時間：2023-03-21 17:12:03
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使土地權利制度進一步完善
從制度層面上看，土地制度涉及到整個國家的經濟和社會發展。在土地制度中，土地權利是土地市場交換的客體《,物權法》對各種土地權利的完善直接推動了土地市場的發展。《物權法》使土地權利制度進一步完善，主要表現在進一步明確了集體土地的產權代表，明確了建設用地使用權可以通過出讓或者劃撥設立，明確了建設用地使用權期滿續期及地上附屬物的歸屬問題等。《物權法》顯化了土地資源的資產特性，揭示了土地作為不動產是物權所有人的權利客體，明晰的資源產權和有償的使用制度的確立必將合理利用和保護土地資源，解決了由于產權不清、主體不明等引起的土地使用效率不高等問題。比如《,物權法》詳細規定了建筑物區分所有權,并將建設用地使用權、土地承包經營權明確為用益物權,這些規定填補了我國在這方面的一項空白，使建筑物區分所有權有了具體的法律依據,使建設用地使用權、土地承包經營權更加穩定、明確,從而有利于促進土地市場的發展和完善。另外，《物權法》還確立了土地用益物權的基本體系，使中國土地權利制度建設取得一定的成就。
加強對土地市場的有力監管
《物權法》的實施，使土地市場化更加深入，《物權法》對土地管理制度的影響還表現在加強對土地市場的有力監督方面。《物權法》規定：工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。這一規定在充分肯定我國以市場化方式配置土地資源改革成果的基礎上，將工業用地實行招標拍賣掛牌方式出讓從國家政策上升為法律，一方面對國土資源管理工作提出了新的要求，另一方面也為強化土地市場監管，深入推進以市場化方式配置土地資源奠定了堅實的法律基礎。此外，《物權法》首次將工業用地實行招標拍賣掛牌出讓寫進了法律，擴大了以市場化方式配置土地資源的范圍，第一次規范了《國有土地使用權出讓合同》的內容制訂全國統一的國有土地出讓合同示范文本，既是落實土地管理相關法律法規的要求，也有利于規范出讓方和受讓方的權利和義務，減少可能發生的合同糾紛，保護合同當事人的合法權益，對進一步規范土地使用權的出讓行為，進一步健全和完善國有土地出讓制度，保護當事人的合法權益具有十分重要的意義。
關鍵詞：土地征用；公共利益；征地補償
土地是一切生產和一切存在的源泉，是人類賴以生存和發展的最重要的資源。土地的歸屬和利用關涉到社會的安寧和發展，與社稷的興衰與人民的福祉息息相關。在當下，隨著我國城市化步伐的大大加快，城市向郊區迅速擴張，以及各地掀起了建設經濟技術開發區的熱潮，農民的土地被大量征用，出現了大量的種地無土地、進城無工作、拆遷無家園、“非農”無保障、告狀無門路的“五無農民”群體[1]。從而引發了大量和上訪事件。一組國土資源部統計數字顯示，2002年僅上半年群眾反映征地糾紛違法占地等問題的占接待部門受理總量的73%。其中40%的上訪訴說的是征地糾紛問題，這其中87%是征地補償安置問題，而在反映征地問題的上訪中，又有一多半是集體上訪。因此農地征用補償問題是導致政府和農民關系緊張的關鍵問題。這一問題不僅關涉到政府的公信力以及農民合法權益的保護，而且也關系到我國社會主義和諧社會的建設。黨的十六屆四中全會指出“要適應我國社會的深刻變化，把和諧社會的建設擺在重要位置”。但是農地征用補償的不合理使得公共利益和私人利益未能得到有效的協調，農民的生存權、發展權未能得到有效保障。因此農地征用補償的不合理成為阻礙農村和諧社會實現的一大障礙。
一、征用補償的理論依據和補償原則
所謂農地征用補償是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準并依法給予農村集體經濟組織和農民個人補償后，強制性的變更農村土地所有權或使用權的行政行為[2]。從理論上講“征用”本身僅僅指使用權的轉移，而征收是指所有權的變更。而且我國2004年的憲法修正案也明確了這一點。但是在以往的法制實踐以及理論研究中大多使用“土地征用”這一概念，因此為了與以往的理論研究相銜接避免不必要的麻煩，本文也使用土地征用這一概念。但是在此，土地征用的內涵既包括所有權也包括使用權的有償轉移。土地征用是基于公共利益的需要而限制或剝奪私人權益，而且是對人賴以生存和發展的最重要的財產權的克減。那么實現公共利益和私人利益的平衡就是我們首先需要面對的一個問題。在強調“私有財產神圣不可侵犯”的權利本位時代，土地征用制度的存在空間是有限的。但是隨著強調財產義務性的社會本位時代的到來，基于公共利益的需要而對私人的財產權予以限制和剝奪逐漸被人們所接受。但是基于公平正義的觀念，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。因此，正義否認為了一些人分享更大利益而剝奪另一些人的自由是正當的，不承認許多人享受的較大利益能綽綽有余補償強加于少數人的犧牲。所以，在一個正義的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權利決不受制于政治的交易或社會利益的權衡。[3]”土地征用作為一種土地公共取得制度，對于個人因為公共利益所遭受的損失必須給予補償。圍繞土地征用補償問題，形成了眾多的學說，通過分析這些學說，可以把握征地補償合理性的依據。
（一）農地征用補償的理論依據
1、既得權說。此說以自然法思想作為基礎認為財產權是人民的天賦人權，是合法取得的既得權，因此應該得到絕對的保障，即使是基于公共利益的需要使其遭受經濟上的特別損失，也應當基于公平的原則給予補償。
2、恩惠說。此說強調絕對的國家權力，認為土地征用權是國家與生俱來的權力，主張公益至上和法律萬能。此說認為個人沒有與國家相對抗的理由，甚至完全否認國家對私人有提供補償的必要。國家侵犯個人權利給予補償那完全是出于國家的恩惠。
3社會職務說。此說摒棄了權利天賦的觀念，認為國家為了使個人盡其社會一份子的責任，首先應該承認個人的權利，這是實現社會職務的手段，因為權利的本質具有義務性，人民的財產被征用后，國家酌量給予補償，才能使得社會職務得以繼續履行。
4、社會協作說。該說基于法國狄驥的社會連帶理論，認為社會作為一整體系統，其存在和運轉依賴社會成員的相互協作，因此社會成員為保證社會的存在和發展只能犧牲部分權利和自由，而社會則以其整體的力量保障社會成員的生存和發展，對其利益所受損失和損害給予救濟。
5、公共負擔說。由于國家行為的受益者是社會全體，故當一部分人或個別人因為國家行為而承擔的義務超出其因該承擔的份額時，國家就應該基于平等原則，將其平均分擔給社會全體，實現權利義務的平衡。
6、特別犧牲說。該說由德國奧托·麥耶提出，認為國家的合法征地行為對人民權益所造成的損失與國家課以人民的一般的負擔不同，它是使無義務的特定人對國家所做得特別犧牲，這種特別犧牲應當由社會全體人民共同分擔，給其以補償，才符合公平正義的精神，實現私人利益與公共利益的協調。[4]
上述第一種以及第二種學說，前者強調權利的絕對保障而后者強調絕對的國家權力，在當下都無法得到社會一般觀念的認同，因此均被摒棄。社會職務說、社會協作說以及公共負擔說都從一個側面反映了征用補償的合理性，但是都可以被特別犧牲理論所涵蓋，所以特別犧牲說成為當下的主流學說，也極容易被廣大的民眾所理解和接受。因為在當今社會財產權的平等保護被視為一項重要的憲法原則。財產權雖然有社會義務性但是也應該適用平等保護原則。一般情況下，對于法律明文規定的公法上的義務，財產權利人可以預期因為承擔該義務所遭受的損失。但是土地征用則不然，其權利人只有等到具體的征用行為公告后才能獲悉自己的財產因為征用而遭受的損失。這對于權利人來說無疑是一種十分不確定的社會風險。針對此種少數人為了公共利益所做得特別犧牲如果不給予補償是違反平等原則的，因此補償義務得以確立。補償的目標在于實現公共利益和私人利益的協調。征用必須建立在補償基礎上也為世界各國的憲法所明文規定。1789年法國的《人權宣言》就已經規定“財產是神圣不可侵犯的權利，除非當合法認定的公共需要所顯然必須時，且在公平且預先賠償的條件下，任何人的財產不受剝奪。”美國憲法第5條修正案規定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用。”我國《憲法》第10條：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。征用補償原則基本上成為各國法律的一項重要原則，但是如何補償各國法律規定得并不一致。有的國家采用完全補償原則，有的則采用不完全補償原則，還有的國家采用相當補償原則。
（二）征用補償的原則
1、完全補償原則。該原則認為土地征用的受益者是全體人民，對于國家土地征用而遭受特別犧牲的人，理應由公眾受益人負完全補償責任才符合平等原則的精神。而且確保權利人不因土地征用而處于財產狀況惡化的狀態，也是憲法保障財產權的宗旨所在。從生存權的保障來看，土地作為人民尤其是農民的生活依靠，不僅僅是生活之源而且是生存之本。因此補償不應該僅僅限于征用的客體，而且還應包括與該客體直接或間接關聯的經濟上和非經濟上的利益。
2、不完全補償原則。該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發，認為財產權因負有社會義務而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要，而依法加以限制，但是應該給予合理的補償。補償僅僅限于財產上的損失，對于精神上的損失，應該被視為特別犧牲，個人有忍受的義務。
3、相當補償原則。該原則認為，由于“特別犧牲”的標準是相對的、活動的，因此征地補償應斟酌征用的目的及必要程度等各種要素，并結合社會的現實，選擇采用完全補償原則或者不完全補償原則。一般說來，基于平等原則，對于特別財產的征用損害，應當給予完全補償，但是特殊情況下，可以準許給予不完全補償。[5]
目前我國土地征用過程中，采用的以土地年產值倍數作為補償標準的不完全補償原則。這一補償原則未將農民的生存權損失納入補償范圍并且基本未考慮土地發展權價格，而只是一種生活補貼性的補償，而在現實生活中那些非公益性的征地，政府在征地前對于被征用農地并不享有所有權，征地后一般對農地也沒絲毫的投入，政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據為己有，無疑是對農民發展權的剝奪。在當下國家的價值取向正開始轉變，2004年的憲法修正案明確規定了“國家尊重和保障人權”，“公民個人的私有財產不可侵犯”。在注重人權保障的國家價值觀下，個人的權利應當決定國家權力，個人是一個目的性存在，個人權利的保障應該是社會的最高價值。對于失地農民來說，土地關系到其生存權和發展權，因此對于土地征用制度，我們應該從人權保障的角度進行重新審視，探究當前農民和政府關系緊張的法律制度層面的原因。
二、我國農地征用補償法律制度透析
土地作為一種稀缺性的資源，各個國家都有嚴格保護土地資源的規定。從“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的基本國策出發，我國立法機關在1998年修改《土地管理法》時旨在建立世界上最嚴格的土地管理制度。基于這一宗旨，我國土地征用法律制度幾乎完全行政化，建立了嚴格的土地征用審批制度。但是嚴格的制度并不等于是完善的制度，尤其是在市場經濟條件下，城市發展對土地需求日益增大，客觀上要求土地的利用和流轉市場化。征地補償工作中存在的一系列問題折射出現行征地補償法律制度的不完善。
（一）征地補償未區分“公益性征地”和“非公益性征地”
在現代國家，對公民財產權的限制和剝奪只能基于公共利益已為世界各國的法律所明文規定，政府作為行政主體，其行為必須以公共利益為依歸。“在民主法治國家、社會國家和環境國家，公共行政的目的是維護和促進公共利益或者大眾福祉，這是任何公共行政的一個不成文的基本原則，以公共利益為目的是公共利益的概念屬性和功能屬性，是公務員執行職務的基礎。”[6]我國憲法第10條也規定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。但是《土地管理法》在將憲法具體化的過程中，對于征地的前提規定的卻不一致。《土地管理法》第2條：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但是《土地管理法》43條規定任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。根據《土地管理法實施條例》“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地使用權證書，確認建設用地使用權。”可見政府將公益性征地和非公益性建設用地都納入統一的征地工作中，均按照統一的補償標準對農民進行補償。《土地管理法》將非公益性用地納入征地工作中本身就是違反我國憲法的。如果不考慮其違憲性因素，僅從這一征地補償規定來看，也是十分不合理的。因為在非公益性征地過程中，農地有很大的增值空間，尤其是城市郊區的土地，土地轉手間可以增值10多倍。據統計，2002年全國土地使用權招標拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對征地農民的補償通常每畝只有1.5萬-3.5萬元。我國現行的土地征用補償規定并未考慮非公益性征地所帶來的土地增值收益，未考慮土地發展權的價格。土地發展權的收益本來應該歸農民所有，現在的現實卻是政府僅靠征地權就將征地補償費與市地批租價之間的巨大利益據為己有，不僅是對農民合法權益的剝奪，而且激發了政府征地的內在沖動。據統計，自改革開放至今，中國政府利用計劃經濟的征地方式和市場經濟的賣地方式從農民手中拿走的土地出讓和補償安置差價超過了2億人民幣，有人稱之為“政府請客，農民買單”。[7]因此，公益性征地因其關乎公共福祉而不考慮土地發展權的價格還有一定的合理性，但是非公益性征地也剝奪農民的土地的增值收益，無論從理論上講還是從社會公平正義的角度考慮都是不合理的。因此，征地補償未區分公益性征地和非公益性征地是我國農地征用補償法律制度的一大缺陷。
（二）征地補償標準不合理
1、按土地原用途給予補償違反公平正義原則
土地作為一種稀缺性的資源具有巨大的增值空間，尤其是城市郊區的土地，由于具備發展的區位優勢，土地用途的改變可以帶來巨大的增值收益。按照馬克思的地租理論，由于區位不同可以產生級差地租，這部分土地收益由于并非是土地權利人投資形成的，所里理應在土地的所有者、國家和用地單位之間合理分配。但是按照現行法律規定，國家征用土地再出讓時決定不同地價的級差地租是國家投資形成的，原則上這項收益應當屬于國家。作為被征地農民的利益被剝奪了，因此是違反法律的公平正義理念的。
2、以年產值的倍數作為補償標準不科學
按照年產值的倍數計算補償數額雖然簡便易行，但是在市場經濟高度發展的今天，土地價格的確定很大程度上同被征地所處的區域經濟發展狀況緊密相關，而同農業用地年產值的關聯性程度并不明顯，而現行的征地補償標準不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、市場交易價格以及人均耕地面積等影響土地價值的經濟因素，也不能體現同一宗土地在不同投資情況下出現產出差別的真實價值。尤其值得注意的是當前我國農產品價格普遍偏低，以土地的年產值倍數作為補償標準，農民得到的補償僅僅也就幾萬元，無法保障農民的長遠生計。
3、確立征地補償的最高補償限額不合理
我國《土地管理法》47條規定“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。”依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。”根據2006年國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障為原則。因此，在征地補償中設定一個征地補償的最低限額有利于保障農民的合法權益，但是設定一個最高不超過30倍的最高限額卻是不合理的。因為在當前我國農村尚未建立有效的社會保障體系，因此土地對于農民來說不僅僅是生活之源，而且具有生存保障的社會功能。所以規定一個補償的最高限額，很有可能使得失地農民生活無保障，所以這一規定是不合理的。
（三）征地補償方式單一，補償分配不合理
1、征地補償方式單一
根據我國現行的法律規定，征地補償以金錢補償為主。對于安置補助費，征得被安置人員同意后，可用于支付被安置人員的保險費用。政府采用金錢補償的方式，將各項費用一次性的支付給農民，可以避免采用其他方式所帶來的麻煩。現實的情況卻是當前農民的市場意識還比較差，除少數農民將所得土地補償費用于長遠投資外，大多數的農民得到補償費后，用來建設房屋等，因此本來就不多的補償費，很快就被花光，進而成為生活無保障的邊緣人。在此種情況下，失地農民有的再向政府要錢，有的甚至走向極端，實施違法犯罪活動。因此，單一的金錢補償方式雖然簡便易行，但是卻忽視了現實，不利于社會的長遠發展。在此，我們可以借鑒國外的有益做法，采用多種補償方式。
2、補償分配不合理
根據《土地管理法實施條例》26條“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”但是制度取消后，農村集體經濟組織在很多地方已經不復存在，而且很多村組沒有章程辦事，所以支付給農村集體經濟組織的安置補助費，缺乏有效的監督控制。而且從目前中國農村基層組織體制看，村委會和農村集體經濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。作為農民集體代表的農村權勢階層受自身利益的驅動，又往往有著與農民集體不一致的個人利益，他們往往利用特殊的身份和地位，擴大尋租空間。[8]所以村集體留存的征地補償費比例過大，而且留存在村集體的征地補償費使用和管理缺乏有效的監督。而土地收益中的主要成分是土地補償費，至少應當占到土地收益總額的70%以上，土地補償費歸集體所有以后由于集體經濟組織的利益和農戶的利益并不完全一致，因此對于土地補償費農民僅能得到5%-10%。
（四）征地補償法律程序不完善
在我國這樣一個缺乏法治傳統的國度，數千年的人治傳統已經深深地影響了人們的思維方式和行為模式，在君主與父母官的支配下，子民永遠都是受政者，他們只有服從命令和安排的義務而沒有所謂的權利，因此在這樣一個缺乏權利意識的社會，法律權威的最終確立更多地需要依靠程序的力量。因為“任何實體目標的定位都需要借助程序的技巧以安排和落實，也就是說，法律上實體性目標的追求只能被置于程序性的邏輯框架中，才能真正體現其現實意義。”[9]但是，在我國土地征用程序在限制公權力運作方面卻未能發揮其應有的作用。
1、程序性法律規范本身有漏洞
許多征地法律法規僅僅有原則性的規定，缺乏操作的具體標準，為政府濫用自由裁量權打開了方便之門。例如，《土地管理法實施條理》25條規定，如果對征用補償的標準有疑義，最終將由批準征地的機關裁量。但是對裁量的程序和標準未做出具體的規定。再如，我國雖然對土地征用聽證作了規定，但是在聽證代表的選拔和總體名額的分配上缺乏明確的規定。總之，關于土地的法律規范本身存在許多的漏洞和不足，需要進一步完善。
2、農民的程序性權利無保障，缺乏有效的法律救濟機制
現行法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后公告農民，新出臺的《征用土地公告辦法》、《國土資源聽證規定》賦予了被征地的農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償方案有提出不同意見和要求聽證的權利，對農民提出的意見確需修改的時候，土地行政主管部門應當修訂，并在報同級人民政府批準的時候附上相關意見和聽證筆錄。但是程序規范的法律約束力不足。我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等等的程序性規定本身僅僅屬于部門規章。
在我國的土地征用過程中，政府往往追求效率而忽視程序，但是農民的權益卻與程序密切相關。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協調，協調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。而且實踐中法院基于自身在權力體系中的地位，往往對涉及征地的案件拒絕司法，致使農民的訴訟權得不到保障，更使得政府肆無忌憚。
三、實現我國農地征用補償法律制度完善之路
（一）實現“非公益性用地”市場化
通過上面的分析我們知道，非公益性征地剝奪了農民的發展權，違的公平正義法理念，最重要的是土地管理法規定的非公益性征地是違反憲法的，破壞了以憲法為基礎的法制秩序。因此，應該取消政府非公益性用地的審批權，實現非公益性用地市場化。從經濟學的角度看，由市場來配置土地資源，也有利于提高土地資源的利用效率。布坎南認為“國家不是神造物，它并不具有無所不在和正確無誤的天賦。因為國家乃是一種人類的組織，它并不一定比其他任何社會組織的規則和結構更加正確無誤，因為在這里作決定的人—政治家和官員與其他人沒有什么差別，既不更好也不更壞，這些人也一樣會犯錯誤。”[10]因此，政府試圖憑借公權力對土地資源進行嚴格控制的做法，往往不能實現其最初的愿望，恰恰相反，反而降低了土地資源的利用率，而且極易導致權力尋租現象。因為在土地利用者看來，用較低的賄賂成本可以獲取較高的收益。同樣官員也可以憑借公權力謀私利。因此，雖然市場調節土地資源存在諸多的缺陷，市場調節也可能出現失靈，但是這并不是把問題交給政府處理的充分條件，市場調節不好的問題，政府未必解決得好，甚至會把事情處理得更遭。
為了保證以憲法為基礎的法制秩序的統一，也為了實現社會的公平正義，保證土地資源的有效配置，我國法律應該取消非公益性用地的審批權，實現非公益性用地市場化。土地權利人和土地使用者就土地價格等問題直接磋商，達成協議后經政府土地管理部門確認后即發生土地使用權轉移的法律效力。由于農民在信息方面處于劣勢，所以政府應建立土地價格的信息公布機制，克服單純依靠市場調節所帶來的弊端。
因此，實現非公益性用地市場化，可以實現法制的統一，有利于土地資源的有效利用，也有利于政府公權力的合法運行。
（二）提高補償標準，實行完全補償原則
在計劃經濟體制下包括土地在內的一切生產要素均實行非市場的配置方式。土地被征用以后，農民轉為城市戶口，可以享受城市戶口所帶來的福利待遇，因此失地農民的生活水平在當時是提高了而非下降了。征地所帶來的風險沒有分散給農民個人家庭。但是在市場經濟條件下，失地農民必須考慮就業問題。但是由于農民缺乏生存技能，因此失地農民的再就業非常困難。而且在當下，農村沒有建立起完善的社會保障機制，對于農民來說，失去土地實際上失去一筆家庭財富，失去基本的就業崗位，失去一種低成本的生活方式，失去一種低成本的發展方式，失去生存和發展的保障基礎[11]。因此失去土地不僅意味著失業，而且意味著生計沒有保障。所以征地補償必須著眼于農民的長遠生計，采取完全補償原則。
基于完全補償原則，在具體的制度設計時，應該細化補償項目，擴大補償范圍。可以借鑒國外關于補償范圍的規定，補償的范圍包括：土地及其附著物的直接損失，因征地而發生的可預期利益的損失，殘余地分割損害，征用發生的必要費用損失等。另外，基于農民生存權和發展權保障的考慮，被征地農民的社會保障費用，應該納入征地補償安置費的范圍。借鑒經濟學關于相關問題的研究，我國的土地征用完全補償費用=地價+青苗等地上附著物價格+由征地外部不經濟引起的損害連帶補償價格+土地發展價格。其中地價以馬克思地租理論為基礎，地價=地租/資本化率=[農地級差地租Ⅰ+農地級差地租Ⅱ+絕對地租（農用）+壟斷地租（農用）]/資本化率。[12]
（三）采取多種補償方式，健全征地補償分配機制
首先，要改變單一的補償方式，以金錢補償為主，多種補償方式并存。目前我國征地補償的方式主要為一次性的金錢貨幣補償。但是土地是農民的生存之本，失地農民在缺乏其他謀生手段的條件下，僅憑土地補償費難以維持其長久的生存，加上我國農村社會保障制度不完善，無疑使失地農民的生活陷入絕境。因此我應該借鑒國外的做法實現，補償方式多樣化。日本的征地補償方式除現金補償外，還有替代地補償、遷移代辦和工程代辦補償（即被征地由物件時在土地被征用人的請求下，由需用地人遷移改物件以替代遷移費的補償）。德國的土地征用補償方式除金錢補償外，還有代償地的補償，代償權利的補償等等。我國的征地補償方式，應該在借鑒外國有益經驗的基礎上，結合我國的具體實踐經驗，例如咸嘉“三集中、三統一”的安置模式，南海模式以及蕪湖模式等等。可以考慮征地補償費入股，社會保險方式，留地方式，債券方式以及其他方式。
其次、要完善我國的土地補償分配方式。由于我國的征地補償分配不合理，占土地收益總額的70%以上土地補償費根據法律規定歸屬農民集體經濟組織，但是在當下村委會和農村集體經濟組織，處于“政府職能代表”和“群眾自治代表”的沖突之中，無法真正代表農民的利益。甚至犧牲農民的利益換取政治資本或者牟取個人私利。現行補償金發放環節過多，時限不明確。鄉鎮、村、組、農民缺乏統一的可操作的分配方法。“在實地調查中發現，集體宣布的土地補償金額為每畝600～40000元，但絕大多數宣布的土地補償金為每畝12000元以下，甚至還有征地補償全部付給了村里，村里一分錢都沒有給村民組的情況發生。”2004年1月18日《中國建設報》報道有關資料顯示，我國目前在土地征用時，許多地方在實際操作中采取法定標準的最低限，有的甚至低于法定標準；在土地轉變增值的土地收益分配中，地方政府大約獲得60%-70%；村級集體組織25%-30%；真正到農民手里的不足10%。因此為了保障農民的合法權益，必須健全征地補償的分配方式，將土地補償費直接發放個農民個人，并完善征地補償費用的監督機制，保障農民的合法權益。
（四）完善征地補償法律程序，保障農民的程序性權利
在法治條件下，對于公民財產權的限制和剝奪除合乎公共利益的需要外，還要遵循正當程序。美國憲法第5條修正案規定，“沒有正當程序不得剝奪任何人的生命、自由和財產；沒有公平的補償不得征用私有財產供公共使用。”在土地征用過程中，完善的土地征用程序，可以防止政府權力的恣意，使公權力在法律預設的軌道上運行，同時法律程序的設計可以使財產權利人預知公權力的運行模式，從而監督其運行，防止其濫用而侵犯自身的合法權益。
通過本文第二部分的分析我們知道，農民的程序性權利無保障。在補償安置公告并聽證的過程中，由于我國的《征地公告辦法》、《國土資源聽證規定》等等的程序性規定本身僅僅屬于部門規章，所以程序規范的法律約束力不足。例如法律雖然規定了依法應當聽證的事項，當事人要求舉行聽證，主管部門不組織聽證的，法律并沒有對因程序違法而造成的當事人實體權利損害給予任何的救濟途徑和規則原則。對于農村征用補償爭議的處理由縣級以上政府協調，協調不成的由批地政府裁決，對土地征用的決定不服申請行政復議，且復議為終局裁決。這樣一來，農民在自身權益受損時，如果得不到行政救濟，也就失去了司法救濟的途徑。所以必須完善我國的征地補償法律程序，明確違法征地補償法律程序而實施的行政行為是無效的行為，農民對此可以提起行政訴訟。對于農民的，法院可以根據《行政訴訟法》54條的規定，具體行政行為違反法定程序的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為。
四、小結
在當代，傳統的“管得越少的政府越是好政府的”理念已經被“最好的政府、最大的服務”理念所取代，所以基于公共利益的需要的土地征用是實現社會福祉的必然要求。但是，土地征用必須建立在合理補償的基礎上，這是實現正義原則的必然要求，也為世界各國的實踐所廣泛認可。我國憲法也規定國家為了公共利益的需要可以對土地進行征收、征用并給予補償。但是相關的具體法律并沒有將這一憲法的原則性規定具體化，因此在土地征用的過程中，出現了政府公權力的異化，嚴重的損害了農民的利益。因此，征地行為必須基于公共利益的需要且必須給予充分的補償，以實現土地征用目的的合理性。同時，政府征地補償必須履行法律規定的正當程序，實現征地行為形式的合理性。如果因為土地征用補償引起矛盾沖突，侵犯了農民的合法權益，法律必須規定救濟機制，使矛盾可以通過合法的方式解決，防止出現救濟無門而引發集體暴力事件。建立在完善的征地補償法律規范基礎上的土地征用行為，可以使政府和民眾之間相互信任，實現農村的和諧穩定。
注釋：
[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。
[2]劉燕萍：《征地制度創新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。
[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版，1-2頁。
[4]以上原則參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。
[5]參照陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。
[6]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版，324頁。
[7]於忠祥、李學明、朱林：《論農地征用的經濟補償與失地農民的安置》，《農村經濟問題》，2004年（12）。
[8]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版，193頁。
[9]謝暉、陳金釗：《法理學》，高等教育出版社2005年版，173頁。
[10]轉引自張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設計》，經濟科學出版社2005年版，145頁。
[11]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版，16頁。
[12]張慧芳：《土地征用問題研究：基于效率與公平框架下的解釋與制度設計》，經濟科學出版社2005年版，231頁。
參考書目：
[1]鐘偉：《誰擁有土地》，《南方周末》，2004年7月29日，第19版。
[2]劉燕萍：《征地制度創新與合理補償標準的確定》，《中國土地》，2002（2）。
[3]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏譯，中國社會科學出版社1988年版。
[4]陳泉生：《論土地征用之補償》，《法律科學》，1994（5）。
[5]漢斯.J.沃爾夫等：《行政法》(第一卷)，高家偉譯，商務印書館2002年版
[6]於忠祥、李學明、朱林：《論農地征用的經濟補償與失地農民的安置》，《農村經濟問題》，2004年（12）。
[7]廖小軍：《中國失地農民研究》，社會科學文獻出版社2005年版
我國土地分為農用地、建設用地和未利用地。憲法規定:土地屬于國家和集體所有;土地使用權可以依照法律規定轉讓。雖然我國法律體系上至憲法，下到地方法規都針對土地及土地管理進行了系統的規定，但在現階段新型城鎮化過程中已經顯得滯后和力不從心，我國農村土地權益的現狀不容樂觀，具體表現在以下幾個方面:
(一)農村集體土地所有權主體不明確
財產權要求主體明確，即便是共有，也要求要有明確的主體。主體不明確，直接導致法律關系模糊，權利責任不清，造成剪不斷理還亂的混亂局面。比如“農村集體”這個概念，“農村集體”由誰來行使權利?是村委會還是本村農民整體?現實的做法是由村委會代表“農村集體”行使主體權利，但很少承擔責任。這樣的機制直接導致在城鎮化進程中，本應作為農民的既得利益，卻被鄉、鎮、村組織侵占。我國農村集體所有權主體的不明確，是立法上的缺失和法律解釋的模糊是造成的。
(二)農村集體土地所有權權能不完整
土地權益作為物權的一種，享有絕對權力的主體只有國家和集體兩種，而廣大農民和市民只享有土地權益中的用益物權，而沒有處分權。即用益物權人對土地依法享有占有、使用和收益的權利，比如土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權等等。集體土地所有權權能的不完整，直接導致集體土地流轉機制不暢通。作為財產權的一種，沒有處分權的物權直接導致財產性收入偏低，這也是城鄉二元制體制帶來的弊端。
(三)土地征收和補償制度不完備
現行法律體系框架下，國家作為土地征收唯一權利人在土地征收過程中，征地權力過于集中，征地目的過于寬泛，征地程序不夠嚴謹，征地范圍過于寬松，征地監督缺乏機制，特別是征收補償標準沒有隨著國民經濟發展而適時調整，標準明顯偏低，加之被征地農民的安置和社會保障工作不到位，導致社會矛盾累積甚至激化，增加了社會不穩定因素。特定個人為了社會的公共利益做出了犧牲，就應該給予他們公平合理的補償。在我國，土地征收補償僅僅按土地生產性收益對被征地農民進行經濟補償，是一種不完全補償，明顯有失公平，這是直接導致農民財產性收入偏低的主要原因之一。
(四)農村土地管理制度不嚴謹
我國人口眾多而土地資源有限，農村土地中耕地面積已經不能再觸及底線，城市建設用地越來越少，而地方各級政府出于對GDP的片面追求，屢屢超常規征用土地，甚至是耕地，造成土地流失嚴重。土地大部分被開發成房地產和工業園，造成GDP增長結構問題和“土地財政”依賴兩個難題。而在新農村建設中，分散的宅基地管理與建設資源節約型社會相背道而馳，且農村宅基地房由于沒有完全產權而不能自由轉讓，這也是直接導致農民財產性收入缺少渠道的主要原因之一。
(五)農村土地流轉機制不配套
土地流轉即土地使用權流轉，是指農戶在保留承租權的前提下將土地權益中的使用權轉讓給其他農民或經濟組織，從中收取適當流轉費用而實現土地財產性收入的一種契約。目前，我國農村青壯年大多外出務工，農村家庭有效勞動力減少，大量土地閑置甚至拋荒，加之閑置的未利用建設用地，造成土地利用率較低。針對上述問題，如何建立一套土地科學管理，合理使用的法律機制，解決土地權益調整相關問題，為農業發展注入新的動力，為新型城鎮化進程掃清障礙已經迫在眉睫。
二、土地權益之法律調整原則
“有效益的增長、有質量的城鎮化、有節奏的改革”預計將成為下一階段中國經濟的三條關鍵線索;則有望成為連接這三條線索的重要切入點。歷史經驗表明，有什么樣的土地條件，就會有什么樣的增長方式，也就相應有什么樣的城鎮化模式。［2］我們有理由相信，新型城鎮化過程中，土地權益調整應由法律手段主導，運用法律手段調整土地權益關系需要確立基本原則。
(一)土地權益法定原則
土地權益應該由法律明文規定。我國立法中應規定與土地相關的各種所有權及其權益，特別是農村集體土地所有權及其權益。這是運用法律對土地權益進行調整的基礎和首要原則。
(二)土地權益共享原則
該原則是指對土地權益收益的分配應當綜合考慮國家、集體、個人等多方主體的利益，實現收益的普遍與合理分享，這也是法律公平公正價值的體現。在新型城鎮化過程中，土地作為推動這一進程的重要因素，確立土地權益共同分享的原則意義重大。
三、土地權益之法律調整方法
土地權益法律關系是指市場主體之間對土地及土地權益的實現與分配在法律層面的各種關系之總和。現行調整土地權益的主要法律有《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《物權法》、《中華人民共和國刑法》以及散見于各種法律法規中的土地相關規定。從法律層面來講，對于土地權益調整有民事、行政、經濟、刑事等方法。
(一)土地權益之民法調整
民法調整人身關系和財產關系針對的是平等主體。土地權益本身是一種財產權，民法調整土地權益主要是通過確認財產權來保護土地權益主體的。但由于土地權益各主體地位的不對等，特別是個人土地權益的不完整性，導致民法調整土地權益能力有限。
(二)土地權益之行政法調整
行政法律關系圍繞行政職權行使過程展開，行政自由裁量權的廣泛存在容易侵犯行政相對人的權益和造成相同案件，不同裁量的不公平現象。而抽象行政行為要先經行政復議才可訴訟的制度設計，為行政相對人維護權益增加了難度。比如土地征收補償標準，非經國家立法調整，其標準是不會輕易改變的。很明顯，行政相對人在行政法律關系中處于弱勢，而行政法調整土地權益只能是一種通過限制公權而保護私權的一種土地權益保護方法。
(三)土地權益之刑法調整
刑法是規定犯罪、刑事責任和刑罰的法律。刑法調整土地權益法律關系只針對土地相關犯罪行為，體現在打擊土地相關犯罪上，從某種角度講，刑事方法是一種事后懲戒的土地權益保護方法。
(四)土地權益之經濟法調整
經濟法強調國家宏觀調控和市場機制相結合，注重經濟權益的保護和經濟利益的總體平衡。事實上，土地權益關系的核心就是收益權，即土地權利主體對土地產生的利益參與分配并受益的權利。由于土地是我國農民的基本生產資料和基本生活保障，且流轉途徑有限，加之農村社會保障功能的覆蓋面不足，導致農民對土地的依賴度過高，已經嚴重影響到土地有序流轉，進而影響新型城鎮化進程。如何在土地流轉和土地權益保護二者之間找到平衡點，也就是國家在協調土地流轉過程中如何宏觀調控以及制定好相關保障機制，為深化掃清障礙。綜上所述，土地權益之法律調整是一個系統工程，要綜合運用各種法律手段，各部門要盡職盡責，特別是土地執法部門，要管好土地，依法管地。在立法技術、執法過程和法律監督各環節創新機制，確保土地權益在法律層面的全面調整。
四、完善土地權益之法律調整相關措施
時至今日，距離農村家庭承包制改革已經30多年了，城鄉差距正在逐漸拉大，為了讓廣大農民共享改革發展成果，使農民與城市居民權利平等，對城鄉二元體制進行實質性的改革都是必需的。在十召開以后，首要的、具有關鍵性意義的體制改革無疑是城鄉一體化的改革，其中包括城鎮化的推行、土地確權、城鄉社會保障一體化、戶籍一元化等等改革與發展措施。這是關系到“以人為本”原則得以貫徹的大事，也是確保農民分享包括土地權益在內的改革紅利的大事。
(一)完善土地確權，加強土地管理
調整土地權益，必須保護好農民的土地權益:首先在立法層面，要明確界定農民的土地財產權利歸屬，給權要給的完整，確權要確的及時。不完整的財產權在對抗第三方時終會顯得蒼白無力，不完整的財產權在享受權益時也會大打折扣。其次盡快完成土地承包經營權、宅基地使用權等權證證書制度，由國家正式進行確權，用制度的落實彌補法律的模糊，讓農民親自掌控屬于自己的合法權益，防止第三方以任何形式侵占農民的合法土地權益。具體措施如下:1．借全國經濟普查之機，搞清土地現狀，為土地立法提供數據支撐;2．確認發放農村房屋房產證和宅基地使用權證，為農村房產流通掃清障礙，開通農民財產性收入主渠道。3．確認發放農村土地(承包地，自留地，林地，山地，灘地等)使用權證，為土地有序流轉鋪平道路。
(二)調控土地流轉方向，實現土地有序流轉
土地本身的特殊性決定了它在國民經濟發展中的重要地位，調控土地在一二級市場的流轉方向，遵循土地利用的社會利益本位，實現土地有序流轉，其意義不言而喻。遵照契約精神，按照合同原則，鼓勵農民有序流轉土地權利，集中優勢發展各類專業大戶或農村專業合作社等多種形式的規模化經營，真正做到農地農用，有序流轉。具體措施如下:1．優先向關系國計民生的農業生產專業大戶提供用地，確保農地農用。2．倡導農產品深加工公司加農戶的集約化生產模式，努力提高農業生產附加值，提高農民收入。3．國家有計劃對農村專業大戶和農村專業合作社提供資金支持和稅費減免，甚至是財政補貼，調動農業生產積極性。
(三)遵循市場經濟規律，確保土地合理使用
在當前我國經濟發展方式轉型與社會轉型的關鍵時期，各種矛盾逐漸顯現:國家與集體土地所有權與個人土地權益之間的矛盾;國家對土地宏觀調控與地方財政對土地依賴之間的矛盾;土地資源有限與土地資源浪費之間的矛盾;城鄉差距拉大與共享改革成果之間的矛盾。通過法律對土地權益的配置與調控，削弱政府對土地利用與收益的權力，賦予個人更多土地權益，優化產業結構，豐富經濟發展模式，集約化用地，提高土地使用率，在符合國家土地宏觀調控目標的基礎上，合理使用土地，逐步縮小城鄉差距，讓農民享有土地帶來的更多財產性收入和社會主義市場經濟成果。具體措施如下:1．土地管理部門應注重宏觀調控，重點控制用地方向，減少審批環節，間接提高用地效率。2．土地管理部門應注重事后監管，嚴厲打擊圈地行為和不按審批用地性質用地行為，涉嫌犯罪的移交司法機關，讓土地不法者產生敬畏，不敢違法用地。
(四)調整土地收益分配，切實做到權益共享
十報告提出，“提高農民在土地增值收益中的分配比例”。怎樣提高農民的土地財產性收入，讓農村土地權益最大化，是的重要內容。當上述措施都還不足以保障這一目標實現時，就只有運用稅收這一宏觀經濟調節杠桿來調整土地權益分配。具體措施如下:1．針對現行土地管理制度將農民排斥在土地增值收益分配體系之外，那么在利益分配的最后環節可創設土地增值收益補償稅來保障農民土地權益。2．開征房產稅，增強地方政府提供基本公共服務的能力，以此來反哺新型城鎮化過程中的農民。
(五)完善農村社會養老保險制度，淡化土地養老模式
我國農村居民養老保障模式單一，隨著城鎮化進程的不斷深入，家庭和土地的養老保障功能越來越弱。失地農民怎樣養老?他們為國民經濟發展付出了最寶貴的生產資料土地，理應由國家統籌納入社會養老保障體制一并解決這一社會問題。農村土地流轉機制要想加快，就必須通過各種途徑宣傳農村社會養老保險制度，引導農民積極參加新型農村社會養老保險。至2009年試行新型農村社會養老保險以來，截至2013年3月底，全國城鄉居民參保人數達到4．86億人，其中領取養老金的老年居民達到1．33億人，有12個省整合新農保和城居保，制定實施統一的城鄉居民養老保險制度，有13個省級和1572個縣級行政區提高了基礎養老金標準，全國月人均養老金水平78．6元，基金累計結余2504億元，其中個人賬戶基金累計結余2200億元。［3］就目前而言，規范農村養老保險金相關的運行機制，最大程度的保障老年農民的利益，是新型城鎮化建設和保障社會和諧所必須做到的。具體措施如下:1．降低個人繳存比例，努力提高農村社會養老保險覆蓋率。2．逐步統一城鎮養老保險和農村養老保險，為經濟二元制破冰探索可行途徑。
五、結語
【關鍵詞】異延；公開性；奧秘性；磁場效應
一、文學話語作為異延的技術
文學作品隱喻性語言是無處不在的，可以說沒有隱喻性的語言便不能稱之為文學的語言。隱喻性語言的運用一方面是為了說明問題，彰顯語義，取得最佳的表達效果，另一方面，隱喻性語言的運用又不可避免地延宕了意義。劉勰在《隱秀篇》中說“情在詞外曰隱，狀溢目前曰秀”，文學藝術必具有詩意，詩意的妙處就在于從“目前”的“秀”超越到“詞外”的“隱”。
問題恰恰在于文學本文的意思是什么？如何保證讀者閱讀由“秀”所領會到的“隱”與作者寫作在“秀”中所寄予的“隱”不南轅北轍，大相徑庭呢？
索緒爾、結構主義、新批評學派等從不同角度和立場為解決這一問題作出了努力，而解構主義的代表人物雅克·德里達則認為，文本的意義根本就是不確定的，這種不確定性是作品意義發生不斷的遷延。由此，德里達別出心裁地杜撰了“異延”（differance）一詞。他認為，語言不是所指與能指對應統一、規定明確的結構，符號不能在字面上代表其所意指的東西，產生出作為在場的所指。異延即是差異的本源或者生產，包括空間上的差異和時間上的綿延，語言的意義由符號之間的差異所決定，同時，意義又永無止境的“延宕”，這導致了意義的“播撒”，因而，本文的意義不可能得到確證，本文只能是“永不停止的能指”。
如果說語言文字在日常生活中就具有異延的特點，那么，語言文字用之于文學可能就是對意義的進一步延宕，因為，文學的語言總是帶有阻拒性、隱喻性的，為避免“自動化”話語的陳舊乏味，文學話語往往故意無視語法，踐踏常規，甚至不為人所理解，此外，文學語言中布滿了空白與不定點，各類修辭更是隨處可見，從此角度來說，文學話語的技巧便是語言異延的技術。
二、本文的三個層次及特點
那么，這被延宕的意義是否真如德里達所言消彌于無限的“播撒”中，無跡可循了呢？
新批評學派I·A·瑞恰茲與奧格登合著的《意義的意義》一書似乎可以為我們提供一些有益的思考。一方面，“瑞恰茲認為文學作品的語詞、句子所喚起的意義是相對穩定的，因為語法規則和邏輯是比較穩定的”，另一方面“對文學作品的聯想所喚起的意義則不穩定，由于不同的人的主體條件、所處的環境各不相同，因此，這種聯想意義也就因人而異”[1]。同時，他又指出“語言的功能、意義可分為四種：意思、情感、語氣和意向。如果批評家和普通讀者能夠從因含在作品中的作家的意思、感情、語氣和意向著手，準確而不是歪曲地加以把握，那么就完全可能了解作品的意義。”[2]
我們不妨把瑞恰茲所說的由文本詞語、句子等直接生成的意義，稱為“物理意義”，它們由于約定俗成的規則而具有相對的穩定性；而把由對文本的聯想而生成的意義稱作“心理意義”，并由接受語境的不同而具有可變性。這樣，實際上是粗略地把本文劃分為呈現出縱深感的三個層次：第一個層次是由語詞、句子組成的可視可聽的“物理符號”，是純粹的能指；第二個層次是由物理符號所直接反映的“物理意義”，是第一層的所指，同時，又因為與第三個層次的關涉而成為能指；第三個層次是由物理意義而延伸、生發出來的“心理意義”，是最終的所指，也許稱之為“最終”并非確切，因為第三層次的心理意義總會因為接受語境的復雜多變呈現出混沌性、廣延性等特點，是開放的，無限的，但同時又不是任性的，隨意的。
對本文這三個層次特點的理解，我們可以從黑格爾在《精神現象學》中所講的“奧秘性”與“公開性”受到啟發。奧秘性總是和常識相對，奧秘之所以成為奧秘就在于它是不可以把常識墊在認知的腳下去觸及的，但同時，奧秘有不能處于不可澄明的黑暗之中，它需要陳述和表達自身，這就是所謂的“公開性”。就文學作品而言，它必然具有文學自身的“奧秘性”和“公開性”，其“奧秘性”就在于混沌、廣延、可望而不可及的第三個層次，文學的“奧秘性”為文學打制出一副門檻，盡管大多數人都可以用書寫和言語來表達自己，但并非每個人都可以涉足“奧秘”成為文學家和批評家。同時，盡管對“奧秘”的陳述并非等于“奧秘”本身，奧秘又并非是無跡可循的，如前所述，由于本文的第二個層次受到語法、規則等的約束，呈現出相當的穩定性，這恰如“奧秘”的魅影，也許我們無法觸摸奧秘本身，更不能窮盡所有的奧秘，但我們可以通過想象而賦予混沌、廣延的奧秘以輪廓，誠如黑格爾所說：“只有完全規定了的東西才是公開的，可理解的，能夠學習而成為一切人的所有物”[3]由此我們可以說不具有“奧秘性”的東西是乏味的，而沒有公開性的東西則是不可理解的，文學也不例外。
三、從創作與接受看本文異延之發生
接下來的問題便是“奧秘性”如何在“公開”之后成為“奧秘”的呢？也就是說，創作過程是由“奧秘”到“公開”的過程，接受過程是由“公開”到“奧秘”的過程，按圖索驥為什么在實際操作的過程中往往無法圓滿完成呢？下面我們將著眼于本文的意義層從創作和接受兩個方面來探討這一個問題。
創作過程所留的“空白”使對意義的“涂改”成為可能。文學話語中不可避免地存在著空白、斷裂和潛隱，瑞恰茲和茵伽登對此皆有相關論述。瑞恰茲在《意義的意義》中認為，所謂的本文意義乃是由作者領會在心，想寫卻未寫出的東西，因而形成空白。似乎可以這么說，空白并非無意義，空白是意義的意義，前一個意義是我們前文所說的“物理意義”，是本文顯在的“秀”，具有“公開性”；后一個是前文所說的“心理意義”，是本文潛在的“隱”，“心理意義”只可意會而無法用言語完全傳達而具有“奧秘性”。而茵伽登又把空白稱之為“不定點”，他說：“我把再現客體沒有被文本特別確定的方面或成分叫做‘不定點’”[4]，我認為“不定”一詞更好地概括了文本意義的游離、擴散、廣延和開放的特點，正是在“不定點”與空白之處，異延才大行其道。
此外，創作過程中修辭的運用本身就是對意義的一種推延或遮蔽。修辭產生于語言的困境，盡管修辭學常常以“準確、鮮明、生動”為表達效果的評判標準，但這一標準恰恰也是語言“無能”的一種明證。“言不盡意”不只是文學的手段，同時也是文學的無奈。當話語文字無法直抵那一美妙卻晦暗的世界，就只好走一條“曲線”，以修辭來間接傳達所感所想。而所謂“準確、鮮明、生動”不過是對晦暗世界的最大限度的眺望的企圖而已，眺望只是眺望，并不等于接觸，企圖只是企圖，并不等于實現。正如范繼淹所說：“說話人往往很難完全地、百分之百地傳輸自己想要傳輸的信息，聽話人也很難完全地、百分之百地把語言形式還原為它所代表的信息，編碼和譯碼只能求其最大限度的近似值。換言之，由于語言系統內部矛盾和使用語言的差別，編碼和譯碼過程中往往產生信息損耗。”[5]
本文“異延”的可能性不僅埋伏在文學創作的過程中，更顯現于文學接受的過程中。德國文學理論家伊塞爾提出了“自我分解”的審美經驗論，說明了在閱讀文本的過程中，新經驗的納入是以先前經驗為背景的，這樣的閱讀經驗在空間上構成一種差異的關系，在時間上則呈現出延伸的特點，本文意義處于不斷推陳出新的演革漂移中。盡管伊塞爾主張文本必須本文以某種方式控制讀者，但其理論已經深刻地揭示出意義無定的、流動的特點，意義像捉迷藏一樣時刻處于彼此的追逐當中。
此外，異延的發生還受到主體所處的時代、民族、社會，所受的教育等的影響，對本文的理解和接受會隨著語境的不同而遷延，對此，筆者在此不再贅述。
四、播撒意義與磁場效應
綜上，文學語言的空白、修辭，文學接受中不斷自我分解的審美經驗等，使得異延在文學的天空下大行其道。那么，我們應該如何面對文學當中的異延呢？
首先，異延絕對化必然導致文本解讀中向主體回溯過程中的“迷途”。處于異延中的主體并不具有一種傳統的意識優先權，而是處于與意識流動的同步共進中，并且充滿了矛盾性和易變性，讓人在肯定中否定，在否定之后又肯定，無法使對象得到確證。異延之下整個本文仿佛是博爾赫斯的“交叉小徑的花園”，在枝枝杈杈里布滿著無限的可能，讀者在探尋文學“奧秘”的過程中最終陷入“意義的迷宮”。
其次，從另一個角度看，異延的存在也開拓了本文的審美空間。以空間的差異和時間的綿延為體征的異延，從有限的文學話語中，透視出一個無限深廣的意義空間，它以無盡的播撒，達到了本文的多義、渾沌的深層效應和意義，構成了文學“奧秘”的層面。盡管異延使確信無疑的“一”成為不可能，是所謂的終極意義永遠“在別處”，但它同時也讓欣賞者體驗到了一路上風云變幻的美妙。
最后，須明確異延雖使意義成為四處播撒的種子，但并不意味著我們在追尋意義時可以無拘無束，隨意任性。如果說，異延把意義從邏格斯中心主義的束縛下釋放了出來，使之在可能性和相對性的天空下自由飛翔，那么，本文之中和之外也必然存在著一個意義的“磁場”制約著它不飛出其賴以生存的星球。其一，本文的意義具有相對的穩定性。無論解構主義對結構如何發難，人類總不能在解構的七零八落之后，走向“虛無”的泥淖。結構始終是一種客觀的存在，與解構并生并存，而形成一種“張力形式”，在異延把意義四處播撒的同時，結構以“磁場效應”使意義不至于“離譜”。其二，讀者對本文的接受具有相通性。我們對世界的理解不可能相同但可以相通。相通的關鍵在于不同者所反映的全宇宙的唯一性，而本文便是面向讀者所敞開的精神世界，這一精神世界又是我們所共同生存的現實世界的一面鏡子，喜怒哀樂，酸甜苦辣，正因為有這些相通的感覺，交流才成為可能。
注釋：
[1][2] 朱立元.《當代西方文論》.華東師范大學出版社，1997年版，第95至96頁.
[3] 轉引自張世英.《哲學導論》.北京大學出版社，2002年版，第92頁，第91頁。
「關鍵詞：集體土地所有權合有權公有制
改革和完善我國集體土地所有權制度已備受學界重視。筆者認為，淵源于日耳曼法并在普通法世界的法治沃土上改良發展、團體主義色彩極強的合有權制度與我國集體土地所有權制度有很多相似之點。它在確保堅持社會主義公有制前提下，使我國集體土地產權關系進一步明晰化：農民真正擁有集體土地所有權，享受所有者利益，以集體土地所有人一份子的身份獲得最低社會福利保障，從而實現社會公平。借鑒普通法合有權制度對我國集體土地所有權制度進行合理再造，是完善我國集體土地所有權制度之必然選擇。
一、普通法合有權制度及其法律特征
在普通法上，存在著兩種共有形式：即合有（JointTenancy）與共有（TenancyInCommon）。其中，共有相當于我們的按份共有（Miteigentum），而“合有則是普通法所特有的所有權形式”。它系指數人平等的、永不分割的對不動產整體所享有的所有權，其中若有合有人死亡，其權利便喪失并自然地添加于其他合有人的一種共有權制度。由于“全部土地所有權都直接或間接源于王權這種觀點在英格蘭很早就被接受”，“甚至現在英國的土地法也基于這種推論，即認為英國的全部土地歸國王所有，公民只擁有使用一塊特定土地的有限權利”。所以，在談及土地時，合有與共有“則使用聯合租佃和按份租佃這樣的術語，但這是用來指自由保有地產所有人，與租賃法毫不相干。”可見，從英國土地產權的歷史發展及其本身特征考察，英國財產法中的“TointTenancy”和“TenancyInCommon”實為英國土地所有權之兩種特殊形式：合有與共有（即按份共有）。因此，國內譯者將其分別譯為“共同租佃”和“按份租佃”張屬字面上直譯，如上文。而將其分別譯為“合有”與“共有”，便是英國土地產權之共有權制度的應有之義。所以說，合有是普通法所特有的所有權形式。
普通法上的合有是由日耳曼法的總有與合有融合演化而來，日耳曼法的共有存在三種形式：即總有（Gesamteigentum）、合有（EigentumZurGesamtenHand亦稱合手的共有，或總手的共有）及共有（Miteigentum亦稱分別共有）。這三種共有形式，一方面，融入羅馬法并為羅馬法所承受：因日耳曼法為團體主義之法制，而羅馬法為個人主義之法制，所以，經羅馬法繼受后，其中，“總有團體轉化為法人，總有權成為法人之單獨所有權”：“合有為羅馬法共有之觀念所修正”，“成為共同共有之形態”；分別共有則并入羅馬法所固有的共有形態之中。另一方面，因11世紀諾曼人入侵不列顛，將日耳曼法中這一團體主義色彩極濃的共有思想帶入普通法世界并走上其獨立發展之道路，即將其中總有與合有融合改造發展成普通法的特有的共有形式-合有（JointTenancy），而分別共有（Mitergutum）則成為普通法中的共有（TenancyInCommon）。從而最終成為其傳統之一。隨著歐洲大陸王權被削弱，因而缺乏一個穩定而強有力的中央集權，團體主義便分崩離析；可是王權的作用在英國卻得到加強，致使這種在歐洲大陸發展起來的日耳曼法之共有形式在歐陸本土未能得到很好的保存，卻在英國普通法傳統中得到發揚光大。所以，有人直言，“英美普通法屬于日耳曼法”，是“相對地比較最純的日耳曼法現代版。”
在英國，關于合有法制之歷史可追溯到中世紀的所謂概念主義。1066年諾曼底征服英格蘭后，遂將大量的土地交給有錢人（所謂的承租人），條件是他們必須提供一定人數的騎士每年服役40天。然后，作為封建領主的承租人將土地交給那些騎士（所謂的佃戶）并以他們的名義保有該土地。騎士們作為合有人對土地享有合有權-在英國法中創造了一個抽象的概念：即地產（TheEstate）權。法律力圖使地產權在數人共享的情況下永不分割，完整無缺，以維護封建義務。“于是就創立了一個假設：合有-即生存合有人的聯合所有權。它始終保持整個地產為生存的合有人享有，不因繼承、轉讓等而被分割。其突出特征就是在合有中生者對死者名下的地產享有權利。”所有權的這種形式使人想起法國的養老儲金會，任何人不得繼承死去的合有人，權利永遠屬于還生存著的人。
直到亨利八世才通過法令強制地產予以分割。但隨著封建制度的衰微，合有扮演了一個新的角色，即藉以創設用益權制度，它同樣維護生者對死者名下地產的權利亦即生存者權（Survivorship）。具有諷刺意味的是，法律創設合有權制度的初衷是用來維護封建義務，在用益權制度中卻成了逃避封建義務的手段。地產權人為受益人（BeneficialOwner）利益把地產轉讓給數個受托人（LegalOwners）合有，倘有受托人死亡，其權利便喪失并自然地添加給其他受托人，其義務也因死亡不發生繼承而消失，從而使受益人得以逃脫繁重的封建義務。隨后，這種合有權制度設計亦為現代信托制度所繼受和發展。在美國所有的州信托法中，受托管理人還是像古老的用益權制度中的受托人一樣，被假定為合有人而享有權利。若數個受托管理人中某個人死亡，其權益不會因其死亡而轉移到他的繼承人手中，而是自動地授予給活著的人。如果將數個受托人視作一個委員會，所發生的一切就是委員會中一個成員消失了，而其他人則繼續進行下去，就像他依然存在一樣。
總之，“這一古老的合有權制度歷經了封建社會，及隨后的商業、工業和社會革命。因此，沒有理由認為它的存在和發展會受到隨之而來的技術革命的威脅。這種驚人的法律穩定性表明：合有權制度，至少其維護生存者權的根本特征能夠滿足某些永久的社會需要。”
關于合有權制度的基本法理，最早見于十五世紀托馬斯。利特爾頓的《論保有》。它是關于英國法律的最早的印刷本，系用法語寫成。因為諾曼征服后的數個世紀法官們依然一如既往地使用法文法律術語（LawFrench）。20世紀前期的判例則通常是根據愛德華。科克的17世紀評論。而今天法官解決有關合有的爭議則大都參照寫于18世紀中期的布萊克斯通的《英國法律評論》中關于合有的四同原則：即同一時間、共同占有、相同權利、相同利益。縱覽歷史上各家之基本法理，合有權制度與其他共有權形式相比較具有如下法律特征：
第一，權利之平等性與統一性。合有是各合有人平等地、不分份額地對全部財產享有的所有權形式，它只存在一個權屬，具有平等性與統一性。此點區別羅馬法的分別共有：系指各共有人按其應有份額對共有財產享有的所有權，其每一份額上都存在一個單獨的所有權，各共有人得自由處分，隨時請求分割出其應有之份額，具有差別性與獨立性。
第二，客體之永不分割性，合有是在財產共有中生者對死者名下之合有財產享有權利的一種生存者權。合有財產不因合有成員脫退而被處分，也不因合有成員死亡而被繼承，它永遠屬于具有成員身份之生存成員，而具永不分割之特性。此為合有最顯著之特征。該點區別于羅馬法之公同共有。雖公同共有亦系數人基于公同關系而平等地、不分份額地對財產之全部享有權利，且公同關系解散之時得處分、繼承或請求分割共有之財產。不具永不分割之特性。
第三，權利之完全性。合有系其成員享有管理、處分、使用、收益合有物之完全所有權，合有人作為所有者，得按“平等自愿，民主議決”之原則，通過參與合有共同意志而協力行使管理處分之支配權；同時亦得通過參與如土地租金等收益之分配、利用公共設施、享有公共福利等實現所有權意義的受益權。此點屬與總有之本質區別。總有系所有權之質的分割。其管理處分之支配權為總有團體組織所專有，總有成員不得享有，更不具所有權意義上之受益權，總有成員僅享有使用、收益之利用權。即享有所有權權能之一部，稱為利用所有權（Nutzungseigentum）。總有須團體組織之上級所有權與其成員之下級所有權即利用所有權相結合，始成為一個完全之所有權。
第四，權利之自由開放性。合有得就其使用、收益權能設立他物權，該他物權既為合有成員享有與行使，亦得自由讓與他人享有與行使。具有自由性與開放性，此點亦區別于總有。總有之使用、收益權能須分配給有成員身份之總有成員享有，并因其身份之得喪而得喪。“不得離開其身份而就其權能為繼承讓與或處分”。極具團體之封閉性。第五，權利行使之民主性。合有財產之管理處分系各總有成員自身共同協力為之。具有民主性。此點區別于總有之極權性。總有財產之管理處分屬團體組織所專有，其各總有成員不得為之。總有成員僅有利用之權能。故左慕（Sohm）氏謂總有為管理組織體（Uerwaltungsorganisation）；合有為管理共同體（Verwaltungsgemeinschaft），以示二者之區別焉。
合有這一淵源極深的所有權制度，走過了漫長的封建社會，歷經了商業、工商、與社會革命的洗禮，不僅在當時促進了社會經濟的發展和穩定，而且在隨后的歷次變革中展現出其極強之適應性與生命力。它以其上述獨具之特征區別于其他共有權形式，并昭明其對我國集體農業所有權制度之完善可資借鑒之功能。合有權主體之平等性、客體之永不分割性、內容之完全性與自由開放性及權利行使之民主性，特別是其始終維護生存者權利的功能，使我國集體所有權制度能在確保社會主義公有制的前提下真正落實農民作為所有者的權利，促進土地資源自由流轉，真正實現土地所有與利用兼顧效率與公平之價值目標。
隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的確立，我國集體土地所有權制度的固有缺陷日益顯化，學界對其改革與完善見解頗多，其中日耳曼法的總有，因其最具團體主義之色彩，在政治上較易切合集體所有制的要求，因而成為改革的重要思路之一，《物權法草案》亦謂我國集體土地所有權“系參考民法上的總有”理論。但對傳統文化上總有權制度的性質與功能之檢討及對普通法上合有權制度之探究則鮮為學界同仁重視。二、借鑒普通法合有權制度完善我國集體土地所有權制度的合理性
關于集體土地所有權的性質，近年來，我國法學界存在諸種不同之看法，其中具有代表性的觀點有三種：其一認為，我國的集體所有權是一種新型的總有，集體成員對集體財產（土地）享有占有、使用和收益權，并且依法按照平等、自然的原則來行使對集體土地的所有權；其二認為，集體土地所有權是一種由“集體經濟組織”享有的單獨所有權；其三認為，集體所有權是“個人化與法人化的契合”，集體財產（土地）應為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產享有股權或社員權。
上述諸說雖都揭示了集體土地所有權某一面之特征，但從集體土地所有權之本質、功能及現行立法、改革方向等多方面考慮，則皆難免失之偏頗。
其一，總有系指在日耳曼之農村公社土地所有制中，將土地之使用、收益權分配給各家庭，而管理、處分權則屬公社的一種分割所有權形態。這與我國現行集體土地制度極具相似之處。這種分割所有權形態，其內容為質的分割，即管理、處分權屬總有團體組織，而各總有成員則僅享有利用、收益權，稱利用所有權。成員無所有權層面上的管理、處分之支配權，也無所有權意義上的受益權。同時，各總有成員之使用、收益權與其成員身份有密接關系，因其身份之得喪而得喪，不得離開其身份而就其權能為繼承讓與或處分。因而有極強之團體封閉性。而且總有之管理、處分權專屬其組織，團員僅有利用所有權而無管理、處分之支配權，具有極權性。此種觀念因違反羅馬法所有權之本質，經羅馬法繼受后遂改依羅馬法之理念予以整理。至近世后總有則幾已斂跡。持總有觀點者僅窺其最強團體主義色彩，政治上易切合集體所有制要求之表象，而未能深究其低級、落后致與現代市場經濟機制要求格格不入之實質。倘若改革和完善我國集體土地所有權制度參考民法上“總有”理論，則必然進一步造成所有權虛置，真正所有者無所有權，不利使農民以所有人一份子之身份從所有者利益中獲得最低社會福利保障以實現社會公平；也必然造成農業封閉式經營，土地用益權不能有償使用、自由流轉，不利土地資源優化配置以促進土地之使用效率。同時極易助長政府組織侵權、干部專權，不利權利之民主行使。這既不符合該主張者之初衷，亦不符合集體土地所有制之改革方向。
其二，集體土地所有權屬集體經濟組織之單獨所有權觀點，既與我國現行立法不符，也與農村現實和改革目標相悖。我國現行憲法、民法通則、土地管理法和農業法均明文規定我國集體土地所有權的法定主體為“農民集體”，如1998年新出臺的《土地管理法》第8條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。”第十條規定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。”從規定中可以看出，我國農村集體土地所有權是一定社區范圍內全體農民集體成員直接享有的所有權。而集體經濟組織只是代行經營、管理權并不享有單獨的所有權。事實上，一個鄉（鎮）、村和村民小組的社區內，相對應的農民集體只能有一個，而集體經濟組織則無此對應關系，一個“農民集體”可以有多個集體經濟組織，一個集體經濟也可能涵蓋多個“農民集體”。況且政社合一體制消失后，鄉（鎮）集體經濟組織名存實亡，實際行使所有權的主體就變成了鄉（鎮）政府；同時，依《憲法》第110條規定，村民委員會是基層群眾性自治組織屬準行政組織，如以集體經濟組織為集體土地所有權主體，就必然造成行政管理權與所有權相混，政經不分，導致公權干預私權。正是基于這種認識上的偏差，才使鄉、村組織乃至鄉、村干部小團體利用行政權力攫取土地利益，侵犯農民所有者權益之現象屢見不鮮。這便造成了組織專橫、干部專權，而真正的主體-農民之集體所有權卻形同虛設，只不過是一種“法律幻想”而已。從而使本應由集體土地所有權承擔的社會保障功能就落到了土地用益權上，這既不利社會公平，亦無助土地利用效率之實現。
其三，將農村集體土地所有權確立為集體組織法人單獨所有權則與集體土地所有權的本質不一致。農村集體土地所有權是農民以集體成員身份共同平等享有之所有權，其目的在于為農民提供社會保障。而法人所有權主體之法人成員則非依成員身份，而是以持股財產享有權利，其行使表決權非依一人一票、權利平等之原則，而是依一股一票原則行使，最終必然導致權利由大股東操縱。同時，若將集體土地所有權確定為集體組織法人單獨所有權，則農民集體成員和這個法人之間沒有類似股權之聯結性權利，遂無從對法人進行控制，極易導致法人專橫，侵犯農民作為所有者之權益。
筆者認為，惟普通法之合有權制度與我國集體土地所有權制度具有內在的一致性，是完善我國集體土地所有權制度的理想模式。其權利主體之平等性與民主性，可使農民集體成員在平等、民主的基礎上形成集體共同意志，從而全體協力行使所有者權利，避免集體組織以行政管理權代替所有權，攫取所有者利益，侵犯農民作為所有者的權利及組織專橫、干部專權的現象發生；其權利客體之統一性與永不分割性，便保證了集體土地不致落入私人之手，導致私有化之產生，即使農民集體之成員全部脫退或死亡，集體土地亦轉給其他社區或收歸國有。這就確保維護了集體公有制之鞏固和發展。權利內容之完全性則使農民真正享有所有者權益即所有權意義上的受益權。讓農民能以集體所有人一份子的身份從土地有償使用，自由流轉，促使土地資源優化配置，充分發揮土地之利用效率。
三、塑造我國社會主義新型的合有權制度的基本思路
社會主義新型的合有權制度系指一定社區范圍內有農村戶籍的全體現存成員對集體土地依法共同享有的全面支配的權利。這種新型的合有權（下稱合有權）是在充分借鑒和吸收普通法上合有權制度的精神內核和合理表征并結合我國農村的歷史、現狀、人文、政治諸要素的情況下，對完善我國集體土地所有權制度所進行的理性重構，其制度設計之基本思路如下：
1合有權的主體是一定社區范圍內有農村戶籍的全體現存成員。
其一，一定社區范圍內的全體成員，根據現行立法系指鄉、村、村民小組三級農民集體。它們之間存在著包含關系。這種立法上的缺陷，正是造成現實中集體土地所有權虛位、行政侵權、農民無權之根源。從歷史與現狀予以考察，一定社區范圍的全體成員應以村民小組為原則，村為例外予以明確界定。即集體土地所有權原則上歸村民小組農民集體享有；如村民小組的土地界限已打破，已統一歸村所有的，其所有權可由村民集體享有，亦可經2/3村民成員同意確定歸村民小組農民集體享有；原歸鄉（鎮）農民集體所有的土地則收歸國家所有，由鄉（鎮）政府代表國家統一行使所有權。
其二，一定社區范圍內的全體成員系屬有農村戶籍的現存人員。首先，社區農民集體成員資格須與其戶籍相聯系，因為社區居民還包括城鎮非農業人口及本社區農民集體以外的農業經營者。其次，集體土地所有權只能由社區農民集體之現實生存成員享有。集體財產不因成員脫退而受分割，也不因成員死亡而被繼承。其目的在于確保集體土地社會主義公有制性質和為每一個農村公民提供最低生活福利保障之功能，以求社會公平之實現。
其三，一定社區范圍內的農民集體全體成員不是一個具有獨立法律人格的法人團體，而是以成員個人為本位的非法人共同體，其權利義務由組成共同體之全體成員承受，不由個別成員承受，亦不由團體獨立承受，因而其主體仍屬自然人，是自然人以特殊形式-群體形式享有所有權。農民集體成員以村民小組或村成員大會為共同體之權利機構，在平等、民主基礎上形成共同意志對集體財產依法行使統一之全面支配權。并在民主選舉的基礎上產生村民小組長或村資產管理委員會作為執行機構執行村民小組或成員大會之決議；且由村民小組或村成員大會和作為村民自治組織的村民委員會為監督機構，對執行機構之管理活動分別實施民主監督和專門監督。
2合有權的內容包括管理權、處分權、收益權和享受及消費權。
（1）管理權。管理權是合有共同體全體成員在平等自愿、民主議決的基礎上形成共同意志對集體財產為統一支配之權利。即決定標的如何維持、改善，如何收益及如何處分等宏觀管理決策，包括在民主選舉的基礎上產生專職管理人如村民小組長、村資產管理委員會。專職管理人具體執行管理決策并受成員大會和村民委員會之監督。
（2）依法處分權。依法處分權是指在法律許可范圍內對集體土地進行處置以實現其價值并促進利用效率之權能。在法定范圍內的處分權，主要是對集體土地就其使用、收益權能設立用益物權。同時，筆者建議：對國家和其他非農業用地者因公共利益外之商業目的而利用農地者，農民集體根據政府土地管理部門的審批，得設立農地出讓土地使用權。從而避免土地巨額地租和流轉收益流入國庫乃至私人之手，以損害集體土地所有者利益。
[論文摘要]在國家加大宏觀調控力度的背景下，土地作為宏觀調控的“閘門”，其重要性日漸明顯，國土資源管理在國民經濟中的地位日漸突出，國土資源執法監察作為國土資源的一個重要組成部分，承擔著規范管理秩序，保障資源可持續利用的重要職責。從堅持科學發展觀出發，就加強我區國土資源執法監察工作進行全面論述。
國土資源執法監察是國土資源管理的重要組成部分和重要環節，是國土資源法律法規順利實施的重要保障，對促進和維護經濟社會可持續發展，推進依法行政，確保社會穩定有著十分重要的作用。
結合我們寧夏國土資源管理現狀，客觀論述了目前寧夏回族自治區國土資源管理面臨形勢和存在的困難，進行了深刻而詳實的分析和探討。并從存在問題入手，采取擺事實講道理等手法，闡述了我區目前國土資源執法監察工作存在的問題及原因。提出了相應的對策建議，論述了在執法監察中的一些具體方法和措施。對進一步加強全區國土資源執法監察工作將具有一定的借鑒和指導意義。
一、我區國土資源執法監察的現狀及存在的問題及特點
當前，我區國土資源執法監察工作既面臨著前后未有的好機遇，又面臨著十分嚴峻的新挑戰。
一是從案件發生情況看。土地方面，2002年發案362件，比2001年494件減少132件，比2000年742件減少380件，分別減少26.7%和51.2%；礦產方面，2002年違法案件104件，比2001年33件增加71件，比2000年61件增加43件，分別增加21.5%和70.5%，呈上升趨勢。
二是從違法案件種類看。在查處的土地違法案件中，未經批準占地居首，共1073件，占立案總數的67.1%；在查處的礦產違法案件中，違法開采居多，共194件，占查處案件總數的98%，其中無證開采130件，占65.7%。
三是從違法主體看。個人違法用地、采礦多于集體和企事業單位，個人違法用地1427件，占89.3%，個人違法采礦156件，占78.8%；企事業單位違法用地97件，占6.1%；縣級機關違法用地23件，占1.4%。
四是從違法案件發生的區域看。農村違法占地問題多于城市，但城市個案違法占地面積大大高于農村。
五是以“建設城市新區”、“調整農業內部結構搞養殖業”、“發展旅游業”為名，無限制的擴大城市外延，大量占用耕地和國有未利用土地的現象屢見不鮮。
這種狀況，不僅使大量國土資源流失，也給國土資源和生態環境造成嚴重破壞，給經濟和社會的可持續發展帶來不利影響。
二、執法難的集中表現
“執法難”的問題一直是困擾國土資源執法監察的一大難題，也是國土資源管理需要解決的重要問題。主要集中表現為以下“五難”：
違法行為發現難。就全區而言，在有限人員編制下，既要監管土地，又要監管礦山，面廣量大，加之基本裝備缺乏，交通工具等保障條件較差，全覆蓋、高頻率動態巡查力所不及，致使有些違法案件很難及時發現。
違法行為制止難。表現為土地違法者常常是突擊占地施工、礦產違法者常常是突擊開采搶運，制止起來非常困難。
違法案件調查取證難。在實際工作中，有些違法者拒不配合，或者借故拖延，而執法人員沒有強制調查取證的手段，導致調查工作陷入僵局。
違法案件處理難。由于當前法制環境較差，致使查處案件面臨著“嚴格執法”和“法不責眾”的兩難境地，特別是對違法責任人的處理更是難上加難。
違法案件執行難。現行法律沒有賦予國土資源部門強制執行的權力，實踐中種種原因而使案件在執行環節受阻或擱淺。
三、我區國土資源執法監察存在問題的原因分析
存在問題的原因可以概括為以下幾個方面：
一是法制觀念不強。一些市（縣）領導以發展縣域經濟，調整產業結構為借口，違法批地、違法用地、非法出讓和轉讓土地，以權代法、以言代法等違法行為不斷發生；
二是監察體制不順。目前這種管理體制，是各級國土資源部門只對本級政府負責的“單向”體制，難以形成上級國土資源部門對下級政府及國土資源部門強有力的制約機制。
三是執法手段不硬。現行法律沒有賦予國土資源部門以必要的查封、扣押、拆除等強制措施的權力。違法行為不能及時和有效地制止。
四是執法力度不夠。普遍存在著重審批發證，輕監督檢查的傾向；沒有形成自上而下的有效的監督制約機制，執法監察不夠經常有力。
四、強化國土資源執法監察的對策及建議
（一）以科學發展觀為指導，不斷提高土地節約集約利用水平
必須從我國人多地少、土地供需矛盾突出的基本國情出發，使各級干部牢固樹立科學發展觀，通過學習宣傳法律，使群眾特別是各級領導干部做到明白合理保護、利用土地資源是對子孫后代負責任的一項長期的戰略措施。運用行政的手段，建立一套節約集約用地機制，管住總量、控制增量、盤活存量，提高土地容積率和利用率；運用經濟的手段，一方面全面推行“招、拍、掛”等市場化配置方式，提高土地取得和保有成本，抑制多占、濫用和浪費土地現象。
（二）以貫徹國務院《決定》和《通知》為契機，始終保持執法監察高壓氛圍
以衛星遙感執法檢查為抓手，突出嚴肅查處新發生違法用地與政府違法用地兩個重點，切實解決基層政府依法用地意識不強和頂風違法問題；建立健全協作辦案制度為契機，借助兄弟部門力量，形成國土資源大執法格局；進一步加大執法力度，堅持查人與處事相結合，繼續保持嚴肅查處違法用地的高壓態勢。
（三）以切實加強執法巡查為載體，努力把土地違法抑制在萌芽狀態
違法者的利益有多大，執法的阻力就有多大。查處違法用地只是手段，目的是維護正常的土地管理秩序。因此要堅持預防為主、預防與查處相結合的原則，加強土地動態巡查，進一步狠抓源頭防范。構建完整的執法監察網絡體系。要做到防范關口前移、預防重心下移，逐步建立“上有衛星，下有百姓”、“縱向到底，橫向到邊”立體防范監管體系，提高案件發現率、制止率和立案率，降低執法成本，提高執法效率。
（四）以嚴肅查處違法案件為重點，著力提高執法監察效力
關鍵詞 土地管理；土地督察；例行督察；專項督察；土地違法
中圖分類號 F301. 22 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2012）08-0121-07 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.08.019
近年來，隨著我國經濟社會的快速發展，土地供需矛盾日益突出，各類土地違法現象大量產生。2001-2009年，全國共發現土地違法行為819萬多件，涉及土地面積45.18萬hm2，其中涉及耕地面積21.50萬hm2。大量土地違法行為危害了耕地保護目標，嚴重威脅我國糧食安全和社會穩定。因此，中央政府從嚴格制定各類土地管理法規、開展“全國土地執法百日行動”等多個方面加強了對土地違法的管控。尤其是，為切實加強土地管理工作，完善土地執法監察體系，根據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），2006年7月國務院辦公廳印發《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》（〔2006〕50號），決定建立國家土地督察制度，并明確了派駐地方的國家土地督察局的職責。其中，“監督省級以及計劃單列市人民政府土地執法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實性，監督檢查土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況”成為其重要職責之一。
圍繞土地違法這一熱點和難點問題，諸多學者對土地違法現象的空間特征與演變趨勢［1］、土地違法結構與經濟結構變化的關系［2］、經濟增長與違法用地的關系［3］、市場化改革與土地違法［4］、土地違法現象的經濟、財政和政策等影響因素［5-6］、土地違法治理［7-8］等方面進行了富有成效的探索。土地督察制度建立以來，國家土地督察機構開展了大量工作，然而，從掌握的文獻看，就土地督察對土地違法影響的而言，目前尚未見深入報道。那么，土地督察是否對土地違法產生了影響，有什么樣的影響以及影響程度如何？本文試圖對這些問題加以分析。
1 土地督察影響土地違法治理的理論框架
1.1 土地督察制度及其內涵
《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）提出，“完善土地執法監察體制，建立國家土地督察制度，設立國家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，監督土地執法行為”。國務院辦公廳于2006年7月發出《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》（〔2006〕50號），初步構建了國家土地督察制度的基本框架，明確設立國家土地總督察、副總督察，負責組織實施國家土地督察制度；在國土資源部設立國家土地總督察辦公室，向地方派駐9個國家土地督察局。隨后，國家土地總督察辦公室及9個派駐地方的國家土地督察局逐步建立健全并開展了相關工作。2006年7月以來，國家土地督察機構按照“邊組建、邊工作、邊實踐、邊總結”的原則，積極開拓，不斷探索，開創了以專項督察、例行督察和審核督察為核心，以督促地方政府落實耕地保護目標責任制和中央土地調控政策、嚴格土地執法、開展調查研究與土地管理形勢監測預警為主要內容，以在線督察為主要技術平臺的業務體系。
專項督察、例行督察和審核督察作為國家土地督察機構的核心業務，具有較強的普遍性和影響力。根據歷年國家土地督察公告數據，2007年以來，國家土地督察機構投入1 946人次對23個省（區、市）及1個計劃單列市開展了專項督察；對收到的39 139件報國務院審批和省級人民政府審批的農用地轉用和土地征收抄送備案材料通過卷宗審核、派出督察組檢查、現場踏勘等方式進行了抽查；在全國28個省（區、市）及5個計劃單列市共594個縣（市、區、旗）開展了土地例行督察。
1.2 土地督察對土地違法的影響機制
論文關鍵詞 土地 農村土地 土地污染 法律制度
一、農村土地污染的概念
(一)土地土地是由地球陸地部分在一定高度和深度范圍內的巖石、礦藏、土壤、水文、大氣和植被等要素構成的自然結構總體。從法律的角度來看,我國還沒有以立法的形式對土地作出個明確的定義。就土地的生態價值和自然屬性,從有效的防治土地污染的目的出發,可以將土地的涵義界定為“土地是地球表面上由土壤、巖石、氣候、水文、地貌、植被等組成的自然綜合體,它包括人類過去和現在的活動結果。”土壤是由許多層厚度不同的礦物質成分所構成自然主體。土地的涵義與土壤的涵義不同,土地比土壤的范圍要廣,土壤只是土地的構成土地許多因素中的一種。
(二)農村土地污染農村土地污染,主要是指農村地區農業用地的污染。從目前農村地區土地污染的實際情況和大家所關注的農村土地污染情況來看。農村土地污染主要表現在水土流失、土地沙化、土地土壤重金屬污染化、土壤酸化與鹽堿化、工程荒漠化、濕地與優質土壤資源的減少等地退化問題。
二、我國農村土地污染的現狀
我國目前農村地區的土地污染相當嚴峻,土地污染面日益擴大,土地染物的種類多,而且污染的數量日漸增高,甚至有些地區還出現了新型的復合污染。如:鎘米問題、高濃度農藥污染蔬菜、地下水等。我國農村地區土地污染總體現狀是點面源污染并存、生活污染與工業污染層疊。農村土地污染有以下幾種:
(一)農業生產過程中的農藥、化肥、動物糞便、生活垃圾等污染在目前階段,我國農業生產過程中每年都施用大量農藥、化肥,其大部分都是沒有被植物所吸收,而是滲入到土地里。根據國務院發展研究中心的統計數據顯示,2007年我農藥使用量為162.3萬噸,為1990年使用量的2.2倍,化肥的施用量已達5107.8萬噸,是1990年施用量的兩倍;農用薄膜使用量大約193.75萬噸,是1990年的4.1倍。豍另外跟國家發改委統計,我國目前農田施用化肥量平均每公頃達360多公斤,分別是德國、美國的1.6倍和3.3倍,其中氮肥的利用率為25%-30%、磷肥利用率為10%-20%,比發達國家低20-30個百分點;平均每畝農田農藥量使用為150克左右,是歐盟國家的3倍,在農藥使用率上只有30%上下,相當于歐盟國家在農藥使用率上的一半。過量的施用農藥化肥,會直接導致農田土壤的養分失衡和土壤物理性質的劣化,同時也會對地下水自然造成連鎖污染。
在現階段農業生產生活過程中農用化學劑大量使用和有效的使用概率底下,使得農村地區的土地污染的范圍不斷擴大。這些污染物從單一的污染逐漸演變成點污染和面源污染相結合的新型復合污染。
(二)農村生活污水及生活垃圾對土地進行污染隨著人民生活水平的不斷提高,生活垃圾及生活污水逐年增加。我國農村地區由于基礎建設落后和環境保護設施的不到位,對生活垃圾的無害化處理簡單。農村農戶產生的生活垃圾隨意亂丟,使得農村地區的環境更加嚴重,從而出現了臟、亂、差現象。據統計,大約每年產生的1.2億噸的農村生活垃圾基本是全部露天堆放。生活垃圾是由可分解的有機物質、不可分解的物質構成,但是大部分生活垃圾的分解率底。污水灌溉也是農村土地污染的一種重要污染。合理使用生活廢水及工業廢水中含有的氮、磷、鉀等多種植物所需養分,對農業生產增產增收有一定的效果。但是這些廢水中同樣含有重金屬、氯化物等許多有毒物質,在沒有處理的情況下直接使用于農田灌溉中,致使基本農田喪失生產力,成為“毒土”。根據我國農業部2006年對全國污灌區調查統計,大約140萬km2的污水灌溉區中,遭受重金屬污染的土地面積占污水灌溉區總面積的64.8%,其中,嚴重污染的占8.4%,中度污染的占9.7%,輕度污染的占46.7%.這些污染對環境生態鏈上的人而言,構成了巨大的挑戰。
(三)城市的污染物向農村地區轉移除農村生產生活所導致的土地環境污染之外,城市污染物向農村地區轉移也是構成農村地區土地污染的一個重要原因。城市污染物向農村地區轉移的主要形式有兩個方面:第一,面污染物的企業轉向農村地區,隨著城市環境法律制度的建立健全以及國家對城市規劃設計要求等方面的因素,一些高污染企業紛紛轉移農村地區。這些企業大部分是一些生產設備簡陋,環境污染物處理能力低下,所產生的廢棄物、工業廢水、生產生活垃圾等對農村地區的土地加劇的污染。第二,生活垃圾等污染物由城市向農村地區轉移,隨著城市規劃建設及城市人口不斷增加,城市居民生活所帶來的垃圾數量不斷攀高,從而大部分城市生活垃圾沒有處理就直接運到城郊附近或農村地區,在某些靠近城市附近的農村地區大部分空置地自然就成了城市垃圾放置地,甚至一些耕地也成為污染物放置地。
(四)農村地區的工業化污染及城鎮化污染改革開放以來,農村地區經濟發展得到了很大的發展,鄉鎮企業在農村地區迅速的發展壯大。農村鄉鎮企業像雨后春筍一樣扒地而起,給農村經濟的發展注入了巨大的能量。但是同時也給農村地區造成了比較嚴重的環境污染,鄉鎮企業污染是農村土地污染源的主要之一。鄉鎮企業中的工業污染大量排放,遠遠超出農村現有環境生態的承受能力和分解能力。
工業生產后的廢渣占用土地,工業生產后廢水被迫灌溉當地農田,這都對我國的耕田造成嚴重的環境污染。這個工業污染物中含有鎘、砷、汞等有毒重金屬和石油類有機物污染,致使許多土地中的土壤基本喪失生產力,成為“毒土”。
三、完善我國農村土地污染防治法律制度的建議
(一)完善農村土地污染防治法律制度的必要性農村土地污染不僅制約著農村生態的發展,其農村污染物污染的土地所生產的農產品質量也受到污染的影響。這些農村土地生產的農產品,在國際交易市場中嚴重的阻礙著進出口貿易。土地污染的演變過程難以察覺卻,這些污染危害最終指向的是人。直接危害人體健康,特別是重金屬在蔬菜、糧食中的累積,將處于食物鏈頂端的人類置于危險位置。隨著農村地區經濟謀求快速發展,不合理的生產生活方式給農村地區的生態環境產生了較大的影響。農村土地中的污染物種類不斷增多,并且在新形勢環境下變化成新型的一種復合型污染物。甚至轉向立體農業污染,使得農村土地環境進一步加劇。目前我國在土地環境污染立法上,關于農村環境污染的法律法規比較少,在國家層面上沒有系統的污染控制法律法規,更沒有有效的預防和治理農村土地污染的環境法律制度。在這個方面法律制度的缺陷致使農村地區土地污染的程度進一步惡化,要想控制農村土地污染這個趨勢,保護現有的農村土地自然資源,維持農村土地生態環境,急需在法律制度及法律法規上建立健全。
(二)完善我國農村土地污染防治法律制度的建議1.加強農村土地污染防治專項性立法我國農村地區土地污染問題需要根本上解決,立法是根本。針對現在農村地區的環境現狀以及法律控制不力的情況下,必須要借助于系統的法律制度進行管理。我國現階段的土地污染防治法律制度與規范存在著很多缺陷與不足,不能與現有的情況相協調,必須加以修正和完善。
2.完善農村土地污染防治的執行與監管體制執法是依法保護生態環境的重要手段,而法律是否有效執行又依賴著完善的行政管理體制制度。目前我國針對農村土地環境污染問題的相關法律法規相當少,致使農村生態環境惡化,土地污染不斷加劇擴大。這些都與現今農村地區環境保護法律制度執行關系密切。諾要使我國農村地區土地污染防治得到行而有效的執行,必須規范好我國農村土地防治行政管理機制。我國目前的行政監管體制存在著多頭管理的混亂局面,出現“九龍治理”的局面,得不到有效的控制。目前我國農村地區應該明確行政管理機制中的職權和各自分工,才能夠在執法管理中有效的落實,才有效的保護好了農村土地生態環境的安全。
【關鍵詞】農村宅基地 農村宅基地使用權制度 管理
ABSTRACT
This article on rural residential land management and tenure systems analysis,through the study of existing problems of rural residential land and management difficulties, policy against our country,make suggestions to a relatively viable, to address the rural residential land management difficulties, rural housing land use right allocation confusion providing feasibility.
Key Words: Rural Residential Land；Rural housing land use right；Management
中圖分類號：G812.42文獻標識碼：A 文章編號：
一.前言
在我國的土地管理政策中，農村的宅基地，主要的是指在農村中，住戶或者是個人將作為住宅基地用地而發生占有，或者是利用的本集體的所有土地。宅基地既包括各種建造房屋占據的土地，也包括已經建好，或者是過去已經占用的土地，同時還將即將用于房屋建造的土地。在我國現行法律政策中，宅基地主要分為三類，已經建立房屋的占用地，建過房屋但已無附著物，不能居住的土地以和準備建房用的規劃地。其中，宅基地的所有權要歸屬于農村集體經濟組織。目前，由于我國的宅基地在制度體系，和分配政策上存在著很多的缺陷，使得我國的宅基地使用分配缺乏規范性，分配秩序混亂。在宅基地的使用分配過程中，受到來自各方面的影響較大，行政力量的干預更是嚴重，使用權的分配制度不嚴格，規范難以貫徹落實，很多地區分配過程中，都是由村干部進行決策，造成嚴重的不公平和不合理現象，不僅僅很大程度的喪失了公平性，也加劇了社會的矛盾。
二.農村宅基地管理現存的問題
宅基地關系到農村住戶和個人的切身利益，其管理是否科學合理將對宅基地分配使用的公平性起到十分重大的影響，在我國現階段的國情下，農村宅基地雖然在管理上取得了一些成果，但是，效果不明顯，依舊存在著很多問題。筆者將作出詳細分析。
1.規劃建設實施困難
在農村宅基地管理中，要嚴格遵守我國《土地管理法》的相關規定，在農村中，居民的住宅建設規劃要嚴格遵循當地鄉鎮或者是村里面的建設規劃。在我國現階段，很多村民在修建自己的住房時候，都具有很大的隨意性和自由性，為了滿足自己的需求和個性化的要求，當獲得了房屋建設的審批之后，并開始放線和施工，在房屋建設竣工之后，也不去土地管理機構請求房屋質量的檢查驗收，這使得農村的住宅建筑缺乏統一的規劃，布局顯得混亂，各種土地權屬矛盾不斷出現，嚴重影響到社會的穩定和農村的和諧。伴隨著我國農村經濟的飛速發展，農民生活水平的不斷提高，區域交通網絡逐漸完善，很多農村居民在建筑房屋時候，多會選擇交通便利，經濟發展潛力大的地段，在城市化水平不斷提高的同時，更多的村民會憑借經濟實力或者是私人關系在一些新規劃地區選擇更為優越的地段進行建房，那些經濟能力較弱的農民更多的希望在原地建房。各種因素的影響，使得農村宅基地規劃困難，新的規劃難以貫徹落實，老規化難以廢止。
2.“一多一亂”現象比較嚴重
在農村宅基地管理中，筆者發現，很多農村村民并沒有嚴格遵守建房規范，同時，在房屋建筑施工過程中，通過各種手段擅自擴大房建建筑面積，更有甚者，在規劃自己將要修建的房屋的同時，用其他的方式將房屋基地邊上，本屬于集體的土地大肆占用，并在這些本屬于集體土地上發展農業，養殖業等，賺取經濟利益。在占用集體土地的同時，也忽視到土地管理部門的等級注冊，既嚴重阻礙了土地管理的規范性，造成了土地管理的難度，同時也造成了很多土地權屬問題的矛盾。
3.亂圈亂占問題非常嚴重
據我國相關的法律規定，宅基地主要是用房屋建筑所用，但是在農村宅基地管理中，筆者發現，很多農民在占用了基本的住宅建筑用地之外，為了滿足養殖畜牧等需求，在房屋附近修建豬圈，牛圈和羊圈，或者是在屋后修建菜園等，既造成了空間的擁擠，也造成了嚴重的交通阻礙。同時，不利于區域的整體規劃。
4.無節制的占用好地
在筆者多年的農村宅基地管理經驗中，筆者發現，很多有經濟實力的或者還是有私人關系的農民，為了能夠選擇最好最寬敞的地方修建房屋，花費高昂代價占用一些優質土地或者是平坦地，從而造成了很多浪費，比如，村中心很多舊房都浪費，無人居住，村子外部卻大力修建房屋，造成嚴重的土地資源浪費。
5.違法用地查處執法困難
在農村，由于農民修建房屋相對而言投資都比較大，基本上都要花費掉很多的積蓄，而且受到一些傳統觀點的影響，比如房子的面積越大越好，規模越宏偉越好，房屋的結構設計越新穎越好，將房屋視為身份地位等象征，這便使得很多居民在修筑房屋時候，房屋面積經常會突破原有規劃的面積。同時，據我國的《土地管理法》相關的規定，土地監察人員對土地違法行為的制止權，當發生一些土地占用問題的時候，如果沒有能夠實施有效的阻止或者是限制，便只能依照相關的法律規范向法院提出申訴，但這需要一個過程，即使申訴得到貫徹落實，房屋已經建筑完成。在眾多調整的法規中，《土地管理法》剛性最強，但是其中的相關處理懲罰也只是進行拆除或者是沒收，但是沒有違法占用的房屋建筑結構屬于居民財產，要進行嚴格的財產評估，其操作十分困難，容易引發多種矛盾，也使得執法變得更為艱難。
6.村民宅基地私自出租，轉讓出售他人
在我國廣大的農村，由于很多農民的法律素質較低，對宅基地的相關的法律認識不清，多認為宅基地是自己的私人財產，可以進行自由的處理，比如自由交換，買賣，宅基地的交易都是屬于私人的事情，與土地管理部門無關，因此，無需去辦理相關的手續，同時，在很多農村中，村干部的管理水平有限，干部和群眾都對土地使用制度的改革不關心，缺乏熱情，私自將集體土地轉讓，或者是進行出售。造成了土地流失，管理嚴重脫節。
三.加強農村宅基地管理的對策建議
1.大力宣傳土地管理法律、法規
要借助各種傳媒面向社會通過各種途徑和形式宣傳土地管理的法律、法規及規章制度，宣傳土地基本國情，國策，國法，普遍提高廣大人民群眾的土地法制意識。尤其面向鄉鎮領導，要將《土地管理法》列入普法內容的重點進行宣傳，不斷提高各級黨員干部的土地法制素質，對各級主要干部學習貫徹執行土地管理法實行任前考試，任期評議，離任審核，凡考試不通過，評議不合格，審核有問題的干部不得擔任相應崗位的領導職務。
2.提高土地集約利用率
農村宅基地管理要以合理利用土地、節約耕地為原則，結合農地整理和村鎮建設現代化的進程，達到土地的集約高效利用。從長遠看，要結合鄉鎮土地利用規劃的編制，大力搞好村莊用地的整理。經濟實力較強的地方，可以村集體為單位建村民公寓樓；經濟實力較弱的地方則要大力整治空心村，對多占宅基地及亂圈亂占進行清理，從實際出發，區別情況，依法處理。
3.嚴格實施村民建房手續的審批
村民建房手續的審批要在嚴格執行有關法律法規，服從規劃安排的前提下，實施村民建房管理公示制和社會服務承諾制，增加行政審批的透明度、辦事程序的公開化，要將村民建房辦理手續的條件、辦理流程、收費標準、收費依據、辦理時限在各鄉鎮向群眾進行公布，在村民宅基地安排有爭議的地方，可引入公開、公平、公正的競爭機制，堅決鏟除老百姓建房中出現的以地謀私，亂收費的不正之風。
4.嚴格執法，加大執法力度
要對繼續違法超占集體土地的人員依法從嚴處理，對仍然違法建房超占集體土地的，必須依法從重處理。一是要按照《土地管理法》規定，該拆除的堅決拆除；二是對不符合農村規劃的建房一律不批，新建房必須和舊村改造結合起來。這樣持之以恒堅持下去，原來超占集體土地隨著有償使用的矛盾緩解，新建房違法戶得到及時查處，舊村改造也有了啟動資金，自然就能加速村莊改造步伐，于國于民均有利。
四.結束語
宅基地的管理關系到農民的切身利益，關系到我國農村土地資源的管理效率。要在分析管理中存在問題的基礎上，采取科學有效的措施，嚴格執法，做到管理的規范化和制度化。
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