓄水量不多，為此當(dāng)?shù)胤e極想法改進(jìn)技術(shù)。1953年9月西南水利局組織基點工作組前往長壽縣，經(jīng)查勘，在葛蘭場不遠(yuǎn)名叫“鎖口丘”的地方，修建了當(dāng)?shù)氐谝豢凇吧綖程痢薄Ｔ摰匦味亲哟螅隹谛。厦嬗休^大集雨面積，下面耕地可自流灌溉。于是利用三面高一面低的地形，在低的一面修筑土壩，長40米，高3米，形成堰塘。此土方與蓄水的比例為1：10，比平塘1：1提高10倍效益。此后四川省水利廳將長壽縣修筑山灣塘的經(jīng)驗向全省介紹。到1954年底，全省共建成各級“示范塘”1293口。1955年，“示范塘”迅速發(fā)展到17796口。到1985年，全省已有山灣塘61.11萬口，可蓄水261769萬立方米，有效灌溉面積715.48萬畝[3]。

陂渠串聯(lián)工程古代多建于淮河、漢水流域，工程布置多樣[4]。這種工程類型建國后稱之為長藤結(jié)瓜式灌溉系統(tǒng)。工程主要在南方丘陵山區(qū)修建，規(guī)模從小型發(fā)展到大型，從小網(wǎng)聯(lián)成大網(wǎng)，從開發(fā)小河流到利用大河流，從一個河系發(fā)展到與幾個河系相連。如安徽淠史杭灌區(qū)，自1958年至1982年，在淮河水系的淠河、史河及長江水系的杭埠河的上游建成佛子嶺、響洪甸、磨子潭、梅山、龍河口5座大型水庫，這些水庫成為多首制渠首，又沿崗巒起伏的分水嶺修建總干渠2條，干渠13條，以及分干渠和支渠358條，溝通了數(shù)條大河，灌區(qū)內(nèi)修建中型水庫23座，小型水庫1100多座，連同塘壩21萬多口，以控制灌區(qū)內(nèi)的地面徑流，灌區(qū)內(nèi)流域之間水資源通過庫塘和渠道可得到調(diào)配，使安徽的六安、霍丘、壽縣、舒城、合肥等11縣市和河南的固始、商城等縣的廣闊丘陵和平原900多萬畝農(nóng)田受益[5]。

圩垸水利工程主要分布在南方沿江平原、湖區(qū)、下游三角洲及濱海地區(qū)。這些地區(qū)地勢平衍，河湖密布，土地肥沃，水土資源豐裕，但易被水淹，沮洳下濕，極大地影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)行。唐宋后，大力開河筑圩，排水御洪，興建獨具一格的水網(wǎng)圩田工程，把卑濕的“涂泥”之地，建成富饒的魚米之鄉(xiāng)。如太湖平原唐后期至五代時已建成規(guī)整的塘浦圩田水利系統(tǒng)。鄱陽湖區(qū)唐代已興修較大規(guī)模的防洪堤防工程，至清光緒六年（1880），鄱陽湖濱南昌、新建、星子、九江、都昌、波陽、余干、進(jìn)賢八縣共有圩堤591所。建國以來，太湖平原繼續(xù)加強浚河筑圩工作，完善水網(wǎng)圩田系統(tǒng)。鄱陽湖區(qū)新建和整修了圩堤501座，堤線長2500公里，保障農(nóng)田500萬畝，能抗御21.71米（1983年最高湖水位）的湖泊洪水位；湖區(qū)原有易澇面積330萬畝，經(jīng)治理，使200多萬畝農(nóng)田達(dá)到五年一遇以上的抗?jié)硺?biāo)準(zhǔn)；還初步形成了一個大中小，蓄引提相結(jié)合的水利灌溉系統(tǒng)，使湖區(qū)農(nóng)田的有效灌溉率達(dá)到80%以上[6]。

鑿井提取地下水灌溉，在地表水缺乏的北方地區(qū)很是重要。我國新石器時期已開始浚泉鑿井，春秋戰(zhàn)國時在園圃中鑿井灌溉已較普遍，之后不斷發(fā)展，到明清時期華北平原已形成大范圍的井灌區(qū)，水井型式多樣。20世紀(jì)50年代，廣大農(nóng)村用于灌溉的水井大部分仍為土井，如華北平原建國初期有各種土井200多萬眼。20世紀(jì)60年代以后，灌溉土井漸被機井所代替。進(jìn)入80年代以來，個體戶承包和聯(lián)戶經(jīng)營責(zé)任制的發(fā)展，使得各種土井又發(fā)展起來。據(jù)1982年調(diào)查，僅天津、河北滄州、衡水等地區(qū)就有各種土井幾十萬眼。如滄州青縣，1982年有真空井6100眼，人工手壓井2000眼，各種大口土磚井5000眼；南皮縣有手壓真空井4500眼，機帶真空井4054眼，磚井358眼[7]。土井主要開發(fā)淺層潛水，潛水埋藏淺，雨水易滲入補給。而機井開采的是深層地下水，靠自然補給時間長。目前華北地區(qū)的京、津、河北省、河南省北部、山西省中東部已形成聯(lián)成一片的大范圍的地下水漏斗區(qū)，這是過量開采深層地下水，補給不易產(chǎn)生的重大問題。而開采淺層潛水一般不會引起地下水漏斗區(qū)。又淺井開采潛水后，降低了地下水位，有利于防止土壤返鹽，改良鹽堿地的效果顯著。開采潛水井淺，技術(shù)較為簡易，所費資金不多，農(nóng)戶可自行管理應(yīng)用，經(jīng)濟上支出節(jié)省，適于小農(nóng)經(jīng)營。

此外，古代新疆吐魯番、哈密等地開鑿獨特的引取地下潛水的坎兒井，東南沿海防御海潮襲擊的海塘工程，及其他御咸蓄淡工程類型在現(xiàn)今也都得到了繼承和發(fā)展。二、傳統(tǒng)灌渠工程技術(shù)的繼承和發(fā)展

我國古代灌溉工程技術(shù)是我國人民在實踐中自行創(chuàng)造的，適應(yīng)了各地的自然地理條件，因地制宜，類型多樣，內(nèi)容非常豐富，不少工程技術(shù)在現(xiàn)今得到了繼承和發(fā)展。

傳統(tǒng)灌渠工程技術(shù)的繼承和發(fā)展主要體現(xiàn)在以下一些方面：如建國后都江堰灌區(qū)認(rèn)真總結(jié)了興建無壩引水灌渠的傳統(tǒng)技術(shù)和傳統(tǒng)施工技術(shù)經(jīng)驗，使這些技術(shù)更加發(fā)揚光大。水利部和水利水電科學(xué)研究院曾組織人員對溢流過水土壩的傳統(tǒng)技術(shù)進(jìn)行研究和推廣，取得實質(zhì)性的突破。又渠道防滲技術(shù)各地多利用當(dāng)?shù)夭牧习l(fā)展傳統(tǒng)技術(shù)。傳統(tǒng)淤灌和放淤技術(shù)在繼承的基礎(chǔ)上也得到很大提高。成都平原的都江堰，建于戰(zhàn)國后期，是聞名于世的渠首為無壩引水的工程，在長期的歲修管理中，積累了豐富的引水、防洪和排沙技術(shù)經(jīng)驗[8]。而防御洪水和清除泥沙是世界水利學(xué)界公認(rèn)的兩大技術(shù)難題，都江堰卻破解了這些難題，創(chuàng)造了世界水利史上的奇跡。其技術(shù)經(jīng)驗在多方面得到了繼承。一是灌區(qū)各分水口廣泛利用魚嘴分水分沙，布置旁側(cè)溢流堰（飛沙堰）泄洪排沙。如1962年修建的錦水河分水工程，在蒲陽河石壩子引水處，先在河中心修筑魚嘴，將蒲陽河分成左支清白江，右支錦水河，汛期蒲陽河洪水流量為800—1200米3/秒，錦水河可分洪300—400米3/秒，而錦水河分干渠只能進(jìn)50米3/秒，多余的水量則由設(shè)在魚嘴以下600米的溢流堰泄回清白江，其工程布局與都江堰渠首工程的格局很相似。二是利用彎道環(huán)流原理，把進(jìn)水口設(shè)在河道的凹岸，引取清水。都江堰渠首這種布置方式在灌區(qū)得到廣泛的應(yīng)用。如1962年所建蟇水河引水工程，引水比很小，采用無壩引水方式，修筑了弧形導(dǎo)水堤，形成較穩(wěn)定的凹岸，在凹岸頂點稍下游處建進(jìn)水閘，推移質(zhì)沿主河槽左側(cè)凸岸排往下游，進(jìn)水口一直沒有被淤。四川省當(dāng)今修建的無壩引水灌渠是很多的，其工程技術(shù)深受都江堰無壩引水工程技術(shù)的影響。如果河道的水位和水量不能滿足灌區(qū)引水要求，則需要建閘壩抬高水位或形成水庫取水。傳統(tǒng)技術(shù)所筑的壩一般為土石壩、堆石壩和砌石壩。1949年建國后，在水利水電事業(yè)建設(shè)中，壩工建設(shè)有很大發(fā)展，到1990年已經(jīng)修建82900多座水壩，在這些大壩中，土石壩占絕大多數(shù)。已建的2680多座30米以上的高、中壩（壩的用途包括引水、蓄水、發(fā)電等），土石壩約占80%，砌石壩約占14%，混凝土壩約占5%[9]。采用土石壩可以利用當(dāng)?shù)夭牧希?jié)省工程量，這是我國最早修建，并得到廣泛應(yīng)用的壩型，目前在中低壩中仍大量采用土石壩，說明傳統(tǒng)壩工得到較多的繼承和發(fā)展，特別是對過水土壩的研究和應(yīng)用，成績較大，體現(xiàn)出傳統(tǒng)壩工技術(shù)持久的生命力。

在今湖北省荊門市北部的仙居河上，有一座建于同治十三年（1874）的趙家閘灰土護(hù)面過水土壩[10]。該壩由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)民修建，建成100多年來，經(jīng)歷無數(shù)次洪水過流，1935年壩頂過流水深達(dá)3.9米，竟未被沖毀，大壩至今依然完好，能使兩岸3000畝農(nóng)田受益。趙家閘壩高8米，壩頂長47米，基礎(chǔ)為板狀砂巖，壩身由粘土夯筑，外包1米厚灰土夯筑層。這種由夯實粘土外包灰土保護(hù)層作為河道滾水壩的獨特建筑方式，國外從未見有報導(dǎo)。除趙家閘外，百余年前興修的過水土壩還有湖北荊門黃鮑閘，此閘建于1859年，壩高5米，1935年大水堰頂水深達(dá)3.9米，未沖毀，至今仍安全運行。此外，山西平遙梅槐頭、黎基壩等也是過水土壩，這些壩都較低，只有5—10米高。

受古老過水土壩的啟示，1958年，清華大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生組成過水土壩設(shè)計組，對過水土壩進(jìn)行不透水面板的試驗，肯定了這種壩型的優(yōu)點，還提出修建時要注意的技術(shù)要求。1975年8月，河南發(fā)生暴雨，使50年代治淮工程建成的兩座水庫——板橋和石漫灘土壩漫頂。于是土壩過水問題被再度提起。水利水電科學(xué)研究院對許多省市進(jìn)行土壩過水的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)1958年后不少地方按清華大學(xué)的辦法修建的過水土壩，經(jīng)多年洪水考驗，運用良好。從1975年起，吉林、安徽還修建了瀝青材料護(hù)面的過水土壩。1980年10月，水利部委托吉林省召開土壩過水經(jīng)驗交流會，將各地經(jīng)驗進(jìn)行交流。1983年水利水電科學(xué)院在室內(nèi)試驗的基礎(chǔ)上，先后在山西省嵐縣上明水庫和內(nèi)蒙古東勝市武家溝建成兩處灰土水泥土過水土壩，經(jīng)歷數(shù)年風(fēng)化凍融和幾次較大洪水的考驗，工程完好無損，節(jié)省工程造價1/3以上。可見，我們祖先創(chuàng)造的灰土溢流壩具有很大的現(xiàn)實意義。據(jù)了解，國內(nèi)已建成的各類壩中，90%以上是土壩，而其中66%沒有泄洪建筑物。因此，讓土壩的一部分過水，或在已建成土壩上加修溢洪道，也是很現(xiàn)實的課題。故而傳統(tǒng)的過水土壩工程技術(shù)仍有發(fā)揚之必要。

傳統(tǒng)施工技術(shù)以寧夏引黃灌區(qū)的草土工程（俗稱“埽壩”、“卷埽”）和都江堰的榪槎、竹籠、干砌卵石等工程最具特色。寧夏引黃灌區(qū)，在1960年青銅峽樞紐建成以前，均為無壩引水，灌區(qū)普遍使用草土筑壩。如春季歲修，用草土封堵渠口，再進(jìn)行修浚；用草土修筑渠河護(hù)岸，及橋、涵、閘、斗和護(hù)坡；修筑臨時性的攔水壩等工程。元代寧夏水工修筑埽工已很出名[11]。灌區(qū)千百年來，草土工程一直應(yīng)用于各種渠道工程。它具有就地取材，造價低，技術(shù)簡便，施工快，穩(wěn)定和防滲漏性好，抗震性強，對基礎(chǔ)清理要求不高，及拆除容易等優(yōu)點。建國以來，寧夏引黃灌區(qū)的草土工程，在各地大型水利水電圍堰工程上相繼使用。如1956年修筑甘肅省蘭州市供水廠，其進(jìn)水口黃河圍堰工程首次使用草土工。之后，劉家峽、鹽鍋峽、青銅峽、三盛公、陜西省石泉石門電廠漢江進(jìn)水口圍堰、浙江省黃壇口電站護(hù)坦圍堰，1979年援非洲建馬里電站護(hù)坦圍堰等，都取得了成功，且費用省，進(jìn)度快。之后，人們對這一傳統(tǒng)技術(shù)經(jīng)驗系統(tǒng)地進(jìn)行了總結(jié)[12]。

都江堰灌區(qū)歷年維修管理都采用傳統(tǒng)的榪槎[13]、竹籠[14]、干砌卵石、樁工[15]、羊圈[16]等施工技術(shù)。它們的優(yōu)點主要能就地取材，技術(shù)簡易，施工方便，投資節(jié)省。一般應(yīng)用于截流分水、筑堰護(hù)岸、搶險堵口、整治河道、維修渠道、保護(hù)橋閘堤堰等工程[17]。目前都江堰灌區(qū)歲修截流工程仍用傳統(tǒng)的截流方法，用的是榪槎、竹籠、卵石和黃泥。歲修時內(nèi)江架設(shè)榪槎后，截流合龍只需40多分鐘。這種截流方法人們認(rèn)為是一種生態(tài)型的截流技術(shù)，無機械的噪雜聲，體現(xiàn)了人與自然的和諧相處，而且經(jīng)濟、合理、安全。

渠道加以防滲措施可減少渠水的滲漏損失，提高渠道有效利用系數(shù)，這在水資源缺乏的北方尤其重要。傳統(tǒng)渠道防滲技術(shù)措施主要有夯土、砌石、砌磚、鋪灰土、鋪草皮等，這些防滲措施就地取材，施工簡便，經(jīng)濟實用（比混凝土、塑料薄膜、瀝青材料襯砌省費用），防滲效果也顯著[18]，各地多有應(yīng)用，并不斷改進(jìn)技術(shù)。

灌渠還采用地下輸水管道，這種設(shè)施具有節(jié)水和省地的優(yōu)點。早在3000多年前的殷商時代，城市中已鋪設(shè)地下陶水管道，這在安陽殷墟、鄭州洛達(dá)廟商代遺址中皆有發(fā)現(xiàn)。元代《王禎農(nóng)書·農(nóng)器圖譜集之十三》所載陰溝，即行水暗渠也，是一種用磚砌的暗渠。山西省一些城鎮(zhèn)幾百年前的陶管下水道一直使用至今。20世紀(jì)60年代，山西翼城縣利民灌區(qū)試驗用陶管修建灌溉輸水工程，但未能成功運行。1974年山西臨汾市屯里井灌區(qū)試驗陶管灌溉輸水，獲得成功，多年運行狀況良好，使用年限可達(dá)40年。在進(jìn)行經(jīng)濟效益分析后，認(rèn)為這種工程還是比較經(jīng)濟的[19]。又河南省偃師縣東寺莊1957年就修建了地下瓦管渠道灌溉網(wǎng)[20]。之后，傳統(tǒng)地下輸水管道技術(shù)不斷發(fā)展。現(xiàn)在將低壓管道輸水灌溉，簡稱為“管灌”，這一技術(shù)已成為目前我國北方地區(qū)一種很好的節(jié)水灌溉措施。80年代末，水利部將“管灌”作為北方農(nóng)田全面節(jié)水的基礎(chǔ)設(shè)施來抓。據(jù)統(tǒng)計，目前我國“管灌”面積有4500萬畝，其中河北、山東、河南、北京、天津等省市的“管灌”技術(shù)發(fā)展很好，僅山東、河北、河南三省的“管灌”面積就達(dá)266.67多萬畝[21]。這項技術(shù)具有省水、省地、省工、節(jié)能、省投資等優(yōu)點，值得進(jìn)一步發(fā)展推廣。此外，江蘇無錫縣人多地少，為了節(jié)省土地，20世紀(jì)60年代以后發(fā)展“三暗”工程11。“三暗”工程是灌水暗渠、排水暗溝、滲水暗管三者的簡稱，這些暗渠溝皆用灰土筑成，采用的是傳統(tǒng)施工技術(shù)。1965年冬無錫埝喬公社劉巷大隊建成第一條灰土暗渠，至1978年春全縣已建成暗渠2588公里，灌溉面積50余萬畝，占農(nóng)田總數(shù)的62%。從1973年開始又進(jìn)行暗溝、暗管的建設(shè)，與暗渠配套使用，形成灌、降、排、調(diào)、控綜合運用的立體水利系統(tǒng)，為建設(shè)噸糧田創(chuàng)造了條件。“三暗”工程與明渠、明溝、明墑相比，具有提高土地利用率，灌水快，排水暢，降水效果好，減少滲漏，農(nóng)機操作方便安全，減少歲修，取材易，造價低，節(jié)省水旱田開明溝用工多等許多優(yōu)點。“三暗”工程在農(nóng)田水利建設(shè)中的運用，實是在傳統(tǒng)技術(shù)基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，這為高速發(fā)展農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化邁出了新的一步。

又石質(zhì)倒虹管道可視為特殊的地下輸水管道。清代嘉慶十四年（1809），四川合江縣鎖口鄉(xiāng)劉士朝主持修建了一條引水過河灌溉的渠堰，渠道過河處設(shè)置了石質(zhì)倒虹管，全長266米，水頭26米，進(jìn)出口高差僅0.407米。管道用堅石預(yù)先鑿成63.5×40×40厘米的承插式管節(jié)，內(nèi)徑13.5厘米，用糯米粥拌石灰作為管與管間膠結(jié)材料，并用這種材料抹平管內(nèi)壁，以減少摩擦阻力。石質(zhì)倒虹管能承受較大強度的水壓力，這一倒虹管至今保存完好。解放后此種石質(zhì)倒虹管在合江縣得到了推廣應(yīng)用[22]。

我國北方含沙量高的河流多，我國人民早在2000多年前已進(jìn)行引洪灌溉和淤地活動，發(fā)明了淤灌和放淤技術(shù)，以利用河流中的水沙資源。在長期的歷史實踐中，積累了豐富的技術(shù)經(jīng)驗，尤其在宋代熙寧年間，政府曾組織空前規(guī)模的大放淤活動，取得選擇適時放淤水情，做好淤田工程，預(yù)籌退水出路，正確處理放淤與防洪，放淤與航運等許多技術(shù)經(jīng)驗。這些技術(shù)在現(xiàn)代進(jìn)一步得到繼承和發(fā)展。如陜西省傳統(tǒng)引洛灌區(qū)，現(xiàn)已突破了引水含沙量不得超過15%（重量比，相當(dāng)于166公斤/立米）的規(guī)定，引進(jìn)含沙量高達(dá)60%（965公斤/立米）的渾水進(jìn)行淤灌，基本解決了灌區(qū)汛期水量供需之間的矛盾，并改良了大片鹽堿地。當(dāng)今引洪漫地（放淤）已作為水土保持和農(nóng)田基建的一項內(nèi)容被得到重視。如關(guān)中趙老峪流域是古老的放淤區(qū)，下游富平縣境內(nèi)有引洪漫地34000多畝，是將上游銅川市境內(nèi)來的洪水泥沙，全部引入地中淤漫。漫過的地，每畝畝產(chǎn)400斤，有的甚至超過千斤，多年來，發(fā)生大暴雨，下游都不發(fā)洪水，原來的河床，現(xiàn)在變成了農(nóng)耕地。河北省張家口地區(qū)通橋河引洪灌區(qū)，面積11萬畝，上游河道流域面積3060平方公里，引洪能力每秒450立米，多年來河道上游洪水基本上全部不出灌區(qū)，保護(hù)了下游的農(nóng)田和村鎮(zhèn)。萬全縣在五道沙河沿岸共建大小引洪渠道800多道，總引洪能力達(dá)863米3/秒，一般年引洪水總量為2000萬立方米以上，初步達(dá)到大水不出縣的水平。由于一般洪水已不流入洋河，從而減輕了下游河道和水庫的泥沙淤積[23]。可見引洪漫地能起到良好的水土保持作用，這也可認(rèn)為是傳統(tǒng)技術(shù)在今天的發(fā)揚。三、傳統(tǒng)塘堰和開發(fā)地下水工程技術(shù)的繼承和發(fā)展

歷史上山丘區(qū)的攔蓄水工程統(tǒng)稱為塘堰、塘壩，有“堰”和“塘”之分，又有山塘（山灣塘）和平塘之分。建國后大力修筑山灣塘，一些南方省區(qū)山灣塘已達(dá)數(shù)十萬座。有些地區(qū)對老式塘壩加以改造，以增加其蓄水量。如安徽省肥西縣對丘陵區(qū)沖洼里的攔沖塘，將原有塘底挖平，挖出的土墊高塘埂，增加了塘的蓄水深度；或把攔河壩加長增高，成四面筑埂式；在較大沖洼里，根據(jù)地形，或在“水深”處建塘，加高塘埂，“水淺”處不建塘，仍為田，或上下沖兩面筑埂成塘；或建成層遞式，高處蓄水灌高地，低處蓄水灌低地，頭層塘的放水渠兼作第二層塘的引洪溝，第二層塘的放水渠，兼作第三層塘的引洪溝，做到有層遞的引蓄，有層遞的灌溉。通過改造，蓄水深增加，老式塘壩蓄水面積與其灌區(qū)耕地面積比為1：4.6，改造后為1：9，滿足了淺丘區(qū)農(nóng)田灌溉的需要[24]。

我國北方地區(qū)，在地面挖掘或在洼地筑埂形成的攔蓄徑流的工程叫澇池、坑塘等。建國后，北方地區(qū)群眾繼承以往的傳統(tǒng)做法，繼續(xù)修筑澇池，澇池數(shù)量發(fā)展很快。如陜西省黃河流域內(nèi)在1956年有澇池1240座，1985年達(dá)8940座，30年增加6.21倍，總?cè)萘?588萬立方米。北方陜、甘、晉、內(nèi)蒙、青、寧、豫七省（區(qū)）1985年黃河流域共有澇池19.8萬座，總?cè)萘?343萬立方米[25]。華北平原滄州地區(qū)通過開挖坑塘，攔蓄降雨徑流，滯瀝、除澇、灌溉，取得了治理旱、澇、堿的經(jīng)驗[26]。原來在20世紀(jì)50年代末，華北平原大搞地上蓄水灌溉，不重視排水，造成了土地的次生鹽堿化。進(jìn)入60年代，只排不蓄，大量水資源白白流失。70年代，大力發(fā)展井灌開發(fā)利用地下水，但由于深機井布局不合理，使得地下水位普遍大幅度下降，出現(xiàn)了大面積的漏斗區(qū)。淺井區(qū)多年只采不補，地下水位也普遍下降，使許多淺井報廢，而轉(zhuǎn)向打深機井。地表水由于連年的干旱和上游節(jié)節(jié)攔截，河道全年斷流。通過多年的實踐，人們逐漸認(rèn)識到，要利用傳統(tǒng)的坑塘設(shè)施，攔蓄降雨徑流，散蓄散排，解決抗旱灌溉水，雨時將澇水排入其中，只要注意把坑塘蓄水位控制在返鹽臨界水深以下，并與溝渠連通，就不會引起鹽堿化。坑塘深度不宜少于3—4米，一般應(yīng)深5—7米，面積15—30畝，最大不超過40畝。這樣就解決了長期存在的“旱、澇對立”，“排灌矛盾”，使瀝水轉(zhuǎn)化為灌溉水源，還能利用坑塘采補地下水。歷史上黃淮平原因為年際、年內(nèi)的降雨量分布極不均衡，出現(xiàn)水少時強調(diào)修筑陂塘蓄水灌溉，水多時強調(diào)開挖河溝以排除洪澇和防止土壤返鹽。旱澇堿問題，排灌矛盾得不到妥善解決。而滄州地區(qū)在近30年來，通過改進(jìn)傳統(tǒng)的坑塘技術(shù)，積極開挖和改進(jìn)坑塘，將坑塘與井、渠聯(lián)合調(diào)控，較好地解決了旱、澇、堿問題，這一方法亦成為治水改土的一條重要途徑。

我國古代在開發(fā)利用地表水的同時，也很重視開發(fā)利用地下水，主要通過挖泉鑿井加以利用。建國以后，傳統(tǒng)的打井方法和提水機具繼續(xù)使用，并加以改良，尤其是開鑿?fù)补芫募夹g(shù)進(jìn)展較大。筒管井的雛形在清代已經(jīng)出現(xiàn)，清代郭云升《救荒簡易書》卷三已載有增加新、舊井出水量的方法：旱年將兩根已打通各節(jié)的長竹竿插入井底數(shù)丈，則“井水泉”。此方法簡便，又能增加出水量。現(xiàn)代稱由上部直徑較大的筒井和下部的管井聯(lián)合而成的井為筒管井。在筒井的井底加鑿管井，可增加出水量；又筒井開挖過深施工不易或不經(jīng)濟，筒管井則比同樣深的筒井更經(jīng)濟些。1956年河南省創(chuàng)制了一種鑿井方法，稱為“56”打井法。其井結(jié)構(gòu)上部為8塊扇形磚砌筑，形成直徑為0.5米的小磚筒井，下部為木管管井。這種井取用幾層含水層，出水量大增。之后，筒管井又發(fā)展為水柜，即將筒井部分用大的集水坑代替，坑底再加鑿幾個管井。單個井又發(fā)展為井群，各井互相通聯(lián)，統(tǒng)一集中管理。

開鑿傳統(tǒng)土井的好處是很多的。土井主要開發(fā)淺層潛水，埋藏淺，雨水當(dāng)年即能補給，一般不會產(chǎn)生地下水漏斗區(qū)。開采潛水后降低了地下水位，能防止土壤返鹽，達(dá)到改良鹽堿土的目的。目前采取井、渠結(jié)合，或井與渠、坑塘結(jié)合，河道節(jié)制閘、深渠與淺井結(jié)合等方式。如在枯水季節(jié)利用淺井，提取地下水灌溉農(nóng)田，降低地下水位，騰空“地下水庫”庫容；汛期豐水季節(jié)，通過渠道引水灌溉和蓄水側(cè)滲，補給“地下水庫”水量。人們已認(rèn)識到解決華北平原土壤鹽堿化的主要途徑是井渠結(jié)合的方法，該地區(qū)的灌溉抗旱，也形成以井灌為主，井渠結(jié)合的方式。

關(guān)于提取井水的工具，群眾也運用傳統(tǒng)汲水工具的工作原理，演化和革新出一些簡易的汲具。如拉水井，其原理與古代渴烏利用筒內(nèi)形成真空，產(chǎn)生壓強差汲水相同。其制作簡易靈巧：用一根長約八、九米的八號鐵絲，一端接一小小的活塞，塞入一直徑約30毫米的塑料管內(nèi)，管的下端塞一木制進(jìn)水活門，上端將露在管外的鐵絲彎成鉤形，然后將塑料管裝入打入地下的外井管里，一個拉水井就做成了。制成一眼拉水井全部費用僅50元（1993年價）左右[27]。由于打井簡便，取水方便，不花水錢，所以拉水井在一些地區(qū)推廣開來，幾乎達(dá)到每戶一井，甚至一戶數(shù)井的程序，有些菜園、瓜地也建造了這種井。

四、傳統(tǒng)圩田水利和海塘工程技術(shù)的繼承和發(fā)展唐后期至五代吳越時期，太湖平原已形成縱橫塘浦交加圩圩相接的水網(wǎng)圩田系統(tǒng)，皖南沿江平原亦建成一些大圩。宋代以后，圩田建設(shè)更加興盛，并發(fā)展至長江中游兩湖平原、鄱陽湖平原和珠江三角洲等地區(qū)，更加講究圩田修筑方法，提出“筑堤、浚河、置閘”是筑圩的三項基本技術(shù)要素，“缺一不可”[28]。又出現(xiàn)了分區(qū)分級控制和聯(lián)圩并圩等圩區(qū)治理技術(shù)。這些卓越的技術(shù)經(jīng)驗在當(dāng)今得到進(jìn)一步的繼承和發(fā)揚。

太湖下游蘇州地區(qū)地勢低洼，歷史上修筑了大量的圩田。建國后，蘇州地區(qū)在繼承前人技術(shù)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，總結(jié)出圩區(qū)治理的“四分開，兩控制”原則，即內(nèi)外分開、高低分開、排灌分開、水旱分開，控制溝港水位、控制地下水位，以全面解決洪、澇、旱、漬各方面的問題。許多圩子和圩區(qū)治理時皆遵循這一技術(shù)原則。如蘇州地區(qū)昆山縣同心圩由低洼低產(chǎn)圩田改變成高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，重要的就是正確實行了“四分開，兩控制”的水利技術(shù)原則。同心圩圩形長方，南北長3.5公里，東西平均寬1.8公里，總面積6.3平方公里（9380畝），其中耕地面積6300畝。該圩是1958年由許多零散小圩聯(lián)并而成，聯(lián)并前的各個小圩圩岸單薄，河網(wǎng)零亂，田塊碎小，土壤板結(jié)，抗洪澇能力低。聯(lián)圩時，加高培厚圩堤，同時開挖了一條長3.5公里的中心河。之后又整治圩內(nèi)水系，發(fā)展機電排灌，田間深埋排水暗管，按“四分開，兩控制”原則進(jìn)行整治[29]，提高了抗洪排澇能力，特別是地下排水技術(shù)，突破了傳統(tǒng)圩田水利技術(shù)，具有很大的創(chuàng)造性。這項技術(shù)70年代被江蘇省水利廳加以推廣。到90年代，低洼圩區(qū)治理從聯(lián)圩并圩，利用老河網(wǎng)，已發(fā)展到以治理澇漬為主，實行高筑圩，雙配套（閘站），四分開（內(nèi)外分開、高低分開、灌排分開、水旱分開），三控制（控制內(nèi)河水位、控制地下水位、控制土壤適宜含水量）。一些條件好的圩區(qū)，發(fā)展田間“三暗”工程，進(jìn)行暗灌、暗排、暗降，為農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)創(chuàng)造了基本條件。于是“四分開，三控制”也成為其他圩區(qū)治理的基本技術(shù)原則。我國東南沿海很早就修筑海塘工程，以防御海潮的侵襲，保護(hù)農(nóng)田和城鎮(zhèn)的安全，江浙海塘是修筑的重點地段。東漢時已在錢唐縣建防海大塘，三國時孫吳在金山筑咸潮塘，唐代時已在江浙沿海建成系統(tǒng)海塘工程，五代至明清頻繁地興修海塘，不斷改進(jìn)海塘結(jié)構(gòu)。五代以前所筑海塘都是土塘，之后海塘結(jié)構(gòu)從土塘逐步發(fā)展到竹籠木樁塘、柴塘、斜坡式石塘、直立式石塘、魚鱗石塘等，每一類海塘結(jié)構(gòu)又有多種型式，以適應(yīng)不同的潮勢和土質(zhì)，同時還修筑了護(hù)塘、護(hù)灘和挑溜工程。

目前江浙海塘，仍有土塘、各種柴塘和石塘，有些是清代一直沿用到現(xiàn)在，清代修建的條塊石塘和魚鱗石塘，“到目前浙西海塘尚有約80公里，仍屹立海濱”[30]。建國后繼承了“魚鱗石塘”這種型式，在材料等方面加以改進(jìn)，建成“新魚鱗石塘”。如1955年在海寧縣建筑的“新魚鱗石塘”，塘身上部采用水泥沙漿砌條石，下部采用水泥沙漿混凝土塊，塘頂蓋面石和塘底蓋樁石均為混凝土塊，基樁采用鋼筋混凝土樁，這樣的海塘工程更能抵御洶涌的海潮沖激。在海鹽、海寧、平湖、紹興等地也修筑了一些不同型式的“新魚鱗石塘”[31]。可見結(jié)構(gòu)堅固、耐久的“魚鱗石塘”，今后仍是一種可繼續(xù)采用的較好的海塘結(jié)構(gòu)型式。此外，還可借鑒傳統(tǒng)的海塘工程設(shè)計技術(shù)思想，如根據(jù)不同的海岸地質(zhì)和動力條件，因地制宜采用各種不同的海塘工程結(jié)構(gòu)，使海塘工程更加牢固耐久。

總之，我國在數(shù)千年修建灌溉工程的實踐中，創(chuàng)造了眾多的水利工程類型和卓越的灌溉工程技術(shù)經(jīng)驗，體現(xiàn)了我國勞動人民杰出的智慧。這些傳統(tǒng)的工程和技術(shù)是適合我國各地的自然、地理條件的，體現(xiàn)了因地制宜的原則，所以具有很強的繼承性。從工程類型來看，大致北方多興修引渠灌溉工程；南方的山丘區(qū)以蓄水塘壩為主，低洼平原以水網(wǎng)圩田為主，沿海則修筑海塘、堰閘等拒咸蓄淡工程；江淮地區(qū)位于南北過渡地帶，多修建陂渠串聯(lián)工程。北方還發(fā)展井灌，新疆修筑坎兒井等。這些多樣的灌溉工程類型經(jīng)歷了數(shù)千年的實踐檢驗，具有強盛持久的生命力。又傳統(tǒng)灌溉工程多利用當(dāng)?shù)鼐哂械耐痢⑹⒛镜冉ㄖ牧希@些材料經(jīng)濟適用，施工技術(shù)群眾易于掌握，現(xiàn)今各地在修建灌溉工程時仍較多采用。不少傳統(tǒng)灌溉工程技術(shù)內(nèi)涵豐富，具有合理性和科學(xué)性，在現(xiàn)今仍能吸收利用，有的甚至能解決技術(shù)難題。自古以來工程技術(shù)隨著社會的發(fā)展不斷進(jìn)步，同一個技術(shù)在以往的基礎(chǔ)上逐步提高，應(yīng)用范圍擴大，還常出現(xiàn)創(chuàng)新技術(shù)。我們要總結(jié)工程技術(shù)發(fā)展的規(guī)跡，尤其要重視探討傳統(tǒng)工程技術(shù)思想，如灌溉工程規(guī)劃思想、設(shè)計思想、水利家的治水思想，水利著作中的水利理論認(rèn)識，及人們對技術(shù)發(fā)展內(nèi)部規(guī)律的認(rèn)識等，這些思想往往能給我們以重要的啟迪和借鑒作用。例如都江堰的系統(tǒng)工程規(guī)劃設(shè)計思想，北方多沙河水土資源利用的設(shè)計思想，區(qū)域治水規(guī)劃思想等都是前人給我們留下的珍貴遺產(chǎn)，需要繼續(xù)發(fā)揚光大。此外，傳統(tǒng)工程技術(shù)具有簡便、經(jīng)濟、實用等諸多優(yōu)點，我們應(yīng)吸取其精華，用現(xiàn)代技術(shù)改造其不足的方面。如新疆坎兒井，具有能自流灌溉，不用提水工具；水質(zhì)優(yōu)良，水流穩(wěn)定；冬季不封凍，可供全年灌溉和飲用；施工設(shè)備簡單，農(nóng)戶易于操作；水行地下，能減少蒸發(fā)和避免風(fēng)沙的侵襲等優(yōu)點。但其開挖和維修工程量大，工作環(huán)境艱苦，費時費人力，目前掌握此技術(shù)的人員已經(jīng)很少了。所以要改進(jìn)坎兒井的挖掘技術(shù)，采用機械挖進(jìn)提升設(shè)備，改善勞動條件，加強對坎兒井的管理和維護(hù)，使之發(fā)揮更大的作用。建國初期，吐魯番地區(qū)的吐、鄯、托三縣幾乎全靠坎兒井及泉水灌溉，后來修建了防滲渠道、小型水庫和機井等水利工程。目前吐魯番地區(qū)利用地表水3.88億立米，利用地下水9.94億立米，總的用水量增了幾億立米，但坎兒井水和泉水的水量都顯著減少了，代替它們的是每年用機井提取利用地下水四至五億立米，原來不花錢的泉水和坎兒井水，現(xiàn)在變成了要支付電費和油費的機井水。故有人主張要大搞坎兒井的維修和改建工程，并把它作為今后該地區(qū)水利建設(shè)的主攻方向[32]。所以我們要認(rèn)真地總結(jié)傳統(tǒng)灌溉工程技術(shù)，使之與現(xiàn)代技術(shù)相結(jié)合，從而在水利建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

第8篇

（一）組織變革組織變革是公立醫(yī)院管理體制改革的一種形態(tài)表現(xiàn)：上海和無錫模式是通過成立與衛(wèi)生局平級的醫(yī)院管理集團來改革原有的外部管理結(jié)構(gòu)，醫(yī)管集團以法人代表的身份代替政府行使出資人和監(jiān)管職權(quán)，實現(xiàn)對公立醫(yī)院的法人化和自主化管理。這種法人化經(jīng)驗探索有助于提升基層公立醫(yī)院的運營管理效率和實現(xiàn)醫(yī)療資源的優(yōu)化配置。但這種改革沒有做到真正去行政化，同時也加重了醫(yī)院管理的碎片化問題。北京海淀區(qū)通過成立公共衛(wèi)生委員會，將原來放在衛(wèi)生局的醫(yī)院管理事務(wù)剝離，加強對公立醫(yī)院組織資源的優(yōu)化配置，其改革經(jīng)驗特點在于理順政府行政部門和公立醫(yī)院之間的關(guān)系。但從組織形式上看，公共委是政府的特設(shè)機構(gòu)，對公立醫(yī)院仍然是行政管理，不僅與同級的衛(wèi)生局出現(xiàn)管理職能重疊問題，而且多頭管理也約束了公立醫(yī)院的自主發(fā)展。濰坊模式是在市衛(wèi)生局下面成立醫(yī)院管理中心，將分散在其他各行政部門的醫(yī)院管理職能統(tǒng)一起來，由醫(yī)管中心對所屬公立醫(yī)院進(jìn)行管理，理順了之前各部門舉辦和管理醫(yī)院時責(zé)權(quán)利不分、管理效率低下的狀況。但其實質(zhì)上并沒有觸及管理體制改革的核心部分，改革仍沒有脫離行政管控的路徑，新成立的行政部門也會產(chǎn)生政府失靈問題。宿遷模式的組織變革特點是引進(jìn)社會資本辦醫(yī)，將醫(yī)院所有權(quán)轉(zhuǎn)賣，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)變更。其改革是在縣鎮(zhèn)財力無法支撐對公立醫(yī)院財政投入背景下的產(chǎn)權(quán)變更探索。近年來，由于民眾的看病問題未能得到有效解決，產(chǎn)權(quán)變更后的醫(yī)療機構(gòu)的社會職能一直受社會和學(xué)界詬病。

（二）社會功能社會功能主要體現(xiàn)為通過有效的管理方式使公立醫(yī)院最大程度上滿足國民對基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)的需求。目前我國公立醫(yī)院在承擔(dān)社會職能方面還缺乏明確的功能定位。這五種典型模式由于改革背景不一樣，其公立醫(yī)院履行社會功能的方式也不盡相同。上海申康集團在任免公立醫(yī)院院長時，規(guī)定了相應(yīng)的績效考核內(nèi)容，通過考核方式來約束并落實對公立醫(yī)院的社會功能管理；北京海淀公共委通過契約式管理方式對醫(yī)院院長的責(zé)任和醫(yī)院發(fā)展的公益性方向進(jìn)行明確規(guī)定和嚴(yán)格問責(zé)；濰坊進(jìn)行的改革就是要在衛(wèi)生部門內(nèi)部實現(xiàn)醫(yī)院有效率的統(tǒng)一管理，因而其主要通過行政手段來落實對公立醫(yī)院的社會功能管理；無錫在委托管理合同中明確了各公立醫(yī)院的社會功能，并通過階段性績效考核制度進(jìn)行督和保障實施；民營化后的宿遷醫(yī)療機構(gòu)在追求效益性方面的動力大于承擔(dān)公益性責(zé)任，宿遷的衛(wèi)生部門期望用行政手段來保證醫(yī)療機構(gòu)的公益性，但效果不明顯。我們應(yīng)該注意的是，對于社會功能這個關(guān)鍵性改革維度，政府需要解決好當(dāng)前對公立醫(yī)院財政補償?shù)呢?zé)任失位問題，若依靠公立醫(yī)院自身在公益性、管理效率和經(jīng)濟效益之間尋求合適平衡點是很難的，即公立醫(yī)院自身不能主動替政府履行完全的社會功能。

（三）政府監(jiān)管政府監(jiān)管是公立醫(yī)院管理體制中的重要一環(huán)。政府出資舉辦公立醫(yī)院，代表國民實行對公立醫(yī)院的監(jiān)督管理，能夠有效保障公立醫(yī)院更好履行提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的職責(zé)。在這五種模式中，承擔(dān)政府監(jiān)管責(zé)任的主體是衛(wèi)生行政部門，每種模式的監(jiān)管方式和內(nèi)容不盡相同。上海模式中，政府監(jiān)管機制較為復(fù)雜，實行多個監(jiān)管主體的相互監(jiān)督，申康集團作為法人代表對所管理的公立醫(yī)院行使出資人的監(jiān)察權(quán)，為了有效監(jiān)督申康集團的管理工作，申康集團內(nèi)部又成立監(jiān)事會，以及政府派駐財務(wù)總監(jiān)對其運營工作進(jìn)行監(jiān)督，同時市衛(wèi)生局在這個監(jiān)管體制中對申康集團和醫(yī)院發(fā)揮行政上的宏觀監(jiān)督作用。濰坊通過在衛(wèi)生局下面成立衛(wèi)生監(jiān)督中心來履行監(jiān)督職能，代替政府對公立醫(yī)院經(jīng)營管理、發(fā)展決策、績效考評等多方面內(nèi)容行使監(jiān)督管理權(quán)。無錫模式中，衛(wèi)生行政部門實行全行業(yè)監(jiān)管，但其執(zhí)業(yè)力度弱，其主要的監(jiān)管職能通常由醫(yī)管中心來履行。宿遷的行政部門監(jiān)督和北京海淀公共委的績效考評則是政府通過行政力量和行業(yè)監(jiān)管方式來落實監(jiān)管責(zé)任。

（四）制度環(huán)境制度環(huán)境是公立醫(yī)院能否有效實現(xiàn)良好改革的重要影響因素。在這五種改革模式中，濰坊自主化管理模式是從行政部門內(nèi)部尋求制度突破，將管理權(quán)集攏到衛(wèi)生部門，然后再實現(xiàn)內(nèi)部管理的管辦分開，但這種改革僅是行政管理權(quán)的一種重新配置，管辦分離流諸于形式。宿遷的民營化管理模式是地方政府受財力不足影響而進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)更變改革，醫(yī)院產(chǎn)權(quán)從政府到社資、民資的產(chǎn)權(quán)置換方式，一方面導(dǎo)致了國有資產(chǎn)的流失，另一方面也進(jìn)一步淡化了醫(yī)院的公益性。上海和江蘇無錫處于經(jīng)濟發(fā)達(dá)、人才等各種資源雄厚、現(xiàn)代化管理水平較高的長三角地區(qū)，其公共財政實力強，又一直充當(dāng)改革排頭兵的角色，有相應(yīng)優(yōu)惠政策支持，因而它們的改革制度環(huán)境比較相似，都是實現(xiàn)對公立醫(yī)院管理體制管辦分開和政事分開的探索，而且這種法人化改革探索取得了明顯成效。北京海淀契約式管理模式有其特定的改革制度環(huán)境，在大部制改革和醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革背景下成立的公共委承擔(dān)了公立醫(yī)院政事分開改革的重任，北京期望通過公共委將各類具有醫(yī)療衛(wèi)生性質(zhì)的事業(yè)單位資源整合，實現(xiàn)政事分開的目標(biāo)，提升公立醫(yī)院管理的效率。

二、結(jié)論

第9篇

電力與人們的生活密切相聯(lián)，電力基建工程管理是對電力生產(chǎn)、傳輸和轉(zhuǎn)換的管理。只有擁有良好的電力基建工程管理水平，才能確保電力基建工程的質(zhì)量。因此，為了確保電力供電的安全和穩(wěn)定，電力基建工程的建設(shè)和管理必須要落實到位。供電企業(yè)在電力基建工程管理中有著重要地位，供電企業(yè)除了要做好電力供應(yīng)，盡心盡力地服務(wù)好地方經(jīng)濟，還有責(zé)任要保證電力基建工程的質(zhì)量。因此，電力基建工程管理十分重要。

2電力基建工程管理中存在的問題

2.1電力基建工程的施工管理力度不夠

目前，電力基建工程建設(shè)在各個地方大力開展，但是電力基建工程在管理上仍存在著較多的不足，主要體現(xiàn)在技術(shù)和安全兩個方面。電力基建工程施工由于沒有嚴(yán)格的法律規(guī)范和制度，沒有明確的安全責(zé)任體制，現(xiàn)場監(jiān)督也不到位，所以存在一些安全隱患，導(dǎo)致很多問題沒法從根本上解決。

2.2電力基建工程管理人員缺乏管理素質(zhì)

電力基建工程的施工企業(yè)安全管理存在管理不到位等問題。電力基建工程管理制度的不科學(xué)和不完善，導(dǎo)致有些管理人員作風(fēng)不正。較多單位的安全措施沒有根據(jù)不同崗位的實際需求來制定，而且還發(fā)生違紀(jì)違規(guī)等現(xiàn)象，與國家標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。管理水平影響著工程質(zhì)量的好壞，電力基建工程的管理人員有很多缺乏管理素質(zhì)，與工作崗位不相符，會對施工質(zhì)量有所影響。

2.3電力基建工程管理責(zé)任制度沒有落實到位

電力基建工程管理中，管理人員普遍素質(zhì)不佳。有些人員對法律規(guī)范不夠了解，相關(guān)工程的管理人員不具備責(zé)任心，也不具備實際管理經(jīng)驗，不大清楚自己的管理職責(zé)，導(dǎo)致施工不順利。

2.4電力基建工程管理的應(yīng)急工作需進(jìn)一步細(xì)化

由于一些企業(yè)的應(yīng)急措施沒有細(xì)化，導(dǎo)致存在問題時不能及時將問題處理到位。電力基建工程管理人員不具備防范意識，不了解應(yīng)急措施，導(dǎo)致發(fā)生突發(fā)事件時，工程無法順利進(jìn)行。

3加強供電企業(yè)電力基建工程管理的對策

3.1落實供電企業(yè)電力基建工程安全管理規(guī)定

電力基建工程建設(shè)的施工單位要用負(fù)責(zé)的態(tài)度處理安全質(zhì)量問題，將國家的安全管理規(guī)定落實到位，完善施工安全管理體系和監(jiān)督體系，使整個電力基建工程建設(shè)有條不紊地推進(jìn)。

3.2加強供電企業(yè)電力基建工程施工企業(yè)管理

電力基建工程建設(shè)的施工單位在施工方面必須符合質(zhì)量的要求，無論設(shè)計還是施工，都要嚴(yán)格按照要求進(jìn)行。電力基建工程建設(shè)必須杜絕無證企業(yè)，要對施工企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格檢查。

3.3強化供電企業(yè)電力基建工程施工現(xiàn)場管理

為了樹立良好的施工作風(fēng)，建立一個文明、舒適的施工環(huán)境，電力基建工程施工單位要確保員工的健康狀況，保障施工安全質(zhì)量。施工現(xiàn)場管理要分區(qū)進(jìn)行責(zé)任管理，道路交通、消防和材料管理等，都應(yīng)該實現(xiàn)專人管理，每個區(qū)域?qū)嵭胸?zé)任制分工，使施工現(xiàn)場的管理制度得到強化。電力基建工程要從人員上一一把關(guān)，在施工前和施工后都需要進(jìn)行檢查。對新上崗的員工還要進(jìn)行教育、培訓(xùn)和監(jiān)督等，嚴(yán)格審定基建管理人員資質(zhì)。

3.4安全施工，預(yù)防為主

電力基建工程管理除了要保證安全施工，還要預(yù)防事故的發(fā)生，從而確保生產(chǎn)力。電力基建工程建設(shè)過程中，要采取一些防范措施，從而更好地控制整個電力基建工程。如果在電力基建工程建設(shè)中遇到突發(fā)狀況，應(yīng)及時采取措施，消除安全隱患。3.5確保電企業(yè)電力基建工程安全資料的真實性在電力基建工程建設(shè)動工前需對施工單位、管理人員進(jìn)行審核，以確保其安全資料的真實性。現(xiàn)如今，施工單位存在很多假資料、代簽字等現(xiàn)象，這都是嚴(yán)重違規(guī)的，資料的審核不能用復(fù)印件代替，需要原件。對于施工方違章操作所造成的事故或人身傷害，需要有責(zé)任地鑒定。所以，資料真實有效，能夠?qū)`規(guī)工人、企業(yè)起到很好的限制作用。

4結(jié)語