時間：2023-03-20 16:22:02
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關鍵詞:行政程序違法實體違法
一、行政程序違法的表現
行政程序是指行政主體在實施行政行為時經歷若干步驟,采取一定形式和方法,在法定期限內,按一定順序完成的過程。然而,由于目前我國尚未有統一規范的行政程序法,加上一直以來“重實體,輕程序”傳統思想的影響,行政主體在執法過程中不重視行政程序,甚至違反法定程序的現象時有發生。常見的程序違法的主要有以下幾個方面:
1.步驟欠缺。即某行政法律行為的作出應依行政法規規定的步驟進行,但行政主體違法而未采取或履行相應的步驟。法律通過規定行政程序以規范行政權力運行的軌跡,為行政主體設定相應的程序性義務,作為行政主體必須按部就班、不折不扣地履行,其中就包括行政程序不得跳越,即行政主體不能遺漏、疏忽法律預先設立的行政程序而進行活動,否則勢必會侵犯行政相對方的權利,影響法律的公正與嚴肅。
2.順序顛倒。即行政主體違反法律規定的先后順序作出行政行為而構成的違法。行政程序是由若干個步驟、階段在時間上延續所構成,如同鏈條一環緊扣一環,從而保證行政程序法律關系主體的活動順利進行,因而行政程序不得顛倒,即行政主體不能先進行后面的行政程序,再進行前面的行政程序,否則將會導致行為無效。
3.形式違法。即行政法律行為的作出應當采取某種法定形式而未采取,或采取了法律禁止的形式,構成程序違法。隨著行政法的進一步健全和完善,對行政行為的法定形式的要求也愈加嚴格,一方面是為了監督行政主體的執法,另一方面也是為了更好地保障相對人的合法權利。然而,由于我國的行政法規建設起步較晚,人們的法律意識還比較淡薄,以致現實生活中違法現象時有發生。
4.時限違法。即行政法律行為的作出超過法定的時間限制,從而構成違法。為了保證行政活動的高效率,行政程序的各個環節應當有時間上的限制,如《行政處罰法》第四十二條第二款規定:“行政機關應當在聽證的七日前,通知當事人舉行聽證的時間、地點。”而在我們“依法行政”的建設過程中,行政主體沒有按照法律規定操作的現象并不鮮見,如行政主體沒有按照法律規定的期限給予當事人充分答辯時間和出席陳述時間;或未按法定期限作出裁決,既不通知當事人也不經批準延期的;或已過追訴時效仍追究相對人法律責任的等等。
二、行政程序違法與實體違法的法律后果比較
行政實體和行政程序是同一行政主體行為的兩個方面,它們彼此聯結,相互依存。前者是行為的內容,后者是行為的形式。行政行為作為一種法律行為,同時受到行政實體法和行政程序法的規范,但它們的地位和作用有差別。實體法決定著行政主體的資格與存在,違反了實體法,意味著主體資格的不合法,因而必然影響行政行為的效力。程序法不能直接決定主體的資格與存在,但這并不意味程序法不重要。由于行政主體行使實體權力的形式如何對行政是否科學和民主有極大地影響,因而法律通過規定行政程序以規范行政權力運行的軌跡,防止行政權力的濫用。但行政程序具有多樣性和復雜性,因此,對于違反行政程序的后果或責任承擔方式,也應該因行政行為的不同、程序要求的不同而有所區別。那種認為違反程序的行政行為一律無效的觀點是片面的。
我們還需要明確的是程序違法中對相對人權益并無影響的情形,一般不影響行政行為的效力,但這決非意味著這種違法行為就不受追究。現代法治的要求是違法必究,程序法也是法,違反它也應承擔責任,盡管世界各國對這種情形下的法律責任少有明確規定。我國1996年頒布的《行政處罰法》在這方面有所突破,該法第五十五條規定:違反法定處罰程序的,由上級機關或有關部門責令改正;可以對直接負責的主管人員依法給予行政處分。這項規定為追究程序違法的法律責任提供了依據。那種以為“行政機關違反法定程序的責任即是行政行為無效”的觀點,是不符合行政法理的,實踐中也行不通,而由此得出的“行政行為不因程序違法而導致無效是行政程序法律責任不獨立”的結論也是不正確的。其原因在于沒有把握行政程序的實質,并混淆了法律后果和法律責任的概念。行政程序法與行政實體違法的法律后果有如此差異,似乎與我們前面所言的程序的重要性、程序的價值目標不相符合。但我們認為,這正是實體法與程序法區別之所在。實體正義、程序效率都是法的正義的重要內容。那種主張違反程序的行政行為一律無效的想法或做法,一是容易放縱違法的行政相對人,丟失實體正義;二是行政機關不得不重新作出具體行政行為而影響行政效率。因此,我們還是應當對實體與程序的正義價值進行具體的衡量取舍,以期更加符合法的正義的要求,提高法的正義的質量,這種對于違反程序的行政行為采取靈活處理的做法其實也是世界各國的普遍做法。
三、對行政程序違法的司法審查
1.對行政程序違法進行司法審查的程序
(1)審查法定步驟。步驟是程序的重要要素,任何行為都必須按照法定的步驟來進行,否則就可能造成程序違法,例如,《治安管理處罰條例》規定,被裁決拘留的人或者他的家屬能夠找到擔保人或者按規定交納保證金的,在申訴和訴訟期間,原裁決暫緩執行。這里就有一個法定步驟,即公安機關作出拘留裁決后,要告知被拘留人是否要求提供擔保,如果公安機關不執行這一步驟,作出裁決就執行拘留(實踐中此類情況常有發生),這種跳躍式的執法行為,就是違反法定程序。
(2)審查法定順序。這一點要求行政程序中不能出現順序顛倒,也不能出現順序混亂。例如,行政主體在進行有關執法時必須按順序表明身份、說明理由、采取相關措施、作出行政決定,并將有關決定交付當事人,還要告之當事人有關權利。如果違反了這一順序,將會導致程序違法,又如《行政訴訟法》第33條規定:“在訴訟過程中,被告不得自行向原告和證人收集證據。”這既是對被告訴訟權利的限制,也是為了防止被告以顛倒步驟順序取得的證據證明其行為合法。
(3)審查法定形式。一定的行為必須以相應的形式表現出來,如書面形式、口頭形式等,若某一行為不按法律規定的形式來進行則屬程序違法,如《行政處罰法》規定:“行政機關及其執行人員當場收繳罰款的,必須向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據,未出具財政部門統一制發的罰款收據的,當事人有權拒絕繳納罰款。”第49條規定:“行政機關依照本法第39條的規定給予行政處罰,應當制作行政處罰決定書。”通常,對外行使影響公民、法人或者其他組織權利義務的行為都應當是要式行為。
(4)審查法定時效。行政程序遵守法定的時效,是具體行政行為合法的重要條件之一。從法治的高度講,有行為就有相應時效,而且這種時效是具體的、法定的,違反了法定時效,同樣會導致程序違法。
2.對行政程序違法司法審查的結果
對于違法行政程序司法審查的處理結果,學術界及司法界都有不同的意見。有的認為,只要行政程序違法,不論實體處理是否合法,均應判決撤銷。有的認為,只要實體處理合法,程序違法,但未侵害行政相對人的實體權力,應予維持,不過應在判決書中指出其程序違法。有的認為,只有程序嚴重違法,才能撤銷,一般違法且未給行政相對人造成侵害的,一般應予維持。
在國外,許多國家和地區行政程序法中都有些“適當寬松”的規定,即對某些“暇疵”的行政行為予以補正。比如德國行政程序法第44條規定了行政行為具有嚴重瑕疵的,包括程序嚴重瑕疵的,為無效行政行為;在撤銷和無效兩種糾正方式外,第45條則對“不導致第44條規定的對程序或形式的違反”的行政行為則可視為補正。此外,德國程序法典中還有對某些有程序或形式暇征的行政行為只要其對實體決定不具影響力可不予撤銷的規定。又如在奉行“法律程序至上”原則,視“正當法律程序”為法律生命所在的美國也并不是任何違反程序的行為都會導致行政行為無效的后果。在行政機關制定法規時,“除非有特別法律規定,制定規章基本上是行政機關自己的事,除非法律另有規定,否則,不得以行政機關在頒布某項規定以前沒有舉行聽證會,沒有與受此規章影響的各方協商或通過其它方式征求他們的意見為由宣布規章無效。目前,我國法律意識整體水平不高,行政程序意識在行政機關和執法人員中普遍需要提高,因此,筆者認為對于行政程序違法司法審查的結果規定既不宜過于嚴格,也不宜過于寬松,而宜作一些具體情況與類型的區分。
概括說來,行政程序違法的司法審查應以公正和效率為標準。如果違反法定行政程序的行政行為損害了相對人的合法權益,應當認定無效,并依法予以撤銷;如果行政行為違反行政程序,但并沒有損害行政相對人的合法權益,或者影響微小,可不認定該行政行為無效。具體說來,對違反法定行政程序可分以下幾種情況作不同處理:
(1)對于任意性行政程序,行政機關具有一定的自由裁量權,可以根據實際情況和需要自主選擇。這種選擇只要不違反行政程序的基本原則,即不影響該行為的法律效力。如果行政相對人對行政機關自主選擇的程序提出異議要求撤銷,法院一般不予支持。但是,“如果行政機關選擇的程序嚴重違背法理、違背基本公正要求,雖不構成違背法定程序,但可構成‘’,人民法院可以以為根據撤銷相應具體行政行為。”
(2)對行政程序中輕微的瑕疵現象,一般不作違反法定程序處理。對于這種情況能補充的責令行政主體補充,不能補充的提出司法建議。
(3)對行政程序混亂,違反法定的、不可改變的順序,并且損害了相對人合法權益的,可判決撤銷并責令行政機關依照法定順序重新處理。
行政程序違法的后果不同于實體違法,這是由行政程序本身的性質決定的。并不如有的學者所認為的:程序違法,從嚴格法治角度講,是必須撤銷該行為的,但從效率上講,有條件地維持也是可取的。程序違法對行政行為效力的影響,要區分不同情況分別處理,不能陷于形式主義。這也體現了現代行政程序法的基本價值取向:公正與效率的和諧統一。程序違法不以撤銷該行政行為為惟一的法律后果。有的程序違法的法律后果表現為一種“待定”狀態,如超出復議期限仍未做出決定的行為,可能會成為相對人提訟或要求其它權利的理由,這也是一種法律后果。至于是否影響行為效力,則需由法院根據具體情況進行審查作出判決。
注釋:
①羅豪才.行政訴訟法學[M].北京:中國政法大學出版社,1992.247.
②石紅心.行政機關違反法定程序責任新論[J].行政法制,2002,(2):910.
③哈特穆特·毛雷爾.行政法學總論[M].北京:法律出版社,2000.
程序法律責任是法律責任體系的一個重要分支。本文從訴訟程序法的角度探討了該種法律責任的基本特征、基本分類、構成要件、責任承擔方式和責任追究程序等若干基本問題，認為雙重處理、以公法責任為主等是程序法律責任的主要特征，刑事實體法中的法律責任不全部是實體法律責任，程序法律責任應有接受不利裁判等多種責任承擔方式，對不同類型的程序法律責任應設置不同的責任追究程序，在構建程序法律責任時可能面臨程序悖論的困惑
由于程序正義理念的確立，人們開始從程序法的角度對一些傳統的法律概念提出質疑，以求對有關概念作更準確的把握與界定。對傳統法律責任體系的詰問就是其中一例。近年來訴訟法學界開始探討訴訟法律責任的問題，但探討大多局限于訴訟法的層面上（甚至僅限于民事訴訟法或刑事訴訟法的層面），沒有上升到整個程序法的高度；而且，探討大多仍停留于是否應該設置程序法律責任的問題上，對于程序法律責任的具體問題則研究甚少。本文試圖在這方面作一點努力，以期對于程序法律責任制度的構建乃至整個法律責任體系的重新整合略有裨益。1
一、程序法律責任的特征
（一）程序法律責任兼有公法性與私法性，但主要是一種公法責任
按傳統的觀點，與三大訴訟法相對應的三大實體法有的屬于公法，有的屬于私法范疇2。但對訴訟程序法的性質，歷來有不同的看法。有人認為三大訴訟程序法都是公法，也有人認為刑事訴訟法與行政訴訟法是公法，而民事訴訟法則是私法。但法律責任的性質很少有人從公法、私法的角度去討論.筆者所謂的公法法律責任即是指有關國家機關必須主動追究的一種法律責任，而私法責任則需由非權力主體申請才可追究。
1、公法性的理由
(1)訴訟是公力救濟手段
從民事實體法的角度來看，當事人之間的關系可能是純粹私法性的，但一旦選擇了訴訟途徑解決糾紛，就意味著把國家力量引入了私人領地，從而使原有的私法關系具有了一定的公法性。更不用說原本就屬于公法關系的刑事實體法律關系了。
國家應當事人之邀介入糾紛，就應順應當事人一方或雙方的愿望公平合理地解決糾紛。除發動訴訟程序的原告之外，即便是被迫進入訴訟程序的被告，甚至無獨立請求權的第三人，也應負有積極配合訴訟的義務，應接受法院的指令，遵循法定的程序，及時完成各種訴訟行為。如若不然，就必須承擔相應的程序法律責任。因為，訴訟已不再僅僅是當事人之間的事，而是關乎國家為此所耗費資源的多寡，關乎其它已提交法院的糾紛能否得到及時處理之事。所以，這一責任固然可根據另一方當事人的申請而追究，但即使當事人不申請，法院也應主動追究。否則，訴訟程序中的違法行為就將泛濫。
⑵現代各國法官大多不再是消極裁判者，而是積極引導和管理訴訟
傳統上，兩大法系的法官在訴訟中能動性之發揮程度有較大差異。一般認為大陸法系的法官在訴訟中積極推動訴訟向前發展，而且負有真情闡明之義務3；而由于采用對抗制訴訟模式，英美法系之法官通常僅在不得已時才干預訴訟，所有事實之發現皆仰仗雙方律師的爭斗，他們是消極的裁判者。然而時至今日，兩大法系在此問題上的傳統差異已明顯變小，尤其是近三十年來，英美積極推進訴訟制度的改革，這種改革更多地表現在民事訴訟方面。1972年美國國會基于提高民事訴訟效率的需要，通過了《民事審判改革法》(CivilJusticeReformAct)。該法律要求：聯邦地區法院應發展和實施案件管理技巧，減少民事訴訟中的開支和效率，針對個案的需要，復雜性及周期實施個別化的管理，司法官員應盡早和持續地參加對訴訟進程的規劃，司法官員和律師應在審前程序保持經常性的交流，并且運用替代訴訟解決糾紛程序解決相應的案件。4英國自1988年對民事程序作了力度不菲的改革之后，1999年4月26日新民事訴訟規則正式生效。該規則的第1.4條規定“法院需積極管理案件，推進本規則基本目標的實現……在案件初期識別系爭點……如法院認為適當，可鼓勵當事人采取可選擇爭議解決程序，并促進有關程序的適用……為保障案件開庭審理迅速，有效率地進行而發出指令。”5由此可見，兩大法系在民事訴訟程序上的接近，更多是英美法系在向大陸法系的靠攏，而這種靠攏又正是為其訴訟拖延的實際狀況所迫，認識到當事人主義訴訟模式在訴訟效率上的缺陷后不得已而為的。
至于行政訴訟，由于英美法系不如大陸法系許多國家那樣有一套專門的行政法院，也沒有我國這樣的法院內部的專門的行政審判庭，他們雖也承認行政法學這一學科的存在，也有較發達的行政法律制度6，但一直是用民事訴訟程序處理行政案件，只不過在處理行政案件時會適當考慮行政法的特點及具體行政法律制度的規定，例如，美國的《聯邦行政程序法》中就有一些關于司法救濟的內容，但相對較少，并無一套完整獨立的行政訴訟程序，
在刑事訴訟程序方面二大法系的距離沒有民事訴訟程序方面的差異那樣大。雖然英美法系的檢察官屬于行政官員，沒有大陸法系檢察官那樣的強制權力，甚至有所謂檢察官當事人化之說7。但他們是代表政府（或國家）在提訟，他必須積極主動地推進程序，如果他如某些民事案件的當事人那樣拖延訴訟，就是一種失職。盡管英美法系的刑事程序仍主要采當事人主義，法官較為消極，但這種消極由于檢察官對其職責不敢懈怠、積極推動訴訟而實際得到了改變，也就是說英美法系的刑事訴訟程序也是在國家權力的積極干預之下進行的。
可見，二大法系在三大訴訟程序中，公權力均積極推動訴訟進程，除了刑事訴訟中的犯罪嫌疑人、被告人因享有沉默權無須積極配合法院解決爭議之外，警察與檢察官及其他所有的訴訟參與人均應依法承擔法律所規定的各項程序義務8，否則就被追究程序法律責任。
2、私法性的理由
民事案件當事人之間的實體關系是私法上的法律關系，相關的實體法律責任也是私法性的，追究與否概由當事人自己決定。但其在訴訟中的關系則并非如此。當事人之間的訴訟法律關系是在訴訟系屬中發生的9，與法院有密切的關系。當事人在訴訟的若干階段都會發生一定的關系，在階段存在與答辯的關系，英美法系的送達由于采當事人主義，其當事人之間更是發生直接的聯系。在審前階段，當事人之間會因證據交換程序（證據開示程序10）發生爭議。在執行階段判決債權人會向判決債務人要求履行判決，債務人也可能直接向債權人償還債務。在諸如此類的直接交往中，當事人違反法定義務的情況必然或多或少地存在，因此法院可能基于對案件的管理職責會主動追究有關人員的程序法律責任，因為此類違法行為妨害了訴訟的順利進行，危害了訴訟的公正與效率。但是，此類違法行為同時也給其他訴訟參與人造成了損害，例如，加大了對方的訴訟成本，由于這部分的損害純屬訴訟參與人之間的私人問題，所以，法院通常不必直接追究違法者的程序責任，而應留待相關訴訟參與人自己去決定是否申請追究。所以，這方面的責任是私法性的。這種私法責任在整個程序法律責任中僅占極小份額，而且僅存在于民事訴訟中。
（二）雙重處理
雙重處理是指如果有程序違法行為發生，那么既要追究違法者的法律責任，又要對相關的程序作必要的處理。首先，由于程序違法者的行為或者違背了國家及社會迅速公正解決爭議的意志，或者給對方當事人或其他訴訟參與人造成了損害，就必須向法院（國家）或他人承擔法律責任。如是公法責任則應由國家機關主動追究，如是私法責任則由法院應訴訟參與人的請求予以追究。有程序違法行為而不予追究，將有損程序法律及國家的尊嚴，并將導致程序違法行為的泛濫。其次，程序違法行為同時客觀上對訴訟程序造成了損害，或是污染了程序或是延緩了訴訟進程，或是不必要地增加了訴訟成本，既妨害了程序正義的實現，也增加了產生不公正訴訟結果的幾率，從而使得程序的固有價值與程序的工具價值都無法實現。所以必須對程序違法行為給程序造成的不良影響盡可能加以消除，以使程序重新走上健康快速的軌道。訴訟程序法上的這種雙重處理是由程序所擔負的雙重功能所決定的，程序表面上看是一個過程，但這一過程既要努力確保助成公正的實體結果的產生，又要保證過程本身在一般的社會公眾看來是令人信服的且是富于效率的。過程不僅僅是手段，而是手段和內在目的的混合體。不能為了外在的目的而輕易犧牲內在目的。11所以在處理相關的違法行為時應從二個方面著手，而不能忽略其中任何一個方面。
（三）懲戒性與補償性兼備
在追究有關主體的法律責任時，會遇到二種情況：一是違法行為只在一定程度上損害了程序的公正性（當然程序違法皆不可避免地會損及程序的效率，但有時這種損害較小可以忽略不計），或者僅給其他訴訟參與人的人身權利造成損害且不涉及精神損害；一是違法行為既危害了程序本身又給其他參與人造成了物質上的或精神上的損害，或者無正當理由地加大了司法成本。在第一種情形之下，只能給予其適當程度的懲戒，以儆效尤。在第二種情形之下，既要針對其對程序本身的損害施加一定的懲罰，又要讓其為給他人造成的物質及精神損失作出賠償，并補償國家因其違法行為而多支出的司法成本。補償是輔的，僅在造成實際物質損害或可作物質補償以作精神撫慰時方予實施，懲戒則只要有違法行為發生就應實施。
（四）責任主體的廣泛性
訴訟程序法律責任主體有如下幾類：
1、國家
當國家機關工作人員在訴訟中有違反程序法的行為且此行為給私人或私人團體造成物質或精神損害時，國家就成為程序法律責任主體12，亦即國家向受損害的法律主體給予賠償。
2、承辦案件的國家機關工作人員
這種人員范圍的大小因訴訟的類型而異，在刑事案件中可能涉及的人員最多，負責偵查檢察審判的三種人員都可能成為責任主體。甚至包括公檢法三機關中的輔助人員，如鑒定人勘驗人員等。在民事及行政案件中一般只有法院的有關人員可能成為責任主體，但如果行政機關（在行政案件或民事案件中）甚至司法機關（在民事案件中）作為當事人，則問題稍顯復雜，一方面機關工作人員可能成為責任主體，另一方面，其所在機關也可能成為責任主體，機關作為當事人既可能要向對方當事人承擔責任，也可能向國家承擔責任，例如，在行政訴訟中法院可以責令拒不履行生效裁判的行政機關按日交納罰款（行政訴訟法第65條第3款）。
讓辦案人員承擔程序責任尚有一個問題需解決，即辦案人員的職務豁免問題。法官的責任豁免國內外向來有不同看法，有的認為刑事責任及行政責任（本文暫用此詞）不可豁免，民事賠償責任（本文姑用此詞）則可以豁免。有的認為應區別對待違法時的主觀過錯，有的則認為應區分法官的行為的類型。13至于警察與檢察官的責任豁免則似乎論者不多，美國的學者帕卡在分析刑事程序的兩個模式時，敘述了犯罪控制模式的主張：“警察如果破壞了限制警察逮捕權限的規則，應對其進行制裁。不過最適當的限制方法是由警察部門的長官進行懲戒。因為警察部門的長官是警察是否遵守職業標準的最佳判斷者，由其監督懲戒可以促使其部屬成為更優秀的警察人員。在警察的行為確為不當時，可予以免職，或者在一般訴訟中給予被非法逮捕公民民事賠償。”14筆者認為國家機關工作人員的職務行為如果違法而此違法又非經機關授意，則應分別情形予以處理：如果其行為沒有給訴訟參與人造成物質損失或精神損害，則由其個人承擔法律責任；相反則由其所在機關或國家承擔賠償責任。亦即，應實行（廣義）司法人員在訴訟程序法律責任上的有限責任豁免制。15
3、當事人
無須贅言，三大訴訟程序中的當事人都可能成為程序法律責任的主體。當事人的程序違法行為的數量與種類總體上超過其他訴訟參與人，從故意拖延訴訟進程到拒絕滿足對方當事人的合理請求到破壞法庭秩序到無視法官的合法指令等，不一而足。
4、其他訴訟參與人
證人及非以公檢法機關工作人員身份參與訴訟的鑒定人，勘驗人，翻譯人員在訴訟中也會實施各種違反程序法的行為，他們也必須為其違法行為承擔相應的程序法律責任。
5、案外人例如，違反法庭秩序的法庭旁聽人員，違反法院協助執行通知的負有協助執行義務的銀行等。
二、程序法律責任的分類
（一）初級分類
為簡化起見，避免將問題人為復雜化，我們可以按照訴訟程序法的分類，將程序法律責任對應地分為三類，即民事訴訟程序法律責任，行政訴訟程序法律責任與刑事訴訟程序法律責任，此外，考慮到在我國增設憲法訴訟程序對維護憲法的尊嚴及切實保護公民的憲法權利是必要的而且也是可望將來能實現的16，所以有必要在程序法律責任體系中添上第四種程序法律責任，即憲法訴訟程序法律責任。
（二）初級分類之矯正
在以上四類法律責任中有一種共同的責任。因為在四種訴訟程序中均可能發生嚴重危害司法程序，嚴重危害當事人或其他訴訟參與人利益的程序違法行為，從而符合犯罪的本質特征并進而為立法者規定為犯罪，那么此時就存在一種責任類型的契合：程序違法行為的主體承擔的法律責任既是程序法律責任又是刑事法律責任。但就立法的體例而言，這種發生契合的法律責任盡管在四類訴訟程序法中會有所規定（例如籠統地規定某一嚴重的程序違法行為構成犯罪，應承擔刑事責任），但具體的責任的承擔方式應主要由刑法加以規定。刑法中規定嚴重違反程序者的法律責任的實例很多，例如，我國刑法典第313條規定了拒不履行生效裁判罪，德國刑法典第154條規定了偽誓罪。17所以，以上四類程序法律責任的劃分從立法的角度來看并不很完整，它們的一小部分實際是為刑事法律責任所包容了。
三、程序法律責任的構成要件
（一）公法性法律責任的構成要件
只有在以下要件都具備的情況下，有關主體才可能承擔公法性的程序法律責任：
1、程序責任能力國家或國家機關作為者或者的代表當然具有程序責任能力。其他主體只要具備訴訟行為能力就能充當程序責任主體。至于與刑事法律責任契合的那部分法律責任的責任能力應依刑法的要求為據。
2、程序違法行為程序違法行為可以分為二類：（1）對于訴訟程序法明定義務的違反，例如超期羈押犯罪嫌疑人，拒不履行生效裁判（2）違反法官在訴訟過程中所作的指令。至少在大陸法系法官不是立法者，但是，法官在訴訟中的指令通常應是依法發出的，是為了確保訴訟的順利并快速地進行而對案件所作的必要的管理活動，這種指令通常應被視為是法律的衍生產品，是一種特殊類型的法律，對他的違反也是一種違法。這有點類似于民事法律賦予當事人之間約定以法律效力的情況。
3、主觀過錯由于程序法較為直觀，所以，對程序法的違反大多基于故意的主觀形態而發生，對于法官來說尤為如此。但也并不排除個別情況下違法行為是基于過失而實施的，例如，法官在開庭時明知應當告知當事人享有回避申請權而又忘記了告知，案件的旁聽人可能一時忘形而擾亂了法庭秩序。
（二）私法性法律責任的構成要件
除了以上二個要件外，尚需另外二個要件方能令有關主體承擔私法性的程序法律責任：
1、損害結果這是指在訴訟中，某一非權力主體的違法行為實際給其他同為非權力主體造成了物質損害或精神損害。
2、因果關系這是指違法行為與損害結果之間要有因果關系。
四、程序責任的承擔方式
1、程序無效這種責任方式主要適用于權力主體即法官，檢察官警察違法的場合不包括行政案件中的行政機關，因為行政機關雖然擁有公共權力，但那是在行政法關系中加以運用的權力，在訴訟程序中它也是聽候聆迅等待判決結果的一方當事人，并不享有訴訟程序上的國家權力。而在我國檢察官當事人化目前仍是一種奢望。警察作為證人出庭也依然是困難重重。
對有程序違法行為的職權主體之所以要否定其已進行的相關程序，一是基于維護程序正義的要求，一是使其不能獲得他在實施違法行為時所希望獲得的預期結果，以示懲戒。
否定其職權主體進行的違法程序就一定要同時否定該程序的結果及進一步衍生的結果（所謂“毒樹之果”原則），否則就可能會有更多的執法人員不惜以身試法去追求某種結果。而且，從實體公正的角度出發，違反程序所獲得的結果我們很難去判定她是真是假，恰如刑訊逼供所獲得的口供一樣。
但作為一種調和，需要在程序正義與實體正義之間尋求平衡，美國人在“毒樹之果”原則之外發展的了一些例外，可供借鑒。即一方面有關程序，一方面又在特殊情形之下對其結果作有限的使用。例如，在1939年的納多恩訴合眾國案件中，法院宣稱：有時“毒樹”與在法庭上被提供的證據之間的聯系可以變得就象風吹烏云散，從而足以避免最初的違法行為對證據的污染。18筆者認為這類例外應嚴格限制在重罪案件當中，例如可能判處15年以上刑期的案件。
2、失權這是指訴訟法律關系主體如果不依照法律的規定或法官的指定完成規定的訴訟行為則將面臨以后也不能進行此訴訟行為的后果。例如，德國民事訴訟法第282條第3款規定：“關于訴之合法與否的責問，被告應在同時并在本案言辭辯論前提出，如果在言辭辯論前，已經規定有命被告答辯的期間，被告應在此期間內提出責問。第295條第1款規定：“違反了訴訟程序，特別違反了有關訴訟行為方式的規定是，如果當事人拋棄了遵守這些規定的要求時，或者如果他在基于這種程序而進行的最近一次言辭辯論中或在與這種程序有關的最近一次言辭辯論中，曾經到場并且知道這種違反的情形或者可以知道而不提出責問時，就不能再提出責問。”19我國的涉外仲裁規則中也有類似的規定：“一方當事人知道或應當知道本仲裁規則或仲裁協議中規定的任何條款或情事未被遵守，但仍參加制裁程序或繼續進行仲裁程序而且對此不遵守情事就是地明示地提出書面異議的，視為放棄其提出異議的權利。”20
3、不利推定及不利裁判如果當事人一方在訴訟中不按照法律或法官的規定及時就對方的訴訟請求或進行答辯或對答辯進行再答辯，那么法院就可以依其怠惰行為對其作不利推定，或依對方當事人的請求作出對其不利的裁判。例如，美國聯邦民事訴訟規則第8條第2至4款規定：“當事人應當以簡短明確的措辭對方當事人提出的每一個請求作出抗辯并且自認或否認對于對方當事人的事實主張……對必須回答的訴答文書中的主張，除關于損害賠償的金額數的主張外，在應答訴答文書中如果沒有加以否認，即視為自認。”21英國民事訴訟規則第12•1條規定：“在本規則中，缺席判決指被告符合如下情形時，法院未經審理逕行作出的判決（a）未提出送達認收書的；或者（b）未提出答辯的”22英國的此類缺席判決在美國也有對應的概念，即DEFAULTJUDGEMENT（亦譯不應訴判決），其聯邦民事訴訟規則第4條第1款規定“傳喚狀中還應當寫明被告的應訴和答辯期間，并應告知被告如果不在規定的期間內應訴和答辯，則根據原告狀所請求的救濟，對被告作出缺席判決”23
4、支付對方當事人多支出的訴訟費用這是法院在某一方當事人的不合法的訴訟行為加大了對方當事人訴訟成本的情況下對違法當事人所做的制裁。例如美國聯邦法院的訴訟程序中規定：事實上的有錯誤或法律上無理由的訴答文書將會導致法院對律師及其客戶均課以相應的制裁（例如，法院可以命令補償被告人因回應所提出的不適當的狀而花費的金錢，包括其律師費用在內）24。德國也有類似的規定，其民事訴訟法第96條規定：“當事人主張無益的攻擊與防御方法者，即使其在本案中勝訴，也可以命其負擔因此而生的費用。”第409條第一款規定：“有為鑒定義務的人，不到場或拒絕為鑒定的，應負擔由此而生的訴訟費用”25我國司法解釋中有個別有點類似的規定：“在第二審中，一方當事人提出新證據，致使案件被發回重審的，對方當事人有權要求其補償誤工費、差旅費等費用。”26
5、拘傳這種責任承擔方式在我國的民事訴訟法中已有規定，只不過是以對妨害民事訴訟的強制措施的名義出現。但我國的拘傳僅適用于當事人，而許多國家允許對證人也進行拘傳，例如，日本民事訴訟法第194條第一款規定：“對于沒有正當理由而不出庭的證人，法院可以命令拘傳。”27德國民事訴訟法典80條也有相類似的規定。我國應參照此類規定。
6、罰款我國的三大訴訟法中都有相關的規定，世界各國也均有規定。
7、拘留此責任承擔方式我國三大訴訟法也均有規定（所謂司法拘留），在刑事訴訟中是針對違反法庭秩序的訴訟參與人或旁聽人員所采取的，而在民事與行政訴訟中的拘留則可以適用于所有妨害民事訴訟的訴訟參與人和其他人員（包括在執行階段），而且拘留的最長期限是15天。國外的拘留較之于我國的拘留有二個不同之處，一是其適用范圍更廣，除了適用于妨害訴訟的行為外，還適用于拒不到庭的證人，例如，德國民事訴訟法第380條第一款規定：“經合法傳喚而不到場的證人，可以不經申請而命其負擔因不到場而生的費用。同時可以對他處以違警罰款，不納罰款時對他科以違警拘留。”二是其拘留期限較長，例如，德國民事訴訟法典第913條規定拘留最長可達6個月。28
8、紀律處分這是對違反訴訟程序法的職權主體所適用的一種責任形式，但應僅限于該主體實施違法行為系基于過失，這種處分可以包括給予警告、記過等形式，但不宜扣減薪金，更不適宜降級。
9、免除職務如果職權主體在訴訟程序中故意違反程序法，則應當免去其職務，尤其是法官。法官作為社會正義最后一道防線的實際守衛者如果故意違法，就說明他不再具有占據這一神圣職位的資格。對于法官的要求必須要高于對其他公務人員的要求，否則實際上就已經把法官與一般公務員混同了，把法院混同于一般行政機關了，那么法院就沒有資格再去裁判行政機關作為當事人的行政案件了。但我國目前的司法責任追究制度中對于法官的責任的追究與對一般公務員責任的追究實際上沒有二樣，例如，《人民法院審判紀律處分辦法》第條規定……。對故意違反法律的審判人員居然仍允許他留在法官的位置上操刀斷案，實際是將當事人置于非常危險的境地。誠如學者所言：“對法官的處罰不應以行政的方式進行，法官只有合格與不合格二種，如果事實證明某個法官不具有法官行為能力或其缺乏公正倫理，而在其受行政處分后續任法官，那簡直就是對公正的嘲弄，這與讓搶劫犯去把守銀行何異？”29
10、刑事責任訴訟程序中的職權主體如果嚴重故意違反法律則除了應免除其職務外，尚應追究其刑事責任，而且，不應對其單獨適用罰金等財產刑。其他訴訟參與人甚至案外人如果有嚴重的違法行為也應追究其刑事責任，
值得注意的是，在英美法系的訴訟程序法律責任體系之中有一獨特的責任形式，即藐視法院罪（制裁）。“英國法上的藐視法院系指旨于損害或干擾司法訴訟程序的行為，英國法認為法官有處罰這種行為的內在管轄權（INHERENTJURISDICTION）。藐視法院分為兩類，即（1）刑事性質的；（2）訴訟法性質的。屬于訴訟法性質的一般稱為民事藐視。刑事藐視法院構成普通法上的輕罪，用罰金與監禁處罰。。。。。。常見的刑事藐視為干擾證人、陪審員，證人經傳喚不出庭，違反法院禁止公布證人姓名的指示，在訴訟系屬中公布旨于損害公正審理的材料，對訴訟當事人施加不適當的壓力，使當事人按照他們不愿意接受的條件達致和解協議等……如果持續不執行法院的裁決，監禁可以是不定期的。”30相應的立法較多，例如，英國的新民事訴訟規則第32•14條規定：“如果證人對案件事實沒有誠實的信念，在事實聲明所確認的書證中做虛假陳述，或者引致虛假陳述的，可以向有關證人提起藐視法庭訴訟。”該國的訴訟指引第4•11條規定：“宣誓證人如果拒不遵守依《民事訴訟規則》第34章對其簽發的出庭作證的命令，可對其提起藐視法庭的訴訟。”31藐視法庭這一獨特的責任形式的貢獻正如丹寧勛爵所轉引的那樣：“沒有任何事情能比保持日常司法工作的純潔性更重要了，據此，當事人才可能保持自身和名譽不受無端的損害……蔑視法庭罪無疑是普通法對歐洲大陸以外不知道這種司法慣例的世界大部分地方促進文明行為所做的一個偉大貢獻。”32
五、相關程序
（一）責任追究程序
1、刑事責任之追究程序如果在訴訟中發現有程序違法行為構成犯罪時，應當及時轉入刑事公訴程序。（1）程序之啟動非職權主體在訴訟中的行為構成犯罪的，若違法行為發生在民事或行政案件中則由主審法官將案件移送公安機關偵查；若發生在刑事訴訟中，偵查階段的違法行為由該案的偵查機關（公安或檢察院）一并偵查（以便合并審理，提高效率），審判階段的違法行為由主審法官所在的法院申請上級法院指定另一法院審理，但仍由原程序中的檢察院負責。法官、檢察官、警察等職權主體的違法行為構成犯罪的，如果該案中有另一職權主體指控其犯罪，則應由該案的管轄法院將案件移送給上一級檢察院指定另一檢察院偵查并決定是否提起公訴。如果非職權主體（包括行政訴訟中的行政機關）指控公安司法人員犯罪，則指控應向負責原案件的檢察機關的上一級檢察院提出，并由該院指定另一檢察院處理。
在英美法系藐視法庭罪一般是由受到干擾或藐視的法庭的法官直接處理而非交由另一法庭處理33，并不避諱被指責違反回避原則（有時違法行為直接侵害的是法官本人）。但我國不能采用相同的程序，因為我國法官目前的素質不能保證其在其個人尊嚴遭受冒犯的情況下能夠公正地作出處理。
2．追究訴訟參與人非刑事的程序責任之程序
如果程序違法行為是在民事及政訴訟中實施的，或是在刑事訴訟的法庭審理階段實施的，則自然由該案的法官作出裁判。如果是在刑事訴訟中的偵查或審查階段實施的，按現行刑事訴訟法及有關司法解釋是由公安或檢察機關予以追究，例如，如果犯罪嫌疑人在取保候審期間違反了法定義務，則由執行機關追究責任。但考慮到我國強制措施的運用中存在問題較多，應參照許多法治國家的強制措施均是由法官決定的（個別由檢察官決定），因為這樣做有利于遏止偵檢人員的違法行為。
3．追究訴訟中之職權主體非刑事的程序責任的程序
如果在刑事訴訟中警察或檢察官的違法行為不構成犯罪，則其法律責任由法官依訴訟參與人或案外人之申請，或依職權主動追究。如果法官有程序違法行為但不構成犯罪，則其法律責任應由專門的司法懲戒委員會作出決定，因為法官在職務保障方面應享有較之于其他公務人員更高之保障。至于司法懲戒委員會不能設于各級法院內部，如果如法官法規定的那樣由本院人員決定是否追究法官的法律責任，那么在許多情況下可能只是一種奢望，而且這種機制會進由一步降低法官的獨立性，因為法官在這種機制之下更得看他本院長官的臉色行事了34。目前可考慮在最高院及各個高級法院內部通過選舉（而非指定）的方式各產生一個司法懲戒委員會（成員必須均為法官）35，再由各個司法懲戒委員會各選出一人組成一個特別司法懲戒委員會。各高院的司法懲戒委員會負責其下級法院法官受彈劾案的裁判，最高法院的司法懲戒委員會負責高級法院法官受彈劾案的裁判，特別司法懲戒委員會負責最高法院法官彈劾案的裁判。
對法官的彈劾程序可以由訴訟參與人或案外人提起，也可以由檢察機關提起。司法懲戒委員會應當采用對論程序，做最終評議時必須實行秘密投票表決的方式。此外，應注意的是彈劾的事由應僅限于法官有程序違法行為，因為法官的實體違法行為常常是與其程序違法行為伴生或以其為誘因，通過審查其程序違法行為一般即可同時查清其實體違法行為。
（二）救濟程序
1、追究刑事責任時的救濟程序如果某一人員因訴訟程序中的違法行為而被追究刑事責任，那么就應以完整的兩審終審制度確保追究的公正性。即便程序違法行為是在二審程序中發生的而且又是由同一審判組織予以審判的，那么也應允許其在原案二審程序之后就該二審法院所作的對其不利的裁判提起上訴，即向原二審法院的上級（第三審級）法院上訴。
2、追究訴訟參與人或案外人非刑事的程序責任時的救濟程序。對此類被追究者應予區別對待，如果所給予的制裁較重，如拘留，罰款，支付對方高額訴訟費用等，則應允許其對法院的裁判提出上訴或抗告36，
3、追究偵檢審人員非刑事的程序責任時的救濟程序法官對偵查、檢察人員是否應承擔非刑事的程序責任作出了裁判后，如果偵查、檢察人員或控告人不服，則可以提起上訴。但對于司法懲戒委員就法官彈劾案作出的裁判則不允許再尋求上訴，因為司法懲戒委員會的組成方式及其審判方式已能夠保證其裁判具有很高的公正性。
（三）一個似是而非的悖論
對于程序中違法行為的實施者追究程序法律責任是可以理解的，而在此追究程序若又再次發生程序違法行為，則又需再啟動另一程序責任追究程序……這樣就似乎陷入了一個可怕的循環、悖論之中37。然而，這不是一種無休止的循環。這種循環不是一種簡單重復的循環，一般每個程序都有其不同的解決對象，而且循環的次數實際取決于程序法在一個國家的受尊重與執行的程度，因為，如果能嚴格按照法律追究程序違法者的法律責任則程序法的威信必將真正樹立起來，程序違法行為必將越來越少，追究程序違法責任的程序最終將幾可束之高閣。
【注釋】
1本文雖然仍主要是從訴訟法的角度來研究程序法律責任問題（這顯然是因為訴訟法是程序法中最重要的組成部分），但以程序法律責任為題首先表明了筆者的一種觀點，即應當針對傳統的法律責任實際就是實體法律責任的事實，提出一個全新的、處于同一層面的、與之對立的概念，即程序法律責任，這樣才能真正地完善法律責任的體系，才能有助于盡快構建起和諧的程序法律責任制度。
2但已有較多學者認為，現代民商法由于有了較多國家干預的內容，出現了所謂私法公法化的現象。相反，行政法卻有所謂公法私法化的傾向，例如行政合同。
3即法官有義務使當事人就法官自己所認為重要的一切事實作充分的說明。而且如遇疑問可以進行職權調查。
4湯維建、徐卉、胡浩成譯《美國聯邦地區法院民事訴訟流程》，法律出版社2001年版，第159頁
5徐昕譯《英國民事訴訟規則》，中國法制出版社，2001年版，第4頁
6當然，從歷史的角度來看，英美的行政法的發展相對滯后，英國人在相當長的時間內不承認行政法，認為行政法是專制的產物，而且直到現在仍有人認為英國的行政法全然沒有一個新法律部門的門面。參見姜明安主編《外國行政法教程》。法律出版社，1993年版，第144頁
7美國的律師在法庭上無權監督審判活動，他們只是與辯護律師平起平坐的公訴律師。參見楊誠、單明主編《中外刑事公訴制度》法律出版社，2000年版，第91頁。但是美國檢察官在辯訴交易等方面所擁有的廣泛權力則又是許多國家的檢察官所不敢企求的。
8在德國與日本等國的民事訴訟法中有條文規定了當事人有作真實陳述的義務（日本民事訴訟法第207至209條），這也間接地否定了民事案件當事人享有沉默權。而我國的民事訴訟法由于允許當事人在大多數案件中可以不出庭，因此我國的民事案件的當事人實際一般是享有沉默權的。筆者在對此問題有所感悟的同時，從一些譯注中得知有學者正就相關問題進行課題研究。參見〖美〗理查德.A.波斯納著《證據法的經濟分析》，徐昕徐昀譯，中國法制出版社，2001年版，第46頁（注釋）
9傳統上，民事訴訟法學界認為民事訴訟法律關系僅是法院與訴訟參與人之間的訴訟關系，但趙鋼教授對此提出了質疑，認為還應包括當事人之間及當事人與其他訴訟參與人之間在訴訟過程中形成的訴訟法律關系。參見江偉主編《民事訴訟法》》（第三章），高等教育出版社/北京大學出版社，2000年版，第44頁
10英美的證據開示程序與我國的證據交換有很大的差異，前者有豐富的多的具體內容，但同時又是耗時過多和成本高昂的程序，常常被用于給對方當事人造成拖延和不必要花費的非法目的。參見〖美〗杰弗里.C.哈澤德、米歇爾•塔魯伊著〈美國民事訴訟法導論〉，張茂譯，中國政法大學出版社，1999年版。第121頁
11〖美〗富勒：《社會秩序的原則》，1981年，第47至64頁
12我國的國家賠償法沒有用法律責任主體這一概念，而是使用了“賠償義務機關”一詞。一些教材也區分使用這兩個概念，認為國家賠償責任的主體是國家，而國家賠償義務機關是致害的國家機關。例如，姜明安主編的《行政法與行政訴訟法》（第27章），北京大學出版社/高等教育出版社，1999年版，第402頁。
13過去，英國法官的豁免權范圍取決于法官的地位，舊判例區分高級法院法官與低級法院法官，前者的行為即使有意損害他人利益，亦享受司法豁免權，而后者的司法豁免權則限于行使審判權范圍內的行為，1975年上訴法院的Sirrrosv•Moo案判決廢止了這項原則。參見沈達明編著《比較民事訴訟法初論》，中國法制出版社，2002年版，第19頁。
14李心鑒：《刑事訴訟構造論》，中國政法大學出版社，1992年版，第27頁。
15其實，關于程序責任的豁免權之爭在其他領域也存在，例如仲裁員的責任問題。美國完全免除仲裁員的責任，奧地利澳大利亞南非等國則要求仲裁員承擔責任，但在是否應承擔刑事責任上則有不同規定。而日本捷克等國立法上無規定，實際上無案例，理論上無討論。參見黃進、徐前權、宋連斌：《仲裁法學》，中國政法大學出版社，1999年版，第72至73頁。
16憲法訴訟應是一個相對完整獨立的訴訟制度，它應有獨特的受案范圍，專門的訴訟程序，專門的審判機關。最高法院2001年6月28日通過的《關于以侵犯姓名權的手段侵犯憲法保護的公民受教育的基本權利是否應當民事責任的批復》，雖涉及憲法問題，但離建立真正的憲法訴訟制度仍相距甚遠。
17徐久生譯《德意志聯邦共和國刑法典》，中國政法大學出版社，1991年版，第109頁。
18〖美〗喬恩.R.華爾茲：《刑事證據大全》，何家弘等譯，中國人民公安大學出版社，1993年版，第252頁。
19謝懷拭譯《德意志聯邦共和國民事訴訟法》，中國法制出版社，2001年版，第69頁，第71頁。濫用訴訟權利也是一種程序違法行為，德國法此處的規定就是對這類違法行為的制裁。
20《中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁規則》（1995年10月1日起施行文本）第45條。
21白綠鉉卞建林譯《美國聯邦民事訴訟規則證據規則》，中國法制出版社2000年版，第23、24頁。
22同注5，第54頁。
23同注21，第12頁。應注意的是英美兩國的缺席判決與我國的缺席判決有很大差異，前者實際是對不應訴當事人的制裁，而后者按我國的一般觀點不是制裁，且應當在認真審查既有訴訟文書與證據的基礎上盡可能正確地作出。。
24同注4，第14頁。
25同注19，第22、101頁。
26《最高人民法院關于民事經濟審判方式改革問題的若干規定》第39條。二審提出新證據可能是由客觀原因造成的，不一定是出于拖延訴訟的目的，所以，此條文的實質與前所引的美、德等國的規定或條文的精神是不一樣的。
27白綠鉉編譯《日本新民事訴訟法》，中國法制出版社2000年版，第81頁。
28同注26，第94、251頁。
29徐顯明：《司法改革20題》，載于《法學》1999年第9期，第6頁。
30沈達明：《比較民事訴訟法初論》，中國法制出版社，2002年版，第19至20頁。
31同注5，第163，568頁。
32丹寧：〈法律的正當程序〉，法律出版社1999年版，第1，2頁。
33參見注32所引書的第一章中所列舉的幾個案例（第1至60頁）
34《法官法》第48、49條規定：“人民法院設法官考評委員會……考評委員會主任由本院院長擔任”。
35此前，其他學者也有類似的觀點，例如，常怡：《審判監督與審判獨立》，載于《訴訟法學新探》，中國法制出版社，2000年版，第623頁。
【關鍵詞】《治安管理處罰法》 程序
社會的安全需要國家出臺相關的法律法規來約束人們的思想和行為，但是，不法行為難免發生，這就要求國家對不法行為進行處罰，處罰程序是對犯罪行為進行糾正和懲處的關鍵程序，國家《治安管理處罰法》的出臺使得這一程序更加法制化，法規更加提倡以人為本的思想，人權得到保障，但是，該法依然存在一些值得推敲和需要完善的地方。
一、級別管轄不規范
在進行治安管理處罰時主要存在兩種級別上的錯誤，一是下級機關越權行使上級權利進行處罰，二是上級機構對下級職權的行使。根據《條例》33條相關規定，行使治安管理處罰的行政機關為：市級公安局或者是其下屬分局，縣級公安機構，在進行治安管理處罰時上級公安機關經常直接介入由下級公安機關懲處的案件，但是在處罰時，他們本沒有處罰權。派出所。派出所根據相關條例，可以對轄下違反治安條例的人員處罰，但是罰款金額不得超過50，同時也只能進行警告處分。超出范圍的應該由其所屬的公安機關進行處罰。然而，在進行處罰時，派出所經常擅自進行處罰。《條例》只對管轄處理的主體做出了明確的規定，但是沒有規定其他相關的處罰管轄權。這就導致相關機構在問題出現時容易為了利益相互爭奪管轄或者是出了事情之后互相推脫的現象，不利于治安的管理。
公安機關在進行案件懲處時，很多時候為了增加本機構的收入，對一些行政案件或者刑事案件作為違反治安管理的行為進行處罰，這不僅侵犯了其他機關的管理權利，對社會的安定和諧發展也有著潛在的威脅，刑事案件的性質通常比治安案件要嚴重，對他們進行處罰降級，會構成對社會安全的威脅。一些不法商人生產違法，偽劣產品也被公安機關給作為治安管理處罰，對市場的有序發展和人們的身體健康有著不利影響。
另外，《條例》也沒有對各個地區的管轄權進行明確的劃分，因此，在一些案件出現時，當地的公安機關不能及時的進行處理。比如在案件的發生地點和案件設計的當事人所屬的管轄范圍上就會產生沖突，按照規定，只有案件發生地的民警有管轄權，但是，在我國的治安案件處理中，經常會出現推脫和爭搶的事件。
二、受理程序不規范
作為治安案件管理處罰的必經程序，受理程序在相關條例中并沒有被明確的提出。受理對公安機關進行管理時有著重要的影響。公安機關通過受理事件可以確定案件查處管理的時間，另外，公安機關對一個案件的受理就標志著其他的機構無權進行管轄權。雖然公安機關已經注意到它的重要性，并對受理進行了完善，但是，對于一些標準，仍然比較模糊，沒有明確的規范。比如要求公安機關對案件舉報，控告，接收的案件要及時的進行登記，受理，但是沒有規定具體要求的事件，不能有效的督促民警及時的受理案件，耽擱案件的處理。
三、案件調查手段不規范
由于治安管理立法并不完善，所以在案件調查時有一些缺陷：沒有對案件的相關證據的范圍做出明確的界定，在進行調查時也沒有對辦案手段，辦案的過程和程序進行規定，因此，公安機關在進行案件調查時有時會出現暴力辦案，當事人的合法權益被侵犯。在《程度規定》中，上述問題被關注，明確的規定了證據的八種種類。同時也對執法人員在調查案件時的手段和程序做出了一些規定，保證了案件調查程序的規范。《處罰法》對當事人的傳喚也進行了補充，對公安機關在案件審訊時對證人和家屬的傳喚起到了規范作用。同時對傳喚的時間進行了縮短，但是，這對公安機關的辦案也是一個嚴峻的挑戰，由于時間的縮短，一些犯罪份子有足夠的時間進行逃跑，為緝拿不法分子造成了障礙。在公安機關的執法中也存在一些問題，執法主體不合法，一些民警在處理案件時不能負責，違法對案件相關人進行詢問。對證人或者犯罪嫌疑人使用一些強制執法的手段，忽視當事人的辯解，甚至對一些證人的審問也使用暴力，這嚴重的觸犯到他們的基本人權，不符合我國法律的人文精神。在傳喚時也不能出示傳喚證，事后不進行補辦工作。
四、案件的處罰結果程序問題
根據相關法律，公安機關必須對處罰的結果對當事人說明，并解釋處罰的原因、事實、告知他們享有的權利。但是，在公安民警進行執法時，當事人的正當權益得不到保障，只是被動的接受處罰。因此，一些當事人在處罰中抵觸處罰結果，對執法采取不配合態度，造成了訴訟和復議現象的增多。同時，對于治安處罰的結果，相關機構也不能將書面裁決書及時的送達當事人手里。
同時，處罰的時效性也存在著一些問題，立法不完善，對案件的受理時間進行了規定，但是，案件手里的終止時間卻沒有規定。同時，一些違法行為在規定時間內沒被發現的便不再處罰，對不法分子無疑是一種縱容的態度，沒有了法律的約束力，犯罪分子逍遙法外，不能得到應有的教訓，對社會的和諧穩定也帶來的了影響，著不利于我國法制適合的建設。
五、結束語
治安管理處罰的合理科學的程序關系著案件能否及時有效的解決，關系著社會的安定和當事人的合法權益，雖然，我國的管理處罰條例還存在一些問題，但是，相信隨著立法的不斷完善，一定可以實現管理程序的科學有序的進行。
參考文獻：
[關鍵詞]經濟法；程序理念；實質平等；保護公益；多元善治
一、經濟法程序理念的含義
（一）程序與實體
在現代漢語中，程序包含著規程與次序兩層含義，通常被解釋為“事情進行的先后次序”或“按時間先后依次安排的工作步驟”。[1]（P267）法律意義上的程序是指為保證法律實施結果的實現在法律上予以調整或規定的程序，在法學理論中，大多數學者將程序作為與實體對應的法律形態來看待；辯證地認識程序與實體的關系，不難得出結論，實體法是程序法的實質，程序法是實體法的外在形式，實體法的精神理念決定著程序法的精神理念。同時，在大多數情況下，程序法具有獨立存在的價值，能自行運行，而實體法則不行，抽象的實體規則總是借助具體的程序規則得以實現。本文所指經濟法程序是指經濟法的程序規則，包含訴訟程序規則、立法程序規則、執法程序規則。其與經濟的實體規則共同構成經濟法部門的全部。
（二）特殊的經濟法程序理念
傳統的經濟法研究一直在努力證明自身獨立存在的價值，研究方法多局限于實體法意義上的思辯，卻缺乏理性地構建獨立的程序法架構，尤其缺乏對經濟法程序理念的提升，從而動搖了人們對經濟法獨立性的信任，沒有自身獨特的程序保障的經濟實體法也只能是無源之水和無本之木了。理念屬于哲學上的觀念范疇，多表現為一種價值觀念，是一種反映主客體之間關系，揭示實踐活動動機與目的的價值觀念，經濟法的程序理念是指與經濟實體法本質要求相一致的，貫穿經濟程序法始終的，用以揭示其價值追求的法律理念。經濟法作為法律社會化與現代化的產物，對傳統公、私法二元體系提出了挑戰，表現出明顯的特殊性。
如前所述，經濟法的程序理念為經濟法的實體理念所決定，除包含一般意義上的程序正義與程序效益理念外，還具有體現了經濟法別于其他部門法的特殊性的程序理念。下文將分別闡述經濟法的三種特殊程序理念：1、實質平等理念；2、保護公益理念；3、多元善治理念。
現實中，大量合乎經濟法程序特殊理念的程序規則的出現也深刻地改變了傳統程序規則的面貌。打破了傳統法律部門公、私法的體系劃分，一種現代的新型的帶有明顯經濟法特征的程序體系得以出現，即經濟法程序規則。經濟法的程序規則這種現代化的程序規則（西方多稱為現代訴訟程序）是公、私法交融的產物，體現出有別于民事程序法和行政程序法不同的價值目標，即以實現社會公益最大化為目標，維護經濟的和諧穩定發展。同時還具有不同的程序理念和獨特的制度設計，從而構筑了獨立的部門法程序規則。雖然，目前這些經濟法程序規則多散見于各國民事程序法或行政程序法中，未能形成統一法典，但傳統的公、私法理念是無法涵蓋或解釋這些規則的存在。同時也致使傳統法部門的精神主線呈現一種混亂的狀態。或者說，使得這些經濟法程序規則只能機械地適用于個案，未能抽象出其特殊本質、從法理上系統地明確其適用范圍。因此，建立獨立的經濟法部門，尤其是建立獨立的經濟法程序法便成為不證自明的命題。
二、實質平等理念
正如著名法理學家博登海默所言“正義有著一張普洛透斯似的臉，變幻無常……。”[2]（P252）人們在追求正義或者說接近正義的過程中，總是在不斷地修正正義的標準，換言之，總是在多種價值觀念中做出選擇，如對于起點平等觀與結果平等觀的選擇。
自由市場主義者試圖讓人們相信市場不但能高效率地配置資源，同時也能最大程度地滿足私人功利的需要，資本主義相比封建主義而言，最大的進步正在于使人們擺脫了特權與身份的羈絆，承認起點意義上的平等。但是，市場的哲學缺乏道德的支撐，優勝劣汰的自由競爭規則最終導致往往是普遍的貧困和落后，社會的和諧與穩定受到威脅，人們不得不重新確定平等的內涵。
應該說，傳統民商法所弘揚的是一種起點平等觀，但起點平等觀的發展結果總是與法所追求的普遍公正相背離，忽視結果的實質意義上的平等，起點平等只能是欺人之談，正如羅爾斯在正義論中所述“除非任何利益的不平等分配都將給不幸階層帶來好處，否則，所有社會利益，包括自由、機會、收入和財產以及自我尊嚴的基礎，都應受到平等的分配。”[3]（P104）
如果說市民法實現了人由身份向契約的轉變，那么經濟法則使人成為真正的人。①經濟法正是通過修復民商法為代表的私法體系的缺陷，確立新的平等理念，設計一種社會機制，使之能自動制約經濟發展中自然產生的不平等傾向，從而維持一個社會的安定、團結與和諧，實質平等理念作為經濟法（包括實體法和程序法）的中心主脈，當然地成為了經濟法程序理念中的關鍵。
實質平等理念最基本的內容在于對弱者予以扶助，對強勢方予以抑制，平衡市場主體雙方的利益，以實現社會正義，因而在大多數情況下，實質平等理念就等同于一種扶助弱者理念。對社會弱者下準確定義往往很難，因為其具有一定的相對性，即在不同的法律程序中，強弱者的角色可能會相互轉換的，如在消費者維權訴訟中，經營者對于消費者而言處于強勢地位，而在由經營者針對行政壟斷提起的訴訟中，相對于政府和行政機關而言，經營者則處于弱勢地位。但從實證的角度來看，社會弱者又具有一定的絕對性。即下列幾類主體往往被視為典型的社會弱者：1）貧困者；2）婦女、兒童和老弱病殘者；3）行政相對方；4）消費者；5）勞動者；6）中小企業。
（一）傳統法律程序中扶助弱者理念的欠缺
對傳統的民事程序法與行政程序法的研究，不難發現，以追求形式上程序公正和平等作為程序價值導向的傳統法律程序無法有效地實現對社會弱者的扶助，從而造成了社會弱者在權利救濟和在權利實現上的不平等。
1.社會弱者難以通過法律程序獲得效益
一方面，社會弱者往往不能承負訴訟帶來的巨額成本，同時日異專業化的訴訟機制也現實地在法律技術上歧視社會弱者。另一方面，關涉于社會弱者權益的訴訟往往標的很小，如果沿襲傳統訴訟程序，對普通民眾而言，則欠缺經濟上的合理性。以致社會弱者最終只能選擇妥協，但從權利的保障而言，小額債權或者說經濟價值小，并不意味著當事人權利重要性就低。[4]（P63）
2.當事人平等原則的偽正義
在傳統程序法中，當事人平等原則是一項基本的訴訟原則，包含著兩個層面的含義。（1）平等保護，即法院平等地保護當事人訴訟權利的行使，對各方當事人的主張、意見和證明給予同等的尊重與關注；（2）平等對待，即當事人享有平等的訴訟權利，訴訟地位平等，給予各方當事人平等參與的機會。這種平等原則旨在對當事人雙方進行無差別對待，以保證司法正義的實現。[5]（P52）這種平等原則片面地追求形式上的平等，體現的是一種私法意義上的起點平等理念。但由于當事人雙方力量對比的不均衡，實際上賦予強勢方更多的參與機會和訴訟能力，造成了事實上的不平等。實質平等理念則要求突破傳統當事人平等原則的束縛，基于更接近正義的理由對當事人予以“差別對待”，給予當事人中的弱勢方予以特殊保護，即程序性權利的不平等性。
（二）實質平等理念在特殊的經濟法訴訟程序體現
1.小額審判方式
權利的保護，不能缺少適當的程序，程序的難易除決定權利的實現與否外，同時也決定著本身的內在價值，為了使審判程序成為市民最需要最可靠的東西，創建可以平等地面向所有人的、規則簡單的小額審判方式便成為必然。同時也是經濟法程序中獨具特色的制度安排。首先，小額審判應該是一種“本人訴訟”的簡易程序，一般市民能很容易地提訟，法院可以口頭受理。在口頭辯論方面，排除技術形式，行使靈活的解釋，并且可以集中審理。[4]（P70）其次，注意小額審判當事人的特殊性。原告資格應局限于社會弱者（一般為普通市民），減輕原告的訴訟負擔，并同時加大執行措施的力度。最后，應該成立專門的小額裁判所，快速地審結日常的小額零散性債權訴訟。
2.法律援助
經濟法程序中的法律援助由于受實質平等理念的支配，體現出明顯的不同。
（1）降低法律援助的實體性要求，擴大法律援助的范圍。[6]（P45）不應該象現行法律那樣將法律援助僅局限于經濟困難的情況。以收入作為界限，常常將大部分社會弱者排除于法律援助之外，背離了設定法律援助的初衷。建議以案件的性質為標準確立法律援助的范圍，凡涉及保護消費者、勞動者、中小投資者等社會弱者權益的訴訟均可適用法律援助。同樣某些處于弱勢地位的社會團體也可以成為法律援助的對象，法律援助并不只是對程序公正的關注，更重要的是通過幫助弱者和需要救助的團體，來激起他們維護自身實體性愿望的勇氣，以體現實體平等的理念。
（2）成立專門的公共機構負責法律援助工作，并應有一定數量的專職律師來保證法律援助的質量。國家也同時應提供充足的基金以維持法律援助工作的順利進行。[6]（P57）
3.向原告傾斜
（1）訴訟權利義務的不平等分配。在涉及社會弱者的訴訟中，適當地打破原告、被告之間的平衡，賦予被告更多的責任，如舉證責任的加重，主觀過錯的推定；同時賦予原告更多的訴訟權利，在程序上予以原告必要的具體的照顧如訴訟時效的延長，先予執行條件放寬。
（2）優先審理。傳統訴訟周期很長，強勢方也往往通過訴訟遲延打擊和拖垮弱勢方，形式上的平等地對待所有訴訟案件不符合法律公平的理想，追求實質性的平等是經濟法程序運作的理想。正基于這種考慮，各國紛紛采用優先審理的方式以削除傳統訴訟的這種弊害，如美國法院在審理涉及消費者權益保護的案件時可以不受順序和辯論準備完成時間的約束去靈活地指定審理期日，訴訟的周期也很短。如洛杉磯一位患癌癥的青年請求損害賠償的案件，美國法院僅用了25天的時間就完成訴訟。[4]（P168）這在重視程序、以訴訟程序繁雜、冗長著稱的美國，如果在過去是無法想象的。日本的法律也對普通損害賠償、行政訴訟、專利保護等案件的訴訟周期予以大大縮短，以督促法院優先和迅速的處理這類案件。從各國適用優先審理的案件類型分析不難發現這類案件最大的特征在于體現了一種更合乎正義的對社會弱者傾斜照顧的理念。如美國的適用先審理的類型性案件包括：勞動者損害賠償案件、征用土地手續案件、失業補償案件、租金請求案件、國家機關作為原告的訴訟及上訴案件。優先審理制度，正是通過對當事人中弱勢一方進行傾斜保護，以避免救濟的空洞化。我國現行訴訟法中，各類案件被機械地平等對待，不加以區別，將不利于程序正義的實現。筆者建議應在經濟程序法中設立體現實質平等理念的優先審理制度。
4.懲罰性賠償金
經濟程序法中，為更有效地保護社會弱者的權益有必要對民事責任的補償理念進行修正，《消費者權益保護法》第49條的規定便是這一理念的體現。懲罰性賠償金在西方公益訴訟中被廣泛應用也正是順應這一潮流。如在美國的反壟斷法中明確規定了被告敗訴應承擔三倍賠償責任。懲罰性賠償一方面有利于鼓勵社會弱者通過法律途徑進行救濟，另一方面也有效地遏制了強勢方濫用優勢地位。懲罰性賠償亦不能用行政制裁來代替，因為懲罰性賠償最大的價值在于剔除了制裁經濟違法活動中的權力因素，一方面避免了加害人通過尋租腐敗的途徑減輕或逃避責任，另一方面，從利益保護角度而言，行政行為也顯然不如私人活動來得積極主動。基于上述理由，法律應擴大懲罰性賠償的范圍，在涉及公益和社會弱者權益保護的訴訟中，確立懲罰賠償金制度。如勞動訴訟與仲裁，反壟斷訴訟，消費者權益保護訴訟、經濟行政訴訟中。
三、保護公益理念
在現代市場經濟的語境下，市民正義正不斷地被社會正義所修正，私益與公益矛盾的激化，威脅著社會的安定與和諧，經濟法正是伴隨著社會公共利益的凸現產生和發展起來的。社會公共利益被視為經濟法的法益所在。社會公共利益被定義為一種能夠保證和維持各人所關注的社會生活的安定秩序的利益。經濟法是以社會公共利益為本位的部門法，與之相適應，經濟法的程序始終貫穿著一條主線即對社會公益的關注，一種旨在建立一套程序規則，以有效保護社會公共利益不受侵害的理念。出于有效保護公益的考慮，經濟法程序中的原告與傳統的法律程序相比往往不明確，其保護的利益也經常與自身不具有必然的直接聯系，更多的情況，表現為一種擴散性的趨勢，以保護與原告處于同一立場的利益階層的人們的擴散的片斷性利益。[6]（P67-68）因而，西方有學者把這類訴訟稱為保護擴散性利益訴訟。保護公益理念改變了傳統民訴中的私人權益為中心的理念，更多地表現為一種對公共利益保護方式的不滿。
（一）傳統訴訟程序對公益救濟的不足
1.集團害
現代經濟的增長帶來許多負面的影響，如公害、資源的浪費和濫用、不正當競爭行為等等，這些集團害行為（權且這樣歸類）最大的特征在于侵犯利益的擴散性和被害主體的分散性。[6]（P67-68）單從個體而言，這種侵害并不嚴重，甚至大多數無從感知，如資源的濫采濫用，對于大多數人們來說并不能直接立即地想到危機，甚至還可能帶來便利，又譬如環境污染，通常是以一種“潤物細無聲”的方式潛在地侵蝕著人們的幸福生活。但對于大多數人而言，并不能直接感受到這些公害問題與自身利益的迫切聯系。同時由于這種集團害所涉及的事實關系的復雜性，使得大多數人喪失了原告的資格。隨著現代社會的復雜化，單單一個行為就致使許多人或許得到利益，或許蒙受不利的事件頻繁發生，其結果使得傳統的把一個訴訟案僅放在兩個當事人之間進行考慮的框架越發顯得不甚完備。集團害常表現為對社會性的、全面的、長遠的利益的間接害，如部門和行業壟斷行為的危害，從短期和區域性的角度，甚至是利益。同時問題的關鍵還在于法律缺乏一種更具實效性的程序去彌補這種損害結果，相反而是制肘人們的某種嘗試，這也正是經濟法程序保護公益理念存在的價值所在。
2.公共政策的救濟
現代市場經濟中，國家的經濟職能得以加強，政府總是通過制定大量的公共政策來干預經濟，如開征新的稅種、發行國債、直接投資、貨幣政策等，但政府作出這些關涉于社會公益的政策決定往往并不都能帶來社會福利的增加，甚至造成損害。[7]（P21）由于政府的這種行為多為準立法性的抽象行政行為，因而長期以來被視為政治領域的問題，排除了司法介入的可能，從而使得被侵害的公共利益很難有效地救濟。
關于公共政策制定的程序，筆者在后面將進行闡述，現單從事后救濟的角度來看，“私人救濟和行政訴訟都難對偏離正確軌道的公共政策予以糾正。”[4]（P84）如果更寬泛地理解公共政策這一概念，將其涵蓋行政機關的行政處罰等具體行政行為時，不難發現，法律在程序上存在空白。針對行政機關帶有偏見性的行政處罰決定和一些消極的縱容行為，社會公眾甚至很難適用司法程序予以監督制約。而大多數侵害公益的行為往往總是摻雜著權力的色彩，在行政權力的庇護下，社會公共利益成為“唐僧肉”。
（二）保護公益理念在經濟法程序中的體現
原告適格原則的突破。原告適格原則是傳統訴訟程序中的一項基本原則。本意在于原告要獲得訴訟當事人的資格，必須證明其權利、法律權利抑或某種受法律保護的特殊權利受到侵害，并且與案件的處理結果有直接和明確的利害關系。這一原則是傳統程序理念中以私益為中心的最有力的保證。排除了私人和社會團體成為私益保護者的資格。這一原則日益受到質疑和挑戰。一方面，作為公益保護者的行政當局并未能充分保護公益，因此人們逐漸達成共識，即將公益保護理解為行政當局，私人和社團的競合性責任，并開始重視通過私人來促使法的實現以防止公害。另一方面，這一原則更有效地保護了政府機關、壟斷組織等社會強勢團體對司法介入的排斥，為其在這一框架下侵害公共利益大開方便之門，出于對社會正義實現的迫切愿望，這一原則必須得以變革或修正。這正是經濟法保護公益理念的本質要求。
1.民眾訴訟
賦予普通公眾更多的訴訟權利，不再要求原告證明與訴訟請求之間存在的明確的利益關系，原告只需要能證明自己出于正義考慮或表面上情有可原時便可以依法提訟，當然這種民眾訴訟的范圍應被依法嚴格限制，多存在于涉及面廣，對公益損害大或嚴重威脅公益的訴訟中，如壟斷、環境污染和資源的濫采濫用。
2.集團訴訟代表人
現行民訴中，集團訴訟代表人往往需要授權，而且也要求原告人數確定，當在規模公害發生時，難以做到有效全面的救濟，經濟法程序中應該賦予代表人依據自己的判斷為全體被害者的利益進行訴訟的權利，即使被害者的范圍和損害難以證明和計量，也不妨礙代表人的這項訴訟權利。并且不需要授予訴訟進行權。
3.代位訴訟
為有效維護公益，無論是大陸法系國家還是英美法系的國家都紛紛通過制定法和判例法賦予法定的社會團體原告資格，參與到因私人或政府機關的違法行為不能有效地保護公共利益的訴訟中，如德國在反不正當競爭法中規定，消費者團體、競爭者事業團體（即行業協會）可以針對不公平交易行為和不正當競爭行為提訟，同時法國和德國也允許團體和集團代表私人提起行政訴訟。[4]（P90）代位訴訟，擴大了原告的范圍，削弱了對原告資格的限制，同時也加強了勞動者、消費者、中小企業等社會弱者的力量，以抗衡相對的強勢方，并將私人從費時、費力的訴訟中解脫出來，通過組織起來的社團，實現公益的有效救濟。
4.專門機構訴訟
為阻止公共性的不正當行為，許多普通法系國家，以英國為典型代表，設立了專門的機關（英國稱為法務長官）接受個人檢舉，對破壞公益的行為提訟，以倡導公眾權利，維護一般大眾的利益。[4]（P90）
四、多元善治理念
（一）行政權治理念與現代市場經濟的反差
受“國家—市場”二元模式理論的影響，國家對經濟生活的干預多以行政干預方式進行，經濟法的執法程序和立法程序也多沿用行政程序法的規定，經濟法執法機關多為行政機關，體現出一種行政權治的理念。現代市場經濟的復雜性和市場明顯缺陷，使人們達成一種共識，即在經濟生活中，國家不再只是一種消極的機器，而應該積極干預，但“國家干預主義”者在懷疑市場理性的同時，并未能理性地審視國家的缺陷，而是在邏輯上虛構國家的完全理性和能力無限，壟斷了全部的經濟權力，從而從一個極端走向了另一個極端。傳統的以“國家干預”為核心的經濟法理念賦予經濟法極強的行政法的色彩，尤其在程序法方面，而且國家這種“衍生”出來的經濟權力并未被嚴謹地證實是合乎市場經濟的本質。相反，這種理念由于帶有強烈的公法“暴力”色彩而與市場經濟所崇尚的平等、自由理念格格不入。
1.從行政權系統的運作基礎來看，行政權帶有明顯的政黨政治的背景，受政治力量和因素左右嚴重，即通常所說的行政權行使的政治化，從而不可避免地混同了政治國家與經濟國家的角色，混同了公共利益代表者與政治利益代表者的身分。
2.從根本上說，經濟法中的行政權治理念是單邊一元的，是以行政主體為中心的。突出了行政主體的地位而忽視行政相對方，排斥了社會團體和公民參與經濟決策的權利，必須導致經濟法決策的低效率和偏差，難以及時、準確地反映經濟的發展規律，同時也容易造成行政機關過多地、剛性地干預市場。[1]（P201）
3.行政權的管理和命令的特征使得經濟執法機關更側重于創設經濟關系，而非調整經濟關系，市場配置資源的基礎性作用被大大削弱，更甚之，由于行政優先權與優益權的存在，強化了經濟執法機關的強勢地位，為其破壞經濟關系如行政壟斷行為大開方便之門。
4.行政體系的科層制，包含著單一的等級秩序，勢力導致權力的集中化，而集權與市場經濟已被事實證明是相異不相容的。同時，結構的科層化也使得科層的利益與社會公益相背離，對科層中的各單位、各構成分子而言，服從科層的獨立利益、獨立意志比服從社會的意志來得更為重要。[1]（P186）因而當科層的利益與意志和社會的利益與意志相異時，行政權治理念就無法融入經濟法所追求的價值范疇之中。
行政權治式的經濟法程序模式與經濟法價值追求的異化，意味著經濟法程序理念與程序規則的重新構建，以期體現經濟法所內蘊的社會利益本質，實現市場理性與社會公正。
（二）多元善治理念
從經驗的角度來看，國家干預主義與自由放任主義都無法解決現代市場經濟的內在矛盾，經濟法完全借用公權力運行程序的模式也無法實現經濟法的價值追求。本世紀90年代，建立于多元主義理論基礎之上的善治理論得以勃興，WTO規則的建立正是多元善治理念的體現，對國家傳統的行政權治的經濟管理模式予以否定和修正。多元主義代表了一種群權思想，認為組成國家要素之一的并非絕對一元，而是多元，政府不再是國家唯一的權威中心，各種公共機構甚至私人機構只要其行使的權力得到公眾認可即可成為不同層次的權威中心。[9]（P112）多元善治理念突出了社會團體的作用，認為經濟現代化的方向明顯呈現出社會化的趨勢，催生出形形的利益團體，如工會、商會、行業托拉斯、消費者協會等，這些利益團體的出現不但有利于社會弱者權益的保護，而且有利于避免國家與市場的直接沖突，治愈“市場失靈”與“政府失靈”。事實證明，社會性組織較弱的情況下，僅靠政府進行有效行動往往無法實現市場理性和社會公正；同時多元善治理念還意味著國家對經濟的管理模式的變革，即由善政模式向善治模式轉變，善政模式是一種傳統的體現公民對國家被動期望，國家對公民主動統治的行政治理模式，善治則意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構對經濟的管理（與其說是管理，不如說是合作）。善治同時還意味著政府權力的弱化，社會力量與市場力量的強化，在相互搏弈中求得公平的結果；善治還意味著經濟管理過程是國家、市場與社會三者的良性互動過程，依靠的不再是政府權威而是合作網絡的權威，善治還意味著國家權利向社會回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程，善治的基礎與其說是國家不如說是公民和民間社會。[9]（P114）多元善治模式有利于實現經濟法的價值目標即實現公共利益的最大化，治愈“市場失靈”和“政府失靈”，是經濟法程序中最獨特的部分，也是其區別于傳統程序法的關鍵。因而多元善治理念也是經濟法程序理念中最具經濟法特色的理念。
（三）多元善治理念在經濟法程序中的體現
1.經濟立法中動議權主體的擴展
動議權主體是指享有經濟立法提議權的機關、組織和個人，[1]（P91）傳統理念中，國家機關往往是動議權的唯一主體，多元善治理念意味著動議權主體的多元化，范圍非常廣泛，可以包括政黨、社團、利益集團甚至公民，如在美國，數不清的委員會以及各式各樣的聯合會、協會都研究過、熱烈討論過并且草擬過許多法案，同時也組織他們各自的法律宣傳。[10]（P114）
2.聽證程序
如前所述，多元善治理念要求在程序上保證公共政策的制定是政府、社團、公民良性互動的產物。經濟法律的制定，必須嚴格遵循法定的聽證程序，各利益團體代表和機關專家組成的委員會，對法案進行審查，同時社會團體，公民也可對法案提出異議，動議主體進行答辯，由委員會進行判斷。非經聽證程序的法案沒有法律效力。與此相同，經濟執法活動特別是涉及處罰時也應舉行聽證，如美國聯邦貿易委員會（FTCA）對涉嫌“不正當競爭”的企業行為處罰時，必須經過相關聽證程序，并由聯邦法院同意后才能命令。[11]（P142）
3.獨立的專業化的經濟執法機關
（1）獨立性。多元善治理念下的經濟執法機關應當獨立于政府行政體系之外，不受政府更迭之影響。以美國為例，美國大多數行使經濟權力的機關如聯邦貿易委員會、州際商業委員會、美聯儲均不隸屬于總統，獨立行使職權，被稱為獨立規制機構，與政府的行政體系無涉。人事任免一般也不受政府影響，如美聯儲主席任期為14年，遠長于總統任期的4—8年。同時經濟執法機關還應獨立于政黨政治，保持政治中立。如美國證券交易委員會（SEC）中同一政黨人選不得超過3人。[11]（P142）（2）專業化。經濟執法機關應不同于傳統的行政官僚機構，而應更接近于公共機構，多采取委員會制，人員一般來源于非公職人員。同時由于經濟管理的專業特性決定經濟執法機關組成人員一般為專業人士，如法律專家、經濟專家等。如美聯儲組織人員中均為非公職的教授、資深律師和著名的經濟學家。
4.訴訟化的經濟執法
行政模式下的執法程序賦予行政機關優先權，行政相對方只能采取事后救濟的方式。實際上預設了一個前提即行政機關的行為更合乎理性，行政關系雙方的非均衡關系。但多元善治理念認為政府不再是唯一的權威中心，經濟執法過程也不再是一種命令和服從的管理過程，而是多方的合作過程。經濟執法機關便不再具有天然的優勢，而與相對方處于平等地位。因而經濟執法活動不應再采取行政行為的方式進行，而應通過訴訟方式進行。如在微軟案中，司法部便只能通過訴訟方式進行反壟斷。同時經濟執法活動的訴訟化，也有效地防止了行政權的日益膨脹，制約了權力，防止了權力的濫用。
5.行業自律與民間調停
多元善治意味著經濟法基礎在民間社會。充分發揮民間社團自治的作用，減少糾紛處理成本，促進經濟目標的實現。成功國家經驗證明，行業自律相比政府監管而言，有更大的比較優勢，對違法行為制止的更及時、反應更敏銳。處理效果更好、更專業。行業自律往往是行業中各企業和諧穩定發展的關鍵因素。經濟法程序應對行業自律作相關規定，既保證行業自律的獨立性，又要保證行業自律的合理性。
民間調停是指各類社團在糾紛發生后發揮積極作用，以保證糾紛及時合理的解決，如消協與工會在糾紛發生后，可作為調停人調解雙方當事人，從而降低糾紛解決成本，迅速及時地保護社會弱者的權益。
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關鍵詞：資源型城市城市轉型政府管理創新
資源型城市通常指依托資源開發而興建或者發展起來的城市，它們在推進工業化建設、繁榮國民經濟、改善經濟結構與布局、創造社會財富等方面為國家和地區做出過重要貢獻，但受其發展背景與成長模式的影響，也積累了自身難以解決的大量矛盾。隨著資源開采期逐步終結，城市單一資源經濟的不可持續性不僅將引發一系列社會經濟間題，同時也必然激發諸多歷史矛盾。因此資源型城市迫切需要實現向綜合型城市轉變，以實現經濟結構上的和諧與發展上的可持續。本文擬從資源型城市轉型的內在要求出發，探討轉型過程中的政府管理創新。
一、資勻咬裂城市轉刃巴的內刁七要求
資源型城市的一個顯著特點是，其支柱產業往往只是對資源進行采選和初加工的資源型產業，其主要功能是向社會提供礦產品及其初加工品等資源型產品，城市經濟高度依賴于不可再生的自然資源，經濟基礎相對脆弱。由于資源賦存的有限性和支柱產業的單一性，多年的高強度開發使這些城市的資源賦存逐漸萎縮，開采成本不斷上升，造成主導產業的停滯甚至衰退，危及城市整體的競爭力和持續發展。一些情況嚴重的城市甚至陷人了舉步維艱的困境，面臨著經濟發展衰退、就業壓力巨大、基礎設施落后、生態環境惡化、發展資金匾乏等一系列棘手問題。在可持續發展成為主流的時代背景下，“礦竭城衰”和資源開發已進人中后期的資源型城市均面臨著巨大的經濟重建和轉型壓力。因而，實現資源型城市向綜合型城市的轉變，有著比發展接續或替代產業、完成支柱或主導產業的轉換更為豐富的內涵。它要求:
1.在城市定位與功能上.實現由生產中心向經濟中心的轉變。我國的資源型城市大多興
建于建國初期，其城市化進程具有一定的特殊性。與自然形成的城市相比，資源型城市面臨著特殊的社會經濟問題。由于這些城市基本上是由進行資源開發的工礦區轉化而來，在城市的形態、設施和功能上存在著先天不足。例如，自然資源賦存的分散性和工礦區臨近資源而建的方式，使資源型城市在宏觀布局上呈現出組團式的分散輻射格局，不利于城市人口的相對集中，難以獲得聚集經濟和社會效益。即使在建市之后，大多數資源型城市的總體定位仍是礦物資源及其初加工品的生產中心，城市建設主要圍繞資源型產品生產與職工基本生活的需要而展開，無法依據城市綜合發展的目標定位進行建設，城市布局點多、線長、面廣的基本格局沒有多大改觀，城市基礎設施欠賬過多、城市功能不夠健全的實際狀況也沒有多大改善。因而，實現資源型城市向綜合型城市轉型，要求資源型城市在定位上實現從生產中心向區域經濟中心的轉變，并依照建設區域經濟中心的內在要求強化基礎設施建設，優化城市布局，完善城市功能。
2.在經濟基礎與結構上，實現由一枝獨秀向多頭并進的轉變。由于礦物資源為國家所有，
資源型城市的核心企業在所有制上是國有企業，在規模上是大型企業，在行政隸屬上是“中直”與“省直”企業，使資源型城市在經濟基礎與結構上普遍存在著“一枝獨秀”的狀況。在產業結構上，表現為支柱產業過于單一。即資源型產業總量較大，其它產業則普遍欠發達，導致城市經濟的彈性相對較差，穩定性與可持續性弱。在所有制結構上，表現為國有經濟比重過大。即城市經濟以國有經濟為主，其他經濟類型的發展明顯滯后，造成城市經濟活力不足。在就業結構上，表現為就業趨向過于集中。即集中于資源型產業中的大型國有企業，使中小企業的發展嚴重滯后，也使城市承受著巨大的就業壓力。所以，資源型城市的經濟轉型，不僅要大力發展替代及接續產業，實現由依賴自然資源的單一產業結構向多元化產業結構的轉變，也要求繼續深化國有大型資源企業的內部改革、積極促進其他經濟類型和中小企業的健康發展，努力創造新的就業崗位并轉變人們的擇業觀念等，以實現城市經濟結構由一枝獨秀向多頭并進的轉變。
3.在經濟體制與政策上，實現由重取輕予向適度援助的轉變。資源型城市受經濟體制與
政策的影響較大。在計劃經濟時期，能源、原材料的低價政策造成初級加工品與工業制成品之間較大的價格剪刀差，直接帶來經濟利益初次分配上的不平衡。“統收統支”的財政體制與政策則使資源型企業創造的利潤及所提的折舊大量上繳國家，造成資源型企業及城市的積累較少、建設資金短缺。“先生產、后生活”的建設政策，使資源型城市只重視生產性建設，而壓低一切生活性建設。這些政策長期共同作用，使資源型城市普遍存在城市基礎設施落后、城市功能不夠健全、文教事業發展滯后、高級人才短缺與專業結構不合理，核心企業設備老化、企業技術進步緩慢等一系列問題。體制轉軌時期，價格改革的不到位與市場機制的不完善，造成無法通過市場補償資源型城市的損失;同時，政府宏觀調控能力的削弱與財政轉移支付力度的下降，進一步加劇了資源型城市的負擔。實現資源型城市向綜合型城市的轉變，要求國家實施適度的財政援助政策，并重建財政轉移支付制度，以緩解資源型城市自身財力的嚴重不足。
4.在主體意識與行為上，實現由工礦社區向現代城區的轉變。資源型城市大多由進行資
源開發的工礦區轉化而來。由于生產方式、行政隸屬關系等多種原因，城市中各行為主體在意識與行為上仍有濃厚的工礦社區色彩，難以適應向綜合型城市轉變的實際需要。就城市政府而言，地方財政對資源型企業生產狀況的嚴重依賴，使政府將為資源型企業的發展和資源型產品的生產提供服務作為其主要職能。其結果往往是，不僅沒有較好履行政府在保護生態環境、建設基礎設施、創造就業崗位和完善社會保障方面的職責，發揮政府在資源型城市轉型中的主導作用;也使企業難以擺脫在城市建設與發展方面承擔的多種責任，改變企業辦社會和大而全的局面。就企業而言，企業辦社會的長期結果是企業功能取代了社會功能，阻礙了企業與城市的協調發展。即不僅加重了企業自身的負擔、影響了其競爭力的提升;也使城市服務產業的發展滯后、創造就業崗位的能力不足。就城市居民而言，由于多數居民的就業崗位、經濟來源、社會地位、生活福利系于資源型企業，在社會歸屬上認同的往往是企業與單位而不是城市與社區，這樣不利于形成正確的社會就業觀，需要實現從工礦職工向現代市民的轉變。同時為應對城市競爭的需要，城市還需要從礦區文化向有特色的現代先進城市文化轉變。
二、城市牛令型過程中的政府管國絕創新
實現資源型城市向綜合型城市的轉變，是一項艱巨而復雜的社會系統工程，需要深化行政管理體制改革，推進政府管理創新。現階段，落實科學發展觀為政府管理創新指明了方向，建設和諧社會為政府管理創新明確了目標。堅持用科學發展觀統領社會主義和諧社會建設，要求在推進資源型城市轉型的過程中，以公共利益的和諧為基準，按照全面、協調、可持續的發展觀，調整不適應的管理制度與政策，改變不合理的管理方式與行為，并著力抓好以下幾個環節:
1.完善協調機制，整合發展規劃。統籌資源型城市轉型的各方面，制訂適宜的轉型與發展規劃，是確保有效轉型的必要條件。然而，資源型城市普遍存在著的條塊分割狀況，往往使資源企業與地方政府在城市建設與發展上各自為政、各行其是，迫切需要建立兩者之間有效的溝通與協調機制，并使之經常化、制度化。大型資源企業是資源型城市建設與發展的生力軍，但它們多數由中央或上級有關部門直接管轄，其所從事的城市建設主要根據企業需要而展開，目的在于便利企業生產和職工生活。另一方面，地方政府受自身財力不足的限制，往往難以根據區域經濟發展的需要進行城市建設。解決問題的一個有效途徑是，建立城市地方政府、中央或上級政府、大型資源企業之間常設的協調與決策機構，由其統籌城市轉型的各個方面，整合企業、城市與區域發展的各種規劃，指導城市的有效轉型和持續發展。當然，實現城市的轉型是政府與資源開采企業的共同責任與義務，對于資源開發尚未進人末期的資源型城市協調機制尤為重要。應努力協調好企業與政府財政的近期利益與經濟轉型、實現可持續發展的長期利益關系。包括在資源開發進度規劃應考慮適當拉長，以給發展接續產業與城市轉型預留更多的時間，使發展資源的深度加工產業、發展多元產業、環境保護、公共設施建設等重大決策協調一致。
2.實施財政援助，重建轉移支付。現時期，資源型城市面臨著市場補償機制和財政轉移支付的同時缺位，造成其自我積累不足、建設資金匾乏。因而，完全依靠資源型城市的自我積累實現城市轉型是不現實的，需要國家實施適度的財政援助政策，建立資源開發補償機制和衰退產業援助機制，并重建轉移支付制度。根據資源型城市的不同情況，可采取多種多樣的具體形式，包括:重整資源型城市的市級財政，完善其自我積累機制;在分級財政中增加資源型城市的留成比例或采取稅收返還方式，增強其自我積累能力;允許資源型城市有針對性地發放地方建設債券，改善其吸收社會資本的能力;在資源型城市實行消費型增值稅試點，促進區域外資金流向資源型城市;在國債中單列一定額度，以支持資源型城市的基礎設施建設和生態環境保護項目;設立資源型城市轉型基金、地區開發投資基金等多種基金，以及進行必要的直接投資等。
3.推進制度創新，轉變政府職能。資源型城市受傳統計劃經濟體制的影響較深，至今仍然帶有顯著的計劃經濟烙印。國有經濟比重過大、企業辦社會、政企職責不分、思想觀念陳舊，其他經濟類型的發展嚴重滯后等問題，在很大程度上成為城市轉型的重要障礙。因而，資源型城市必須按照社會主義市場經濟體制的要求，在轉變思想觀念的基礎上，加大改革力度，推進制度創新，盡快形成新體制、新機制，以釋放被原有體制所束縛的經濟潛能。在推進制度創新的同時，還要著力轉變政府職能，使政府職能的重心逐漸轉向社會管理與公共服務。在強化社會管理與優化公共服務的過程中，城市政府應把減少環境污染、改善基礎設施、創造就業機會、加強職業培訓、優化投資創業環境、健全社會保障制度，以及完善城市功能等作為重要目標，為有效實現資源型城市向綜合型城市的轉變奠定良好的基礎。
關鍵詞：歷史文化名城； 可持續發展； 發展策略
五千年的華夏文明，幅員遼闊地大物博，我國有近座歷史文化名城，歷史文化名城的發展是需要一種可持續的策略，改革開放多年來，我國各行各業都迅猛的發展著 ，國民素質不斷提高，從而對歷史文化保護方面也有很大程度上的保護意識 ，歷史文化名城的保護與可持續發展取得了很大成績。從總體上看，如何去實現這種繼續發展的態勢成了我們現在發展策略的重中之重。找出適合我們發展的處理與創新、可以保留歷史文化名城的特色，也能激發城市機能，要實現與現代生活的接軌，進一步推進歷史文化名城的可持續發展， 多分析研究一下國外的一些成功策略。在對可持續發展的理論結和實踐進行總結分析的基礎上，將歷史文化名城可持續發展的更深層面進行改良。可分析英國、日本、美國、等國家的名城保護模式作對比分析，從中互相學習經驗。從思想觀念、體制、發展定位、等基本思想出發。遵循科學發展、全面發展和獨立發展、可行性和可操作性的原則，與整體發展策略相結合的辦法，系統全面的研究發展我國歷史文化名城的可持續發展策略，為當前歷史文化名城的持續發展及發展策略提供保障。
一、我國對歷史文化名城的發展策略
（一）歷史文化名城是我國最為珍貴的文化遺產，民族的既是世界的，我國擁有數不勝數的風景名勝以及不同風格的文物古跡、因此為旅游業商業經濟的發展奠定了強有力地的基礎。我國旅游業的飛速發展發展，歷史文化名城以及文物古跡的價值被重視、發掘。
（二）歷史文化名城已成為當前重要的旅游景觀地，在旅游業的迅猛發展中起著十分重要的主導作用。 例如，開封，它作為我國第一批成為24座歷史文化名城的城市，其文化的內涵，在發展旅游業中有著非常良好的條件，由于從古至今的各種因素，開封的旅游行業與我國其他地區的歷史文化名城相比較仍然存在著很大差距。要怎樣在歷史文化名城旅游可持續發展的中心思想下，進一步探索發掘其文化底蘊，實現開其、經濟文化及旅游產業的發展，是當下要深入研究的主旨。
（三）本人通過調查和實地研究的基礎上，通過所學的專業，比較系統地分析了歷史文化名城旅游可持續發展一系列問題。
1.國外針對歷史文化名城保護旅游可持續發展策略的研究動向，我國可以學習借鑒。
2.歷史文化名城旅游可持續發展的理論。主要闡述開展歷史文化名城旅游和持續發展研究的理論依據。對旅游可持續觀念和更深層次的分析，研究歷史文化名城旅游可持續發展的最基礎內容，從中得出結論，實行可持續發展策略是歷史文化名城旅游發展大的趨勢。
3.歷史文化名城的特色要素分析。了解了歷史文化名城的發展情況，對其歷史文化及自然景觀獨有的構成要素從幾個方面進行了歸納分析，客觀去分析研究其主要特性，從而形成歷史文化名城可持續發展的基礎分析。
4.歷史文化名城旅游的發展策略。第一，要確定歷史文化名城旅游可持續發展的大的框架。然后，對歷史文化名城旅游可持續發展的市場進行分析要得出其結論，用得到的分析結果為根本，提出歷史文化名城旅游可持續發展開發體制及營銷方法。最后，把歷史文化與其它連帶的旅游業產品，還有周邊歷史文化名城進行對比分析，為歷史文化旅游可持續發展打開一扇窗。歷史文化名城旅游可持續發展的策略。剖析了限制歷史文化名城旅游可持續發展的一系列弊端，并從旅游設施的逐步完善、旅游業連帶關系以及旅游管理制度的改變、等多方面做出相應的策略。
二、總結
本文總結多方面研究成果的基礎上，通過認真分析，研究了歷史文化名城旅游可持續發展的一系列體質。其中包括了可利用資源、社會、旅游經濟以及歷史文化名城的內涵文化底蘊和開發等多方面為基礎思想。上述所提到，歷史文化名城旅游可持續發展策略是重中之重，是有針對性的對歷史文化名城設立的指標，包含了歷史文化名城旅游發展分析與歷史文化名城旅游發展策略兩個小指標。國內目前已經有一百多個國家級歷史文化名城，上述文章闡述的歷史文化名城旅游可持續發展策略可用于對國家級歷史文化名城旅游發展的實踐。通過科學的分析，以及本人多年來實地對名城可持續發展的研究，結合分析評價結果，深究出歷史文化名城旅游可持續發展中的一系列問題，并給出其發展方向以及策略。這種研究分析也可用于其它方面的剖析。
參考文獻：
[1]盧小琴；歷史文化名城旅游開發研究[D]；中南林學院；2005年
[2]沈惠萍；蘇州的城市發展與古城保護研究[D]；同濟大學；2005年
