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Zhang Yaomin
（Shaanxi Radio & TV University，Xi'an 710119，China）
摘要：本文基于某省地方稅收“大集中”信息化工程課題，基于Web模式的關(guān)鍵技術(shù)與應(yīng)用研究，從某省稅收執(zhí)法考核的實際出發(fā)，深入研究了執(zhí)法考核系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)資源和應(yīng)用資源，以及與新一代綜合征管信息系統(tǒng)的整合與協(xié)作問題，并在此基礎(chǔ)上具體研究了稅收執(zhí)法考核信息系統(tǒng)的設(shè)計與實現(xiàn)。
Abstract: Based on the "Big Focus" informatization engineering issues of local tax in one province and the research on the key technologies and application based on Web model and from the reality of tax law enforcement assessment in one province, this paper made in-depth research on the data and application resources in the system of law enforcement examination, as well as the integration and collaboration issues of the new collection integrated management information collection system, and on this basis studied the design and implementation of enforcement assessment information system about tax law.
關(guān)鍵詞：Web 資源整合 協(xié)作 執(zhí)法考核 設(shè)計 實現(xiàn)
Key words: Web；resource integration；collaboration；enforcement assessment；design；implementation
中圖分類號：TP39 文獻標識碼：A文章編號：1006-4311（2011）14-0165-03
0引言
隨著Internet的應(yīng)用和不斷普及，尤其是進入21世紀后，Internet技術(shù)已經(jīng)應(yīng)用到了各行各業(yè)，相比傳統(tǒng)的C/S模式，基于Web模式的應(yīng)用軟件受到了越來越多企業(yè)的重視并得到了廣泛的應(yīng)用。在Web模式中，將新的系統(tǒng)與已有系統(tǒng)整合，使這些系統(tǒng)協(xié)調(diào)工作，實現(xiàn)新的更高層次的業(yè)務(wù)應(yīng)用，是其關(guān)鍵問題之一。
某省稅務(wù)局作為國家稅務(wù)總局確定為推行稅收行政執(zhí)法責任制的試點單位。省局黨組高度重視，成立了推行稅收行政執(zhí)法責任制領(lǐng)導(dǎo)小組，確定了推行稅收行政執(zhí)法責任制的目標：以統(tǒng)一的崗位職責和工作規(guī)程為基礎(chǔ)，以信息技術(shù)（新一代綜合征管信息系統(tǒng)）為支撐，對稅收執(zhí)法行為全過程、全員、全方位監(jiān)控，嚴格考核評議和責任追究，促進征管質(zhì)量和效率的提高，全面提高依法治稅的水平。同時，還拓展了執(zhí)法責任制的范圍，將各級局機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)也逐步納入執(zhí)法責任制的范圍，確定為“稅收行政執(zhí)法責任制”。主要工作包括：編寫《某省地方稅務(wù)系統(tǒng)稅收行政執(zhí)法責任制工作文本》，明確崗位職責、工作規(guī)程、考核辦法和追究辦法，開發(fā)某省地稅稅收行政執(zhí)法考核信息系統(tǒng)，實現(xiàn)對稅收執(zhí)法過錯行為的自動考核和責任追究。
1稅收執(zhí)法考核信息系統(tǒng)功能模塊
稅務(wù)部門作為國家行政執(zhí)法的重要部門，以依法治稅作為稅收工作的立足點和靈魂，規(guī)范稅收執(zhí)法是當前依法治稅工作的重中之重。其中，建立以執(zhí)法責任制為核心的考核管理機制對各項稅收執(zhí)法制度的貫徹落實尤為重要。根據(jù)省局提出的要求，并結(jié)合稅收業(yè)務(wù)流程，“稅收執(zhí)法考核”信息系統(tǒng)設(shè)計包括日常監(jiān)控、自動考核、申辯調(diào)整、過錯追究、執(zhí)法通報、綜合評比、信息查詢、系統(tǒng)維護、預(yù)警功能和幫助功能等十大功能。
“稅收執(zhí)法考核”信息系統(tǒng)具體數(shù)據(jù)流與功能模塊見圖1所示，包括：①管理服務(wù)；②征收監(jiān)控；③稅務(wù)稽查；④法制執(zhí)行。
圖1所示的“稅收執(zhí)法考核”信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)流、功能模塊具體描述如下：
系統(tǒng)通過事先設(shè)置的過錯判定標準，對于所有通過新一代綜合征管信息系統(tǒng)進行的執(zhí)法行為，進行全過程的實時監(jiān)控。對不符合規(guī)定的行為進行提示，對發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法過錯按照預(yù)先設(shè)置的追究標準進行追究，并以統(tǒng)計表的形式將結(jié)果顯示輸出。在省級集中模式下，省局安裝一臺服務(wù)器，就可以監(jiān)控到所有基層稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法行為，極大地提高了執(zhí)法考核的效率。
系統(tǒng)數(shù)據(jù)流描述：數(shù)據(jù)源來自新一代綜合征管信息系統(tǒng)，以省級局為單位數(shù)據(jù)集中。系統(tǒng)每天定時從新一代綜合征管信息系統(tǒng)中抽取數(shù)據(jù)，經(jīng)過計算形成執(zhí)法監(jiān)控信息，并通過執(zhí)行相關(guān)指令（考核指令、追究指令、執(zhí)法通報指令、綜合評比指令），將監(jiān)控信息與設(shè)定標準（扣分參數(shù)、追究參數(shù)等）相結(jié)合，自動生成考核追究及執(zhí)法通報結(jié)果。考核結(jié)果根據(jù)業(yè)務(wù)需求分為管理服務(wù)、征收監(jiān)控、稅務(wù)稽查、法制執(zhí)行四大系列，最終通過系統(tǒng)設(shè)置的10項功能顯示出各種執(zhí)法考核信息。
2系統(tǒng)設(shè)計
2.1 技術(shù)方案稅收執(zhí)法考核信息系統(tǒng)體系結(jié)構(gòu)圖見圖2所示，該平臺的操作系統(tǒng)為通用的Windows 2000 Server，接入的系統(tǒng)可以為Windows、Linux及Unix，接入數(shù)據(jù)庫可以為Oracle、Sybase、SQL Server、Mysql、Access/Excel等，而平臺存儲系統(tǒng)采用“Oracle”數(shù)據(jù)庫，在系統(tǒng)中可以通過注冊來為用戶分配權(quán)限，并通過注冊用戶的方式來制定用戶使用的功能模塊，各個系統(tǒng)通過注冊適合自己的適配器來和平臺中的適配器池進行交互，在用戶進入系統(tǒng)時需要經(jīng)過系統(tǒng)的身份驗證和CA認證。進入系統(tǒng)后將會看到為自己注冊的功能，選擇某一功能時，此功能將會在組件池中找到和它所定義的組件，觸發(fā)相應(yīng)組件，在組件中，完成和此功能的數(shù)據(jù)交換，然后返回給組件池，最后展現(xiàn)給調(diào)用它的用戶。在每個系統(tǒng)接入平臺時都需要有CA 的認證。
2.2 數(shù)據(jù)庫設(shè)計“稅收執(zhí)法考核”信息系統(tǒng)依托新一代綜合征管信息系統(tǒng)和稅收管理員工作平臺，通過計算機對執(zhí)法行為進行監(jiān)督和考核，實現(xiàn)了執(zhí)法考核的自動化。因此，系統(tǒng)的核心模塊是執(zhí)法監(jiān)控和考核追究，其工作流程見圖3所示。下面就申辯調(diào)整子模塊的設(shè)計做一說明。
申辯調(diào)整模塊功能是供責任人對考核發(fā)現(xiàn)的過錯行為進行申辯調(diào)整，主要有“無過錯調(diào)整”，“調(diào)整責任人”，“追加過錯責任人”，“加重30%”，“減輕30%”、“加重50%”、“減輕50%”等調(diào)整方式。其程序有三種流程，分一般流程，簡易流程，特殊流程。具體流程如下：
一般流程：部門審批-審核受理-調(diào)查確認-再次審核-局長審批-處理決定。
簡易流程：部門審批-局長審批-處理決定。
特殊流程：部門審批-處理決定。
根據(jù)以上分析，該模塊涉及到申辯調(diào)整和申辯信息兩個表結(jié)構(gòu)。具體內(nèi)容見表1和表2。
2.3 具體業(yè)務(wù)設(shè)計編號: SWZX_01；名稱: 處理、處罰決定執(zhí)行率；所屬類：稅務(wù)執(zhí)行；業(yè)務(wù)公式：處理、處罰決定執(zhí)行率＝已執(zhí)行文書件數(shù)÷應(yīng)執(zhí)行文書件數(shù)×100％；“應(yīng)執(zhí)行文書件數(shù)”是按規(guī)定程序傳遞到稽查執(zhí)行崗的《稅務(wù)處理決定書》、《稅務(wù)稽查結(jié)論》和《稅務(wù)處罰決定書》、《不予處罰決定書》應(yīng)送達執(zhí)行的件數(shù)。；“已執(zhí)行文書件數(shù)”是指已送達執(zhí)行的《稅務(wù)處理決定書》、《稅務(wù)稽查結(jié)論》和《稅務(wù)處罰決定書》、《不予處罰決定書》件數(shù)。
實現(xiàn)情況：1（1指現(xiàn)大集中能實現(xiàn)，2指經(jīng)增加數(shù)據(jù)后能實現(xiàn)，以下同）
數(shù)據(jù)來源下述三個表（數(shù)據(jù)字典略）：①T_WS_JCWS 稽查文書；②T_WS_WSSDQK 文書送達情況；③T_ZX_ZXTZ執(zhí)行臺帳。
邏輯描述：①統(tǒng)計稽查文書中相應(yīng)時間段的生效并且送達的文書。T_WS_JCWS中相應(yīng)時間段的ZZ_RQ時間范圍的下列文書:文書名稱WS_MC和WSLX_DM包括《稅務(wù)處理決定書》(SL010)、《稅務(wù)稽查結(jié)論》(SL063)、《稅務(wù)行政處罰決定書》(SL060)和《不予稅務(wù)行政處罰決定書》(SL061)，并且WSZT_DM ='03'生效文書，以上記錄用WS_LSH關(guān)聯(lián)T_WS_WSSDQK文書送達情況表中SDZT_DM='2' 送達完成，記錄數(shù)為M。
select count（a.WS_LSH）from T_WS_JCWS a, T_WS_WSSDQK b
where a.WSXL_DM in ('SL010', 'SL063',' SL060',' SL061')
and a.WSZT_DM='03'
and a.WS_LSH=b.WS_LSH
and a.SD_BJ='2'
and a.ZZ_RQ >='2010-01-01' and a.ZZ_RQ
②統(tǒng)計稽查文書中相應(yīng)時間段的已送達并已執(zhí)行標記的文書
T_WS_JCWS中相應(yīng)時間段的ZZ_RQ時間范圍的下列文書: 文書名稱WS_MC和WSLX_DM包括《稅務(wù)處理決定書》(SL010)、《稅務(wù)稽查結(jié)論》(SL063)、《稅務(wù)行政處罰決定書》(SL060)和《不予稅務(wù)行政處罰決定書》(SL061)，并且WSZT_DM ='03'生效文書，以上記錄用WS_LSH關(guān)聯(lián)T_WS_WSSDQK文書送達情況表中SDZT_DM='2'送達完成,用T_WS_WSSDQK的ZXTZ_LSH執(zhí)行臺帳流水號關(guān)聯(lián)到T_ZX_ZXTZ，其結(jié)案日期JA_RQ大于統(tǒng)計時間范圍起，記錄數(shù)為N。
select count (a.WS_LSH) from T_WS_JCWS a, T_WS_WSSDQK b,T_ZX_ZXTZ c
where a.WSXL_DM in ('SL010', 'SL063',' SL060',' SL061')
and a.WSZT_DM='03'
and a.WS_LSH=b.WS_LSH
and a.SD_BJ='2'
and a.ZZ_RQ>='2010-01-01' and a.ZZ_RQ
and b.ZXTZ_LSH=c.ZXTZ_LSH
and c.JA_RQ>=to_date('2010-01-01','yyyy-mm-dd')
③處理、處罰決定執(zhí)行率＝N/M×100％
3開發(fā)環(huán)境
3.1 硬件環(huán)境服 務(wù) 器：IBM X3650-M2兩臺；開 發(fā) 機：Lenovo M啟天6400 10臺；網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)：小型局域網(wǎng)絡(luò)100M網(wǎng)速。
3.2 軟件環(huán)境數(shù)據(jù)庫服務(wù)器：Linux+Oracle9i；應(yīng)用服務(wù)器：Windows server 2003+IIS；數(shù)據(jù)庫：Oracle 9i；中間件： Weblogic 8.14；開發(fā)機：Windows XP、Windows2000；開發(fā)軟件：Eclipse 3.2、Jbuilder9、DreamWeaveR8.0、PhotoShop、PL.SQL.DevelopeR、VSS6(版本控制)。
4系統(tǒng)功能實現(xiàn)
“稅收執(zhí)法考核”信息系統(tǒng)現(xiàn)已成功在某省地方稅務(wù)局使用，已接入的系統(tǒng)有新一代綜合征管信息系統(tǒng)，稅管員平臺；接入的數(shù)據(jù)庫類型有Oracle，Mysql，SQLServer。
現(xiàn)以考核追究模塊為例，闡述其功能實現(xiàn)。該模塊首先對稅務(wù)人員進行崗位的設(shè)定和分配。再以人工和電腦相結(jié)合，對稅務(wù)機關(guān)及稅務(wù)人員的稅收行政執(zhí)法中行為進行考核匯總，并根據(jù)考核后發(fā)現(xiàn)的過錯行為進行相應(yīng)的追究，比如：經(jīng)濟懲戒、批評教育、給予通報批評。
4.1 崗位設(shè)定該模塊的功能是對稅務(wù)人員進行崗位的設(shè)定和分配。以某一管理員身份進入稅收執(zhí)法考核信息系統(tǒng)，點擊“崗位設(shè)定指標查詢”按鈕進入設(shè)定頁面，見圖4所示。在“待選機關(guān)”點擊選擇具體的稅務(wù)機關(guān)部門，系統(tǒng)自動在“待選人員”欄顯示該部門的所有人員，點擊選擇人員后。在“待選崗位”欄點擊崗位拖動到“已選崗位”欄中，點擊“√”圖標進行保存。
4.2 考核設(shè)置根據(jù)設(shè)置選定的年度和月份執(zhí)行考核指令，系統(tǒng)接到[執(zhí)行]指令后會自動將稅務(wù)執(zhí)法人員的過錯行為及扣分情況進行匯總分析，系統(tǒng)提供的時間選項會自動默認本年度、上月份，一般正常情況用戶不必再進行時間的調(diào)整。選擇好年和月后就可以點擊“執(zhí)行”按鈕進行考核了，如果執(zhí)行成功，系統(tǒng)會出現(xiàn)成功的提示框，如果出現(xiàn)錯誤就會轉(zhuǎn)到錯誤頁。注：一個月只能考核一次，若重復(fù)執(zhí)行，系統(tǒng)會提示相應(yīng)的錯。
4.3 追究設(shè)置該模塊主要是用戶根據(jù)選定的年度和月份執(zhí)行追究指令，系統(tǒng)接到[執(zhí)行]指令后會自動從考核信息庫中把過錯行為對照追究參數(shù)表的追究類型與分數(shù)的對應(yīng)關(guān)系得出該稅務(wù)執(zhí)法人員相應(yīng)的追究類型（比如：經(jīng)濟懲戒、批評教育、給予通報批評等），與此同時將匯總分析后的該年度該月份的追究情況存入追究信息庫中。窗口同考核設(shè)置界面。
4.4 人工考核人工考核則是人為地進行過錯行為的判定，選擇相應(yīng)的稅務(wù)人員和其對應(yīng)的過錯行為存入考核信息庫中。進入人工考核的界面后，首先選定考核的年月，再點擊“選擇執(zhí)法人員”按鈕，系統(tǒng)會彈出選擇人員的對話框，當選擇完人員后點擊“選擇人員”確認后，再點擊“提交查詢內(nèi)容”返回人工考核的主界面。然后在企業(yè)信息欄輸入“企業(yè)代碼”和“企業(yè)名稱”。在“考核指標”欄中，點擊下拉按扭可以選擇考核指標。確定考核指標后，“考核過錯”欄中列出該指標下的過錯，當選擇好過錯后系統(tǒng)自動生成“所扣分數(shù)”。再在“扣分崗位”下拉按鈕中選擇相應(yīng)的扣分崗位。當所有帶*號內(nèi)容項檢查填寫完畢后就可以點擊“執(zhí)行”按鈕進行考核了，如果執(zhí)行成功系統(tǒng)會出現(xiàn)成功的提示框，如果出現(xiàn)錯誤就會轉(zhuǎn)到錯誤頁。
5結(jié)束語
本文通過對“稅收執(zhí)法考核”信息系統(tǒng)的工作原理分析，分析了系統(tǒng)實現(xiàn)的功能，給出了系統(tǒng)設(shè)計思路、開發(fā)環(huán)境和功能實現(xiàn)。隨著“稅收執(zhí)法考核”系統(tǒng)的完成，我們越來越感到Web模式核心支撐環(huán)境研究的必要性和重要性。如何做好一個合理、方便、實用的支撐環(huán)境，是一件極其復(fù)雜的問題。隨著計算機軟硬件的發(fā)展，技術(shù)的進步，人們思維的不斷深入。發(fā)現(xiàn)我們可以做的工作和思考的問題還有很多，一是隨著網(wǎng)格計算的興起，如何能夠更好的利用網(wǎng)格計算這一技術(shù)，來更好的利用現(xiàn)有的硬件資源；二是在更好的軟件框架如Spring，更好的編程方法AOP引領(lǐng)下，如何讓這些優(yōu)秀的元素提高核心支撐環(huán)境的性能和價值，也是需要我們努力的方向。
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經(jīng)市局研究決定，于今天召開全市地稅系統(tǒng)依法治稅工作會議。這次會議主要任務(wù)是：貫徹落實全省依法治稅工作會議精神，總結(jié)前期我市地稅依法治稅和政策法規(guī)工作，深入貫徹《省地方稅務(wù)局關(guān)于加強依法治稅工作的意見》，圍繞全市地稅工作會議精神，明確今年法規(guī)工作主要任務(wù)，確保我市地稅依法治稅工作實現(xiàn)新跨越。根據(jù)會議安排,下面，我就全市地稅系統(tǒng)依法治稅及政策法規(guī)工作講幾點意見:
一、2011年依法治稅及政策法規(guī)工作的回顧
2011年，全市地稅系統(tǒng)深刻領(lǐng)會全省地稅工作會議精神，堅持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)地稅工作，勇于創(chuàng)新，大膽突破，在努力實現(xiàn)地稅“十一五”規(guī)劃良好開局和開創(chuàng)地稅和諧發(fā)展新局面的要求下，深入貫徹國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》，逐步推進我市依法治稅工作。為進一步強化我局依法治稅能力與水平，完善法制工作相關(guān)制度，優(yōu)化稅收執(zhí)法內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，每項工作務(wù)求“高標準嚴要求”。在工作方法上堅持創(chuàng)新理念，理論與實踐高度結(jié)合。具體表現(xiàn)為充分發(fā)揮了法規(guī)部門的職能作用,法制工作機制與隊伍建設(shè)得到進一步完善，內(nèi)部約束促進稅收規(guī)范執(zhí)法成效明顯,政務(wù)公開工作屢獲好評,稅收調(diào)研工作成績顯著。
（一）把依法治稅作為地稅工作的靈魂，規(guī)范稅收執(zhí)法。推進依法治稅，深化征改革強化科學(xué)管理，加強隊伍建設(shè)，是地稅部門必須必須長期抓好的四方面工作，也是做好新時期地稅工作這篇大文章必須牢牢把握的主題。四方面的工作涵蓋了稅收工作的主要內(nèi)容，且相互聯(lián)系，相互促進，辯證統(tǒng)一。依法治稅尤應(yīng)放在首位，它是地稅工作的靈魂。正是基于這么一個指導(dǎo)思想和工作理念。全市地稅系統(tǒng)的稅收執(zhí)法才更加規(guī)范，稅收政策的執(zhí)行力和水平也得到了進一步的提高，具體表現(xiàn)在：一是依法治稅工作目標明確。一年來,市局把堅持依法治稅，提高收入質(zhì)量，作為各級地稅機關(guān)的工作目標，要求各地嚴格執(zhí)行“依法征稅，應(yīng)收盡收，堅持不收過頭稅，堅決防止和制止越權(quán)減免稅”的組織收入原則。嚴禁搞“水份”，嚴禁引稅、買稅、賣稅，嚴禁寅吃卯糧征收過頭稅，從而較好地解決了前些年個別地方出現(xiàn)的收入水份問題。一種“有法可依，有法心依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的氛圍日益濃厚，也為地稅事業(yè)的和諧發(fā)展打下了堅實的法治基礎(chǔ)。二是加大政務(wù)公開力度，為納稅人創(chuàng)業(yè)提供陽光服務(wù)。市局把政務(wù)公開工作納入全局性規(guī)劃，制定下發(fā)了《市地方稅務(wù)局深化政務(wù)公開開展“陽光行動”實施方案》、《市地方稅務(wù)局關(guān)于深化政務(wù)公開開展“陽光行動”的有關(guān)規(guī)定》、《市地方稅務(wù)局關(guān)于進一步加強政務(wù)公開促進機關(guān)效能建設(shè)的通知》，通過推行和完善“一屏、一卡，兩網(wǎng)、兩工程，三欄、三紀要，四系統(tǒng)”的形式，不斷豐富了政務(wù)公開的內(nèi)容和形式，政務(wù)公開工作取得了明顯的成效，增加了工作透明度、改進了工作作風、強化了廉政建設(shè)，打造了“陽光”地稅。全市政務(wù)“陽光行動”工作得到市委、市府領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定和各兄弟單位的高度贊揚。三是加大稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行力度，樹立不依法減免也是收取過頭稅的理念，稅收減免效果明顯。據(jù)統(tǒng)計，全市地稅系統(tǒng)2011年共減免安置下崗失業(yè)人員再就業(yè)相關(guān)地方稅收1987萬元，其中從事個體經(jīng)營的下崗失業(yè)人員減免稅收1931萬元、安置下崗失業(yè)人員的企業(yè)減免稅收56萬元，減免稅務(wù)登記工本費5萬元，惠及下崗失業(yè)人員5400多人。四是政策法規(guī)部門自身建設(shè)不斷加強。市局法制機構(gòu)于2009年設(shè)立以后，非常重視政策法規(guī)隊伍建設(shè)。法制干部通過認真學(xué)習(xí)黨的基本理論與基本路線，不斷提高自身政治理論水平；積極參與重點稅收調(diào)研課題研究，努力提高業(yè)務(wù)理論研究水平；進一步細化法制崗位職責并編入規(guī)范化管理體系，明顯提高了工作質(zhì)量與效率。市局法規(guī)科在2011年機關(guān)目標管理考核中已位居前列。通過公務(wù)員公開招考，省局為我市每個縣（市、區(qū)）局都招收了至少一名法律專業(yè)本科畢業(yè)生（專職專崗）。法制力量得到充實。目前，全系統(tǒng)法制機構(gòu)在人員配備上基本完善,為下一步建設(shè)稅收法律人才庫打下良好基礎(chǔ)。法制力量得到空前加強，將對今后市地稅系統(tǒng)的依法治稅建設(shè)以及法制工作快速發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。
（二）強化制度建設(shè)，逐步夯實法制基礎(chǔ)。
全市地稅系統(tǒng)把完善重案審理工作機制為突破口，強化稅收法制制度建設(shè)。根據(jù)全市地稅系統(tǒng)重案審理比例與審理質(zhì)量方面的不足，市局出臺了《全市地方稅務(wù)系統(tǒng)重大稅務(wù)案件審理辦法》。《辦法》的出臺，有效地健全了全市重案審理機制。《辦法》分別針對市、縣案件稽查工作的客觀實際細化了重案審理的范圍與工作程序。《辦法》有三特點，1）是全面性。不僅將市、縣兩級審理范圍、標準全部細化列明，而且將審理的崗位職責、業(yè)務(wù)程序、文本體例全部作了規(guī)定。2）是可操作性強。《辦法》是根據(jù)我市地稅系統(tǒng)的崗位設(shè)置的實際情況撰寫的，各相關(guān)單位、各相關(guān)崗位可以完全依據(jù)《辦法》開展重案審理工作，不用再去查閱其他規(guī)定。3）是有一定的創(chuàng)新。在市、縣兩級重案審理范圍及標準上做到既符合省局制定的規(guī)范化管理A類文本，又能結(jié)合實際，敢于創(chuàng)新，在使用作功能上敢于突破。
強化《稅收規(guī)范文件管理辦法》的落實工作，加大了對規(guī)范性文件的制定、報備工作的推動力度。各縣（市、區(qū)）局對稅收規(guī)范性文件管理辦法的執(zhí)行力度明顯提高，尤其是在省局法規(guī)處的多次指導(dǎo)下，永豐縣地稅局規(guī)范性文件管理與制定工作成績顯著，去年報備的規(guī)范性文件在制定依據(jù)、說明及文件合法性上質(zhì)量都很高。
（三）稅收調(diào)研工作成效顯著。今年在稅收調(diào)研工作方面，主要完善了一個機制，拓展了兩個平臺，實現(xiàn)了三個確保。一個機制,即在完善稅收科調(diào)研的管理辦法和考核辦法的基礎(chǔ)上，出臺了《市地稅系統(tǒng)稅收科調(diào)研獎勵辦法》、《市地稅系統(tǒng)稅收調(diào)研工作管理辦法》;兩個平臺,即在《地稅》第三版開辟專門的地稅調(diào)研園地及在《市地方稅務(wù)局》網(wǎng)站開辟了地稅調(diào)研園地欄目，為全市地稅干部從事稅收調(diào)研及交流提供了載體;“三個確保”,是確保圓滿完成省局下達的稅收科調(diào)研任務(wù)、確保完成省局目標管理考評的工作目標、確保調(diào)研質(zhì)量好于上年。
2011年，全市調(diào)研作品無論從數(shù)量還是質(zhì)量上都取得巨大進步，全市地稅系統(tǒng)調(diào)研水平已邁上新臺階。2011年度共組織撰寫了省局重點調(diào)研課題論文30篇，發(fā)表調(diào)研文章176篇，其中國家級12篇，省級18篇。尤其是市局黨組書記、局長劉瓊同志百忙之中親自撰寫多篇論文，其中《堅持三個服務(wù)，服務(wù)三個》，在省局2011年度優(yōu)秀稅收科（調(diào)）研文章評比中，榮獲一等獎（是市地稅局成立已來，首位獲得省局優(yōu)秀論文評比一等獎的設(shè)區(qū)市局領(lǐng)導(dǎo)）。《我市旅行社行業(yè)納稅現(xiàn)狀分析及對策》在市政府《決策參考》上發(fā)表，并獲市府領(lǐng)導(dǎo)好評。基層調(diào)研人才熱情也很高漲，井岡山市地稅局譚欽同志，多年來始終堅持撰寫業(yè)務(wù)文章，并長期保持高水準，文章大多發(fā)表在國家級稅收專業(yè)報（刊）。
(四)執(zhí)法監(jiān)督力度加大，效果明顯。執(zhí)法檢查是執(zhí)法監(jiān)督的重要組成部分。市局近兩年對執(zhí)法行為的事后監(jiān)督非常重視。根據(jù)總局及省局關(guān)于開展2011年稅收執(zhí)法檢查工作的要求，市局及時布置了全市地稅系統(tǒng)執(zhí)法檢查工作。并于8月7日至9月8日分別對安福、吉州、永豐、萬安、峽江五個單位2010年7月1日至2011年6月30日地方稅收執(zhí)法狀況實施了重點檢查。9月30日對五家被檢查單位分別下達了《稅收執(zhí)法檢查處理決定書》，限期整改。今年的檢查主要抓了四個方面：一是針對稅收法制工作、組織收入原則、稅收政策執(zhí)行、征收管理，稅務(wù)稽查等檢查內(nèi)容，細化了36個小項為必檢內(nèi)容。重點突出在近年來各縣（市、區(qū)）局2010年開展的幾項較大規(guī)模的稅收清理工作上，既可達到促進稅收征管工作，又可以為今后各種專項稅收清理總結(jié)經(jīng)驗。主要檢查“房屋出租”、“私人建房”等專項稅收清理工作，是否按照總局與省局的有關(guān)要求執(zhí)行政策,是否存在執(zhí)法程序缺失，征稅主體混淆現(xiàn)象。二是檢查樣本的選擇方面。突出重點稅源稅款征收與稅務(wù)管理、稽查的檢查。著重檢查了房地產(chǎn)業(yè)、采礦業(yè)等。三是檢查的手段及方法上，嘗試利用征管信息系統(tǒng)查詢平臺實施檢查。既加深了對征管信息系統(tǒng)的深入了解與學(xué)習(xí)，又能發(fā)現(xiàn)在新征管模式下的稅收征管工作容易出問題的地方。四是在檢查結(jié)果反饋方面。將13個檢查指標進行橫向比較，以“百分制”方式進行評比。通過相互比較來量化被檢單位執(zhí)法水平的高低。最后評分結(jié)果在《2011年全市地稅系統(tǒng)稅務(wù)執(zhí)法檢查通報》上予以公布。由于目標明確，方法得當，評比新穎，而使我局2011年的稅收執(zhí)法檢查工作得到了省局肯定。省局領(lǐng)導(dǎo)在點評全省地稅的稅收執(zhí)法檢查工作上，認為的工作具有創(chuàng)新性。一年來，各縣（市、區(qū)）局的執(zhí)法檢查工作也取得了階段性成果。縣地方稅務(wù)局開展的執(zhí)法檢查較好地總結(jié)了當前稅收征管基礎(chǔ)上普遍存在的20個問題，同時還提出了改進建議。稅收執(zhí)法監(jiān)督力度的加大，有力地促進了稅收征管水平的提高。
安福縣地稅局能緊緊圍繞市局工作思路，高度重視稅收執(zhí)法規(guī)范，強化征管力度，在監(jiān)控重點稅源，挖掘新稅源，堵塞漏洞，創(chuàng)新工作方法等方面取得成效，私人建房稅收管理取得突破；吉州區(qū)地稅局高度重視抓稅源管理工作，對重點稅源動態(tài)跟蹤管理效果明顯，對飲食業(yè)、美容美發(fā)業(yè)、保健足浴行業(yè)電腦定稅工作推動有力，工業(yè)園土地使用稅征收有成效；永豐縣地稅局圍繞規(guī)范執(zhí)法，行政許可、執(zhí)法責任崗責體系、執(zhí)法過錯責任追究等方面落實有力，在提高收入質(zhì)量方面取得顯著成效。萬安縣地稅局以加強機關(guān)效能建設(shè)，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，征管基礎(chǔ)、基層建設(shè)等各項工作都取得明顯進步，尤其是對教育、醫(yī)療行業(yè)管理比較到位。峽江縣地稅局能主動培植稅源，著力抓好重點稅源，強化車輛稅收管理，注意加強干部業(yè)務(wù)素質(zhì)培養(yǎng)。在稅收執(zhí)法檢查中我們還發(fā)現(xiàn)了一些具有共性的問題：一是規(guī)范性文件的制定與報備還需加強；二是稅收征管工作還要抓深抓細，嚴格執(zhí)行國家稅收政策；三是要進一步抓好稅源管理；四是規(guī)范實施稅務(wù)稽查，既要程序合法，好要實體合法，應(yīng)補則補，應(yīng)罰則罰。
二、關(guān)于2012年的依法治稅和政策法規(guī)工作任務(wù)
今年全省地稅依法治稅工作的總體思路是：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照構(gòu)建社會主義和諧社會的總要求，深入貫徹全省地稅工作會議精神，認真落實省局《關(guān)于加強依法治稅工作的意見》，抓好“一項建設(shè)”（隊伍建設(shè)），把握“三個重點”（加強稅收執(zhí)法監(jiān)督、推行執(zhí)法責任制、開展稅收法律救濟），實現(xiàn)“兩個提高”（地稅具體和抽象行政行為水平），充分發(fā)揮政策法規(guī)部門職能作用，全面提升地稅依法治稅工作水平。
根據(jù)省局的總體思路和地稅的實際，2012年,全市地稅系統(tǒng)依法治稅和政策法規(guī)工作的具體目標:一是地稅干部的法律意識明顯增強，地稅相關(guān)法律考試通過率達到98%以上；二是地稅執(zhí)法行為更加規(guī)范，執(zhí)法水平穩(wěn)步提升，執(zhí)法準確率達到98%以上；三是通過創(chuàng)新方式和加大責任追究力度，進一步完善稅收執(zhí)法事前、事中、事后監(jiān)督體系，實現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督更加嚴密有力；四是在保持地稅收入持續(xù)增長的條件下，保證地稅收入質(zhì)量不下降；五是通過稅法宣傳和行風建設(shè)，依法治稅環(huán)境繼續(xù)優(yōu)化；六是通過全系統(tǒng)的共同努力，使地稅部門依法行政的水平在全市位居前列。圍繞上述目標，我們必須著力抓好以下幾項工作：
（一）抓好規(guī)范性文件的管理，確保文件管理規(guī)范
一是分級全面清理稅收規(guī)范性文件。在2012年4月底前對我市地稅部門制定的未明示作廢的規(guī)范性文件進行全面清理。梳理我市地稅系統(tǒng)現(xiàn)有稅收規(guī)范性文件，按總局要求廢除或修改與稅法不合或有歧義的稅收規(guī)范性文件，廢除稅法或上一級地稅機關(guān)已有明確規(guī)定的不需再作制定的稅收規(guī)范性文件，對經(jīng)逐級審查后需保留規(guī)范性文件在市、縣兩級外網(wǎng)公示電子文檔并錄入內(nèi)網(wǎng)條法庫，對經(jīng)審查后需修改的規(guī)范性文件，屬于市局的由原起草科室修改后按規(guī)范性文件制定程序報局長辦公會通過后重新公示并由法規(guī)科上報備案，屬于縣局的由縣局修改后上報備案。
二是制定《市地稅系統(tǒng)規(guī)范性文件管理辦法》，修改相應(yīng)規(guī)范化文本。全面統(tǒng)一規(guī)范我市地稅系統(tǒng)規(guī)范性文件的各項管理，細化規(guī)范性文件的制定、審查、審核、備案、公示、清理、歸檔等管理。市、縣兩級地稅機關(guān)出臺的制度辦法，必須合法、適當、規(guī)范，嚴禁超越政策規(guī)定，擅自作出損害管理相對人合法權(quán)益或增加其義務(wù)的規(guī)定。對于同級地方政府出臺的違規(guī)涉稅文件，應(yīng)向該文件備案機關(guān)提出書面審查建議的并向上級地稅機關(guān)報告，不得作為決策的依據(jù)。未經(jīng)法規(guī)部門審查或者會簽的稅收規(guī)范性文件一律不得出臺。稅收規(guī)范性文件后，制定機關(guān)應(yīng)當自之日起30日內(nèi)向上一級機關(guān)報送備案。市局負責對下級地稅機關(guān)上報備查備案的稅收規(guī)范性文件依法嚴格審查，不符合規(guī)定的要責令制定機關(guān)限期改正。
（二）全面貫徹依法治稅思想，嚴格依法征管
1.堅持組織收入原則，確保收入質(zhì)量不下降。始終堅持“依法征稅，應(yīng)收盡收，堅決不收過頭稅、堅決防止和制止越權(quán)減免稅”的組織收入原則，嚴禁搞“水分”，嚴禁引稅、買稅、賣稅，嚴禁寅吃卯糧收過頭稅，嚴格按收入預(yù)算級次入庫稅款，保證地稅收入質(zhì)量。強化不落實稅收優(yōu)惠政策也是收過頭稅的意識，切實落實好下崗再就業(yè)等支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。
2．切實落實稅收管理員制度。科學(xué)合理配置稅收管理員，縣（市、區(qū)）局稅收管理員數(shù)量占本單位人員總數(shù)60%以上。建立稅收管理員工作手冊，明確稅收管理員工作職責，合理分配工作任務(wù)，做到周有計劃、日有安排，出臺全市地稅系統(tǒng)巡查巡管制度及考核辦法，按季度對稅收管理員工作進行工作考核，實行責任追究和通報。積極運用稅收管理員工作管理軟件，運用軟件面達100％。
3.加強核定征收工作管理。遵循合法、合理、公平、公正的原則，正確行使稅收執(zhí)法自由裁量權(quán)。堅決杜絕稅款核定中的隨意性現(xiàn)象，嚴格執(zhí)行《省地方稅務(wù)局民主評稅管理辦法》規(guī)定的評稅規(guī)則、評稅方法，按照業(yè)戶自報、典型調(diào)查、定額核定、張榜公布、上報審批、下達執(zhí)行的程序和確定定稅指標、定稅參數(shù)、定稅系數(shù)、應(yīng)納定稅額的步驟等工作要求，切實規(guī)范稅款核定工作。對實行核定征收的納稅戶，要按照3%的比例進行檢查。嚴格控制核定征收范圍，對個體、私營、股份制企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模達到一定標準的，不得實行核定征收，堅決糾正目前稅款核定工作中的執(zhí)法不嚴現(xiàn)象。具體標準由各地結(jié)合實際自行確定上報市局備案。
（三）加強依法決策，嚴格執(zhí)行稅收政策：
1、加強涉稅審批事項管理，確保權(quán)限合法、資料真實、合法、完整，程序完備，不超時限。
2、加強減免稅管理，根據(jù)省局即將下發(fā)的減免稅規(guī)程，制定相應(yīng)辦法，修改規(guī)范化文本，對重大減免稅審批、財產(chǎn)損失扣除、國產(chǎn)設(shè)備投資抵免等事項，按規(guī)定經(jīng)局務(wù)會或局長辦公會集體審定和上報。
3、建立稅收政策執(zhí)行情況調(diào)研機制，加強稅收政策執(zhí)行情況的調(diào)研，完成省局和市局布置的政策調(diào)研工作。
4、認真執(zhí)行國家稅務(wù)總局《關(guān)于開展稅收政策執(zhí)行情況反饋報告》制度，及時做好執(zhí)行情況反饋報告工作。
（四）強化執(zhí)法監(jiān)督力度，完善法律救濟工作：
1.參照征管科管質(zhì)量查詢權(quán)限，調(diào)整政策法規(guī)部門負責人征管系統(tǒng)查詢?nèi)蓿约訌娛虑凹笆轮斜O(jiān)督。
2.認真開展執(zhí)法檢查，規(guī)范執(zhí)法行為檢查。對執(zhí)法行為的檢查，統(tǒng)一歸口政策法規(guī)部門牽頭組織實施，防止多頭檢查。市局將下發(fā)全年檢查方案，7月開展收入質(zhì)量專項檢查，9月對4－5個縣（市）局2011年－2012年7月執(zhí)法情況進行全面檢查。日常執(zhí)法檢查不再硬性規(guī)定2次以上。各地要按照市局要求，不斷規(guī)范檢查工作，做到有計劃，有方案、有檢查通知書、有工作底稿、有行政執(zhí)法糾正通知書、有整改報告、有總結(jié)，有通報。要在創(chuàng)新檢查方式和提高檢查效果上下功夫。市局今年將對納稅人進行延伸檢查，檢查工作的開展及檢查發(fā)現(xiàn)的問題納入年度系統(tǒng)績效管理考核。加大稅收執(zhí)法過錯責任追究力度，對違法決策、違法征管、違法檢查等執(zhí)法過錯行為，堅決落實責任追究，對確認的執(zhí)法過錯視情節(jié)輕重由市、縣分別予以追究。
3.全面推行執(zhí)法責任制手工考核，開展電子考核試點工作。根據(jù)規(guī)范化設(shè)置的執(zhí)法崗位，全面修訂制定全市地稅系統(tǒng)執(zhí)法責任制文本及考核方案，在全系統(tǒng)分責任單位推行執(zhí)法責任制按季手工考核。選擇兩個縣市部分執(zhí)法崗位，利用征管信息系統(tǒng)及其他電子信息進行電子考核試點。
4.強化對稽查案件的執(zhí)法監(jiān)督
（1）重案審理：嚴格按《市地稅系統(tǒng)重案審理辦法》要求開展重案審理工作，確保審理比例、審理程序和質(zhì)量達到要求。審理重大案件不少于全年案件10%，標準達不到審理比例的（10％），必須下調(diào)標準。縣市下調(diào)標準報市局法規(guī)科備案，市局下調(diào)標準報省局法規(guī)處備案
（2）確定年度稽查案件復(fù)查方案，開展稽查案件復(fù)查工作。市稽查局負責對縣（市）地稅局稽查局稅務(wù)稽查案件的復(fù)查，復(fù)查案件不低于被復(fù)查單位當年結(jié)案稽查案件的5%。
5.暢通行政救濟渠道，積極開展行政復(fù)議工作。鼓勵納稅人通過行政復(fù)議等途徑，維護自身合法權(quán)益。通過行政復(fù)議等途徑化解行政爭議，對符合法律規(guī)定的行政復(fù)議申請，復(fù)議機關(guān)應(yīng)當及時受理申請，及時公正作出行政復(fù)議決定。探索建立行政復(fù)議聽證、調(diào)查等制度，增強透明度。
（五）弘揚好的傳統(tǒng)，高質(zhì)量完成稅收科調(diào)研任務(wù)
要求各縣（市、區(qū)）局繼續(xù)抓好稅收科調(diào)研工作，充分重視課題研究與組織撰寫工作，單位負責人要親自參與撰寫稅收調(diào)研文章，理論結(jié)合實際，積極展開有效調(diào)查研究。要注重培養(yǎng)調(diào)研人才，壯大調(diào)研隊伍，確保完成下達的調(diào)研任務(wù)，創(chuàng)新方式激勵調(diào)研人員，力爭寫出高質(zhì)量文章，多出精品。
（六）加強政策法規(guī)隊伍建設(shè)，提高法制工作水平
1.健全縣局法制機構(gòu)，充實縣局法制人員。縣級地稅局必須設(shè)立政策法規(guī)股或法制辦，與稅政股合署辦公，并明確一名政策法規(guī)股（法制辦）領(lǐng)導(dǎo)。新進法律專業(yè)人員必須在稅收法制崗工作，需下基層鍛煉的需先在法規(guī)部門報到，鍛煉期為1年。
論文關(guān)鍵詞:稅收;信用體系;納稅人
稅收信用是社會信用的重要組成部分,稅收信用的缺失不僅造成了國家稅款的流失,也打亂了稅收秩序和市場經(jīng)濟秩序。在新的形勢下,人們呼吁加強社會綜合治理,共建一個和諧、有序的稅收信用體系。這是中國稅制健全及稅收法制化的需要,是中國發(fā)展誠信經(jīng)濟、提高民族經(jīng)濟國際競爭力的當務(wù)之急。
一、中國稅收信用現(xiàn)狀分析
近幾年,稅務(wù)部門普遍開展了改進和優(yōu)化納稅服務(wù)活動,大力推行一站式服務(wù)、民主評稅、稅務(wù)公開、執(zhí)法責任制等,大大提升了稅務(wù)隊伍的信用形象。但我們也應(yīng)當看到,中國目前整個稅收領(lǐng)域信用缺失依然較為嚴重,可以說,不論是征稅人、納稅人,還是用稅人,都表現(xiàn)出一定程度的不誠信。而這種現(xiàn)象的產(chǎn)生,原因是多方面的,綜合而論,主要有以下幾個方面:
(一)稅收誠信立法缺位或不足
雖然中國稅收法制建設(shè)取得了一定成就,但還不夠完備,在一定程度上仍滯后于經(jīng)濟形勢發(fā)展的客觀實際。主要問題有:一是缺少專門有關(guān)誠信方面的法律,造成對守信者保護不夠,對失信者懲處不力;二是稅收立法時對有關(guān)信用方面的規(guī)定明顯缺位,在立法過程中對稅收誠信內(nèi)容考慮不夠甚至沒有考慮,不利于和諧稅收環(huán)境的營造;三是現(xiàn)行稅收法律以及其他有關(guān)稅收的法律對涉稅案件的處罰規(guī)定彈性過大,容易造成稅收執(zhí)法、司法自由裁量權(quán)濫用,造成稅收執(zhí)法、司法不公,破壞了征納之間誠信的法律基礎(chǔ)。
(二)權(quán)利義務(wù)觀念錯位
眾所周知,市場經(jīng)濟條件下的權(quán)利與義務(wù)是對應(yīng)的、相互的,比如納稅人既有納稅義務(wù),同時也享有相應(yīng)的權(quán)利。但長期以來,中國不僅在法律上而且在輿論宣傳上,都片面地強調(diào)納稅人的義務(wù)而忽視納稅人的權(quán)利,使得納稅人滋生逆反心理,甚至不惜違約失信進而偷逃稅行為。而且在相當程度上阻擋了政府在稅收與其關(guān)系問題上的視線,導(dǎo)致在納稅人監(jiān)督缺位的情況下征稅和用稅中的行為扭曲現(xiàn)象頻繁發(fā)生,使納稅人的契約觀念和誠信意識日趨淡化。
(三)稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法誠信不足
稅務(wù)機關(guān)在執(zhí)法過程中一些有違信譽、違法亂紀的行為時有發(fā)生,突出表現(xiàn)在以下幾個方面:一是部分稅務(wù)人員在執(zhí)法過程中濫用職權(quán)、貪污受賄、徇私舞弊,甚至內(nèi)外勾結(jié),致使國家稅款大量流失,嚴重擾亂了稅收秩序;二是對納稅人重復(fù)檢查現(xiàn)象較為嚴重;三是有些稅務(wù)干部素質(zhì)不高,執(zhí)法隨意性大適用法律等方面都存在問題;四是由于目前評稅標準、“雙定戶”的定額核定標準均掌握在少數(shù)稅務(wù)干部手中,撈取個人好處,人為地造成企業(yè)之間稅負不公,直接惡化了稅收信用環(huán)境。
二、建立稅收信用體系的必要性
(一)優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境的需要
市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟,也是信用經(jīng)濟。信用經(jīng)濟的根本立足點就是誠信,隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展,對信用的要求越來越高。稅收信用,要求稅務(wù)機關(guān)依法治稅,嚴格執(zhí)法,營造誠信納稅的法制環(huán)境;自覺做到誠信納稅,促進市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。
(二)稅務(wù)機關(guān)提高稅收征管水平的需要
稅收信用體系既包括納稅信用,又包括征稅信用。從納稅信用看,納稅信用制度將納稅人按信用度分為不同的等級,實施不同的征管方式。對依法納稅的納稅人給予較高的自由度,取消或簡化一些不必要的管理程序。同時還要公平執(zhí)法,使誠信納稅者的合法權(quán)益受到保護;使違法者受到法律應(yīng)有的制裁。這些都有利于稅務(wù)機關(guān)征管水平的提高。
(三)納稅人提高和維護自身信用的需要
誠信意識就是財富意識,社會經(jīng)濟信用具有效益信用的一面。守信者也會因良好的信用而在經(jīng)濟交往中獲得更多的經(jīng)濟利益。稅收信用作為社會信用體制的組成部分也具有這種職能。
三、建立和完善稅收信用的政策建議
(一)建立征稅信用的政策建議
嚴執(zhí)法、講信用、踐承諾、優(yōu)服務(wù)是對稅務(wù)部門的基本要求,征稅信用主要體現(xiàn)在嚴格執(zhí)法和優(yōu)化服務(wù)上。嚴格執(zhí)法是稅收工作取信于納稅人的關(guān)鍵所在,在嚴執(zhí)法的同時做好服務(wù)納稅人的各項工作,并進一步加強內(nèi)部監(jiān)督、約束和管理。具體體現(xiàn)在以下三個方面:
1.抓好稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部管理機制建設(shè)。要抓好稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部管理機制建設(shè),實行獎懲有別和嚴格的責任制,建立失信于納稅人的懲罰約束機制。工作人員具體到每個人應(yīng)定崗定責、職責分明、權(quán)責清晰,實行嚴格的崗位責任制。
2.優(yōu)化稅務(wù)服務(wù),抓好辦稅服務(wù)的軟硬件建設(shè)。在軟件建設(shè)方面,有步驟、有計劃地抓好人員教育、學(xué)習(xí)、培訓(xùn),不斷提高整體素質(zhì)和綜合素質(zhì)。
3.完善稅收征管機制。要注重在傳統(tǒng)的行之有效的征管手段基礎(chǔ)上嫁接現(xiàn)代化、信息化的最新科技成果,逐步建立健全稅源監(jiān)控管理的集約化、專業(yè)化、信息化,賦予稅收征管新的時代內(nèi)涵和特色。特別是要加強稅源監(jiān)管和稅務(wù)稽查兩個環(huán)節(jié)的工作,大力整頓和規(guī)范稅收秩序。
(二)加強稅款使用信用的政策建議
加強稅款使用信用,主要是轉(zhuǎn)化政府職能,使政府由經(jīng)濟建設(shè)者的角色轉(zhuǎn)化為公共物品和服務(wù)的提供者,進而彌補市場失靈。
1.調(diào)整政府職能,加快政府角色的轉(zhuǎn)變。政府職能調(diào)整要爭取與市場機制建設(shè)協(xié)調(diào)進行,將政府由經(jīng)濟建設(shè)型轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕伯a(chǎn)品和服務(wù)型,將其角色真正定位于彌補市場失靈。
2.調(diào)整財政支出的范圍和結(jié)構(gòu)。主要表現(xiàn)在將支出重點放在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上,尤其是廣大農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供,在結(jié)構(gòu)上壓縮經(jīng)濟建設(shè)支出和行政管理費支出,增加社會科文衛(wèi)、社會保障以及支援農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支出。
3.細化預(yù)算,加強對預(yù)算安排和支出全過程的監(jiān)督。編制預(yù)算時,在大的分類下盡可能分設(shè)若干款、項、目級科目,將支出項目細化,增加預(yù)算的透明性和監(jiān)督性。
(三)建立失信懲戒機制和誠信激勵機制
針對失信納稅人追逐眼前經(jīng)濟利益,不惜損失信用的短期行為,應(yīng)提高失信成本,增加誠信收益,促使作為“理性經(jīng)濟人”的納稅者誠信納稅。這主要通過建立失信懲戒機制和誠信激勵機制來實現(xiàn)。具體體現(xiàn)在:一是對企業(yè)或個人在稅收信用上有了不良記錄時,在稅收征管系統(tǒng)(CTAIS) 中自動劃轉(zhuǎn)為“納稅信不過企業(yè)”,重點稽查和監(jiān)督;二是對待上述“納稅信不過企業(yè)”在一定時期內(nèi)不得劃轉(zhuǎn)為正常有信用的企業(yè),在此期間再次違反稅收法律規(guī)定的行為時,要從重處罰;三是建立對納稅信息不實的企業(yè)和個人進行公告的制度;四是建立與工商、海關(guān)、銀行等部門信息互通機制,實現(xiàn)稅收信用信息共享。
(四)降低納稅人遵從成本
遵從成本是指納稅人在履行納稅義務(wù)時所花費的各種資源的價值,主要包括納稅人辦理涉稅事務(wù)所花費的時間價值、非勞動成本和支付給稅務(wù)顧問的費用。降低納稅人承擔的額外費用,給予納稅人申報和繳納稅款等方面的指導(dǎo),并提供納稅援助等。
本文著重介紹了我國在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)進程中法制建設(shè)的重要內(nèi)容之一，即“無罪推定”在稅收行政執(zhí)法中的運用與思考。
文章論述了“無罪推定”的基本概念，理論基礎(chǔ)以及在現(xiàn)實中的實踐意義 ，尤其是在稅收行政執(zhí)法中的實踐意義。
“無罪推定”是當今司法領(lǐng)域中運用較廣，探索較為深入的課題之一。也是現(xiàn)在我國立法、執(zhí)法體系中體現(xiàn)人文關(guān)懷的重要舉措。因此，在全國人民建設(shè)社會主義小康社會的道路上，大力推行法制公平、公正、合理及關(guān)懷弱勢群體等“以人為本”的法學(xué)思想，具有十分重要的現(xiàn)實意義和長遠的歷史意義。
選擇“無罪推定”這一話題，僅對其在稅收行政執(zhí)法中運用與思考這一側(cè)面進行了簡單的闡釋。主要側(cè)重了其在現(xiàn)實中的運用，對其理論上并為做太深入的闡釋。例如：1、必須進一步確立征納地方法律主體地位平等的觀念，要求稅務(wù)機關(guān)誠信征稅，用稅人誠信用稅。2、必須進一步提高稅收管理水平，只有這樣，才能使“無罪推定”在稅務(wù)行政執(zhí)法過程中變得切實可糾。3、要加強稅收法律救濟，強化自我糾正能力，只有正確確立納稅的法律主體部們，才能夠依法行正。
隨著全國各級行政機關(guān)對依法行政工作的普遍重視，也為了加速中國稅收與國際接軌，在行政執(zhí)法中實施“無罪推定”原則越來越成為各級行政機關(guān)規(guī)范自身執(zhí)法行為的有益機制。但是，基層稅務(wù)機關(guān)在具體執(zhí)法中，由于對“無罪推定”原則的理解不同，在實施過程中對全面推行“無罪推定”工作帶來了許多不利的局面。從理論和實踐相結(jié)合的角度，對“無罪推定”的概念、實踐意義及在具體工作中應(yīng)注意的事項等幾個方面作些淺顯的探討。
一、“無罪推定”基本的概念
如今在法學(xué)領(lǐng)域，“無罪推定”原則已經(jīng)日益成為人們的共識。由18世紀啟蒙運動中意大利法學(xué)家貝卡里亞提出的這項原則，經(jīng)過各國長期的司法實踐逐漸形成了一種“與國際接軌”的表述，即規(guī)定司法過程中應(yīng)由訴方（在公訴案件中即司法當局）負被告有罪的舉證責任，而被告不負自己無罪的舉證責任。如果法庭不能證明被告有罪，被告就應(yīng)被視為無罪。
但是“無罪推定”實際上是一些更為根本的原則在法學(xué)理論與司法實踐中的運用。如果脫離了這些原則，無罪推定就成了無源之水、無本之木。這些原則一言以蔽之，就是社會交往和利益博弈中對人權(quán)、尤其是對博弈中弱勢一方權(quán)利的保護。由于人性的局限，每個人包括由人組成的機構(gòu)都可能在智性上出錯，在德性上利己。而強勢一方的過錯后果通常更為嚴重。因此在不能杜絕雙方出錯可能的預(yù)設(shè)下，限制強者的權(quán)力和保護弱者的權(quán)利就尤為重要。人們并非不知道，由訴方與司法當局單方負舉證責任的規(guī)則有可能使某些犯罪個人逃脫懲罰；但是人們認為司法權(quán)力面對受審公民而言具有強勢地位，濫用司法權(quán)力造成的危害，要比個別罪犯漏網(wǎng)嚴重得多。因此，“無罪推定”才成為必要。
然而，這一原則只是刑事訴訟中的原則，它不能移用于“民告官”的行政訴訟中。而在“官告民”的訴訟中，尤其是在涉及新聞輿論方面的這類訴訟中，發(fā)達國家的慣例是官方不僅應(yīng)當擔負有罪舉證責任，而且對這種舉證責任的要求比一般的民間訴訟更嚴格。20世紀六七十年代美國最高法院裁決的兩個著名案例，即亞拉巴馬州警察局長訴《紐約時報》誹謗案與美國國防部訴《紐約時報》泄密案，就是這方面案例并被稱為這方面的典型。這些案例都以官方敗訴而結(jié)案。
這樣的規(guī)定當然給各種公共人物尤其是當權(quán)者帶來了不少難堪，而且可以肯定，正如一般刑事訴訟中的無罪推定可能造成某些罪犯漏網(wǎng)一樣，加重公共人物及機構(gòu)的舉證責任也確實可能損害了他們“過常人一樣的平靜生活”的合理權(quán)利。有論者認為：媒體與民意之于公共人物與公權(quán)力，正“如同水可以載舟，亦可覆舟，行舟者何苦與水過意不去？”公共人物如果想避免這些麻煩，美國前總統(tǒng)杜魯門有一句名言：“假如你害怕廚房的熱氣，就別進來做飯，要做飯，別怕熱！”
而當權(quán)者訴傳媒誹謗這類司法問題上的“無罪推定”，在司法程序之外就構(gòu)成一種強勢者“有錯推定”的原則：為了避免濫用司法權(quán)力，強勢一方必須承擔有罪舉證責任，如不能證明你有罪，那你就被視為無罪。而為了約束行政權(quán)力，對強勢一方的輿論監(jiān)督實際上不能不依靠“有錯推定”原則：強勢一方在公共輿論面前必須承擔“無錯舉證責任”，如不能證明你無錯，那你就被視為有錯。換言之，強勢者在輿論面前充當“被告”時不能要求弱勢批評者承擔有錯舉證責任。正如強勢者在法庭上充當原告時不能要求弱勢被告承擔無罪舉證責任一樣。
二、在稅務(wù)行政執(zhí)法中運用“無罪推定”原則理論基礎(chǔ)和實踐意義
（一）理論基礎(chǔ)
1、無罪推定內(nèi)容。國家稅務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)最近提出:為了適應(yīng)加入世貿(mào)組織的要求，改善稅收管理，對納稅人要實行 “無過錯推定”（“無過錯推定”是“無罪推定”的具體化）。這是稅務(wù)管理理念的一個重大轉(zhuǎn)變，也是稅收工作逐步人性化的具體體現(xiàn)。
“無過錯推定”包含四個方面含義:一是在稅務(wù)機關(guān)沒有確鑿證據(jù)證明納稅人有過錯之前，不能認為納稅人是有過錯的；二是只有在稅務(wù)機關(guān)有確鑿證據(jù)證明納稅人有過錯的情況下，才能認定納稅人有過錯;三是對納稅人過錯的舉證責任在稅務(wù)機關(guān);四是納稅人沒有舉證自己有過錯的義務(wù)。
2、無罪推定原則。1996年《刑事訴訟法》第12條規(guī)定：“未經(jīng)人民法院判決，對任何人都不得確定有罪。”這一規(guī)定完全改變了犯罪嫌疑人和被告人在刑事訴訟過程中的地位。在舊的制度下，犯罪嫌疑人和被告人被看作是試圖掩蓋自己罪行或為自己罪行辯護的壞人。因為在審判之前他們已經(jīng)被推定為有罪，所以對他們的審判只不過是走形式而已。往往判決書在開庭審判之前已經(jīng)印好，在法庭上法官審問被告人，出示犯罪證據(jù)，與律師進行辯論，最后拿出事先印好的判決書當庭宣讀。在新的制度下，被告人與公訴人成為刑事訴訟中平等的雙方。而法官則起著仲裁人的作用。但是在實際中要改變?nèi)藗冇嘘P(guān)犯罪嫌疑人或被告人的傳統(tǒng)觀念還需要很長一段時間。
3、體現(xiàn)了稅收法律的人文關(guān)懷。全國首個納稅服務(wù)處近日在國家稅務(wù)總局誕生。稅務(wù)局與納稅人關(guān)系開始了根本轉(zhuǎn)變，今后稅收思路中，“可疑的納稅人”將變成“可愛的納稅人”。
據(jù)國家稅務(wù)總局征收管理司司長王文彥介紹，過去稅務(wù)管理的定位是打擊監(jiān)督，對納稅人采用有罪推定，先設(shè)定調(diào)整對象為偷稅者，然后制訂各種措施來防范，這一思路在新稅收征管法及實施細則的實施過程中將逐漸轉(zhuǎn)變。
王文彥司長說，新實施的稅收征管法及實施細則最大的特點是保護納稅人權(quán)益、規(guī)范稅務(wù)機關(guān)行為，因此對納稅人采用的是無罪推定，要求稅務(wù)工作向管理服務(wù)型轉(zhuǎn)變。國家稅務(wù)總局新設(shè)立了納稅服務(wù)處，為的就是向納稅人提供主動、開放的服務(wù)。
王文彥司長表示，這一轉(zhuǎn)變符合國際稅務(wù)管理趨勢。目前在美國，稅務(wù)局的名稱已經(jīng)改用business（生意）而非management（管理），而納稅人則成了customer（客戶）。這意味著稅收工作從管理型走向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。
（二）實踐意義
1、社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的
客觀需要。社會主義市場經(jīng)濟從一定意義上說就是一種法制經(jīng)濟，市場經(jīng)濟不僅要求作為市場主體的企業(yè)要依法經(jīng)營，規(guī)范自己的行為，而且更要要求政府依法行政，為市場主體建立公平的市場環(huán)境。市場經(jīng)濟的日益發(fā)展，已經(jīng)不能用行政手段進行宏觀調(diào)控，而代之以經(jīng)濟、法律等手段，稅收就是一種非常重要的經(jīng)濟調(diào)控手段。為充分有效的發(fā)揮稅收調(diào)控的作用，我國制定了許多稅收法律法規(guī)和規(guī)章，也制定了大量的稅收規(guī)范性文件，而稅收執(zhí)法權(quán)屬于稅務(wù)機關(guān)，因此，能否正確實施稅收法律法規(guī)和規(guī)章，稅務(wù)機關(guān)負有關(guān)鍵職責。法律法規(guī)執(zhí)行的好，稅收的作用就能充分發(fā)揮，稅收調(diào)控才會促進市場經(jīng)濟的發(fā)展；反之，如果稅務(wù)機關(guān)不嚴格執(zhí)法，用懷疑的眼光看待納稅人，納稅人與執(zhí)法者缺乏人性化，那么，稅收就會阻礙市場經(jīng)濟的發(fā)展。目前，我國還處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，人的思想、社會的發(fā)展、制度的執(zhí)行等互相存在一些矛盾，加之行政機關(guān)長期以來都是以絕對權(quán)威的管理者面目出現(xiàn)的，在市場經(jīng)濟建立和發(fā)展的初期，轉(zhuǎn)變政府職能有一定難度，尤其是轉(zhuǎn)變行政機關(guān)工作人員的思想更難。因此，我們不能指望僅僅做一些宣傳就能把觀念轉(zhuǎn)變過來，而是要在宣傳的同時加強對權(quán)力的內(nèi)部制約，通過制定嚴格的程序等制約措施減少不依法辦事的可能性和執(zhí)法的隨意性，保證稅務(wù)行政行為的合法公正。因此，推行“無罪推定”原則是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，也是稅務(wù)部門行政執(zhí)法必然選擇。
2、稅務(wù)機關(guān)在執(zhí)法過程中實施“無罪推定”原則，是依法行政的必然要求。依法行政中的“法”是指法律法規(guī)和規(guī)章，稅務(wù)機關(guān)要按照依法行政的原則活動。而“無罪推定”原則是執(zhí)法者實施行政手段過程中必然要求，不可缺少的一環(huán)。但是，目前的法律法規(guī)和規(guī)章對于權(quán)力主體的權(quán)力界限范圍缺少明確的規(guī)定，對于權(quán)力主體承擔什么責任以及如何承擔責任更是缺少明確規(guī)定。如果執(zhí)法者沒有限制，他們就會不僅以積極作為的方式在法定權(quán)力范圍內(nèi)濫用權(quán)力，而且也會以不作為的方式消極的不履行本應(yīng)由自己履行的法定職責。稅務(wù)機關(guān)工作崗位繁多，并且各地差異很大，通過法律法規(guī)或者規(guī)章來制定崗位或者崗位責任都是不可能的，因此，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當根據(jù)自己的實際情況制定執(zhí)法責任制，將崗位分解，職責落實。實行有利于納稅人一方處事原則，這也是為納稅人服務(wù)的真實寫照。一旦發(fā)生違反的情況，堅決追究責任。
三、目前稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)對“無罪推定”認識誤區(qū)及對策
（一）誤區(qū)：
長期以來，在稅收管理領(lǐng)域存在著事實上的“過錯推定”現(xiàn)象。在人們的潛意識里，總認為“納稅人都是想偷逃稅的”、“不可能沒有問題”，因而自覺不自覺地把“納稅人”與“偷稅人”、“逃稅人”混淆起來甚至等同起來，征納關(guān)系成了“貓和老鼠”的關(guān)系。 “有查必補”、“有查必罰”，正是這種思維定勢的具體體現(xiàn)。這不僅侵害了納稅人的合法權(quán)益，而且嚴重制約了稅收管理水平的提高。推進依法行政、依法治稅就必須對納稅人的法律地位進行 “再認識”、“再定位”。
（二）對策
加入世貿(mào)組織以后，稅收工作面臨的最大變化是稅收法制環(huán)境的變化，面臨的最大挑戰(zhàn)是如何改進和改善稅收管理。而對納稅人實行“無過錯推定”，無疑將加快稅務(wù)依法行政、依法治稅的進程，更好地與國際接軌。
1、必須進一步確立征納雙方法律主體地位平等的觀念。不僅要在稅收實體法中得到全現(xiàn)，更重要的要在稅收程序法、特別是稅收征管過程中得到體現(xiàn)。新的稅收征管法在法律上對納稅人的法律地位作了比較明確的規(guī)定，當前的關(guān)鍵是各級稅務(wù)機關(guān)要在稅收征管實踐中，充分尊重納稅人的法律主體地位，在要求納稅人依法履行義務(wù)的同時，切實尊重和保護納稅人的合法權(quán)利和利益;在要求納稅人依法納稅、誠信納稅的同時，更要求稅務(wù)機關(guān)誠信征稅、用稅人誠信用稅。
2、必須進一步提高稅收管理水平。“無過錯推定”，意味著稅務(wù)機關(guān)要承擔納稅人過錯的舉證責任，這對稅收管理提出了更高的要求。因此，必須加快稅收征管現(xiàn)代化建設(shè)，加快稅務(wù)部門的內(nèi)、外聯(lián)網(wǎng)，提高稅收征管的科技含量，從源頭上加強對稅源、稅基的管理和監(jiān)控，加強對納稅人生產(chǎn)經(jīng)營狀況的監(jiān)控。同時，加強對稅務(wù)干部依法行政和運用現(xiàn)代化手段管理能力的培訓(xùn)。只有這樣，稅務(wù)機關(guān)才能有證可舉、舉證有力，才能在偷稅與反偷稅、騙稅與反騙稅、避稅與反避稅的斗爭中掌握主動權(quán)。
3、要加強稅收法律救濟，強化自我糾正能力。稅收法律救濟是保護納稅人合法權(quán)益的重要環(huán)節(jié)，是“無過錯推定”原則的延伸。因此。要加快行政復(fù)議機制建設(shè)，充分利用行政復(fù)議等形式，及時發(fā)現(xiàn)并糾正稅務(wù)機關(guān)己作出的違法或不當?shù)亩悇?wù)行政行為。
只有這樣，才能切實保護“無過錯”納稅人的利益，樹立稅務(wù)機關(guān)依法行政的良好形象。而對納稅人實行“無過錯推定”，正是確定納稅人法律主體地位的根本之舉，是稅收管理理念的重大轉(zhuǎn)變，必將在我國稅收法制建設(shè)史上產(chǎn)生深遠影響。
四、運用“無罪推定”原則的方法和步驟
（一）建立有關(guān)的配套制度。首先要建立稅務(wù)行政管理責任制。這里的“行政管理”，是指一定的社會組織基于特定目的對一定范圍內(nèi)的事務(wù)進行組織、管理的活動，即一般行政，不是行政法上的行政的概念。行政法上所說的行政是指公共行政，即國家行政機關(guān)對公共事務(wù)的組織與管理。公共行政是一種國家職能活動，其目的在于實現(xiàn)公共利益，它所追求的目的是謀求公共利益，維護公共秩序，增進公共福利。推行“無罪推定”原則就是對稅收執(zhí)法者的監(jiān)督，將稅務(wù)機關(guān)及內(nèi)部執(zhí)法人員的權(quán)力分解落實，并對其違規(guī)的責任做出明確規(guī)定，使執(zhí)法者時刻感到監(jiān)督的存在，規(guī)范自己的執(zhí)法行為，使違法的可能性降低到了最小。 “無罪推定”和管理責任制相結(jié)合，將稅務(wù)機關(guān)內(nèi)所有的人員納入監(jiān)督管理范圍，對所有人員的違規(guī)行為進行責任追究，才能不至于讓執(zhí)法人員產(chǎn)生不平衡心態(tài)，使稅務(wù)行政執(zhí)法過程中實施“無罪推定”原則順利健康的推行下去。
（二）要注重全過程監(jiān)督。“無罪推定”制作為一種內(nèi)部監(jiān)督手段，要充分發(fā)揮作用，就必須貫穿于權(quán)力運行的全過程，即對稅務(wù)行政執(zhí)法權(quán)運行的事前、事中、事后三個階段都進行有效的制約。
首先，權(quán)力啟動時就要制約。重點是要保證執(zhí)法者在法定權(quán)限范圍內(nèi)活動，如果這種制約真正發(fā)揮了作用，就基本能避免違法行政和違規(guī)行政，可以減少稅務(wù)行政執(zhí)法責任制的責任追究量。
其次，要進行事中制約。要建立科學(xué)的決策、執(zhí)行機制，建立嚴謹?shù)膱?zhí)法程序，抓好每一項執(zhí)法行為，使稅務(wù)行政執(zhí)法行為無懈可擊，保證稅務(wù)行政執(zhí)法行為的高效和正確。
再次，要進行事后監(jiān)督，即要對稅務(wù)行政執(zhí)法中實施“無罪推定”運行過程中出現(xiàn)的偏差或者已經(jīng)造成的一定消極后果進行制約。此原則應(yīng)當成為一種有效的行政機關(guān)內(nèi)部糾偏機制，當權(quán)力發(fā)生決策失誤或者違規(guī)現(xiàn)象時，稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部就要進行責任追究，不要等到違反法律的時候才追究。
（三）重點抓好責任追究。制度制定相對于執(zhí)行者來說容易的多，能否真正將制度執(zhí)行好，關(guān)鍵在于責任追究的力度。“徒法不足以自行”，運用“無罪推定”能否起到預(yù)期作用，就看是否抓好了責任追究。從一些試點單位運行的效果來看，經(jīng)常發(fā)生執(zhí)法者無過錯違反規(guī)定時是否應(yīng)當追究責任的爭執(zhí)，這是沒有必要的，凡是違反規(guī)定的無論主觀上是否存在違規(guī)故意都應(yīng)追究責任。理由如下：
1、從稅務(wù)行政執(zhí)法權(quán)的來源來看。孟德斯鳩說過：“法律規(guī)定的一切權(quán)利來自于人民”。我國憲法規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，稅務(wù)機關(guān)的稅務(wù)行政管理權(quán)自然也屬于人民，因此，稅務(wù)機關(guān)及廣大稅務(wù)工作者必須充分謹慎的行使好人民賦予的權(quán)力，不能有絲毫懈怠。為充分做到這一點，公務(wù)員就應(yīng)當努力學(xué)習(xí)和掌握有關(guān)法律和紀律，嚴格按照法律和紀律的要求去做。特別是在社會轉(zhuǎn)型期，新問題、新矛盾不斷出現(xiàn)，行政機關(guān)和廣大公務(wù)員尤其應(yīng)該發(fā)揮好作用，以不辜負廣大人民群眾的期望。如果對法律和紀律的規(guī)定不了解，就不能準確高效執(zhí)法，就不能維護好廣大人民的利益。尤其是稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法人員，擔負著征收國家稅收的神圣使命，稅收征收的好壞直接關(guān)系到國家和人民的切身利益。從這點來說，執(zhí)法人員不嚴格按照規(guī)定進行執(zhí)法活動的行為可視為主觀上存在著過錯，至少是重大過失，因此都要追究執(zhí)法責任
2、從運用“無罪推定”原則的初衷來看。運用“無罪推定”原則是為了完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制，更好的實行依法行政，建設(shè)勤政、高效的稅務(wù)行政執(zhí)法隊伍。根據(jù)稅務(wù)行政執(zhí)法責任制的要求，各執(zhí)法機關(guān)要將具體的執(zhí)法職責、權(quán)限細化到每一個執(zhí)法崗位，量化到每一個執(zhí)法人員，目的是更好地為納稅人服務(wù)，拉近與納稅人的距離，從此，使納稅人轉(zhuǎn)變?yōu)轭櫩汀⑸系邸Ｈ绻麍?zhí)法人員嚴格按照規(guī)定行使職權(quán)，就不會有主觀過錯存在的空間。而一旦出現(xiàn)違反規(guī)定的行為，就說明其主觀上至少存在過失，就應(yīng)當一律按規(guī)定進行責任追究。
（四）要注意處理好的一些問題。
1、要充分重視運用者與行政管理者的權(quán)利。推行“無罪推定”原則與行政管理責任制的建立，其目的很明確，就是為進一步加強內(nèi)部人員的相互監(jiān)督機制，更好地為納稅人服務(wù)，進而縮短與納稅人的距離，改變對納稅人現(xiàn)有的態(tài)度。但是，不能一味講監(jiān)督、追究，而忽視了執(zhí)法者與管理者應(yīng)該享有的權(quán)利，如陳述申辯權(quán)，申請回避權(quán)、申訴權(quán)等。在進行責任追究的過程中，要本著教育的原則，既不能有責不究，放縱自流，也不能為追究而追究，想方設(shè)法加重責任。在做出責任追究決定以前，要收集到準確、可靠翔實的證據(jù)，既要收集對責任人不利的證據(jù)，又要收集對其有利的證據(jù)，還要聽取當事人的陳述申辯，然后才能做出決定，使處理決定建立在事實清楚、證據(jù)充分、處理依據(jù)正確的基礎(chǔ)上。當事的公務(wù)員如果認為參與責任追究的人與其有利害關(guān)系或者個人恩怨，可能影響處理決定的公正性，應(yīng)當有權(quán)申請其回避。處理決定做出以后，如果當事人不服，還應(yīng)當允許其向上級機關(guān)或者本機關(guān)負責人提出申訴和異議。
2、要注意保持運用者的穩(wěn)定性。一項制度一旦形成正式文本，就要保持穩(wěn)定性，不能朝令夕改，否則及不利于維護正常的秩序。當然，這種穩(wěn)定性只是相對的，因為制度的制定者的能力以及當時的客觀情況等因素，任何一項制度都不能解決將來發(fā)生的所有問題，而需要逐步完善。在完善的過程中，要注意處理好穩(wěn)定與變化的關(guān)系，使其在變化中保持連續(xù)性和繼承性。
參考文獻
1、 《中國的法治進程》：作者梁治平，《中國政治大學(xué)出版社》出版，出版于1981年12月。
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3、 《孟德斯鳩論人權(quán)》：作者鄭云山，《上海人民出版社》
出版，出版于1984年5月。
建立中國稅收信用體系的必要性淺析
一、中國稅收信用現(xiàn)狀分析
近幾年，稅務(wù)部門普遍開展了改進和優(yōu)化納稅服務(wù)活動，大力推行一站式服務(wù)、民主評稅、稅務(wù)公開、執(zhí)法責任制等，大大提升了稅務(wù)隊伍的信用形象。但我們也應(yīng)當看到，中國目前整個稅收領(lǐng)域信用缺失依然較為嚴重，可以說，不論是征稅人、納稅人，還是用稅人，都表現(xiàn)出一定程度的不誠信。而這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，原因是多方面的，綜合而論，主要有以下幾個方面：
（一）稅收誠信立法缺位或不足
雖然中國稅收法制建設(shè)取得了一定成就，但還不夠完備，在一定程度上仍滯后于經(jīng)濟形勢發(fā)展的客觀實際。主要問題有：一是缺少專門有關(guān)誠信方面的法律，造成對守信者保護不夠，對失信者懲處不力；二是稅收立法時對有關(guān)信用方面的規(guī)定明顯缺位，在立法過程中對稅收誠信內(nèi)容考慮不夠甚至沒有考慮，不利于和諧稅收環(huán)境的營造；三是現(xiàn)行稅收法律以及其他有關(guān)稅收的法律對涉稅案件的處罰規(guī)定彈性過大，容易造成稅收執(zhí)法、司法自由裁量權(quán)濫用，造成稅收執(zhí)法、司法不公，破壞了征納之間誠信的法律基礎(chǔ)。
（二）權(quán)利義務(wù)觀念錯位
眾所周知，市場經(jīng)濟條件下的權(quán)利與義務(wù)是對應(yīng)的、相互的，比如納稅人既有納稅義務(wù)，同時也享有相應(yīng)的權(quán)利。但長期以來，中國不僅在法律上而且在輿論宣傳上，都片面地強調(diào)納稅人的義務(wù)而忽視納稅人的權(quán)利，使得納稅人滋生逆反心理，甚至不惜違約失信進而偷逃稅行為。而且在相當程度上阻擋了政府在稅收與其關(guān)系問題上的視線，導(dǎo)致在納稅人監(jiān)督缺位的情況下征稅和用稅中的行為扭曲現(xiàn)象頻繁發(fā)生，使納稅人的契約觀念和誠信意識日趨淡化。
（三）稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法誠信不足
稅務(wù)機關(guān)在執(zhí)法過程中一些有違信譽、違法亂紀的行為時有發(fā)生，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：一是部分稅務(wù)人員在執(zhí)法過程中濫用職權(quán)、貪污受賄、徇私舞弊，甚至內(nèi)外勾結(jié)，致使國家稅款大量流失，嚴重擾亂了稅收秩序；二是對納稅人重復(fù)檢查現(xiàn)象較為嚴重；三是有些稅務(wù)干部素質(zhì)不高，執(zhí)法隨意性大適用法律等方面都存在問題；四是由于目前評稅標準、“雙定戶”的定額核定標準均掌握在少數(shù)稅務(wù)干部手中，撈取個人好處，人為地造成企業(yè)之間稅負不公，直接惡化了稅收信用環(huán)境。 二、建立稅收信用體系的必要性
（一）優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境的需要
市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，也是信用經(jīng)濟。信用經(jīng)濟的根本立足點就是誠信，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，對信用的要求越來越高。稅收信用，要求稅務(wù)機關(guān)依法治稅，嚴格執(zhí)法，營造誠信納稅的法制環(huán)境；自覺做到誠信納稅，促進市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。
（二）稅務(wù)機關(guān)提高稅收征管水平的需要
稅收信用體系既包括納稅信用，又包括征稅信用。從納稅信用看，納稅信用制度將納稅人按信用度分為不同的等級，實施不同的征管方式。對依法納稅的納稅人給予較高的自由度，取消或簡化一些不必要的管理程序。同時還要公平執(zhí)法，使誠信納稅者的合法權(quán)益受到保護；使違法者受到法律應(yīng)有的制裁。這些都有利于稅務(wù)機關(guān)征管水平的提高。
（三）納稅人提高和維護自身信用的需要
誠信意識就是財富意識，社會經(jīng)濟信用具有效益信用的一面。守信者也會因良好的信用而在經(jīng)濟交往中獲得更多的經(jīng)濟利益。稅收信用作為社會信用體制的組成部分也具有這種職能。 三、建立和完善稅收信用的政策建議
（一）建立征稅信用的政策建議
嚴執(zhí)法、講信用、踐承諾、優(yōu)服務(wù)是對稅務(wù)部門的基本要求，征稅信用主要體現(xiàn)在嚴格執(zhí)法和優(yōu)化服務(wù)上。嚴格執(zhí)法是稅收工作取信于納稅人的關(guān)鍵所在，在嚴執(zhí)法的同時做好服務(wù)納稅人的各項工作，并進一步加強內(nèi)部監(jiān)督、約束和管理。具體體現(xiàn)在以下三個方面：
1.抓好稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部管理機制建設(shè)。要抓好稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部管理機制建設(shè)，實行獎懲有別和嚴格的責任制，建立失信于納稅人的懲罰約束機制。工作人員具體到每個人應(yīng)定崗定責、職責分明、權(quán)責清晰，實行嚴格的崗位責任制。
2.優(yōu)化稅務(wù)服務(wù)，抓好辦稅服務(wù)的軟硬件建設(shè)。在軟件建設(shè)方面，有步驟、有計劃地抓好人員教育、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，不斷提高整體素質(zhì)和綜合素質(zhì)。
3.完善稅收征管機制。要注重在傳統(tǒng)的行之有效的征管手段基礎(chǔ)上嫁接現(xiàn)代化、信息化的最新科技成果，逐步建立健全稅源監(jiān)控管理的集約化、專業(yè)化、信息化，賦予稅收征管新的時代內(nèi)涵和特色。特別是要加強稅源監(jiān)管和稅務(wù)稽查兩個環(huán)節(jié)的工作，大力整頓和規(guī)范稅收秩序。
（二）加強稅款使用信用的政策建議
加強稅款使用信用，主要是轉(zhuǎn)化政府職能，使政府由經(jīng)濟建設(shè)者的角色轉(zhuǎn)化為公共物品和服務(wù)的提供者，進而彌補市場失靈。
1.調(diào)整政府職能，加快政府角色的轉(zhuǎn)變。政府職能調(diào)整要爭取與市場機制建設(shè)協(xié)調(diào)進行，將政府由經(jīng)濟建設(shè)型轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕伯a(chǎn)品和服務(wù)型，將其角色真正定位于彌補市場失靈。
2.調(diào)整財政支出的范圍和結(jié)構(gòu)。主要表現(xiàn)在將支出重點放在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上，尤其是廣大農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，在結(jié)構(gòu)上壓縮經(jīng)濟建設(shè)支出和行政管理費支出，增加社會科文衛(wèi)、社會保障以及支援農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支出。
3.細化預(yù)算，加強對預(yù)算安排和支出全過程的監(jiān)督。編制預(yù)算時，在大的分類下盡可能分設(shè)若干款、項、目級科目，將支出項目細化，增加預(yù)算的透明性和監(jiān)督性。
（三）建立失信懲戒機制和誠信激勵機制
針對失信納稅人追逐眼前經(jīng)濟利益，不惜損失信用的短期行為，應(yīng)提高失信成本，增加誠信收益，促使作為“理性經(jīng)濟人”的納稅者誠信納稅。這主要通過建立失信懲戒機制和誠信激勵機制來實現(xiàn)。具體體現(xiàn)在：一是對企業(yè)或個人在稅收信用上有了不良記錄時，在稅收征管系統(tǒng)（CTAIS） 中自動劃轉(zhuǎn)為“納稅信不過企業(yè)”，重點稽查和監(jiān)督；二是對待上述“納稅信不過企業(yè)”在一定時期內(nèi)不得劃轉(zhuǎn)為正常有信用的企業(yè)，在此期間再次違反稅收法律規(guī)定的行為時，要從重處罰；三是建立對納稅信息不實的企業(yè)和個人進行公告的制度；四是建立與工商、海關(guān)、銀行等部門信息互通機制，實現(xiàn)稅收信用信息共享。
（四）降低納稅人遵從成本
遵從成本是指納稅人在履行納稅義務(wù)時所花費的各種資源的價值，主要包括納稅人辦理涉稅事務(wù)所花費的時間價值、非勞動成本和支付給稅務(wù)顧問的費用。降低納稅人承擔的額外費用，給予納稅人申報和繳納稅款等方面的指導(dǎo)，并提供納稅援助等。
（五）完善納稅信用等級評定管理
關(guān)鍵詞：稅收監(jiān)管；最優(yōu)；交易費用理論
一、 文獻綜述
西方發(fā)達國家通常有著相對成熟和高效的稅收監(jiān)管體系。稅收監(jiān)督機構(gòu)的專業(yè)化和職責分工的明晰化、稅收監(jiān)督主體的多元化、稅務(wù)監(jiān)督手段的信息化、稅收監(jiān)督程序的規(guī)范化、稅收監(jiān)督審計的專業(yè)化、稅收監(jiān)督執(zhí)法的嚴格化和稅收執(zhí)法監(jiān)督的制度化充分體現(xiàn)出其成熟性和高效性。而在我國現(xiàn)行的稅收監(jiān)管體系中，多重主體對監(jiān)管客體獨立實施監(jiān)管，監(jiān)管結(jié)構(gòu)平板化，職能交叉引發(fā)職責不清；信息不能有效共享導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空并存；對監(jiān)督主體的監(jiān)管缺位埋下了有法不依和執(zhí)法不嚴的隱患。
由于我國在稅收監(jiān)管方面存在一系列亟待解決的問題，如果得不到及時的處理和改進，很有可能阻礙政府職能的充分發(fā)揮和威脅經(jīng)濟社會的長久穩(wěn)定健康發(fā)展。所以，必須采取有效的措施加強和改進稅收監(jiān)管。在稅收監(jiān)管措施的規(guī)范性研究方面，程新、王麗（2000）認為稅收監(jiān)督需要引入人大審計機構(gòu)強化對政府的監(jiān)督；強化財政監(jiān)管職能和強化對社會審計機構(gòu)的管理，充分發(fā)揮“經(jīng)濟警察”的作用。于關(guān)悅（2003）針對現(xiàn)行稅收監(jiān)管模式存在的主要問題，提出了以下幾點建議：（1）建立部門責任制度。（2）建立微機聯(lián)網(wǎng)制度。（3）建立稽查情況及文件資料相互移送制度。周藎2005）在評估我國稅收風險的基礎(chǔ)上，指出了稅收的重要意義，并提出了通過稅收保護納稅人的合法權(quán)益和限制公權(quán)力，從而提升國家的稅收汲取能力的觀點。雷炳毅（2009）認為要降低稅收風險，加強稅收監(jiān)管關(guān)鍵環(huán)節(jié)是：（1）明確稅收風險識別的具體對象。（2）有效收集稅源風險信息。（3）建立相對固定與靈活的稅收風險識別分析指標體系。洪連埔（2010）借助風險管理的理論框架，構(gòu)建了以風險識別、評估、控制和管理效果評價為框架的基本的稅收風險管理機制，以期提高國家（政府）、稅務(wù)機關(guān)以及稅收執(zhí)法人員防范、抵御、應(yīng)對、化解稅收風險的能力，以加強稅收監(jiān)管。
在稅收監(jiān)管措施的實證性研究方面，李建瓊（2004）借鑒COSO模型搭建了稅收風險評估模型，在定義稅收風險的內(nèi)生因素、外生因素、風險修正因素和制約因素的基礎(chǔ)上提出了企業(yè)防治稅收風險和政府加強稅收監(jiān)管的有效路徑。楊伊、鄧兵（2008）根據(jù)稅收征管過程中的信息不對稱現(xiàn)象，對稅收征管博弈模型進行了多重博弈的擴展分析，并在此基礎(chǔ)上提出了一些解決納稅者偷漏稅問題的對策建議，可以從加大檢查和懲罰力度、建立納稅信用等級制度和加強內(nèi)部監(jiān)督管理等方面提升監(jiān)管效率。吳武清、陳敏等（2009）則首次應(yīng)用雙重委托―模型對稅收監(jiān)管問題進行了經(jīng)濟分析，認為稅收的監(jiān)管成本應(yīng)該越小越好，應(yīng)采用完全不合作策略。鄭新舉（2012）運用CTAIS征管系統(tǒng)，就如何深化中央稅收監(jiān)管，從監(jiān)察的內(nèi)容、重點、方法等方面提出了具體的工作思路，并就監(jiān)察工作如何促進稅收制度的完善提出了建議。
二、 交易費用的理論邏輯
1. 交易費用理論的基本假設(shè)前提。交易費用理論是由科斯首先提出。科斯在其1937年《企業(yè)的性質(zhì)》中指出企業(yè)存在的邊界就是由于交易費用的存在。阿羅（1969）指出：“市場失靈并不是絕對的，最好能考慮一個更廣泛的范疇――交易成本的范疇，交易成本通常妨礙――在特殊情況下則阻止了市場的形成”。交易費用理論經(jīng)過威廉姆森的發(fā)展得到了極大的完善，威廉姆森認為交易費用主要包括事前的和事后的費用，持同樣觀點的還有巴澤爾以及馬修斯等。
根據(jù)威廉姆森的研究，交易費用存在主要取決于三個影響因素：有限理性主義、機會主義和資產(chǎn)專用性。有限理性指的是交易參與人因為受到自己個人的情緒、偏好等限制，在追求自身效用最大化的時候所產(chǎn)生的約束性的條件。由于有限理性的存在，交易者不能完全掌握契約的真實性和完整性，同樣也不能預(yù)測契約執(zhí)行過程中所發(fā)生的變化，因此，有限理性的存在會使得交易費用必然發(fā)生，這種影響貫穿整個交易契約的始終，因此所產(chǎn)生的交易費用既包括事前的談判、簽訂等費用，也包括事后的執(zhí)行費用。
機會主義是指交易參與者雙方都存在為自己牟利的投機行為，無論是合作還是競爭關(guān)系，機會主義的存在都增加了契約執(zhí)行的難度。特別地，機會主義行為更多地表現(xiàn)在契約簽訂以后。一般而言，在簽訂契約之前，交易雙方都會隱藏個人的真實信息，進而爭取契約的達成，而一旦完成契約簽訂后，投機行為就會不斷顯現(xiàn)。為了防止交易雙方對契約的破壞，必須要成立一個監(jiān)察審計部門，這個交易費用是非常昂貴的。
資產(chǎn)專用性是指用于特定環(huán)境下的某些資產(chǎn)很難再用作其他方面，否則資產(chǎn)的價值可能會貶值甚至可能成為無用資產(chǎn)，這是與沉沒成本直接相關(guān)的資產(chǎn)。在不同市場結(jié)構(gòu)類型下，不同的行業(yè)對投入的要素有具體的要求，要素的交易費用與行業(yè)的壟斷程度、保護程度甚至壁壘的厚度直接相關(guān)。
2. 稅收監(jiān)管的交易費用理論邏輯。稅收實際上是一項契約，由于實際征稅過程中有限理性和機會主義的存在，為了保證征收工作的有效運行會產(chǎn)生大量交易費用，因此，應(yīng)當盡可能通過多重治理方式避免或減少交易費用的產(chǎn)生。從征稅程序來研究最優(yōu)稅收立法，實際上就是要分析交易費用對最優(yōu)征稅的影響。這里所涉及的交易費用主要包括兩個方面，第一是征稅程序的成本，第二是征稅過程中的附加成本。
征稅過程中涉及的成本分為顯性成本與隱性成本。顯性成本本來是一個生產(chǎn)者選擇理論的核心概念，主要是指企業(yè)在生產(chǎn)要素市場上購買或者租用要素的能夠在會計賬簿上反映出來的成本。但是顯性成本的外延是很寬闊的，把顯性成本引用到稅收的征收程序來看，應(yīng)該包括以下兩部分內(nèi)容：一部分是稅收執(zhí)法人員作為稅收征管投入的要素的報酬支付，即稅務(wù)工作者的工資，這一部分構(gòu)成稅收執(zhí)法顯性成本的主要組成部分。另一部分是稅收執(zhí)法程序所投入的固定成本，包括像稅務(wù)機構(gòu)的建筑、固定設(shè)備等固定資產(chǎn)的投入，這部分成本與稅務(wù)工作者的工資構(gòu)成稅收執(zhí)法過程中的主要顯性成本。隱性成本同樣是生產(chǎn)者選擇理論的概念，主要是指廠商使用自我擁有的、自我雇傭的資源的機會成本。引用到稅收征管程序中來看，征稅的隱性成本主要包括：稅務(wù)工作者放棄從事其他工作的最高收入和資產(chǎn)專用性的機會成本。在我國，稅務(wù)工作者屬于公務(wù)員編制系統(tǒng)內(nèi)部人員，其專業(yè)知識以及才能并不一定是稅務(wù)的層次，因此這些從事稅務(wù)工作者的人員可以參加其他工作，一般將從事當前工作而放棄從事其他工作所獲得的最高收入稱為稅務(wù)工作者的機會成本，當然，這種機會成本很難去進行具體的衡量，因為其機會成本是不確定性的。資產(chǎn)專用性的機會成本主要是指稅務(wù)固定資產(chǎn)的機會成本。
在稅收的具體征收過程中，除正常的顯性成本和隱性成本外，還有一些可能帶來灰色收入的成本，即征稅的附加成本。征稅過程中的附加成本主要包括兩個，第一是征稅者的索賄；第二是納稅者的行賄。一般來說稅務(wù)工作人員享受公務(wù)員待遇制度，而公務(wù)員的基本工資收入實際上是比較合理的，但是公務(wù)員的職權(quán)可能會引發(fā)權(quán)力尋租行為，尤其是許多執(zhí)法人員為了一己之利，私自幫助納稅人尋找法律漏洞進行逃稅漏稅等，從其中拿回扣，這是典型的索賄行為，也是最常見的，即稅務(wù)執(zhí)法人員與納稅人形成非法合作。另外一種關(guān)于征稅者的索賄則是強制性的索賄行為，也就是通過權(quán)力的威嚇來迫使納稅人被動行賄。比如以納稅不合格等理由警告或者威脅納稅主體停滯經(jīng)濟活動，針對企業(yè)而言，就是如果納稅不合格，企業(yè)可能面臨倒閉的風險等。征稅者的索賄和納稅者的行賄是同一事物的兩個方面，但是兩者發(fā)生的原因有可能存在差異。從納稅者角度來看，他們的行賄可能是被動的，但是更多的是主動行賄。主動行賄屬于一種利益尋租，納稅者的尋租行為致使自身利益得到了改善，但是卻使得整個社會外部成本不斷增加，社會總體利益下降，效率受損。
三、 最優(yōu)稅收監(jiān)管的交易費用治理模式
為了確保稅收立法最優(yōu)，從程序法上實現(xiàn)稅收的公平和效率，必須要對征稅程序中的交易費用有針對性地提出治理模式。由于稅收監(jiān)管實際上是對稅收作為契約的執(zhí)行過程進行監(jiān)督和審查的過程。稅收監(jiān)督和稅收審查從本質(zhì)上來說是契約的治理過程。根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)關(guān)于交易費用理論的三個假設(shè)前提在實際契約簽訂過程中的作用，可以將契約的內(nèi)在信息進行有效反饋并折射出隱含的簽約過程。
根據(jù)有限理性、機會主義和資產(chǎn)專用性在一項契約的參與中所起作用的不同對隱含的簽約過程的影響，當契約簽訂主要是受機會主義和資產(chǎn)專用性的影響時，很顯然這項契約的參與者是有預(yù)謀的或者說有計劃的；如果機會主義在一項契約的簽訂過程中無關(guān)緊要，契約簽訂主要受有限理性和資產(chǎn)專用性影響時，則表示該契約的參與人是一個言而有信的；如果資產(chǎn)專用性在某項交易中不重要，起作用的是有限理性和機會主義時，則表示該項交易是充滿著競爭的。另外，如果一項交易中，有限理性、機會主義和資產(chǎn)專用性都很重要，則該項契約需要治理，也就是說這個交易會產(chǎn)生大量的交易費用或成本。
從稅收的征管過程來看，一方面，征管者的有限理性使其無法有效甄別納稅人的信息；另一方面，征管者的機會主義傾向又使其具有與納稅者結(jié)成同盟損害國家稅收利益的可能性。同時，稅收的監(jiān)管具有資產(chǎn)的專用性，意即表明稅收的監(jiān)管不是一個競爭的市場。因此，從交易費用角度出發(fā)，稅收的征管是需要治理的，才能實現(xiàn)最優(yōu)。
稅收的征收實際上是一種典型的委托―模型，稅收征管過程中的監(jiān)管就是對國家作為委托人將征稅的權(quán)力委托給國稅局與地稅局這種契約進行治理的過程，它需要有特殊的治理機制。日本著名經(jīng)濟學(xué)家青木昌彥在《比較制度分析》一書中提出了不同的契約的治理機制及其實施條件。根據(jù)交易雙方的關(guān)系溫和程度，治理機制分為個人信任一直到國家法制系統(tǒng)，顯然這是從弱到強的信號表示。契約的實施者也是從內(nèi)部協(xié)調(diào)實施到外部強制性實施，而預(yù)期行動決策規(guī)則也是從對欺騙行為的報復(fù)到對欺騙行為的依法懲罰。稅收征管過程中的監(jiān)管不僅僅需要稅收管理體制內(nèi)部治理，還必須要借助于外部司法體系的強制干預(yù)。
對于那些由國稅和地稅部門的內(nèi)部治理而引發(fā)的交易費用，主要是指由于有限理性和資產(chǎn)專用性而產(chǎn)生的成本，應(yīng)該采取“俱樂部規(guī)范”治理模式，這是一種典型有效懲罰機制。作為稅收征管的人，國稅和地稅部門就相當于是國家稅務(wù)系統(tǒng)的“會員”，由于都是屬于系統(tǒng)內(nèi)的成員，因此可以看成它們的行為活動是內(nèi)生性的。作為委托人的國家顯然知道國稅和地稅部門的策略集是有差異的，能夠最大程度地使得自己的目標函數(shù)得以實現(xiàn)就要靠激勵機制。“俱樂部規(guī)范”治理的預(yù)期行動決策規(guī)則是將不誠實的交易者從“俱樂部”中驅(qū)逐，當然在現(xiàn)實的稅收征管中，不可能說隨意取消某個征稅部門。內(nèi)部治理的“驅(qū)逐”策略集中體現(xiàn)在稅收政策的優(yōu)惠，包括補貼、返還、減免等，即一但委托人發(fā)現(xiàn)人存在舞弊或者投機主義行為，就會剝奪其享受稅收補貼等優(yōu)惠政策，但是從現(xiàn)實應(yīng)用來看，內(nèi)部治理只能夠有效降低稅收系統(tǒng)內(nèi)部的交易費用。從威廉姆森的垂直一體化理論和楊小凱的迂回生產(chǎn)理論來看，如果取消地稅局，而將稅收事務(wù)完全托付給國稅部門去管理，那么由國稅與地稅劃分而產(chǎn)生的交易費用將會轉(zhuǎn)為內(nèi)部控制成本，這可以有效促進稅收效率的提高。
對于由機會主義產(chǎn)生的交易費用，主要是指由于征收管理過程中產(chǎn)生的附加成本或外部成本。對于外部成本的治理需要通過第三方的強制實施或國家的法制系統(tǒng)來治理。這就需要在稅收立法中通過稅收的行政處罰和刑罰處罰來實現(xiàn)稅收征管的監(jiān)督和審查，以強制性的方式避免或消除機會主義行為。這就要求第三方或國家法制系統(tǒng)中帶有公正性、規(guī)范性和強制性的部門以懲罰的形式實現(xiàn)有效的監(jiān)督和審查。如果第三方能做到公正和規(guī)范，則可以有效降低外部成本。稅收的行政處罰和刑罰處罰構(gòu)成了稅收監(jiān)管立法的重要內(nèi)容，這同樣是要建立是“稅收法定主義”和“稅收基本法”的基礎(chǔ)上，并從公平和效率的視角實現(xiàn)稅收監(jiān)管的最優(yōu)化。
四、 結(jié)論及政策建議
交易費用的存在是稅收征管中真實存在的問題，也是征管程序中最難控制的問題，它不僅僅會直接影響稅收立法的效率性，同時還會間接影響稅收立法的公平性。稅收征管的交易費用包括由有限理性和資產(chǎn)專用性產(chǎn)生的內(nèi)部成本和由機會主義產(chǎn)生的外部成本。
內(nèi)部成本可以通過“俱樂部規(guī)范”以剝奪其享受稅收補貼等優(yōu)惠政策的“驅(qū)逐”策略進行內(nèi)部治理。從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來看，稅收本來就屬于財政的范疇，而這主要是由財政部門直接負責，如果將其再次分配給國家稅務(wù)總局，然后再進行地方稅務(wù)局的分攤等，使得程序太過繁雜，治理成本非常高昂。從威廉姆森的垂直一體化理論來看，合并國稅和地稅部門或者取消地稅部門的垂直一體化的措施可以將由于國稅與地稅劃分而產(chǎn)生的交易費用轉(zhuǎn)為內(nèi)部控制成本，從而可以在內(nèi)部治理中得到化解，使得稅收的效率必然提升。可以將國家稅務(wù)總局改為國家稅務(wù)局，從屬于國家財政部。財政部下達的各種關(guān)于稅收的財政政策由國家稅務(wù)局統(tǒng)一執(zhí)行，然后統(tǒng)一傳輸?shù)降胤降呢斦窒聦俚南嚓P(guān)稅務(wù)機構(gòu)，從而以減少交易費用的路徑提升稅收的效率。
外部成本主要表現(xiàn)是在征管過程中可能存在利益勾結(jié)和聯(lián)盟等，對于外部成本的治理需要通過第三方的強制實施或國家的法制系統(tǒng)來治理。這就需要在稅收立法中通過稅務(wù)行政處罰和刑罰處罰來實現(xiàn)稅收征管的監(jiān)督和審查，以強制性的方式避免或消除機會主義行為。而法制系統(tǒng)強有力的約束性要能夠?qū)崿F(xiàn)有賴于“法定主義”和“稅收基本法”的實現(xiàn)，因此加快“稅收法定主義”和“稅收基本法”的建設(shè)仍然是我國最優(yōu)稅收立法的基礎(chǔ)。
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基金項目：江蘇高教優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程（PAPD）（項目號：蘇政辦發(fā)[2011]137號）；江蘇省法學(xué)會課題“新制度經(jīng)濟學(xué)視角下我國最優(yōu)稅收立法問題研究”（項目號：SFH2013D17）；江蘇高校品牌專業(yè)建設(shè)工程資助項目 英文標志簡稱：TAPP；偵查學(xué)科研創(chuàng)新團隊（2015SJYTS01-01）研究成果。
論文摘要：2005年，國家稅務(wù)總局正式下發(fā)了《稅收管理員制度（試行）》（國稅發(fā)〔2005〕40號），標志著我國新的稅收管理員制度正式運行。稅收管理員制度是指稅務(wù)機關(guān)根據(jù)稅收征管工作的需要，明確崗位職責，落實管理責任，規(guī)范稅務(wù)人員行為，促進稅源管理，優(yōu)化納稅服務(wù)的基礎(chǔ)工作制度。本文從稅收管理員制度的由來談起，結(jié)合實際工作，針對目前稅收管理員工作中存在的問題，就如何提高稅收管理員的管理水平，更好地發(fā)揮其在稅源管理中的主觀能動性方面提出了建議。使稅收管理員在“強化稅源管理、優(yōu)化納稅服務(wù)”的實踐中，把“科學(xué)化、精細化”管理落到實處。實現(xiàn)管事與和管戶的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
1稅收管理員在稅源管理中的主導(dǎo)作用
稅收管理員是隨著我國稅制改革和經(jīng)濟的發(fā)展，由稅收專管員演化而來的，但不是過去稅收專管員的簡單回歸，不是“穿新鞋、走老路”，它是對專管員的揚棄。
首先，在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟成分多樣化和經(jīng)濟利益復(fù)雜化，稅源的急劇擴大和稅源狀況的復(fù)雜性決定了稅收管理員不可能像專管員那樣各稅統(tǒng)管，必須有分工有協(xié)作才能更好地完成稅收征收管理工作，而稅收管理員制度本身就是為了強化稅源管理的一項舉措。以前，專管員只要帶幾張卡片，一支筆就能采集到納稅人的各項資料，稅源信息的整理通過手工也大都能夠完成，而現(xiàn)在這幾乎是不可能的事。信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛運用，把稅收管理員從大量重復(fù)的手工操作中解放出來，資源共享、數(shù)據(jù)分析提高了稅收管理員的管理水平和效率，使得“科學(xué)化、精細化”管理成為可能。
其次，稅收管理員制度對稅源管理起到了良好的促進作用，這是專管員制度條件下，專管員所不可能實現(xiàn)的。一方面，稅收管理員掌握著納稅人的第一手資料信息，了解稅務(wù)登記事項的真實性和涉稅信息的變化，在人機結(jié)合的稅源管理體系下，把最真的、最全的、最新的、最有用的信息錄入電腦網(wǎng)絡(luò)，為以后各項稅收工作打下堅實的信息基礎(chǔ)，充分發(fā)揮稅收管理員在稅源管理方面的積極作用，提高涉稅信息的準確性。
2稅收管理員在稅源管理中存在的問題
稅收管理員是聯(lián)系征納雙方的橋梁和紐帶，充分發(fā)揮其主觀能動性是抓好稅源管理的關(guān)鍵。落實好稅收管理員制度，對于增加稅收收入、強化稅源管理、提高納稅服務(wù)水平、優(yōu)化納稅環(huán)境、提高征管質(zhì)量和效率、降低征管成本等方面起到了積極作用，但在實際工作中也不可避免地存在問題，特別是在發(fā)揮稅收管理員主動性方面有一定的制約。
2.1稅收管理員制度本身存在的缺陷束縛了稅收管理員的手腳
稅收管理員制度屬于部門規(guī)章，而且在制定上，缺乏可靠的法律依據(jù)。作為制定依據(jù)之一的《國家稅務(wù)總局關(guān)于進一步加強稅收征管工作的若干意見》(國稅發(fā)(2004)108號)，本身屬于部門規(guī)章，在立法層次上不能作為《制度》的制定依據(jù)。另一制定依據(jù)《稅收征管法》符合立法層次的制定依據(jù)要求，但從內(nèi)容上沒有建立稅收管理員制度的相關(guān)條款。也沒有對稅收管理員納稅輔導(dǎo)、評估、咨詢等活動性質(zhì)的界定，不能確定稅收管理員工作的行政執(zhí)法活動的性質(zhì),不符合法定主義的原則。另外,《制度》對稅收管理員的職責和權(quán)限的規(guī)定不盡合理,對稅收管理員的職責規(guī)定過于僵化，過分地限制了稅收管理員的權(quán)力，束縛了管理員的手腳，影響了管理的效率。對于稅收管理員在稅收日常納稅服務(wù)、納稅評估、日常管理、下戶調(diào)查等管理活動中，如何行使《稅收征管法》及《行政處罰法》，以至于如何在特定的情況下，可以采取稅收保全和強制執(zhí)行措施，實施當場處罰等都沒有作出明確規(guī)定，使稅收管理員的日常管理活動稅收執(zhí)法的剛性不強，嚴重影響了稅收管理員的工作積極性。
2.2稅收征收模式與稅收管理員制度之間的矛盾，造成崗位間銜接不暢，挫傷稅收管理員的工作積極性
我國現(xiàn)行的征管模式，實行的征收、管理、稽查三分離，這與《稅收征管法》第十一條關(guān)于“稅務(wù)機關(guān)負責征收、管理、稽查、行政復(fù)議的人員的職責應(yīng)當明確，并相互分離、相互制約。”的規(guī)定相符，目的就是實現(xiàn)稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部各職能部門之間的科學(xué)化、精細化、系統(tǒng)化分工，形成稅收征收、管理、稽查各司其職，相互協(xié)調(diào)，相互促進的統(tǒng)一整體，但在實踐中往往是工作各干各的，但崗位之間銜接卻跟不上，在內(nèi)部工作銜接上缺少一整套行之有效的工作銜接制度，降低了征管工作效率。在需要工作銜接或稍有職責交叉，往往互相推諉，嚴重時就會出現(xiàn)管理上的漏洞，受責任追究的往往是稅收管理員，既影響稅收執(zhí)法的嚴肅性和工作效率，又挫傷了稅收管理員工作積極性。
2.3稅收管理員力量薄弱、素質(zhì)不高，影響稅源管理質(zhì)量稅收管理員力量薄弱主要表現(xiàn)為稅收管理員的事務(wù)性工作太多，不能以全部精力履行強化稅源管理的職責。一是稅收管理員日常管理工作較為繁雜，工作量大，難以在稅源管理這一項工作上集中太多精力。二是受傳統(tǒng)的“保姆”式的專管員制度的影響，納稅人問及涉稅事宜，都直接找管戶的稅收管理員來處理，這無形之中加大了稅收管理員的工作量。稅收管理尤其是重點稅源戶的管理沒有落實到納稅人生產(chǎn)經(jīng)營全過程，造成稅源監(jiān)控上的空檔。影響了稅源管理的實效性，稅收管理員的主觀能動性得不到充分調(diào)動。
稅收管理員素質(zhì)不高,主要表現(xiàn)為稅收管理員的綜合素質(zhì)參差不齊，業(yè)務(wù)技能和工作能力有待于進一步提高。在稅收管理員隊伍中，60%以上的稅務(wù)人員年齡都在40歲以上，尤其是45歲以上的老稅務(wù)，其知識儲備已經(jīng)不能滿足新形勢下稅收工作的需要。新招錄進地稅系統(tǒng)的大學(xué)畢業(yè)生甚至研究生，具有較強的理論功底和接受能力，但實踐經(jīng)驗缺乏，要將其培養(yǎng)成稅收管理員隊伍中的主力軍還有待時日。因此，既懂稅收業(yè)務(wù)知識，又懂經(jīng)濟管理、財會知識，同時熟練掌握計算機信息技術(shù)的復(fù)合式高技能人才，往往僅在35至40歲這個年齡段，占全部稅收管理員的比例較低。造成在實際稅源監(jiān)控管理中信息采集質(zhì)量不高,信息化條件下的數(shù)據(jù)資源利用效率不高，稅收分析和納稅評估流于形式,稅源監(jiān)控效能低下等實際問題，直接影響稅源管理質(zhì)量。
2.4稅收管理員的管理和績效考核監(jiān)督機制不完善，形成“鞭打快牛”的現(xiàn)象，不能使稅收管理員在稅源管理中的主觀能動性充分發(fā)揮。稅收管理員制度僅對稅收管理員考核的量化標準和激勵的具體措施可操作性差。如何各地都缺少系統(tǒng)完善的管理和考核辦法，如稅收管理員的管理如何與稅源分類監(jiān)控有機結(jié)合，如何根據(jù)稅收管理員的能級合理配置資源，建立相應(yīng)的崗位責任體系，如何量化稅收管理員的工作職責和工作績效,考核標準、考核指標如何界定等問題都沒有形成科學(xué)的系統(tǒng)的有效激勵和考核監(jiān)督體系,導(dǎo)致“鞭打快牛”的現(xiàn)象產(chǎn)生，難以實現(xiàn)稅收管理員職責規(guī)范化、配置最優(yōu)化、考核系統(tǒng)化和效率高效化。
3發(fā)揮稅收管理員在強化稅源監(jiān)控管理主觀能動性的建議
3.1加強稅收法制化建設(shè)進程，提高稅收管理員制度的立法層次，明確稅收管理員管理工作的法律性質(zhì)。首先制定我國的《稅收基本法》，以此為基礎(chǔ)，提升稅收行政法規(guī)及稅收管理員制度的法律地位，使稅收管理員進行稅收執(zhí)法活動時有充足的法律依據(jù)。其次，以法律的形式將稅收管理員的各項管理工作定性為行政執(zhí)法活動。從實際工作需要來看，運用法律的手段來實施稅收管理能夠增強管理的力度，提高管理的效率，使稅收管理員工作起來能放開束縛，更能體現(xiàn)依法行政。
3.2建立合理機制，保證稅收管理員與崗位之間工作上的銜接順暢。稅收崗位的專業(yè)化分工是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的新的稅收管理模式下的一種必然選擇，“征、管、查”崗位與機構(gòu)三分離，也是借鑒國際上通行的做法，但稅收管理過程中的專業(yè)化分工，必然增加工作環(huán)節(jié)，從而增加協(xié)調(diào)的工作量和難度，反而影響工作效率。要解決這一問題，要建立協(xié)調(diào)機制，在合理分工的前提下，征收、管理、稽查等各職能部門應(yīng)克服本位主義思想，樹立全局意識、協(xié)作意識、配合意識、服從意識，各司其職，各負其責、做到工作上不缺位、不越位，分工不分家，保證稅源管理的這一中心工作。同時，建立各崗位人員的流動機制，適時實行輪崗。特別是對人員素質(zhì)要求較高的稅收管理員工作崗位，要堅持“能者上、庸者下”，實行末位淘汰制，將業(yè)務(wù)精、計算機操作熟練、責任心強稅務(wù)干部，從征收、稽查崗位充實到稅收管理員崗位上來，保證每一名稅收管理員都能勝任本職工作，保證征收、管理、稽查各部門之間的銜接順暢。從整體上將稅收管理工作提升到一個更高的層次。
3.3充實稅收管理力量與提高稅收管理員素質(zhì)并舉，確保稅收管理員工作質(zhì)量
首先是充實稅收管理員力量。針對稅收管理員人均管戶多的現(xiàn)狀，一方面，要合理調(diào)整征、管、查人員配備,特別是隨著網(wǎng)上申報的實行,征收分局工作量大大減輕，可以將征收分局部分年輕、計算機應(yīng)用水平高的人員充實到稅收管理員隊伍,提高稅收管理員占一線征管人員比重，降低人均管戶數(shù)。
其次，抓好提高人員素質(zhì)技能培訓(xùn)。除了對新招錄人員嚴格考試選拔，從源頭上保證稅收管理員隊伍的高素質(zhì)外，主要還是對在崗人員加強教育培訓(xùn),把對稅收管理員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)工作列入重要議事日程，建立教育培訓(xùn)長效機制。應(yīng)把對基層管理分局干部培訓(xùn)的重點來抓，通過省、市局集中舉辦稅收管理員培訓(xùn)班等形式，提高稅收管理員的素質(zhì)和稅源監(jiān)控管理的理論水平。
3.4加強對稅收管理員的管理考核與監(jiān)督首先，推行能級管理制度，建立一套人力資源管理體系。根據(jù)基層稅收管理員隊伍的實際狀況，按照人力資源配置最優(yōu)最大化原則，建立一套全面規(guī)范的能級管理辦法，對稅收管理員的工作能力進行綜合測評，從理論水平、實際工作技能等綜合素質(zhì)進行多方面考察，通過考試等形式，確定每名稅收管理員的崗位能級。崗位能級定期調(diào)整，能上能下，并以此做為競爭上崗的主要依據(jù)，調(diào)動廣大干部和積極性和創(chuàng)造性，使管理力量和稅收收入相匹配，實現(xiàn)稅源監(jiān)控管理效能的最大化。
關(guān)鍵詞：基層；稅務(wù)機關(guān)；廉政建設(shè)
基層稅務(wù)機關(guān)是維護國家的稅收，具體執(zhí)行稅收法律法規(guī)，履行為國聚財、為民服務(wù)的使命和責任的基層國家行政機關(guān)。如何在新的歷史時期開展黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作，使基層稅務(wù)廉政工作更好地為納稅人服務(wù)，是基層稅務(wù)系統(tǒng)當前面臨的重大問題。因此，著眼基層稅務(wù)機關(guān)存在的問題和新形勢下稅收工作發(fā)展的需要，基層稅務(wù)機關(guān)必須把黨風廉政建設(shè)作為隊伍建設(shè)的一項重要任務(wù)抓緊抓好，使黨風廉政建設(shè)真正貫穿于稅收工作全過程，與稅收業(yè)務(wù)工作同部署、同落實、同檢查、同考評，只有這樣，才能把廉政建設(shè)和反腐敗工作不斷引向深入，進而樹立基層稅務(wù)干部隊伍的良好社會形象。
一、現(xiàn)階段基層稅務(wù)機關(guān)廉政建工作存在的主要問題
目前，基層稅務(wù)機關(guān)黨風廉政建設(shè)工作還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，已經(jīng)成為阻礙干部隊伍健康發(fā)展的主要原因之一，具體表現(xiàn)為以下幾個方面。
（一）廉政教育表面化現(xiàn)象嚴重
基層稅務(wù)機關(guān)作為國家稅收政策的具體執(zhí)行部門，在確保財政收入過程中發(fā)揮著重要作用。如何使干部職工行使好自己手中的權(quán)力，維護好國家和人民的利益，廉政教育是基礎(chǔ)。就基層稅務(wù)機關(guān)來看，雖然廉政教育年年抓月月講，但仍存在表面化和形式主義的現(xiàn)象，多數(shù)單位缺乏一些真正深入，觸及靈魂，讓人記憶深刻的活動，使部分干部職工對廉政教育產(chǎn)生了走過場，應(yīng)付差事等麻痹思想，拒腐防變意識有所淡化，不能很好地起到教育、感化和防范的作用，廉政建設(shè)收效有限。
（二）基層稅務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊
作為直接面向廣大納稅人的基層稅務(wù)機關(guān)，既是稅收政策的執(zhí)行者，又是廣大人民的服務(wù)者，其執(zhí)法能力、業(yè)務(wù)水平、服務(wù)技能直接影響著國家和人民的利益，因此其執(zhí)法能力、業(yè)務(wù)水平、服務(wù)技能也已成為黨風廉政建設(shè)工作的重要組成部分。然而，基層稅務(wù)機關(guān)干部職工的執(zhí)法能力、業(yè)務(wù)水平、服務(wù)技能還存在參差不齊現(xiàn)象，尤其是在處理突發(fā)事件時尤為顯著，這說明出在稅收征管過程中還存在一定漏洞，這些都對稅收工作的順利開展形成了阻力。
（三）個別干部法律意識淡薄
基層稅務(wù)機關(guān)作為稅務(wù)系統(tǒng)的末梢，其工作是要服務(wù)于大局的。然而，就現(xiàn)實來說，基層稅務(wù)機關(guān)還存在一些考慮問題不夠全面，不能做到統(tǒng)籌兼顧的問題。少數(shù)稅務(wù)干部執(zhí)法不學(xué)法、不懂法和鉆研業(yè)務(wù)的興趣不濃，直接導(dǎo)致了對本職工作涉及到的稅收有關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容不能全面了解或理解不深。對于有失原則或者違法違紀行為，有些干部并未引起重視和引以為鑒，還存有“事不關(guān)己，高高掛起”，“多一事不如少一事”的旁觀心理，甚至在違法違規(guī)的僥幸心理驅(qū)使下，為了滿足一己私利，致使“人情稅”、“關(guān)系稅”屢見不鮮，越權(quán)執(zhí)法、違規(guī)操作屢見不止。
此外，基層稅收機關(guān)存在著經(jīng)費緊張、辦公條件有限、個人收入低等許多實際困難，為解決這些困難，有些稅務(wù)干部采取“踩紅線”策略，這也給基層稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)干部嚴格執(zhí)法、依法收稅帶來一定的負面影響。
二、加強基層稅務(wù)機關(guān)廉政建設(shè)的對策
（一）加強廉政建設(shè)要把廉政教育放在首位
反腐倡廉，教育是基礎(chǔ)。任何腐敗行為的產(chǎn)生，其根源都在于不正確的思想和觀念，比如拜金主義、享樂主義思想、特權(quán)意識、僥幸心理等。因此，基層稅務(wù)機關(guān)廉政建設(shè)要把教育放在首位，要經(jīng)常、反復(fù)地對稅務(wù)干部進行廉政教育。通過教育活動，真正提升基層稅務(wù)干部的政治素質(zhì)和個人素養(yǎng)。
1.加強和改進思想政治教育。基層稅務(wù)機關(guān)的思想政治教育，是一項系統(tǒng)工程。要做好當前的思想政治工作，不僅要從稅務(wù)機關(guān)和稅干的內(nèi)部因素入手，還要盡力改造影響和制約當前思想政治工作發(fā)展的外部因素。首先，強化思想政治教育一定要鏟除不良思想根源。要扎實開展社會主義法治理念教育，堅持不懈地強化基層稅干的宗旨、信念教育，重點突出稅務(wù)職業(yè)道德的教育，引導(dǎo)廣大稅干樹立正確的人生觀、價值觀和權(quán)力觀，自覺抵制拜金主義、享樂主義和極端個人主義的侵蝕。其次，要加強領(lǐng)導(dǎo)干部、先進典型、中層骨干的教育和管理。要善于發(fā)現(xiàn)、挖掘、培養(yǎng)先進典型，不斷強化他們的敬業(yè)精神和表率示范作用。
2.切實加大反腐倡廉教育力度，加強警示教育。警示教育比一般的教育手段更具說服力和震懾力，具有教育對象的針對性、教育過程的真實性、教育效果的深刻性等特點，可以給犯嚴重錯誤的人打一劑“救心針”，給犯一般錯誤的人打一劑“清醒針”，給一般干部打一劑“預(yù)防針”。因此在稅務(wù)機關(guān)開展靈活多樣的教育活動，比如反腐倡廉圖片展、播放警示錄像、現(xiàn)身說法等警示教育活動，可以收到更好的效果，進而引導(dǎo)大家筑牢思想政治防線、黨紀法律防線和道德品行防線。
3.要不斷增強宣傳教育工作的科技含量。充分利用信息化網(wǎng)絡(luò)資源，盡最大努力實現(xiàn)傳統(tǒng)教育與現(xiàn)代科技的有機結(jié)合；要注意挖掘、培育和樹立廉潔勤政的典型，用先進的政治思想、科學(xué)文化、職業(yè)道德、崗位素養(yǎng)等理念教育人、塑造人、激勵人，提升廣大稅務(wù)干部的思想境界和道德修養(yǎng)；要認真研究新形勢下宣傳教育工作的特點和規(guī)律，賦予嶄新的時代內(nèi)涵和鮮明的時代特色，構(gòu)建和諧、奮進的稅務(wù)團隊精神。
（二）加強廉政建設(shè)必須完善各項規(guī)定制度
依靠制度來反腐倡廉是堅持依法執(zhí)政、依法治國的必然要求，是做好反腐倡廉工作的根本途徑。基層稅務(wù)人員腐敗的僥幸心理很大程度上建立在制度的缺陷上，制度約束力越大，腐敗機會就越少。而制度約束程度的強弱，又取決于制度本身是否易于操作和能夠執(zhí)行到位。因此，加強稅務(wù)機關(guān)廉政建設(shè)，必須加強權(quán)力制約的制度建設(shè)，把各項制度規(guī)定精細化，使腐敗分子無機可乘，不能腐敗。
1.完善制度，堵塞漏洞。基層稅務(wù)機關(guān)須結(jié)合自身崗位特點，查找廉政風險點，按崗定責，細化考評，通過完善流程來堵塞漏洞，優(yōu)化制度來理順征管流程，進而形成制度約束。從廉政制度上約束干部的不當行為，使其想貪而不能貪，保證稅負公平，防止人情稅、關(guān)系稅的發(fā)生。同時結(jié)合實際工作開展情況，建立定期和不定期的征管流程優(yōu)化，使制度、流程的建設(shè)與國家政策法規(guī)，稅收征管流程相匹配，使制度能夠切實有效的指導(dǎo)稅收征管工作的有效開展，改變違規(guī)成本低廉的不正常現(xiàn)象，打消那些僥幸心理，使其想貪而不敢貪，一旦出現(xiàn)違紀行為，絕不姑息遷就，從根本上有效的遏止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。
2.細化制度，進行“流程再造”。一個科學(xué)的制度，應(yīng)該是易于操作、能夠執(zhí)行的制度，這就要求制度的“規(guī)定性內(nèi)容”要簡單化，而操作要求和程序必須精細化，細化各項制度的職責權(quán)限、執(zhí)行要求和程序步驟，讓責任落實到具體個人，這樣才易于落實。基層稅務(wù)工作明確而具體，制度規(guī)定要緊密銜接，制度的精細化也是防止腐敗的有效途徑。
3.必須抓住“理順體制”這個關(guān)鍵。越到基層稅務(wù)機關(guān)，工作的頭緒就越多，工作越來越細化，“上面千條線、下面一根針”，事事都要具體抓、具體管、具體做，隨著當今稅務(wù)管理體制上的問題凸現(xiàn)，大都采取領(lǐng)導(dǎo)分工負責制來推進工作，各自抓各自的分管工作，各說各的工作重要，基層稅務(wù)機關(guān)很難形成整體合力，特別是齊抓共管反腐倡廉的工作局面就難以形成。只有理順體制、規(guī)范分工合作機制，整合力量、齊抓共管，才能將反腐倡廉建設(shè)工作推向縱深，黨風廉政建設(shè)責任制才能落到實處、取得實效。
（三）加強廉政建設(shè)要把監(jiān)督檢查做到位
一些制度規(guī)定之所以沒有發(fā)揮其應(yīng)有的效力，一個重要原因就是執(zhí)行不力，而執(zhí)行不力，說到底是監(jiān)督檢查不到位。目前，基層稅務(wù)機關(guān)執(zhí)行制度出現(xiàn)偏差，執(zhí)行不到位，是相當普遍的現(xiàn)象，因此，必須運用控制的手段，把監(jiān)督檢查做到位，促使各項制度執(zhí)行到位。
1.建立完善的監(jiān)督機制
充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、組織監(jiān)督、法律監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的綜合作用，緊密依靠區(qū)所特邀監(jiān)察員、社會監(jiān)督員和科所兼職監(jiān)察員等內(nèi)外監(jiān)督力量，健全網(wǎng)絡(luò)，明確分工，拓展渠道，努力提高監(jiān)督的實效性，不斷加大監(jiān)督檢查的工作力度。要主動贏得社會各界的監(jiān)督、指導(dǎo)和幫助，要積極創(chuàng)造條件，為社會各界提供良好的監(jiān)督環(huán)境。懲治腐敗是一項系統(tǒng)工程，具有長期性、艱巨性和復(fù)雜性，這就需要我們必須綜合采取以上各種措施，動員一切可以動員的力量，從腐敗的根源入手，從事前、事中、事后分別加以控制。
2.規(guī)范監(jiān)督程序。以改革完善稅收制度、征管體制和內(nèi)部管理機制為契機，結(jié)合行政審批制度改革，圍繞稅收執(zhí)法權(quán)運行的全過程，規(guī)范稅收執(zhí)法程序，逐步建立健全稅務(wù)監(jiān)督制約的長效工作機制和制度措施，細化監(jiān)督內(nèi)容，分解權(quán)力權(quán)限，制定實施程序，明確監(jiān)督職責，量化獎懲標準，力求實現(xiàn)對“兩權(quán)”運行由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)為事前預(yù)防和過程監(jiān)控，從程序上完善監(jiān)督。
3.細化監(jiān)督檢查的工作要求，靈活運用監(jiān)督檢查的方法手段。監(jiān)督檢查是否到位，也要有監(jiān)督檢查的工作細則，確保監(jiān)督檢查工作有詳盡的依據(jù)。
內(nèi)部監(jiān)督要采取明察暗訪、跟著項目進行監(jiān)督、相互牽制等有效方式進行。同時，要廣開外部監(jiān)督之門，接受各界的監(jiān)督，采取設(shè)立舉報箱、舉報電話、召開座談會或走訪群眾等形式，還要建立完善的網(wǎng)絡(luò)舉報體系，廣泛聽取納稅人和社會各界對稅務(wù)干部執(zhí)行規(guī)章制度及稅務(wù)工作紀律的意見。
（四）加強廉政建設(shè)要加大懲治力度
堅決查處違紀違法案件，保持懲治腐敗的強勁勢頭，是中央頒布《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》的重要內(nèi)容之一，也是稅務(wù)機關(guān)進一步深入開展黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的需要。
1.嚴厲懲治腐敗者。通過嚴厲懲治，一方面可以使腐敗者看到腐敗行為的嚴重后果，發(fā)揮刑罰的威懾功能，令其不敢腐敗。另一方面，及時地懲治腐敗，可以給想腐敗者以警示，消除其僥幸心理，使其體會到“手莫伸，伸手必被捉”。
2.嚴格實施責任追究。出了問題，除了嚴厲懲治當事人外，還要嚴格實施責任追究，實行領(lǐng)導(dǎo)“連坐”，一級一級往上罰，使領(lǐng)導(dǎo)者擔負連帶責任，承擔后果，這樣領(lǐng)導(dǎo)者才會把管好自己的手下真正看成是自己的事。
黨風廉政建設(shè)關(guān)系黨的形象，關(guān)系稅收事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，是各級稅務(wù)機關(guān)必須始終抓好的重大政治任務(wù)。基層稅務(wù)機關(guān)既要突出重點，又要整體推進，通過積極探索黨風廉政建設(shè)的有效途徑，不斷提高基層稅務(wù)干部的廉潔自律意識，規(guī)范執(zhí)法行為，才能有效地做好稅務(wù)工作，進而樹立基層稅務(wù)機關(guān)的良好形象。
參考文獻：
論文摘要:闡述了稅收專管員制度在現(xiàn)階段顯現(xiàn)出的弊端和不足，介紹了稅收管理員制度出臺的背景和稅收管理員制度建設(shè)的現(xiàn)狀，并對我國稅收管理員制度的完善提出了兒點建議。
2004年7月全國稅收征管工作會議上提出要加強稅收管理的科學(xué)化、精細化。作為稅收管理精細化的重要內(nèi)容，稅收管理員這個概念出現(xiàn)在人們視線。提到稅收管理員大多數(shù)人首先會想到稅收專管員這個與之名稱相近，并有著淵源關(guān)系的概念。其實稅收管理員的前身就是始于20世紀50年代的稅收專管員，但稅收管理員制度不是恢復(fù)過去的稅收專管員制度，它與專管員制度有著本質(zhì)的不同，已被賦予了新的內(nèi)涵:管事與管戶相結(jié)合，管理與服務(wù)相結(jié)合，權(quán)利與責任相結(jié)合;變集權(quán)管理為分權(quán)管理，變?nèi)淌焦芾頌榄h(huán)節(jié)式管理，變保姆式服務(wù)為依法服務(wù)。所謂稅收管理員就是基層稅務(wù)機關(guān)分片或分業(yè)從事稅源管理，負有管戶責任的工作人員。稅收管理員是稅收征管改革進一步深人的產(chǎn)物，是建立完善“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”稅收征管模式的新需要，絕不等同于過去的專管員對稅收專管員制度的簡單回顧。
生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑是任何經(jīng)濟形態(tài)社會中的基本規(guī)律。稅收管理屬于上層建筑的組成部分，它決定于一定時期的經(jīng)濟發(fā)展狀況。稅收專管員管戶的稅收征管體制是計劃經(jīng)濟體制下國家直接管理企業(yè)的產(chǎn)物。建國后，隨著國民經(jīng)濟的恢復(fù)和生產(chǎn)資料所有制的社會主義改造完成后，我國社會主義經(jīng)濟結(jié)構(gòu)由建國初期的多種經(jīng)濟成分并存轉(zhuǎn)變?yōu)楸容^單一的公有制經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。稅收征管的重點也由非公有經(jīng)濟轉(zhuǎn)向國營、集體經(jīng)濟。在稅收征管體制上則確立了“專管員管戶，上門收稅”“一員進廠，各稅統(tǒng)管，征管查集于一身”的稅收征管模式。專管員制度的存在有其客觀基礎(chǔ)。計劃經(jīng)濟體制下，財政統(tǒng)收統(tǒng)支，企業(yè)利潤上交，虧損由國家彌補，企業(yè)不是獨立的經(jīng)濟利益主體。受“非稅論”的影響，當時普遍認為利潤和稅收沒有實質(zhì)性的差別，財政稅收工作逐漸形成財政駐廠員、稅收專管員制度。稅收專管員管多個企業(yè)、多個稅種，不僅代表稅務(wù)機關(guān)行使著從稅務(wù)登記、納稅鑒定、納稅申報、賬薄發(fā)票管理、稅款計繳、直到納稅檢查違章處理等各種稅收管理權(quán)，而且還參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和經(jīng)濟核算。可見，傳統(tǒng)的稅收征管體制是與當時經(jīng)濟體制相符合、與當時的財政稅收理論相一致的。在所有制形式單一、納稅戶少且集中的情況下，稅收專管員征收效率高，是當時一種理性的選擇。
隨著經(jīng)濟體制改革的深人和推進，中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)由單一的公有制轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄茷橹黧w、多種經(jīng)濟成分并存。企業(yè)成為獨立經(jīng)營、自負盈虧的市場主體。稅收征管對象也由國營、集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)向多種經(jīng)濟成分。利益主體的多元化和征稅對象的復(fù)雜化使稅收專管員制度逐漸顯現(xiàn)出其弊端和不足:第一，未能樹立納稅人的主體地位，征納雙方責任不清。第二，納稅人形成依賴心理，缺乏自覺納稅意識。第三，專管員權(quán)力過大，責任約束軟化。尤其是稅收專管員缺少權(quán)力制約，收“人情稅”和“關(guān)系稅”，以稅謀私的弊端暴露無遺。諸多問題的凸顯，使稅收專管員制度逐漸淡出，并被以職能劃分為基礎(chǔ)、征管查相分離的集中征管模式替代。
稅收管理員制度出臺的背景
稅源是稅收的基礎(chǔ)，稅源管理是稅收管理的重點和難點，也是稅收管理的起點。對稅源管理的效果如何，直接影響著稅收征管效率的高低。自1994年稅制改革以來，稅收征管工作進行了一系列的改革和深化，逐步建立了“以納稅申報和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點稽查，強化管理”的征管模式。多年來，這種征管模式在分清征納雙方責任，提高納稅人的納稅意識，加強稅收管理和監(jiān)督.強化內(nèi)部監(jiān)督和制約等方面都發(fā)揮了重要作用。
但是，隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深人，經(jīng)濟形勢發(fā)生了很大的變化，上述征管模式在運行中也逐漸暴露出以下矛盾和問題:
首先，重管事，輕管戶，造成管事與管戶的脫節(jié)。按照現(xiàn)行的征管流程，稅源管理由過去的專管員實地調(diào)查了解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)核算情況變成了遠離企業(yè)、坐看報表的靜態(tài)管理方式，無法收集納稅人的稅源動態(tài)信息，對未申報戶、非正常戶、停歇業(yè)戶、零散流動稅源的管理更是無法顧及，最終導(dǎo)致漏征漏管戶的增加。
其次，強調(diào)納稅人自行申報納稅、集中征收、重點稽查和內(nèi)部監(jiān)督制約，忽視了調(diào)動稅務(wù)人員的積極性和主動性。人是生產(chǎn)力中最活躍的因素，如果基層稅務(wù)人員缺乏積極性和創(chuàng)造性，稅源管理工作就成了無源之水、無本之木。
第三各種征管考核指標名目繁多，擠占了稅源管理的時間和空間，使稅收管理流于形式，造成了稅收管理中的形式主義和官僚主義。
現(xiàn)有這種以信息化為依托的集中征收、重點稽查模式和“征、管、查”二分離或三分離的機構(gòu)設(shè)置，克服了傳統(tǒng)專管員“一人進廠、各稅統(tǒng)管”所伴生的權(quán)力過大、缺少制約的弊端，實現(xiàn)了“管戶制”向“管事制’，轉(zhuǎn)變，但也帶來了納稅人的納稅成本增加、稅務(wù)人員缺少積極性、稅源管理職能“缺位”等問題，最終造成在稅源管理中“淡化責任，疏于管理”現(xiàn)象的出現(xiàn)。當前的稅源管理弱化問題巫需一種新的管理方法，稅收管理員制度應(yīng)時而生，它也是稅收管理科學(xué)化、精細化要求下的一種稅源管理新思路。
我國稅收管理員制度的建設(shè)
早在1998年重慶市就開始實施對稅收管理員制度的探索，在全市國稅系統(tǒng)推行稅收管理員制度，并取得了很好的成效。2004年下半年至今，全國已有一些地方的稅務(wù)系統(tǒng)相繼制定并實施稅收管理員工作制度，在實踐上積累了一定的經(jīng)驗和方法。從我國各地稅務(wù)系統(tǒng)建設(shè)稅收管理員制度的實踐來看，稅收管理員一般不直接從事稅款征收、減免稅審批、稅務(wù)稽查和違章處罰等工作，其主要職責包括以下內(nèi)容:
(1)納稅評估。根據(jù)納稅申報資料以及其他相關(guān)涉稅信息，運用信息化手段，采取特定的程序和方法對納稅人在一定期間內(nèi)履行納稅義務(wù)的真實性、準確性、合法性進行系統(tǒng)的綜合評定，促進納稅人及時如實地申報納稅。
（2）納稅服務(wù)。主要包括稅收政策宣傳與送達、納稅咨詢與輔導(dǎo)。
(3)信息采集。主要是定期或不定期下戶進行實地調(diào)查，采集和整理管戶的生產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)核算等稅源動態(tài)信息，及時更新納稅人的信息檔案。
(4)調(diào)查核實。主要包括對納稅人各類資格認定、延期申報和延期繳納、減免退稅、稅前扣除、死欠稅款核銷等事項的調(diào)查核實。
(5)日常管理。包括稅務(wù)登記管理、戶籍管理、認定管理、發(fā)票管理、申報征收管理以及催報催繳等工作。
如何完善我國稅收管理員制度
“管戶”與“管事”相結(jié)合的稅收管理員制度，是深化稅收征管改革要求下對原有專管員制度的揚棄和發(fā)展，最大限度地調(diào)動和激發(fā)了稅務(wù)人員的積極性和創(chuàng)造性，使稅收管理富于人性化。但稅收管理員制度同時面臨著以下難題:第一，人均管戶較多，工作量大.只能實現(xiàn)粗放式管理;第二.經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟性質(zhì)比較復(fù)雜，加大了稅收管理的難度;第三，外向型經(jīng)濟比重增加，特別是跨國公司的快速發(fā)展，對稅收管理提出更新更高的要求;第四，稅收管理員相關(guān)配套制度不夠完善。
為加強稅源管理.優(yōu)化納稅服務(wù)，切實解決“淡化責任，疏于管理”問題，推進依法治稅.進一步提高稅收征管的質(zhì)量和效率.筆者建議應(yīng)從以下3方面完善稅收管理員制度。
(1)合理界定稅收管理員的職責。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡是我國的實際國情.尤其是東部、中部與西部在經(jīng)濟社會發(fā)展上有一定的差距。因此制定和推行稅收管理員制度要結(jié)合實際情況.因地制宜.經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)區(qū)別對待.避免搞“一刀切”。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較為完善.信息化建設(shè)程度高.可以充分利用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通信網(wǎng)絡(luò)等信息化平臺.把納稅評估、稅收政策宣傳與送達、催報催繳等從稅收管理員的具體職責中分離出來;同時經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)外資企業(yè)、大型企業(yè)數(shù)量多，其生產(chǎn)經(jīng)營流程和財務(wù)核算情況復(fù)雜，借助會計師事務(wù)所和稅務(wù)機構(gòu)等社會中介組織的力量進行財務(wù)信息核實、納稅咨詢與輔導(dǎo)也有一定空間。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū).納稅評估、稅收政策宣傳與咨詢、納稅輔導(dǎo)、下戶調(diào)查管戶生產(chǎn)財務(wù)信息及催報催繳等具體職責仍應(yīng)由稅收管理員承擔。但無論經(jīng)濟發(fā)達還是欠發(fā)達地區(qū)，都應(yīng)把日常檢查、信息采集、資料核實和個性化納稅服務(wù)作為稅收管理員的主要工作內(nèi)容。
