時間：2023-04-06 18:47:46
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論文提要：我國農村正處于劇烈的社會轉型期，農村原有的養老保障體系正在被打破，而新的保障體系尚未形成。本文在此前提下設計和建立農村社會保險基本制度框架，特別是建立農保可轉換為城保的通道和機制，對早期農村養老保障制度進行根本性改革。
我國農村正處于劇烈的社會轉型期，農村原有的養老保障體系正在被打破，而新的保障體系尚未形成，農村大部分老年人正面臨著前所未有的生存困境，他們成為整個社會中最邊緣化和最弱勢的群體之一，這個群體的規模越來越大，已經開始影響農村社會的穩定和整個國家經濟、社會的和諧發展。
一、我國農村社會養老保險制度的發展
（一）農村養老保險發展現狀評述。1992年《縣級農村社會養老保險基本方案》在全國范圍內開始推廣，經過十多年的發展，無論在理論上還是在實踐上都取得了一定的成就，但與此同時，在實施過程中，也出現了一系列值得關注的問題。
1、農村社會養老保險的覆蓋范圍小，存在很大的發展空間。據國家統計局最新數據，截至2006年底，全國參加各類農村社會養老保險人數為5，374萬人，其中東部地區的農村社會養老保險制度的覆蓋面已超過60%。參保人數比2002年的5，462萬人有所下降。目前，全國農村社會養老保險基金滾存結余310億元，分散在1，905個縣市。
2、傳統的家庭養老保險功能正在不斷削弱，家庭養老面臨挑戰。主要問題：一是農村家庭規模縮小、核心家庭增多、家庭養老功能弱化。二是農村大量的年輕人進城打工，代際不平衡嚴重。迫于崗位的競爭壓力，忙于工作和事業，這些人無暇顧及老人；同時，這些青年夫婦較重視子女的教育和成長問題，有限的時間、精力和財力都向獨子或獨女傾斜，產生了“重幼輕老現象”，對老年父母的心理健康和實際的生活質量都產生了負面影響。三是老年人平均壽命延長，患病率、傷殘率上升，自理能力下降。這一切必將加大家庭的負擔，也必將加劇年輕人消極贍養老人現象的增加。
3、農村養老難于完全依賴土地保障，但土地對于多數農民來說仍然是重要的生產資料。調查顯示，目前農民家庭經營收入中，大約40%來自第二產業與第三產業，1/4左右來自勞動收入，來自轉移性與財產性的收入約占純收入的5.7%。由此可見，來自土地的農業收入已難以保證農民的基本生活，以致養老更是奢望。而且現在土地對于多數農民來說仍然是很重要的生產資料。城市化的迅猛推進使得許多農民的承包地被大量征用，農民所得到的只是極少的土地補償費。所以，完全依靠土地來養老的選擇也是不可行的。
4、老齡化加快。隨著城市化步伐的加快和農村勞動力的輸出，越來越多的農村青壯年人口進入城市，年齡結構出現“兩頭大、中間小”的局面。隨著計劃生育政策的實施，我國農村已出現家庭小型化傾向，農民養老問題日益嚴峻。據2005年底開展的全國1%人口抽樣調查統計，全國65歲及以上的人口為10，045萬人，其中農村約占老齡總人口的68%；中國農村平均家庭戶規模降到3.27人。
(二)早期農村養老保險試點地區改革。截至2006年底，全國1，905個縣，5，374多萬農民參保，還不到應該參保農民總數的8%，僅有310多萬參保的農民領取了養老金。積累保險基金310億元，這些農保總體上屬于早期農保性質。總的來說，早期農保試點工作不成功，陷入僵局，主要表現在三個方面：
一是覆蓋范圍小，發展嚴重不平衡。已經籌集的農保資金主要集中在少數幾個發達省市，多數地區難以為繼。從基金規模上看，排在前五位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，這五個省市的基金共計221億元，占全國農保基金總額的71.3%。
二是管理體制不順，“民政不管，社保不接”。尤其是在中西部大多數省份，農保管理體制至今仍沒有理順，運作也困難重重，處于進退兩難的境地。在全國1，905個農保試點縣中，多數地方的農保機構還在民政部門，農保在省級已經移交而市縣沒有移交，依然處于“民政不管，社保不接”的局面。與此同時，很多內地和西部省份“清理整頓”的一個通行的做法是簡單退保。
三是基金分散，管理存在流失和損耗現象。目前，全國310億元農保基金分散在1，905個縣市。由于管理體制不順，全國清理整頓農保后，農保機構和人員的辦公經費、工資多數沒有納入財政預算，挪用農保基金發工資的事情相當普遍。據勞動和社會保障部統計，2005年全國31個省份中，涉及1，905個縣、2.6萬個鄉鎮，農保系統大約有干部近1萬多人。
四是老年受益保障不能兌現，保障水平低。很多參加早期農保的農民在年齡達到60歲后，每月領取以前規定的養老金的承諾不能兌現。
二、建立新型農村社會養老保險
新型農村社會養老保險制度，是采取個人、集體和國家等多方出資籌集養老基金并為老年人提供經濟幫助和服務、保障其基本生活的一項制度，并且隨著人們生活水平的提高，養老金還會相應增加。該制度的新穎性，首先在于各級政府和村集體逐步加大對農村社會養老保險工作的支持和投入力度，每年安排專項資金對參保農民進行補貼，建立農民參保補貼制度。本文以成都為例，鑒于目前成都各區、市、縣經濟發展水準不一樣、政府財政負擔能力不一樣、農民基本生活水平也不一樣的狀況，成都于是按照一二三圈層分類劃檔逐步推進全市農村養老保險。
（一）從遠郊區縣——都江堰和金堂縣來分析。金堂縣從2007年6月1日最先按規定開始在三個鄉鎮進行農民養老保險試點，9月1日在全縣全面推開農民養老保險。2007年全縣GDP為79.1億元。農民人均純收入為4，690元。都江堰市從2007年8月初開始，分別選取了胥家鎮、崇義鎮各兩個村進行農民養老保險試點。2007年全市實現地區生產總值（GDP）116.2億元，農民人均收入從2001年的3，096元增加到2007年的5，300元。兩地屬于成都市第三圈層，經濟實力偏小。
一是要從戰略的高度和長遠的眼光謀劃新農保，提高對農村養老問題重要性的認識。這主要指各級政府和村民委員會應當對農村養老問題有一個正確的認識，決不能將養老仍然看成是一家一戶自己的事情。老齡化是大勢所趨，勢不可擋，家庭養老勢單力薄，難以為繼。據統計，目前我國老年人口達到1.44億人，平均每年增長200萬人，老年人口占總人口比例的11%。可以想象，如果不從現在起給農民進行物質積累，再過二、三十年，農民的養老問題可能成為威脅農村社會安定的頭號問題。“銀潮”不僅僅會沖擊城鎮，更將猛烈地沖擊社保基礎相對薄弱的農村。如何防止農村老年人陷入貧困，“防洪”比貧困到來后的“搶險”更加重要。我們必須對此有應足夠清醒的認識。因此，我們要充分認識建立農村養老保障體系的重大意義、存在問題、潛在危機，萬萬不可持無關緊要的態度，消除長久以來人們在思想認識層面上對農村養老問題的片面認識。
二是從農村人口的實際情況出發，改變傳統養老觀念，適應新條件下養老機制的轉變。隨著工業化和城市化進程的加快，養老模式正在發生變化，養老觀念需要隨之轉變。其一，改變完全依靠后代養老的觀念，樹立多方式多渠道的養老觀念，包括依靠社區、依靠個人、依靠土地等等，這樣可以減輕家庭養老的壓力；其二，改變只有兒子才能養老的觀念，打破贍養責任中的性別劃分，使女兒和兒子共同承擔養老的責任；其三，改變合居才養老、分居則不管的觀念。合居、分居只是各自方便的需要，并不改變責任義務關系。子女要一如既往地尊敬和贍養父母老人。此外，應進一步強化青少年一代的尊老愛老意識，努力維持家庭養老制度，為迎接老齡化的更大沖擊創造雄厚的人力資源條件。
二、正確界定參保范圍是建立新農保的基礎
《指導意見》規定：年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，均可以在戶籍地自愿參加新農保。新農保強調以政策的優惠吸引農村適齡居民自愿參保，不搞強迫命令。農村居民如果參加了城鎮職工基本養老保險（比如農民工參加城鎮職工養老保險），原則上不參加新農保；農村居民已經參加新農保，又進城務工按規定參加城鎮職工基本養老保險的，可以停止繳納新農保保險費，新農保個人賬戶予以保留；農村居民因就業和居住等情況變化，在不同階段參加了多種養老保險制度的，國家將制定有關銜接政策，保障農村居民的養老保險權益。
對符合條件的農村居民參加新農保，應由本人自愿提出申請，并逐年確認繳費檔次。目前，一部分農村居民參加了城鎮職工基本養老保險，或享受了被征地農民社會保障、農村計劃生育家庭獎勵扶助、農村五保供養、社會優撫、農村最低生活保障、水庫移民后期扶持政策等待遇，國務院有關部門應制定相關政策，在不降低標準、不損害農村居民既得利益的原則下，妥善做好新農保與這些制度、政策的銜接工作，以確保新保的廣覆蓋。
三、合理籌集養老資金是建立新農保的關鍵
資金問題是建立新型農村社會養老保險制度的關鍵問題，資金缺乏也是農村社會養老保險制度建設嚴重滯后的關鍵原因。《指導意見》規定：新型農村社會養老保險資金應由個人繳費、集體補助、政府補貼三部分構成。
個人繳費是新農保資金籌措的重要來源
新農保是一項社會保險制度，不同于濟貧扶困的社會救助制度，實行權利與義務相適應的原則，個人繳費是享受待遇的前提條件。除新農保制度實施時已經年滿60周歲的農村老年居民外，參加新農保的農村居民應當按規定繳納養老保險費。《指導意見》規定繳費標準目前設為一年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次。個人繳費目前設100元至500元5個檔次，地方政府還可以根據實際需要增設檔次，由農民根據自身情況自主選擇繳費。100元大體相當于去年全國農民人均純收入的2%多一點，適合欠發達地區和低收入農民的經濟承受能力；500元大體相當于去年全國農民人均純收入的10%，但在發達地區只相當于5%—6%，可供收入較高的農民選擇。地方政府可根據本地實際情況增設繳費檔次，既可以向低增設，也可以向高增設。農村居民自愿選擇、自主繳費，原則上每年繳費一次，可以根據不同年份的收入情況選擇不同的繳費檔次。地方政府可以制定適當激勵政策，引導有條件的中青年農民選擇較高標準繳費、長期繳費，以提高自己將來的養老金水平。國家依據農民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。
政府補貼是新型農村社會養老保險資金籌措的可靠保證
新農保最大的特色，是政府對農村居民參保給予補貼。政府補貼分為兩部分：一是政府對基礎養老金給予全額補貼，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區補助一半；二是地方政府對參保人繳費給予補貼，以利于調動農民參保積極性、幫助困難群眾參保，并增加個人賬戶積累。地方政府補貼標準每人每年不低于30元；對選擇較高檔次標準繳費的，可給予適當鼓勵；對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府應代其繳納部分或全部最低標準的養老保險費。
“中央和地方都將加大新農保的投入力度，既補‘入口’，又補‘出口’。”所謂“補入口”，就是在農民參保繳費環節給予財政補助；所謂“補出口”，就是在新農保養老金待遇支付環節給予財政補助。中央財政主要負責“補出口”，即對國務院統一確定的基礎養老金部分，對中西部地區給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。補助基數每人每月55元，即每年660元。
地方財政補助政策分“補入口”和“補出口”兩部分。“補入口”方面，具體有三項政策：一是對農村居民個人繳費每人每年至少補30元，都計入其個人賬戶，作為將來計發個人賬戶養老金的基數。二是地方財政按照“多繳多補”的原則，對選擇較高檔次標準繳費的，給予適當鼓勵。三是對農村重度殘疾人等繳費困難群體，地方財政代其繳納部分或全部最低標準的養老保險費，也計入個人賬戶。“這樣規定，可以有效地解決試點地區間經濟發展水平、農民收入水平和政府財力水平差異較大的矛盾”。“補出口”也有三種情況：一是對國務院統一確定的基礎養老金部分，東部地區需安排50%的補助資金。二是地方政府可根據實際情況提高基礎養老金標準。三是對繳費超過一定年限的，地方政府可適當加發基礎養老金。
集體補助是新農保資金籌措的必要補充
農村土地集體所有，農村集體經濟組織收入為其成員所共有，村集體有責任為本村農村居民養老保障提供經濟支持。有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會民主確定。鼓勵其他經濟組織、社會公益組織和個人，特別是村集體經濟改制后的經濟組織為參保人繳費提供資助。
四、保證按時足額發放養老金是建立新農保的終極目標
農村社會養老保險金能不能及時足額發放到位，是目前新型農村社會養老保險制度是否落到實處的關鍵。年滿60周歲、未按月享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村老年人，可以按月領取養老金。新農保制度實施時，已年滿60周歲、未按月享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以直接按月領取基礎養老金，所需費用全部由政府財政支付；但其符合參保條件的子女應當參保繳費。這是家庭養老傳統和相關法律規定在新農保政策中的體現。子女參保繳費記入本人的個人賬戶，用于自己未來的養老金支付，而不是用于父母。新農保養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成，支付終身。
一是基礎養老金。可按月支付，同一地區每位符合條件的農村老年人按同樣標準領取。目前中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元；地方政府可以根據本地實際情況提高基礎養老金標準，對長期繳費的參保農村居民，可適當加發基礎養老金，提高和加發部分的資金由地方政府支出。國家根據經濟發展和物價變動等情況適時調整基礎養老金水平。
二是個人賬戶養老金。可按月支付，月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139。這是根據目前我國60歲以上人口平均存活期計算出的經驗系數。該算法也與目前城鎮職工基本養老保險個人賬戶養老金算法相同，這有利于農民工流動就業的養老金權益轉換銜接。例如：若個人繳費選擇每年300元檔次，地方政府每年補貼50元，繳費30年，平均年利率為3%，到60周歲時個人賬戶累計儲存額為16651元，除以139，每月個人賬戶養老金120元。
符合條件的農村老年人領取養老金待遇，由本人提出或其直系親屬代為提出申請，每年對待遇領取條件和標準進行核定。行政村可以指定人員為村民代辦參保或申領手續，但必須經當事人簽章確認，且不得收取任何手續費。鄉鎮經辦機構會同公安派出所審核參保、領取人的戶籍、年齡、生存等情況，縣級經辦機構核定，并發給參保人參保繳費證明（證、卡）。
經辦機構要認真記錄農村居民參保繳費和領取待遇情況，建立參保檔案，長期妥善保存。建立全國統一的新農保信息管理系統，并納入社會保障信息管理系統建設，逐步實現省級、中央集中數據管理。在信息化管理初期，紙質檔案、電子檔案要同時建立。要大力推行社會保障卡，方便參保人持卡繳費、領取待遇和查詢本人參保信息。
參保人死亡，無論是已經開始領取養老金，還是尚未開始領取養老金，其個人賬戶中的資金余額，包括個人繳費、集體補助等資金，可以依法繼承；但政府補貼的資金是從公共財政支出的，而且是用于參保農民個人養老保障的補貼，因此這部分余額不能繼承，繼續用于其它長壽老年人的養老金支付，體現社會互濟原則。
五、加強資金的管理與監督是建立新農保的可靠保障
新農保基金是農村居民的“養命錢”，要把確保基金安全放在第一位。由于新農保尚處于試點階段，社會保障主要項目的法律、法規不健全，還沒有一套規范的操作方法。為確保新農保基金安全和合理使用，無論是政府補貼、個人繳費還是集體補助和其他社會經濟組織資助，全部納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算；新農保各項養老金待遇均從新農保基金中列支。新農保經辦機構工作經費由同級財政部門根據實際工作需要和有關經費支出標準合理安排，納入財政預算，不得從新農保基金中提取。全國統一的新農保基金財務會計制度，將在總結試點工作經驗的基礎上制定，在此之前，試點縣（市、區、旗）要按照國家現行社會保險基金財務會計制度的規定，做好新農保基金的財務管理工作。
新農保基金按有關規定實現保值增值。如何管理和運作好籌集到的新農保資金，使其能夠保值增值，是農村居民最低生活保障資金管理的一大難題。如果將資金長期處于閑置狀態，不僅是資金的極大浪費，而且也難以保證資金的收支平衡。要做好資金的保值增值工作，通常的做法是將資金投入經營活動，用于各種形式的投資，如存入銀行或購買國家、地方政府部門發放的債券、投資國家重點工程、開辦工廠、礦山等各種經濟實體，委托投資公司進行投資，收取委托租金，等等。總之，在保證資金專款專用的前提下，在充分考慮資金的安全性和流動性的基礎上，通過各種合法渠道進行周轉實現其保值增值。
隨著全球人口老齡化的加劇，養老保險制度成為各國的重點研究方向，甚至很多經濟學家也開始注重這方面的研究，從而涌現出了所謂“政治經濟學”、“福利經濟學”以及“新古典學派的養老保險理論與學說”。目前，從世界各地所奉行的社會養老保險制度來講，養老保險主要分為三種類型:福利國家型(瑞士和瑞典等)、投保資助型(德國和日本等)以及強制儲蓄型(智利和新加坡等)三種養老保險模式。而在現有的這三種模式下，第三種模式即強制儲蓄型養老保險脫引而出，引起了許多國家的注意，而我國采用以自我保障為主的儲蓄積累型保險模式來解決農村地區的養老保險問題。自1979年改革開放以來，隨著社會經濟的不斷發展，我國的農村地區亦發生了翻天覆地的變化。而在養老保險領域，舊有制度已經跟不上發展的步伐，一種新的保障方式———農村社會養老保險制度橫空出世且得到初步的發展。國務院在1991年1月做出決定，希望通過民政部來篩選一批條件成熟的地區來試點建立縣級農村社會養老保險制度。1991年2月，民政部就成立“民政部農村社會養老保險辦公室”來專門負責這項工作的進行。次年1月，民政部將《縣級農村社會養老保險基本方案》(試行)正式下發至全國。經過7年的努力，到1998年我國農村社會養老保險有了一定的進步，參保人數達到8025萬人，儲蓄險金166．2億元。同年，國務院將農村社會養老保險事物交由勞動保障部負責，但因為對社會保障網絡的缺失，使得這項工作一度處于滑坡階段，而當前的情況是農村社會養老保險工作停頓不前，某些決策者甚至對開展農村社會養老保險工作的信心缺失，也由此產生出了諸如農村社會養老保險制度的穩定性不足、法律保障需要完善、保險基金的保值增值情況不樂觀等的一系列的問題，致使就農村社會養老保險而言無任何可持續性發展。
二、我國農村地區養老保險可持續發展的實現方式
我認為我國農村社會養老保險的可持續可以通過以下方式實現，
第一，農村社會養老保險想要很好的發展就必須從制度安排上為其創建一個良好的環境，這其中囊括了:相關管理部門的完善，搞清楚到底是歸社會保障部門管理還是歸民政部門管理的問題;通過加速制定相關的法律法規來完善相關的法律體系;要結合農村的具體情況來統籌規劃經濟發展與農村地區居民養老的基本情況，科學的擬定養老保險費率;由于我國農村地區是儲蓄積累型的社會養老保險制度，所以要為每位參保的居民設立獨立的賬戶，將個人繳費與國家的補助以及儲值的增值部分均計入其賬戶名下，以增加透明度和公信力;要秉持誰負責誰完善的機制，勞動保障部門接手農村社會養老保險的事物，就要負責完善其服務網絡，從而更好地為農村地區居民的養老服務，使制度能良好運行;農村社會保障的一個重要部分就是農村社會養老保險，所以其他的社保項目要積極配合其發展，因此，其他的農村社保業務也需要在完善農村社會養老保險制度的同時配套施行。
第二，要想方設法地確保農村地區社會養老保險基金的保值和增值，以此來消除參保村民的猜疑，實現對村民的承諾，樹立威信與公信力。它包含:農民養老保險金的計算方式應該按其當年的人均純收入的特定比例來執行，從而確保險金的籌備與未來村民養老的基本需求相均衡;將農村社會養老保險保險基金的管理與運營部門分別設立在省、自治區和直轄市，由這些部門來專門負責險金的投資和運營，從而規避了基層部門管理及運營中發生的種種問題，諸如儲蓄規模小以及投資渠道少等，國家理應不斷拓寬農村社會養老保險基金的投資路徑，讓養老保險基金投資模式呈現出多元化的局面，包括但不限于銀行儲蓄和國債等形式，甚至可以嘗試將部分資金流向金融債券、資本市場以及抵押貸款等;在我國發展前進的歷史上農村居民通過向國家繳納農業稅以及工農產品不等值等方式為我國做出過非常重要的貢獻，因此，伴隨著我國經濟發展的良好勢頭，國家經濟實力的切實增長，應該在農村養老保險金方面對農村居民予以適當的補償;我們理應綜合考慮經濟發展與通貨膨脹的雙重效應，制定出對農村地區社會養老保險的有效補償機制，以抵消物價上漲使險金價值貶值的風險，確保政府對村民的承諾，使農村居民參保后的老年生活質量不致下降。
第三，我國是典型的“二元社會”，即城鄉社會發展差距顯著，由此導致城鎮居民和農村地區居民在社會養老方面的巨大差距，所以，我們一定要按部就班的將城鎮與農村的社會養老保險有效銜接以兼顧城鄉地區經濟發展的差異性，逐步建立城鄉居民社會養老保險的一體化的社會養老機制。
三、總結
【關鍵詞】農村，養老保險，社會保障，制度
前言
農村社會養老保險制度是我國第一個針對農民的社會保險制度，它早在上世紀九十年代就已通過部分地方的試點逐步推廣建立起來了。在建立和發展社會主義市場經濟的過程中，我國原有的以計劃經濟為依托的農村社會保障制度逐漸成為制約經濟制度轉型和自身發展的重要因素，重建我國農村社會保障制度尤其是農村養老保險制度已經成為人們的共識。只有建立和完善包括農村社會養老保險制度在內的農村社會保障制度，才能徹底解決農民“老有所養”的問題，提高農村養老保障水平。
一、我國農村現行的養老模式
隨著城市化進程的加快，農村人口的養老隱性問題將顯性化。解決農村人口養老問題將是社會不得不面對的重要任務。在目前廣大的農村地區，家庭養老、土地養老、社會保險養老三種模式是基本的養老保障方式，而社區養老模式則是一種新的嘗試，以上四者共同構成了農村養老體系。
（一）家庭養老模式
家庭養老模式是儒家文化的“孝”的強調，是中華民族綿延了幾千年的優良傳統，贍養老人的義務已經變成了每一個中華兒女的內在責任和自主意識，是其人格的一部分。這在廣大農村也表現得毫不例外，而且由于我國廣大農村的社會經濟發展水平低下，實施其他養老模式的條件不太具備，家庭在提供生活照顧和精神慰籍方面又具有無可替代性。因此，目前家庭養老仍是我國農村養老的最主要模式。
（二）土地養老模式
土地是廣大農民賴以生活的基礎。土地對農民而言，既是生產資料，也是生活資料。尤其是在推行以后，農村老人可以依靠土地收入解決一部分生活來源。在現有的生產力發展水平之下，用土地維持最基本的生存，可以說土地是他們最穩定也是最后一道養老保障安全網。
（三）社會保險模式
民政部于1992年出臺的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《方案》），即為“農村社會保險”開了先河。在方案中，提出了個人、集體、國家三方共同付費，由社會統籌解決農村養老問題的新思路。該方案于1994年在一些農村經濟發達和比較發達地區開始試點。其主要做法是，以縣為單位，根據農民自愿原則，在政府組織引導下，從農村和農民的實際出發，建立養老保險基金。保險基金以農民個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，實行儲備積累的模式，并根據積累的資金總額和預期的平均領取年限領取養老金。
（四）社區養老模式
社區（含鄉鎮）養老是指集體經濟實力比較雄厚的鄉村或鄉鎮企業，仿照城鎮企事業單位的做法，給農村老年人發放養老金。社區養老的實施范圍比較窄，往往受制于該地區的農村經濟發展水平。
二、農村社會養老保險制度存在的問題及原因分析
農村養老保險制度的建立健全不僅關系到社會的穩定和國家的長治久安，而且也是我國實現共同富裕目標的保證。然而，不容否認的是，以《方案》為基礎建立的農村社會養老保險制度本身存在諸多“先天不足”，在運作過程中也存在大量的問題，面臨著一些不容回避的難題和困境。
（一）存在問題
《方案》確定的養老保險模式雖然在增加透明度、減輕政府財政壓力、促進農民儲蓄意識、改變農民的家庭觀念和生育意愿等方面有一定的積極作用，但是，這種實質上“完全積累、自我平衡”式的商業儲蓄保險也存在著明顯的缺陷。
1、法律層次低，缺乏約束力
各地農村社會養老保險辦法基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎，結合當地實際情況稍作修改后制定的。其法規法律層次低，缺乏約束力。特別是對保險基金的流失和挪用等行為，未規定有效的限制和懲罰措施。據統計，到2000年底，全國農保基金積累總額198.58億元，其中收回本息有困難的基金12.7億元，占基金總額的0.68%。可見，目前農村社保基金管理中的違規行為還相當嚴重。正是這種不穩定的制度和屢見不鮮的違規行為讓農民感到后怕，積極性不高，開展農村養老保險工作困難重重。
2、國家重視不夠，養老保險滯后
由于我國傳統的城鄉二元經濟結構，造成了“城鄉分割”的保障格局。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮社會保障建設，城鎮社會保險工作也取得了一定的進展，而國家對農村的社會養老保險工作不甚重視，投入很少。現行的農村社會養老保險規定保險費的籌集以個人交納為主，集體輔助為輔，國家予以政策支持，農民的個人賬戶完全由個人交納，國家并無責任。這表明社會保障仍基本是或主要是城鎮職工的。
3、自給來源不足，吸引力小
現行的農村社會養老保險是“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。集體補助不到位或數額太少，或只在部分地方或部分人身上得到體現；國家政策扶持，僅限于通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支，除此之外再無其他扶持政策；地方財政，除經辦機構費用（一些地方此項費用財政也不負擔），也沒有其他扶持政策。在缺乏強制性的情況下，僅靠以上政策，其吸引力太小，難以發揮吸引作用。
4、基金增長速度慢，入不敷出
基金增長速度跟不上養老金發放的增長速度，出現負增長。農保基金增值方式主要是存入銀行、購買國債。農村社會養老保險制度建立之初，國家債券利率和銀行存款利率都很高，因而給農民承諾的保險給付率也高達12%，隨著宏觀經濟形勢的變化,債券和銀行存款利率多次下調,致使基金增值緩慢。加上缺乏穩定的投資渠道，農保基金入不敷出，出現負增長。
5、違規存放農保基金，造成巨額損失
一些地方將農保基金違規存入地方商業銀行、農村信用合作社或者非銀行金融機構，這些機構有的因經營不善虧損破產，致使存入的農保基金無法取出造成損失，形成支付危機，參保的農民上訪事件亦時有發生，并有越來越多的人要求退保，成為社會不穩定因素。【摘要】我國十多年的農村社會養老保險制度的改革與實踐取得了初步成果，同時也存在著一些無法回避的問題。目前我國農村傳統的家庭養老體制已陷入困境，其存在的基礎從根本上發生了動搖。從長遠看，只有建立和完善農村社會養老保險制度，才能有效維護農村社會安定穩定，推動農業發展，徹底解決農民“老有所養”的問題。
【關鍵詞】農村，養老保險，社會保障，制度
前言
農村社會養老保險制度是我國第一個針對農民的社會保險制度，它早在上世紀九十年代就已通過部分地方的試點逐步推廣建立起來了。在建立和發展社會主義市場經濟的過程中，我國原有的以計劃經濟為依托的農村社會保障制度逐漸成為制約經濟制度轉型和自身發展的重要因素，重建我國農村社會保障制度尤其是農村養老保險制度已經成為人們的共識。只有建立和完善包括農村社會養老保險制度在內的農村社會保障制度，才能徹底解決農民“老有所養”的問題，提高農村養老保障水平。
一、我國農村現行的養老模式
隨著城市化進程的加快，農村人口的養老隱性問題將顯性化。解決農村人口養老問題將是社會不得不面對的重要任務。在目前廣大的農村地區，家庭養老、土地養老、社會保險養老三種模式是基本的養老保障方式，而社區養老模式則是一種新的嘗試，以上四者共同構成了農村養老體系。
（一）家庭養老模式
家庭養老模式是儒家文化的“孝”的強調，是中華民族綿延了幾千年的優良傳統，贍養老人的義務已經變成了每一個中華兒女的內在責任和自主意識，是其人格的一部分。這在廣大農村也表現得毫不例外，而且由于我國廣大農村的社會經濟發展水平低下，實施其他養老模式的條件不太具備，家庭在提供生活照顧和精神慰籍方面又具有無可替代性。因此，目前家庭養老仍是我國農村養老的最主要模式。
（二）土地養老模式
土地是廣大農民賴以生活的基礎。土地對農民而言，既是生產資料，也是生活資料。尤其是在推行以后，農村老人可以依靠土地收入解決一部分生活來源。在現有的生產力發展水平之下，用土地維持最基本的生存，可以說土地是他們最穩定也是最后一道養老保障安全網。
（三）社會保險模式
民政部于1992年出臺的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《方案》），即為“農村社會保險”開了先河。在方案中，提出了個人、集體、國家三方共同付費，由社會統籌解決農村養老問題的新思路。該方案于1994年在一些農村經濟發達和比較發達地區開始試點。其主要做法是，以縣為單位，根據農民自愿原則，在政府組織引導下，從農村和農民的實際出發，建立養老保險基金。保險基金以農民個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，實行儲備積累的模式，并根據積累的資金總額和預期的平均領取年限領取養老金。
（四）社區養老模式
社區（含鄉鎮）養老是指集體經濟實力比較雄厚的鄉村或鄉鎮企業，仿照城鎮企事業單位的做法，給農村老年人發放養老金。社區養老的實施范圍比較窄，往往受制于該地區的農村經濟發展水平。
二、農村社會養老保險制度存在的問題及原因分析
農村養老保險制度的建立健全不僅關系到社會的穩定和國家的長治久安，而且也是我國實現共同富裕目標的保證。然而，不容否認的是，以《方案》為基礎建立的農村社會養老保險制度本身存在諸多“先天不足”，在運作過程中也存在大量的問題，面臨著一些不容回避的難題和困境。
（一）存在問題
《方案》確定的養老保險模式雖然在增加透明度、減輕政府財政壓力、促進農民儲蓄意識、改變農民的家庭觀念和生育意愿等方面有一定的積極作用，但是，這種實質上“完全積累、自我平衡”式的商業儲蓄保險也存在著明顯的缺陷。
1、法律層次低，缺乏約束力
各地農村社會養老保險辦法基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎，結合當地實際情況稍作修改后制定的。其法規法律層次低，缺乏約束力。特別是對保險基金的流失和挪用等行為，未規定有效的限制和懲罰措施。據統計，到2000年底，全國農保基金積累總額198.58億元，其中收回本息有困難的基金12.7億元，占基金總額的0.68%。可見，目前農村社保基金管理中的違規行為還相當嚴重。正是這種不穩定的制度和屢見不鮮的違規行為讓農民感到后怕，積極性不高，開展農村養老保險工作困難重重。
2、國家重視不夠，養老保險滯后
由于我國傳統的城鄉二元經濟結構，造成了“城鄉分割”的保障格局。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮社會保障建設，城鎮社會保險工作也取得了一定的進展，而國家對農村的社會養老保險工作不甚重視，投入很少。現行的農村社會養老保險規定保險費的籌集以個人交納為主，集體輔助為輔，國家予以政策支持，農民的個人賬戶完全由個人交納，國家并無責任。這表明社會保障仍基本是或主要是城鎮職工的。
3、自給來源不足，吸引力小
現行的農村社會養老保險是“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。集體補助不到位或數額太少，或只在部分地方或部分人身上得到體現；國家政策扶持，僅限于通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支，除此之外再無其他扶持政策；地方財政，除經辦機構費用（一些地方此項費用財政也不負擔），也沒有其他扶持政策。在缺乏強制性的情況下，僅靠以上政策，其吸引力太小，難以發揮吸引作用。
4、基金增長速度慢，入不敷出
基金增長速度跟不上養老金發放的增長速度，出現負增長。農保基金增值方式主要是存入銀行、購買國債。農村社會養老保險制度建立之初，國家債券利率和銀行存款利率都很高，因而給農民承諾的保險給付率也高達12%，隨著宏觀經濟形勢的變化,債券和銀行存款利率多次下調,致使基金增值緩慢。加上缺乏穩定的投資渠道，農保基金入不敷出，出現負增長。
5、違規存放農保基金，造成巨額損失
一些地方將農保基金違規存入地方商業銀行、農村信用合作社或者非銀行金融機構，這些機構有的因經營不善虧損破產，致使存入的農保基金無法取出造成損失，形成支付危機，參保的農民上訪事件亦時有發生，并有越來越多的人要求退保，成為社會不穩定因素。
（二）原因分析
作為新生事物的農村社會養老保險事業在發展過程中遇到困難、出現問題是在所難免的，仔細探究其原因，無非是以下幾方面：一是傳統觀念依舊，現代保險意識尚未形成。家庭養老一直是我國農民首選的養老途徑，這屬于幾千年來自給自足經濟的組成部分，也是東方傳統倫理道德觀念的表現。而農村社會養老保險改革處于起步階段，廣大農民實現自我保障的意識淡漠，現代保險意識尚未真正形成。二是集體經濟薄弱，農民收入增長緩慢。有些地方的集體經濟發展滯后，為社會養老保險提供補助存在著一定的困難。集體經濟發育不良的地方，農民收入增長的速度也勢必緩慢，即使有余錢，農民也將其絕大部分用于生活資料和生產資料的購買，對于參與養老保險則心有余而力不足了。三是管理體制尚未理順，破壞基金的完整性。保險基金處于屬地分散的管理狀態，分割管理的小規模基金難以進行多樣化投資，很難達到讓保險基金保值增值的目的；基金管理還受到地方行政干預，挪用、盜用現象屢見不鮮，破壞了基金的完整性。四是改革措施不配套，束縛養老保險制度發展。農村社會養老保險事業是農村社會保障體系乃至整個社會保障體系的有機組成部分。至今，中國農村仍有幾千萬生活在貧困線以下的人口，他們的最低生活保障問題都沒有解決，又如何解決得了養老問題呢？而養老本身又不只是一個吃穿問題，還牽涉到醫療、服務等問題。由此可見，其他制度改革的不配套也束縛了農村社會養老保險制度改革的手腳。
三、農村養老保險制度的完善及出路
未來20年中國城市化水平將得到快速提高。在這個進程中，農村養老將呈現出新的格局：新型的家庭養老將居于主體地位，社會養老保險將得到新的強化，從而與其他養老保障制度一起共同為農民養老建立一道比較可靠的屏障。我們要從現有體制本身去尋找問題根源，以采取相應的對策。
（一）加快法制建設，真正體現公平與效率
市場經濟本身是法治經濟。農村社會養老保險制度必須以法律的形式保證其實施，而不僅僅是社會政策的形式。我們應借鑒西方發達國家的經驗和做法，根據我國的實際情況，結合財政、金融和稅收體制改革，盡快制定并健全適應社會主義市場經濟體制的有關農村社會養老保險的法律法規，對資金來源、運用方向、增值渠道甚至保障標準、收支程序等都有明確的法律規定，規范其操作行為，以法制的形式將農民的這項合法權利確定起來，從根本上解決農民的社會養老問題，促進經濟和社會的可持續發展。
首先，應確立農村社會養老保險制度的法律地位。以立法形式明確規定農村社會養老保險制度是國家為保證農村社會穩定，根據社會經濟發展的需要，本著社會公平的原則，對農村老年群體實施的社會保障，是作為調節社會分配手段而建立的。其次，加快農村社會養老保障立法步伐，使農村社會養老保障各項措施都有法可依，便于操作并提高制度的穩定性。我國社會保障立法工作方面，應把農村社會養老保險吸收到綜合性的社會保障法律法規中，依靠法律的強制性推動農村社會養老保險和老年基本保險制度的建設。再次，建立健全養老保險法律的監督機制，以確保社會養老保險基金的收繳、支付、運營的規范性，防范社會保險基金的風險，并通過合理運作使其不斷增值，以更好的滿足農村社會養老制度建設的需要。
（二）強化政府責任，加大扶持力度
社會化養老的主體是社會，是以社會運作的方式實現的。而能夠代表社會、管理社會的主導者是政府。在實施農村社會養老保險時強調個人應承擔義務是對的，但不能以此為理由推卸政府應承擔的責任。調查研究結果表明：缺少政府扶持是農民缺乏投保熱情的根本原因。因此，針對目前集體補助過小、國家扶持微乎其微的狀況，應當考慮如何提高集體補助的比重、加大政府扶持力度。
鑒于目前我國政府財力有限，城鄉差別還比較大，可以按照“低水平、廣覆蓋”的原則，根據當地維持村民基本生活所必需的費用設計城鄉有別的社會養老保險標準，可以適當把支付養老保險金的年齡推遲到65歲。2002年我國農村65歲以上的老年人約為5400萬，按每人每年補貼300元計算，共需資金162億元，僅占財政收入的0.86%（2002年我國財政收入為18914億元），由政府財政負擔這一支出應該沒有問題。2002年中央財政用于社會保障方面的支出達到1362億元，比上年增長38.6%，如果在此基礎上再增加10%用于農民養老保險補貼（即136億元），中央政府應該有能力履行這一職責。不足部分可由地方財政來負擔，只有這樣，才能使農村社會養老保險真正具有社會保險所應有的“社會性”和“福利型”，才能調動農民投保的積極性。
（三）發揮家庭養老的優勢，再造土地的保障能力。
中華民族素有尊老、敬老、養老的傳統，這為家庭養老制度的實行和鞏固奠定了思想和文化基礎。盡管由于人口老齡化的到來，計劃生育政策的實施，以及農村剩余勞動力大量涌入城市，使農村的家庭趨于小型化，家庭養老受到一定的威脅；從長遠的觀點看，隨著農村生產方式的進步，養老方式必然將由家庭向社會過渡。但現階段，由于我國經濟與社會發展中的許多原因，農民養老不可能完全依靠社會，家庭養老仍然是老年保障的主要形式，必須充分發揮家庭養老的優勢。政府可以從制度建設上鼓勵農村家庭養老，例如給予稅收政策的優惠和適當的收入補貼。
農民的土地保障基本上屬于非正規保障，發展農民的社會保障，必須把增強土地的保障能力與發展土地外保障結合起來，積極實現保障方式的轉變，由傳統的家庭保障轉變為家庭保障與社會保障并舉。發展農村的社會保障，就應有效盤活土地資產，實現土地增值，加快農村土地流轉的進程，促進農業規模經營，實現土地保障功能的再造。
（四）理順管理體制，提高基金統籌管理層次
農村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分，它關系到占總人口約70％的人民目前或將來的生活質量，而農村社會養老保險則是其中的關鍵內容之一。隨著老齡化浪潮洶涌而來，農村養老問題變得日益突出和緊迫。為了尋找合適的解決途徑，我國政府從80年代中期開始，探索性地建立了農村社會養老保險制度。到目前為止，農村社會養老保險已有10多年的歷史。這段歷史可以大體劃分為三個階段：
第一階段：1986—1992年，為試點階段。1986年，民政部和國務院有關部委在江蘇沙洲縣召開了“全國農村基層社會保障工作座談會”。會議根據我國農村的實際情況決定因地制宜地開展農村社會保障工作。一些經濟較發達的地區成為首批試點地區。
第二階段：1992年—1998年，為推廣階段。1991年6月，原民政部農村養老辦公室制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》），確定了以縣為基本單位開展農村社會養老保險的原則，決定1992年1月1日起在全國公布實施。此后，農村社會養老保險工作在各地推廣開來，參保人數不斷上升，到1997年底，已有8200萬農民投保。
第三階段：1998年以后進入衰退階段。1998年政府機構改革，農村社會養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。這個階段由于多種因素的影響，全國大部分地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難，一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態。官方對這項工作的態度也發生了動搖。1999年7月，國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡。
從以上幾個發展階段來看，可以說到目前為止，農村社會養老保險在實踐上是并不成功的。在理論上，這一制度也引起了激烈的爭論和批評。90年代以來，農村社會養老保險一直是人口經濟學研究的一個熱點問題，積累了大量的文獻資料。這些文獻全面地反映了各地各時期農村社會養老保險的發展狀況、存在的問題，并提出了相關的對策。在目前這一政策面臨轉折時，對這些研究進行綜合分析，能使我們全面地總結這項工作的經驗教訓，為今后農村老年人口的社會保障工作提供參考。本文在大量查閱90年代尤其是1995年以來的文獻資料的基礎上，發現研究的焦點主要集中于以下幾個方面：
一、建立農村社會養老保險的必要性和可行性
現有文獻對建立農村社會養老保險的宏觀必要性基本上沒有異議。作為農村社會保障的重要組成部分，它的建立對保障老年農民的利益，促進農村經濟的發展和改革的深化，保證社會的穩定和進步都有積極意義。另外，它還有助于減輕農民“養兒防老”的思想，從而有利于計劃生育政策的貫徹執行。何承金等人的研究認為，中國西部農村人口控制的主要障礙在于社會保障體系殘缺不全，農民養老難以落實。
更多的研究從微觀經濟個體的養老需求與供給出發進行分析，認為由于農村家庭的小型化，大量青壯年農民流向城市，老年農民社會地位下降等原因造成了近年來農村家庭養老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭儲蓄和農民自身的養老能力都難以擔負起老年農民的生活保障。
盡管農村社會養老保險有必要建立，可是在我國目前的社會經濟發展水平下能否建立起真正的農村社會養老保險呢？一些文獻對建立農村社會保障的約束性進行分析后指出，由于我國資金有限，而城市又處于經濟改革的中心，在資金的競爭性使用中具有優勢；而且福利國家的困境對政府的警示作用使國家不敢對農村社會養老保險投入太多，因此現階段我國尚無能力建立真正的全國范圍內的農村社會保障制度，只能以局部地區的社區保障作為替代。楊翠迎、張暉等人分析了我國農民社會養老保險的經濟可行性，認為目前建立全國范圍的農村社會養老保險是不可行的，只有東部和中部一些省份才具備開展這項工作的條件，“。從世界經驗來看，馬利敏認為中國的二元經濟結構及大比例的農村人口決定了現在不宜把農業家庭人口納入帳戶養老保險體系。
二、農村社會養老保險存在的問題
1.農村社會養老保險存在的諸多問題已引起許多學者的關注。這些問題中，有的是制度設計本身的缺陷；有的是在執行過程當中出現的問題。前者主要包括：
1）農村社會養老保險缺乏社會保障應有的社會性和福利性。《基本方案》規定：農村社會養老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。這樣，由于大多數集體無力或不愿對農村社會養老保險給予補助，絕大多數普通農民得不到任何補貼，在這種資金籌集方式下的農村社會養老保險實際上是一種強制性儲蓄或鼓勵性儲蓄，也正因為這一點導致了不可能強制要求農民參加農村社會養老保險。但如果要使這項工作開展下去，常常需要采取強制性的行政命令，這又違背了農村社會養老保險的自愿性原則。因此農村社會養老保險在制度設計時就使其執行陷入了兩難境地。
2）農村社會養老保險存在制度上的不穩定性。各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養老金的發放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿執行的，不是農民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩定性。實際上，我國政府對農村社會養老保險的態度也時常發生動搖，導致了本來就心存疑慮的農民更加不愿投保。這也是缺乏法律保障的結果。
3）基金保值增值困難。《基本方案》規定，“基金以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行實現保值增值。”在實際運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式。但是1996年下半年以來，銀行利率不斷下調，再加上通貨膨脹等因素的影響，農村養老保險基金要保值已經相當困難，更不用說增值。這一方面造成政府的包袱加重，現已出現參保的人越多，國家賠得越多的局面。另一方面，為了使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養老保險帳戶的利率只好下調，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養老金，使人們對農村社會養老保險的信心更是大打折扣。D·蓋爾·約翰遜指出，由于中國1993—1997年的投資收益率為負，對于從1993—1997年每年投入了同等數量保金的個人來說，他們積累的基金實際價值低于他們支付出的保費（D.蓋爾·約翰遜1999）。
4）保障水平過低。《基本方案》規定，農民交納保險費時，可以根據自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個檔次繳費。但由于農村經濟發展水平低，農民對農村社會養老保險制度缺乏信心等原因，大多數地區農民投保時都選擇了保費最低的2元／月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4.7元，15年后每月可以領取9.9元（王國軍2000），這點錢對農民養老來說，幾乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然難以起到養老保障的作用。
2.農村社會養老保險在執行過程中，也出現了不少問題，主要包括：
1）基金的管理不夠規范與完善。1998年以前全國各地農村社會養老保險基金的收集、保管、運營和發放全是由民政部門一家負責，缺乏有效的監督和制約。而一地的民政部門又直接受制于當地的政府。因此當政府出現資金周轉困難或有什么建設項目缺少資金時，有時就會要求動用農村社會養老保險基金。對這樣的要求，民政部門往往難以拒絕。因此各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發生，基金的安全得不到保障，給今后的發放工作留下了極大的隱患。
2）機構管理費用入不敷出。按照《基本方案》的規定，農村社會養老保險管理機構的經費可以按所收取基金的3％來支取。但是按規定提取的管理費難以滿足開展業務的需要。有的市（縣）提取的管理費連給職工發工資也不夠，加上會議費、宣傳費等，空缺更大。值得注意的是，現在城鎮企業職工養老保險基金的管理機構的管理費都已明確規定不從保險基金中支取了（何承金等2000），農村社會養老保險卻仍然要靠這一渠道來解決工作經費。
3）干部群眾在享受集體補貼方面差距過大。《基本方案》規定：“同一投保單位，投保對象平等享受集體補助。”但在全國各地農村社會養老保險的執行過程中，同一個行政村的干部和群眾卻不平等享受集體補助。參加投保的絕大多數村和鄉鎮是補干部，不補群眾；少數村都補的，也是干部補得多，群眾補得少。群眾一般一年僅補助3-5元，而干部補助少則幾百元，多則數千元，上萬元（彭希哲等1996）。這樣大的差距加劇了原本就存在的農村社會不公平，強化了農民對農村社會養老保險的抵觸情緒。
4）多種形式的保險并存，形成各自為政的混亂局面（吳云高1998）。在蘇南地區，由于農村養老保險開展得較早，在發展過程中形成了多種養老保險形式：有民政部門組織實施的，有鄉鎮合作經濟組織辦理的，有社會保障局辦理的，等等。它們各自為政，操作方法各不相同，導致了原本就“稀薄”的資金更加分散，缺乏規模效應。在其他地區，由民政部門組織的農村社會養老保險與商業保險也產生競爭，雖然競爭本身可以給投保農民帶來實惠，但由于政府的不正當干預，商業保險往往受到排擠，打亂了正常的市場秩序。
盡管存在著以上這些問題，有的研究者認為現行農村社會養老保險制度還不失為一種符合我國社會主義初級階段國情的解決農村老年經濟保障的重要方式。應當在現有基礎上，積極穩妥地推進農村社會養老保險，而不應全盤否定其積極作用。但有相當一部分學者對這一制度持否定態度。有人認為，“我國的農村社會養老保險制度存在著較為明顯的制度需求與制度供給的不平衡”（田凱2000）；有人認為，“當前試點中的農村社會養老保險制度不是一個能夠擔負起農村跨世紀社會養老責任的制度，需要更有效的制度來取而代之”（馬利敏1999）；有的人甚至認為，這項舉措“存在著重大的理論和實踐上的錯誤”（王國軍2000）。
三、農村社會化養老的區域研究
從實踐情況來看，我國農村養老仍主要依賴于家庭養老和自我養老，社會養老保險的實行范圍還十分有限。在眾多的相關研究中，有相當部分的文獻研究不同地區農村社會養老保險的實行情況。文獻表明，農村社會養老保險的推行存在著相當大的區域差異。王海江對農民參加農村社會養老保險的影響因素進行了定性和定量分析，發現農民所在省份對其是否參加社會養老保險有顯著的解釋性（王海江，1998）。薛興利等的調查也表明集體經濟越發達、農民人均純收入越高、村領導越強的鄉鎮，農村社會養老保險的推行情況越好（薛興利等1998）。從全國來看，農村社會養老保險的實行情況是東部沿海地區顯著地好于中西部地區，上海、江蘇、山東等地區已達到較高的覆蓋率，而在中西部大部分地區，推行這一政策十分困難。
但幾個農村社會養老保險發展相對較好的地區，其對老年農民的保障并非完全依靠農村社會養老保險，相反，他們往往是在《基本方案》的做法之外，發展了不同方式、各有特色的社會化養老。
1.蘇南模式。蘇南農村目前的老年保障模式是一種多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障為基礎，社區保障為核心，商業性保險為補充”（彭希哲等1996），上海市農村也基本上屬于這種類型。這種社區保障是社區范圍內統籌的制度，社區成員一般都享有類似的保障福利而不受其就業的那個企業的經營狀況的直接影響。它在資金上主要依賴于社區公共資金的投入，而社區公共資金又主要來源于鄉鎮企業的盈利。蘇南是我國鄉鎮企業較為發達的地區。因此集體有能力對社區成員的養老提供一定程度的保障（彭希哲等1996）。民政部門組織的農村社會養老保險在這里也有較高的覆蓋面，但在資金籌集上，蘇南模式有其獨特之處：一是集體補助所占比例較高；二是基金籌集標準不是按照《基本方案》中的10個等級，而是被大大提高了，以適應當地的生活水平，確實保障老年農民的基本生活。比如上海嘉定區的實際操作中，個人年繳費標準分為3檔：240元、180元和120元。企業繳費則按企業不同性質區分不同的繳費標準。農村“三資”企業，按上月農方職工工資總額的25.5％繳費；農村私營企業按上年度計稅工資標準的25.5％繳費；農村個體工商戶，戶主按上年度計稅工資標準的10％，為本人和農民幫工繳費。
2.山東模式。整個山東省的農村養老保障仍以家庭保障為主，但它是全國農村社會養老保險幾個試點地區之一，也是全國投保絕對人數最多的省區。在資金籌集方面，該地區基本是按照（基本方案）的規定來實行，以個人交納為主。集體補助的比例很小，只占已交納保險基金的約15％。而且其中的絕大部分補助給村干部、鄉鎮企業職工等“特殊職業”的人口。山東省農民的投保標準普遍很低，一般都是2—4元／月的水平（彭希哲等1996），因此未來的養老保障能力也很低。
3.廣東模式。確切地說，這也是一種社區保障模式。它通過股份合作制鄉鎮企業中的年齡股和集體股來實現對農村老年人口的經濟保障“”。所謂年齡股就是個人所擁有的股份數額隨年齡的增長而增加，因此老人總能擁有較多的股份。集體股是屬集體經濟組織或企業所有者所有，集體股的主要用途之一是作為公益金，老年福利支出是公益金十分重要的一個組成部分。
四、改革農村社會養老保障制度的對策和建議
針對農村社會養老保險制度本身的缺陷以及在執行中出現的上述問題，許多文獻都從不同的角度對農村養老保障的發展提出了對策和建議，主要集中在以下幾個方面：
1.應加大對農村社會養老保險的扶持。不少研究者注意到缺少政府扶持是農民缺乏投保熱情的根本原因，因此針對目前集體補助比重過小，國家扶持微乎其微的狀況，均提出應適當提高集體補助的比重，加大政府扶持的力度。只有這樣，才能使農村社會養老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”，才能調動起農民投保的積極性。
2.應當確立農村社會養老保險的法律地位，使其具有制度上的穩定性。國家關于農村養老保險的方針政策變化無常，不利于這項工作的開展。全國各地在這方面也沒有規范統一的業務、財務及檔案管理的規章制度，這都導致了農村社會養老保險制度的不穩定性。而通過立法是達到穩定政策的最好途徑。
3.應提高基金的保值增值能力，以解決農村社會養老保險的支付問題。這是一個非常棘手的問題，因為投資本身就是一門相當復雜的學問，我國這方面的人才非常稀缺；而且目前我國風險較小、回報較高的投資渠道很少，但是許多文獻仍然提供了一些有益的思路和改革的方向。比如，①可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資制，將部分養老保險基金交由專業投資公司進行投資，以提高積累資金的增值率。②由于農村養老保險以縣為覆蓋范圍，因此基金大多集中在縣級保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制。因此可以規定，不能保證適當增值率的投資主體，要在一定期限內放棄投資權，將養老保險基金全部或部分上繳，由省級部門負責保值增值并承擔責任。省級部門不能實現保值增值的，可以將基金交由全國有關機構管理。福建省就是采用的這種辦法，效果比較好。
另外，王國軍主張完全放棄現有的農村社會養老保險制度，另起爐灶，建立“從城鄉‘二元’保障到基本保障、補充保障和附加保障的城鄉有機銜接的社會保障制度”。在基本保障中，農業勞動者通過稅收的方式，向全國統一社會養老保障機構交納社會養老保障稅，社會養老保障稅率應按各地農民的收入水平、物價指數和人口預期壽命而分別制定；在補充保險中，如果農民受雇于人，超過一段時間后，雇主和雇工必須按雇工工資的法定比率向社會保障管理機構交納社會補充保障費；在附加保障中，農民可以參加商業保險或個人儲蓄的方式獲得保障（劉書鶴等1998）。
五、需要進一步研究的問題
盡管農村社會養老保險已經進行了10多年，也積累了相當多的研究文獻，但由于為農民這類非雇傭的獨立勞動者建立社會保障本身就是一個難題，而且我國尚處于社會主義初級階段，經濟實力還不夠發達，農村的社會生產力總體而言還比較落后，是典型的二元經濟結構。因此到目前為止，關于農村社會養老保險仍然有許多需要進一步研究的問題，其中比較關鍵的是以下幾個：
1.農村社會養老保險的籌資方式
許多研究者都提出應當在農村養老基金籌集時增加政府扶持的力度。但是這個“力度”應當有多大比較合適，即既能充分調動農民投保的積極性，政府又能承擔得起？在這個問題上社會公平與經濟效率之間的替代關系如何？對于這些問題，都缺乏明確的定量分析，甚至連定量分析的框架也沒有，這樣“加大政府扶持力度”便缺乏科學的指導，難以落實。
2.農村社會養老保險的管理機構設置
按國際上通行的做法，社會保障基金的收繳、管理和發放應當遵循三權分立的原則。但是我國農村社會養老保險在1998年以前基本上完全由民政部門獨立管理，1998年以后移交給勞動與社會保障部門，也是一家說了算。權利缺乏監督是基金安全難以保障的關鍵，因此農村社會養老保險的機構設置應當進行改革。但怎樣改，怎樣體現權利的監督與制衡是目前已有的文獻中研究得較少的問題。
3.城鄉養老保險的銜接問題
我國現有的農村社會養老保險制度與城鎮職工養老保障制度是完全不同的兩套體系，兩者不存在可換算的基礎，根本無法銜接。但是隨著我國經濟改革的深入，城市化的步伐將會加快，有更大量的農村勞動力將流向城市，兩種不相銜接的養老保險體系將成為勞動力自由流動的障礙。因此，王國軍提出了“‘三維’的城鄉有機銜接的社會保障制度”，是非常有益的嘗試，但其中有一些關鍵問題仍無法解決。比如在基本保障中，國家是否給予補貼？如果給，給多少比較合適？如果不給，較富裕的農民是否會感覺“吃虧”而不愿參加？因此關于這個方案還有許多問題需要研究。
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關鍵詞:社會養老保險;農民;個人帳戶;給付標準
目前,我國農村社會養老保險制度還沒有真正建立起來。農村社會養老保險制度建設滯后,不僅對農民有失公正公平,而且嚴重制約農村經濟和社會發展。而農村社會養老保險制度能否真正建立起來,關鍵在于能否建立農村社會養老保險個人帳戶。只有建立農村社會養老保險個人帳戶,農民的社會保障才能落到實處,農民才能和城鎮職工一樣享受社會養老保險待遇。
一、多渠道籌集農村社會養老保險基金是建立農村社會養老保險個人帳戶的基本前提
農村社會養老保險基金是農村社會養老保險制度賴以建立、發展和完善的物質基礎,它對整個社會勞動產品的分配過程和分配結構有直接影響,其規模決定著農村社會養老保險制度建立的進程和保障水平的高低。
1．國家財政預算中用于社會保障的支出是農村社會養老保險基金的主要來源。目前,我國各級政府只對城鎮職工的社會保障承擔經濟上的責任,基本上沒有考慮農民這方面的問題,這顯然是不公平的。因此,為維護農民應享有的社會保障權利,必須打破傳統的城鄉二元社會保障體系,將國家財政用于社會保障的支出,按照一定比例在城鄉居民之間進行合理分配。以2005年為例,當年我國財政收入31628億元,假定財政收支保持基本平衡。在這種情況下,若以財政支出的20%(發達國家平均為35%)用于社會保障支出,可籌集社會保障基金6326億元。再按城鄉人口比例進行分配,即使按2010年我國城鄉人口各占50%的比例計算,也能籌集到3163億元農村社會保障基金。考慮到農村社會養老保險是農村社會保障的主體部分,從3163億元農村社會保障基金中拿出80%用于農村社會養老保險,可籌集到2530億元農村社會養老保險基金。這是從靜態上分析。如果進行動態分析,以2005年我國財政收入為基數,只要平均增長速度保持現有的20%左右的水平。到2010年,我國財政收入將達68702億元。在其他條件不變的情況下,若將財政支出用于社會保障的比重提高到25%,屆時可籌集社會保障基金17176億元。若仍以50%的比例作為農村社會保障基金,可籌集8588億元。再按80%的比例,籌集到的農村社會養老保險基金便是6870億元,即使按那時6·5億農村人口平攤,人均也有1057元。以2010年的68702億元為基數,只要我國財政收入每年增加10000億元,到2020年,我國財政收入將達168702億元。按上述方法計算籌集到的農村社會養老保險基金可達16870億元,以那時5億左右的農村人口計算,人均約3374元。這筆巨額資金,是農村社會養老保險基金的主要組成部分,是支撐農村社會養老保險制度的經濟基礎。
2．實施“工業反哺農業”戰略,直接從各類工商企業積累中提取農村社會養老保險基金。我國的工業化是建立在農業支持工業、農村支持城市基礎上的,是農民作出了巨大貢獻,是農業支撐了整個國民經濟的發展。現在,農業發展水平仍比較低,農民生活還不富裕,應該說與農業“失血”太多有很大關系。因此,在對待農民的社會保障問題上,政府應充分考慮到這一點,不失時機地實施發達國家早已實施并被實踐證明卓有成效的“工業反哺農業”戰略,從工商企業積累中拿出一部分資金,彌補農村社會養老保險資金的不足。可考慮按一定比例每年從各類工商企業利潤總額中提取農村社會養老保險基金。以2005年為例,當年第二、三產業國內生產總值為159603億元,假定利潤率為10%,全年各類工商企業實現利潤是15960·3億元,只要從中提取l%,就可籌集到約160億元農村社會養老保險基金。因提取比例較低,不會給企業發展構成太大的影響,但對于農村社會養老保險基金來說,能產生涓涓細流匯成大海的籌資效應。
3．通過降低行政成本、堵塞漏洞、充盈國庫來籌集農村社會養老保險基金。(1)降低行政成本,減少國家財政支出。降低行政成本,減少國家財政支出,除進一步推進政風建設、降低各種會議經費和出國考察等行政事業經費外,還應精簡機構,裁減行政人員。我國現有4000多萬行政人員,機構臃腫、人浮于事的現象仍比較嚴重。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和辦公自動化的迅速發展,實行政府機構撤并、減員節支的條件已成熟。(2)堵塞漏洞,增加財政收入。據統計,我國每年稅收流失約4000億元以上,公款吃喝和公費旅游費用也比較大。要堵塞稅收漏洞,必須加快稅收立法的步伐,實現稅收征管的有法可依,依法治稅,從而堵塞稅收漏洞,確保國家財政收入的穩定增長。其次,要狠剎公款吃喝玩樂歪風。長期以來,公款吃喝玩樂之風屢禁不止,與幾千萬農民和城鎮下崗職工沒有解決溫飽問題形成強烈的反差,必須堅決杜絕。如果能把降低行政成本、堵塞漏洞而相應增加的財政收入的一部分作為農村社會養老保險基金,將進一步緩解農村社會養老保險資金不足的壓力。
4．集體負擔和農民個人繳納。農村社會養老保險基金的集體負擔部分,可在鄉村所辦企業的利潤、公益金和管理費用中提取。雖然因地域的差別,農村經濟狀況差別較大,但凡有集體經濟的鄉村,必須承擔為農民繳納養老保險費的責任。沒有集體經濟的鄉村,要根據統分結合、雙層經營的原則發展和壯大集體經濟,以不斷提高經濟效益來解決農民繳納一部分養老保險費的問題。特別困難的農村地區,農村社會養老保險基金的集體負擔部分應由地方政府財政解決。為便于操作,集體繳費數額要有一個起碼的標準,而且要求全國統一。農民個人也要承擔一部分農村社會養老保險基金的責任。受保個人繳納一定的保險費,這是各國社會保障制度通行的做法和原則。繳費比例應根據農民的收入水平確定。2005年,我國農民人均純收入為3255元,并且在未來幾年內將至少以5%的速度遞增。因此,以農民人均純收入4000元作為農民個人繳納養老保險費的繳費基數比較合理。考慮到農民收入低于城鎮居民,按農民人均純收入確定的繳費比例不能太高,以3%為宜。這樣,農民每年應繳納的養老保險費是120元,這是絕大多數農民都能承受的。
二、建立農村社會養老保險個人帳戶是解決農民養老問題的根本保障
為解決農民養老問題,必須建立農村社會養老保險基金的社會統籌和個人賬戶。農村社會養老保險基金的社會統籌,主要解決目前已達60歲年齡農民的養老問題,而個人帳戶的建立,則是為解決農民未來的養老問題。從操作簡便、易行的原則出發,可將基金中國家財政的補貼部分作為社會統籌,集體和個人繳納的部分作為個人賬戶儲存額。
1．農村社會養老保險的覆蓋范圍。建立農村社會養老保險個人賬戶首先必須確定哪些人應參加農村社會養老保險。(1)年滿25周歲,在農村有固定場所,并在一個自然年度內累計居住達6個月以上的農村居民,必須參加當年的農村社會養老保險。確定投保的初始年齡為25周歲,因為達到這個年齡的農村人口的流動性相對要小一些,有利于農村社會養老保險個人帳戶的建立。(2)農村居民外出務工達6個月以上者,原則上應由雇主為其辦理社會養老保險;雇主未能為其辦理的,只要能提供由雇主出具的相關書面證明,亦應納入農村社會養老保險范圍。(3)參加興修水利、鐵路、公路和國防建設等國家大型基礎設施建設的農村居民,施工單位不能為其辦理社會養老保險的,應參加農村社會養老保險。2．建立全國統一的農村社會養老保險個人賬戶。(1)農村社會養老保險賬戶應為實賬戶。實賬就是賬戶實記,由農村養老保險經辦機構對個人賬戶持有者的繳費及國家、集體按一定比例給予個人賬戶持有人的補貼情況,必須如實記錄。(2)農村社會養老保險個人賬戶的規模。一是繳費年齡和年限的確定。凡年滿25歲的農村居民,必須參加農村社會養老保險,投保時間為40年,按年度一次性繳納個人養老保險費。二是個人賬戶基金水平的確定。個人繳費部分,可考慮以上年度公布的全國農民人均純收入作為基數,按3%的比例確定。集體繳費部分,可考慮確定為個人繳費的50%。集體繳費確有困難的,可申請由地方財政解決。國家補貼部分,其數額可按個人繳費的50%確定,由中央財政轉移支付。三是農村社會養老保險個人賬戶儲存額應以5%的實際年利率遞增。我國目前利率水平低,利率市場化將提升我國的利率水平,甚至不排除若干年后利率會提高。(3)個人賬戶繳費額隨經濟的發展而相應增加。隨著國民經濟的發展,個人賬戶的繳費額也應增加,這是提高農民養老金待遇的根本保障。為操作簡便易行,農村社會養老保險個人賬戶繳費不實行按一定百分比遞增的辦法,而是采取每隔一段時間增加一定數額的做法。初步考慮可按每隔5年個人繳費部分增加10元,集體補貼和國家補貼部分也各增加10元的辦法來操作。上述農村社會養老保險個人賬戶都是每年以農民人均純收入4000元的3%為基數設計的,這只是一個參考數據。在實際操作中,如果每年以上一年農民人均純收入的3%作為個人繳費的計算依據,養老金的積累額還要高一些。
三、合理確定農村社會養老保險金的給付標準是保障老年農民切身利益的重要措施
合理確定農村社會養老保險金的給付標準,關系到老年農民的切身利益。養老保險金給付標準,取決于繳費年限和領取養老金的年齡兩個因素。在一般情況下,凡從25歲開始繳納養老保險費的農民,繳費滿40年,到65歲后,所領取的養老金為同一標準;在特殊情況下,繳費年限未滿40年的,領取養老金的年齡愈低,給付的標準也就愈低。將農民領取養老金的年齡規定為65歲,是從以下兩個方面考慮的:一是目前世界上一些國家為擴大養老基金的籌資規模和緩解養老金給付壓力,都已提高退休年齡,如美國、英國和德國等。這些國家不分性別,都把退休年齡提高到65歲以上。其中以美國最高,為67歲。二是領取養老金的年齡應根據人口預期壽命的延長而提高。城鎮職工現行退休年齡是在建國初期確定的,那時我國人口的平均壽命只有42歲,而現在延長到72歲以上,我國人口平均壽命延長,城鎮職工和農民領取養老金的年齡也應提高。
1．投保時間滿40年,且按時繳足了養老保險費,達到65歲的農民所領取的養老金標準。從25歲開始投保,繳費滿40年,達到65歲的農民,個人賬戶累計余額為25231．90元。假定不存在通貨膨脹風險(風險由政府承擔,仍以5%的實際年利率遞增),又假定養老金的平均支付年限為10年即120個月,按平均支付10年養老金計算,年資本回收額為3268．66元,個人賬戶持有人在達到65歲以后的10年內,每月可領取養老金272元,這與2005年全國農民人均純收入水平相差無幾,即使是全國農民人均純收入達到5000元時,養老金替代率也高達64．80%。投保人領取養老金超過10年保險期后仍健在的,可繼續按以上標準領取養老金直至身故;投保人未滿65歲或領取養老金后不足10年身故的,個人賬戶中屬于本人和集體繳費積累部分的余額,可由繼承人繼承,國家財政補貼積累部分的余額,歸入農村社會養老保險統籌基金;無繼承人或指定受益人的,由社會保險機構支付喪葬費,沖抵喪葬費后仍有余額的,一律作為農村社會養老保險基金統籌收入。
2．農村社會養老保險制度實施前已滿65歲人員的養老金給付標準。考慮到農村社會養老保險制度實施前己達65歲的農村居民沒有承擔繳費義務并且社會對他們以前的個人收入分配作了必要的扣除這一點,已滿65歲的農村居民,可直接從農村社會養老保險基金的社會統籌部分中領取相當于個人賬戶養老金標準的60%。這樣規定基于以下兩點理由:一是雖然社會對這部分人以前的個人收入分配作了扣除,但他們畢竟沒有承擔繳費義務,養老金給付標準應有所區別。二是為與越來越接近65歲的農村居民未來領取的養老金標準相銜接。
3．農村社會養老保險制度實施前未滿65歲人員達到領取養老金年齡后的給付標準。在農村社會養老保險制度實施前未滿65歲而參加了農村社會養老保險的農村居民,達到65歲領取養老金時,以個人賬戶養老金標準的60%為基數,再按繳費年限的長短確定養老金領取標準。繳費年限每增加一年,所領取的養老金在162元的基礎上,按個人賬戶養老金標準增加一個百分點。這樣,就恰到好處地解決了農村社會養老保險新老人員的銜接問題。
4．投保人因患嚴重疾病要求提前領取養老金的給付標準。在一般情況下,農村社會養老保險個人賬戶養老金不得提前支取。投保人因患嚴重疾病,完全喪失勞動能力,要求提前領取養老金的,必須有縣級以上醫院證明,并由農村社會養老保險機構做出鑒定并同意后,方可提前領取。領取標準應根據投保年限的長短,參照未滿65歲人員達到領取養老金年齡后的給付標準來確定:一是投保時間未滿15年的,不能提前領取養老金。二是投保時間滿15年以上因病要求提前領取養老金的,以162元為基數,投保時間每增加一年,按個人賬戶領取標準增加一個百分點的養老金。
總之,按上述思路設計的農村社會養老保險個人帳戶規模偏小,保障水平偏低,但維持農民起碼的生存需要還是可以的。建立農村社會養老保險個人賬戶的重要意義不在于保障水平的高低,而在于它實現了農村社會養老保險從無到有的歷史性突破。
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一、財政支持農村養老保險制度發展的現狀及評價
1.河北省財政支持農村養老保險制度的情況。(1)財政支持總量逐年增長。近年來隨著經濟的發展和國家對農村問題的重視程度不斷提高，農村養老保險制度取得了階段性成果。自新農保實施至今，政府財政支持也緊隨政策形勢不斷發生新的增長和變化。從中央財政支持農村養老保險制度的發展情況來看，2009年新農保試點實施以來，中央財政向河北省共撥付補貼款項1820310萬元，占河北省社會保障總支出的比重為2.23%，其支持數額高于河北省地方財政對該項目的支持數額。河北省財政用于農村養老保險的金額從2009年12210萬元增加到2013年72000萬元，5年間增長了5.8倍，并且遠遠高于同期河北省財政總支出增長率。(2)財政支持增長幅度不斷提高。隨著新農保政策的不斷推進、參保人群和覆蓋面不斷擴大，新農保的年平均財政支出增長率達到45.23%，遠高于同期CPI平均增長率3%和河北省農民人均純收入16.16%的增長水平。(3)財政支持農村養老逐步按照城鄉統一的思路邁進。2012年7月1日起，河北省新型農村養老保險和城鎮居民社會養老保險合并實施，統稱為“河北省城鄉居民社會養老保險”，合并實施后城鄉居民的參保繳費標準分為100～1000元十個檔次，同時政府財政補貼和待遇領取政策完全一致。雖然按照我國農村經濟發展狀況和農村居民生活水平來看，農村養老保險水平還不足以完全滿足農村居民養老的需要，但是政府財政支持農村養老的政策逐步按照城鄉統一方向邁進的政策思路卻清晰可見。
2.河北省財政支持農村養老保險制度發展的政策評價。(1)政府承擔起更多的農村養老保險的支出責任。明確政府的支持責任是新型農村社會養老保險的重大進步，相較此前老農保“國家政策扶持”的責任來說，新農保“政府補貼責任”的提出與落實使政府在構建農村養老體系的過程中承擔了更多的保障責任。(2)河北省農村養老保險地方財政負擔較重。新型農村養老保險財政負擔由中央政府和地方政府按照政策的相應安排負擔，政府財政的補貼既有在參保人員繳費環節的“補入口”責任，也有在給予參保農民養老待遇時的“補出口”責任。由表3可以清晰地看出中央財政基本只負責基礎養老金的補助部分，而地方政府既要承擔“補入口”又要承擔相應的“補出口”責任，這種“入口”和“出口”相結合的補貼方式，雖然賦予了地方政府根據地方實際發展情況調節農村養老保險水平的空間。但是，在地方財政收入有限的情況下，又無疑加重了地方政府負擔。另外，根據表4的數據不難看出中央和地方近年來在財政收入和支出方面呈現出明顯差異。中央財政收入占全國財政總收入的比重基本上在50%左右，但是中央財政支出占全國財政總支出的比重卻不足20%，也就是說，地方財政在收入較少的情況下承擔了較重的支出責任。同時，2012年中央財政向各地方政府轉移支付金額45383億元，占地方財政總支出的42.4%，可見地方財政在支出方面還是主要依靠中央財政轉移支付，特別是在河北省這樣人口基數大、人均財政支出低于全國平均水平的省份，地方財政負擔就更加沉重。
二、財政支持農村養老保險制度發展中存在的問題
1.財政支持對居民繳費激勵效應不明顯。新農保制度實施幾年來，雖然國家財政支持在一定程度上提高了居民參保率，使參保人有一定的收益預期，但繳費補貼數額因各地區經濟發展水平不同有所差別。一方面大部分地區始終以政策規定的下限每人每年30元作為補貼標準，并沒有實現多繳多得的政策目標;另一方面經濟條件較好的地區繳費補貼與貧困地區補貼數額相差巨大，橫向考慮有悖新農保的公平原則。按照新農保目前的繳費檔次來看，選擇最低繳費檔次100元，每年補助30元，補貼率為30%。隨著繳費檔次的階梯式上升，如果始終按照同一補貼標準進行繳費補貼，在居民選擇最高繳費檔次1000元時，獲得的補貼率只有3%，這將在很大程度上挫傷參保居民的繳費積極性，會變相促使參保人員選擇較低的檔次繳費，從而出現“逆向選擇”的情況。
2.基礎養老金替代率較低并且未能體現與經濟發展同步的原則。根據保險精算理論對農村養老保險替代率進行計算，得出農村參保居民在選擇不同的繳費檔次時，養老金替代率僅為14.11%～30.84%，其中個人賬戶替代率僅為0.25%～16.98%，遠低于同期城鎮職工養老保險替代率。因此，在鼓勵居民提高繳費檔次和提高基金收益率的同時，穩定并增加政府補貼成為提高新農保替代率最有效的方式;另外，新農保養老金能夠在多大程度上保障參保人的基本生活，還主要取決于當地經濟發展水平，特別是物價水平，很多居民選擇低檔繳費甚至不參保主要源于對養老待遇購買力不能平衡物價水平的擔憂。所以應當盡快建立基礎養老金的物價聯動機制，使農村居民養老金的購買力能夠不被物價上漲抵消，真正發揮其保障作用和功能。
3.財政支持的預算體系不健全。自2009年新農保試點以來，國家財政對新農保的財政支出始終具有政策性和不穩定性的特點，財政支持的預算體系是不規范、不健全的。新農保開展試點工作的當年，中央財政撥款9.5億元支持制度的開展，2010年中央財政撥付53億元，2011年中央財政又安排了123億元的新農保專項補貼資金，可見政府對新農保的支持是根據制度開展情況安排專項資金，具有很大的波動性。目前新農保所需財政資金在公共預算中列支，特別是自城鄉居民養老保險合并實施后，用于城鎮和農村養老保險的財政資金并未單獨安排預算、決算，因此，農村社會養老保險具體的資金收支情況和資金結余情況沒有被全面、詳細的反映出來，也不便于相關部門進行管理和監督。
4.農村養老保險資金籌集機制存在不利于可持續發展的因素。首先，資金籌集渠道狹窄。社會保險制度具有社會共濟的性質，應當由更多的社會主體分擔社會保險的籌資責任。目前制度的資金籌集渠道主要依靠各級政府的繳費和基礎養老金補貼，村集體補助基本處于空缺狀態;其他的社會主體在籌資方面也因相關制度缺失等因素的影響，未能在促進制度發展方面發揮積極作用。其次，資金支出結構不盡合理。一方面，由于長期以來受到城鄉二元經濟結構的影響，財政在城鄉居民養老保險支出結構上存在明顯不合理之處;另一方面在不同的保障項目上政府財政投入存在明顯的結構不合理之處，特別是最近幾年城鎮職工養老保險待遇始終保持著平均每年10%的增長速度，而同樣作為保障老年人基本生活的農村養老保險待遇始終沒有太大變化，由中央財政負擔的基礎養老金自2009年新農保試點以來沒有進行過調整。再次，資金到位機制尚待完善。新農保制度實施以來，個別地區在落實政府財政補貼方面仍存在低效、欠賬等不良現象。隨著制度的逐漸完善和發展，補貼資金到位機制也應逐步完善，確保參保居民能夠及時、足額領取養老金待遇。最后，缺乏完善的資金監管機制。目前在基金的監管方面，由于有關基金監管的法律法規制度不健全，導致監管無法細化，對于出現違法違規管理、使用基金的行為缺乏行之有效的處理依據;另外，由于目前農村養老保險統籌層次較低，主要由縣一級行政管理機構監管，而基層政府又因缺乏專業人才、掌握信息能力以及投資運營能力不足而使得基金的監管效率低下;在監管內容方面上應當涉及從資金的籌集到資金的給付各個環節，包括基金的預算、決算監管，從宏觀上把握政策的發展發向及發展趨勢。
三、財政支持農村養老保險制度政策的優化措施
1.提高財政補貼標準，合理平衡中央、地方財政壓力。農村養老保險制度可持續發展的關鍵是政府財政資金對制度的支持能否滿足養老待遇剛性發展的需要。農村養老保險制度未來發展面對的挑戰是多方面的，一是中國老齡化進程不斷加快，如何緩解農村養老壓力將成為政府面臨的主要民生問題;二是社會保險制度具有福利經濟學理論提出的“福利剛性”特點，即待遇水平要根據經濟社會發展情況相應提升，因而迫于剛性發展的制度要求，提高財政補貼標準成為制約制度可持續發展的重要因素。根據目前中央財政和地方財政的支出情況，我們假定未來基礎養老金隨經濟發展水平上調，選定全國農村60周歲以上人口數［本文按照農村60歲以上(含60歲)人口數占全國60歲以上(含60歲)人口總數的60%、人均增長率的約值在4.3%/年的比例進行演算］、農村居民人均純收入、中央、地方財政收入以及財政補貼占財政收入的比重等指標，根據城鎮企業職工養老保險由企業按照上一年度職工平均工資20%繳納的政策規定，我們假設當城鄉養老保險制度統一后，由中央財政按照上一年度農村居民人均純收入的20%全額給付基礎養老金的標準，對中央和河北省支持農村養老保險可持續發展的財政能力進行測算，得出以下結論:(1)當由中央財政給付的基礎養老金數額增加到上年度農村居民人均純收入20%的時候，其占中央財政收入的比重也并不高，與其他福利國家社會保障支出占財政收支比重較大的情況對比，我國的補貼水平仍然相對較低。通過表5我們可以看出采取基礎養老金隨農村居民人均純收入浮動的方法，雖然會加重財政支出負擔，但屆時農民獲得基礎養老金補貼將更具有購買力，而中央財政負擔按照經濟發展平均每年8%的增速計算仍在可承受范圍之內。因而，提高基礎養老金確保農村養老保險可持續發展的思路具有現實可行性。(2)在對農村養老保險繳費補貼方面，由于個人繳費和省內各地區經濟發展狀況不同，我們采用新農保制度建立初期政策規定的最低繳費補貼標準(每人每年30元)測算2015年以前的財政補貼數額。假設2015年覆蓋城鄉的養老保險體系建立后，繳費補貼提高至平均每人每年50元，由于分層次估算多繳多得的激勵機制補貼存在數據獲取上的難度，我們暫不考慮不同繳費檔次補貼的差異;根據相關數據和其他研究項目的測算結果得出農村老年人撫養比估算出至2020年河北省16～59歲參保人數，進而測算出地方財政補貼數額及其占河北省財政總收入的比重，如表6所示。通過測算可以看出在繳費補貼標準適當提高的情況下，地方政府對農村養老保險參保人的繳費補貼財政壓力在可承受范圍，但通過對比河北省地方財政補貼占財政總收入的比重和中央財政補貼占國家財政收入的比重，我們會發現在同樣提高補貼標準的情況下，中央財政的支出壓力較小，地方財政壓力較大。目前河北省的繳費補貼根據政策規定由省、市、縣政府按照1∶1∶1的比例分擔，隨著制度的發展，縣級財政將會因財政資源有限性的限制產生較大的支付壓力，因此，以城鄉統籌為最終目標的農村養老保險謀求可持續發展仍然要依靠中央財政加大對各級地方政府的轉移支付力度，并根據制度發展需要適時調整支出結構，發揮中央財政在構建覆蓋城鄉的養老保險制度上的主導責任;對于財政收入較少的貧困縣，由省級政府加大補貼力度，分擔補貼責任，同時，通過制定激勵機制將集體經濟對農村養老保險的支持責任落實到實處，只有財政支持主體多方配合、明細責任，才能實現農村養老保險制度乃至城鄉社會保障制度的持續發展。同時我們還應看到中央和地方財政完全有能力支持制度的可持續發展，因而財政支持的各項制度機制是否完善是制約農村養老保險制度能否可持續發展的關鍵。
2.優化財政支持農村養老保險的補貼政策。(1)建立差異化的農村養老補貼制度。中央財政對各地區新農保的補助存在著明顯的不均衡問題。東部地區地方財政不僅承擔參保人的繳費補貼責任，還要負擔55元基礎養老金的50%;中西部地區的基礎養老金雖然由中央財政全額負擔，但限于地方財力，即便只負擔最低標準的繳費補貼支出責任，也與發達的東部地區差異仍然巨大。單就河北省而言，雖然河北省在地理位置上屬于東部地區，但經濟發展程度比較有限，加之農村人口集中，貧困縣數量較多，地方財政負擔壓力較其他地區來看比較沉重。在地區財政支持負擔差異明顯的情況下，平衡地區差異成為農村養老保險能夠在全國范圍內持續發展的關鍵，可以由中央財政在現有補貼基礎上對各省市根據經濟發展情況和財政補貼負擔情況實行差異化的補助制度。在十分貧困的西部地區，可以由中央政府負擔部分或全部最低標準每人每年30元的繳費補貼，即由中央政府主導農村養老保險的支出責任，地方政府繼續承擔最低繳費補貼標準之外的激勵性質的補貼和為繳費困難群體代繳最低標準養老保險費的支出責任，以此來平衡制度的地區間差異，實現大區域的均衡。(2)落實財政支持激勵政策。激勵機制優化包括多繳多得的激勵機制和長繳多得的激勵機制。對于多繳多得，應當根據參保人選擇的參保繳費檔次確定激勵補貼標準和實施細則，當參保居民選擇100元最低繳費檔次進行繳費時，由地方財政提供30元的繳費補貼，而當參保人選擇更高檔次進行繳費時，補貼標準應當隨之提高。根據多地經驗，一般來說有兩種補貼方式，一是地方財政根據參保人繳費金額的一定比例進行補貼;二是確定每一繳費檔次下參保人所能享受的補貼標準。如果按照第一種情況實行，選擇最低繳費檔次和選擇最高繳費檔次的參保人獲得的繳費補貼將會出現很大的差距，會在未來領取待遇時出現較為嚴重的貧富不公的情況，因而建議采用后一種方式。根據相關學者的測算，在每提高一個繳費檔次時，每一級政府負擔的繳費補貼按照繳費增加額的5%給付，并規定上限，就能最大程度達到政策均衡，這樣既能起到對居民的激勵作用，又能實現地方政府推進制度發展的目的，同時繳費補貼數額的增加也會切實提高參保人領取待遇。在長繳多得方面，河北省部分縣市實行繳費滿15年的參保居民每增加一年繳費，在領取待遇時由縣級財政多給付2元的基礎養老金，但從長遠考慮，這種補貼標準對保障農村居民基本生活的作用并不大。根據測算，多繳費一年在待遇領取時加發6～10元的基礎養老金才能對中青年居民參保產生吸引力，真正起到激勵作用。(3)建立財政補貼正常調整機制。建立隨CPI聯動的財政補貼機制也是確保農村養老保險持續發展的題中之義。現階段政府給付的基礎養老金標準較低，每人每月55元的養老金補貼標準自新農保制度施行以來并未調整，購買力十分有限。要想使農村養老保險真正惠及百姓，就要切實保障養老待遇的購買力水平。隨著制度的發展完善，必須要建立與物價聯動的財政補貼正常調節機制，對養老金做出調整。調整的基本思路是:本年度基礎養老金=上一年度基礎養老金×(1+上一年度CPI增長率)，根據這種模式建立起來的基礎養老金補貼制度可以基本保障養老金的購買力，增加農村居民參保的信心。
3.建立農村養老保險財政支持的預算機制。預算機制的建立要不分資金來源，將一切與農村養老保險相關的資金全部納入到預算管理中來，包括現行的財政對農村養老保險的支出情況、居民個人繳費的社保基金以及社保基金運營收益和結余，與制度發展相關的集體經濟補助、社會機構和團體的捐助等資金統一列入預算核算，以便統籌農村養老保險資金的收支情況，掌握資金流向，進而提高資金的使用效率也便于資金的監管。同時，要貫徹預算的執行和監管。就農村養老保險預算的執行來看，首先主要在預算收入上確保社會保險費用的及時、足額征繳，杜絕違規減征、截留、擠占社保基金的行為;在資金的給付方面由財政部門按照預算及時足額撥付資金;預算執行過程中，社會保險的經辦機構要定期對預算執行情況進行檢查和上報，相關部門要做好預算執行的監督管理工作，使資金的籌集、發放、運營信息公開透明，強化社會監督。
1.國家的政策和立法滯后
我國農村養老社會保險起步晚，農村社會養老保險法制不健全，管理體制沒有完全理順。1992年，民政部《縣級農村養老保險基本方案(試行)》，這是第一部關于農村養老保險的部頒規章，可見整個農村社會養老保險制度的立法層次很低。農村社會養老保險比城鎮居民，以及城鎮企業職工的養老保險晚，在政策立法以及財政的支持上也遠遠落后。這就造成了農村社會養老保險發展的緩慢，以及相關管理事業的不規范。到目前為止我國農民社會養老保險只是依據民政部門制定的《基本方案》和國務院轉發民政部門制定的《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件在運行。個人的繳費和集體的配套繳費都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關法律、法規中予以確定，這也注定了農村社會養老保險制度的低效性。
2.資金籌集渠道單一
穩定、低成本的長效籌資機制是社會養老持續發展的前提條件，但目前在政府籌資和農民籌資兩方面均存在著問題。對于政府籌資，在政府資金增長以及資金撥付等方面尚未建立起相關的制度保證機制。我國農村社會養老資金籌集“堅持個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持的原則”，具有一定合理性。但沒有建立相應的有利于方案施行的操作機制。事實上，這一原則已在各地的實際執行中不同程度的被打破。當集體經濟實力不強時，有些地區甚至出現了“個人全部交納”的情況，基金的籌集實際上成為了個人的完全責任，在這種情況下，農民更愿意選擇他們所認為的比較可靠的養老方式。如自我儲蓄養老和家庭養老等，社會養老受到了很大程度的阻礙。
3.缺乏國家的財政支持和集體單位的配套繳費
農村社會養老保險基金籌資規定為：“個人繳費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持。”顯然，此規定對政府財政（國家財政）在農村社會養老保險的經濟支持未作任何硬性約束。而據國際慣例，農民養老保險基金的全部是由政府撥款或由政府和雇主出大頭，受保人出小頭，這樣才構成社會保險，而我國的做法不符合社會保險的特征。至于集體補助方面，由于集體經濟呈急劇衰落的趨勢，很多地方的集體經濟已名存實亡。因此，準確地講，我國現行的農村社會養老保險完全是農民個人積累制，是農民個人的“自我儲蓄保險”，缺乏政府財政支持是造成農村社會養老保險現狀的最主要原因。
4.投保門檻高，社會保障水平低，可持續性差
我國農村養老保險是一種以預籌積累為特征的儲蓄型保險制度，不具有共濟性。因此，個人未來養老金來源主要是繳存積累和有限的增值效益。考慮到銀行利率下調或通貨上漲等因素，顯然這點錢根本不能有效保障農民老年生活。另外，農村社會養老保險在一些地方只能持續幾年時間，時隔不久卻已經解體了。一些地方基層部門在并無立法的情況下采取行政措施來強力推行養老保險，對不參加者給予各種各樣的處罰，這樣搞起來的養老保險一旦風頭過去或者下一任地方官員不重視，就自然而然地會中途廢掉，農民的錢無法收回，最終造成了相當惡劣的影響。
5.投資管理政策不完善，基金管理不規范，基金保值增值難
在基金的投資運營方面，實行完全積累制的農村社會養老保險的投資手段單一，現行的政策規定主要以購買國家財政發行的高利率債券和存銀行以實現其保值增值，只有少量基金參與股票或直接投資。這樣在銀行利率的不斷下調，物價的上漲等多種因素的影響下，農村社會養老保險基金的保值增值壓力進一步加大，時時面臨貶值的風險。另一方面管理資源短缺，管理能力亟待加強。有關工作管理體制至今沒有理順，造成不少地方管理工作斷檔。同時，信息網絡化管理系統建設滯后、管理技術力量薄弱，多數基層養老保險管理人員只能承擔最簡單的、重復性的日常管理工作。在方案設計、對提供行為的及時監督、信息分析等方面的能力較差，這不僅增加了管理成本，也影響到養老保險的正常運行。
6.農民自身對養老保險制度運行的影響
其一，我國農村人口眾多，老年人比重過大。根據我國第五次人口普查的結果：全國65歲以上的老年人口為8811萬人，占全國老齡總人口的67.4％萬，占全國老齡總人口的67.4%。隨著人民生活水平的提高，老年人的壽命不斷延長。這就導致了農村社會養老保險支出日益加大，如果政府對農民的養老保險補貼過多，就會給政府財政帶來一定的難題。
其二，個人參保意識不高，“土地防老”、“養兒防老”觀念根深蒂固。家庭養老一直是中國農村養老的主體，受傳統養老觀念的制約，農民對農村養老保險工作認識上有差距，部分群眾對農村社會養老保險的性質、意義和作用并不十分了解，以至于認識不到位，工作上不支持，行動上不積極。
其三，農民收入水平低，繳費壓力大。雖然社會經濟的發展使農民的收入水平提高很快，但同時也伴隨著消費水平提高和城鄉收入差距的加大，使農民實際的購買能力下降。另外，我國目前許多經濟不發達的農村地區，農民收入相對較低。還沒有產生參加養老保險的需求。在這種情況下，原有商業化的農村養老保險制度就很難推行也不會收到很好的效果。
二、建設與完善我國農村社會養老保險制度的政策建議
1.從政策和立法上加強制度建設
制度通過法律來規范，是國際通行的做法。法律規范是農村社會保險制度有序進行的前提條件。我們必須要通過立法的形式來約束和強制性地執行農村社會養老保險制度，并把相關的事項通過法律予以規定，利用法律和法規來保證農村社會養老保險制度的合理、有效、持續性地進行。堅持“公平與效率結合”的立法原則，在農村建立獨具特色的農村養老保險法律制度。農村獨生子女以及雙女戶家庭應當作為養老保險制度的首要目標，因地制宜發展強制的、個人儲蓄賬戶的、由獨立非營利基金組織管理的、政府最低擔保的制度。各地應根據當地農村經濟社會發展的實際情況，在國家制定的有關法律的基礎上，再制定具體的農村社會養老保險辦法，為農村社會養老保險事業的順利進行提供良好的法制環境保護。
2.建立適合中國國情的農村社會養老保險制度
黨的十六大報告指出：“要發展城鄉社會救濟和社會福利事業。有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度。”十六屆三中全會進一步指出，“農村養老保險以家庭為主，同社區保障，國家救濟相結合。有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度”。以上兩個重要的文件都強調了“有條件的地方”，這表明在當前情況下，由于中國農村地區經濟發展水平差別較大，農村社會養老保險在體制問題、基金來源問題、管理問題應該有差異。同時，對于不同層次、不同身份的農村勞動力養老保險，也應該實行分層分類解決的辦法；在制度沒計時，既要考慮農村養老社會保險制度本身的特殊性，也要考慮農村養老社會保險與城鎮養老社會保險制度將來接軌問題。
3.監督管理，加大財政投入力度
農村社會保障工作是一項社會系統工程，涉及到千家萬戶和社會的許多方面。要求政府牽頭，統一政令，加大推力，協調方方面面關系，進行有效的組織和引導。在財政允許的情況下，政府應投入資金作為農村養老保險基金的補充，以改變目前政府財政對農村社會養老扶持微乎其微的現狀，保障農村社會養老保險事業的順利發展。具體資金來源可以考慮在財政支農支出中增加農村社會養老保險補貼支出和以減免的部分農業稅稅金轉換為農村社會養老保險基金，這樣可以減少農民參保的負擔，促進社會穩定。
4.創新農村社會養老保險基金籌資渠道
從農村養老保險的發展現狀可以看出，養老基金的籌集靠集體、靠政府是很不現實的。靠農民自身更是與農村社會養老保險制度的初衷相違背的。因此，要積極尋找其他合適的基金籌集渠道。通過繳稅的方式籌集基金是社會保障制度的通行做法，通過法律的形式規范農村社會養老保險的籌資來源。這樣可以增強籌資的剛性和強制力，擴大制度的覆蓋面，提高了社會養老保險抵抗風險的能力，還有利于平衡城鄉之間和各地區之間的負擔，從而使農村社會養老保險資金有穩定可靠的來源。當前，如果考慮實行繳稅方式，可利用農村費稅改革的契機，征收農村社會養老保險稅，稅收直接劃入財政專戶，農民年老后按月領取養老金。
5.健全基金管理制度
加強農村社會養老保險的基金管理，要健全基金管理制度，以規避物價上漲和利率下調帶來的基金貶值風險和政府信任風險。完全積累制的農村養老保險，積累起來的資金必須保值增殖，否則將變成歷史包袱。同時，在銀行利率不斷調整的情況下，不能再承諾一個固定利率，要實行分段計息。據統計，農村養老保險基金滾存100多億元，分散于2000多個縣市，就目前而言，不存在統一運作、使用的可能。因此，努力提高資金的管理和運作能力，避免基金貶值風險，也就成了各級養老保險資金管理機構的一大重任。其基本要求是既要保證資金的安全性，又可以進行適當的投資組合，拓寬投資領域，還可以在保證安全性的前提下進行投資，以提高資金增值率。
6.提高保障機構的組織效率和制度效率
提高保障機構的組織效率和制度效率，如有條件，建立專門的農民養老保險管理機構。我國可以借鑒國外的經驗，建立由財政、勞動、民政、衛生、銀行等部門組成的農村社會保障委員會，負責規劃政策實施辦法的制定和資金征收、管理、經營，使用情況的監督檢查以及資金保值增值的策劃。明確各部門在資金籌措和管理等方面的責任分工。要建立一支素質較高、人員精干的專職干部隊伍。對不同層次、不同崗位的農保干部，可以通過舉辦財務、業務培訓班，學習交流，提高農保干部的工作能力，提高實施農村社會養老保險制度的信息化、網絡化和管理服務現代化水平。
7.增加農民的收入
農民收入的提高是農村社會養老保險參保率提高的基礎。可以考慮從以下方面增加農民收入：優化農業經濟結構、農業經營產業化、農村人口城鎮化、農業基礎設施現代化、農業生產科教化、搞城鄉統籌發展等。另外還要大力發展壯大村級集體經濟。村級集體經濟的有無和多少，對于集體能否為農民的養老保障提供經濟支持，有著舉足輕重的地位和作用。農村實行以后，農村集體經濟實力大大削弱，鄉村企業的發展壯大，讓村級集體企業富裕起來，從而使村級集體具備了為村民提供包括各種保障在內的公共產品的能力，這樣為進一步提高農民收入提供的保證。
8.加強對農民參保意識的宣傳教育
中國農村養老保險只是剛剛起步，只有政府和群眾雙方相互配合，才能把這項工作搞好。農村社會保障制度的建立意味著農民必須從世代相傳的傳統保障意識轉化為現代保障意識，意味著農民的心理、生活習慣及價值取向等方面都要發生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導、促成這種觀念轉化、接受這項新事物最強有力的不可或缺的手段。要提高各級領導對農村養老保險工作重要意義的認識，充分利用廣播、電視、報紙等媒體，采取多種群眾喜聞樂見的形式，經常地、廣泛地宣傳農村新型社會保障的意義，講清形勢、算清經濟帳，實現群眾的廣泛參與。
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關鍵詞：農村養老保險；研究；改革；模式；制度
我國農村正處于劇烈的社會轉型期，農村原有的養老保障體系正在被打破，而新的保障體系尚未形成，農村大部分老年人正面臨著前所未有的生存困境，他們成為整個社會中最邊緣化和最弱勢的群體之一，這個群體的規模越來越大，已經開始影響農村社會的穩定和整個國家經濟、社會的和諧發展。
一、我國農村社會養老保險制度的發展
（一）農村養老保險發展現狀評述。1992年《縣級農村社會養老保險基本方案》在全國范圍內開始推廣，經過十多年的發展，無論在理論上還是在實踐上都取得了一定的成就，但與此同時，在實施過程中，也出現了一系列值得關注的問題。
1、農村社會養老保險的覆蓋范圍小，存在很大的發展空間。據國家統計局最新數據，截至2006年底，全國參加各類農村社會養老保險人數為5，374萬人，其中東部地區的農村社會養老保險制度的覆蓋面已超過60%。參保人數比2002年的5，462萬人有所下降。目前，全國農村社會養老保險基金滾存結余310億元，分散在1，905個縣市。
2、傳統的家庭養老保險功能正在不斷削弱，家庭養老面臨挑戰。主要問題：一是農村家庭規模縮小、核心家庭增多、家庭養老功能弱化。二是農村大量的年輕人進城打工，代際不平衡嚴重。迫于崗位的競爭壓力，忙于工作和事業，這些人無暇顧及老人；同時，這些青年夫婦較重視子女的教育和成長問題，有限的時間、精力和財力都向獨子或獨女傾斜，產生了“重幼輕老現象”，對老年父母的心理健康和實際的生活質量都產生了負面影響。三是老年人平均壽命延長，患病率、傷殘率上升，自理能力下降。這一切必將加大家庭的負擔，也必將加劇年輕人消極贍養老人現象的增加。
3、農村養老難于完全依賴土地保障，但土地對于多數農民來說仍然是重要的生產資料。調查顯示，目前農民家庭經營收入中，大約40%來自第二產業與第三產業，1/4左右來自勞動收入，來自轉移性與財產性的收入約占純收入的5.7%。由此可見，來自土地的農業收入已難以保證農民的基本生活，以致養老更是奢望。而且現在土地對于多數農民來說仍然是很重要的生產資料。城市化的迅猛推進使得許多農民的承包地被大量征用，農民所得到的只是極少的土地補償費。所以，完全依靠土地來養老的選擇也是不可行的。
4、老齡化加快。隨著城市化步伐的加快和農村勞動力的輸出，越來越多的農村青壯年人口進入城市，年齡結構出現“兩頭大、中間小”的局面。隨著計劃生育政策的實施，我國農村已出現家庭小型化傾向，農民養老問題日益嚴峻。據2005年底開展的全國1%人口抽樣調查統計，全國65歲及以上的人口為10，045萬人，其中農村約占老齡總人口的68%；中國農村平均家庭戶規模降到3.27人。
(二)早期農村養老保險試點地區改革。截至2006年底，全國1，905個縣，5，374多萬農民參保，還不到應該參保農民總數的8%，僅有310多萬參保的農民領取了養老金。積累保險基金310億元，這些農保總體上屬于早期農保性質。總的來說，早期農保試點工作不成功，陷入僵局，主要表現在三個方面：
一是覆蓋范圍小，發展嚴重不平衡。已經籌集的農保資金主要集中在少數幾個發達省市，多數地區難以為繼。從基金規模上看，排在前五位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，這五個省市的基金共計221億元，占全國農保基金總額的71.3%。
二是管理體制不順，“民政不管，社保不接”。尤其是在中西部大多數省份，農保管理體制至今仍沒有理順，運作也困難重重，處于進退兩難的境地。在全國1，905個農保試點縣中，多數地方的農保機構還在民政部門，農保在省級已經移交而市縣沒有移交，依然處于“民政不管，社保不接”的局面。與此同時，很多內地和西部省份“清理整頓”的一個通行的做法是簡單退保。三是基金分散，管理存在流失和損耗現象。目前，全國310億元農保基金分散在1，905個縣市。由于管理體制不順，全國清理整頓農保后，農保機構和人員的辦公經費、工資多數沒有納入財政預算，挪用農保基金發工資的事情相當普遍。據勞動和社會保障部統計，2005年全國31個省份中，涉及1，905個縣、2.6萬個鄉鎮，農保系統大約有干部近1萬多人。
四是老年受益保障不能兌現，保障水平低。很多參加早期農保的農民在年齡達到60歲后，每月領取以前規定的養老金的承諾不能兌現。
二、建立新型農村社會養老保險
新型農村社會養老保險制度，是采取個人、集體和國家等多方出資籌集養老基金并為老年人提供經濟幫助和服務、保障其基本生活的一項制度，并且隨著人們生活水平的提高，養老金還會相應增加。該制度的新穎性，首先在于各級政府和村集體逐步加大對農村社會養老保險工作的支持和投入力度，每年安排專項資金對參保農民進行補貼，建立農民參保補貼制度。本文以成都為例，鑒于目前成都各區、市、縣經濟發展水準不一樣、政府財政負擔能力不一樣、農民基本生活水平也不一樣的狀況，成都于是按照一二三圈層分類劃檔逐步推進全市農村養老保險。
（一）從遠郊區縣——都江堰和金堂縣來分析。金堂縣從2007年6月1日最先按規定開始在三個鄉鎮進行農民養老保險試點，9月1日在全縣全面推開農民養老保險。2007年全縣GDP為79.1億元。農民人均純收入為4，690元。都江堰市從2007年8月初開始，分別選取了胥家鎮、崇義鎮各兩個村進行農民養老保險試點。2007年全市實現地區生產總值（GDP）116.2億元，農民人均收入從2001年的3，096元增加到2007年的5，300元。兩地屬于成都市第三圈層，經濟實力偏小。
