時間：2023-04-03 09:56:14
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【論文摘要】：由于我國公益訴訟制度存在的缺陷，致使國家利益或公共利益不能得到有效的維護。文章將分析公益訴訟的意義，對完善公益訴訟制度提出思考。
一、公益訴訟的概念及公益訴訟的意義
(一)公益訴訟的概念
公益訴訟一詞始于20世紀60年代，美國在經歷了劇烈的社會變革后，伴隨著公益運動的展開而廣泛使用該術語。由于當時美國的眾多社會制度均面臨挑戰，因而出現了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度，它們是為環境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會公共利益而展開活動，由此而進行的訴訟被稱為公益訴訟。
(二)公益訴訟的意義
1.公益訴訟昭示維護憲法和法律規定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。
近年來，公益訴訟已成為司法實踐和社會生活中的熱點話題，各類公益訴訟不時見諸媒體報道。無論從國外公益訴訟的發展歷程與趨勢，還是從我國的現實情況來看，公益訴訟的興起是我國社會和法治進步的重要標志之一。
公益訴訟的原告打官司不圖私利，為社會公益，且風險很大，因為被告往往是壟斷性大企業或者國家機關。為什么會出現公益訴訟，出現這么多“好事之徒”？現實生活中，在一些國有資產流失、不正當競爭、環境污染等嚴重損害國家和社會公共利益的事件頻頻發生，而行政權力膨脹和現有監督制度還存在著一定的疏漏。于是，尋常百姓開始拿起法律武器向不法行為叫板。這表明社會主義法治建設逐步深入推進，改變著人們的生產、生活方式和態度。對社會公眾來說，公益訴訟昭示維護憲法和法律規定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。
2.公益訴訟既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。
在中國的現實司法實踐中，以個人的力量對抗于強大的壟斷部門或權力機構，一種結果是輿論喧囂之后卻沒了下文，二是雖然有了一個較好的結果卻付出了沉重的代價，如河南葛銳訴鄭州鐵路分局廁所使用收費一案，雖然判決獲得支持，而葛先生個人在近三年的訴訟中，付出了大量人精力財力，且精神上承受了相當的壓力。
公益訴訟難以獲得支持，但卻并非“與己無關”。現實生活中，有些人損公肥私、大發不義之財，不就是掏了每個公民的腰包嗎？同樣是納稅人，有人靠守法經營發財致富，有人卻投機取巧，從國庫里騙錢發家，這能叫公平競爭嗎？這是對其他納稅人的不公正待遇。我們有責任維護法律的尊嚴，有責任協助有關部門執法，這既是維護國家整體利益，也是維護我們自身利益的一種手段。為了國家或公眾利益不受侵害，通過訴訟的辦法要求法院追究被告的違法責任，既昭示了人們權利意識的加強，更沖擊了社會上普遍存在的麻木；既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。
3.公益訴訟在國際上受到普遍支持，是國家法制健全的標志。
二、對我國公益訴訟發展的思考
(一)我國公益訴訟需要立法支持
從依法治國的要求來說，為公共利益挺身而出的“好事之徒”的出現說明老百姓學會了用法律作為維護權利的武器，使得法的意義開始向“權利”的本原回歸。
然而，由于現行的法律不夠完善，各地嶄露頭角的公益訴訟的原告，在維權道路上可謂步履艱難。在一個法治社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應有權通過法律程序解決問題。我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”雖然在目前的社會生活中，人民必須把管理國家事務和社會事務的權力委托給國家機關行使，但當受托者不按照人民的意志行使權力時，人民該怎么辦呢？承認公民對公共事務的訴訟權力，是憲法原則在訴訟領域的具體體現。現行法律中有關“訴訟主體”的規定，使當前的許多公益訴訟徒具虛名。在一些污染環境、制假售假、不正當競爭、國有資產流失等案件發生后，雖然受害者眾多，但根據現行法律，只有直接對公民個體利益造成了損害，公民才能向相關部門舉報，但卻無法代表公眾對致害人提訟。如相關行政機關不履行法定職責或怠于履行維護公共利益的職責，公民也無法對行政機關提起行政訴訟。
公益訴訟機制的缺乏，限制了公民通過法律手段維護社會公共利益的行動，削弱了社會自我調節功能，不利于發揮公民監督政府的作用。可見，公民個人提起的公益訴訟有待立法的支持。
(二)檢察機關應成為公益訴訟的重要主體
司法實踐中，一直存在著一個怪現象，一方面，國有資產流失、環境污染、壟斷等和國家利益、社會公共利益緊密相聯的案件，日益受到社會的關注。另一方面，社會公共利益一旦遭到損害，卻普遍存在著無人應訴、無力應訴、不愿應訴等問題，致使國家和社會利益遭受損害。由個人自發為維護不特定多數人利益而提起的公益訴訟，盡管被告的行為可能侵害了公共利益，但因公共利益并非個人利益，按法律規定普通公民無權，致使這些訴訟多以敗訴告終。法院駁回的理由很簡單，就是“原告與被告之間沒有直接利害關系”。直接利害關系，成了橫亙在公益訴訟面前一道過不去的關坎。
因而，檢察機關應成為公益訴訟的重要主體。檢察機關提起的公益訴訟，是指人民檢察院對于涉及國家利益、社會公共利益以及公民重要權利的民事案件，在無人的情況下，以法律監督者的身份代表國家將案件提交人民法院進行審判，要求人民法院追究違法者民事責任的訴訟。檢查機關提起的公益訴訟活動的開展，有利于維護公共利益和弱勢群體的利益。
(三)公益訴訟應成為行政訴訟的重要組成部分
根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，只有與被訴具體行政行為具有法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織才可以提起行政訴訟，這就意味著，我國行政訴訟法規定的訴訟僅限于救濟個案而提起的私益訴訟，而對非法律上的利害關系人針對國家公權機關的作為或不作為提起的訴訟，也即公益訴訟不予承認，實踐中對此類也是不受理的。
公益訴訟的推進必須有一個過程，無論從現有法治環境還是行政訴訟的實際地位來看，目前不可能有較大的冒進，而只能是穩步推進。但是，這種限制公益行政訴訟的規定在實踐中越來越顯現出其缺陷：當國家怠于行使職權造成公共利益受損時，如果個人或其他社會組織無法提訟，不僅不能體現法律的公平和正義，而且也不符合日益高漲的公民權利要求。因為公共利益是與每一個人都休戚相關的利益，公益與私益在本質上是一致的；況且，法律上的利害關系不僅僅包括直接的利害關系，也包括間接的利害關系；既包括切身的利害關系，亦包括非切身的利害關系，因此，私以為，當私人認為自己的合法權利受到行政機關具體行政行為的影響時，即使這種影響是間接的、非切身的、可能發生的，也應賦予其原告資格，這也是現代行政法發展的最重要的趨勢之一。“法律就是朝著允許全體公民他們所感興趣的任何行政裁決的方向發展。”
綜上所述，公益訴訟立法和實踐雖然在我國處于相對落后狀態，但它對于維護我國憲法尊嚴，建設法治國家，完善依法行政，增強人民法制精神具有重大意義，是值得我國大力推進的。
參考文獻
[1][美]博登海默.法理學——法律哲學與法律方法．鄧正來譯．北京:中國政法大學出版社,1999．
關鍵字：公益訴訟；行政公益訴訟；行政公益訴訟的主體資格
一、行政公益訴訟的概念和特點
早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關系。而現在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關和相關的團體和個人，根據法律的授權，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。與傳統的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。
第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。
第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權利或財產受到損害的特定人，也包括無直接利害關系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或對國家和社會公共利益具有損害的潛在可能，特定國家機關或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。
第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以存在損害發生可能性的潛在損害。
對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內涵大致相當。
在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟者本人權益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質，可以認為是行政公益訴訟的一種形態。
在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。其中，“相關人訴訟是指私人在不具備當事人資格的情況下，允許他以相關人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對國家機關的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。職務履行令請求訴訟，是指當國家行政機關不作為時，要求法院做出判決，責令行政機關履行其職務。”
除此之外，法國的“越權訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護私權之訴”等等制度建構，都是各國對公共利益予以司法保護的具體制度建構。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不需要公益侵害現實地發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規模損害消滅在萌芽狀態，從經濟層面考慮即是以較小的司法投入保護了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。
二、行政公益訴訟的法理基礎
近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產生并非偶然，它是當代社會根基和結構深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產物。
1、市民社會公共權利的司法保護
公民權利受到尊重和保護的程度，是一國法治發展狀況和人權受保護水平的反映，而公民權利的保障離不開法律作用的發揮。法律的制定過程，實際上就是公民權利從應然權利上升為法定權利的過程。然而，僅有制度根據沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權利落實為實質權利。就我國而言，“立法者往往局限于創制的層面，關注法律規范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。”
無救濟即無權利，只有在立法上規定相應的救濟措施方是一個最可行的制度建構。其中司法救濟應是一種最根本、最權威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權和有效的司法運作機制較之其它權力監督機制，更能經常而穩定地調整及調和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權威衡量，“那么這種權益的調整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權強制執行它的決定的群體的武斷命令。”“而從行政訴訟制度監督行政職權的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個表現。”2、私人力量對國家權力的制約
行政公益訴訟產生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統的政治法律理論的框架，即公權力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權益不構成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統思維框架。按照這樣的傳統理論，國家將一項權力授予某一機關行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設立并授權另外一個機關對其進行監控；這另外一個機關如果濫用權力，又有必要設立第三個機關來干預和控制。這正是權力分立和制衡理論最通俗明了的表述。
分權和制衡機制在理論上是很好的，并經過很多理論家證明這是官僚系統保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權和制衡下的國家機關是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關系。結果往往導致，各種權力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統，公權系統呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務、主張各種權利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現象。由此也在實踐中證明，創設公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權進行制約，以充分發揮公民和團體在保護公益中的作用。
三、行政公益訴訟中的主體資格
公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使得個人難以產生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：
1、檢察機關
關于檢察機關在行政公益訴訟中的法律地位，我國學術界有不同的觀點。第一種觀點認為，檢察機關提起行政公益訴訟時處于當事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認為，檢察機關參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現；第三種觀點認為，檢察機關是法律監督機關，同時也是公共利益的代表，檢察機關提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關的目的在于維護國家和社會公共利益，對違法或不當的具體行政行為行使法律監督權；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當然的公益代表人，沒有監督行政機關依法行政的當然職責，因此檢察機關提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關除了代表公共利益外，還肩負著法律監督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責任對該訴訟的公正性、合法性進行監督，因此它既是者又是訴訟的監督者，這與消費者協會、環保協會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區別。檢察機關提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權職責相適應，也才可以避免諸如訴訟費用負擔等困境。
2、公益組織
這里的公益組織是指以謀求社會公共利益的非營利性質的法人，如消費者協會、行業協會、宗教組織和慈善機構等。公益組織作為行政公益訴訟的原告同普通公民相比具有更多的優勢：現在美國法院已承認一些保護歷史文物的公民團體，公共福利社團、環境組織等享有行政公益訴訟的原告資格。其他賦予公益組織權的國家還有德國、日本和英國。我國臺灣地區行政訴訟法35條規定：“以公益為目的之社團法人，于其章程所定目的范圍內，由多數有共同利益之社員，就一定法律關系，授予訴訟實施權者，得為公共利益提訟”。
關鍵詞：公益訴訟行政公益訴訟構建
行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，在西方法治國家發展已相當成熟，但我國的行政公益訴訟制度與西方國家相比，在立法和司法方面都明顯滯后。近年來，隨著一些直接關系國家利益和社會公共利益的案例的出現，公益訴訟尤其是行政公益訴訟已引起全社會的廣泛關注，逐漸成為一個司法熱點話題。2004年出現的安徽省阜陽市劣質奶粉導致大頭娃娃事件，法律博士李剛訴國務院論證認可監督委員會，對全國牙防組、中華口腔醫學會不具備對外開展產品檢測和質量認證權力而擅自接受委托開展對外認證的“行政不作為”案，雀巢奶粉產品質量事件以及環境污染問題、資源問題等，不勝枚舉。筆者認為，這些案例、事件的出現與行政公權力的濫用有直接關系，許多違法、不當的行政行為是在維護公共利益的掩護下，謀取個人利益、部門利益或地方利益，而導致公共利益受到損害。因我國《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，使法律對一些損害公共利益的行為“鞭長莫及”，放縱和滋長了一些損害公益的違法行為，司法功能未能得到有效發揮。當前，對行政公益訴訟制度進行深入細致的理論研究，從立法和司法上構建與完善中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實踐中大膽探索和嘗試行政公益訴訟，擴大司法的權利保護面，依法維護社會公共利益已勢在必行。
一、行政公益訴訟的內涵與特征
（一）行政公益訴訟的內涵
1、公益
公益即公共利益，它是一個用以架構公法規范體系及公權力或國家權力結構的根本要素或概念。公共，是屬于國家的、社會的、公眾的或公有公用的；利益，就是好處。筆者認為，行政公益訴訟中的公益，主要有兩層涵義：一是社會公共利益，即社會的、公眾的或公有公用的利益，是社會全部或者部分成員所享有的利益；二是國家公共利益。它既區別于社會成員個體的利益，也不是社會個體成員利益的簡單相加，而是全體社會成員利益的綜合體。
2、公益訴訟
公益訴訟是相對于私益訴訟而言的。訴訟早在古羅馬時代就被分為私益訴訟和公益訴訟兩種。顧名思義，私益訴訟就是因侵害私人（包括自然人、法人和其他組織）利益而引發的訴訟，公益訴訟則是指允許直接利害關系人以外的公民或組織，根據法律的授權，對違反法律侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院，并由法院追究違法者責任的訴訟。公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟，包括所有為維護公共利益的訴訟，既包括國家機關代表國家以國家的名義提起的訴訟，也包括公民、法人和其他組織以自己的名義對違反法律、法規侵犯國家利益、社會公共利益的行為，依法向法院提訟，追究相對人法律責任的活動。而狹義的公益訴訟，則是指國家機關代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。【1】公益訴訟與私益訴訟的根本區別在于原告提訟是否以維護公共利益為目的。
3、行政公益訴訟
有學者認為，行政公益訴訟，是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織（包括作為法律監督機關的檢察院），認為行政機關的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規賦予訴權的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟。【2】筆者同意這個觀點。有學者認為，就我國的情況來說，需要通過行政訴訟保護的公益種類和情形很多，可以分為國家公共利益、社會公共利益、公眾或者群體公共利益、公平競爭的公共利益等。【3】在傳統“無利益即無訴權”的觀念支配下，傳統行政訴訟無論在理論上還是在實踐中，均認為原告只能就與自己有直接利害關系的行政行為提訟。也就是說傳統行政訴訟實際上是行政私益訴訟。行政公益訴訟是相對于行政私益訴訟而言的，行政公益訴訟與行政私益訴訟相比，根本區別一是在于人可以是與案件無直接利害關系的人，二是在于訴訟的直接目的是主持社會正義，實現社會公平，以維護國家利益和社會公共利益。
（二）行政公益訴訟特征
行政公益訴訟以維護不特定多數人的利益為重要特征，表現在訴請行政主體履行查處損害公益行為的職責及其他維護公共利益的職責，訴請撤銷行政主體損害公益的行為，它與傳統行政訴訟相比，主要有以下幾個特點：
1、行政公益訴訟的目的是維護公共利益。訴訟對象的公益性是行政公益訴訟區別于一般行政訴訟的最重要的特征，凡是侵犯公益的違法行政行為均為行政公益訴訟的可訴對象。在公益訴訟中原告的訴訟主張所指向的是公共利益，而非某個人或某些人的利益。盡管一般行政訴訟的判決在對私人利益的保護產生影響時，也會對社會公共利益的維護產生一定影響，但這并不能改變其一般行政訴訟的性質。相反，行政公益訴訟的判決在對公共利益的維護產生影響時，也會對某個人或某些人的利益產生影響，但其公益訴訟的性質不會因此而改變。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家利益和社會公共利益，制止行政主體濫用權利，危害國家和社會，促使形成良好社會秩序，追求社會公正、公平。
2、行政公益訴訟的原告不一定與本案有直接利害關系。主體的廣泛性也是行政公益訴訟的一個重要特征。行政公益訴訟中的原告既可以是直接受到違法行政行為侵害的社會組織和個人，也可以是沒有直接受到違法行政行為侵害的任何機關、組織和個人，因為公權受到損害，則受到公權關懷的每一個主體均會受到不法行為的間接侵害。在某些公共利益受到侵害時，與行政行為有直接利害關系的人往往還是受益者。因此，僅僅依靠直接的利害關系人來監督行政行為是很不夠的，為了有效維護公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關系的人提起行政訴訟的權利。
3、行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現實的損害，也可以是損害尚未發生，但可能發生。訴訟影響的前瞻性是行政公益訴訟的又一個特征。民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般必須以客觀存在的已發生的現實損害事實為依據，公益訴訟的成立及最終判決，則并不要求損害事實一定發生。行政公益訴訟爭議的利益通常代表著國家和社會公眾的利益，訴訟結果往往是國家、公用事業的重大行為改變，甚至是修改某項法律法規。因而，行政公益訴訟具有較高的訴訟價值和較強的社會前瞻性。
4、利害關系不特定性。在私益訴訟中，受到違法行為侵害的往往是法定的合法權益，而在行政公益訴訟中，違法行政行為侵犯的對象是國家的或不特定多數人的公共利益，公民個人一般無直接利益上的損失。
二、行政公益訴訟制度探源
行政公益訴訟起源于羅馬法。在羅馬程式訴訟中，有私益訴訟和公益訴訟之分，前者是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起；后者是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定者外，凡市民均可提起。【4】故公益訴訟又被稱為罰金訴訟、民眾訴訟。因為市民及有關團體組織是公共社會的組織部分，有享受公共利益的權利，國家利益、公共利益、個人利益之間有密切的聯系，當公共利益受到侵犯時，實際上公眾享受公共利益的權利也受到了侵害，按照“有權利必然有救濟”的原則，保護公共利益的訴訟制度也就應運而生。但事實上，公益訴訟一詞始于20世紀60年代，國外盡管沒有“公益訴訟”“行政公益訴訟”這一現成的名稱，但一些救濟方式也是為保護國家利益和公共利益而設置的，本質上是與我們所要探討的公益訴訟是相通的。西方法治國家的行政公益訴訟在立法理論和司法實踐中已得到了較好的發展和完善，對我國行政公益訴訟制度的構建有一定的借鑒與參考價值，我們可以通過對海外各發達法治國家行政公益訴訟相關制度的考察和比較，為我國建立這一制度提供參考。
1、日本的民眾訴訟【5】。在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。民眾訴訟，是指“請求糾正國家或地方公共團體的不符合法規的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其它與自己的法律上的利益無關的資格提起的訴訟”。日本行政法學者認為，民眾訴訟的目的并不是為了保護國民個人的利益，而是為了保護客觀上的法律秩序，使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構行使職權的行為，監督行政法規的正確適用，具有客觀訴訟的性質。日本實務中比較典型的民眾訴訟形式有：根據《公職選舉法》進行的與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、《地方自治法》所規定的居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟等。
2、德國的公益代表人制度【6】。德國十分注意在行政訴訟中對公共利益的保護，設置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公公益訴訟的一大特點。德國學者認為，對于公共利益和私人利益不能用同一標準進行衡量。因此，為了保障公共利益，德國《行政法院法》第35條第一款、第36條第一款專門確立了公益代表人制度，即由聯邦最高檢察官作為聯邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權和變更權。作為公益代表人的檢察官在性質上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。
3、美國的“私人檢察總長制度”【7】。美國已經形成了一套比較完備的公益訴訟制度，行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區別。也就是說，在美國所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調整，適用相同的訴訟程序。美國《聯邦行政程序法》第702條規定：“因行政行為而致使其法定權利受到不法侵害的人，或受到有關法律規定之行政行為的不利影響或損害，均有權訴諸司法審查”。私人檢察總長理論是美國聯邦第二上訴法院在審理紐約州工業聯合會訴伊克斯案件中發展出來的理淪.該案的原告是煤炭消費者，被告是工業部長和煤炭局長。由于原告不服被告規定的煤炭價格過高，而根據1937年煙煤法的規定要求第二上訴法院審查。被告主張原告沒有資格，因為被告的決定沒有侵犯原告的權利。上訴法院在判決中針對被告的主張，提出了私人檢察總長理論。法院認為，國會為了保護公共利益，可以授權檢察總長對行政機關的行為申請司法審查。國會也有權以法律指定其他當事人作為私人檢察總長，主張公共利益。
4、法國的“越權之訴”【8】。法國的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權之訴是法國行政法上最重要也是最具特色的訴訟制度，一般認為其主要屬于客觀訴訟。越權之訴是保障行政法治最有效的手段之一，它是指當事人的利益由于行政機關的決定而受到侵害，請求行政法院審查該項決定的合法性并予以撤銷的救濟手段。該訴訟的基礎是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會秩序，公民提起越權之訴的條件是，必須與所的行政決定有某種利益關系。這種利益包括物質和精神兩種，只要申訴人認為自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個人利益有直接利害關系。如果利益是集體的，或是公共利益時，其中的某一人可以提起，代表該利益的團體、組織也可提起。在法國越權之訴可以免去律師，事先無需繳納訴訟費用。5、英國的“以公法名義保護私權之訴”【9】。行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護私權之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國法律規定，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權，為公共利益而主動請求對行政行為進行司法審查。在英國，經過長期的、反復的爭論終于將司法審查的資格放寬到了同行政裁決無直接利害關系的普通公民和組織。
三、我國確立行政公益訴訟制度的可行性
在我國建立行政公益訴訟制度，既有堅實的法學理論支持，同時也是社會實踐發展的迫切需求，以及國際訴訟制度發展的必然趨勢。
1、我國建立行政公益訴訟制度具有一定的理論和法律依據。
我國建立行政公益訴訟制度，具有一定的理論依據。“無救濟即無權利”，是法治主義的最高信條之一。這一理論要求對所有合法權利，都應預設、提供充分和合理的救濟，而不論這種權利是屬于個人性質、集體性質、還是國家性質的利益。同時，我們應當正視一個現實：行政活動，不可避免地會侵害公共利益。當作為公共利益的代表人如行政機關侵害公共利益時，為了有效維護公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關系的另一個公益代表人提起行政訴訟的權利，以追訴和矯正違法行政活動，從而維護公共利益。
我國建立行政公益訴訟制度，也具有一定的法律依據。我國現行的多種法律法規中有關于公共利益的規定，如《憲法》第十條、《土地管理法》第二條。《行政處罰法》的立法目的之一是“為了維護公共利益和社會秩序”。我國憲法第5條規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”由此可見，建立行政公益訴訟制度對違法的行政行為予以糾正不僅是完善和發展行政訴訟制度的需要，而且具有憲法依據、體現憲法精神，是對憲法抽象條文的具體化和落實。
2、我國行政訴訟的司法實踐為增設行政公益訴訟制度奠定了基礎。
《行政訴訟法》實施之初，限于經驗缺乏，理論尚不豐富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被訴具體行政行為的相對人。這一情況很快就得到了突破，人民法院通過不斷放寬對原告的資格限制，擴大受案范圍，開始受理自身權利義務受到具體行政行為影響的相關人提起的行政訴訟，強化對行政權力的監督。目前我國法官的素質已有了較大的提高，各級法院都十分重視在職法官的培訓。日益提高的法官整體素質，法官隊伍的職業化、專業化發展，也為設立行政公益訴訟創造了條件。近幾年，司法實踐中陸續出現的法律博士李剛訴國務院論證認可監督委員會的“行政不作為”案、中國政法大學碩士郝勁松壯告鐵道部案、青島考生訴教育部案等大量有影響的行政公益訴訟，也推動著行政公益訴訟的發展。
3、我國建立行政公益訴訟制度有成熟經驗的借鑒。
雖然在我國目前還未建立行政公益訴訟制度，但行政公益訴訟制度在西方國家發展的相當成熟，其理論基礎和實踐經驗已相當豐富，為我國建立行政公益訴訟制度提供了寶貴的經驗。雖然各國的法律傳統和訴訟文化存在差異，但我國有法律移植的成功先例，我們可以將有益的理論與制度吸收、轉化，為構建符合我國實際國情的行政公益訴訟制度提供實踐依據，同時也可為我們提供實踐上的可操作性。我們完全可以在原告資格門檻的降低和受案范圍的拓展兩個方面通過立法或司法解釋加以改進，使行政公益訴訟名正言順。
總之，在我國建立行政公益訴訟制度，既有堅實的法學理論支持，社會實踐的發展更是提出了建立行政公益訴訟制度的急迫需求。法律制度作為社會的上層建筑，不應過分落后于社會實踐，如何借鑒已有的相關法律制度經驗，回應社會實踐的呼喚，改造我國的行政訴訟制度，已勢在必行。
四、構建中國特色的行政公益訴訟制度的設想
在我國構建行政公益訴訟這種新型的訴訟制度，應與我國的國情以及整個行政訴訟制度相適應。同時，需要深入細致的理論準備和一定時期的實踐探索。筆者認為應從以下幾個方面著手建立我國的公益訴訟制度：
（一）從立法上明確規定提起行政公益訴訟的主體資格，詳細制定訴訟程序。對由什么樣的無直接利害關系主體提起公益訴訟，理論上存在分歧意見，有的認為公益訴訟的原告只能是國家機關即檢察院，有的認為由檢察院進行公益公訴有違法理，更多的人主張不論國家機關，還是公民個人或其他組織均為公益訴訟的原告。筆者認為，為使公益保護獲得可訴性，不應苛求人須與本案有直接利害關系，而應賦予所有知情國家和公共利益遭受到侵害的組織和個人提訟的權利。可根據我國的國情，做以下三種分類：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無直接利害關系，但其利益因為公益致損而最終會受到間接侵害而代表公眾的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時被訴行政行為損害或威脅到社會公益而提訟要求保護私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負有公益職責有權就其他機關的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環保部門對其他機關污染環境的行為提起行政訴訟的權利，這種賦予專門機構以責任的形式來保護公益在我國是必要的。
（二）行政公益訴訟制度的保護范圍。確定行政公益訴訟的受案范圍，要體現出維護公共利益的特點，但是要符合行政訴訟的相關原理。具體而言，行政公益訴訟的受案范圍比一般行政訴訟寬，其范圍應當僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭議。筆者認為具體包括以下幾種情況：其一，行政機關不主動履行法定職責，損害公共利益；其二，行政機關與相對人惡意串通，損害公共利益的行為；其三，行政機關作為侵害公共利益，受害人為不特定多數人的具體行政行為；其四，行政機關的抽象行政行為（規章以下）侵害公共利益。在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國家的經驗，先在國有資產保護、壟斷性行業、同業競爭等幾個矛盾比較尖銳的領域中引入公益訴訟。同時，法院把好受案關，只有在公益確實受到違法行政行為的侵害，影響到多數公民的合法權益時才能受理。當然，對所有涉及到危害國家利益和其他公共利益的行政行為無利害關系的組織和公民都有權提起行政訴訟是終極目標，但這是一個長期的漸進過程。
（三）完善行政公益訴訟的程序。行政公益訴訟畢竟不同于一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認為應規定前置審查程序為妥。即在原告向法院之時，須對被訴的行政行為先作比一般行政案件要復雜得多的審查，確認確屬公益訴訟范圍，且原告主體適格才予受理。同時，在行政公益訴訟案件審理過程中，應向被訴的行政機關提出書面建議，要求行政機關糾正損害國家利益和社會公共利益的行政行為，并要求行政機關在法律規定或限定的合理期限內予以答復或處理。當行政機關在規定或限定期限內不予答復或整改，或原告認為處理不當時，繼續審理。這樣可以從源頭上真正解決行政爭議。
（四）舉證責任的分配。根據我國行政訴訟法的規定，行政訴訟的舉證原則是被告負舉證責任。那么提起行政公益訴訟應由誰負舉證責任呢？筆者覺認為，對有關公益損害或可能損害的事實證據，由原告負責提供為宜，因為原告以此為由啟動了行政公益訴訟程序，由其對此負舉證責任合情合理；對具體行政行為合法性及相關法律法規依據的舉證，則應由被訴行政機關承擔，這也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對其他程序上及民事上的有關事實等，仍應遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。
（五）訴訟費用的承擔。按照立法規定，訴訟費用一般由敗訴者承擔，原告先行支付。然而公益訴訟一般牽涉面較大，訴訟費用相應較多，所許費用往往非公民一人能承受。如果僅以訴訟費用問題而將原告拒之門外，這無異于強迫公民放棄對公益的訴訟。有必要吸收其它國家的先進經驗，適當減輕公眾因提起公益訴訟的承擔的費用，對訴訟費用的分擔做有利于原告的規定。筆者認為，對于行政公益訴訟案件，可以采取不預受訴訟費的做法，如原告勝訴，訴訟費由被告負擔；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費用，原則上原告不負擔訴訟費。對某些案件需要進行鑒定、檢測、檢驗的，筆者認為，涉及的相關費用應從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔。如此會促進廣大民眾對公共利益的關心，也加強行政機關依法行政的高度責任感。
（六）對原告的獎勵。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個人利益，而是為了公益，有時甚至與私人利益毫無關系，但提起公益訴訟可能要花費大量的時間、精力和金錢。公益訴訟出于對正義的追求，對秩序的呼喚，要求司法機關懲惡揚善。立法應對原告提起行政公益訴訟所享有的特有權利及保護也應相應作出規定，讓其充分行使保護公益權利之時，其本身利益不受侵犯。行政公益訴訟是一種正義的行為，是國家主人翁民利、民主意識和責任感的高度體現，應該給予獎勵，才能形成良好的社會風尚。獎勵是對“護法”行為的積極、肯定的評價，通過物質、精神獎勵，將利益與“護法”相聯系，給予勝訴原告適當的獎勵，一方面有利于形成守法的社會環境，另一方面可以激勵更多的公民或組織監督行政行為，維護社會公益，使行政公益訴訟這種監督機制無處不在。
侵權就應該有救濟，而司法救濟應該成為一種常規的、常設的，最后的救濟底線。無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應該有司法救濟來予以保障。隨著社會的進步、法制的發展，傳統的“無利益即無訴權”的行政訴訟理念，無論在理論上還是在實踐中已不能滿足監督行政行為、保護公共利益的功能，行政公益訴訟這種適應社會發展需要的訴訟制度必將應運而生。建立行政公益訴訟制度，一方面需要突破傳統的訴訟觀念，進行理論創新，另一方面也需要在實踐中進行大膽而有益的探索和嘗試，從而有效地擴大訴訟的權利保護面，體現法律對公民權利，對國家、社會公共利益的切實保護。我們應該從實際國情出發，吸取西方法治國家行政公益訴訟的成功經驗，在立法上構建中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實踐中有效發揮行政公益訴訟對公共利益的司法保護作用，必將會極大地促進國家的繁榮和社會的和諧發展。
注釋：
【1】、孔祥俊：《行政行為可訴性、原告資格與司法審查》，人民法院出版社2005年版，第182頁。
【2】、楊海坤、黃學賢：《行政訴訟基本原理與制度完善》，中國人事出版社2005年版，第99頁。
【3】、于安：《行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題》，載《法學》2001年第5期，第21頁。
【4】、宗明：《行政公益訴訟初探》
【5】、（日）鹽野宏：《行政法》楊建順譯，法律出版社1999年版，第430-432頁。
【6】、張劍、楊梅花：《行政公益訴訟初探》
【7】、張劍、楊梅花：《行政公益訴訟初探》
從這個案例中可以看出，如果根據現行的行政訴訟法，該市民的訴訟請求將不予受理。第一規劃局的行為是內部的規劃行為，不是針對行政相對人的具體行政行為，對市民本人不會產生人身、財產等方面的侵害。故法院不受理。第二法律法規授權的組織，事業團體，群眾組織可以對行政機關的具體行政行為提起行政訴訟，在這個案件中，環保局或者其他的合法的群眾組織、團體可以對規劃局的規劃向法院提訟。個人沒有資格提起行政訴訟。
本案提出了一個非常值得探討的理論和實務問題：公民人身權和財產權之外的權利能否通過行政訴訟程序獲得救濟？或者說侵犯公益的行政爭議是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍？
第一規劃局的一部分職能就是進行合理的城市規劃，它的方案將影響整個城市的布局，每一位城市居民與外來客人都潛在地受到了規劃局的影響，規劃不當實際上已經侵害了城市居民與外來客人的利益。在文化名勝邊建造風格不同的建筑，降低了文化名勝的觀賞和游覽水平，所以法院應該受理此案，撤銷規劃局的規劃方案，當然在目前的司法解釋和行政訴訟法中找不到相關條款受理和判決此類案件，這就需要《行政訴訟法》關于受案范圍的修訂，在司法解釋中增加此類內容。
第二精神影響是否可以提起行政訴訟？規劃局的行為對其他部門和群眾的利益并未造成影響，而且城市建設規劃是規劃局的職能之一。對其他部門與群眾有影響的，是精神上的影響，新的建筑讓市民感到不舒服，讓游客的游覽興致大大降低。這些都屬于精神上的影響，對于這種訴訟是否應該受理，就應該啟用社會意向，即廣泛征求群眾以及相關部門的意見，讓精神影響的相關人、單位來決定是否撤銷規劃局的行為。
行政訴訟法的受案范圍在一定程度上不能夠滿足社會上出現的一些沖突解決。《行政訴訟法》規定公民、法人對行政機關及其工作人員的具體行政行為可以，而實際生活中，有許多行為主體并沒有“行政機關”的外衣，卻進行著“實質上的行政行為”，比如曾經發生過的“學生告學校”、“足球俱樂部告足協”的事情。法律規定的不明確，使這方面的訴訟之路還很不暢通。這些案件的“夭折”對現行的法律提出了挑戰，這個挑戰希望法律能鮮明地告訴人們，它所確立的司法審查制度是只對行政機關及其工作人員的行政行為，還是針對所有的“實質行政行為”，而這正是行政公益訴訟所能解決的關鍵問題。
（二）在我國設立行政公益訴訟的重要意義
因而在我國，現實生活中行政行為侵害國家和公共利益，未得到有效監督、糾正的情況大量存在。特別是在目前社會轉型時期，權力腐敗的問題十分突出，行政機關或其工作人員惡意串通相對人違法行使行政職權，侵害公共利益的現象相當嚴重。而且，行政行為侵害公益的行為雖然可以有多種救濟方式，但無可否認，行政訴訟方式是一種更有效的選擇，同時也符合法治的原則。因為行政訴訟的目的既是提供權利救濟，也是為了監督行政機關及其工作人員依法行政。在違法行政行為侵害公共利益的情況下，通過司法審查的方式，不僅可以使受侵害的公共利益得到救濟，而且可以使違法的行政行為得到監督和糾正。行政公益訴訟有助于監督行政機關依法行政、提高執法水平，實現權利對權力的制約[7]；而且行政公益訴訟符合訴訟經濟原則，能夠積極有效的保護受害人和整個社會的利益，對于可能或已經危害社會公共利益的行為均可依法提訟，充分體現其防患于未然的御前功能。實現社會利益的最大化[8]；最后，行政公益訴訟的設立也是我國“入世”后完善行政審判制度的重要內容之一，要順應國際潮流，于國際相接軌，就應當在補足這一方面的缺失，否則在國際交流中，容易導致一部分利益得不到應有的保障。
三）建立我國行政公益訴訟制度的幾點構想
1.關于行政公益訴訟的原告資格
從西方國家行政公益訴訟制度的實踐來看，要發揮行政訴訟制度在維護公共利益的作用，就必須突破原告資格的規定，使各種不同利益在受到侵害時都可以進入訴訟程序。以前狹義的嚴格的原告資格概念已經被證明不能充分適應當今法律制度中公共利益要求的情況下，基于任何理由而對原告資格進行的限制都是與現代法治主義原則背道而馳的。不但不利于維護法律的尊嚴，加快法律的普及，而且還可能助長行政機關的官僚作風，使他們對公共利益漠視不顧，將造成更多的利益侵害。
而根據我國現行行政訴訟法的規定，能夠向人民法院提起行政訴訟的公民、法人或其他社會組織必須同被訴具體行政行為有直接利害關系。不具有這種關系的人是不能提起行政訴訟的。但是這種一以貫之的做法已經受到了挑戰。解釋第12條規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以提起行政訴訟。這一規定較之于行政訴訟法第2條規定的認為具體行政行為侵犯合法權益來說，不易大大擴充了行政訴訟原告資格范圍。因為按照通常的觀點，法律上利害關系有直接與間接之分，也有切身利益關系與非切身利益關系之分。與某一具體行政行為有直接利害關系的人享有原告資格，同樣有間接利害關系甚至可能利害關系的人也都應該具有原告資格。法院對訴訟資格的審查應當是質量上的審查而不是數量上的審查，只要原告收到了“可以辨認的輕微的事實上的損害”，就足以確定其有訴訟資格，不論這種損害多么間接，因果關系多么微弱。[9]這樣，從理論上講，任何損害公益的行為都與公民或其他社會組織存在某種形式上的利害關系而使他們具有了原告資格。
2.關于行政公益訴訟的受案范圍
目前，我國行政訴訟的受案范圍過于狹窄，限制了行政訴訟作用的發揮。究其原因，有立法方面的因素，但更多的卻是原子司法實踐的慣性。為此，有識之士紛紛指出應該逐步擴大行政訴訟的受案范圍，這種意見無疑是正確的。行政訴訟受案范圍的擴大，會促進行政公益訴訟制度的建立，反過來又將帶動行政訴訟受案范圍的進一步拓寬。
首先，應擴大公民、法人合法權益的保障范圍。除原有的人身權、財產權之外，行政主體違法行政行為侵犯公民、法人的勞動權，受教育權、社會保障權、環境權等合法權益的行政案件也應當允許提起行政公益訴訟。
其次，應擴大行政機關違法不作為而侵犯公民、法人合法權益的行政案件范圍侵害公共利益的行政行為有作為和不作為兩種形式，多數表現為不作為。因為受害者是國家或者全體人民，侵害人——行政機關本身就是這種利益的法定保護人，所以，在意保護個體利益為宗旨的中國現行行政訴訟制度上沒有法律救濟的手段。這是迫切需要改進的。現行的行政訴訟法第11條有關款項內容有部分屬于行政不作為案件而納入受案范圍，但過于狹窄，應予擴大。對行政不作為而侵犯公民、法人的合法權益，如對重大污染行為，行政機關不處理的，應允許提起公益訴訟，以督促行政機關勤政高效，防止互相扯皮推諉。
再次，對部分違法的，抽象行政行為侵犯國家、集體、公民個人合法權益的，應允許提起行政公益訴訟，在實踐中，由于對抽象行政行為缺乏相應的程序約束和法制監督，其侵犯公民、法人合法權益的情形屢見不鮮。相比較而言，抽象行政行為較之于具體行政行為與公益的關系更為密切，因而損害公益的可能性更大。然而根據行政訴訟法第2條規定，只有具體行政行為才能進入司法審查的范圍，抽象行政行為不具有可訴性。如此一來，大量的因抽象行政行為引發的公共利益之損害均被排除在行政訴訟之外。根據目前《行政訴訟法》第53條實際上已賦予人民法院對規章有一定程度的司法審查權，法律評價權和選擇適用權，那么對規章以下的抽象行政行為實施司法審查也應是順理成章的。此外，解釋第1條放棄了對具體行政行為內涵進行界定的做法，而且將受害范圍圈定為行政行為，并對不可訴的行政行為作了列舉。這樣一來，就使得行政訴訟實踐中完全可以將那些損害相對人合法權益、包括損害公共利益的行政行為納入訴訟的范圍之內，而不必判別他們究竟是具體行政行為還是抽象行政行為。但同時考慮到抽象行政行為涉及面廣，并且有一定的政策性，如果允許任何一個相對人提訟，確有不便之處，因此可以規定只有由檢察機關和有關社團組織提起行政公益訴訟，以示慎重。
四、結語
由于社會和經濟的迅速發展，新科技的廣泛適用，生產規模的不斷擴大，經濟活動的涉及面越來越廣，社會的一體化進程日益加劇，因而涉及國家、社會公共利益的事物和領域越來越多，在這些活動中，或者沒有直接的受害人，或者當事人由于各種原因不能很好地履行職責，致使國家、社會公共利益不能切實得到保護。此時，借鑒西方國家的公益訴訟制度，通過承認有訴的利益而擴大當事人的資格，對行政機關違法行使職權造成國家和社會公共利益損失的行為進行監督，就可以避免權力以及監督權力活動的黑箱運作，這既符合民主與法制的發展潮流，也更有助于社會主義市場經濟的建立。行政公益訴訟制度的出現，充分說明了公民法律、權利意識的增強，使社會進步的顯著標志。本文認為，即使根據現行法律，對損害公益的訴訟尚不能作出實體判決，但為推動社會進步，就應當充分發揮司法監督職能，針對個案向有關單位或部門發出司法建議，并結合研究借鑒外國相關制度，大膽創新，以司法實踐推動立法。改革是漸進的，法律是在社會的發展和進步中不斷修正的，不斷提高法律的權威性和全面性，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。毫無疑問，在一定程度上，行政公益訴訟的建立和完善將會推動我國行政訴訟制度的發展和行政法治的進程。
參考文獻：
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[6]〔英〕威廉·韋德：《行政法》，楚健譯，中國大百科全書出版社1997年版，第377頁。
[7]梁慧星：《關于公益訴訟》，載《私法研究》第1卷，中國政法大學出版社2001年版，第365頁。
隨著我國法制建設的不斷完善,建立健全公益訴訟制度,已是法制建設的必然趨勢。近幾年,行政公益訴訟已受到學術界的普遍關注,有關行政公益訴訟的文章也常見于許多期刊雜志,特別是修正后的民事訴訟法確立了民事公益訴訟制度,更是掀起了行政公益訴訟的討論。很多學者站在比較法的角度,認為許多外國行政公益訴訟中關于原告資格的理論可以適用于我國行政公益訴訟,筆者最近有幸拜讀了華東政法大學朱應平教授所著《澳大利亞行政公益訴訟原告資格探析》一文 ,該文對澳大利亞行政公益訴訟的原告資格進行了全面分析,詳細列舉了澳大利亞行政公益訴訟原告資格有總檢察長、個人和社會團體三種類型,朱教授同樣認為澳大利亞行政公益訴訟原告資格的做法值得我國借鑒。但筆者認為:他山之石未必能攻玉,國外行政公益訴訟的原告未必能全部為我國借鑒,并以此確立我國行政公益訴訟的原告也可以有檢察長、個人和社會團體三種類型。為此筆者試從行政公益訴訟及原告資格的概念入手,分析國外檢察長、個人和社會團體三種類型在我國的不可行性,進而提出檢察機關作為我國行政公益訴訟唯一原告的理論,以求教于各位行家。
一、行政公益訴訟及原告資格的概念分析
澳大利亞公益訴訟的含義。學界和實務界對“公益訴訟”概念也有不同理解。澳大利亞法律改革委員會指出:“法院喜歡讓該定義處于開放狀態,且以每個案件的背景情況為基礎對公益問題做出決定。但是法院在關于如何探討該問題上提供了某些指導。一種獲得廣泛認同的方法是,看該案件是否影響共同體或該共同體某個重要的部分,或者是否涉及到某種重要的法律問題” 。法律改革委員會采用法律適用的一般方法,確立了三個標準來識別“公益訴訟”:第一,該程序對共同體或該共同體某重要部分的重要權利或義務起著決定、執行或闡明的作用。第二,該程序涉及到某個重要法律問題的解決。第三,該程序在其他方面有公益的特征或才具有判例案件程序(testcase proceedings)的特征 。巴克(BarKer)法官把“環境公益訴訟”界定為有下列特定目標的訴訟:從法院或得某種法律救濟,或者從某行政裁判所獲得某項決定或裁決,而這種做法的目標具有保育、保護環境的效果,或者提升環境的保育或保護的效果 。雖然巴克的定義比澳大利亞法律改革委員會定義更準確也更有用,但其最大缺陷是:沒有把這個概念限制到由共同體成員提出訴訟上,即沒有對提出的訴訟主體進行限制。在澳大利亞,提出環境訴訟的主體多樣,如由政府調控者提出的環境訴訟也有保護環境的目的,但是“環境公益訴訟”的概念一般被理解為只意指由共同體成員實施的訴訟。換言之,“公益訴訟”概念的主體不包括政府,公益訴訟排除了由政府實施或代表政府利益實施的訴訟。總檢察長作為公益訴訟主體,不是因為它是國家機關的重要組成部分,而是因為它代表公共利益的原因。由法律改革委員會和巴克法官采用的定義還有一個局限:它們不包括識別公益訴訟一項標準的“訴訟目的”,即個人提起的以保護私人權利和利益為目的的訴訟,不應被視為公益訴訟案件。
由此可見,澳大利亞行政公益訴訟有二個特征:第一,提起公益訴訟的主體有總檢察長、個人或社會團體。總檢察長代表公益,在公益受到侵害的情況下,代表公益提起訴訟。這是憲法賦予其地位決定的。在確定哪些主體享有行政公益訴訟原告資格問題上的難點在于:個人或社會團體并不必然擁有公益訴訟資格;法院需要確定,在哪些情況下,個人或者團體能提起行政公益訴訟。第二,行政公益訴訟的目的主要是為了維護公益,或者實現法律規定的公權利。
我國學術界通說認為:行政公益訴訟應是指當行政主體侵害公共利益或有侵害之虞時,法律允許無直接利害關系人為維護公共利益而向人民法院提起行政訴訟的制度 。由此可見,行政公益訴訟就是要維護最廣大人民的根本利益,監督和糾正那些侵害社會公共利益的行政行為。特別是當前我國大力提倡的科學發展觀,其核心就是以人為本,為保護廣大人民的民生、民權,對那些雖不損害某個單獨的民事主體的利益,卻侵害公共利益的行政行為,應賦予法院對其司法審查權,這就是行政公益訴訟。
原告資格的概念。根據《布萊克法律大辭典》的經典解釋:“原告資格是指某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠利益。其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分,從而使起訴人成為本案訴訟的正當原告” 。行政訴訟原告資格主要解決的是在行政訴訟中什么人具備了何種條件可以請求法院保護其合法權益的問題,即誰可以啟動行政訴訟程序。在我國,學者們雖然對行政訴訟原告資格內涵和外延理解的角度和側重點不一樣,但都認為原告資格意味著行政訴訟的起訴人可以成為原告的限制條件。因為資格本身就是一種限定、一種條件,如果一國行政訴訟法對原告沒有限制,也就不存在所謂的原告資格問題。一般而言,行政訴訟的原告資格有如下涵義,第一,原告資格是公民、法人或社會團體因具備一定條件而取得的可以作為行政訴訟原告提起訴訟的資格;第二,原告資格用以表述哪些人具有行政訴訟的訴權,僅表明在行政爭議發生后,具備原告資格的人將該爭議訴至法院,法院不得將其拒絕;第三,原告資格從利益受到行政行為侵害時就已取得,是一種成為原告的可能性。它與原告的關系可概括為:具備行政訴訟的原告資格未必一定成為行政訴訟的原告,而能成為行政訴訟的原告必然具備行政訴訟的原告資格。原告資格是行政訴訟的核心問題之一,原告資格的發展推動了行政訴訟制度的發展。
所以,建立真正意義上的行政公益訴訟,其主要內容和關鍵之處就在于對行政公益訴訟原告資格認定標準的設定,這將直接關系到整個行政公益訴訟制度能否最終得到確立。
二、澳大利亞行政公益訴訟原告主體分析
澳大利亞聯邦和州立法確認了行政公益訴訟的三類原告主體:總檢察長、私人個人、公益團體。
1977年澳聯邦《行政決定(司法審查)法》第17條規定:(1)檢察長根據本法,可以代表聯邦在法院參與訴訟活動。(2)在總檢察長根據本條規定參與訴訟活動時,他被認為是該訴訟活動的當事人。該法規定了總檢察長的訴訟資格,沒有規定個人、公司或利益團體是否可以提起公益訴訟。
在環境、規劃和消費者保護領域,一些立法放寬了行政公益訴訟原告的資格要求。一般來說,立法上確認某些領域公益訴訟往往與該領域侵犯公益情況比較嚴重有關。1999年聯邦《環境保護和生物多樣化保護法》第487條規定,環境活動家和環境團體通常有資格根據該法規定申請審查行政決定的命令。據此規定,“環境活動家和環境團體”可以成為申請行政公益訴訟的主體 。這是利益團體作為行政公益訴訟原告的法律依據。
1974年聯邦《貿易慣例法》允許“任何人”有權對違反該法條款的行為采取措施,而且“任何人”已被解釋為意指不管其是否有某種特殊利益的任何人 。該法規定,如果有人已經實施、正在實施或者將要實施侵犯公益的行為,貿易慣例委員會或任何其他人都可以提起公益訴訟,即使與之沒有利害關系,但為了公益提起審查令申請的,法院應該授予其資格。至于采取何種訴訟程序則取決于違法行為的性質。針對行政機關侵害公益的訴訟則為行政公益訴訟。這是個人作為行政公益訴訟原告主體資格的法律依據。
州法律對行政公益訴訟原告資格也有規定。1979年新南威爾士州《環境規劃和評估法》第123條規定:(1)任何人可以在土地和環境法院提起訴訟程序,申請糾正或者限制違反這部法律的命令,無論該當事人的任何權利是否已經或者可能受到這種違反行為的侵害或者作為這種侵犯的結果。(2)在本條之下的程序可以由某人為了自己的利益或者任何其彵人(獲得彵們的同意)、某法人機構(經過其委員會或其他控制或調控機構的同意)的利益而提起訴訟程序,只要在這些程序中有類似的或共同的利益即可。據此,第一項規定不管當事人自身權利或利益是否受到侵害,都可以申請法院審查,說明不受個人利益受侵害的限制。如果當事人自己權利受侵害,其訴訟主要是保護私益訴訟。而當自己私權利沒有受侵害,但因為侵犯其公權利而導致其受到更大的損害,但其起訴是為了維護公益就構成公益訴訟。提出公益訴訟的主體條件極為寬松。至于屬于哪一種公益訴訟則取決于違法行為的性質。第二項規定,如果當事人起訴主要是為了維護自己的利益則不構成公益訴訟。反之,主要是為了他人或者公共利益則構成公益訴訟 。
綜上,聯邦和州立法規定了總檢察長、個人(任何人)以及相關團體可以提出行政公益訴訟。這些規定為行政公益訴訟原告資格提供了依據。但是立法并沒有明確將不同類型原告的資格類型化。
法院判例則對三類行政公益訴訟的原告資格,提出了具體的類型化判斷標準。總檢察長作為公益訴訟原告的資格條件是公益或公權利受害;個人或公司成為公益訴訟原告的資格是,該類主體須在訴訟的主題事項上有特殊的利益,即比其他社會成員享有更大的利益;利益團體成為公益訴訟原告的資格是,該團體與公益事項之間有密切的關系,且與之存在某種特殊或特定的利益關系,但是法院在審查這種“特殊(特定)利益”關系時,其標準比個人或者公司成為公益訴訟原告時所要求的“特殊利益”較低。
(一)總檢察長訴訟或者許可個人以總檢察長名義訴訟的資格——公益受害
[2]《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款.
[3]應松年.行政公益訴訟試點亟待解決的幾個問題[J].人民論壇, 2015 (24) .
[4]王秀漢, 趙繼軍, 宋洪磊.檢察機關提起行政公益訴訟制度的構建[J].天津法學, 2016 (2) .
范文一： 行政訴訟法論文(教授熱薦6篇)
范文二： 行政訴訟保障的路徑分析及優化策略
關鍵詞： 民事公益訴訟 原告主體 檢察機關
一、公益訴訟之特性
公共利益作為一個在法律中常見的用詞--例如我國《憲法》第10條、《民法通則》第7條、《物權法》第42條、《合同法》第7條、《證券法》第1條等諸多法條中都直接出現了公共利益一詞--其范疇在學理上并無通論，但究其特征爭議不大，大多數學者都承認公共利益是適用于一個群體內普遍的個體且在群體內一般難以做出區分的，例如約翰·羅爾斯認為公共利益就是不可分和公共的，戴維·米勒表述公共利益的基本特征就言及其相關性與公共性。4當發生諸如環境污染等涉及公共利益之事件的同時，其特質不在于對每個個體的影響，而在于對一個群體以及自然環境的影響。
鑒于公共利益在概念上的模糊，若要將此概念使用于法律實踐，就有必要通過立法機關將之轉換為實在的法律規范，在實踐中往往可以采取多種方式進行列舉與排除，針對我國民事公益訴訟案件的具體類型，有學者總結包括有國有資產流失、環境污染公害訴訟、特定弱勢群體權益受損引發之訴訟、反壟斷訴訟、特定人事訴訟、消費者保護訴訟以及擴散性利益受損的群體性糾紛等七類。5在具體區分了其類型后可以發現公益訴訟可以從不確定的法律概念具象到確定的對象與范疇，而當新事件產生后也可以由立法機關、行政機關等進行規制從而賦予其較強的可操作性。
二、支持原則適用失格
在民事公益訴訟的主體討論中，對于檢察機關等參與民事訴訟所尋求之法律支持多言及《民事訴訟法》第十五條之規定"機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院"。因該條款在民事公益訴訟學理討論的普遍性先對其進行探討。首先，支持制度雖是我國民事訴訟法教材上普遍認同的原則，但支持的方式、程序以及支持者所處的訴訟地位和訴訟權利義務等問題缺乏具體規定。其次，匆忙將支持原則放入民事公益訴訟領域并認為《刑事訴訟法》第77條第2款之"如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候也可以提起附帶民事訴訟"作為訴訟之法律依據有操之過急、求馬唐肆之嫌。訴諸法律是維護公共利益最后屏障，在訴之前，從前文所引用之案件具體類型可以看出，基本上列出的每個類別國家都有相關之立法以及行政機構社會團體對公共利益進行規范化的保護與救濟，監督與管理。尤其對于環境公益訴訟，探究制度上的預防和避免要重要于事后的救濟，民事公益訴訟在效益上并非屬于最優選擇，而在新制度尚未確立之時從現有難以適用制度中尋求突破必然會產生先天之缺陷。第三，支持原則并無法解決民事公益訴訟之問題，按照我國現行流行教科書的觀點，其支持制度的建立是"在列寧關于社會主義的民事法律關系是公法關系而不是私法關系的理論基礎上的，它是國家干預民事法律關系的補充，體現了依靠社會力量維護國家法制的思想，故也稱社會干預原則。"6而我國的民事訴訟法關于支持的規定與社會干預原則有著很大區別，"按照社會干預原則，干預者在受其保護的人發生民事爭議時有權，不需要征得受其保護的權益人同意。依社會干預原則，干預者有和參加訴訟的權力，而依支持的規定，支持者只有抽象的支持權，不能直接提訟和參加訴訟。社會干預原則允許負有保護責任的個人實施干預行為，或者參加訴訟而我國不允許個人支持。"7同時，也應認識到，作為市場主體，國有企業等有能力聘請律師并提訟，國有資產的管理機構雖沒有公訴職能，但有權力監督國有企業，在監督權怠于履行之時檢察院等有權監督，其中監督機構的設置與監督機制的訂立發揮的作用會遠大于有公權力介入私權力之虞的檢察院行為。檢察院其自身參與訴訟會面臨更多的問題，諸如檢查機關在民事訴訟中與相對人之間地位是否平等；檢察機關若作為主體參與訴訟其本身作為法律監督機關是否缺失公平，會不會公權干預私權，會不會干預審判權，該如何規避；檢察院提訟的依據是出于國家賦予了其法律監督的權力還是作為民事訴訟當事人的訴訟權；檢察機關提訟后其與負有監督職能的特定行政機關需要怎樣合作或分配資源等等。
三、公益訴訟制度主體制度猜想
對于公益訴訟的概念，常見概念定義如"通常是指任何組織個人都可以根據法律的授權對違反法律法規侵犯國家利益社會利益或不特定多數人利益的行為向法院提訟，由法院依法追求其負法律責任的活動。"8，或"公益訴訟是指特定國家機關、社會團體和相關公民根據法律規定對違反法律而侵犯國家利益和社會公共利益的行為提訟，由法院通過司法程序追究法律責任的一種法律制度。"9從這兩個定義中可以發現，對待公益訴訟，法律的授權是某主體能提起公益訴訟的必要條件，從這點出發結合當今的立法可以對各類民事訴訟主體進行評估。
1.直接受害人。我國《民事訴訟法》第108條規定"原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人或其它組織"，這種以"直接利害關系人"理論規范原告之訴的理論使得公益訴訟中直接受害人當然可以提訟。
2. 檢察院。公益訴訟往往有不可逆、涉及面廣的特點，甚至有時候受損對象無提訟之資格，公益訴訟尤其在環境公益訴訟中，事件產生的后果難以通過經濟補償進行補救，所以在公共利益處于危險階段的時候的是否有訴訟之可能亟需認定，同時，某些受損對象，例如濕地破壞中某些動植物瀕危又需要保護的情況下，誰能提出訴訟也需要認定，在2005年12月7日賀衛方等人就以鱘鰉魚、松花江、太陽島為共同原告進行環境民事公益訴訟，要求中石油賠償100億用以建立松花江治理基金。20世紀70年代的美國就有相關人士代表帕里拉屬鳥夏威夷土地與資源管理局，最終當地法院判決帕里拉屬鳥勝訴。但在此類案件中，檢察院如若能作為訴訟之主體是具有優勢的。首先，《人民檢察院組織法》第5條規定了人民檢察院刑事公訴、偵查和法律監督職能，在法律上有部分依據，其次，人民檢察院作為監督機關，擁有大量具備專業知識的法律人才也有調查取證的能力。再次，檢察機關在刑事公訴案件中便代表國家進行訴訟，在民事公益訴訟中，其涉及的范圍遠大于一般民事訴訟，檢察機關代表群體性利益是出于對公眾或者國家負責，在這點上看檢察院是適格的。但是正如前文提及的，如果檢查機關能提起民事公益訴訟，那么其一家便獨有偵查的權力、抗訴的權力以及檢察長列席人民法院審判委員會等權力，如果這些權力都在訴訟中行使，不啻將對被告產生不利影響，使得被告反倒成為了弱勢的一方，有可能影響審判的公正。對此還有很多制度上的要求需要完善，但是不能否認檢察院是一個良好的遞補提訟之機關，只是需要法律在授權同時嚴格認定其訴訟之范圍。
3.行政機構。在《中華人民共和國海洋環境保護法》第90條第一款規定"造成海洋環境污染損害的，由第三者排除威海并承擔賠償責任"，在同條第二款規定"對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。"這里如何提出損害賠償要求，提出之損害賠償是基于行政行為抑或是通過訴訟需要嚴格的區分。
行政機關作為公益訴訟的原告是有數例現實案例的，如2007年貴陽政府機關提起環境公益訴訟并勝訴，2010年云南昆明環保局作為原告訴養豬場違規排放污水得以立案審理。行政機關作為公益訴訟的原告在原理上同檢察機關相類似，其本身便對公共利益擔負著行政責任，往往公共利益所涉及的事件原先便應當由政府機關進行監督。此外，由行政機構提起行政公益訴訟有助于嚴格限定檢察院作為民事公益訴訟主體時案件的范疇。但是行政機關作為訴訟主體也有不當之處，最明顯的不過與行政主體過于明顯的公權力性質和與公益所產生的利益一致，行政機關的不能排斥勝訴后得到公共利益遠遠超出其實際得到的利益。行政機關充當原告可能不僅會破壞私法的自愿平等，而且也更有可能造成訴訟雙方訴訟地位不平等。此外，環境監督部門等涉及公益的部門沒有獨立人格，而且其組織形式上也缺乏能夠代表國家參與訴訟的能力。
4.公民及社會團體。我國的《社會團體登記管理條例》中社會團體的定義是"中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性的社會組織"。社會團體作為一個有組織的有共同目標的公民集合，在組成、財力和精力上是能與公益訴訟可能涉及到的被告相平衡的，而且社會團體進行公益訴訟能夠更簡潔高效規避當事人適格的限定，社會團體中的人更容易與案件產生直接關聯，讓某些社會團體作為群體訴訟的適格當事人，一方面有助于保障受害人的實體權益，另一方面可以減少訴訟環節和訴訟浪費而有助于減少程序利益的耗費。
總而言之，就民事法律訴訟之主體而言有幾處亟待立法確立的地方，一是對公共利益的認定，認定了公共利益的范疇之后才能使得理論上的檢察院之權與其監督權得到嚴格的限定并賦予之至權力；二是行政機構與其他潛在訴訟主體之間的分野，行政公益訴訟能夠有效區分出國家層面與社會層面在公益訴訟中的分野，從而將民事公益訴訟嚴格限定在私法領域；三是法律制度的變革需要，只有法律授權之后各類潛在訴訟主體，尤其是檢察院才能對民事公益訴訟在實體和程序上有所作為，否則以現行制度缺乏完善的實行與監督體系。
注釋：
[1]【英】，邊沁，《道德與立法院里爭論》，葉殷弘譯，商務印書館，2000年版第58頁.
[2] Weustenfeld之觀點，轉引自李建良，《從公法學之觀點論公益之概念與原則》，臺灣中興大學1986年6月碩士論文，第132頁.
[3] Deborah Stone， Policy Paradox：the art of political decision making， w.w. Norton & company Inc. 2001.p.23.
[4] 戴維米勒，《市場、國家和社群》，牛津大學出版社，1999年版第81-82頁.
[5]潘申明，《比較法視野下的民事公益訴訟》，華東政法大學博士論文，第60頁.
[6]譚兵主編，《民事訴訟法學》，法律出版社1997年版，第106頁.
[7]何文燕，《調節和支持兩項民訴法基本原則應否定》，載《法學》1997年第4期，第36頁.
[8]蘇家成、明軍著，《公益訴訟制度初探》，法律適用2000年版.
論文關鍵詞 行政公益訴訟 民事公益訴訟 公共意識
一、研究背景
隨著法制與權利觀念的不斷發展和進步，侵犯社會公共利益的違法行為也越來越多的被人們所重視，公益訴訟也一步步被引入了民事訴訟法的領域。然而基于不同領域的公益訴訟的關系仍然模糊不清，這對于公益訴訟的進一步研究產生很不利的影響，尤其是民事公益訴訟和行政公益訴訟之間，因二者存在很多統一性，在很多情況下難以區分并且關系不明晰，由此造成公益訴訟研究和探討過程中的混亂難以厘清。因此，為了促進公益訴訟的進一步發展和突破，解決上述問題已迫在眉睫。本文在學者們的研究基礎上對民事公益訴訟與行政公益訴訟的關系進行明晰、區分和探討，希望可以對這一領域的研究提出新的思路和設想。
二、我國公益訴訟之現狀
中華人民共和國新民事訴訟法，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。”這是首次對公益訴訟進行了專門的表述和規定，將民事公益訴訟納入了民事訴訟法的規定中。
隨著法治的不斷完善，我國也漸漸出現了其他領域的公益訴訟，并逐漸發展。對于審理農村承包合同，最高法院作出的解釋，將發包方人數眾多簽訂承包合同違反法律規定損害集體利益或者多數人利益的，可以提訟。這就被學者們界定為行政公益訴訟。
三、民事公益訴訟及行政公益訴訟統一性之探討
公民個人、法人或者其他組織以及相關的國家機關可以依法對侵犯國家利益、集體利益或者社會公共利益的民事違法行為，以自己的名義向法院提訟，以此追究侵害人的民事責任達到保護公公共利益或者國家利益的制度。這是民事公益訴訟的定義。
公民、法人或者其他組織對行政機關的行政行為造成的國家利益或者社會公共利益的損害，可以以自己的名義向人民法院提起行政訴訟，以此來保護社會公共利益或者國家利益的制度。這是行政公益訴訟的定義。
內在的一致性和外在的相似性上，民事公益訴訟同行政公益訴訟存在很多的相似之處。這是保護社會公共利益的同一目的所決定和引申出來的。統一性主要表現在：第一，二者起源是一致的。民事公益訴訟和行政公益訴訟都是起源于羅馬法，隨著公益訴訟的不斷進步和發展，它們起源上的一致性形成了它們之間相互混淆的可能性。 第二，它們保護的法益基本相同。它們保護的法益都是社會公共利益和國家利益，不是個人或者少數群體的利益。并且由于公益訴訟具有特殊的預見性，導致很多時候只是有違法行為的作出，并沒有發生相應的損害結果，只是根據客觀情況的合理推測可能將會對公共利益造成損害，以此就可以向法院提訟，以保證對損害結果進行前瞻性的遏止和防止損害結果的發生和擴大，更有利于保護社會公共利益免于遭受損害。 第三，二者的案件類型存在一致性。民事公益訴訟和行政公益訴訟領域，針對二者的受案范圍，我國學者都主張其具有某些一致性，如對于國有資產的流失、環境的污染和損害、土地開發的不合理利用、價格壟斷……與社會公共利益關聯甚大，卻無法確定具體的受害人或者利害關系人，或者涉及行者機關不作為或者作為有瑕疵的情況。第四，原告具有相同性。公益訴訟的原告可以是公民個人、法人、其他組織或相關的公益團體、或者檢察機提起，所以不同的公益訴訟，原告很可能具有統一性。第五，原告無直接利害關系性。因為公益訴訟的特殊性質和特征導致了公益訴訟的原告范圍非常廣泛，很多情況下與被的行為沒有實際上的直接的利害關系。所以，公益訴訟實質上放寬了對原告資格的限制。
四、民事公益訴訟同行政公益訴訟差異性之探討
統一性是民事公益訴訟與行政公益訴訟放置一起探討的基礎，但它們之間的差異性也不容忽視。第一，兩種公益訴訟的性質不同。第二，訴訟程序的相異性。由于公益訴訟是一種獨特的訴訟類型，它貫穿于不同的訴訟領域卻沒有統一的程序規則，因而行政公益訴訟應當依附于行政訴訟的程序和規則，而民事公益訴訟則需要利用民事訴訟的規則和程序。二者不同的程序和規則必然導致兩類公益訴訟的程序不盡相同。第三，為了達到的訴訟效果（目的）并不相同。當然公益訴訟是為了維護和保護社會公共利益的這一根本目的二者是一致的，但行政公益訴訟還有監督國家行政機關依法行政的目的。第四，二者主體的價值目的不同。行政公益訴訟的主體一般的是國家行政機關，其選擇對抗的是國家的公共權力。而民事公益訴訟的主體則是以一般社會主體（非國家行政機關）為被告，是以私權主體為對象。第五，訴訟效果不盡相同。行政公益訴訟的判決在發生法律效力以后可以達到糾正行政違法行為和民事主體違法行為的雙重目的。而民事公益訴訟則無法達到督促行政機關依法行政的效果。因為，在我國現有的司法實踐中，民事訴訟過程中，行政機關并不作為第三人參加訴訟，因而訴訟的效果不能直接作用于行政機關，涉及行政機關的違法行為，司法建議是人民法院能夠采取的為數不多的方式之一，顯然，在監督和保證行政機關依法行政積極履行政府職能方面，相比于民事公益訴訟，行政公益訴訟是更勝一籌的。
五、行政公益訴訟同民事公益訴訟關系之探討
研究民事公益訴訟與行政公益訴訟的統一性與差異性的目的是為了更好地從法律理念和源頭中分析二者之間的關系，這種關系分析的目的是為了解決民事公益訴訟與行政公益訴訟在受案范圍上的難以區分以及當事人面對公益訴訟如何選擇的問題。有些學者希望通過行政機關的依法行政職能的發揮加之行政公益訴訟的配合和監督來達到公益訴訟所希望達到的效果，他們認為，一般涉及公益訴訟的領域都與行政機關的監管分不開，一旦出現侵犯公共利益或者國家利益的行為，行政機關通過積極的依法行政進行監管就可以。若行政機關不作為或者監管不力，再通過提起行政公益訴訟加以監督和糾正就可以達到希望的效果，因此，民事公益訴訟的設計是不必要的。這種觀點的學者多是希望用這樣的方式來約束行政機關的行為，使其更好地履行職能，依法行政。
上文中筆者用了一定的篇幅分析行政公益訴訟與民事公益訴訟在受案范圍，以及在保護社會公共利益和國家利益之根本目的上具有一定的統一性，這是很多學者主張單一的行政公益訴訟或者民事公益訴訟的根源所在。同樣的，筆者在分析探討兩種不同形式的公益訴訟的統一性的同時，著重的強調了它們在性質、法律效果、程序選擇、利益保護以及訴訟目的、價值衡量上的不同。這樣的不同就賦予了當事人在選擇公益訴訟的途徑時有了一定的自主選擇權，原告可以在衡量不同的價值取向、訴訟程序、目的和目標的基礎上，選擇更為恰當的訴訟方式。由于選擇不同的訴訟方式對在實體和程序上都存有不同，利益的實現也必將不能完全相同，因而，筆者認為應該區分不同的案件情況選擇不同的訴訟方式。（1）若某一公益訴訟案件中并不存在行政機關監管失職等問題，就不應選擇行政公益訴訟，只能依賴民事公益訴訟加以救濟。通過公民自己的維權來保護公共利益既避免了等待行政機關干預而導致的損失擴大化，也避免了行政機關不作為而失去了時間利益。（2）在某些案件中，侵害行為主體往往采取比較隱蔽的方式或者規避行政機關監管規則的方式損害公共利益或者國家利益時，行政機關實際處于一種被動和“無辜”的地位，此時行政機關可能并無過錯，盡管行政機關有義務保護公共利益不受損失和侵害，此時也無法將其納入訴訟的領域中，此時選擇民事公益訴訟就更為合理和科學。（3）提起行政公益訴訟的一種明確的情況是，行政機關的行政行為導致了有損公共利益和國家利益的損害行為的發生。 此時的行政機關已經介入到案件之中，并且其在行使行政職能的時候存在明顯的過錯或者瑕疵，這時提起行政公益訴訟不僅可以有利于利益訴求的達成也起到督促行政機關依法行使職能的目的。（4）原告具有程序選擇權的案件中，民事主體直接造成了國家利益或者公共利益的損害，行政機關的不當行為導致了事件的嚴重性加劇或者導致損害的擴大。此時，這類案件中，兩種侵權主體發生了混合，達到了共同侵權的要求。這時若案件是侵犯了國家利益，造成國有資產或者國有集體土地、財產的流失以及其他損失，無法確定具體侵權行為人，就受害人而言也無法確定，此時就只能提起行政公益訴訟。此種案件受害者是國家，但賠償方也間接地屬于國家，這樣的救濟方式毫無意義，所以這種情況不適于賠償或補償的救濟方式。然而案件涉及的不僅侵犯了社會公共利益還侵犯了具體的個人利益時（如環境污染侵權等），這時的受害人是具體而特定的主體，因人數眾多和范圍很大而導致公共利益受到損害，這時的民事侵權主體應當對受害方進行賠償和補償，承擔相應的侵權責任，因而更適宜提起民事公益訴訟。而行政主體的過錯造成一定的損失可以采取行政復議或者行政訴訟等方式要求行政機關積極履行職責，并對造成的損害結果承擔相應的賠償責任，同時采取措施積極挽回損失積極進行更正和相應的管理，防止損失的進一步擴大，并采取積極的補救措施保護公共利益。
現有的司法實踐中，以公益訴訟提起的案例并沒有很豐富，同時因為不同的訴訟主體，法律知識和訴訟能力的參差不齊使得現實生活中對于公益訴訟的方式選擇也非常局限。因此，法院作應當更加主動和積極的對公益訴訟案件進行適當的分流處理，告知原告對于公益訴訟方式的程序選擇權并分析其中利弊，幫助原告更好的進行選擇。當然，對于某些社會影響較大，如環境污染問題，只追究行政機關過錯可能無法彌補公眾的損失，這時可以考慮提起民事訴訟，同時也追究行政機關的過錯，進行雙重懲罰和彌補。這就需要考慮上文中提到的關于行政機關能否參與到民事公益訴訟中的問題，筆者認為，立法機關和實務機關應該考慮到這一問題，并且給出一定的態度和解決措施，這一問題的解決對公益訴訟的發展具有重要的理論意義和實踐價值。
關鍵詞：行政公益訴訟；原告資格；公共利益；架構
近年來，隨著我國經濟體制改革的逐步深入和法制進程的不斷加快，人們的維權意識、法律意識有了很大提高。在這種社會背景下，行政公益訴訟案件數量增多以及影響力擴大。然而，在中國沒有關于公益訴訟的統一概念和專門法律規定，行政公益訴訟原告資格方面存在較多缺陷，現有的制度框架使公益訴訟在實踐上遭遇困境。因此，建立行政公益訴訟制度勢在必行，行政訴訟原告資格是行政訴訟制度的關鍵概念，是提起行政訴訟必須具有的條件。研究行政訴訟原告資格在理論和實踐上都具有重要意義。
一、行政訴訟原告資格概念及內涵
原告資格，又稱資格，在《布萊克法律大辭典》中，對原告資格的概念是這樣闡明的"原告資格是指某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其主旨是確定司法爭端對人的影響是否充分，從而使人成為該案訴訟的正當原告。若人符合原告資格的各項要求，具有為司法爭端所影響的足夠的利益，就可以認為人在訴訟中享有法院應當給予保護的、實實在在的利益。原告資格的另一個作用是確定司法審查的范圍，及法院是否享有審判某一司法爭端的權力。原告資格與人實體訴訟請求的是非曲直沒有直接關系"。根據這一經典解釋，原告資格主要解決"司法爭端"和對該爭端"足夠的利益"兩個方面的問題。
相應地，行政公益訴訟中原告資格也應該主要包括兩個方面：首先，要在行政公益訴訟的受案范圍內，這是前提；其次，對所提訟的事項要有足夠的利益，這是中心問題。在行政公益訴訟中，行政機關或其他公共性機構的公權力行為侵害的是公共利益，而不僅是專屬于某人的具體利益，因而原告資格中的條件之一"足夠的利益"，指向的是公共利益而非某個人或某些人的具體利益。據此，與一般行政訴訟原告資格相比，行政公益訴訟原告資格應當具有以下特點：
（一）原告是無利害關系人
相對于行政訴訟原告，行政公益訴訟原告的目的是維護公共利益，其自身的利益并不一定必然受到傷害需要司法救濟。因為行政公益訴訟是對公共利益的至高追求，所以原告的目的可分為兩種情況：一種是人個人利益會因公益訴訟而直接或間接地增加；第二種是公益訴訟完全獨立于原告自身利益，即社會公共利益是原告的唯一驅動因素，勝訴與敗訴和人個人利益無關。
（二）認為公共利益存在被侵害的可能性就可以提訟
公益訴訟的提起不以公益侵害的現實發生為要件，行政公益訴訟的原告只要根據有關情況合理地判斷公共利益存在被侵害的可能，就可以提起行政公益訴訟，利用司法手段加以排除。
（三）原告處分權的受限制性
一般的民事、行政訴訟的原告在不損害國家利益、社會公共利益和他人利益的前提下對自己訴訟權利依法享有自由處分權，如，自由決定撤訴、申請執行等。而行政公益訴訟由于所涉及的不是原告本人的私利，而是社會公共利益,因此原告不能像處分自己權利那樣自由的處分社會公共利益。
二、我國建立行政公益訴訟原告資格制度的現實緊迫性
現階段，行政公益訴訟制度，在行政法治較為發達的西方國家和地區已經普遍建立，在我國雖然理論界已有諸多論述，建立行政公益訴訟機制已是學界共識，但是還沒有以立法的形式確定下來。在我國，根據目前的法律規定，原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織，即"合法權益"標準。然而，隨著社會的發展，行政權日益膨脹并對社會生活的介入越來越廣泛，違法行政行為不僅侵犯相對人的利益，而且對公共利益的也會造成損害。國外許多國家均規定可以在一定條件下以行政行為侵犯公共利益為由提起行政訴訟，而我國立法在這方面仍然空白，這種現象不僅阻礙行政訴訟原告資格的發展，而且對公共利益的保護和對依法行政的監督也會產生不利影響。
具體來說，中國在行政公益訴訟原告資格方面存在以下問題：
（一）享有公益訴訟原告資格的主體范圍狹窄。這主要表現在:如果案件與公民無法律上的利害關系，其不能以公共利益的名義提訟；社會團體幾乎不享有公益訴訟原告資格；在現有的制度框架內，國家機關為保護公共利益而提訟困難重重。
（二）在目前的司法實踐中，享有公益訴訟原告資格的主體不能充分發揮作用。這主要表現在：公民提起有關公共利益的訴訟在立案這個門檻就被預先剔除了；依據現有的制度，公民通過訴訟維護公共利益的成本過高；代表人訴訟制度在維護公共利益方面存在諸多不足。
三、當前我國行政公益訴訟原告主體資格之架構
現代社會社會關系高度復雜化，社會利益日趨多元化和分散化，同時社會組織、社會關系和社會利益又呈現出集體化、集團化特征，即便是基本的權利義務也不再專屬于特定的個人。筆者認為，有關行政公益訴訟原告資格，應當包含這樣的內容：
（一）"雙軌制"標準。行政公益訴訟案件與個人利益行政案件二者在本質上是不同的，與之相應，我們應該用不同的判斷標準來界定行政公益訴訟的原告資格，即實行"雙軌制"標準。一方面，對于個人利益行政案件，仍然使用"直接利害關系"標準；對于行政公益訴訟案件，則適用"值得保護的權益"標準，并在法律中明確規定行政公益訴訟的原告擬制主體。
（二）公民個人。近幾年來我國"民告官"案在訴訟目的方面開始涉及到公共利益，順應這一形勢賦予公民行政訴訟原告資格，是當代行政民主、公民參與行政活動的一種表現。
（二）社會團體。行業協會、共同組織的設立宗旨是維護共同利益和成員利益，因此當行業或者成員利益受到行政行為侵犯時，應當賦予社會團體行政訴訟的原告資格，代表組織就該行為提起行政訴訟。
（三）人民檢察院。我國《憲法》規定，人民檢察院是國家法律監督機關，對國家法律的的執行和實施進行監督；同時，檢察機關還有代表公益的特征。檢察機關作為行政公益訴訟的原告具有合理性和實際的可操作性。因此，對于公益訴訟的原告資格，檢察機關應當是提起行政公益訴訟的主要主體，自然人、法人或其他組織應是輔助主體。
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