時間：2023-04-08 11:45:35
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（一）急于求成的制度轉軌帶來了超重的歷史債務。1995年國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，標志著我國企業職工基本養老保險從現收現付制開始向“統賬結合”的模式轉變。在轉制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權益并沒有以養老金的形式形成積累，于是就出現了“轉制成本”。由于統籌基金無法填補這一缺口，所以我們就采用了混賬管理的模式，統籌賬戶擠占個人賬戶資金，實行個人賬戶的空賬運行。
（二）基金征繳不力導致的新債務。養老保險基金征繳是養老保險制度運行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實，這方面的問題主要表現為以下幾種情況：
其一，基金征繳中的“打折征收”，導致了“新隱性債務”。目前，我國一些地方對社會養老保險繳費采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養老保險繳費年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態，“新隱性債務”正在大面積生成。
其二，社會保險費拖欠、拒繳嚴重，養老保險基金征繳率低，導致供款不足。據國家勞動和社會保障部公布的數據，2001年1月8日全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。國務院體改辦宏觀司2000年5月的相關數據顯示，當時全國累計發生企業欠繳養老金已達376億元。另外，參保不繳費的情況比較嚴重，有的省區高達20%，全國總計達800萬人。
（三）人口老齡化、高齡化趨勢，養老保險基金負擔系數提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計劃生育政策的實施，使得老齡化問題尤為嚴重，并呈現出以下兩個特點：即相對于發展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發達國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進入老齡化社會的。所以，我國當前面臨的老齡化形勢最為嚴峻，其對我國養老保險基金財務平衡的沖擊也最為嚴重。
（四）提前退休帶來的養老保險基金的收支剪刀差。由于提前退休現象對養老保險基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當前我國基本養老保險基金財務危機的主要根源。
（五）基金投資管理不善，無法滿足養老保險基金剛性調節增長的需求。目前，我國的養老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調及國債期限結構的影響，基金收益甚微，保值增值困難。個人戶收益也不理想。以遼寧的試點為例，2002年底個人戶基金全年收益率只有2%，2003年通過協議存款等方式，個人戶基金年收益率提高到了2.45%，但都遠低于7%的平均工資增長率水平。在滾存結余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當的問題，擠占、挪用、虛報、冒領養老保險基金的情況比較嚴重。
二、完善我國養老保險基金管理的建議及對策
（一）變當前的“統賬結合”制度為“統賬分離”制度。統賬結合模式下的混賬管理導致了空賬問題，空賬的惡性循環是本質上的現收現付，既有可能導致即期養老金待遇的擴張性支付，也無法應對老齡化危機，同時還會阻礙勞動力正常流動。因此，必須實行“統賬分離”制度，推行個人戶“實賬化”，并完善個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經濟效益，使個人賬戶資金能夠名副其實，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養老金債務危機。統賬分離后統籌基金的資金支付缺口通過盤活國有資產（包括居民的福利住房）等方式籌集資金解決。
（二）加強基金征繳工作。一方面要擴大養老保險覆蓋面，提高資金來源。擴大全社會參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護勞動者合法權益，穩定社會。因此，只要符合參保條件，外商投資企業、港澳臺商企業、集體企業、事業單位、非公有制經濟、自由職業者等都應作為擴面的范圍和重點，做到應保盡保。在養老保險征繳方面，新經濟組織的職工要和國企職工一視同仁；另一方面要規范征繳基數，杜絕滲漏。目前，參保單位通過瞞報、漏報繳費工資基數逃費的情況比較嚴重，抽樣測算過程中發現，1999年繳費工資比1998年降低了5.7%（下降545元），而統計局統計的平均工資增長了11.6%。根據全國參保單位繳費工資與平均工資的統計比較，前者比后者也低了10個百分點。如果將參保單位繳費工資基數嚴格核實，至少可以使基金增收10%。
（三）盡快實現社會養老保險全國統籌，建立方便合理的社會養老保險跨省區轉移機制。如果社會養老保險實行全國統籌，統一管理，可以建立便于跨地區轉移養老保險關系的機制，工人不論轉移到什么地方，都可以憑卡繳納社會養老保險費，則將根本解決因工人流動性而造成的社會保險關系難以轉接的問題。
（四）應當杜絕提前退休。可以通過改革基礎養老金的計發辦法，實行替代率隨繳費年限浮動來杜絕提前退休。如，以繳費15年作為“門檻”，繳費15年可領取社會平均工資的15%作為基礎養老金，每多繳費一年多領1%，如果惡意中斷繳費，按照離退休年齡差幾年停繳的辦法，一年扣0.3%。
1.有關社會保險基金的相關法規嚴重滯后，無法有效地開展足額征繳。我國社會保險費征收的依據是1999年1月14日由國務院第13次常務會議通過的《社會保險費征繳暫行條例》，至今已有15年的時間。在15年的時間中，國內的社會、政治、經濟、文化乃至人民生活等各個領域都發生了天翻地覆的變化，由于社會保障一直沒有立法，管理部門無法對長期拖欠社保基金的企業進行強制性清繳，沒有相關的法律制裁手段，結果導致拖欠現象大量存在。
2.企業領導法制意識淡漠，對企業職工養老保險的重要性缺乏足夠的認識。一些年青人多、退休職工少、經濟效益好的企業認為按時、足額征繳養老保險基金會吃虧，不愿意繳納；一些經濟效益不好，資金周轉很吃力的企業則是能拖就拖、能推就推，實在拖不過了再想權宜之計。還有一些企業宣傳不夠，很多員工對相關政策不了解，缺乏保護自己權益的主動性，從而使一些別有用心的領導鉆了空子。東北某大型國有冶金企業職工就是由于沒有了解政府對自己企業的相關優惠政策，受企業個別領導的蒙蔽，導致在長達10多年的時間里，沒有按時拿到政府給的補貼，使自己的合法權利受到嚴重侵害。
3.一些企業的經濟效益的確很差，“巧婦難為無米之炊”。有關資料表明，拖欠社保基金大戶主要還是長期以來產品無銷路，成本居高不下、退休人員多的“老、差、關、停”的困難企業，他們連給在崗職工發放基本工資都捉襟見肘，很難有資金彌補自己在社保基金上的空缺。
4.社保基金管理與地方財政、銀行等相關部門協調不夠，導致基金不能及時保值增值。一些地方的社保管理部門開拓意識不足，沒有經常性地與財政、銀行、證券等相關單位聯系、協商，在確保資金安全的前提下，開展多種形式的合作，及時通過財政專戶將社保基金購買國債抑或是轉入定期存款，結果使利息收入減少，在一定程度上導致社保基金減值；一些銀行與金融單位出于自身利益，拖延時間，不按規定辦理優惠利息，不及時將已經到期的基金轉入定期存款，想方設法“挖墻腳”，也是導致社保基金縮水的一個因素。以上種種原因說明，一代人的退休費用由下一代人承擔存在著許多隱患，如果遭遇經濟嚴重衰退等不利因素，就會使在職的勞動者不堪重負，難以承受這一重任。這種模式長期下去，自然會導致我國經濟面臨嚴重的挑戰。
二、解決問題的相關對策
企業養老保險基金關系著社會的穩定、承擔著太多的社會關注，是企業離退休員工的“保命錢”，不能有絲毫的疏忽大意，必須要像愛護自己的眼睛一樣對待企業養老保險基金。因此，作為企業養老基金管理人員，要堅持原則，遵守職業道德規范，全面履行社會責任。
1.企業領導要切實提高對企業養老保險基金問題的認識，將按時、足額繳納企業養老保險基金擺在企業發展全局的核心地位。只有認真做好關乎全體員工切身利益的社會保障工作，解決好員工的后顧之憂，才能做好這一關乎國計民生、惠及子孫的大事。同時，要將確保企業離退休人員基本養老金按時足額發放和國有企業下崗基本生活”兩個確保“時刻掛在心上，作為檢驗一屆領導是否做好工作，完成上級黨委交給任務、切實履行職責的考核指標。企業領導要針對自己企業的具體情況，制定相關制度與征繳辦法，加強管理與調控，接好地氣，落到實處，不得有半點疏忽。
2.呼吁人大與相關部門盡快制定與出臺社會保險立法，從而能夠社保基金管理部門能夠有法可依，有法可循。15年前國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》，在改革開放時期發揮了很大的作用，將我國養老保險事業推到了一個前所未有的高度，但是，由于歷史的原因，在執行中也出現了許多問題，尤其是在立法與執法層面還有許多詬病，只有通過加大立法力度，盡快出臺社保法，才能使基金管理步入依法收繳、支付、管理、監督的運行軌道。
3.社保基金管理部門與相關單位要進一步加大清繳力度和稽查力度。深刻認識社保基金對于鞏固與加強、發展社會統籌工作，切實保障退休職工的生活，維護社會安定，實現”中國夢“與進一步深化企業改革具有重要的意義。要積極組織人員深入廠礦企業，對每一家企業開展認真的調查研究，核實每一家企業工資總額與退休費用，切實防止漏繳與冒領。對欠繳企業，要分清情況區別對待。對確有困難的企業，可以采取全部緩繳抑或是部分緩繳的方法，等待企業經濟效益有所好轉時，再予以補繳；對一些本來有能力繳費但是故意拖欠、甚至拒繳的企業，則要采取警告與處罰的行政措施，讓其認識到拒繳將會付出很大的成本，從而不再重犯類似的錯誤。
4.要積極組織廠礦企業、社保機構、銀行、新聞出版單位等對廣大參保人員開展社保基金征繳與管理的宣傳活動。一方面通過報紙、電視、廣播、手機、網絡等媒體，聲勢浩大地進行宣傳，讓每一位在職職工與退休人員都“關注社保、了解社保、參與社保”，愿意為搞好社保基金征繳與管理出力獻策，主動“鼓與呼”；另一方面，要協調政府各相關部門之間的配合，充實稽查力量，齊抓共管，形成“拳頭”效應，將拖繳、漏繳問題降到最低。同時，社保機構與窗口服務人員要全面提升服務意識，自覺履行社會責任，主動接受社會監督，一切為參保單位，一切為了參保人員，要在服務理念、服務行為、服務態度等方面解決“最后一公里”的問題，重點解決辦理社保業務排隊、耗時長、個人查詢信息不方便等問題，換位思考，創新服務。要深刻認識服務“窗口”對收繳社保基金的重要性，在單位新參保登記、新參保人員登記、人員增加與減少、單位與個人信息變更、申報社會保險工資等方面大開方便之門，爭取做到“鼠標一點，申報保險”。
關鍵詞:養老保險基金;問題;對策
在社會老齡化不斷加劇的今天,養老成為整個國家、社會不可避免要面對的問題。為保證人們退休后的生活,養老保險應運而生。所謂養老保險,是指國家和社會以一定的法律和法規為依據,為解決勞動者在達到法定的解除勞動義務的年齡后,或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。養老保險對于保障人民生活和社會穩定起著不可低估的作用。但由于我國社會養老保險體制尚不發達,所以不免存在著一些問題。
一、現階段中國養老保險中存在的問題
(一)養老保險基金的籌集
我國現行社會養老保險基金堅持國家、企業、個人三方共同負擔,按照“以支定收、略有結余、留有部分積累”的原則籌集。但是,養老保險基金的籌集覆蓋范圍狹窄,大多由擁有實力的企、事業單位繳納,一些民營單位、私人企業受利益的驅使,拖欠甚至脫逃繳納的范圍,許多虧損企業也無力按時繳納,農村養老保險尚處于起步階段,問題重重。通過籌集原則可以看出,社會養老保險基金由三方共同負擔,但是從中受益的卻是個人,這樣就降低了企業繳納基金的積極性,目前尚沒有一部明確的法律規定企業必須繳納基金,再加上一些新建立的企業游離在社會保障之外,使得養老保險基金的籌集難上加難。而在養老保險基金的籌集方面,表現出的“工作的一代”供養“退休的一代”的代際贍養原則,又加重了個人與企業的繳費負擔。
(二)養老保險基金的管理
體制養老保險基金與財政有著密不可分的聯系,所以養老保險容易被挪用和拖欠。由于各地區在經濟發展、人口結構、收入待遇等方面存在一定差異,為了防止外地人員的流入,各地普遍嚴格限制跨地區的參保人員個人賬戶基金轉移。這種長期以來形成的管理格局,使得各統籌地區的社保經辦機構,只能管理本地區參保人員的有關情況,而對參保人員在異地是否曾參保則無過問。再加上冒領保險和提前退休現象的與日劇增,更為養老保險基金的管理蒙上了層層迷霧。
(三)養老保險基金的發放
在退休金的發放方面,受職務高低和退休時間的影響。職務高的繳費數量大,享受的退休金也多,職位低的則反之。退休早的職工繳費少,享受的退休金也少。而退休晚的則反之。正是這種原因造成了養老金發放中的一些不平等與失衡現象。
(四)養老保險基金的保值與增值
在養老保險保值方面,雖然我國規定在實行社會統籌與個人賬戶相結合,但現階段我國養老保險費大都被用于支付現期的退休金,對于剩余資金,政府規定除保留兩個月支付款外,其余金額的80%必須購買政府債券或存入銀行,利息用于未來養老金的支付。受通貨膨脹影響,這些收入極少,因而出現養老保險金結余不斷貶值,個人賬戶空賬的現象,這必然會對未來養老保險帶來沉重負擔。
二、我國養老金體制改革的建議
(一)養老保險基金的籌集
對現行養老基金籌集方式的改革,建立具有中國特色的養老保險基金征集制度。改革的目標是:建立與社會主義市場經濟發展要求相適應、體現基金征集同待遇支付相配套、社會統籌與個人賬戶相結合、權利與義務相對應、公平與效率相聯系的基本原則,資金來源多渠道,實現城鎮勞動者全覆蓋的養老保險基金征集制度。
(二)養老保險基金管理
應該盡快在全國范圍內建立養老金發放的體系。這樣可以避免參保人員退休時只能在某一地區享受養老待遇而不能跨地區享受。對于無法轉移或不愿轉移到其他統籌地區的養老保險,在當事人達到法定退休年齡或戶口遷移出本地區時,也應允許其領取個人賬戶儲存金。同時還要健全各級政府的勞動保障的有關機構體系,采取獎懲措施,這樣可以有效避免養老基金的挪用與拖欠。
(三)養老保險基金發放
首先,對正常繳納養老保險金的企業,應按時足額發放退休金,不允許采取差額撥付的辦法。對有能力而不按時繳納的企業要積極進行催繳,除追究有關人員責任外,還要按規定加收滯納金。對確無能力繳納的困難企業,各級勞動部門和社會保險部門要及時辦理緩繳手續,以保證按時足額發放退休人員的退休金,不得以任何理由減發、停發或緩發。其次,應以當地社會平均水平為準。加大基金的調劑力度,使收入相差不太懸殊,充分地體現保障制度帶給人們的優越性。
(四)養老保險基金的保值與增值
首先應加大各級政府對養老保險基金的投入力度,解決資金不足問題。其次建立一種能對風險與投資實施有效控制的養老資金投資體制,投資于那些風險相對小,收益相對較高的投資領域,增加資金來源。國務院體改辦宏觀經濟體制司司長宋曉梧建議,成立專門的、相互競爭經營的基金管理公司管理營運個人賬戶,以達到個人賬戶基金的保值增值。
(五)農村養老保險基金問題
自1999年起,農村社會養老保險進入整頓規范階段,但是大多數地方并沒有做出適當的回應,在基金籌集、管理與發放上均不規范。首先,在基金的籌集方面,農村養老保險基金多沒有企業的繳納,只有本人自愿繳納,這就違背了社會養老保險的基本性質,而這種單方的繳納方式更偏向于商業保險。而農民由于資金方面的限制拖欠,逃避繳納養老保險基金的問題嚴重,這樣不但加重了農民的負擔,還造成養老保險體系的不完善。即使農民按時按量繳納了保險,但是地方政府的挪用情況又十分猖獗。所以,首先要減輕農村老年人的貧困問題;其次要健全基金管理制度,實現基金保值增值;再次養老基金要一直保持在最初規定的利率下,防止因利率下調帶來的損失,只要這樣才能鼓勵更多的農民繳納養老基金。同時還要通過宣傳教育,讓農民自愿繳納養老保險基金。
參考文獻:
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關鍵詞:養老保險基金,財務危機,建制理念,新隱性債務
當前，在全球172個已經建立并且運行多年養老保險制度的國家中，正面臨一個共同的問題：基金財務危機。而在我國，這一危機又尤為突出，嚴重威脅到現行養老保險制度的正常運行。如果不能及時應對這一危機，我國當前的養老保險制度改革有流產之虞，并將最終導致養老保障制度的破產。因此，梳理當前危機成因，找出應對措施就成了當務之急。
一、當前我國養老保險的財務危機
調查顯示，2001年平均每3.65名在職職工“養活”1個退休職工，到2050年這個比例預計將是1.87∶1。到那時怎樣保障老年人的生活?
由勞動和社會保障部法制司、社會保險研究所和博時基金管理公司共同的《中國養老保險基金測算與管理》報告書中指出，我國養老保險正面臨著比較嚴重的財務危機。主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升，風險賠付能力下降以及養老保險基金陷入危機的省市正逐漸蔓延和加重等。據調查顯示，在我國，1997年基金收不抵支的城市有5個，1998年擴大到21個，1999年又增至25個；基金缺口1999年為187億元，2000年為357億元。據專家預測，統籌基金在未來25年間將出現收不抵支的情況，年均717億元，總缺口1.8萬億元；按現行退休年齡推算，赤字運行年限將延長28年，年平均1030億元，總缺口擴大至2.88萬億元。
盡管當前養老保險的財務危機是全世界養老保險制度面臨的共同問題，但比較其他國家而言，由于我國特殊的歷史根源以及目前的現實條件，我國的這一財務危機顯得尤為嚴重。
二、我國當前職工基本養老保險基金財務危機的成因分析
(一)急于求成的制度轉軌帶來了超重的歷史債務。我國職工基本養老保險基金面臨的財務危機中，一個主要危機就是償還歷史債務的壓力，也就是我們所說的“轉制成本”。1995年國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，標志著我國企業職工基本養老保險從現收現付制開始向“統賬結合”的模式轉變。在轉制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權益并沒有以養老金形式形成積累，于是就出現了“轉制成本”。這一歷史債務規模到底有多大，目前還存在爭議。①由于統籌基金無法填補這一缺口，所以我們就采用了混賬管理模式，統籌賬戶擠占個人賬戶資金，實行個人賬戶的空賬運行。這種空賬運行就使得統賬結合的新制度又回歸到本質上的現收現付制。據專家測算，截止到2002年底，國內養老保險累計的個人空賬規模為4800多億元，如果情況得不到改善，到2033年老齡化高峰期，當期支付缺口將達到4400多億元，空賬規模達14萬億元。
導致這一債務問題出現的主要原因在于我們在自上而下的改革中，采取了急于求成的推進方式。改革前，由于“”的破壞，職工養老保險已經退化為單位保障，雖然在“”結束后也出臺了一些恢復性的制度規定，但是單位自保的狀態并沒有改變，還未實現社會統籌。另外，對于中老年職工養老金歷史欠賬問題也還未找到有效的化解辦法。在這樣的條件下，就從傳統的、由單位負責的養老保障現收現付制一步跨入全新的部分積累模式，顯然操之過急。盡管新制度的框架符合我國的長期利益，卻因缺乏現實政治的、法律的、經濟的扎實準備與預案籌劃，不僅未能真正解決原有體制下存在的基金不足問題，而且還帶來了沉重的轉制成本。
(二)基金征繳不力導致的新債務。養老保險基金征繳是養老保險制度運行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實，這方面的問題主要表現為以下幾種情況：
其一，基金征繳中的“打折征收”，導致了“新隱性債務”。目前我國一些地方對社會養老保險繳費采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養老保險繳費年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態，“新隱性債務”正在大面積生成。根據《深圳特區報》的記者調查，廣東一些地方為暫時緩解眼前養老金的支付壓力，對個體戶、私營企業、外資企業等新經濟組織員工參加社會養老保險采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，即按照社會平均工資的50％征收養老保險金。從表面上看，眼前的支付危機暫時避免了，但是從長期看，“新人”的養老保險在財務上難以達到平衡，這就形成了“新隱性債務”。
其二，社會保險費拖欠、拒繳嚴重，養老保險基金征繳率低，導致供款不足。據有關資料顯示，從1993年到1999年因養老保險基金收繳率不到位一項，就造成欠收養老基金472億元。據國家勞動和社會保障部公布的數字，2001年1月8日全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。國務院體改辦宏觀司2000年5月的相關數據顯示，當時全國累計發生企業欠繳養老金已達376億元。另外，參保不繳費的情況比較嚴重，有的省區高達20％，全國總計達800萬人。
其三，企業少報、漏報、瞞報上繳基數。按照現行企業社會保險制度的設計，職工工資總額是我國社會保險的繳費基數。由于我國勞動報酬非工資化、工資非貨幣化嚴重以及勞動保險統計不夠規范、準確和完善，就形成了統計工資總額大大小于實際工資總額。另外，社會保險經辦機構穩定的繳費工資總額又少于統計工資總額，綜合這兩種情況，可能使繳費工資總額縮小33％左右。據北京市社會保險基金管理中心檢查，1993年漏報733.6萬元違紀款中，其中有534.6萬元，占72.8％是因企業漏報工資總額所造成的。
(三)人口老齡化、高齡化趨勢，養老保險基金負擔系數提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計劃生育政策的實施，使得老齡化問題尤為嚴重，并呈現出以下兩個特點：即相對于發展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發達國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進入老齡化社會的。所以，我國當前面臨的老齡化形勢最為嚴峻，其對我國養老保險基金財務平衡的沖擊也最為嚴重。這種沖擊主要體現在：一是老齡人撫養比②的快速提高使養老基金的支付增加，收繳減少，加重了入不敷出的矛盾。如我國1953年、1964年、1982年、1990年和2000年的老齡人撫養比分別為7.43％、6.39％、7.98％、8.33％和9．92％。據推算，今后30年我國老齡人撫養比將繼續快速升高，到2030年將會超過20％。另一方面，對現行的個人賬戶積累基金發放的方式提出了挑戰。個人賬戶養老金現行的支付方式假設職工退休后平均只活10年，而且制度規定，10年后個人賬戶支付給退休者的部分由政府承擔，如果未滿10年退休者去世了，則家屬可以繼承其剩余部分。當老齡人口的比重越來越大，高壽老人越來越多時，這種只有補貼、沒有任何結余的個人養老保險積累制度顯然也會給國家帶來更大的困難。
(四)提前退休帶來的養老保險基金的收支剪刀差。由于提前退休現象對養老保險基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當前我國基本養老保險基金財務危機的主要根源。據對上海、廣東、山東等13個省、市的調查，從1995至1997年3年間，新增離退休人員164.4萬人，其中提前退休人員為51.7萬人，占當期離退休人員總數的31.4％，年均支付提前退休的養老金為18.8億元，占當期離退休金總額的23.5％。③
允許提前退休主要是出于緩解就業壓力的目的。其他國家也曾經在經濟不景氣的情況下，用鼓勵提前退休的辦法，解決失業問題，但后來都被實踐證明這對解決失業問題并不是一個有效的方法，卻對養老保險基金造成了極大的侵蝕，致使養老保險發生危機。1982年出版的由美國勞工部就業標準局就業與退休問題專家M·H·莫里森撰寫的《老齡經濟學——退休的前景》反對提前退休，他強調“退休年齡對退休金費用有相當大的影響。在60歲開始退休，所領退休金的每一美元現值，大約要比65歲退休的高15％；如果55歲退休則將近高30％”。1985年出版的由著名老年經濟學家J·H·舒爾茨撰寫的《老年經濟學》則指出“一旦退休年齡從65歲降低到60歲，退休金費用就要增加50％左右”。
(五)基金投資管理不善，無法滿足養老保險基金的剛性調節增長的需求。自1992年開始，各地相繼進行了兩次養老金計發辦法的改革，導致退休金水平上升。另外，為彌補物價和工資指數增長建立的調整機制，也極大地提高了養老基金的需求總量。尤其是2004年上半年，我國職工平均工資增長7％，通貨膨脹率為3％，這給養老保險基金造成了極大的壓力。然而在基金支付需求不斷增長的壓力之下，我國養老保險基金的投資和管理卻依然問題多多，困難重重。投資方面，目前我國的養老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調及國債期限結構影響，基金收益甚微，保值增值困難。個人戶收益也不理想，以遼寧的試點為例，2002年底個人戶基金全年收益率只有2％，2003年通過協議存款等方式，個人戶基金年收益率提高到2.45％，但都遠低于7％的平均工資增長率水平。對滾存結余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當的問題，擠占、挪用、虛報、冒領養老保險基金都比較嚴重。
三、應對當前財務危機的政策建議
據世界銀行專家分析，要安全平衡地度過養老保險金支付的高峰期，我國需2萬億元左右的養老保險基金的積累，在近期內我國顯然難以做到這一點。筆者認為，為緩解因養老保險基金支付危機對我國政治改革、經濟發展、社會穩定所形成的巨大沖擊，我國應采取如下的相應對策：
(一)轉變建制理念，深化養老保險制度改革，杜絕財務危機的制度根源。
首先，要轉變建制理念，實現養老社會化。中國基本養老保險基金的財務危機根源還在于養老保險制度本身。現行制度的建制理念還保留著計劃經濟時代的“大鍋飯”和“社會主義優越性”的意識形態殘余。突出的表現就是政府家長作風，包辦一切，管得過多，保得過厚。縱觀當今世界，中國恐怕是基本養老保險替代率最高的國家，財政負擔過重，基金壓力巨大。同時也給企業帶來了沉重的繳費負擔，壓制了經濟活力，同時也打壓了企業年金制度的發展空間。企業負擔過重，補充養老保險發展空間狹窄，又反過來造成對基本養老保險的依賴和基本養老保險基金的財政負擔，從而產生惡性循環。養老問題是整個社會的責任問題，并不是單純的政府責任。所以，中國要解決當前養老保險基金的財務危機，首先要轉變建制理念，降低基本養老保險的替代率，提高社會和個人在養老方面的責任。只有這樣，才能為其他層次的養老保險提供發展的空間，才能減輕企業繳費壓力，增強經濟活力。
其次，變當前的“統賬結合”制度為“統賬分離”制度。統賬結合模式下的混賬管理導致了空賬問題，空賬的惡性循環是本質上的現收現付，既有可能導致即期養老金待遇的擴張性支付，也無法應對老齡化危機，同時還會阻礙勞動力正常流動。因此，必須實行“統賬分離”制度，推行個人戶“實賬化”，并完善個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經濟效益，使個人賬戶資金能夠名副其實，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養老金債務危機。統賬分離后統籌基金的資金支付缺口通過盤活國有資產(包括居民的福利住房)等方式籌集資金解決。
(二)改革退休制度，降低當期支付規模。
首先，要杜絕提前退休。可以通過改革基礎養老金的計發辦法，實行替代率隨繳費年限浮動來杜絕提前退休。如以繳費15年作為“門檻”，繳費15年可領取社會平均工資的15％作為基礎養老金，每多繳費一年多領1％，如果惡意中斷繳費，按照離退休年齡差幾年停繳的辦法，一年扣0.3％。
其次，要適當提高退休年齡，實行彈性退休制度。根據測算，在我國退休年齡每延長一年，養老統籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。另據測算，如果我們從2015年起，每3年把退休年齡提高1歲，用15年的時間到2030年提高到65歲，其結果將使2030年和2050年的老年贍養系數由37.0和47.5下降到21.1和30.9。我國現階段男性60歲和女性55歲的退休年齡規定于上世紀50年代初，當時我國居民平均預期壽命僅49歲，而目前已上升到70歲左右，應當說在我國提高退休年齡存在著較大的空間。從國際比較來看，我國的退休年齡也有較大的提升空間。根據國際衛生組織的調查，當前全世界平均預期壽命是66歲，平均退休年齡為男60.5歲、女58.6歲。而我國當前的平均預期壽命已達到71.4歲，但退休年齡卻僅為男60歲、女50歲(女干部55歲)。所以，根據國際經驗，我國的退休年齡尚有較大提升空間。
至于提高退休年齡與就業壓力的相關性，尚缺乏實證性研究。即使有相關，也可以——更應該通過調整經濟發展模式、產業結構以及提高教育年限、推動職業培訓等方式加以化解。
(三)加強養老保險基金征繳，拓寬融資渠道，提高基金供給。
首先，加強基金征繳工作。一方面要擴大養老保險覆蓋面，提高資金來源。擴大全社會參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護勞動者合法權益，穩定社會。因此，只要符合參保條件，外商投資企業、港澳臺商企業、集體企業、事業單位、非公有制經濟、自由職業者等都應作為擴面的范圍和重點，做到應保盡保。在養老保險征繳方面，新經濟組織的職工要和國企職工一視同仁。另一方面，要規范征繳基數，杜絕滲漏。目前參保單位通過瞞報、漏報繳費工資基數逃費的情況比較嚴重，抽樣測算過程中發現1999年繳費工資比1998年降低了5.7％(下降545元)，而統計局統計的平均工資增長了11.6％。根據全國參保單位繳費工資與平均工資的統計比較，前者比后者也低了10個百分點。如果將參保單位繳費工資基數嚴格核實，至少可以使基金增收10％。
其次，拓寬融資渠道。要固化財政投入機制，以往政府財政投入存在很大的隨意性，無法保證穩定的基金供應。因此，要固化財政投入。根據基金缺口測算，財政應每年拿出5％，即每年約700億元，用25年時間逐漸消化掉基金缺口。建議中央以立法形式明確這一財政政策，以保持養老保險制度的可持續發展。另外，還可以通過稅收融資，國有資產變現融資以及債券融資等。
(四)加強養老保險基金的管理，增進基金安全，促進保值增值。養老保險基金的管理包括行政管理和營運管理。基金行政管理是政府的職能，也就是政府主管部門對基金營運實行監管；基金的營運管理就是業務運作管理，包括核定、收繳、會計核算與財務管理、支付、投資營運管理等。為加強對養老保險基金的管理，我國應盡快統一管理體制，實行養老保險基金行政管理和營運管理分開、執行機構與監督機構分設的管理體制，使我國養老保險基金管理規范化。借鑒國外特別是智利的經驗，把基金交由多家非政府部門進行經營并引入競爭機制不失為一條可取的途徑。
在基金管理中，尤其要加強對個人戶基金的資本化管理運營。個人戶的管理應是以戶資本化運作為核心的一整套制度法規，包括：合理的管理成本、資本市場投資選擇、投資收益、風險防范和金融服務。根據我國目前狀況，對養老保險個人戶基金的投資管理，采取全部委托方式為宜，即建立受托人、投資管理人和保管人分工負責、互相制約的管理體制，并相應建立一套風險監控制度。受托人，由省級以上社會保險經辦機構充當；投資管理人，從我國現有專業基金管理公司或資產管理公司中選擇；保管人，從四大國有獨資銀行和股份制商業銀行中選擇。個人戶基金的資本化市場管理運營可以達到投資回報率和風險防范兼顧的目的。
(五)加強社會保險立法，促進養老保險社會化及可持續發展。應當看到，上文所提到的導致財務危機的眾多成因中，大都和社會保險立法不健全有關，比方說提前退休問題、基金征繳問題以及基金管理運營問題。同樣，在上文所提到的應對危機的對策中，也大都要依賴法制的保障才能奏效。所以說，加強養老保險乃至整個社會保險的法制化建設應是重中之重、當務之急。社會保險法律體系包括：《憲法》；國家立法機關通過的法律，如《社會保險法》；國家行政機關頒布的法規；地方立法、行政機關出臺的地方性法規。對于我國當前的養老保險而言，當務之急是制定和出臺《社會保險法》。
此外，還要不斷地推動養老保險的社會化和可持續性建設，要著眼于養老保險制度的長期穩定，提高政府信用和制度信譽。
注釋:
①主要是測算方法和條件假設不同，另外，把這一債務看作是“轉制成本”還是“隱性債務”，也會導致測算結果的不同。因為相對于隱性債務,轉制成本的計算彈性要大得多，而隱性債務的計算通常采用中止法。世界銀行和國家體改辦分別于1996年和2000年進行了估計，數值分別為2.8萬億元、6.7萬億元。
[關鍵詞]社會保障養老保險養老保險基金統籌與平衡
21世紀，我國已步入人口老齡化社會，2000年我國60歲以上的老年人口已達1.3億，占總人口的10.2%，并以每年3%的速度遞增。隨著老齡化人口比例的攀升，養老保險負擔系數也隨之提高，加上預期的人口壽命延長、養老保險待遇不斷提高、城市大量在職職工提前退休、基金收繳率下降、養老保險基金管理不善等諸多因素，我國正不可避免地面臨著嚴峻的養老保險平衡危機。
目前，我國在確保離退休人員養老金按時足額發放的同時，養老保險基金收支不平衡、資金短缺的現象日益突出，這一問題的存在，直接影響著我國養老保險制度的運行及其作用的發揮，因此探討我國養老保險基金的統籌與平衡，提高養老保險基金的利用率顯得尤為迫切。
一、社會養老保險制度及保險基金概述
現代社會，養老保險是國家社會保障制度重要組成部分，即國家通過立法強制建立養老保險基金，勞動者達到法定退休年齡并退出勞動崗位時，可以從養老保險基金中領取養老金，以保證其基本生活的一種社會保險制度。目前，世界各國實行養老保險制度主要有三種模式：
1.傳統型。又稱與雇傭相關模式，最早被德國俾斯麥政府于1889年頒布養老保險法所創設，后被美國、日本等國家所采納。該模式主要是通過立法強制雇主和雇員參保，保險費由雇主和雇員負擔。在籌資方式上實行“現收現付”，以支定收，事先確定養老金的工資替代率，然后再以支出來確定總繳費率。
2.國家統籌型。該類型又可分為兩種：一種是福利型養老保險，最早在英國創設，目前適用于瑞典、澳大利亞、加拿大等國。該制度的特點是實行完全的“現收現付”制度，并按“支付確定”的方式來確定養老金水平，優點在于運作簡單易行，通過收入再分配的方式對老年人提供基本生活保障；其缺陷為政府負擔過重，缺乏對個人的激勵機制；另一種類型是前蘇聯所創的類似于福利國家養老保險制度，但其適用對象并非全體社會成員，而是在職勞動者，實行單一層次保險體制。
3.強制儲蓄型。又可分為新加坡模式和智利模式兩種。新加坡模式是一種公積金模式，主要強調自我保障，建立個人公積金賬戶，由勞動者于在職期間與其雇主共同交納養老保險費，勞動者在退休后完全從個人賬戶領取養老金，國家不再以任何形式支付養老金。智利模式作為另一種強制儲蓄類型，個人賬戶的管理完全實行私有化，將個人賬戶交由自負盈虧的私營養老保險公司來管理，勞動者可以自由地選擇基金管理公司，該種養老保險制度的最大特點是強調效率。
養老保險基金亦稱為退休基金，是各國養老保險制度的主要實現手段，即雇員在工作一定年限后退休自雇主所獲得之給付，可以是一次或定期終身給付。該類基金屬于專用基金，具有自身的特性。
(1)社會性。養老保險作為一種促進社會經濟發展和社會穩定的社會政策，以全體社會成員為對象，在基金的籌集、給付及基金資產的營運上具有強烈的社會性，無論是管理的過程和具體環節均體現了社會或政府行為。
(2)儲蓄性。社會養老保險基金相當一部分是通過個人賬戶預籌的，特別是積累基金，主要是通過個人賬戶進行預籌，儲蓄起來以備將來支付養老金的資金。
(3)互。社會養老保險基金的籌集和給付實行一定程度的社會統籌，以實現社會互助，減輕勞動者的養老風險。主要表現為:①基金籌措由國家、雇主和個人三方負擔，并從中劃出部分作為社會統籌基金；②基金營運收益，全部并入基金并免征稅費，歸全體投保人共有，而并不按個人繳費多少分享；③除個人繳費儲蓄部分，在投保人死亡情況下，其個人賬戶的儲存額或未領取完的部分，歸入社會統籌基金。
二、社會養老保險基金的統籌與平衡分析
1.區際統籌與平衡存在的問題。社會養老保險基金區際統籌與平衡是以行政性區域為觀察點的一種分析方式，著眼于地區間的統籌與平衡。從我國目前現狀看來，主要存在以下問題：
(1)社會養老保險基金統籌層次低且條塊分割。我國目前社會養老保險基金的區際統籌層次低且條塊分割，養老保險基金調劑功能不強。自1986年始推行社會統籌及社會統籌與個人賬戶相結合的籌集模式，從其實施的情況來看，我國養老保險基金的籌集并不理想。到目前為止，我國養老保險基金統籌層次還較低，調劑范圍還比較狹窄，基金的使用效率不高，大多數還僅限于縣級范圍或地市范圍。同時，經國務院批準電力、交通、郵電等11個行業部門在相當長的一段時間內實行行業統籌，不參加地方養老保險統籌，在相當大的程度上影響了地方統籌基金的供給，盡管行業統籌工作于1998年初月底向當地社會保險管理機構移交完畢，并按先移交，后調整原則，參加所在地區的社會統籌，但其實施期間所產生的后遺癥以及行業移交前的不規范操作，如擴大統籌項目、調低繳費率、提高支付標準等，在短期內是難以消除的。
(2)社會養老保險基金區間發展不平衡。由于經濟發展的不平衡，各地養老基金的供給能力與需求壓力各不相同，在經濟發達、人口年齡結構年輕的地區或城市，積累的養老保險基金較多，但經濟落后、人口年齡結構老化的地區或城市則積累的養老保險基金較少，少數地區甚至入不敷出。一方面，部分發達地區或城市養老保險基金積累較多；另一方面，部分不發達地區的離退休人員不能按時足額領取養老金。這樣，養老保險基金不能在較大范圍內相互調劑，使經濟發達地區養老保險基金的積累不能補足經濟落后地區養老保險基金的欠缺，在總體上影響了養老保險基金使用效率。
2.代際統籌與平衡存在的問題。社會養老保險基金代際統籌與平衡是以參加養老保險人口的年齡為劃分點進行分析的一種方式，著眼于上下代之間的統籌與平衡。目前我國實行的社會統籌與個人賬戶相結合制度意味著現在在職的一代人既要承擔繼續供養上一代老人的義務，又要為自己將來養老進行個人賬戶積累，代際統籌與平衡矛盾已經凸顯出來。
(1)現收現付方式不能應對人口老齡化的需求。在現收現付的養老保險模式下，養老金可由雇主的收入或資產支付，或由政府自雇主及雇員的收入抽稅支付，一般而言沒有成立基金。這一制度通常在工作人口遠大于退休人口，或人口結構年輕時，并無困難，但在老齡化較為嚴重的情況下，這種養老金世代移轉，無以為繼。據預測，中國城鎮企業退休人員與在職職工的比例2030年將達到48.95%，2050年將達到55.46%，若采取現收現付的籌資模式，基金提取比例將超過工資總額的40%，因此必須成立基金以便積累。
(2)退休年齡是影響養老金負擔水平的一個基本因素。一般來說，在平均預期壽命和保障水平一定的情況下，退休年齡提高，則平均享受養老金年限就縮短，養老金負擔就能降低。我國現行法定退休年齡規定是男60歲、女干部55歲、女工人50歲，特殊工種職工可以提前5年退休，在國務院確定的111個“優化資本結構”試點城市的國有破產工業企業中的職工可以提前5年退休。這些規定與國際上隨著人口壽命增長而不斷延長退休年齡的政策相比一般要早退5年～10年。更值得注意的是一些地區和企業為減輕職工下崗和失業壓力，通過采取提前退休的方式解決老職工再就業難的矛盾。實際上是把就業的壓力轉移給養老保險，把近期的問題推向遠期。(3)社會養老保險基金欠繳嚴重。我國養老保險基金收繳率逐年下降已是事實，全國養老保險基金收繳率1999年為88.84%，其中有部分省份低于85%。據有關資料顯示，從1993年到1999年因養老保險基金收繳率不到位一項，就造成欠收養老基金472億元。目前這一狀況并沒有好轉，各地追繳的呼聲此起彼落，巨額欠費無疑削弱了基金的營運基礎。
三、對策與建議
1.逐步擴大社會養老保險基金統籌范圍。完善我國現行養老保險由基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險三部分體系，逐步建立省、自治區、直轄市的省級統籌，并向國家級統籌推進。同時，通過控制和調整個人退休年齡，在社會老齡化高峰臨近時控制撫養比，進而達到養老保險基金增收減支。
2.建立層次型社會養老保險基金統籌體系。結合世界銀行1994年基于儲蓄、重分配與共同保險三種功能提出的建議，我國可建立三層次養老保險統籌體系：第一層次為基本養老保險，為強制確定給付，省級統籌、隨收隨付、最終做到部分積累；第二層次是強制確定提拔，個人賬戶累積制；第三層次為企業補充養老保險及個人自愿商業保險，視企業和個人的需要辦理。而對于我國廣大的農村人口，更要建立多層次統籌體系，充分發揮國家、農村集體及個人的自有優勢，提高農村社會養老保險基金的風險防范能力，最終與改革到位的城市社會保障體系相融合，成為未來統一的國家社會保障體系的一部分。
3.提高社會養老保險基金的運營效率，確保基金增值。國外養老保險基金的主要增殖方式是進行證券市場投資。據有關資料顯示，美國從1950年養老保險基金投資在股票總市值中的0.8％上升至1998年的29.6％，而全球主要市場上養老保險基金掌握的股票比例在20年內增加了超過20％。據勞動和社會保障部主持完成的《中國養老保險基金測算與管理》報告分析，我國養老保險基金預計近兩年將達到1000億元，并在今后幾年以30％以上的速度遞增。根據專家經驗，當單一機構資金量占市場市值的10％以下時，該資金進入市場將不會引起市場的巨大波動。
但同時，社會養老保險基金通過證券市場進行投資時，對資金的安全性和回報的穩定性要求很高，一方面需要證券市場為養老保險基金提供一個規范、穩健的投資環境，提供適合養老保險基金特點的投資品種；另一方面需要注重養老保險基金投資風險的控制，注意選擇風險相對較低的投資品種，如證券投資基金。
4.社會養老保險基金增殖途徑的多源化。養老保險基金的資產組合形式取決于資本市場的發育程度，而多元化的資產組合能夠有效地減少其中每一種資產所面臨的風險。據有關機構估計，今后十年內我國養老基金結余規模有可能達到1.5萬億元，基金的保值增值和投資出路的問題已經越來越緊迫。基金增殖途徑的多源化無論對于保證養老金定額支付需求，還是對于提高經濟效益，促進國家經濟發展，都是非常重要的一個問題。目前我國基金增殖的方式主要是靠銀行存款利息和購買國家公債實現基金增殖，這種辦法雖然能保證基金運行安全，但增殖率極低。事實上，如稅收融資、國有資產變現融資、抵押貸款、不動產投資等都可以彌補我國養老保險基金缺口，為其保值增值提供了一條現實的途徑。
5.完善社會養老保險基金的監管體制。首先要加強政府監管部門自身的建設和約束機制，財政和審計部門負有重要的監管職能，要定期公布基金狀況；中國社會保障監管委員會、中國保監會、中國證監會、中國人民銀行等專業性監管機構也應通過法律、經濟、行政等手段進行監控；其次需建立基金的自律機構，建立社會輿論監督機制，加強對投資標準、投資方向、投資模式等的監控，各地區應設立由政府代表、企業代表、工會代表和離退休人員代表等各方面人士組成的養老保險基金監督委員會，對養老保險基金經辦機構、營運機構的日常工作進行監督，防止養老保險基金被擠占、挪用、浪費，以提高其使用效益。
[關鍵詞]社會保障養老保險養老保險基金統籌與平衡
21世紀，我國已步入人口老齡化社會,2000年我國60歲以上的老年人口已達1.3億，占總人口的10.2%,并以每年3%的速度遞增。隨著老齡化人口比例的攀升，養老保險負擔系數也隨之提高,加上預期的人口壽命延長、養老保險待遇不斷提高、城市大量在職職工提前退休、基金收繳率下降、養老保險基金管理不善等諸多因素,我國正不可避免地面臨著嚴峻的養老保險平衡危機。
目前，我國在確保離退休人員養老金按時足額發放的同時，養老保險基金收支不平衡、資金短缺的現象日益突出，這一問題的存在，直接影響著我國養老保險制度的運行及其作用的發揮，因此探討我國養老保險基金的統籌與平衡，提高養老保險基金的利用率顯得尤為迫切。
一、社會養老保險制度及保險基金概述
現代社會，養老保險是國家社會保障制度重要組成部分，即國家通過立法強制建立養老保險基金，勞動者達到法定退休年齡并退出勞動崗位時，可以從養老保險基金中領取養老金，以保證其基本生活的一種社會保險制度。目前，世界各國實行養老保險制度主要有三種模式：
1.傳統型。又稱與雇傭相關模式，最早被德國俾斯麥政府于1889年頒布養老保險法所創設，后被美國、日本等國家所采納。該模式主要是通過立法強制雇主和雇員參保，保險費由雇主和雇員負擔。在籌資方式上實行“現收現付”，以支定收，事先確定養老金的工資替代率，然后再以支出來確定總繳費率。
2.國家統籌型。該類型又可分為兩種：一種是福利型養老保險，最早在英國創設，目前適用于瑞典、澳大利亞、加拿大等國。該制度的特點是實行完全的“現收現付”制度，并按“支付確定”的方式來確定養老金水平，優點在于運作簡單易行，通過收入再分配的方式對老年人提供基本生活保障；其缺陷為政府負擔過重，缺乏對個人的激勵機制;另一種類型是前蘇聯所創的類似于福利國家養老保險制度，但其適用對象并非全體社會成員，而是在職勞動者，實行單一層次保險體制。
3.強制儲蓄型。又可分為新加坡模式和智利模式兩種。新加坡模式是一種公積金模式，主要強調自我保障，建立個人公積金賬戶，由勞動者于在職期間與其雇主共同交納養老保險費，勞動者在退休后完全從個人賬戶領取養老金，國家不再以任何形式支付養老金。智利模式作為另一種強制儲蓄類型，個人賬戶的管理完全實行私有化，將個人賬戶交由自負盈虧的私營養老保險公司來管理，勞動者可以自由地選擇基金管理公司，該種養老保險制度的最大特點是強調效率。
養老保險基金亦稱為退休基金,是各國養老保險制度的主要實現手段,即雇員在工作一定年限后退休自雇主所獲得之給付,可以是一次或定期終身給付。該類基金屬于專用基金，具有自身的特性。
(1)社會性。養老保險作為一種促進社會經濟發展和社會穩定的社會政策，以全體社會成員為對象，在基金的籌集、給付及基金資產的營運上具有強烈的社會性，無論是管理的過程和具體環節均體現了社會或政府行為。
(2)儲蓄性。社會養老保險基金相當一部分是通過個人賬戶預籌的，特別是積累基金，主要是通過個人賬戶進行預籌，儲蓄起來以備將來支付養老金的資金。
(3)互。社會養老保險基金的籌集和給付實行一定程度的社會統籌，以實現社會互助，減輕勞動者的養老風險。主要表現為:①基金籌措由國家、雇主和個人三方負擔，并從中劃出部分作為社會統籌基金;②基金營運收益，全部并入基金并免征稅費，歸全體投保人共有，而并不按個人繳費多少分享;③除個人繳費儲蓄部分，在投保人死亡情況下，其個人賬戶的儲存額或未領取完的部分，歸入社會統籌基金。
二、社會養老保險基金的統籌與平衡分析
1.區際統籌與平衡存在的問題。社會養老保險基金區際統籌與平衡是以行政性區域為觀察點的一種分析方式，著眼于地區間的統籌與平衡。從我國目前現狀看來，主要存在以下問題：
(1)社會養老保險基金統籌層次低且條塊分割。我國目前社會養老保險基金的區際統籌層次低且條塊分割，養老保險基金調劑功能不強。自1986年始推行社會統籌及社會統籌與個人賬戶相結合的籌集模式，從其實施的情況來看，我國養老保險基金的籌集并不理想。到目前為止，我國養老保險基金統籌層次還較低，調劑范圍還比較狹窄，基金的使用效率不高，大多數還僅限于縣級范圍或地市范圍。同時，經國務院批準電力、交通、郵電等11個行業部門在相當長的一段時間內實行行業統籌，不參加地方養老保險統籌，在相當大的程度上影響了地方統籌基金的供給，盡管行業統籌工作于1998年初月底向當地社會保險管理機構移交完畢，并按先移交，后調整原則，參加所在地區的社會統籌，但其實施期間所產生的后遺癥以及行業移交前的不規范操作，如擴大統籌項目、調低繳費率、提高支付標準等，在短期內是難以消除的。
(2)社會養老保險基金區間發展不平衡。由于經濟發展的不平衡，各地養老基金的供給能力與需求壓力各不相同，在經濟發達、人口年齡結構年輕的地區或城市,積累的養老保險基金較多,但經濟落后、人口年齡結構老化的地區或城市則積累的養老保險基金較少,少數地區甚至入不敷出。一方面,部分發達地區或城市養老保險基金積累較多;另一方面,部分不發達地區的離退休人員不能按時足額領取養老金。這樣,養老保險基金不能在較大范圍內相互調劑,使經濟發達地區養老保險基金的積累不能補足經濟落后地區養老保險基金的欠缺,在總體上影響了養老保險基金使用效率。
2.代際統籌與平衡存在的問題。社會養老保險基金代際統籌與平衡是以參加養老保險人口的年齡為劃分點進行分析的一種方式，著眼于上下代之間的統籌與平衡。目前我國實行的社會統籌與個人賬戶相結合制度意味著現在在職的一代人既要承擔繼續供養上一代老人的義務，又要為自己將來養老進行個人賬戶積累，代際統籌與平衡矛盾已經凸顯出來。
(1)現收現付方式不能應對人口老齡化的需求。在現收現付的養老保險模式下,養老金可由雇主的收入或資產支付,或由政府自雇主及雇員的收入抽稅支付,一般而言沒有成立基金。這一制度通常在工作人口遠大于退休人口,或人口結構年輕時，并無困難,但在老齡化較為嚴重的情況下,這種養老金世代移轉，無以為繼。據預測,中國城鎮企業退休人員與在職職工的比例2030年將達到48.95%，2050年將達到55.46%,若采取現收現付的籌資模式,基金提取比例將超過工資總額的40%,因此必須成立基金以便積累。
(2)退休年齡是影響養老金負擔水平的一個基本因素。一般來說，在平均預期壽命和保障水平一定的情況下，退休年齡提高，則平均享受養老金年限就縮短，養老金負擔就能降低。我國現行法定退休年齡規定是男60歲、女干部55歲、女工人50歲，特殊工種職工可以提前5年退休,在國務院確定的111個“優化資本結構”試點城市的國有破產工業企業中的職工可以提前5年退休。這些規定與國際上隨著人口壽命增長而不斷延長退休年齡的政策相比一般要早退5年～10年。更值得注意的是一些地區和企業為減輕職工下崗和失業壓力,通過采取提前退休的方式解決老職工再就業難的矛盾。實際上是把就業的壓力轉移給養老保險,把近期的問題推向遠期。(3)社會養老保險基金欠繳嚴重。我國養老保險基金收繳率逐年下降已是事實，全國養老保險基金收繳率1999年為88.84%，其中有部分省份低于85%。據有關資料顯示，從1993年到1999年因養老保險基金收繳率不到位一項，就造成欠收養老基金472億元。目前這一狀況并沒有好轉，各地追繳的呼聲此起彼落，巨額欠費無疑削弱了基金的營運基礎。
三、對策與建議
1.逐步擴大社會養老保險基金統籌范圍。完善我國現行養老保險由基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險三部分體系，逐步建立省、自治區、直轄市的省級統籌，并向國家級統籌推進。同時，通過控制和調整個人退休年齡，在社會老齡化高峰臨近時控制撫養比，進而達到養老保險基金增收減支。
2.建立層次型社會養老保險基金統籌體系。結合世界銀行1994年基于儲蓄、重分配與共同保險三種功能提出的建議，我國可建立三層次養老保險統籌體系：第一層次為基本養老保險，為強制確定給付，省級統籌、隨收隨付、最終做到部分積累；第二層次是強制確定提拔，個人賬戶累積制；第三層次為企業補充養老保險及個人自愿商業保險，視企業和個人的需要辦理。而對于我國廣大的農村人口，更要建立多層次統籌體系，充分發揮國家、農村集體及個人的自有優勢，提高農村社會養老保險基金的風險防范能力，最終與改革到位的城市社會保障體系相融合，成為未來統一的國家社會保障體系的一部分。
3.提高社會養老保險基金的運營效率，確保基金增值。國外養老保險基金的主要增殖方式是進行證券市場投資。據有關資料顯示，美國從1950年養老保險基金投資在股票總市值中的0.8％上升至1998年的29.6％，而全球主要市場上養老保險基金掌握的股票比例在20年內增加了超過20％。據勞動和社會保障部主持完成的《中國養老保險基金測算與管理》報告分析，我國養老保險基金預計近兩年將達到1000億元，并在今后幾年以30％以上的速度遞增。根據專家經驗，當單一機構資金量占市場市值的10％以下時，該資金進入市場將不會引起市場的巨大波動。
但同時，社會養老保險基金通過證券市場進行投資時，對資金的安全性和回報的穩定性要求很高，一方面需要證券市場為養老保險基金提供一個規范、穩健的投資環境，提供適合養老保險基金特點的投資品種；另一方面需要注重養老保險基金投資風險的控制，注意選擇風險相對較低的投資品種，如證券投資基金。
4.社會養老保險基金增殖途徑的多源化。養老保險基金的資產組合形式取決于資本市場的發育程度，而多元化的資產組合能夠有效地減少其中每一種資產所面臨的風險。據有關機構估計,今后十年內我國養老基金結余規模有可能達到1.5萬億元,基金的保值增值和投資出路的問題已經越來越緊迫。基金增殖途徑的多源化無論對于保證養老金定額支付需求,還是對于提高經濟效益，促進國家經濟發展,都是非常重要的一個問題。目前我國基金增殖的方式主要是靠銀行存款利息和購買國家公債實現基金增殖，這種辦法雖然能保證基金運行安全,但增殖率極低。事實上,如稅收融資、國有資產變現融資、抵押貸款、不動產投資等都可以彌補我國養老保險基金缺口,為其保值增值提供了一條現實的途徑。
5.完善社會養老保險基金的監管體制。首先要加強政府監管部門自身的建設和約束機制，財政和審計部門負有重要的監管職能，要定期公布基金狀況；中國社會保障監管委員會、中國保監會、中國證監會、中國人民銀行等專業性監管機構也應通過法律、經濟、行政等手段進行監控;其次需建立基金的自律機構，建立社會輿論監督機制，加強對投資標準、投資方向、投資模式等的監控，各地區應設立由政府代表、企業代表、工會代表和離退休人員代表等各方面人士組成的養老保險基金監督委員會，對養老保險基金經辦機構、營運機構的日常工作進行監督，防止養老保險基金被擠占、挪用、浪費，以提高其使用效益。
關鍵詞:養老保險基金,財務危機,建制理念,新隱性債務
當前，在全球172個已經建立并且運行多年養老保險制度的國家中，正面臨一個共同的問題：基金財務危機。而在我國，這一危機又尤為突出，嚴重威脅到現行養老保險制度的正常運行。如果不能及時應對這一危機，我國當前的養老保險制度改革有流產之虞，并將最終導致養老保障制度的破產。因此，梳理當前危機成因，找出應對措施就成了當務之急。
一、當前我國養老保險的財務危機
調查顯示，2001年平均每3.65名在職職工“養活”1個退休職工，到2050年這個比例預計將是1.87∶1。到那時怎樣保障老年人的生活?
由勞動和社會保障部法制司、社會保險研究所和博時基金管理公司共同的《中國養老保險基金測算與管理》報告書中指出，我國養老保險正面臨著比較嚴重的財務危機。主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升，風險賠付能力下降以及養老保險基金陷入危機的省市正逐漸蔓延和加重等。據調查顯示，在我國，1997年基金收不抵支的城市有5個，1998年擴大到21個，1999年又增至25個；基金缺口1999年為187億元，2000年為357億元。據專家預測，統籌基金在未來25年間將出現收不抵支的情況，年均717億元，總缺口1.8萬億元；按現行退休年齡推算，赤字運行年限將延長28年，年平均1030億元，總缺口擴大至2.88萬億元。
盡管當前養老保險的財務危機是全世界養老保險制度面臨的共同問題，但比較其他國家而言，由于我國特殊的歷史根源以及目前的現實條件，我國的這一財務危機顯得尤為嚴重。
二、我國當前職工基本養老保險基金財務危機的成因分析
(一)急于求成的制度轉軌帶來了超重的歷史債務。我國職工基本養老保險基金面臨的財務危機中，一個主要危機就是償還歷史債務的壓力，也就是我們所說的“轉制成本”。1995年國務院了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，標志著我國企業職工基本養老保險從現收現付制開始向“統賬結合”的模式轉變。在轉制過程中，由于“老人”和“中人”的退休金權益并沒有以養老金形式形成積累，于是就出現了“轉制成本”。這一歷史債務規模到底有多大，目前還存在爭議。①由于統籌基金無法填補這一缺口，所以我們就采用了混賬管理模式，統籌賬戶擠占個人賬戶資金，實行個人賬戶的空賬運行。這種空賬運行就使得統賬結合的新制度又回歸到本質上的現收現付制。據專家測算，截止到2002年底，國內養老保險累計的個人空賬規模為4800多億元，如果情況得不到改善，到2033年老齡化高峰期，當期支付缺口將達到4400多億元，空賬規模達14萬億元。
導致這一債務問題出現的主要原因在于我們在自上而下的改革中，采取了急于求成的推進方式。改革前，由于“”的破壞，職工養老保險已經退化為單位保障，雖然在“”結束后也出臺了一些恢復性的制度規定，但是單位自保的狀態并沒有改變，還未實現社會統籌。另外，對于中老年職工養老金歷史欠賬問題也還未找到有效的化解辦法。在這樣的條件下，就從傳統的、由單位負責的養老保障現收現付制一步跨入全新的部分積累模式，顯然操之過急。盡管新制度的框架符合我國的長期利益，卻因缺乏現實政治的、法律的、經濟的扎實準備與預案籌劃，不僅未能真正解決原有體制下存在的基金不足問題，而且還帶來了沉重的轉制成本。
(二)基金征繳不力導致的新債務。養老保險基金征繳是養老保險制度運行的核心。但基金征繳不足已是不爭的事實，這方面的問題主要表現為以下幾種情況：
其一，基金征繳中的“打折征收”，導致了“新隱性債務”。目前我國一些地方對社會養老保險繳費采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，加上我國在養老保險繳費年限等方面存在的“政策漏洞”，形成新參保人員“繳費少、受益多”的財務失衡狀態，“新隱性債務”正在大面積生成。根據《深圳特區報》的記者調查，廣東一些地方為暫時緩解眼前養老金的支付壓力，對個體戶、私營企業、外資企業等新經濟組織員工參加社會養老保險采取“優惠征收”、“打折征收”的辦法，即按照社會平均工資的50％征收養老保險金。從表面上看，眼前的支付危機暫時避免了，但是從長期看，“新人”的養老保險在財務上難以達到平衡，這就形成了“新隱性債務”。
其二，社會保險費拖欠、拒繳嚴重，養老保險基金征繳率低，導致供款不足。據有關資料顯示，從1993年到1999年因養老保險基金收繳率不到位一項，就造成欠收養老基金472億元。據國家勞動和社會保障部公布的數字，2001年1月8日全國企業欠繳基本養老保險費千萬元以上的有20余家。國務院體改辦宏觀司2000年5月的相關數據顯示，當時全國累計發生企業欠繳養老金已達376億元。另外，參保不繳費的情況比較嚴重，有的省區高達20％，全國總計達800萬人。
其三，企業少報、漏報、瞞報上繳基數。按照現行企業社會保險制度的設計，職工工資總額是我國社會保險的繳費基數。由于我國勞動報酬非工資化、工資非貨幣化嚴重以及勞動保險統計不夠規范、準確和完善，就形成了統計工資總額大大小于實際工資總額。另外，社會保險經辦機構穩定的繳費工資總額又少于統計工資總額，綜合這兩種情況，可能使繳費工資總額縮小33％左右。據北京市社會保險基金管理中心檢查，1993年漏報733.6萬元違紀款中，其中有534.6萬元，占72.8％是因企業漏報工資總額所造成的。
(三)人口老齡化、高齡化趨勢，養老保險基金負擔系數提高。人口老齡化是全球問題。但我國由于人均壽命的延長和計劃生育政策的實施，使得老齡化問題尤為嚴重，并呈現出以下兩個特點：即相對于發展中國家而言，我國的老齡化速度是最快的；相對于發達國家而言，我國是在人均收入水平最低的條件下進入老齡化社會的。所以，我國當前面臨的老齡化形勢最為嚴峻，其對我國養老保險基金財務平衡的沖擊也最為嚴重。這種沖擊主要體現在：一是老齡人撫養比②的快速提高使養老基金的支付增加，收繳減少，加重了入不敷出的矛盾。如我國1953年、1964年、1982年、1990年和2000年的老齡人撫養比分別為7.43％、6.39％、7.98％、8.33％和9．92％。據推算，今后30年我國老齡人撫養比將繼續快速升高，到2030年將會超過20％。另一方面，對現行的個人賬戶積累基金發放的方式提出了挑戰。個人賬戶養老金現行的支付方式假設職工退休后平均只活10年，而且制度規定，10年后個人賬戶支付給退休者的部分由政府承擔，如果未滿10年退休者去世了，則家屬可以繼承其剩余部分。當老齡人口的比重越來越大，高壽老人越來越多時，這種只有補貼、沒有任何結余的個人養老保險積累制度顯然也會給國家帶來更大的困難。
(四)提前退休帶來的養老保險基金的收支剪刀差。由于提前退休現象對養老保險基金具有少繳多支雙重侵蝕，所以成為當前我國基本養老保險基金財務危機的主要根源。據對上海、廣東、山東等13個省、市的調查，從1995至1997年3年間，新增離退休人員164.4萬人，其中提前退休人員為51.7萬人，占當期離退休人員總數的31.4％，年均支付提前退休的養老金為18.8億元，占當期離退休金總額的23.5％。③
允許提前退休主要是出于緩解就業壓力的目的。其他國家也曾經在經濟不景氣的情況下，用鼓勵提前退休的辦法，解決失業問題，但后來都被實踐證明這對解決失業問題并不是一個有效的方法，卻對養老保險基金造成了極大的侵蝕，致使養老保險發生危機。1982年出版的由美國勞工部就業標準局就業與退休問題專家M·H·莫里森撰寫的《老齡經濟學——退休的前景》反對提前退休，他強調“退休年齡對退休金費用有相當大的影響。在60歲開始退休，所領退休金的每一美元現值，大約要比65歲退休的高15％；如果55歲退休則將近高30％”。1985年出版的由著名老年經濟學家J·H·舒爾茨撰寫的《老年經濟學》則指出“一旦退休年齡從65歲降低到60歲，退休金費用就要增加50％左右”。
(五)基金投資管理不善，無法滿足養老保險基金的剛性調節增長的需求。自1992年開始，各地相繼進行了兩次養老金計發辦法的改革，導致退休金水平上升。另外，為彌補物價和工資指數增長建立的調整機制，也極大地提高了養老基金的需求總量。尤其是2004年上半年，我國職工平均工資增長7％，通貨膨脹率為3％，這給養老保險基金造成了極大的壓力。然而在基金支付需求不斷增長的壓力之下，我國養老保險基金的投資和管理卻依然問題多多，困難重重。投資方面，目前我國的養老基金幾乎全部用于銀行存款和購買國債，受銀行存款利率不斷下調及國債期限結構影響，基金收益甚微，保值增值困難。個人戶收益也不理想，以遼寧的試點為例，2002年底個人戶基金全年收益率只有2％，2003年通過協議存款等方式，個人戶基金年收益率提高到2.45％，但都遠低于7％的平均工資增長率水平。對滾存結余基金的管理方面，也存在管理不善、使用不當的問題，擠占、挪用、虛報、冒領養老保險基金都比較嚴重。
三、應對當前財務危機的政策建議
據世界銀行專家分析，要安全平衡地度過養老保險金支付的高峰期，我國需2萬億元左右的養老保險基金的積累，在近期內我國顯然難以做到這一點。筆者認為，為緩解因養老保險基金支付危機對我國政治改革、經濟發展、社會穩定所形成的巨大沖擊，我國應采取如下的相應對策：
(一)轉變建制理念，深化養老保險制度改革，杜絕財務危機的制度根源。
首先，要轉變建制理念，實現養老社會化。中國基本養老保險基金的財務危機根源還在于養老保險制度本身。現行制度的建制理念還保留著計劃經濟時代的“大鍋飯”和“社會主義優越性”的意識形態殘余。突出的表現就是政府家長作風，包辦一切，管得過多，保得過厚。縱觀當今世界，中國恐怕是基本養老保險替代率最高的國家，財政負擔過重，基金壓力巨大。同時也給企業帶來了沉重的繳費負擔，壓制了經濟活力，同時也打壓了企業年金制度的發展空間。企業負擔過重，補充養老保險發展空間狹窄，又反過來造成對基本養老保險的依賴和基本養老保險基金的財政負擔，從而產生惡性循環。養老問題是整個社會的責任問題，并不是單純的政府責任。所以，中國要解決當前養老保險基金的財務危機，首先要轉變建制理念，降低基本養老保險的替代率，提高社會和個人在養老方面的責任。只有這樣，才能為其他層次的養老保險提供發展的空間，才能減輕企業繳費壓力，增強經濟活力。
其次，變當前的“統賬結合”制度為“統賬分離”制度。統賬結合模式下的混賬管理導致了空賬問題，空賬的惡性循環是本質上的現收現付，既有可能導致即期養老金待遇的擴張性支付，也無法應對老齡化危機，同時還會阻礙勞動力正常流動。因此，必須實行“統賬分離”制度，推行個人戶“實賬化”，并完善個人賬戶的有效管理，利用社會和市場的力量，提高個人賬戶的經濟效益，使個人賬戶資金能夠名副其實，能夠有效地化解人口老齡化帶來的養老金債務危機。統賬分離后統籌基金的資金支付缺口通過盤活國有資產(包括居民的福利住房)等方式籌集資金解決。
(二)改革退休制度，降低當期支付規模。
首先，要杜絕提前退休。可以通過改革基礎養老金的計發辦法，實行替代率隨繳費年限浮動來杜絕提前退休。如以繳費15年作為“門檻”，繳費15年可領取社會平均工資的15％作為基礎養老金，每多繳費一年多領1％，如果惡意中斷繳費，按照離退休年齡差幾年停繳的辦法，一年扣0.3％。
其次，要適當提高退休年齡，實行彈性退休制度。根據測算，在我國退休年齡每延長一年，養老統籌基金可增長40億元，減支160億元，減緩基金缺口200億元。另據測算，如果我們從2015年起，每3年把退休年齡提高1歲，用15年的時間到2030年提高到65歲，其結果將使2030年和2050年的老年贍養系數由37.0和47.5下降到21.1和30.9。我國現階段男性60歲和女性55歲的退休年齡規定于上世紀50年代初，當時我國居民平均預期壽命僅49歲，而目前已上升到70歲左右，應當說在我國提高退休年齡存在著較大的空間。從國際比較來看，我國的退休年齡也有較大的提升空間。根據國際衛生組織的調查，當前全世界平均預期壽命是66歲，平均退休年齡為男60.5歲、女58.6歲。而我國當前的平均預期壽命已達到71.4歲，但退休年齡卻僅為男60歲、女50歲(女干部55歲)。所以，根據國際經驗，我國的退休年齡尚有較大提升空間。
至于提高退休年齡與就業壓力的相關性，尚缺乏實證性研究。即使有相關，也可以——更應該通過調整經濟發展模式、產業結構以及提高教育年限、推動職業培訓等方式加以化解。
(三)加強養老保險基金征繳，拓寬融資渠道，提高基金供給。
首先，加強基金征繳工作。一方面要擴大養老保險覆蓋面，提高資金來源。擴大全社會參保范圍有利于籌措資金，而且還可以更好地保護勞動者合法權益，穩定社會。因此，只要符合參保條件，外商投資企業、港澳臺商企業、集體企業、事業單位、非公有制經濟、自由職業者等都應作為擴面的范圍和重點，做到應保盡保。在養老保險征繳方面，新經濟組織的職工要和國企職工一視同仁。另一方面，要規范征繳基數，杜絕滲漏。目前參保單位通過瞞報、漏報繳費工資基數逃費的情況比較嚴重，抽樣測算過程中發現1999年繳費工資比1998年降低了5.7％(下降545元)，而統計局統計的平均工資增長了11.6％。根據全國參保單位繳費工資與平均工資的統計比較，前者比后者也低了10個百分點。如果將參保單位繳費工資基數嚴格核實，至少可以使基金增收10％。
其次，拓寬融資渠道。要固化財政投入機制，以往政府財政投入存在很大的隨意性，無法保證穩定的基金供應。因此，要固化財政投入。根據基金缺口測算，財政應每年拿出5％，即每年約700億元，用25年時間逐漸消化掉基金缺口。建議中央以立法形式明確這一財政政策，以保持養老保險制度的可持續發展。另外，還可以通過稅收融資，國有資產變現融資以及債券融資等。
(四)加強養老保險基金的管理，增進基金安全，促進保值增值。養老保險基金的管理包括行政管理和營運管理。基金行政管理是政府的職能，也就是政府主管部門對基金營運實行監管；基金的營運管理就是業務運作管理，包括核定、收繳、會計核算與財務管理、支付、投資營運管理等。為加強對養老保險基金的管理，我國應盡快統一管理體制，實行養老保險基金行政管理和營運管理分開、執行機構與監督機構分設的管理體制，使我國養老保險基金管理規范化。借鑒國外特別是智利的經驗，把基金交由多家非政府部門進行經營并引入競爭機制不失為一條可取的途徑。
在基金管理中，尤其要加強對個人戶基金的資本化管理運營。個人戶的管理應是以戶資本化運作為核心的一整套制度法規，包括：合理的管理成本、資本市場投資選擇、投資收益、風險防范和金融服務。根據我國目前狀況，對養老保險個人戶基金的投資管理，采取全部委托方式為宜，即建立受托人、投資管理人和保管人分工負責、互相制約的管理體制，并相應建立一套風險監控制度。受托人，由省級以上社會保險經辦機構充當；投資管理人，從我國現有專業基金管理公司或資產管理公司中選擇；保管人，從四大國有獨資銀行和股份制商業銀行中選擇。個人戶基金的資本化市場管理運營可以達到投資回報率和風險防范兼顧的目的。
(五)加強社會保險立法，促進養老保險社會化及可持續發展。應當看到，上文所提到的導致財務危機的眾多成因中，大都和社會保險立法不健全有關，比方說提前退休問題、基金征繳問題以及基金管理運營問題。同樣，在上文所提到的應對危機的對策中，也大都要依賴法制的保障才能奏效。所以說，加強養老保險乃至整個社會保險的法制化建設應是重中之重、當務之急。社會保險法律體系包括：《憲法》；國家立法機關通過的法律，如《社會保險法》；國家行政機關頒布的法規；地方立法、行政機關出臺的地方性法規。對于我國當前的養老保險而言，當務之急是制定和出臺《社會保險法》。
此外，還要不斷地推動養老保險的社會化和可持續性建設，要著眼于養老保險制度的長期穩定，提高政府信用和制度信譽。
注釋:
①主要是測算方法和條件假設不同，另外，把這一債務看作是“轉制成本”還是“隱性債務”，也會導致測算結果的不同。因為相對于隱性債務,轉制成本的計算彈性要大得多，而隱性債務的計算通常采用中止法。世界銀行和國家體改辦分別于1996年和2000年進行了估計，數值分別為2.8萬億元、6.7萬億元。
關鍵詞：城鎮基本養老保險，基金，統賬結構，費稅之爭，資本市場
基本養老保險亦稱國家基本養老保險，是指國家和社會通過相應的制度安排為勞動者解除養老后顧之憂的一種社會保險。在我國多層次養老保險體系中，基本養老保險可稱為第一層次，也是最高層次。但新制度還未定型，整個社會保障政策仍處于選擇階段(鄭功成，2002)。鑒于此，學術界關于中國基本養老保險尤其是對城鎮養老保險制度的研究出現了前所未有的熱度，養老保險基金問題更是引起研究者的興趣。目前，中國城鎮基本養老保險的核心問題——基金究竟如何營運，只有在對以往的研究作一綜述，甄優汰劣，才能有所把握。
一、關于基金運行模式：統賬結構
關于基本養老保險基金(指城鎮，下同)運行模式的選擇問題，理論界分歧還非常大，遠未達成一致認識，歸納起來，大致可以分為如下三種觀點：
第一種觀點是主張實行養老金現收現付制的社會統籌模式。何樟勇、袁志剛在深入分析兩種有代表性的社會養老保險制度運行的內在機理的基礎上，認為基金制社會養老保險制度的引入并不會改變行為人的最優行為，而現收現付制社會養老保險制度的引入卻會改變行為人的最優行為。因此，當前養老保險制度轉軌的時機并不成熟，現收現付制仍是當前適合中國實際情況的一種養老保險籌資模式。朱青認為應付人口老齡化趨勢，關鍵是要選擇一種有利于提高未來勞動生產率的養老保險籌資模式。從目前情況看，我國還沒有必要進行這種轉軌。
第二種觀點是主張實行養老金完全積累制的個人賬戶模式。北京大學中國經濟研究中心宏觀組(2000)通過一個宏觀增長模型比較了現收現付制和基金制兩種養老保險制度在長期的差別，認為從經濟增長與福利角度看，基金制優于現收現付制。盧元認為實現養老保險的可持續發展，就必須重構養老基金籌集模式，變部分積累制為完全基金制。降低基本養老金替代率，實現個人賬戶“實賬化”。
第三種觀點是主張實行“部分積累”制，在我國實行社會統籌與個人賬戶相結合模式。王開發認為社會保障基金籌集方式決定于其制度的內在規定性、歷史繼承性和現實性三個方面。考慮到社會保障制度的這些特性，我們應該選擇現收現付制和積累制相結合的籌資模式。趙曼則指出，部分積累模式在保留部分社會統籌前提下，因引入個人賬戶而使其具有較強的激勵相容性。需要說明的是，“部分積累”是一個在解釋上存在明顯歧義的概念。其中一種解釋和設計思路是，建議將養老金收入和支出都分為兩部分，一部分為現收現付，提供最低養老保障，實行互濟；另一部分則存入個人賬戶，形成實在的基金積累。這一觀點的竭力推崇者當屬世界銀行，中國目前的制度就是在世界銀行的研究基礎上形成的，并且也受到國內大部分學者的認可，與目前國際上比較流行的“多支柱模式”也基本一致。
在贊同統賬結合模式的基礎上，許多學者對該模式進行了評價。一是分解說。鄭功成認為要在現有基礎上，將統賬結合中社會統籌部分與個人帳戶部分分解并發展成為普惠式國民養老金與差別性職業養老金。劉貴平和戴衛東則認為將基本養老保險中的基礎養老金和個人帳戶養老金分離開來，將個人帳戶放到退休保障制度的第二個支柱——企業補充養老保險中去，“個人賬戶”逐漸變成實帳戶，即有實物貨幣相對應。
二是并重說。李珍堅持社會統籌與個人賬戶并重的“統賬”養老制度。社會統籌有它的缺點，個人賬戶制度也有其缺點。在中國，較好的辦法是折中道路：社會統籌和個人賬戶各占一半，社會統籌部分的收入實行工薪收入累進稅，使終生低收入者能從中得到較多的獲益。作為最基本的養老金籌資方式，現收現付制與個人帳戶制的特征與對經濟的影響不同，但并不能簡單地由此分出兩者誰優誰劣，不是由現收現付制完全轉為個人帳戶制所有問題就迎刃而解。張松等認為，未來養老保險籌資模式的上佳選擇是建立多支柱、多層次的社會保障體系。在此前提下，現收現付制與個人帳戶制相互協調，共同存在較之相互替代更有助于緩解不可避免的養老金支付困難。
三是轉換說。中國養老保險制度目前仍然采用現收現付制的DB計劃。1995年中國政府已決定建立多層次養老保險模式，其中第二層次為FDC計劃。但目前的情況表明，上述改革思路面臨重重困難。從很多方面來看，NDC模式可以被看作是現收現付DB模式和FDC模式的混合物。類似于現收現付DB模式，NDC模式的資金源于工薪稅，用于當前退休人員的養老金支付。但不同之處在于，NDC模式建立個人賬戶，并將其繳費計入賬戶，但是沒有真實的資產，這點更類似于FDC模式。相對于現收現付模式而言，NDC強化了繳費和待遇之間的聯系。NDC計劃是中國養老保險制度更為合理的選擇(約翰·威廉姆森、孫策，2004)。
二、關于籌資模式：費稅之爭
籌集足夠的社會保障基金是實現國民社會保障權利的物質基礎，拓寬社會保障籌資渠道可以緩解政府財政風險，同時大量社會保障基金的籌集可以調節資本市場和經濟發展。
第一種觀點主張開征社會保險稅。目前在世界范圍內已有70%的國家開征了社會保障稅。在一些西方國家社會保障稅收已成為收入最多的稅種。中國現行社會保障基金的籌集形式不規范，統籌范圍小，覆蓋面窄，社會化程度低，導致社會保障負擔不公平，也不利于國家對社會經濟的宏觀調控。一些人提出開征社會保障稅的思路，主張建立社會保險稅的專家(財政部門)認為，將現行各項社會保險以社會統籌收費的方式改為由稅務部門統一征收社會保險稅，這樣可脫離目前在“統賬結合”框架中“空賬”與“實賬”左右為難、舉步維艱的停滯階段，提高強制性和收繳率，實現費率統一和最終制度統一，改變目前的基金分散狀況，實現高度社會化。“社會保障制度改革與開征社會保障稅可行性研究”協作課題組的實證研究認為：用征收社會保障稅模式取代現行社會保障統籌辦法是最佳選擇，有利于社會保障事業社會化和法制化管理；有利于資金統一調度，也有利于公平負擔。他們對某大型老工業城市進行了抽樣調查和論證，通過實證分析，方案是可行的。
第二種觀點反對“費改稅”。汪澤英認為社會保障費改稅與現行的社會保險制度運行模式相矛盾：一是稅收的公用性與社會保障個人帳戶的私有性沖突；二是稅收的不直接償還性與社會保障的專用性沖突。李紹光也認為，開征社會保障稅解決收費難和融資問題，將使政府陷入財政負擔不斷加重的境地。
第三種觀點對目前社會保險費改稅存在質疑。其觀點有三：一是還應當有專門的社會保險基金積累。二是稅與費在強制性上的孰優孰劣，不完全取決于“稅”或“費”的名稱，而在很大程度上取決于法律的規范、執法的力度和當時當地的經濟發展狀態。三是在目前政府財力有限、地區發展不平衡的狀態下，稅率能否實現自然走向統一仍成為問題。而費改稅后，國家財政成為社會保險基金收支平衡的直接責任人，不再存在社會保險管理部門作為收費機構中間層，國家財政的責任被放大，政府可能背上沉重的包袱。
三、關于基金營運模式：公營、私營與資本市場的選擇
1.關于基金公營、私營
由于養老保險是積累性保障項目，基金的管理與保值增值便構成了整個養老保險制度中十分重要的內容，因此，對養老保險基金需要采取既審慎又積極、既封閉又開放的管理政策。鄭功成等認為，國家可以建立專門的養老保險基金管理組織，可以設置中央和省(直轄市、自治區)兩級養老保險基金管理機構，分擔管理責任。李珍通過對社會保障基金管理制度進行國際比較，從我國資本市場的現狀出發，提出了這樣的構想：由具有相對獨立性的政府社會保障基金管理機構管理社會統籌部分的基金，由基金管理公司來經營管理個人帳戶上的基金。
殷俊等認為，我國的養老保險基金監管模式應采取分權制衡式的政府監管體系，以適應我國的國情。統籌賬戶資產經營權交給具有相對獨立性的養老保險基金信托委員會；個人賬戶資產經營管理權交給個人賬戶基金管理委員會，由其遴選指定投資管理機構(基金管理公司)負責基金的投資；統籌賬戶的負債管理權交給財政部門，由其按社保部門的指令按時足額劃出給付資金入職工在商業銀行的個人退休金賬戶，以建立一個“多權分離、各行其職、各負其責”的分權式管理制度。另外職工退休后其在個人賬戶上積累節余的資金，可由其自行選擇并決定由基金管理公司繼續經營或向保險公司購買養老保險年金。
2.關于基金入市
第一種觀點是入市時機尚未成熟。但養老金基金最終要進入資本市場投資。在理論上，國內主要研究機構、實際部門以及相關學者對此已基本形成了公開性共識。但是即使支持這一改革取向的人們也有一種擔心：以目前中國資本市場的不規范的現狀，很可能會使人市后的養老金基金承擔很大的投資風險。如李紹光就并不主張養老金基金可以立即進入資本市場，其短期的融資不足問題可以通過調整財政支出結構和征收一般性稅收的辦法來解決。
第二種觀點是贊同基金人市。目前雖然因種種原因養老保險投資采取購買國債這種方式，但也有必要探索與資本市場結合的方式與途徑。養老金要與資本市場“理性結合”。1993年，吳敬璉提出，應當允許社會保障基金進行投資，以獲取收益來支付社會保障開支，而且，購買股票是基金投資的重要形式。從世界各國和地區的情況看，按照商業化方式運作社保基金，并引導其投資于證券市場，是一個必然趨勢和理性選擇。平安證券綜合研究所課題組的研究認為，社保基金入市一方面可以使其更好地實現保值增值，另一方面對改善市場結構、穩定股票市場和促進金融創新等具有十分重要的意義。
四、關于個人賬戶“空賬”
1.“空賬”成因與問題
養老保險隱性債務構成既有歷史的因素，也有制度因素與管理因素。除了歷史債務外，養老金替代率難以降低到規定水平，個人賬戶儲存額記賬利率與養老金正常調整機制的不確定，養老保險基金征繳困難，人口老齡化問題日趨嚴重，國家與地方財政困難及企業經濟狀況不佳等困難，對我國養老保險制度提出了嚴峻的挑戰。這種轉制成本一方面使現有的“統賬結合”養老保險制度代際之間的矛盾日益突出，“空帳顯性化”。另一方面迫使政府不得不加大養老保險的確保性支出，財政風險進一步加大。王誠認為當前社會保障制度中的突出問題是資金來源不足。為了保證充足的資金來源，以職工工資總額計算的總繳費率必須等于失業率、離退休率、綜合患病率等項之和。以國有資產切塊建立社會保障基金的歸還欠賬思路有諸多欠妥之處。通過“發行特種國債、提高繳費率或征稅率、征收國家土地地租”的統籌解決辦法有望建立起一個穩定、規范和有效的社會保障制度。
償付社會保障債務的手段有很多，可以用國民財富的增量來償債，也可以用存量來償債，也可以是增量償債法和存量償債法并用。李珍認為，最后一種方法可能是上策：其一，將一部分住房商品化，將其收入作為“老人”的退休金。其二，考慮出售房產以外的其他國有資產，包括國有企業。其三，對“中人”發放一部分“認可債券”。其四，也可以考慮到借用一部分個人賬戶上的基金償債，這里的債務人是政府。
2.做實個人賬戶與建議
郎立研堅持認為中國應繼續完善試點，積極探索做實個人賬戶的有效方式，著力解決個人賬戶的隱性負債問題。名義賬戶制作為一種過渡安排，并不能解決養老保險制度的根本問題。鄭功成認為，對舊制度下的養老金赤字(或歷史欠賬)需要明算賬、細分賬，一方面應當通過對中老年職工養老金歷史欠賬進行精算，盡快查清需要補償多少錢才能真正完成制度的轉型；另一方面，根據國家、企業和個人分擔的原則，采取分賬負責的辦法來解決上述歷史欠賬。李紹光認為，解決“空賬”問題的一個最基本的前提是這一問題本身不再擴大。因此在基本養老保險制度中，必須首先切斷“空賬”的傳導機制，將其隔離起來單獨處理。總之，多數學者都認同養老基金賬戶要從空賬轉為實賬，以便移交市場管理。
3.空賬運行，保持“名義賬戶”
該觀點的典型代表人物是鄭秉文，他認為采取“名義賬戶”制對于目前我國的具體國情是非常適應的：它既可以避免天文數字的轉型成本，又可以避免資本市場不發達而導致投資損失。而且建立名義賬戶是人市的理性化前提。
五、綜合評價
在理論界、學術界的共同研究下，政府經過綜合考慮，目前，城鎮基本養老保險基金模式有了明確的決策：基金運行采取社會統籌與個人賬戶相結合的模式；籌資模式仍是征收社會保險費；基金與資本市場結合初步用來購買國債，基金的公營、私營問題仍在探討之中；個人賬戶“空賬”的做實正在試點。
就基本養老保險基金研究本身來說，也還存在著一些不足之處。第一，國際養老保險基金管理經驗借鑒上過多地看好智利的私營化，沒有考慮到中國的國情，這方面對新加坡、香港的經驗也關注得較少。第二，對基金征繳缺乏實證研究。基金征繳研究多局限于理論探討，應從實證角度研究征費與征稅對于社會保險基金究竟有多大差別。第三，基金管理主體研究空缺。社會保險基金理事會與社保經辦機構之間各自承擔什么責任、它們的關系如何都很少研究。投資主體的研究也過多地放在資本市場上。第四，沒有基金平衡項目方面的研究。最后，對個人賬戶“空賬”缺乏充分的精算研究。空賬數目有多大，要多少年才能化解，通過什么方式怎么分擔這筆債務。
以上都是基本養老保險基金研究亟待加強的方面，期待著更多這樣的成果奉獻于城鎮基本養老保險制度的建設。
參考文獻：
[1]吳敬璉著：《大中型企業改革：建立現代企業制度》，天津人民出版社1993年版。
[2]鄭功成等著：《中國社會保障制度變遷與評估》，中國人民大學出版社，2002年版。
[3]何樟勇.袁志剛：《基于經濟動態效率考察的養老保險籌資模式研究》，《世界經濟》2004年第5期。
[4]朱青著：《養老金制度的經濟分析與運作分析》，中國人民大學出版社2002年版。
[5]盧元：《論老齡化過程中我國城鎮職工養老保險的可持續發展》，《人口學刊》2000年第4期。
[6]王開發：《我國社會保障基金籌集方式選擇》，《浙江社會科學》1998年第4期。
[7]趙曼著：《社會保障制度結構與運行分析》，中國計劃出版社1997年版。
[8]劉貴平著：《養老保險的人口學研究》，中國人口出版社1999年版。
[9]戴衛東：《虛與實：基本養老保險與企業年金的個人賬戶》，《中國社會保障》2004年第6期。
[10]李珍著：《社會保障制度與經濟發展》，武漢大學出版社1998年版。
[11]張松、王怡：《論我國養老保險的籌資模式》，《人口學刊》2004年第3期。
[12]約翰·威廉姆森、孫策：《中國養老保險制度改革：從FDC層次向NDC層次轉換》，《經濟社會體制比較》2004年第3期。
[13]“社會保障制度改革與開征社會保障稅可行性研究”協作課題組：《中國社會保障制度改革的基本思路》，《經濟研究》1994年第10期。
[14]汪澤英：《社會保障基金不可納入財政預算》，《經濟理論與經濟管理》2002年第1期。
[15]李紹光：《政府在社會保障中的責任》，《經濟社會體制比較》2002年第5期。
[16]李珍、辜勝阻：《社會保障基金管理制度的國際比較》，《財政研究》1998年第2期。
[17]殷俊等：《養老保險基金監管研究：國外模式及中國的政府監管選擇》，《湖北社會科學》2005年第8期。
[18]平安證券綜合研究所課題組：《社會保險資金人市問題研究》，《證券市場導報》2000年第11期。
[19]王誠：《當前社會保障突出問題的理論探討》，《社會保障制度》(人大復印資料)2001年第2期。
[20]郎立研：《名義賬戶制探析》，《中央財經大學學報》2005年第8期。
關鍵詞：城鎮基本養老保險，基金，統賬結構，費稅之爭，資本市場
基本養老保險亦稱國家基本養老保險，是指國家和社會通過相應的制度安排為勞動者解除養老后顧之憂的一種社會保險。在我國多層次養老保險體系中，基本養老保險可稱為第一層次，也是最高層次。但新制度還未定型，整個社會保障政策仍處于選擇階段(鄭功成，2002)。鑒于此，學術界關于中國基本養老保險尤其是對城鎮養老保險制度的研究出現了前所未有的熱度，養老保險基金問題更是引起研究者的興趣。目前，中國城鎮基本養老保險的核心問題——基金究竟如何營運，只有在對以往的研究作一綜述，甄優汰劣，才能有所把握。
一、關于基金運行模式：統賬結構
關于基本養老保險基金(指城鎮，下同)運行模式的選擇問題，理論界分歧還非常大，遠未達成一致認識，歸納起來，大致可以分為如下三種觀點：
第一種觀點是主張實行養老金現收現付制的社會統籌模式。何樟勇、袁志剛在深入分析兩種有代表性的社會養老保險制度運行的內在機理的基礎上，認為基金制社會養老保險制度的引入并不會改變行為人的最優行為，而現收現付制社會養老保險制度的引入卻會改變行為人的最優行為。因此，當前養老保險制度轉軌的時機并不成熟，現收現付制仍是當前適合中國實際情況的一種養老保險籌資模式。朱青認為應付人口老齡化趨勢，關鍵是要選擇一種有利于提高未來勞動生產率的養老保險籌資模式。從目前情況看，我國還沒有必要進行這種轉軌。
第二種觀點是主張實行養老金完全積累制的個人賬戶模式。北京大學中國經濟研究中心宏觀組(2000)通過一個宏觀增長模型比較了現收現付制和基金制兩種養老保險制度在長期的差別，認為從經濟增長與福利角度看，基金制優于現收現付制。盧元認為實現養老保險的可持續發展，就必須重構養老基金籌集模式，變部分積累制為完全基金制。降低基本養老金替代率，實現個人賬戶“實賬化”。
第三種觀點是主張實行“部分積累”制，在我國實行社會統籌與個人賬戶相結合模式。王開發認為社會保障基金籌集方式決定于其制度的內在規定性、歷史繼承性和現實性三個方面。考慮到社會保障制度的這些特性，我們應該選擇現收現付制和積累制相結合的籌資模式。趙曼則指出，部分積累模式在保留部分社會統籌前提下，因引入個人賬戶而使其具有較強的激勵相容性。需要說明的是，“部分積累”是一個在解釋上存在明顯歧義的概念。其中一種解釋和設計思路是，建議將養老金收入和支出都分為兩部分，一部分為現收現付，提供最低養老保障，實行互濟；另一部分則存入個人賬戶，形成實在的基金積累。這一觀點的竭力推崇者當屬世界銀行，中國目前的制度就是在世界銀行的研究基礎上形成的，并且也受到國內大部分學者的認可，與目前國際上比較流行的“多支柱模式”也基本一致。
在贊同統賬結合模式的基礎上，許多學者對該模式進行了評價。一是分解說。鄭功成認為要在現有基礎上，將統賬結合中社會統籌部分與個人帳戶部分分解并發展成為普惠式國民養老金與差別性職業養老金。劉貴平和戴衛東則認為將基本養老保險中的基礎養老金和個人帳戶養老金分離開來，將個人帳戶放到退休保障制度的第二個支柱——企業補充養老保險中去，“個人賬戶”逐漸變成實帳戶，即有實物貨幣相對應。
二是并重說。李珍堅持社會統籌與個人賬戶并重的“統賬”養老制度。社會統籌有它的缺點，個人賬戶制度也有其缺點。在中國，較好的辦法是折中道路：社會統籌和個人賬戶各占一半，社會統籌部分的收入實行工薪收入累進稅，使終生低收入者能從中得到較多的獲益。作為最基本的養老金籌資方式，現收現付制與個人帳戶制的特征與對經濟的影響不同，但并不能簡單地由此分出兩者誰優誰劣，不是由現收現付制完全轉為個人帳戶制所有問題就迎刃而解。張松等認為，未來養老保險籌資模式的上佳選擇是建立多支柱、多層次的社會保障體系。在此前提下，現收現付制與個人帳戶制相互協調，共同存在較之相互替代更有助于緩解不可避免的養老金支付困難。
三是轉換說。中國養老保險制度目前仍然采用現收現付制的DB計劃。1995年中國政府已決定建立多層次養老保險模式，其中第二層次為FDC計劃。但目前的情況表明，上述改革思路面臨重重困難。從很多方面來看，NDC模式可以被看作是現收現付DB模式和FDC模式的混合物。類似于現收現付DB模式，NDC模式的資金源于工薪稅，用于當前退休人員的養老金支付。但不同之處在于，NDC模式建立個人賬戶，并將其繳費計入賬戶，但是沒有真實的資產，這點更類似于FDC模式。相對于現收現付模式而言，NDC強化了繳費和待遇之間的聯系。NDC計劃是中國養老保險制度更為合理的選擇(約翰·威廉姆森、孫策，2004)。
二、關于籌資模式：費稅之爭
籌集足夠的社會保障基金是實現國民社會保障權利的物質基礎，拓寬社會保障籌資渠道可以緩解政府財政風險，同時大量社會保障基金的籌集可以調節資本市場和經濟發展。
第一種觀點主張開征社會保險稅。目前在世界范圍內已有70%的國家開征了社會保障稅。在一些西方國家社會保障稅收已成為收入最多的稅種。中國現行社會保障基金的籌集形式不規范，統籌范圍小，覆蓋面窄，社會化程度低，導致社會保障負擔不公平，也不利于國家對社會經濟的宏觀調控。一些人提出開征社會保障稅的思路，主張建立社會保險稅的專家(財政部門)認為，將現行各項社會保險以社會統籌收費的方式改為由稅務部門統一征收社會保險稅，這樣可脫離目前在“統賬結合”框架中“空賬”與“實賬”左右為難、舉步維艱的停滯階段，提高強制性和收繳率，實現費率統一和最終制度統一，改變目前的基金分散狀況，實現高度社會化。“社會保障制度改革與開征社會保障稅可行性研究”協作課題組的實證研究認為：用征收社會保障稅模式取代現行社會保障統籌辦法是最佳選擇，有利于社會保障事業社會化和法制化管理；有利于資金統一調度，也有利于公平負擔。他們對某大型老工業城市進行了抽樣調查和論證，通過實證分析，方案是可行的。
第二種觀點反對“費改稅”。汪澤英認為社會保障費改稅與現行的社會保險制度運行模式相矛盾：一是稅收的公用性與社會保障個人帳戶的私有性沖突；二是稅收的不直接償還性與社會保障的專用性沖突。李紹光也認為，開征社會保障稅解決收費難和融資問題，將使政府陷入財政負擔不斷加重的境地。
第三種觀點對目前社會保險費改稅存在質疑。其觀點有三：一是還應當有專門的社會保險基金積累。二是稅與費在強制性上的孰優孰劣，不完全取決于“稅”或“費”的名稱，而在很大程度上取決于法律的規范、執法的力度和當時當地的經濟發展狀態。三是在目前政府財力有限、地區發展不平衡的狀態下，稅率能否實現自然走向統一仍成為問題。而費改稅后，國家財政成為社會保險基金收支平衡的直接責任人，不再存在社會保險管理部門作為收費機構中間層，國家財政的責任被放大，政府可能背上沉重的包袱。
三、關于基金營運模式：公營、私營與資本市場的選擇
1.關于基金公營、私營
由于養老保險是積累性保障項目，基金的管理與保值增值便構成了整個養老保險制度中十分重要的內容，因此，對養老保險基金需要采取既審慎又積極、既封閉又開放的管理政策。鄭功成等認為，國家可以建立專門的養老保險基金管理組織，可以設置中央和省(直轄市、自治區)兩級養老保險基金管理機構，分擔管理責任。李珍通過對社會保障基金管理制度進行國際比較，從我國資本市場的現狀出發，提出了這樣的構想：由具有相對獨立性的政府社會保障基金管理機構管理社會統籌部分的基金，由基金管理公司來經營管理個人帳戶上的基金。
殷俊等認為，我國的養老保險基金監管模式應采取分權制衡式的政府監管體系，以適應我國的國情。統籌賬戶資產經營權交給具有相對獨立性的養老保險基金信托委員會；個人賬戶資產經營管理權交給個人賬戶基金管理委員會，由其遴選指定投資管理機構(基金管理公司)負責基金的投資；統籌賬戶的負債管理權交給財政部門，由其按社保部門的指令按時足額劃出給付資金入職工在商業銀行的個人退休金賬戶，以建立一個“多權分離、各行其職、各負其責”的分權式管理制度。另外職工退休后其在個人賬戶上積累節余的資金，可由其自行選擇并決定由基金管理公司繼續經營或向保險公司購買養老保險年金。
2.關于基金入市
第一種觀點是入市時機尚未成熟。但養老金基金最終要進入資本市場投資。在理論上，國內主要研究機構、實際部門以及相關學者對此已基本形成了公開性共識。但是即使支持這一改革取向的人們也有一種擔心：以目前中國資本市場的不規范的現狀，很可能會使人市后的養老金基金承擔很大的投資風險。如李紹光就并不主張養老金基金可以立即進入資本市場，其短期的融資不足問題可以通過調整財政支出結構和征收一般性稅收的辦法來解決。
第二種觀點是贊同基金人市。目前雖然因種種原因養老保險投資采取購買國債這種方式，但也有必要探索與資本市場結合的方式與途徑。養老金要與資本市場“理性結合”。1993年，吳敬璉提出，應當允許社會保障基金進行投資，以獲取收益來支付社會保障開支，而且，購買股票是基金投資的重要形式。從世界各國和地區的情況看，按照商業化方式運作社保基金，并引導其投資于證券市場，是一個必然趨勢和理性選擇。平安證券綜合研究所課題組的研究認為，社保基金入市一方面可以使其更好地實現保值增值，另一方面對改善市場結構、穩定股票市場和促進金融創新等具有十分重要的意義。
四、關于個人賬戶“空賬”
1.“空賬”成因與問題
養老保險隱性債務構成既有歷史的因素，也有制度因素與管理因素。除了歷史債務外，養老金替代率難以降低到規定水平，個人賬戶儲存額記賬利率與養老金正常調整機制的不確定，養老保險基金征繳困難，人口老齡化問題日趨嚴重，國家與地方財政困難及企業經濟狀況不佳等困難，對我國養老保險制度提出了嚴峻的挑戰。這種轉制成本一方面使現有的“統賬結合”養老保險制度代際之間的矛盾日益突出，“空帳顯性化”。另一方面迫使政府不得不加大養老保險的確保性支出，財政風險進一步加大。王誠認為當前社會保障制度中的突出問題是資金來源不足。為了保證充足的資金來源，以職工工資總額計算的總繳費率必須等于失業率、離退休率、綜合患病率等項之和。以國有資產切塊建立社會保障基金的歸還欠賬思路有諸多欠妥之處。通過“發行特種國債、提高繳費率或征稅率、征收國家土地地租”的統籌解決辦法有望建立起一個穩定、規范和有效的社會保障制度。
償付社會保障債務的手段有很多，可以用國民財富的增量來償債，也可以用存量來償債，也可以是增量償債法和存量償債法并用。李珍認為，最后一種方法可能是上策：其一，將一部分住房商品化，將其收入作為“老人”的退休金。其二，考慮出售房產以外的其他國有資產，包括國有企業。其三，對“中人”發放一部分“認可債券”。其四，也可以考慮到借用一部分個人賬戶上的基金償債，這里的債務人是政府。
2.做實個人賬戶與建議
郎立研堅持認為中國應繼續完善試點，積極探索做實個人賬戶的有效方式，著力解決個人賬戶的隱性負債問題。名義賬戶制作為一種過渡安排，并不能解決養老保險制度的根本問題。鄭功成認為，對舊制度下的養老金赤字(或歷史欠賬)需要明算賬、細分賬，一方面應當通過對中老年職工養老金歷史欠賬進行精算，盡快查清需要補償多少錢才能真正完成制度的轉型；另一方面，根據國家、企業和個人分擔的原則，采取分賬負責的辦法來解決上述歷史欠賬。李紹光認為，解決“空賬”問題的一個最基本的前提是這一問題本身不再擴大。因此在基本養老保險制度中，必須首先切斷“空賬”的傳導機制，將其隔離起來單獨處理。總之，多數學者都認同養老基金賬戶要從空賬轉為實賬，以便移交市場管理。
3.空賬運行，保持“名義賬戶”
該觀點的典型代表人物是鄭秉文，他認為采取“名義賬戶”制對于目前我國的具體國情是非常適應的：它既可以避免天文數字的轉型成本，又可以避免資本市場不發達而導致投資損失。而且建立名義賬戶是人市的理性化前提。
五、綜合評價
在理論界、學術界的共同研究下，政府經過綜合考慮，目前，城鎮基本養老保險基金模式有了明確的決策：基金運行采取社會統籌與個人賬戶相結合的模式；籌資模式仍是征收社會保險費；基金與資本市場結合初步用來購買國債，基金的公營、私營問題仍在探討之中；個人賬戶“空賬”的做實正在試點。
就基本養老保險基金研究本身來說，也還存在著一些不足之處。第一，國際養老保險基金管理經驗借鑒上過多地看好智利的私營化，沒有考慮到中國的國情，這方面對新加坡、香港的經驗也關注得較少。第二，對基金征繳缺乏實證研究。基金征繳研究多局限于理論探討，應從實證角度研究征費與征稅對于社會保險基金究竟有多大差別。第三，基金管理主體研究空缺。社會保險基金理事會與社保經辦機構之間各自承擔什么責任、它們的關系如何都很少研究。投資主體的研究也過多地放在資本市場上。第四，沒有基金平衡項目方面的研究。最后，對個人賬戶“空賬”缺乏充分的精算研究。空賬數目有多大，要多少年才能化解，通過什么方式怎么分擔這筆債務。
以上都是基本養老保險基金研究亟待加強的方面，期待著更多這樣的成果奉獻于城鎮基本養老保險制度的建設。
參考文獻：
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[19]王誠：《當前社會保障突出問題的理論探討》，《社會保障制度》(人大復印資料)2001年第2期。
[20]郎立研：《名義賬戶制探析》，《中央財經大學學報》2005年第8期。
