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（一）執法人員力量與需要承擔的職能不匹配
蘇辦發〔2014〕1號文件明確指出：試點鎮綜合執法機構作為鎮政府的職能機構，代表鎮政府統一行使由鎮政府承擔的除限制人身自由以外的行政處罰權，以及與行政處罰權相關的行政強制措施權、監督檢查權，并具體負責相關行政管理事項的日常監管。根據文件要求，試點鎮綜合執法局不但要承擔行政處罰職能，還要承擔相應的日常監管職能。試點鎮綜合執法局等職能機構是在鎮行政、事業編制總量不突破的前提下通過調節編制組建的，這就決定了綜合執法局的編制難以大幅度增加。所調研的試點鎮，執法人員最多的張浦鎮也只有22人。現有的人員力量難以承擔起下放的幾百項行政處罰權。
（二）人員專業技能與需要承擔的工作任務不適應
縣級職能部門下放給試點鎮的行政處罰權，權力多、領域廣，而且農業、環保、食藥等很多領域的行政執法工作專業性很強。目前試點鎮雖然采取了跟班學習、加強培訓等措施，但一些執法領域專業性偏強的特點，導致一些執法工作在試點鎮難以得到有效開展。省、市業務主管部門和試點鎮綜合執法機構的工作指導機制尚未建立，上級業務主管部門組織的業務培訓、案件評查等工作很難直接顧及到試點鎮。
（三）銜接不暢和運行機制不健全
有的地方沒有按照基本目錄的要求下放、承接行政權限；有的地方下放給試點鎮的行政權限多且時間緊，試點鎮暫時無力承接；有的地方縣級職能部門與試點鎮沒有建立有效銜接、平穩過渡的工作機制，有的縣級職能部門對試點鎮的行政指導、業務培訓和監督檢查工作不到位；試點鎮獲取上級的工作部署和要求、有關政策的信息渠道不暢；有的行政許可事項審核受理，省、市主管部門僅認可縣級，試點鎮難以具體操作；有的試點鎮的綜合執法機構和日常管理機構的職責沒有完全厘清。銜接機制和運行機制的缺失，導致部分領域出現執法監管的空白地帶和真空現象。
二、加強基層農業行政執法工作的對策
（一）穩步做好權力下放和承接
按照蘇辦發〔2014〕1號文件“凡試點鎮確需且能夠承接的行政權限，都應賦予試點鎮行使；試點鎮暫時無法承接的行政權限，要積極創造條件，成熟一批，賦予一批”的工作要求，積極穩妥做好權力下放和承接工作。一是有序下放。在縣級政府編制、法制工作部門的指導下，縣級主管部門和試點鎮加強協調，充分考慮到試點鎮的實際需求和承接能力，在“可放”和“能接”之間找到平衡，下放一批試點鎮能“接得住、管得好”的常用行政處罰權，對專業性特別強、實踐中不常用的權限暫緩下放，并明確放權部門的指導和監督職責，確保權力平穩下放。昆山市2012年下放給張浦鎮行政處罰權655項，其中農業類134項。根據一年多來的實踐，根據張浦鎮的實際承擔能力，為防止市場監管出現真空情況，昆山市政府下發了《市政府關于停止張浦鎮人民政府行使相關市級部門下放的部分綜合執法職權的通知》（昆政發〔2014〕49號），決定自2014年10月1日起停止張浦鎮人民政府行使涉及燃氣管理、農業投入品、藥品醫療器械等方面的191項綜合執法職權。停止的191項綜合執法職權中農業類的有99項。二是有力承接。試點鎮對縣級職能部門下放的行政處罰權，細化落實承接實施方案，優化、充實人員配備，做好權力承接各項工作。三是有效行使。縣級職能部門加強對下放權力運作的指導、培訓，試點鎮綜合執法局對承接的行政權力要履職到位，避免出現下放權力懸空的現象。
（二）加強試點鎮綜合執法機構
隊伍建設特別是專業人才的培養。隨著權限的大量下放，試點鎮面臨人手少、任務多，權力大、能力不夠的情況，急需提高綜合執法人員法律素質和執法水平，避免試點鎮擴權帶來的“隱性違規”，構建權力運行的有效機制。縣級職能部門必要時可定期派人員充實試點鎮的行政執法力量，適應新的管理體制需要。試點鎮應通過引進專業人員、加強業務培訓、派員到縣級相關執法機構跟班學習等方式，加速培養各執法領域的專業執法人才，適應權限下放后執法工作需要。
（三）完善各項運行機制
關鍵詞：行政副職；政府；機構改革
一、行政副職制存在的合理性
行政副職并非中國所特有，但由于特殊的國情條件、歷史文化造就了中國式的行政副職。那么在當今中國真的需要設置行政副職嗎？行政副職存在的意義是什么呢？
（一）從管理幅度看副職
國內外管理研究成果和管理實踐經驗表明，各級行政組織必須確定合理的管理幅度。根據管理學原理，確定管理幅度應了解如下變量：（1）管理層次；（2）管理事務難易程度；（3）管理者的水平和管理手段先進程度；（4）被管理的機構或人員的素質。參照以上幾點，我們可以看到：1）中國政府的現有管理體制，加上世界第一的人口數，我們的一級政府或一個管理者，其直接管轄和控制的下屬單位和人員數是巨大的；2）在這個世界經濟一體化，全球競爭白熱化的形勢下，中國政府所面臨的任務是艱巨的；3）從管理者的水平和管理手段來看，中國的行政管理者并未經過系統的學習和培養，很多都是在實踐中摸索成才，可見還遠未達到先進的程度；4）從被管理者的素質來看，中國的公務員考試制度在20世紀90年代中后期才剛剛開始，經過嚴格科學的考試選拔出的具備先進科學知識技能的公務員在整個公務員系統中所占比重還很小，其整體素質還有待提高。
在這樣的現實狀況下，中國從國務院到縣級政府均直接管轄著數十個甚至上百個工作部門和非常設機構（或下級行政單位），行政組織的管理幅度不可謂不大。在不增加管理層次的情況下，一級政府多設幾名行政副職，有可能縮小管理幅度，解決管理者對被管理機構和人員的失控問題；另一方面，對于管轄數量過多的政府部門與機構，在不改變管理幅度的條件下，通過設置行政副職來協助管理，也有利于解決行政管理者素質與管理幅度相矛盾的問題。
（二）從同西方國家的比較中看副職
在西方發達國家，行政副職現象也有存在，但數量不多、范圍不廣，比如，德國、法國不設副總統、副總理，英國不設副首相，美國副總統也只有一個，且只起助手作用沒多少實權，法國政府各部一般不設副部長等等。但中國卻有著自己特殊的國情。首先從縣一級政府的管理幅度看，與中國的縣在層級和地位上最為相似的英國的郡，其轄中間層級行政單位平均幅度為6.5個，而中國的縣轄基層行政單位平均幅度為25個左右。由此可見，在經濟轉型期間，在這樣寬的管理幅度下，不設副職是不可想象的。
再看省一級的政府，中國一個省的人口和面積相當于歐洲一個國家，中國各級政府的管理幅度當然也遠遠大于這些國家同級政府的管理幅度。而至于中央一級，從國家結構形式來看，美國實行聯邦制，州政府自很大，同聯邦政府沒有行政上的隸屬關系，中國是單一制國家，中央與地方間存在行政隸屬關系，因而，中央對地方政府的管理幅度比美國這樣的聯邦制國家的聯邦政府就要大得多，在不能增加新的管理層次的情況下，設置行政副職就成為了一種必要的選擇，有利于縮小管理幅度。
二、政府減副的必然性
既然行政副職制是因中國特殊的國情和歷史文化造就的，那么政府為何又要實行減副呢？
談及副職，我們不得不面對這樣一個尷尬的現實：為了適應現實及發展的需要，我們設置了大量的行政副職，但在實際的行政活動及效果中我們卻發現由此而來的很多問題。其危害可從以下幾個方面來說明：
（一）削弱了正職應有的權責
按照行政組織的一般規則，行政首長負責制是最為重要的一種組織制度。根據首長負責制，在一個行政組織中，必須也只能有一個行政首長握有組織的最高決策權力并對組織的行為負實際的責任。而在設置了副職特別是設置了較多的副職的情況下，副職必然要從正職那里分解一部分權力和責任，這樣也就勢必導致正職的應有權力和責任受到削弱。尤其是，副職一多，分工必細，事權分散，行動遲鈍，對統一指揮必有妨礙。
（二）削弱了職能部門的權責
在本來的意義上，職能部門就是為行政首長具體處理行政事務的。自從設置了副職之后，各個副職實際上分管了某些方面的工作，并且在某種程度上實際發揮著職能部門的功能。在這種情況下，原來的職能部門的功能就相對削弱了。
（三）使下級對上級的程序復雜化
一個職能部門的負責人，既要服從分管的副職領導，更要聽從正職的指揮和命令，于是，為了使其能夠在正副職間尋求平衡，通常不得不采取左右逢源的手段。由于副職的增多，無論是正職還是副職抑或下屬，都需要花更多的時間和精力來調整關系，協調矛盾。
（四）增加了管理的成本
管理的成本與管理人員特別是中高層管理者的數量成正比。副職的增多，使得官職趨于龐大，機構趨于臃腫。中國的政府機構多少次的精簡之所以無法達到預期的目標，其原因當然是多方面的，但是副職的設置以及偏多不能不是一個主要原因。由于副職的增多導致的人員和機構的膨脹造成了管理時間、人力、物力、財力上的浪費，使得管理上的經費開支、人員配備、設備安排以及其他待遇等等都得增加，從而增加了政府管理的成本。
以上幾個方面正說明了中國行政副職設置的無序狀態。三、行政副職制的系統規劃
正是由于行政副職制理論與現實兩方面存在的合理性與政府減副的實踐必然性間的矛盾，所以必須要對行政副職制進行全面系統的規劃，以使其能發揮出應有的效用。
（一）行政副職的設置
行政副職的設置涉及兩方面的內容，其一是在什么條件下或者什么樣的行政崗位可以設置行政副職；其二是設置行政副職的程序以及設置后其地位如何。原則上，一般行政管理者可設行政副職，但是對于層級較低的行政管理者，當一般行政管理人員在能力、經驗上足以應付該職位上所有事務時，則無須再設副職。
由于行政副職都是根源于行政正職管理者的需要而產生和存在的，對于它的設置程序，應首先由正職管理者提出方案，包括其設置的理由，設想的副職數以及管理的方案等。方案應由上級人事部門進行審查和批準，必要時報同級人大常委會備案，最后再由行政正職管理者負責實施，上級行政機關進行監督，從而使整個行政副職的設置合法化。
（二）行政副職人員的產生
在完成行政副職的設置之后，我們需要去配置合適的副職人員。這里也要解決兩個問題：一是副職人員的主體資格，二是副職選拔的程序。
1.“副職”人員的主體資格。是指什么人能夠擔任副職，他需要具備一些什么樣的條件。只有先對“副職”這一職務相關問題作深入分析，認清這一職務的工作性質、地位、作用和內容，才能據此對擔任這一職務的人員提出要求，確定擔任這一職務的主體資格條件。
2.副職選拔的程序。包括兩個內容：首先是職務分析，系統地收集和分析與行政副職有關的各種信息。第二是資格考試，通過公開、公平、客觀、競爭的考試方法為政府選錄合格的“副職人才”。行政副職實質上是一種職務而不是一種一般行政職位，這就使行政副職有職業化的可能。我們可以先根據“副職”職業化的設想，將“副職”作為一門特殊的職業制定職業標準，再以此為據舉行公開的考試。這種標準資格的考試可以依據行政職務等級的特殊性而相應地確定為若干層次，各個層次應針對不同級別的行政副職設定。
（三）行政副職人員的任免
在確定行政副職主體資格和選拔程序之后，對于被錄用的人員還需要規范其任免形式。就一般行政副職而言，首先應由正職提出行政副職的候選人員，然后由上級行政機關進行資格審查及相關認定，最后再由正職從合格的人員中進行授權任命。對于任命的結果，報上級人事部門備案。而對于罷免程序，可先由行政正職提出罷免事由并作出罷免決定，然后報上級人事部門備案即可。
（四）行政副職的管理
按照行政副職職業化的要求，行政副職的管理主要涉及以下幾個方面：
1.任期。行政副職的產生與任免主要取決于其正職，這種極強的依附性使得行政副職的在職期限應與其正職相一致，這將使行政副職具有更強的流動性和變動性。
2.人才儲備。我們有必要去建立起一套完善的人才儲備機制，利用現代的高科技手段，建立起詳細、真實的“副職”人員資料庫，以此作為他們今后被再次任用的可靠依據。
3.副職數的控制。副職數與副職的設置其實是一種成本與收益的關系。副職的設置其目的在于滿足行政的工作需要，提高行政效率，這是收益；而任免安排一定的副職人員必然要增加一定的管理費用，這是成本。如何確定這種收益與成本的最佳結合點呢？由于副職的設置來自于正職的實際需要，在編制上有其特殊性，故不宜納入行政編制體系。在具體確定行政副職人員數額時，首先要從最基本的職位分析入手，通過對正職工作的總體考評，估算出具體的工作量，然后需要考慮同類職位、正職的一般實際工作量和工作能力在現有科技水平的支持下，以及現階段副職后備人員的素質能力水平，并結合管理幅度的相關原理，從而確定出某一職位所需的具體副職數。
只有通過這種全新的行政副職制度的建立，才能為政府部門合理有效的減副提供行之有效的途徑，也才能保證政府機構改革的真正深入。
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1．有利于節約資金，緩解縣級財政困難。實行公共財政是緩解當前縣級財政領域出現的突出矛盾，切實解決縣鄉難題，確保縣鄉財政正常運行的根本出路，而推行政府采購恰恰可以成為一個突破口。縣級財政收支矛盾一直比較尖銳，而在財源的培植和拓寬上又無法在短期內見效，所以就要在“節支”上下功夫。從我國各省推行政府采購的實踐看，節支率一般在10%左右，縣級政府采購因為剛剛起步，節資的空間應該更大一些。在全社會建設社會主義新農村的今天，對財力有限的縣級財政來講，財政扶貧資金、農業基礎設施建設專項資金都是政府采購的范圍，對這些項目實施政府采購將會節約大量資金，從而緩解縣級財政困難的現狀。
2．有利于增強鄉鎮企業的競爭力，促進縣域經濟發展。政府采購是一個大的消費市場，不容忽視。政府通過公開、公正、公平的原則來采購價格低、質量高的產品，鄉鎮企業為了進入政府采購市場，就必然會在降低產品成本、規范經營管理、提高產品質量以及完善服務上下功夫，這一過程就增強了企業的競爭實力。通過政府采購有意識地引導他們經受市場的考驗，并通過調整政府采購規模來直接或間接地促進縣域經濟戰略調整，提升產業結構，增加就業機會，激發縣域經濟的活躍程度，推動縣域經濟良性發展。
3．可以抑制腐敗，促進縣級政府建立反腐倡廉機制。采購過程中沒有有力的監督措施，容易出現有意采購價格高的商品，拿提成回扣的腐敗現象,使本來就有限的財力更加困難。政府采購作為“陽光采購”，它以公開投標為主要形式，并依托法制來提高采購過程的嚴密性和公正性，避免了“暗箱操作”和由個人說了算帶來的尋租行為。通過制定規范來約束政府行為，提升基層政府依法行政的意識和高效廉潔的運作機制。
二、縣級政府采購中存在的問題
1．思想認識上有偏差，推行政府采購工作困難。一是有些人認為縣鄉實行政府采購沒有必要。政府采購就是財政拿出資金來購買產品，縣級財政大部分處于“吃飯財政”的局面，只能暫保人頭費，而不能保證公用經費的支出。既然政府拿不出錢來，各單位購買的物品，大都是本單位自己的錢，也就用不著政府采購了。二是認為縣級開展政府采購不大可能。因為縣級政府采購規模不大，價格就難以下降，不但達不到節約的目的，反而要政府或各單位拿出資金來供養采購機構的人員，增加了成本，失去政府采購的意義。正是這些認識上的偏差，導致縣級政府采購工作難以深入開展。
2．市場發育不規范，具體操作規則滯后。《政府采購法》的實施促進了我國政府采購工作規范化的進程，但政府采購是市場經濟的產物，它依賴于市場經濟的發展程度。地方經濟條件發達，市場發育相對健全，政府采購工作就可以順利推行，反之，地方經濟欠發達，市場發育相對滯后，政府采購工作就難以開展。對于供應商來說，由于縣級采購規模比較小，又零星分散，再加上政府采購本身要求價格較低，除去成本無利可圖。所以縣級政府采購市場很難吸引較多供應商，尤其是資質好、業務大的企業，某些項目的采購供應商還達不到法定的三家，無法建立起一套功能齊全、信息暢通、運作規范的政府采購機制。另外由于政府采購實施細則程序滯后，政府采購法對縣級沒有明確的規定，縣級采購還沒有可遵循的規范或可推廣的成功模式，直接影響了政府采購工作的深入開展。
3．機構設置不明、工作職責不清。根據《政府采購法》的要求，縣級財政應設立政府采購辦公室，行使監督管理職能，政府采購中心可根據各地的實際情況而定，有條件的可脫離于財政部門，單獨設立，無條件的可委托上一級采購中心執行采購業務。但是，實際上，大部分縣采購辦是掛靠在財政局某個科室，而成立采購中心來實際履行集中采購任務，并規范、制定各種制度，建立信息庫、專家庫，負責采購的監督管理職責；有的縣采購中心和采購辦一套人馬兩塊牌子，既當運動員又當裁判員。因為機構設置不合法、不規范，也就失去了開展政府采購的意義，不能體現政府采購的目的和優勢，采購單位不理解，采購人不接受，從而制約了采購工作的深入開展。
4．采購方式單一，采購程序不規范。受財力和采購規模的限制，縣級政府采購主要以詢價采購和邀請招標采購為主，公開招標采購因要采購信息，增加費用且時間較長而采用不多。這雖然節約了時間和費用，但不能形成規范效益，也有悖于《政府采購法》中“以公開招標為主，其它方式為主輔”的要求。在具體采購操作中，也是由采購單位向采購中心報采購計劃，由采購中心來確定采購方式，并具體實施采購行為。由于沒有形成規范的運行機制，采購沒有計劃，形成采購中心坐等采購單位報來臨時采購計劃的現象，造成了采購活動的盲目性和無序性。
5．發展不平衡，工作人員素質不高。由于政府采購是新生事物，政策性強，涉及面廣，不僅涉及到財政、財務管理知識，還涉及到商品質量鑒定，招、投標等知識，專業性很強，特別對于科技含量高、技術要求強的采購項目，更是陌生。縣級采購中心一般只設3－5人，且都是從財政內部其它科室抽調去的，對于市場知識、法制知識以及政府采購知識懂得不多，對于一些本應納入政府采購目錄的采購因為缺乏相應的知識而未納入政府采購，例如：一些專用醫療設備、建筑材料、水利防洪工程、交通工程、綠化工程等。由些就大大縮小了政府采購的范圍，也為采購單位不進行集中采購找到了借口，不利于財政部門加強管理。
6．監督力量不足，監督力度不夠。縣級財政由于編制不足，采購辦單獨設立的很少，采購中心既要組織采購活動，完善手續、程序，又要抽出力量配合監督科室對各采購單位政府采購執行情況檢查，力量明顯不足。由于財政部門內部對政府采購的職能設置不明確，手續程序不夠規范，對違紀問題的查處力度明顯不夠。例如，對應該納入集中采購的，由于年初沒有采購預算，也沒有有效的運行機制，預算科或國庫科將資金直接撥入單位在集中支付的賬戶而不撥入政府采購賬戶，單位自行采購后，在報銷票據或檢查時作為問題提出時，單位振振有詞，認為財政將資金撥入集中支付賬戶，單位認為就可以自行采購，致使采購工作始終處于被動，缺乏有效的、全方位的監督機制
三、推進縣級政府采購工作的對策
針對縣級政府采購制度實施中存在的問題，要結合縣級的實際情況和特點，從基礎工作入手，建立科學規范的縣級政府采購制度，使《政府采購法》真正落到實處。
1．全面推行綜合預算，為縣級政府采購營造有利的外部環境。縣級的采購資金十分有限，不能只在預算內資金上做文章，更需要加強對預算外資金的管理，將政府采購工作與實行預算外資金管理結合起來。現在的預算外資金管理還停滯在簡單粗糙的將資金入財政籠子，在支出時各單位認為是自己的錢，財政無權干涉，正因為財政對他們的支出沒有進行深入管理及有效的控制，造成政府采購時沒有足夠的資金，而預算外資金成了部門資金，改變了資金的性質，使推行政府采購沒有了基礎，也導致了人們認識上的偏差。
2．制定實施細則規范管理，推動縣級政府采購工作。針對縣級政府采購資金量少、規模小的特點，上級主管部門要盡快制定出切合縣級實際的政府采購實施細則，來規范和推動縣級政府采購工作。制定政府采購目錄要結合各縣的經濟狀況，認真篩選政府采購商品的范圍，既不能項目過于瑣細而難以操作，也要防止項目過于簡單而使采購單位有空子可鉆。實際操作中可以選擇幾個比較容易的項目進行采購，取得經驗，待時機成熟后，以點帶面，全面鋪開。
3．明確機構設置，建立有效的運行機制。縣級政府采購機構設置可根據各地的實際情況，因地制宜。既要保證縣級政府采購活動規范運作，又要考慮政府采購規模的大小及采購成本、機構人員編制等客觀因素。筆者認為縣級政府采購設立采購辦是非常必要的，主要負責履行監督管理職能，即編制、審批政府采購預算，制定政府采購計劃，制定政府采購制度、程序、手續，確定政府采購方式，批準采購資金的支付，保存備案的采購文件，履行對供應商和采購中心以及采購單位的監督檢查，受理投訴和質疑。縣級是否設置采購中心，應以當地的政府采購規模作為重要的判斷標準，并采取多樣化的形式。對于一些集中采購程度高、規模大任務重的縣可設置獨立的集中采購機構；其它一些采購規模較小的地方，不必縣縣建機構，這些縣區的一般性采購項目可在政府采購管理部門的監督下，實行部門采購或區域聯合采購，對于一些大型或比較復雜的采購項目，可以委托上一級集中采購機構和其它機構采購。但縣級政府采購的機構無論是設還是不設，都要在管理與執行上形成制約機制，也要在管理機制和程序上與執行的運作機制和程序上形成制約機制。因此研究制定縣級政府采購管理機構內部制約機制是當務之急。
4．創新采購模式，擴大采購范圍。針對縣域市場狹窄、選擇余地小的劣勢，可以采取橫向聯合采購和縱向委托采購的辦法。橫向聯合采購即臨近的縣之間互通采購信息，對相同或類似的采購項目，自愿聯合組織實施采購，建立起縣際之間的協作制度。縱向委托采購即縣級政府采購機構根據當年的政府采購預算和計劃，向市級政府采購機構報送，委托市級采購機構統一集中采購，對個別技術含量高的大宗商品，還可由省級政府采購機構采購。針對縣級政府采購資金量小，規模相對較小、采購零散的特點，打破縣、市區界限，建立以經濟區為特點的聯合政府采購體系。對零散的采購項目，包括一些辦公用品、電腦設備、較小的建筑工程、醫藥藥品等采購項目，可以由市級政府采購部門組織縣級采購部門，推行跨區域聯合采購，提高采購規模和采購資金量，節約采購成本，提高采購資金節約率。對小宗的、經常性的采購項目，要注重發揮市級政府采購規模大、成本低的優勢。縣級采購部門可以委托市級政府采購部門進行采購，以最大限度地提高資金節約率，擴大政府采購的規模和影響，不斷拓寬政府采購的領域。
1.缺乏健全的行政管理體制
就目前企業行政管理工作中存在的問題來看，絕大多數企業都受到了傳統的行政管理體制的影響，主要表現在：首先，企業內部的行政管理缺乏重要的法律依據，盡管企業在自身發展的進程中，也建立了一些相應的法律法規，但是并沒有取得太明顯的效果。其次，多數企業都沒有科學合理的行政規章制度，并且企業在對行政規章制度建設的過程中，并沒有將這些規章制度與企業的實際情況相聯系，使得二者之間處于完全分離的狀態。最后，在企業內部人員的管理上比較松散，多數的行政管理人員都只做表面文章，對企業真正的需求毫不關心，嚴重缺乏工作的熱情和積極性。
2.企業行政管理機構設置上存在缺陷
其一，絕大多數的企業行政機構內部都存在機構冗雜的情況。就目前來看，國內多數企業內部的行政管理機構在設置上都非常混亂，甚至出現了交叉重疊的現象，在職能的劃分上也不夠明確，部門之間的銜接存在漏洞，一旦出現問題，很難找出直接的負責人。正是這些錯綜復雜的行政機構，使得企業的行政管理工作在實際的運行中沒有明顯的效率。其二，各個行政機構的管理效率普遍不高。我國仍舊采用傳統的企業行政管理模式，原有的計劃經濟體制已經嚴重地制約了企業的發展，企業的生產經營管理工作也無法得到真正的落實。所謂的企業行政管理工作不過就是表面文章，不切實際，這在一定程度上嚴重地導致了企業極其低下的行政管理效率，這些形同虛設的行政管理機構對企業的生存和發展起不到任何的積極意義和促進作用。
二、探討有效提高企業行政管理水平的相關對策
1.建立健全企業的行政管理制度
企業需要不斷地發展，在這個不斷發展的動態過程中，作為企業的行政管理部門，首要任務就是建立健全企業自身的行政管理制度；除此之外，還要統籌兼顧企業其他有關崗位責任的管理制度以及與各部門工作相對應的制度，這樣一來，企業的行政部門才能建立良好的管理秩序和模式。其一，不斷強化與企業行政管理有關的法律、法規的建設力度。在有序高效的法規基礎之上，實現企業工作機制的優化，實現企業的行政管理有法可依，有章可循。其二，建立健全與企業員工工作效率有關的獎懲制度。任何企業的發展都離不開員工的努力，在企業的行政管理中，對員工也要有獎罰分明的相關制度，鼓勵踏實肯干之人，懲罰慵懶散漫之人，只有這樣，員工的工作熱情和積極性才能得到提高，企業的整體發展才能有質的飛躍。其三，建立健全領導責任制。在企業的發展中，企業的領導起著至關重要的作用，實行行政首長負責制，是為了給企業的行政管理工作奠定堅實的責任基礎。
2.不斷促進企業行政結構科學合理的優化配置
企業的行政機構配置占據著絕對的主體地位，其對提高企業的行政管理水平有著重要的作用。任何企業在進行行政組織機構的設定和組成工作時，都不可以忽略管理層次和管理幅度之間的協調配置。企業要嚴格按照自身的需求設置相關的行政機構，最大可能地避免行政機構之間出現交叉、重復或者多余的情況，對于那些沒有必要存在的中層機構，要適當減員或者直接取締，在職位的設置上，一定要嚴格按照企業行政管理工作的需要，不設置任何無用的虛職或者副職；同時，還要明確設置的比例。除此之外，要盡量避免領導層之間出現嫉妒、猜忌的情況，減少企業不必要的資金投入。另外，企業行政管理工作中，還必須設置制定決策、負責執行、查詢信息以及監督檢查等四大重要機構，從根本上杜絕決策不明、執行無能、查詢不清以及信息封閉等現象。只有實現企業行政結構在設置上的合理配置，才能促進企業行政效率的不斷提高，才能保障企業取得顯著的經濟效益和社會效益。
三、結語
內容提要:刑事政策制定與實施的目標是通過正確指導規范創設和刑罰裁量以滿足社會遏制犯罪的需要。不同國家由于社會意識形態和法文化背景不同,在不同歷史時期針對國內社會治安形勢和犯罪態勢的變化所確立的刑事政策就可能迥然相異。而刑事政策的選擇與刑罰結構的構建具有不可分割的聯系。和諧社會語境下,懷柔的刑事政策應當成為犯罪防控的主要戰略。與此相應,刑罰結構也應當有以下一些實質性的調整:徹底廢止死刑、社區矯正取代拘役和管制兩種短期自由刑、廢止沒收財產刑并將罰金刑提升為主刑、擴展資格刑的內容。
法國著名刑法學家安賽爾指出:“刑事政策是由社會,實際上也就是有立法者和法官在認定法律所要懲罰的犯罪,保護‘高尚公民’時所作的選擇。”[1]因而,如何通過優位選擇刑事政策指導刑事立法和刑事司法防控犯罪就成為決策者首先必須需要考量的問題。但用來指導刑罰的刑事政策并非凝固不變,于是,“如何調整刑罰以適應刑事政策的變化成為各國立法者的重要課題。這也是‘刑法之刑事政策化’,是現代文明的表現,是刑法現代化的表現。”[2]當前世界范圍內刑罰結構如美國的刑事政策一樣表征為“輕輕重重,以重為主”的犯罪防控模式,“‘輕輕’就是對輕微犯罪的處理比以往更輕,即輕者更輕。‘重重’就是對嚴重犯罪的處理比以往更重,即重者更重。”[3]在我國,無論是決策者還是理論工作者都傾向于采用“寬嚴相濟”一詞作為我國相應刑事政策的表述。寬嚴相濟的刑事政策由官方首次提出是在2005年12月5日的全國政法工作會議上,按照學者的理解,寬嚴相濟的“寬”是指寬大、寬緩和寬容,表現為非犯罪化、非監禁化和非司法化;而“嚴”是指嚴格(即法網嚴密,有罪必罰)、嚴厲(即刑罰苛厲,從重懲處)和嚴肅(即司法活動循法而治,不徇私情);所謂‘濟’,則具有救濟、協調與結合三層含義。[4]我國臺灣地區政府在2002年通過“刑法”修正草案后也正式宣布,未來將推行“寬嚴并進的刑事政策”,并希望這套嶄新的刑事政策能帶領臺灣社會走向二十一世紀美好的未來。[5]
應當說單純的“輕輕”抑或“重重”,都因過于片面而不能成為我國犯罪防控的基本刑事政策之理想模式。從罪刑配置的向度而言,單純的“輕輕”可能造成刑不壓罪,而單純的“重重”則可能導致刑罰過剩。我國就有學者指出:“強調嚴刑重罰的重刑化說與主張刑罰趨于輕緩的輕刑化說,均未從整個犯罪與刑罰的平衡關系出發去評價犯罪社會危害性大小與刑罰輕重的對應關系。而且,均可能削弱公眾對刑法的尊重。”[6]而“寬嚴相濟”刑事政策由于是結合兩種極端治理手段而有可能導致“該重而輕,該輕而重”,而只具備相當程度的現實合理性。據此,和諧社會的構建應提倡懷柔的刑事政策,作為革新我國現行犯罪控制模式的發展路徑,并以其作為根本導向而使刑罰結構的構建更為具備科學性和合理性。所謂懷柔,意味著運用某種精巧微妙且靈活變通的刑治之術結合心理學等其他學科的研究成果以使犯罪人改惡從善而達到防衛社會的目的,而非對犯罪人直接給予正面打擊,其旨趣在于提倡“善治”反對“暴治”,推崇法律威信而非政治威信的社會控制,其以寬厚仁愛的儒家思想為載體與國內現階段倍受推崇的以刑去刑為表現形式的常規性嚴打政策針鋒相對。因為嚴打政策是以暴制暴的鎮壓方式實施的權宜之計,而且會讓人感覺有苛政猛于虎之嫌,為避免國民誤解法律純粹是決策者的社會工具。在和諧社會語境下,提倡懷柔刑事政策能夠體現執政者民主和仁善執政理念,有利于國家長治久安和社會穩定有序。
一、懷柔刑事政策提倡之理論基礎
懷柔刑罰政策的提出主要基于道義、法治和三個方面的理由。
第一,謙抑精神下通過慎刑維護國民自由是其道義基礎。謙抑,顧名思義,即為謙和、節制之意。刑法的謙抑性,意即刑法在介入社會生活時,應當盡可能地控制其介入廣度和深度,合理規定刑事處罰范圍與處罰程度。[7]謙抑精神的產生是現代社會法律文明有機的內在自發演進使然。然而現代社會當中的在刑事政策指導下的刑罰卻步入誤區,表現為盲目強調功利價值取向而導致刑罰自由保障機能嚴重缺失。但“在現代社會,人不或多或少侵犯他人就不能生存下去,因此,各人在某種程度上必須相互忍耐他人的侵犯。如果對所有的侵犯都禁止,反而容易阻礙個人的自由活動。”[8]而且,社會性是犯罪的根本屬性,絕對沒有犯罪的社會是不存在的,這就需要作為指導刑罰抗制犯罪的國家態度的刑事政策契合謙抑精神,需要刑罰理性地而有效地對抗犯罪,同時始終如一地以維護和擴大國民自由為最終目的,謙抑精神下的慎刑強調的是“只要犯罪行為沒有超出每類型社會所規定的限界,而是在這個限界之內,它就是正常的”[9]。要保持政治的民主化程度和社會活力,刑罰只需要將犯罪率抑制在一定的限度和范圍內即可,同時需要立法者抱持容允的態度善待犯罪人,同時最大限度地給予國民自由以應有的關懷。懷柔刑事政策正是在這種道義基礎上提出來而作為國家指導刑罰抗制犯罪的策略方針。
第二,人道原則下通過慎刑保障國民權利是其法治基礎。符合人道原則的刑罰創制與運作都應當與國民的理性品質相符合,反映國民固有、基本的法感情是刑罰防衛社會時所不能逾越的界限。刑罰人道原則要求限制公權與捍衛私權同時并重。限制公權是指在國家刑權和國民權利的博弈中,為確保社會的有序狀態和國民基本自由,刑權行使的尺度應當受到約束和設限,用以防止刑事法律框架內的公權私有化而可能帶來的有辱人格或非人道處遇,并且通過公共機構的分權與制衡在限制權力的同時保持權力與受限權力之間的相互掣肘。“一個法律制度之所以成功,乃是因為它成功地在專斷權力之一端與受限權力之另一端間達到了平衡并維續了這種平衡。這種平衡不可能永遠維續下去。文明的進步會不斷地使法律制度失去平衡;而通過把理性適用于經驗之上,這種平衡又會得到恢復,而且也只有憑靠這種方式,政治組織社會才能使自已得以永久地存在下去。”[10]捍衛私權是指在任何時候人都只應作為目的,而不能作為實現其他目的的手段。“懲罰在任何情況下,必須只是由于一個人已經犯了一種罪行才加刑于他。因為一個人絕對不應該僅僅作一種手段去達到他人的目的,也不能與物權的對象混淆。”[11]刑權行使不能專橫地對待包括犯罪人在內的個人的合法權利,犯罪人在犯罪以后是應該受到刑罰的懲罰,但是并不能代表犯罪人應有權利就可以剝奪。“在公眾心目當中,犯罪必須受到懲罰。這是一件應當根據罪犯的個人情況和所處環境來決定的問題。雖然他的行為危害了社會,但是,他仍然是社會中的成員之一,不能像在人類早期社會中那樣,把他逐出法律之外。他仍然有權作為社會成員之一而得到適當的處理。這使他獲得了某種保障,因為刑事責任要比民事責任更深地涉及到個人自由之價值的問題。”[12]現代法治社會的存在和維系的基礎要通過限制公權和捍衛私權兩個向度體現人道原則。遵循人道原則的懷柔刑事政策所彰顯的正是刑事立法與司法活動中所表征出來的這種人文關懷主義的法律態度。
第三,寬容理念下通過輕刑尊重基本人權是其基礎。在社會,刑事政策具備寬容理念是實施的道德底線,逾越道德底線所創制的刑事政策很難具有合法性和正當性。寬容相對于個人品質而言,是理性主義下的一種普通國民內心的道德情感要求;相對于社會和制度品性而言,寬容則是視界內的一種針對普通國民甚至是犯罪人給予容忍的態度。也就是說,寬容理念不應僅僅體現在國民內心的道德情感方面,而更應體現在刑事政策指導下的刑罰設計和安排當中。社會客觀存在的寬容理念應當融入刑罰的制動之中并且培育成寬容的環境。寬容理念是立足于道德和人類的良知,強調刑罰在介入社會生活和人類行為領域時,應當注重基本人權的保護,關注對人性的尊重,同時注重刑罰的力度和強度要與人的容忍和承受能力相適應。邊沁對立法者確定的第一個目標就是要求立法者盡可能少用刑罰,刑罰應當寬和,他指出:“立法者如果希望鼓勵一個民族具有人性,那么他自己應該首先樹立榜樣。要求自己有義務對人的生命,而且對一切能影響人之感受的環境情狀,都給以極大的尊重。殘酷的法律會通過恐懼、模仿或培養復仇精神等使人變得殘酷。溫和的法律能使一個民族的生活方式具有人性,政府的精神會在公民中間得到重現。”[13]要提高國民對刑罰的尊重程度,無疑首先要求立法者和司法者自身要具備寬容的理念,確信他們的權威的延續最終取決于自已對寬容理念的不斷理解和遵從。“將來刑法是否可獲成效,取決于將來的刑事法官是否將歌德在‘馬哈德,大地之主’中所說的話銘刻心上,即:他應懲罰,他應寬容;他必須以人性度人。”[14]選擇懷柔的刑事政策作為刑事立法與刑事司法活動的指導方針,其所蘊含的寬容精神正可以成為實施的基礎。
二、懷柔刑事政策之提倡影響實然刑罰結構
第一,懷柔刑事政策所蘊含的謙抑理念影響實然刑罰結構。在法學理論中,刑法是一種強行法。因為其強制程度的極限化,刑法就成為所有其他法律規范得以真正實施的強力保證。[15]“刑法在根本上與其說是一種特別的法律,還不如說是對其他一切法律的裁定。”[16]刑法最后手段性和最低限度干預性正是貫徹謙抑理念的邏輯結果,而作為懷柔刑事政策所蘊含的謙抑理念得以彰顯刑罰作為社會統制措置中的一種外在制度化力量,應處于謙讓節制的立場。這就需要探求刑罰結構的功能變化以適應謙抑理念的要求。懷柔刑事政策所蘊含的謙抑理念無疑要求我國刑罰結構趨向緩和,需要立法者摒棄嚴罰化的思想而對刑罰結構作出相應的懷柔化調整,收縮法定犯罪圈和制裁網,并優先考慮其它各類非刑罰措施,以便于進一步降低刑罰結構的強度。“和諧社會要求通過各種方法,包括法律手段,化解各種社會矛盾,疏通各種社會怨憤,由此而獲得社會的長治久安。目的決定手段,當我們確立了以和諧社會為建設目標以后,法律不再是的工具,而是各種社會關系的調節器,各種社會矛盾的化解器。在這種情況下,刑罰的輕緩化就是勢所必然。”[17]
第二,懷柔刑事政策指導下的刑罰目的影響實然刑罰結構。懷柔刑事政策指導下的刑罰目的是保證法秩序的穩定和法益機制的衡平,而絕非為懲罰犯罪而懲罰犯罪,更加不是妄想達致通過刑罰完全消滅犯罪這種不切實際的目的。凱托萊所謂“社會擁有相應的犯罪能量,因此準備犯罪的是社會,人只是實施犯罪的工具而已”[18]的論斷深刻地揭示出刑罰目的應是最大限度地防衛社會和保證法益機制的衡平,而不是其它的目的,因為只要社會存在,犯罪就是不可能消亡的。基于刑罰應然目的的考慮,就要求抑制犯罪應當以盡可能少的刑罰量達到刑罰目的和實現罪刑結構對抗的懷柔機制。但作為一個有著重刑情結的國度,刑事政策指導下的刑罰目的總是一味強調嚴刑峻罰和通過暴力鎮壓犯罪以防衛社會,過分渲染用刑罰威脅的方式遏制犯罪導致我國刑罰結構趨向重刑化。即使在提倡寬嚴相濟的刑事政策的今天,有學者還在替嚴打辯護或者說找新的立身之處:“寬嚴相濟刑事政策不是對‘嚴打’的取代,更不是對‘嚴打’的否定,而應當將‘嚴打’納入到寬嚴相濟刑事政策的框架中確立其地位。從這個意義上說,‘嚴打’并不是與寬嚴相濟刑事政策并列的另一個刑事政策,而是包含在寬嚴相濟刑事政策之中的體現寬嚴相濟的嚴厲性的內容。”[19]但重刑化是不符合社會主流道德意識的,面對尚不嚴重的犯罪應設置寬松化的處罰方式削減刑罰結構的強度和緩和刑罰結構的苛厲,一味采用剛性打擊的刑罰結構必然導致刑罰背離相當性要求。
第三,懷柔刑事政策遵循的人道原則影響實然刑罰結構。在懷柔刑事政策指引下,衡量一個國家對于國民權利的保障強度,首要問題是看這個國家對處在相對弱勢地位的國民所實施的最低限度福利政策。“如果在一個國家中,某些階級的人,盡管他們愿意遵守相對的規定,其他人還是拒絕提供這些基本的保障給他們,那么這些人就會違反道德和正義的原則,這些道德與正義的原則是受到現代國家承認的(至少在口頭上)。現代國家所公開承認的道德觀一般認為,在這些基本需求上,人類有權要求同等對待,我們不可以只是以其他人的利益為理由,去合理化差別待遇的做法。”[20]任何人包括罪犯同樣有權要求國家給予最低限度的福祉保障,國家有義務建立規范的社會保障機制和實施福利政策,從而在此基礎上給處于弱勢地位的國民提供一個安定有序的生存環境,這也是刑事政策人道原則的題中應有之義,也恰好印證了李斯特的著名論斷———最好的社會政策就是最好的刑事政策。[21]相反,倘若由于利益分配格局不公和福利保障機制缺位導致的國民貧困窘迫狀況而被國家予以刑事化處置,那么可以講用以組織對弱勢階層的社會防御的做法極不人道。勝本勘三郎就曾尖銳指出:“如果國家不采取濟貧政策而一味嚴厲處罰,就等于國家為貧困者布下陷阱同時又讓貧困者跳入陷阱,這是慘而又慘,酷而又酷,不仁之至的政策。”[22]在這一意義上,懷柔刑事政策遵循的人道原則直接影響著我國刑罰結構的調整,同時表明刑罰結構的設計不僅僅是一個技術性問題,而且是指導社會改善國民生存環境和社會保障機制的整體協調運作的理念性問題,刑罰結構并非不能改變,根據國內的現實情況和國際的發展趨勢,當務之急是需要以懷柔刑事政策作為指導適時調整現存刑罰結構。
三、懷柔刑事政策與刑罰結構的重構
刑事政策中有很大部分是涉及刑罰的政策。可以說,目的刑思想直接導致刑事政策思想的產生,而刑事政策則又直接影響刑法中所規定的刑罰目的以及刑罰的配置。[22]由于我國現行刑事政策不具備科學性基礎①,因而用以作為刑罰結構配置的指導就不具備合理性基礎。現行刑事政策不具備科學性具體表現在:以國家主義的一元社會構結為核心的中央集權化模式過分重視刑罰的政治統治職能,刑事政策的制訂凸顯為崇尚刑罰的威懾作用和報應功能而漠視刑罰的社會管理職能,這種刑事政策指導下的刑罰結構顯然就會趨于重刑配置。然而,法治國家的形成需要向政治國家和市民社會的二元社會構結轉化,而刑罰則相應地由政治刑罰向市民刑罰轉化。②只有在二元社會構結的模式下通過弱化刑罰的政治職能才能使得其社會管理職能得以張揚。因而,需要在懷柔的刑事政策的支配下重新審視現存刑罰結構的配置。刑罰結構是指刑罰方法的組合形式,即刑罰方法的排列順序和比例份額,這種組合形式反映刑罰結構內部各要素相互聯系的穩定狀態和相互作用的基本方式。[23]根據不同刑罰方法的配置可以形成不同類型的刑罰結構,而不同類型的刑罰結構影響著刑罰功能的相應發揮。正如有學者指出:“刑法結構的基本內涵是犯罪圈大小與刑罰量輕重的不同比例的搭配和組合,而合理的刑法結構是發揮最優刑法功能的前提。”[24]因而在配置刑罰種類時,刑種組成序列的輕重銜接應當符合科學的刑罰梯度要求,通過懷柔的刑事政策指導刑罰結構的合理配置,使刑罰在規制社會失范行為過程中能夠產生理想效果和滿足社會發展的現實需要,同時也符合謙抑性和人道性的雙重價值內涵。(一)死刑應予徹底廢止從刑事立法政策層面看,刑罰強度最為嚴厲刑種的變動決定了整個刑罰結構的革新。“死刑制度的改革與完善問題首先是一個刑事政策問題,而刑事政策的制定和適用,只有有利于刑罰目的的實現,才具有目的性和合理性。應該說,死刑政策是刑事政策當中一個十分重要的組成部分。”[25]死刑是現行刑罰結構當中剝奪犯罪人生命的極刑,因而,關涉死刑的刑事政策勢必成為公眾關注的焦點問題。“死刑問題所以如此重要,因為它是影響刑罰結構的關鍵所在。刑罰結構的調整主要是體現在最重刑種的變動。最輕刑種的變動只有涉及最重刑種變動時才能體現出對刑罰結構的影響。”[26]當前刑事政策指導下的刑罰結構歸屬于重刑結構,而根據懷柔的刑事政策導引需要刑罰結構寬松化。但由于“保留并嚴格限制死刑”是我們一貫奉行的死刑政策。這一政策在20世紀80年代以后其實并沒有得到很好的執行,甚至出現了重刑化和崇尚死刑的傾向。[27]現行死刑政策的明確指向應考慮徹底廢止死刑適用,而非采用保留并嚴重限制死刑的刑事政策。
有關廢止死刑的依據理論上已經有足夠的闡釋與著述,本文在此無需贅言。其實,就刑罰的機能而言,其終級目標無非是使犯罪人再社會化,但死刑無論怎樣完美都無法做到這點,因而死刑政策的價值取向不應當是讓死刑充當道義報應和平息民憤的工具,決策者不應以迎合民意要求和滿足現實需要作為保留死刑的擋箭牌。民意要求作為決策者應當考慮的因素本身并沒有錯,但民意有時候是欠缺理性的,而且死刑的保留與適用無疑是給國民灌輸這樣一種負面思想,那就是殺人是可以的,只要你愿意死。如果都這樣了,那還要法律干什么。再者,判處罪犯死刑并不能從根本上解決犯罪問題,犯罪的基本成因還是存在于社會之中。況且,此種通過“以命抵命”進行等害交換的方式所體現的公正觀念是以犧牲人道為代價的,死刑政策的存在在國家權力與公民權利博弈中極易導致刑罰忽視對公民權利的保護。正如有學者指出,“死刑削減,國家對公民的權威將可能弱化,公民權利可能有實際的增長;死刑增加,或者保持不變,國家對公民的權威沒有根本變化,公民權利只能處于弱勢。”[28]
保留死刑到底是維護誰的利益,這的確是值得社會深思的問題。從懷柔的刑事政策立場出發,徹底廢除死刑,可以通過刑罰的謙抑精神選擇適當的刑罰方法,而關注人道,而最終有效實現刑罰的機能。
(二)社區矯正取代管制和拘役兩種短期自由刑
基于懷柔的刑事政策下的謙抑精神與人文主義關懷,管制和拘役兩種短期自由刑不宜保留,而對那些主觀惡性不深的輕微罪犯,用社區矯正取代短期自由刑即可。理由在于:其一,從行刑的社會效果看,短期自由刑時間短促,達不到理想的教化處遇效果。而且由于監獄內亞文化的侵蝕容易造成“罪之感染”而誘發更多的犯罪。日本學者勝本勘三郎曾明確指出,“把這些人投入監獄,恰恰是把他們送進了犯罪學校。”處以短短幾個月的短期自由刑,卻“使犯人墮落、更具有性,這才是反人道主義的。”[29]其二,從教育和矯正的目的刑理論看,將罪犯嚴格與正常社會生活隔絕違背了使罪犯改善更生和復歸社會的宗旨,往往會造成后果嚴重的“標簽效應”。其三,從懲罰模式的選擇來看,短期自由刑行刑采用的是單向循環懲罰模式,在短期監禁的過程中,犯罪人因其犯罪行為而被剝奪人身自由且與社會嚴重隔離,在監禁處遇中遇到不公正對待也難以取得司法救濟。而社區矯正采用的雙向互動矯正模式,犯罪人的基本權利和自由得到重視,通過將其犯罪人置于社區內矯正改造有利于調動其改造的積極性和主動性而促其最終復歸社會。
綜上,以監禁為主體轉向非監禁處遇模式符合世界行刑社會化趨勢。所謂行刑社會化,就是指為最大程度地避免監禁刑的弊端、實現罪犯再社會化目標所形成的行刑理念與行刑模式。[30]社區矯正目前是不少國家非監禁處遇模式的重要刑罰執行方式。我國的刑罰模式現階段主要是以封閉式監禁處遇為主,但“設立監禁刑只是為了平息義憤的制度不是理性的制度”[31]。因而,需要拓展非監禁模式的適用范圍,社區矯正這種開放化程度較高的刑罰方式在我國刑事司法領域作為一種制度性的模式予以推廣就刻不容緩。“同傳統的監獄矯正相比,社區矯正不將罪犯與社會隔離,而將其置于社區進行救治性的處遇,這無疑對罪犯更為寬和、人道,更有利于協助其復歸社會。因此,社區矯正體現刑罰演進的歷史趨向。”[32]懷柔的刑事政策所蘊含的非監禁化與人文關懷理念,需要通過在刑事立法上明確社區矯正與社區服務的法律地位而實現。社區矯正制度既能汲取管制刑不予關押的內涵,又能吸納拘役參加勞動的內涵,而且更能夠避免因短期自由刑所導致的弊端。
(三)廢止沒收財產刑并將罰金刑提升為主刑
沒收財產是摧毀犯罪人生存條件和經濟基礎但過于嚴厲的一種刑罰方法,不符合懷柔刑事政策的人道精神,需要認真審慎其合理性。而罰金刑作為一種剝奪金錢所有權的懲處方式,具有與沒收財產刑一致的內在契合性,行為人的財產同樣可以轉化為金錢此種貨幣表現形式來計量和分割。在這種意義上,廢止沒收財產刑,改由罰金刑整合吸收,并將罰金刑提升為主刑就成為一種比較理想的刑事政策選擇。其具體理由如下:第一,沒收財產刑不具備可操作性。在司法實踐中實際確定和分割行為人的財產量是非常困難的,難以具備切實可行的操作性而導致形同虛置。第二,沒收財產刑不具備合憲性而且具有罰及無辜的潛在可能。沒收財產刑可能剝奪犯罪人與犯罪并無關聯的合法財產所有權,而與國家對公民私人財產權的保護之間存在著重大沖突,因為不具備合憲性。我國憲法第13條規定:公民的合法的私有財產不受侵犯;國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。而從我國刑法分則對沒收財產刑的規定來看,大部分是作為無期徒刑和死刑的附加刑規定的,但“即使是犯罪人的財產,其配偶子女還存在一個繼承問題。對一個判處死刑的犯罪人沒收其個人所有財產,無異于剝奪其配偶子女的繼承權。”[33]沒收財產這種附加刑存在違憲之嫌。第三,沒收財產刑可能導致罪犯重新犯罪。“沒收財產是在軟弱者頭上定價,它使無辜者也忍受著罪犯的刑罰,并使他們淪于必然也去犯罪的絕境。”[34]第四,罰金刑提升為主刑地位具有較高的現實價值。我國目前五種主刑不能適用于單位犯罪,為避免罰金刑只能做為附加刑適用于單位犯罪,將其提升為主刑可以成為制裁單位犯罪的重要手段,增加罰金的懲罰力度,并建立罰金國庫基金。罰金國庫基金有助于因犯罪人無可執行財產時對被害人損害的彌補,其目的在于達致最大程度保護被害人合法的民事權益,使被害人能夠得到一定經濟補償的回復方式。“財產刑具有極高的經濟性,因為所有由支付金錢者感受到的惡都轉化成了對接受者的善。”[35]“國家必須賠償個人因國家不能預防的犯罪給其造成的損失(就像在公害中所承認的那樣),然后再從罪犯那兒把這筆錢追回來。”[36]
“罰金刑唯一的缺陷就是其可能不具有執行的現實性。由此而言,我們認為,罰金刑可能不具有執行的現實性是完全可以通過其它方式給予解決的,因而,罰金刑作為主刑是完全符合現行刑罰體系發展所現實需要的。”[37]將具有主刑功能與特質的罰金刑的法律地位予以提升,并擴大罰金刑適用范圍和力度,完全符合懷柔刑事政策的非監禁化、輕緩化與人道、謙抑精神由附加刑提升至主刑。需要考慮的是可罰性問題,即科處罰金刑時除考慮犯罪情節外,還應當綜合考慮犯罪人的實際經濟狀況。同時,為防止罪犯無錢交納處于實質不罰狀態,可以建立罰金與社會矯正服務互易制度,以解決執行難問題。
(四)擴展資格刑的內容
資格刑是剝奪犯罪人享有或行使一定權利的資格的刑罰。[38]資格與權利密切相關,資格是國民在市場經濟條件下從事特定社會活動所必需具備的一定身份和條件,一旦身份和條件被剝奪就意味著既有權利的喪失。資格刑就是通過限制行為人利用手中既有權利犯罪,控制犯罪人的再犯能力而施加的精神懲罰。
我國現行資格刑主要包括剝奪政治權利和驅逐出境兩種,但“我國刑法規定的資格過于單一,不能適應與犯罪作斗爭的實際需要。因此,有必要完善我國刑法規定的資格刑制度。”[39]在懷柔刑事政策的指導下,擴展資格刑的內容就尤顯必要:第一,資格刑具體內容的充實是我國刑罰結構由嚴酷趨向寬緩并且有效消解某些犯罪的現實需要。司法實踐中,利用各種職業(職務)資格和營業資格專門從事犯罪活動的現象廣泛存在,然而,我國刑法中并沒有任何有關剝奪自然人職業(職務)資格或者法人營業資格的規定。將這種資格的剝奪增設為資格刑的內容有助于消解這些身份犯罪的基礎性條件。“在犯罪人有人身自由,但缺乏特定資格的條件下,其犯罪能量的釋放將會受到極大的限制,犯罪人想再度借職務之便,首先就會在資格方面遇到難以逾越的障礙,從而將有效地預防犯罪人再次犯罪。”[40]第二,資格刑適用范圍的擴大符合我國市場經濟背景下的效益刑罰觀。從經濟學的角度考慮,剝奪犯罪人的資格屬于開放式的刑罰方式,不需要國家投入大量的人力和物力,可以節省大量的刑罰資源。第三,通過資格刑剝奪犯罪人進行某些犯罪的法律條件,對于弱化其犯罪心理能夠提供遠期可控性保障。
四、結語
時至今日,犯罪問題日益成為社會公共政策領域內所關注的現實問題,刑事政策作為社會公共政策領域內宏觀操控刑罰遏止犯罪的指導方針,由于其自身并不具備規范性、強制性和可操作性,因而不能等同于刑罰機制可以直接適用于社會規制犯罪,而只能發揮政策導向的作用,其防控犯罪的功能仍然需要依托于刑罰機制的具體運作。“誠然,刑事政策的首要的長期的使命是通過滿足人身和財產的安全需要以保障社會整體的和諧和延續。然而正是在現代世界中,刑事政策的選擇(不論是界定犯罪現象還是制定對犯罪現象的反應措施)取向總是不同的,因為它根據這樣那樣的被認為是基本的價值來對安全的需要進行評估、感覺或理解。”[41]針對犯罪數量居高不下的局勢,如何理性選擇刑事政策指導刑罰抵御犯罪已成為社會不可回避的現實問題。和諧社會語境下的懷柔刑事政策強調的是運用社會多元綜合調節機制積極主動防御犯罪,而非僅僅依賴消極的刑事法律控制手段被動回應犯罪,從而使得有效地防衛社會成為可能。懷柔刑事政策的提倡有助于現存刑罰結構的重塑,以調整和優化配置現存刑罰種類而改善我國現行刑罰結構失范問題,更有助于刑罰保障人權和防衛社會雙維機能的協調,與公正和功利的雙層價值目標的實現。
注釋：
①有學者指出了刑事政策不具備科學性的現狀,并且在其它四個向度上提出了現階段刑事政策應當著力解決的五大問題。(見嚴勵:《刑事政策與和諧社會》,載《華東政法學院學報》2006年第6期。)
②由此可以引出市民社會有沒有制訂刑事政策的權力問題,而關于此問題的具體回答可以參見我國學者劉遠:《刑事政策哲學解讀》,中國人民公安大學出版社2005年第51頁以下。筆者認為,市民社會不但應當有制訂刑事政策的參與權,而且應當是打擊犯罪的中堅力量。倘若完全依賴國家公權機關打擊犯罪,而得不到市民社會廣大群眾的配合參與,那簡直是不可想象的事情。關于市民社會和政治國家關系的具體表述可參見劉樹德:《維度的刑法新思考》,北京大學出版社2005年版,第150頁。
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崗位責任制
一、各股（室）、二級機構要根據所承擔的職能，制定部門和每一位工作人員的崗位職責，包括每個崗位的工作范圍、工作目標、履行崗位職責的具體要求以及對不履行職責所產生的后果應承擔的責任等內容，做到任務明確，責任到人。
二、制訂崗位責任制要科學、合理、嚴密，體現效率原則和權利、義務相對應原則。要在保證工作質量和充分履行職能的前提下，盡量簡化工作程序，方便群眾辦事。
三、加強對崗位責任制執行情況的監督檢查。崗位職責中能量化的要盡量量化，并制定科學、合理的量化考核標準；不能量化的要提出明確的、具體的要求，作為考評依據。
四、定期組織考評，并把考評結果同評優、評先、職務晉升和獎懲掛鉤。
工作人員首問首接責任制度
為規范辦事程序，明確工作人員責任，杜絕辦事拖拉、推諉扯皮等現象，保證來計生委辦事人員能得到及時、高效、優質的服務，根據我委實際，制定本制度。
一、首問（接）責任人
本單位工作人員對來委辦事（包括辦理業務、上訪、投訴、咨詢等）的人員要主動熱情招呼，不得互相推諉、冷淡辦事人員。主動接辦人員、來辦事者先找到的人員或首先接電話的人員即為該事項的“首問接責任人”。
二、首問（接）責任人的職責
（一）首問（接）責任人負有主動、文明、禮貌、熱情接待來辦事者的責任；
（二）首問接責任人要向來辦事者主動出示胸牌，問明來意。對來電話者，要主動告知對方單位和工號，問清對方意圖；
（三）對來訪內容在自己職責范圍內能答復或解決的，首問責任人對屬于自己職權范圍內的事項，必須受理接辦，并按照有關規定和程序予以辦理；
（四）首問責任人對不屬于本部門或本人職權范圍內的事項，要解釋清楚，并引領來委辦事人員到有關科室部門，落實承辦單位和責任人。對電話咨詢的，要告知負責答復部門的電話和聯系人。
（五）首問責任人對不屬于本單位辦理范圍內的事項，要認真說明理由，介紹或聯系到其他職能部門辦理。
三、違反本制度者，第一次予以誡勉教育，第二次予以效能告誡，并責令采取相應補救措施，經告誡仍不改正的，予以待崗處理。
頂崗工作制度
一、頂崗工作制度是指在工作日內，崗責任人因各種事由不在崗，崗責任人應頂崗的工作制度。
二、實行頂崗制度的目的是為了確保限時辦結制、政務承諾制、辦事預約制等制度的有效落實，更好的提高工作效率和辦事效率。
三、各股室都要確定崗，避免出現無人頂崗現象。
四、崗責任人在頂崗期間應做好本職工作，并享有崗責任人的職責權利，對崗的工作認真負責。
五、崗責任人因事由不在崗，必須提前一天做好工作的移交，因特殊原因來不及移交的，崗責任人要主動頂崗。
六、因推諉扯皮等原因造成工作失誤的，按《過錯責任追究制度》的有關規定追究在崗責任人的責任。
限時辦結制度
一、限時辦結制度是指群眾到人口與計劃生育部門辦事，在符合法律法規及有關規定、手續齊全的前提下，應當根據政務服務承諾，在承諾期限內辦結群眾提出的有關事務。
二、承諾期限
⒈辦理《流動人口婚育證明》、入戶糧關系證明、非農一孩生育證、獨生子女父母光榮證等有關證件的，應當隨到隨辦。
⒉對群眾的申訴、舉報或投訴，在法定期限內作出是否受理答復，并及時依法處理。
⒊對因特殊原因不能及時辦理各類證件的，應向服務對象說明具體情況。
三、未按上述規定時限辦理的，第一次予以誡勉教育，第二次予以效能告誡，并責令采取相應補救措施，經告誡仍不改正的，予以待崗處理。
服務承諾制度
一、服務準則。根據本單位工作實際，制定便民利民的服務標準和原則，規范辦事程序，提高辦事效率。
二、承諾內容。根據職權范圍、工作職責，結合群眾關心的熱點問題，確定服務承諾內容。服務承諾的內容應包括服務的具體事項、服務時限、行諾監督及投訴辦法以及違諾責任等。
三、公開承諾內容。應在辦公場所醒目位置設置辦事程序流程圖等公布承諾內容。
四、行諾監督。通過設立服務承諾監督臺、投訴電話和舉報箱或舉辦群眾接待日活動等方式，接受對違諾行為的監督和舉報。要認真受理群眾的投訴和舉報，及時調查處理，并向當事人反饋。
五、違諾處理。本單位人員違反承諾制的行為，要從行政論文、法律、經濟論文等方面作出處罰規定，并嚴格執行。給當事人造成損失的，要按承諾的標準予以賠償。
辦事預約制度
一、辦事預約制度是指當事人因工作需要或情況，需要預約辦理有關事務或進行上門服務的，計生委應根據預約要求，在職能范圍內辦理當事人提出的有關事務。
二、預約范圍
⒈人口與計劃生育部門職能范圍內應受理的業務工作，可以預約。
⒉異地人員辦理有關計劃生育證件等有關事項的可以預約。
⒊廣大人民群眾需要人口與計劃生育部門幫助解決及服務的有關事項，可以預約，必要時也可以上門服務。
⒋因特殊情況需要人口與計劃生育部門延長服務時間的，可以預約。
⒌其它需要預約的有關事務或事項。
三、違反本制度者，第一次予以誡勉教育，第二次予以效能告誡，并責令采取相應補救措施，經告誡仍不改正的，予以待崗處理。
政務公示制度
第一條政務公示制度系指行政論文機關向行政論文管理相對人和社會大眾公開履行行政論文職能的標準、要求、程序等的機關效能建設制度。
第二條縣計生委依據行政論文管理相對人辦事方便、行政論文要求公開透明、行政論文行為接受監督的基本原則實行政論文務公示。
第三條縣計生委各股室以及工作人員，應遵守本制度。
第四條公示制度的基本內容和形式：
一、機關工作人員的像片、姓名、部門、職務；
二、機構設置、行政論文職能、位置分布、股室職責；
三、辦事程序、標準；
四、機關的對行政論文管理相對人具有普遍約束力的規范性文件；
五、其它公示內容。
以上公示內容通常做法采用墻上懸掛、桌上擺放、帶身份牌、編印辦事服務指南、公示欄張貼、上網絡公示欄以及其它公眾媒體公開等形式。
各股室負責提供各自應公示的內容，辦公室負責統一組織實施工作。
第五條委機關效能建設領導小組每月不定期檢查和每季度定期一次檢查各股室公示制度的執行情況。
第六條凡應該公示而沒有公示以及公示內容不規范、不標準的，委效能建設領導小組書面責成限期整改，逾期不改的給予通報批評，并按《干部誡勉制度》處理。
第七條政務公示制度的執行情況作為單位、股室、個人的年終考評的一項內容，并由委機關效能建設領導小組負責檢查并提出獎懲建議。
效能考評制度
一、委機關及下屬二級機構的干部職工均列入考核范圍。
二、考核內容和標準：根據縣委、縣政府規定的內容，按照德、能、勤、績四個方面，重點考核工作成績。版權所有
三、考核辦法
⒈實行平時考核與年度考核相結合，平時考核由各股室負責人對本股室干部職工的德、才和工作表現逐月作出考評，半年進行小結，形成書面意見，為年度考核提供依據，年度考核在每年末或翌年初進行。
⒉平時考核實行分級負責，委主任負責對委機關科級干部進行考核；分管領導負責對分管股室長進行考核；股室長對本股室的干部職工進行考核。
⒊年度考核以平時考核為基礎由委機關效能辦公室負責實施。在年度考核時，除負責對本機關干部職工考核綜合評定外，還要對二級機構的考核進行審核。
四、年度考核的時間、內容、標準、具體方法步驟，應根據縣委、縣政府、縣人事局的通知要求，結合本單位實際，由委機關效能辦公室擬定實施方案，提交機關效能工作領導小組研究確定。
五、年度考核結果存入干部、職工個人檔案，作為干部獎懲、任免、工資晉升的依據。
六、凡屬機關工作人員，年度考核定為不稱職的給予降職或調整工作崗位處理。連續兩年評為不稱職的，予以免職或按有關規定予以辭退。曠工或者無正當理由逾期不歸連續超過十五天，或者一年內累計超過三十天的，應予辭退。二級機構干部職工參照以上辦法處理。
七、本單位科級領導干部的考核按縣委組織部規定的要求參加考核。
八、本制度由委機關效能辦公室負責監督執行。
行政論文過錯責任追究制度
為規范本單位工作人員管理，明確個人崗位責任，不斷提高工作人員的責任感，增強廉政建設和遵紀守法意識，制定本制度。
一、行政論文過錯責任追究制
行政論文過錯，是指本委工作人員因故意或者過失不履行或不正確履行規定的職責，造成違反法律、法規規定或有關制度的事實，以致影響行政論文效率和行政論文秩序，給行為對象或者國家、公共利益造成其它不良后果的行為。行政論文過錯責任追究制，就是對工作過錯責任人依據有關規定給予行政論文和經濟論文處罰的制度。
二、行政論文過錯的主要情形
本委工作人員在工作中具有下列情形之一的，應視為過錯：
（一）首問責任人不履行首問責任，貽誤辦事者辦事的；
（二）對符合規定條件的申請應予受理、許可而不予受理、許可的；
（三）服務態度不熱情，與辦事者頂撞爭吵的；
（四）私自進行有償咨詢或服務，違規收取押金、保證金和其他費用的；
（五）超越規定權限實施許可，或者擅自提高、降低許可條件造成不良影響和后果的；
（六）未履行辦事承諾制度，無特殊原因和理由，在規定時限內未完成許可事項或告知辦理結果的；
（七）對明顯虛假的材料，應當發現而沒有發現的；
（八）故意制造虛假材料或謊報事實的；
（九）辦理業務明顯違反法律、法規或其它有關規定的；
（十）其他應該追究工作過錯的行為。
三、行政論文過錯責任追究
（一）行政論文過錯責任追究方式分為：
⒈責令作出書面檢查；
⒉通報批評；
⒊取消當年評優評先資格；
⒋扣發當月崗位工資和年終獎金；
⒌輪崗或停職離崗培訓；
⒍引咎辭職或者責令辭職；
⒎給予行政論文紀律處分。
以上追究方式可以單處或并處。
（二）工作過錯行為是由數個行政論文環節過錯造成的，工作人員分別承擔相應的過錯責任。
（三）工作人員的行政論文行為造成本單位賠償，有過錯的工作人員應承擔—定的賠償責任。
（四）在年度考核期內，工作人員的行政論文行為被群眾投訴，經核實的，第一次扣除當月崗位工資的％，第二次扣除當月崗位工資的％，第三次扣除當月全部崗位工資，對本人進行離崗培訓、輪崗或降級使用處理。
（五）工作人員過錯行為性質特別嚴重，觸犯刑法的，依法移交司法部門追究責任。
（六）有過錯工作人員具有下列情形之一的，應予從重追究過錯責任：
⒈在被調查過程中拒不交代過錯事實的；
⒉有索賄受賄、敲詐勒索、、徇私枉法和吃、拿、卡、要等行為的；
⒊對投訴人、檢舉人、控告人打擊、報復、陷害的；版權所有
⒋其他經行政論文過錯追究機構認定，應從重追究過錯責任的。
（七）有過錯工作人員具有下列情況之一的，可從輕追究過錯責任：
⒈主動承認過錯行為并及時糾正的：
⒉其過錯行為沒有造成損失或不良影響的；
⒊其他可從輕或免予追究過錯責任的。
（1）在種植業結構中：①糧飼不分糧食既作口糧；又作飼料，不僅既不經濟，又不科學；而且增加了對土地和糧食供給的壓力，妨礙養殖業的發展，甚至會抑制農產品質量的提高。②農產品品種和品質結構不適應市場需求的矛盾問題較為突出。當前，部分農產品銷售不暢，出現“賣難”，除了流通渠道方面的原因外，很大程度上是由于這些農產品的生產出現了相對過剩。檔次低、質量差的農產品如早稻價格出現了大幅下跌，品種不對路的農產品．如桔子出現了大規模“賣難”。當然，這些農產品的相對過剩，只是結構性、局部性的。總體來看，農產品的品種平衡仍是有余有缺，農產品的品質結構仍然呈現出品質，全國公務員共同天地不高、高檔產品缺乏的特征。市場暢銷的優質品種、優質產品中，品種更新趕不上品種退化；產品加工處理薄弱，等等。
（2）在養殖業（包括畜牧業、漁業等）結構中：①養殖業長期依附于種植業，缺乏獨立化的格局未能根本改變，導致其飼養水平難以提高，管理方式難以改善，生產規模難以穩定擴大，產品質量難以穩定提高。②對養殖業產品的開發利用不充分，主要局限于食品類，而對蘊藏著巨大效益潛力的非食品類養殖產品的開發利用則嚴重不足。③畜牧業結構長期偏重于耗糧型的養豬業生產，對節糧型的食畜牧業和飼料報酬率、蛋白質轉化率高的禽類生產發展不足。④漁業生產也有個資源開發利用不足、結構不合理的問題。
（3）在農林牧漁業結構中：林業發展相對滯后的狀況長期難以根本改觀。改革以來在農林牧漁業產值結構中，林業的比重雖然一度有所提高，但其后又逐年下降。林業的比重1978年為3.4％，1997年仍然維持在這一水平。林業的發展不僅具有重要的經濟意義，更具有重要的生態意義。因此，林業的發展是農業穩定增長的保證，林業發展的滯后影響的不僅僅是林業自身。
2．農業結構變革中的問題
（1）市場信息不靈，導致決策選擇失誤。一方面，農產品價格反映供求關系具有即時性，并且可能存在一定的價格失真；另一方面，農業生產調整需要經過一定的周期，小規模兼業農戶對于價格走勢和市場潛力的反映較為遲鈍，其經營結構的調整往往表現出較強的模仿和從眾傾向。上述兩個方面的共同作用，往往導致農業結構的調整此時一哄而起、彼時一涌而下的結局。甚至出現農民根據市場需求按排生產，什么賺錢就生產什么，生產什么就賠錢的矛盾格局。從而形成農業結構調整的障礙和調整過程中的資源浪費。
（2）行政干預多、示范引導少，農業結構調整的過程難以轉化為農業經營主體——農戶積極參與的過程。
（3）由于農村中介組織發展不足，農業結構凋整缺乏服務體系的有效支持。
（4）政府對鄉鎮企業發展支持硬，對農業結構調整支持軟，農業結構調整得不到稅收、信貸、政策等方面的有效配合。
（作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員）
論文關鍵詞：信息技術；公共行政組織結構
信息技術的發展將人類社會推向了信息社會。與工業經濟時代相比，創新是信息社會發展的內在驅動力；知識工作者將成為組織的主體；組織設計的理念將更加突出“以人為本”，組織的基本價值是追求公平，重視回應與參與。傳統的行政組織模式顯然與此格格不入。因此在西方發達國家率先掀起了公共行政改革。利用網絡信息技術改進行政組織，重組公共行政流程與管理，重構官僚機構，旨在建立起更加有效的公共行政組織。
一、傳統行政組織結構的特點及其局限性
1．傳統行政組織結構設計的特點。傳統行政組織設計的基本思想主要來源于法約爾的組織管理理論和韋伯的官僚制組織理論。法約爾認為，首先，從管理過程的角度，組織管理包括五個基本職能，即：計劃、組織、指揮、協調和控制。組織作為管理中的第二項職能的發揮是以一定的組織結構來體現的，有了適當的結構既能確保控制，而又不會出現“過多的條例、文牘主義和控制公文。”其次，隨著組織所承擔工作量的增加。職能部門及職能部門的人員就會增加，因而促進等級系列的發展。組織的“金字塔”結構是職能水平增長和等級系列垂直增加的結果。第三，在法約爾提出的管理的十四條原則中的分工原則、權力和責任原則、統一指揮原則、等級制度原則和集中原則初步勾畫出層級制的組織輪廓。
韋伯描述了理想的官僚制組織包含了如下幾個特征：
實行勞動分工。明確規定每一個組織成員的權力和責任，并把這些權力和責任作為正式職責而使之合法化；各種職位按權力等級組織起來。形成一個指揮鏈；根據技術水平來考查和挑選組織中的所有成員；組織中的所有任職者是通過任命而非選舉產生；管理人員是專職的，領取固定薪金；管理人員必須以嚴格的理性規范約束自己的行為，排除個人情感。官僚制組織奉行規則中心主義。精確、快速、明確、熟知文本、連續性、處理權限、統一性、嚴格從屬關系、減少相互摩擦等都是官僚制的優點，官僚制著眼于如何最大限度地進行合作與控制，從而提高組織的效率。
法約爾和韋伯關于行政組織設計的思想勾畫出了傳統官僚制行政組織結構的基本模式：以任務和職能為核心，將行政組織的任務和職能進行橫向部門分解與縱向層級分解，形成一個金字塔式的機構體系和職能業務體系；同時進行職責權限的部門分解和層級分解，形成一個層級制的指揮鏈條：根據任務與職責權限的分解進行工作設計并根據工作崗位要求進行人員甑選與使用；每個部門、層級及其相應工作崗位人員的活動都嚴格限制在各自權責分工范圍內，并依據事先制定的規則、程序和文書檔案進行工作處理，以計劃和監督控制整個工作過程，命令與服從是主要的工作關系。
2．傳統行政組織結構的局限性。傳統行政組織結構的設計所關注的是如何建立正規化的組織．依靠事無巨細的計劃和高度層級制的正式組織結構對組織進行科學管理．從而提高組織效率。但是隨著信息時代的到來，社會環境的變化加快、公共管理問題日趨復雜、社會需求趨向多樣性。傳統的組織設計的局限性日益顯現出來。
首先。傳統的組織設計只重視對硬性結構的考慮，而忽略了對人的關心。丹尼爾·貝爾曾指出：企業建立了嚴格的結構，為的是服從三個“邏輯”：“規模的邏輯”，“測定時間的邏輯”和“等級的邏輯”，結果是企業中的科學。將人的行為從人身上剝離。使工人處于被動和依附的地位，而且從他們的工作中抽掉了一切思想。科學管理建立了一種單面人和組織的機器式模式。此外，官僚制組織結構猶如一只巨大的鐵籠和精密的機器，將行政人員固定于其中，成為其附屬品和運轉的零件。他們只會例行公事而喪失感情。對規則的機械、被動服從，不斷扭曲著行政人員的個性結構，使他們變成屈從于規章制度的“組織人”。狹隘而單調工作的重復使行政人員感到自己的工作變得越來越毫無創意和實際意義。
其次。傳統行政組織的橫向協調困難，從而導致整體效率低下。以職能分工為基礎的傳統行政組織強調的是專業化分工．這樣一來行政任務被分割成若干簡單的、專門化的任務，不僅增加了解決問題的行政路徑，而且容易滋生部門主義、本位主義、功能性短視等問題，導致部門間的橫向協調困難。同時。行政組織過分依賴專門技術以及條塊分割的“鴿籠式”的專業化單位來解決不斷涌現的新老問題，其結果必然使行政組織的分工越來越細，組織規模越來越膨脹。行政組織協調的成本也越來越高，最終是行政組織解決問題的能力受制于結構的約束而越來越低下。
第三，傳統行政組織管理強調規則和程序，但機械的規則主義往往導致目標與手段的倒置．即對規則和程序的被動服從越來越成為行政部門和行政人員活動的目的。為了彌補行政組織運行過程中出現的漏洞和加強部門間的相互制衡．官僚制行政組織日益完善各種審批措施和控制程序。不斷完善的規則和辦事程序使行政組織的運行機制日益僵化。煩瑣手續、文牘主義成為傳統行政組織結構中的顯著特征。
此外。傳統的組織結構設計立足于組織是一個靜止的存在。無視組織與其環境的相互作用，完全是一種高度結構化的、封閉式的設計。
二、當代西方公共行政組織結構變革的基本理念和模式
作為公共行政組織結構主導形態的官僚制組織的設計滿足了工業經濟時代技術的特點，但是，實踐表明官僚制“完全不能在20世紀90年代變化迅速、信息豐富、知識密集的社會和經濟中正常發揮功能。”于是從20世紀80年代開始西方國家就開始推行公共行政改革。
1．西方國家行政改革的基本理念。綜觀西方國家行政改革的實踐，都呈現出市場化取向、放松規制取向和分權取向，行政改革的目的是通過以后官僚制為取向的制度變遷來探索與信息社會相適應的公共行政管理范式。西方行政改革的基本理念在奧斯本和蓋布勒所述“十大原則”中得到了充分體現：(1)政府“掌舵”而不是“劃槳”；(2)政府授權而不必躬親；(3)引進競爭機制；(4)任務導向；(5)建立在業績基礎上的責任感取向；(6)顧客導向的服務；(7)依靠對公共服務和公共投資的收費籌資；(8)預見未來，重在預防；(9)下放權力，實行參與式管理；(1O)以市場為導向。這十條原則的實質是以企業價值觀改革政府的工作，改變政府的運作方式。建立所謂“企業化政府”。政府的企業化改革。被認為是向后官僚制范式發展的一種傾向。
2．西方國家行政改革的四種模式。彼得斯從主要發達國家的政府改革實踐中梳理和歸納出四種未來政府的治理模式。一是市場式模式：主張下放決策權和執行權，把龐大的公共部門分解成若干個小的像企業那樣運作可以相互競爭的部門，公共產品的生產變壟斷為競爭，將大量的服務職能下放給非政府組織，從而降低成本，提高效率；強調積極進取的政府行為和個人責任。促使公共部門建立層級盡可能少的網絡或平板結構，推行功績制和績效工資管理。二是參與式模式：提倡減少組織結構的中間層次，縮小上下級之間的溝通距離，主張保留等級制但要使組織結構扁平化；鼓勵自上而下的公眾參與式決策；參照企業管理中的全面質量管理法管理公共部門，聽取公眾的意見，了解公眾的需求，注重服務的質量和價值。三是彈性化模式：強調政府的應變能力。能夠有效回應新的挑戰。與此相適應，政府組織模式應具備虛擬性的特點，如主張在政府內部建立臨時性機構來實現政府職能目標，雇傭臨時性的公共雇員，以避免常設性機構的僵化問題，有利于適應快速度變化的社會環境。四是解制型模式：該模式主張以組織的使命替代墨守成規的繁文縟節。公共雇員在處理事務時有更大的靈活性和自由度。該模式不太重視組織結構，其著眼點在于程序和有效行動的能力方面。以上四種模式雖各有其特點，但是叉具有兼容性，只是各自強調的側重點不同。
三、基于信息技術的公共行政組織重構
從當代西方公共行政組織改革的基本理念和模式出發。構建基于信息技術要求的公共行政組織的新模式至少滿足以下幾方面的要求：
首先是公共行政組織的分權化管理。導致行政組織控制模式發生轉換的根本原因首先在于在信息社會。信息網絡覆蓋了行政組織內部的各個部門和崗位，信息的高度共享使管理層失去了對信息的壟斷權，由此導致等級控制的力量不斷削弱。其次，隨著知識型員工的比例越來越高，他們對那種式的命令、指揮．對的作風和態度日益不滿。就被管理者而言，隨著教育水平的普遍提高和信息技術的支撐，他們都是信息靈通的知識型人員，他們有自己的主見，不會盲目地接受來自上面的命令，而且他們有著強力的參與意識．由此導致行政領導在作出最后決策之間必須同下級進行溝通。傾聽他們的意見，而不是相過去一樣獨斷專行。因此，行政組織內部的分權管理不可避免。
其次是行政組織結構的低度規范化。傳統組織中，高度的規范化是組織關系的主要特征，組織成員按事先的規則行事，缺少創新精神。知識經濟時代企業員工從事的大多數是知識性工作，知識性工作的最大特點就是需要依賴員工的創造性．而創造性是不能給它以明確規則的，規范只會窒息創造性。知識工作可以通過組建跨部門的項目小組或是自我管理的團隊等形式而有效展開，任務小組的出現沖擊著傳統組織中的等級關系和各種既定的組織關系，人們日益感到只有沖出狹隘的紀律范圍才能解決突然解決出現在他們面前的新問題。另外，由于組織中的很多項目小組是基于任務而臨時組建的特點。這便使得組織中的成員往往注重的自己的專業，具有較強的自主意識，組織成員間的平等意識關系較強，由此決定了協調機制在組織中比控制機制具有更重要的意義。
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⑦據韓國《朝鮮日報》報道，韓國形象及其國家品牌價值在國際上被嚴重低估（參見葛洪《韓國形象，不僅僅是泡菜》，《國際公關》2011年第2期）；據國內新聞媒體報道，“韓流”中的正價值形象，虛幻成分居多（參見《〈非誠勿擾〉韓國專場擊碎韓劇夢：都是騙人的》，《武漢晨報》2012年11月9日）。
⑧[美]弗雷德里克·詹姆遜：《論全球化和文化》，王逢振譯，《南方文壇》2002年第2期。
⑨[澳]格雷姆·特納：《電影作為社會實踐》，北京大學出版社，2010年，第95頁。
⑩B16鞠實兒：《論邏輯的文化相對性：從民族志和歷史學的觀點看》，《中國社會科學》2010年第1期。
B11B12劉康：《國家形象塑造：講外國人聽得懂的話》，《學術前沿》2012年第7期。
B13關于文化研究具體的演變可參見廖炳惠《關鍵詞200：文學與批評研究的通用詞匯編》“文化批評”、“文化研究”等詞條，江蘇教育出版社，2006年。
