時間：2023-04-08 11:46:36
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學困生之所以難轉化，不僅因為教師、家長的幫扶不力，還因為他們常用一種病態(tài)的目光看待問題，犯了錯誤，不是及時地反省而是把個人封閉起來，認為自己無能、老師偏心來逃避責任；另一方面，他們卻有著一種強烈的病態(tài)自尊。鑒于此，筆者試從語文老師的角度，借語文學習這個主陣地，嘗試為他們畫好一個個大大的“正暈輪”，幫助他們重新找回自尊和自信。
一、借語文式寬容，畫“樂學”之暈
大多數(shù)的學困生表現(xiàn)為對老師和家長的苦口婆心無動于衷，對事冷漠。攻其身不如攻其心，我們何不寬容一些，為他們畫一個大大的“樂學之暈”？
1.友愛的姿態(tài)。學困生更渴望得到老師的愛。一句適宜的鼓勵，一個充滿贊許的暗示，一句關切的話語，都會點起學困生心中希望的火焰，構建學困生樂于學習的氛圍。
2.幽默的語言。有魅力的語文老師應該具備語文式的幽默。面對學生在學習中無意犯的錯，尤其是學困生，大聲呵斥于事無補，幽他一默又何妨？
案例1：有位三年級老師看到學困生將“桌”寫成了“卓”時，故作驚訝地對他說：“這張桌子不得了，砍了兩條腿還能站住！”孩子便在玩笑中會意了。
3.入耳的說教。學生犯了錯誤，用什么樣的話語對學生最有效？惡狠狠的話語就一定有效嗎？我曾見過學生當著教師的面摔門。在教育界，到處流傳著陶行知老先生“四顆糖”的故事。沒有義正詞嚴的批評，沒有語重心長的說教，更沒有疾風暴雨的體罰，而誰能說這樣的教育不動聽入耳呢？
4.契合的心靈。有些課任老師常會對學生說：“你們班紀律真差！”而班主任常會說：“我們一定能贏！”“我們”與“你們”，前者親和，后者對立。不要小看了教師不經(jīng)意間的用詞。教師在對學生惡語相向時，就是將這些學生推向了自己的對立面。而很多優(yōu)秀班主任的一言一行無不向孩子們暗示著一個信息——“我們”是一個密不可分的整體。老師，是其中一員。
二、借語文式幫助，畫“悅己”之暈
所謂語文式幫助，意為含蓄的、育人于無形的幫助形式。
1.鼓勵化整為零。學困生在聽說讀寫各方面似乎一無是處，拿寫字來說，滿本的習字冊上你找不到一個可以稱得上整潔、美觀的字。怎么辦？將鼓勵化整為零！
案例2：我用紅筆圈畫出他們每個字中相對漂亮的筆畫以示褒獎，哪怕只是一筆略帶筆鋒的捺。這方法還真奏效，有兩個原本寫字如亂草的孩子，就因為半個學期中，我用這種方法送他們數(shù)百個紅圈圈，現(xiàn)在開始認真寫字了！
2.競賽有縱有橫。與學優(yōu)生相比較，學困生獲得成功的體驗是不多的，這就需要老師針對他們的特點為他們多提供成功的機會。
（1）縱向評比：當然是拿他們自己的現(xiàn)在和過去相比，不斷發(fā)現(xiàn)并表揚他們的進步。此時，給他們備一個成長記錄袋真的很有必要。有時，針對特殊情況還要采取一些非常方法。
（2）橫向評比：為了不讓學困生離群或是自封，我們也不能忽視他們與同學之間的橫向競賽。可以指導全班學生在班里找一個競賽對手，在學習上制造你追我趕的氛圍。不過，學困生的結對子競賽一定是在老師的精心設計之下才能發(fā)揮應有的作用，教師要不動聲色地給他們安排一個水平相當?shù)母偁帉κ帧?/p>
3.評價短中見長。不可否認，學困生雖然文化成績不夠理想，但也許文體方面有一定特長；他們雖然一時落后于人，但內心也有爭上游、爭榮譽的欲望；他們遵守紀律的自覺性不夠高，但卻樂于助人等。我們要勇于跳出傳統(tǒng)的思維束縛，對自己的學生進行重新“定義”，做到“短中見長”。
4.距離遠近適當。筆者在此處要重點說一說，細心的語文教師是如何把握好和學困生之間的空間距離的。
（1）授課時的距離。教育心理學家曾做過這樣的實驗：教室里有四組學生，教師始終站在三、四組之間過道的三分之一處上課，實驗觀察結果顯示，教師身邊的三、四組學生的聽課狀態(tài)明顯好于一、二組。所以，我們不要總高高在上地站在講臺上，要常走進過道進行課堂教學，并且要時常變換兩個過道。
（2）評價時的距離。如果批評，對那些膽子大，屢教不改的孩子要近距離批評，使他能夠感受到壓力，對膽量較小的孩子最好遠距離批評，使其不會太感覺壓迫；如果表揚，那就最好是近距離了，因為對任何一個取得成功的孩子進行靠近表揚都具有明顯的教育功效，有很好的激勵作用。
三、借語文式交流，畫“親子”之暈
如何用語文方式與家長更有效地交流，為學困生與家長之間畫好“親子”之暈呢？
1.拓一條渠道。對于中高年級的學困生，家長的教育方法都或多或少存在問題。而且經(jīng)過多次較量，他們也已經(jīng)像他們的孩子一樣油鹽不進。對于不愿或不敢與你交流的家長，不同的情況要借助不同的交流渠道，目的只有一個，那就是——家校良好溝通。
案例3：剛接這個班里阿凡（單親家庭）的爸爸是基本請不動的，于是我果斷地放棄了與他面談的交流方式，改為給他寫信。孩子每有點滴進步，我都會寫上只言片語讓孩子捎回。53封信寫完了，他的爸爸竟然開始主動到學校來與老師交流孩子的學習狀況了。更可喜的是，在捎信的路上，孩子也悄悄增長了自信！
2.換一個角度。其實，我們做教師的如果能在改變觀念去欣賞孩子的同時，也教會家長換一個角度去欣賞孩子，才可謂功德無量。我的同事徐老師就是這樣做的。她最常問家長的一句話是：“這孩子在家有什么優(yōu)點是我還不了解的呢？”
行政程序的發(fā)展及其法治化，是社會民主法治發(fā)展的必然的結果[1]。19世紀末到20世紀初，一方面乃因社會事務的增加，需要廣大的行政權力，另一方面隨著行政權力的擴張，政府職能的轉變，民主政治的發(fā)展，需要對行政權力進行制約，以保障人民的權利不被侵犯。這些正是促成行政程序法制定的原因，因為行政程序法是控制行政權行使的重要機制，兩岸的行政程序法制應該說都是在這樣的背景下催生的。
政治穩(wěn)定與民主政治制度的確立，是行政程序法發(fā)展的政治基礎和動力。行政程序法的立法必定以穩(wěn)定的政治為前提，沒有穩(wěn)定的政治[2]，社會秩序必定會動蕩，遑論要求政府給予合理行政程序的對待。除了政治的穩(wěn)定外，民主政治的確立也是推動行政程序法立法的動因。
政治民主化是促成行政程序立法的客觀環(huán)境。臺灣地區(qū)自1989年7月開始解嚴，結束自1949年以來長達50年的，政治民主化有了重大轉折，政治逐漸開放，人民權利意識開始增長，產生一波社會運動的浪潮，人民藉由集會及游行，向政府表達自身權益的需求、對公共政策的不滿，展現(xiàn)對政治的參與，社會迅速轉變；而大陸地區(qū)在1982年通過新憲法，這對行政程序法產生了基礎作用。此后，大陸地區(qū)開始朝政治民主化邁進，對行政程序法的推動，有正面的誘因。故政治民主化，必然促使人民權利意識增長，而行政程序法正符合人民維護自身權益的需求。民主政治故為行政程序法典的直接動力論文。
推動行政程序法制定的動力有一個共同的特點，便是社會轉型壓力大，不論是現(xiàn)在的大陸地區(qū)，還是1990年代的臺灣，在政治、經(jīng)濟、社會乃至于法律，都面臨新舊秩序的交錯輪替。面對這樣轉型的壓力，對于提供公平、公開與公正的行政程序，對于參與行政程序，來自于人民對行政機關的要求的聲浪，亦隨之而起，此成為推動行政程序法的最大動力。在程序的設計上，必然面臨行政公正及行政效能提升的協(xié)調。
因此檢視臺灣地區(qū)制定行政程序法的時空，乃處于社會密集且快速的轉型中，大陸地區(qū)也正是如此，行政程序法草案制定的當前，正是改革開放后，朝市場經(jīng)濟快步邁進，政府大力推動許多重要建設，經(jīng)濟快速成長。所以說行政程序法的產生和完善，經(jīng)濟發(fā)展占有重要地位。
此外，政府方面態(tài)度對于臺灣地區(qū)行政程序法的制定也具有相當重要的影響，尤其是由政府透過專門調查或研究委員會的設置，進行負有任務的研究，更是推動立法進度的保證。除此之外，法學界的研究，不斷撰寫論文，尤其是透過法學研討會提出草案，或是對政府公布的草案或研究報告召開專門的研討會，更是促成行政程序法立法的一大動力。而大陸地區(qū)目前學術界對于行政程序法的理論也有熱烈的討論，未來行政程序法的立法過程，似亦有賴政府的推動[3]。
整體而言，行政程序立法，不能不考慮到社會轉型的問題[4]。另外對政府權利擴張的控制以及對政府科學管理則是行政程序法典化的最主要原因。民主政治使人民權利意識提高，而經(jīng)濟發(fā)展是推動行政程序法的動力。經(jīng)濟的自由化必然會推動政治的民主化，政治民主化的結果必然會促使人民要求參與行政程序的決策過程，進而要求行政程序的公開、公正與公平，這是一個立法趨勢。
相較于外國的立法過程，對實際行政運作作實證調查，一直是相當受到強調的重點[5]。臺灣地區(qū)在制定行政程序法過程中，似有欠缺。大陸地區(qū)在制定行政程序法時，應該考量實際運作的情形進行立法，方能反映時代需求，畢竟法律不是理論，而是實際的運作。
（二）立法體系的比較
1、立法模式選擇
關于行政程序法的法典化的立法，有其困難之處，其原因主要是范圍廣泛、性質復雜、變遷頻繁[6]：其一，范圍廣泛：行政程序法的范圍，遠較其它法律為廣泛，尤其政府任務增加，行政權日漸擴大，如何制約行政權的力量，以保障人民權利不被行政權的侵害，把行政程序法統(tǒng)一編纂，其困難自不待言。其二，性質復雜：行政活動多樣、復雜，但各類行政行為，差異頗大，故編排一部統(tǒng)一法典，實不容易。其三，變遷頻繁：行政法規(guī)為國家行政的運作規(guī)范，但是國家政策要因時制宜，隨著時代改變必須有所改變。
但這些困難并非無法克服，各種行政程序法律規(guī)范有其特殊性，因此把所有行政程序法律規(guī)范，歸納在一部行政程序法中有其困難之處，但是制定各種行政程序共同適用的一般法則，也并非不可能，行政程序法立法目的通過努力是可以達成的。
面對行政程序的立法，首先要解決的是如何設計及架構法律體系之問題，參照各國立法例，立法結構大概有三種選擇，試分析如下：
（1）并列式
這種立法模式是按照行政行為的類別確定行政程序法的基本架構。整個行政程序法分為若干部份，每一部分分為一種行政行為類型，各個部分內部采用線性結構，但整個行政程序法不是線性結構，而是并列結構。
并列式的結構并不可取。這種結構的立法，如同一部各種行政行為的匯編，由于個別的行政行為類型有許多共通性，因而使許多相同程序在同一部法典中大量重復，整個法律篇幅過長、拖累。雖然這種立法也有其優(yōu)點，如各類行政行為程序自為一體，方便法律的實施。但是世界各國行政程序法基本上都不采這種立法結構方式。
（2）總括式
這種立法模式是打破行政行為的類別界線，按照行政程序法的時間性確定行政程序法的基本結構。此種結構與訴訟法的結構十分相似，其特征是以程序的時間性為結構基礎，行政行為類別從屬于行政程序的時間流程。
總括式結構對各類行政行為共有的程序制度進行歸納重組，顯然能克服并列式篇幅過長、重復的缺點，使行政程序結構簡潔，條理清晰。但其卻難以兼顧各類行政行為特有的程序制度。
（3）總分式
這種立法模式將整個行政程序法分成兩個部分，上半部采總括式，下半部采并列式。這種結構的特征是兼采上述兩種方式，既作通則性規(guī)定，也做分則性的規(guī)定，能統(tǒng)一規(guī)范則統(tǒng)一規(guī)范，不能統(tǒng)一規(guī)范則依不同行為分開規(guī)定。
就行政程序法本身的特殊性而言，總分式的立法模式應是較好的選擇。行政程序法典內容涵蓋實體法與程序法；同時行政程序法調整范圍廣泛，各類行政法律關系差異很大，而行政程序法的基本原則或一般原則，均需普遍適用各領域的行政行為。為使這些原則、規(guī)則在所有領域和所有行政行為中得到遵循，在統(tǒng)一的行政程序法典中加以規(guī)定是非常必要的。為此，只有透過總分式結構方能達到效果。
2、臺灣地區(qū)的立法體系
臺灣地區(qū)行政程序的立法體系：第一章總則篇，規(guī)定法例、管轄、當事人、回避等等，適用于所有行政行為的規(guī)定，有大量實體法的規(guī)范；第二章以下則是針對個別行政行為，包括行政處分、行政契約等等，分別予以具體規(guī)范。整部行政程序法分成兩個部分，前面為行政程序的通則性規(guī)定，后面為分則性的規(guī)定，有關程序性規(guī)范，能統(tǒng)一規(guī)范則統(tǒng)一規(guī)范，不能統(tǒng)一規(guī)范則采則分開規(guī)定的總括式模式。
3、大陸地區(qū)的立法體系
大陸地區(qū)目前學者草擬的行政程序法試擬稿主要有兩個版本：一個版本是姜明安教授執(zhí)筆，北京大學憲法與行政法研究中心課題組2002年完成的《中華人民共和國行政程序法試擬稿》（以下簡稱“試擬稿”）；另一個版本是應松年教授負責的行政立法研究組2003年草擬的《中華人民共和國行政程序法專家建議稿》（以下簡稱“專家建議稿”）；兩個版本立法體系均采總分式結構，即總則中不分行為的種類和程序之階段，對于各類行政行為的共同事項作出統(tǒng)一集中的規(guī)定，為關于行政行為的一般規(guī)定；分則中則是對于特定種類的行政行為作出特別的規(guī)定。可見，大陸地區(qū)在行政程序法典化的過程中，關于設計未來行政程序的立法結構，不論是專家建議稿或是試擬稿版本，都是以總分式結構為準則。
雖然這種立法體系，架構與內在邏輯性聯(lián)系不及其它法典清晰、嚴密，但基于行政程序法典所調整范圍的復雜性，包括對于程序與實體內容相協(xié)調，這種體系的編排方式，應該說是合理和適當?shù)摹?/p>
專家建議稿在第一章是總則的規(guī)定，對于各類行政行為則分別規(guī)定；試擬稿共七章，第一章為總則，第七章為附則，其余五章除第五章（特別行政行為的程序）為分則內容外，其他章實際也為總則內容，分別包括行政程序主體、行政行為、行政程序的一般制度、行政救濟與法律責任。其中主體與行政行為主要為實體性規(guī)范，而行政程序的一般制度和特別行政行為的程序自然是程序性規(guī)范，行政救濟與法律責任則是涵蓋實體與程序相結合的規(guī)范。
行政程序法律體系架構，總分式是最好的立法選擇，：行政程序法分成兩個部分，上半部采總括式，下半部采并列式，既作通則性規(guī)定，也做分則性的規(guī)定，能統(tǒng)一規(guī)范則統(tǒng)一規(guī)范，不能則依則分開規(guī)定。其理由如下：
其一，行政程序法典不同于民法典及刑法典，雖然涵蓋實體法，但是主要不是實體法，所以不能如同民法典及刑法典一樣架構體系[7]；行政程序法也不同于訴訟法，雖然主要是規(guī)定程序法，但仍有實體法的規(guī)范，故不能如同訴訟法體系一樣的架構。
其二，總分式結構能夠充分體現(xiàn)制定集中系統(tǒng)的行政程序法的必要性。行政活動多樣、復雜，為了實現(xiàn)行政法治的統(tǒng)一，應力求使行政行為統(tǒng)一起來。由于在實體上實現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一十分困難，各國主要謀求在程序上實現(xiàn)行政行為統(tǒng)一。行政程序法擔負這個重要的使命，要在程序上實現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一性，采用總分式結構，以通則性程序制度為主體，就可以達成在程序上實現(xiàn)行政行為統(tǒng)一的目標。
其三，總分式結構能夠較好的處理行政程序法與各類行政行為的關系。行政程序法并不能取代各類行政行為法，因為各類行政行為法還需要規(guī)定各自的實體規(guī)范，以及特有的程序規(guī)范。倘若行政程序法不能與各類行政行為相銜接，則整個行政法體系是松散的。總分式結構透過適當分則性的規(guī)定可以與各類行政行為法相銜接，使行政法體系完整。
其四，從根本上，總分式結構是行政法體系對行政程序的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位，他與各類行政行為形成扇形結構關系。體系的結構關系必然影響法律內部的結構，處于基本法律地位的行政程序法因此必須被要求采取總分式結構。
正因為如此，無論是臺灣地區(qū)已制定的行政程序法，或大陸地區(qū)的試擬稿以及專家建議稿，在考量行政程序法的范圍廣泛、性質復雜的特殊性后，均選擇以總分式結構方式作條文編排，是較為可取的立法方式。
（三）立法內容的取舍
1、若干待解決的問題
世界各國對行政程序法規(guī)定的內容不盡相同。行政程序法應規(guī)定哪些內容，從來就沒有一定必循之規(guī)，應視當時社會情況等因素來決定。綜觀各國對于行政程序法的內容取舍，有以下問題需我們在立法決策時考慮和找出解決方案[8]：
近年來，社會發(fā)展對法律制度不斷提出新的要求，程序和程序法的價值等問題受到越來越多學者的重視，但程序工具論并未得到徹底地批判，“重實體、輕程序”的狀況并未得到根本的轉變。現(xiàn)在依法治國已經(jīng)成為我國的基本治國方略，而行政法治是實現(xiàn)依法治國的根本。行政實質上是實體行政與程序行政之統(tǒng)一，行政法治是實體公正與程序公正相統(tǒng)一之行政法治。（楊海坤，黃學賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.17.）因此，我們必須批判絕對的“程序工具論”，重新認識和建構行政程序的價值體系，并確立行政程序之獨立價值。
一、程序的哲學涵義及其啟示
所謂程序是指一定的運動過程及其構成運動的因子或因素之間內在關聯(lián)之總和。從程序的這個哲學概念可以看出，程序蘊含著運動的方式、步驟，時限和順序。方式、步驟是程序空間上的要求；時限和順序則是其時間上的要求。任何物質或現(xiàn)象在時間和空間上的延續(xù)和伸展皆是程序。程序的哲學概念給我們以如下啟示：程序總是在一定時間內，在一定的場所中存在的運動和活動，程序無所不在。考慮世上任何事物都應該用到程序的觀念。“無程序就無事物本身，程序就是事物存在和運動的方式。”（湯維建。關于程序正義的若干思考[J].法學家，2000，（6）。）
我們所要了解的程序是法律意義上的程序即法律程序。程序是法理念的不可或缺的要素，可以說沒有程序就沒有法，正是程序決定了法治和任性之區(qū)別。傳統(tǒng)法學對法律程序概念的理解是片面的，這表現(xiàn)在把法律程序與訴訟程序劃等號，例如《中國大百科全書。法學卷》解釋說“凡規(guī)定實體法有關訴訟手續(xù)的法為程序法或訴訟法。”（中國大百科全書。法學卷[M].北京：中國大百科全書出版社，1984.80.）此即認為訴訟程序即為法律程序。現(xiàn)在，這種觀點已被絕大多數(shù)學者所拋棄。從法學角度并結合程序的一般意義，我們認為法律程序即是指人們進行法律行為所必須遵循或履行的法定的時間與空間上的步驟和形式。對這一定義可作如下理解：首先，法律程序針對的對象是法律行為。包括立法行為、司法行為、行政行為、訴訟行為以及其它法律行為。因而相應地存在著立法程序、司法程序、行政程序和訴訟程序等等。其次，法律程序是由時間要素和空間要素構成的。和其它任何程序一樣，法律程序離不開時間和空間要素，它是時間的延伸和空間的延展的統(tǒng)一。最后，法律程序是一種法定的程序，也就是說法律程序并不同于事實程序。它是由法律規(guī)定的，具有強制力的，必須予以遵守的。
程序往往是相對于實體而出現(xiàn)的，有必要闡述一下程序與實體的關系。如前所述，傳統(tǒng)法學“重實體而輕程序”，認為程序無足輕重，從屬于實體，從而抹煞了程序之獨立價值。隨著社會之發(fā)展，人們對程序的認識也不斷發(fā)展。程序的重要性和獨立性日益受到學者的重視。有學者提出“雖然我們承認兩者是形式與內容之關系，但是我們也應當注意把握法律程序的相對獨立性，不能輕易地說形式是次要的，所以法律程序是次要的，法律程序這種‘形式’相對于法律實體內容而言具有相對獨立性”。原因在于：第一，法律程序的合理性有其自身的評價標準。程序上的合理性判斷，無需借助于法的實體內容就能夠獨立進行。第二，法律程序與實體法并不同步發(fā)展。實體法內容的優(yōu)劣程度也并不必然決定法律程序內容之優(yōu)劣。第三，法律程序在很多方面都保持其相對穩(wěn)定性和歷史的延續(xù)性。（張文顯。法理學[M].北京：北京大學出版社，高等教育出版社，1999.337-388.）
法律程序的相對獨立性讓我們進一步反思實體與程序的關系定位：程序可以獨立于實體內容之外，雖然這種獨立性只是相對的。程序并不是實體的附屬物。當然，我們在此探討并重視程序及程序法自身的獨立價值，決不能從一個極端走向另一個極端，否認二者的聯(lián)系。我們認為實體和程序之間，實體法和程序法之間是一種互相依賴、互相保障、互為目的和手段的辯證統(tǒng)一關系。“實體和程序的互相依賴表現(xiàn)為：有實體，必然有程序；有程序，也必然有實體。二者總體上是相伴而生的。實體與程序法之間的互相保障關系表現(xiàn)為：沒有程序，實體便將無法實施；而沒有實體，程序將無從依據(jù)。”（李佑標。試論實體法和程序法的關系[A].訴訟法理論與實踐[C].中國法學會訴訟法學研究會編。35.）也就是說實體與程序既是互相獨立的，又是相互聯(lián)系的，二者具有同等的價值。我們認為這才是對待實體與程序關系所應持有的理性態(tài)度。
二、行政程序的涵義及其獨立性
以上從程序的哲學含義入手，論述了一般法律意義上的法律程序的概念、內涵及法律程序之相對獨立性，并對實體與程序關系作出了理性的定位。行政程序作為法律程序的一種，理應具備一般法律程序之共性。但是從行政法之角度來看，行政程序又具有其獨立之個性，行政程序與實體的關系在表現(xiàn)形式上也有其獨特個性，因此十分有必要闡述一下行政程序的概念和內涵。
行政學或行政管理學也要研究行政程序，但與行政法學研究之角度不同。在行政學中，行政程序的定義是“處理行政事務過程中必須遵守的一系列前后相繼的工作步驟”。（關保英。行政法的價值定位[M].北京：中國政法大學出版社，1999.17.）從這個角度研究行政程序，我們稱之為行政過程或行政決策過程可能更為妥當。而行政法學上研究行政程序則是從法律的角度來研究，強調程序的法定性及其法律上的意義。
“世界上大多數(shù)糾紛都是由詞語引起的”。在法律界和法學界，對法律要領把握和理解的不同，常常是引起爭論和討論之根源。（楊海坤，黃學賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.4.）目前，關于行政程序和行政程序的概念也存在著分歧。在國外，有三種觀點：一是認為行政程序就是行政訴訟程序，把行政程序等同于行政訴訟程序；二是認為行政程序包括行政行為程序和行政救濟程序；三是認為行政程序是行政機關行使行政權所遵循的法定程序。受國外行政法觀念的影響，國內對行政程序的內涵也尚未有統(tǒng)一的說法，基本上也有三種觀點：一是認為行政程序是貫穿行政行為（包括行政立法，行政執(zhí)法，行政司法）的全過程，包括事先、事中應遵循的程序及事后的補救程序（行政訴訟程序）；二是認為行政程序即行政訴訟程序，“程序法為訴訟活動所專有”；三是認為行政程序是行政主體實施行政行為時必須遵循的方式、步驟、時限和順序之總和。（有關行政程序定義的不同觀點，見楊海坤，黃學賢。中國行政程序法典化[M].北京：法律出版社，2000.4-5；陳麗芳。論行政程序對行政自由裁量權的控制[J].河北法學，2000，（4）；張曉光。現(xiàn)代行政程序價值的透視[J].浙江省委黨校學報，1998，（2）。）
結合前面對法律程序的論述，綜合評價國內關于行政程序定義的幾種觀點，我們認為，第一種觀點將行政訴訟程序包含于行政程序之中，掩蓋了訴訟程序和行政程序的區(qū)別，范圍過大，很少有人持此觀點。第二種觀點既抹煞了行政程序即是訴訟程序的區(qū)別，又忽略了行政行為程序，通過對法律程序定義的分析可知此觀點難以站得住腳。而第三種觀點則已成為國內的通說，如有學者認為“行政程序就是由行政行為的方式、步驟和時間順序構成的行政行為之過程。”（羅豪才。行政法學[M].北京：中國政法大學出版社，1999.264.）還有學者認為行政程序“是行政主體實施行政行為時所應當遵循的方式、步驟、時限和順序”。（姜明安。行政法學與行政訴訟法學[M].北京：北京大學出版社，高等教育出版社，1999.260.）也有學者認為“行政程序是指行政主體作出行政行為依法必須經(jīng)過的過程、次序或步驟”。（葉必豐。行政法學[M].武漢：武漢大學出版社，1996.118.）
綜合上述學者對行政程序的定義，表述雖各不盡相同，但基本觀點是統(tǒng)一的，都認為：第一，行政程序是行政行為之程序，行政程序總是相對于行政行為而言的，一方面它與行政行為不可分離，另一方面，它又只能是行政行為的程序而不是其它行為的程序；第二，行政程序的主體是行政主體，雖說行政相對人有參與行政程序的權利，但行政程序是調整行政主體在實施行政行為過程中的程序，其主體只能是行政主體；第三，行政程序是法定的程序，行政程序并非可有可無，而是行政主體及其工作人員在實施行政行為過程中所必須遵守的，否則將承擔法律上之責任；第四，行政程序是由行為的方式和步驟、時限和程序所構成的，這兩個方面構成行政程序的空間表現(xiàn)形式和時間表現(xiàn)形式。
在了解行政程序的概念之后，我們應當關注行政程序與行政實體的關系。前面所述一般法律程序與實體的關系及其相對獨立性，同樣適用于行政程序。但是在行政程序與行政實體的關系方面，又具有行政法上的獨特個性，這種個性是由行政法之特點所決定的。從法的表現(xiàn)形式角度，“實體法規(guī)范與程序法規(guī)范往往存在于一個法律文件之中”。“在行政法領域中，……行政程序法即行政主體實施行政行為之程序法規(guī)則，成為行政法特有的一類行為規(guī)范”。（周佑勇。行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2000.9-10.）其原因在于，在非訴狀態(tài)的民事關系中，遵循行為人意思自治原則，不可能也無必要規(guī)定當事人的行為程序法；在非訴狀態(tài)下的刑事關系中，若規(guī)定罪犯應按一定程序作案，那更是荒謬的。但在行政關系中，由于行政主體的特殊地位，國家需要對其規(guī)定一定的行為程序，這既是民主與法制的要求，也是科學與效率的需要。因此在各種行政管理法律中，往往既有行政實體法規(guī)范，又有相應的行政程序法規(guī)范，且二者通常交織在一起，共存于一體。從行政行為角度，任何行政行為都是實體內容與程序形式之統(tǒng)一，任何行政行為都是實體行政與程序行政之統(tǒng)一。在行政主體行政管理活動中，行政主體運用行政職權為相對人設定實體上的權利與義務，同時，行政主體又必須依法定的程序來實現(xiàn)實體權利與義務。
也許正是因為從法的表現(xiàn)形式和行政行為的角度來看，行政實體與行政程序緊密相關，不可分割，在“重實體，輕程序”觀念的影響下，行政實體代替了行政程序，行政程序的獨立性及其獨立價值被完全抹煞。應當認識到，行政程序是現(xiàn)代行政法的重要內容之一，行政法治的實質就是依法定程序行政。行政程序作為規(guī)范行政權、體現(xiàn)法治形式合理性的行為過程，是實現(xiàn)行政法治的重要前提，而行政程序發(fā)達與否是衡量一國行政法治程序的重要標志，因此現(xiàn)代行政法中，行政程序具有極其重要的法律地位。雖然行政程序與行政實體相輔相承，密不可分，但行政程序畢竟不能等同于行政實體，更不能忽視行政程序之獨立性，不能抹煞行政程序之獨立價值。
三、行政程序價值的反思與重構
行政程序價值，也即是行政程序的法律價值。在已出版的各種教材和專著之中，僅有少數(shù)學者對行政程序價值作了論述。如有學者認為行政程序價值包括以下幾方面的內容：第一，公正性；第二，準確性；第三，可接受性；第四，效率性。（葉必豐。行政法學[M].武漢：武漢大學出版社，1996.125-127.）另有學者認為行政程序具有以下幾個方面的價值：一是擴大公民參與政權行使的途徑；二是保護相對人程序權益；三是提高行政效率；四是監(jiān)督行政主體依法行使職權。（姜明安。行政法學與行政訴訟法學[M].北京：北京大學出版社，高等教育出版社，1999.263-264.）還有一些學者在談到行政程序價值時認為“程序即是法”，一味強調程序正義，程序之價值只在于程序正義。而更多的學者則是在其著作中避免直接論述行政程序的價值，而是將行政程序價值之內容分散于行政程序的目標模式、功能、原則和基本制度之中。
綜上所述，我們認為學界在論述行政程序價值之時存在以下問題，一是對行政程序價值概念之理解不當，造成程序價值與程序功能、目標模式等概念的混淆，如將“擴大公民參政權”、“保護相對人程序權益”等功能方面的內容視為價值的內容；二是將程序自身所應當具備的特性或是應當達到的要求視之為程序的價值，如將準確性、可接受性等作為程序的價值；三是對行政程序價值體系的建構不完整，對行政程序價值所具體包含的內容在列舉上不全，且有的相互包含或重合，表現(xiàn)在：一是認識到行政程序對于行政實體的價值，即程序的工具價值，卻沒有認識到行政程序也具有非工具性價值；二是雖也認識到了行政程序的非工具性價值，但認為其非工具性價值僅僅就是程序正義。這也許是受了一些學者對民事訴訟程序或是刑事訴訟程序價值研究的影響。在民事訴訟或是刑事訴訟中，程序特指訴訟程序，學者研究程序之價值實際上就是研究訴訟程序的價值。而大多數(shù)學者認為訴訟程序的價值就是程序正義，從程序設計的內容上可表述為正當程序。（司法界以及研究刑訴、民訴的學者在論及程序的價值時，實質是把司法訴訟程序等同于法律程序，所以他們所論述的程序的價值實際上就是訴訟程序的價值。而在行政法學界，行政程序是不能和行政訴訟程序劃等號的。因而只論及程序正義是片面的。）很明顯，行政程序并不是行政訴訟程序，而認為行政程序的價值就是程序正義也是不妥當?shù)摹?/p>
鑒于大多數(shù)學者避開行政程序的價值而論述行政程序的目標模式或是行政程序的功能，有必要區(qū)分這三者的關系以突出研究行政程序的價值的意義。行政程序目標模式，是指一國行政程序法因理想效果設計而確定的主要立法目的及其整合規(guī)則，以及由此呈現(xiàn)出來的總體風格和特征，是行政程序價值取向或價值模式的法律化。（應松年。比較行政程序法[M].北京：法律出版社，1999.43.）行政程序的功能，簡言之就是行政程序所發(fā)揮的作用。我們認為行政程序的價值是一個最抽象的概念，只有在這一概念的指導之下才能夠更好地研究行政程序的目標模式、原則、基本制度和功能。理性的邏輯思維過程是這樣的：首先在設置行政程序之前就應該設想將要設置的行政程序它應當保護和促進哪些價值，其自身又應該具有哪些價值；其后，根據(jù)現(xiàn)實的需要，立法者可以對眾多的價值取向進行選擇，強化某一方面的價值，這種選擇將使一國的行政程序法形成一定的目標模式；然后，在一定的目標模式下確立行政程序功能，確立行政程序的原則，制定行政程序的基本制度，具體制度，具體程序規(guī)則；最后，在具體運用程序規(guī)則的過程中，去評價和判斷行政程序。由此可見，行政程序的價值是處于第一位的，最最抽象的概念，它對于行政程序的設置具有至關重要的意義。
下面將試從一般法律價值入手建構行政程序的價值體系。
1.法律價值。價值本是哲學的一個基本范疇。價值是作為主體的人和作為客體的外界物的關系中表現(xiàn)出來的客體對主體的效應。而在法學研究中，很難給法律價值下一個準確的定義，按照法理學界的通說，我們可以從三個方面來理解這一術語。第一，是指法律在發(fā)揮其社會作用的過程中能夠保護和增加的價值如秩序、自由、民主、正義、效率等等。法律發(fā)揮社會作用的目的就在于對這些價值予以保護并促進其增加。這種價值構成了法律所追求的理想和目的，因此可以稱之為法的“目的價值”；第二，是指法律自身所具有的“善”的品質。此意義上的法之價值可稱之為“形式價值”，是指法律在形式上應當具備哪些值得肯定的好的德性；第三，是指法律所包含的價值評價標準，即是對眾多價值的評價和選擇，是在幾種法律價值發(fā)生沖突時，如何評價取舍。
2.行政程序價值。行政程序價值是相對于行政實體價值而言的。前已談到行政程序不是可有可無的，對行政法、行政行為而言行政程序至關重要，具有其相對的獨立性和存在的必要性，行政程序之價值正是基于此而存在的。那么，行政程序的價值到底包括哪些內容呢？我們認為相對于行政實體而言，行政程序價值包括程序的工具價值和程序的獨立價值兩大類。應該說學界對于行政程序的工具性價值已經(jīng)有了足夠而全面的認識，我們現(xiàn)在批判絕對的“程序工具論”，但絕不能否認程序的確具有工具性價值。程序法具有為實體法服務的天然使命。從實體與程序、行政實體與行政程序的關系之中，我們已經(jīng)認識到，實體與程序密不可分，離開了行政實體，行政程序難以獨行，離開了行政程序，實體也將無從依附。鑒于行政主體運用行政權力作出行政行為之首要和最終目的就是為相對人設定實體上的權利與義務，其過程也是通過行政程序的一步步向下開展而達到行政實體的實現(xiàn)，我們不能否認行政程序之對于行政實體具有工具價值。鑒于這一工具性價值不是通過程序自身表現(xiàn)出來的，而是相對于行政實體表現(xiàn)出來的，我們亦可稱之為“行政程序的外在價值”。
關鍵是，我們不能認為行政程序只具有工具性價值。很明顯，除了相對于行政實體所表現(xiàn)出來的工具性價值也即外在價值之外，行政程序自身還具有其獨立于實體之外的價值即行政程序的獨立價值，鑒于這種價值是行政程序自身所表現(xiàn)出來的，我們也可以稱之為“行政程序的內在價值”。因此，只有從行政程序的工具性價值和行政程序的獨立價值兩個方面去建構行政程序價值體系，這個體系才是科學而完整的。鑒于學界對于行政程序的工具性價值已經(jīng)有了足夠的認識，我們在此沒有必要贅述，下面將重點闡述我們對行政程序獨立價值的認識。
四、行政程序的獨立價值
行政程序的獨立價值就是行政程序自身所具有的內在價值。它既不同于行政實體價值，也不同于行政程序的工具價值而是獨立于二者之外的價值。作為法的內容之一種，行政程序理應具有法的一般共性，比照一般意義上的法的價值，行政程序獨立價值也可以從三個方面來理解：一是行政程序的目的價值，二是行政程序的形式價值，三是行政程序價值評價標準。作為價值評價標準，其實質上是對價值的評判與選擇。行政程序價值內容不是惟一的，在眾多的目的價值之間、形式價值之間、目的價值和形式價值之間都存在著價值的判斷，在價值出現(xiàn)沖突時還存在價值的選擇問題。可見，價值的評價標準是內含于目的價值和形式價值之中的，是在動態(tài)的程序運行中表現(xiàn)出來的，所以我們將著重從行政程序的目的價值和形式價值兩個方面來論述行政程序的獨立價值。
1.行政程序的目的價值。行政程序目的價值即行政主體在實施行政行為的過程中通過嚴格的程序規(guī)則所要保護和促進的價值。對于此概念可以從以下兩個角度分析之：第一，目的價值在行政程序確立之前就應當被確立，并在此目的價值之指引下來設立行政程序。立法機關或是行政機關在設定行政程序之前就應當有一個價值取向，設想將要設定的程序規(guī)則應當保護和促進哪些價值，并把此價值設立體現(xiàn)于行政程序之中。第二，目的價值在行政程序的具體運用過程中體現(xiàn)出來，并指引著行政行為的具體作出。目的價值實際上就是行政程序的精神實質。行政主體在實施行政行為時應當考慮其行為是否符合行政程序的精神實質，是否保護和促進了程序的目的價值。
行政程序的目的價值構成了行政程序所要追求的社會目的，反映著行政程序創(chuàng)設和實施的宗旨，它居于價值體系的主導地位。行政程序的目的價值內容到底包括哪些價值呢？一般認為法所追求的價值內容包括正義、效率、民主、自由、秩序、個人尊嚴等等，行政程序的目的價值也不例外。
（1）正義。正義又可稱之為公正、公平等等。正義是法所要追求的首要價值。“正義是至高無上的，而社會正義是首要的正義。”（[美]羅爾斯。正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白譯，北京：中國社會科學出版社，1988.73.）依公共利益本位論，行政程序所追求的正義應當是一種社會正義。行政法調整的是一定層次的公共利益和個人利益之間的關系，在二者之中，公共利益占本位，當二者發(fā)生矛盾時，應當以公共利益優(yōu)先。而公共利益體現(xiàn)的是一種社會正義。我們認為，行政程序在設定之前、設定之時，其所追求的正義是一種社會正義，以符合公共利益；但是一旦行政程序確立之后，在個案之中，行政程序追求的則應當是個體之正義，應力求去維護相對人的權益。因為相對人畢竟是處于相對弱勢的地位，只有在個案中嚴格依法定程序追求個人正義，才可能在總體上維護公共利益以實現(xiàn)社會公正。從另一個角度講，行政程序所追求的正義應當是過程之正義。正義要實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)，這是一個法律原則。惟有如此才能讓公眾確信法是正義的，從而增強法的公信力并樹立法的權威。過程之正義正是強調“意義在于過程之中”。實現(xiàn)程序的過程也即實現(xiàn)正義的過程，這里并不強調實體上是否一定正義。
（2）效率。效率也是法的價值的重要內容。哲學意義上的效率是指人的活動中的輸出量與輸入量的比值。此處說的效率是行政效率，它是效率在行政管理領域的具體化。它是指一定行政行為在單位時間和空間所產生的社會效果與在此行為過程中所付出耗費之比率。可以說，效率價值既是行政程序時間性的體現(xiàn)，又是對行政程序在時間上的限制。對于行政法而言，效率重要性尤為突出。因為行政主體的人力、物力、財力和時間都是有限的，因而就有必要提高行政效率，這對公共利益的維護和個人利益的保護都是有益的。這就要求我們耗費最少的行政資源去實現(xiàn)最大限度的公共利益，具體而言，要通過設立一套科學的、合理的行政程序來提高行政效率，實現(xiàn)社會公正。
以上從正義與效率兩個方面來論述行政程序的目的價值。但是正義和效率并不總是統(tǒng)一的，當二者相沖突時，應當如何取舍呢？這就牽涉到價值評價的問題。有學者認為行政法在處理效率與公平之間關系時應該“效率優(yōu)先兼顧公平”，其理由就在于行政法是以公共利益為本位，其所追求的是最大限度的公共利益，并認為“效率優(yōu)先兼顧公平”原則應當成為行政法制實踐中合理處理正義與效率關系的指導思想。（有關行政法上效率與正義的論述。見葉必豐。行政法學[M].武漢：武漢大學出版社，1996.周佑勇。行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2000.關保英。行政法的價值定位[M].北京：中國政法大學出版社，1999.）當然，行政程序目的價值不僅僅包括正義和效率這兩個方面，還包括民主、自由、秩序、個人尊嚴等一般的法的價值。但我們認為正義和效率是行政程序目的價值之根本，因而詳細論述之。
2.行政程序的形式價值。行政程序的形式價值，簡言之，就是行政程序自身所應當具備的“善”的品質，或者說行政程序本身就應當是正當?shù)某绦颉π姓绦虻男问絻r值也可以從兩方面予以理解，其一，行政程序形式價值是由行政程序的目的價值所決定的，并最終去體現(xiàn)和實現(xiàn)目的價值。設置一套完美的行政程序使之具有善的品質，就是為了保護和促進目的價值，否則，無論程序自身在設置上多么完美，多么善，也只能是毫無意義；其二，對行政程序形式價值之評價可以脫離于實體之外僅就程序規(guī)則本身作出判斷，看其是否具有善的德性。對行政程序規(guī)則的評價可以直接就規(guī)則本身是否合法、是否合理、是否科學做出判斷，而不必依靠實體。應該說行政程序形式價值內容可以用一個字來概括即“善”，具體而言就要求程序是“正當程序”。“正當程序”源于“自然公正原則”，自然公正原則完全是一個程序性規(guī)則。它的內容包括：第一，任何人不得成為審理自己案件之法官；第二，處理糾紛不能偏聽偏信；第三，決定對當事人不利的事務時，應預先通知當事人并給予其發(fā)表意見的機會。就行政法而言，行政程序之正當性要求程序的合法性、合理性、科學性、公開性。
（1）合法性。行政法治之實質就是依法定程序行政，因此一個“善”的行政程序必是由法律明文規(guī)定的行政程序。程序的合法性要求一方面要有事先即已設定的可以在實施行政行為時予以依照的法定程序，另一方面要求行政主體在做出行政行為時必須且只能嚴格依照法定的程序，不得在行政法明文規(guī)定之外自創(chuàng)程序或者破壞程序。
（2）合理性。行政程序不僅應符合法律要求，還應當做到客觀、適度，符合行政法的一般法律精神。程序的合理性，要求在設定行政程序的時候應符合法律的目的，考慮到行政主體和行政相對人的不同地位和特點；在具體運用中，應在合法之前提下，根據(jù)具體情況選擇合理之程序。
（3）科學性。程序的科學性是就程序規(guī)則在內容、結構、語言上的要求。在內容上應當真實，合乎實際；在結構上，程序規(guī)則各個組成部分在其組合搭配和排列順序上應該層次清楚，內在聯(lián)系緊密而構成一個個有機的整體；在語言上應當既準確無誤，又簡明扼要，既嚴謹一致，又樸實無華，明白易懂。
（4）公開性。行為程序調整的對象雖是行政主體，但是不能秘而不宣，應當以一定的形式廣泛公開，以便于相對人了解，便于提高行政效率，增強行政行為之可接受性，也有利于監(jiān)督行政主體行使職權。具體而言程序的公開性一是要求作為行政行為法定程序的公開；二是要求行政主體行政活動的公開。
一、成本控制的基本含義
所謂成本控制，是企業(yè)根據(jù)一定時期預先建立的成本管理目標，由成本控制主體在其職權范圍內，在生產耗費發(fā)生以前和成本控制過程中，對各種影響成本的因素和條件采取的一系列預防和調節(jié)措施，以保證成本管理目標實現(xiàn)的管理行為。它包括成本預測、成本計劃、成本控制、成本核算、成本考核和成本分析等六個環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)按成本發(fā)生的時間先后分為事前控制、事中控制和事后控制。事前控制進行成本預測和成本計劃，對控制核算提出要求；事中控制進行成本控制和成本核算，為分析、考核提供依據(jù)；事后控制進行成本考核和成本分析，對預測計劃提供信息。
成本控制的過程是運用系統(tǒng)工程的原理對企業(yè)在生產經(jīng)營過程中發(fā)生的各種耗費進行計算、調節(jié)和監(jiān)督的過程，同時也是一個發(fā)現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，挖掘內部潛力，尋找一切可能降低成本途徑的過程。科學地組織實施成本控制，可以促進企業(yè)改善經(jīng)營管理，轉變經(jīng)營機制，全面提高企業(yè)素質，使企業(yè)在市場競爭的環(huán)境下生存、發(fā)展和壯大。
二、成本控制的基礎工作
成本控制的起點，或者說成本控制過程的平臺就是成本控制的基礎工作。成本控制不從基礎工作做起，成本控制的效果和成功可能性將受到大大影響。
1、定額制定。定額是企業(yè)在一定生產技術水平和組織條件下，人力、物力、財力等各種資源的消耗達到的數(shù)量界限，主要有材料定額和工時定額。成本控制主要是制定消耗定額，只有制定出消耗定額，才能在成本控制中起作用。工時定額的制定主要依據(jù)各地區(qū)收入水平、企業(yè)工資戰(zhàn)略、人力資源狀況等因素。在現(xiàn)代企業(yè)管理中，人力成本越來越大，工時定額顯得特別重要。在工作實踐中，根據(jù)企業(yè)生產經(jīng)營特點和成本控制需要，還會出現(xiàn)動力定額、費用定額等。定額管理是成本控制基礎工作的核心，建立定額領料制度，控制材料成本、燃料動力成本，建立人工包干制度，控制工時成本，以及控制制造費用，都要依賴定額制度，沒有很好的定額，就無法控制生產成本；同時，定額也是成本預測、決策、核算、分析、分配的主要依據(jù)，是成本控制工作的重中之重。
2、標準化工作。標準化工作是現(xiàn)代企業(yè)管理的基本要求，它是企業(yè)正常運行的基本保證，它促使企業(yè)的生產經(jīng)營活動和各項管理工作達到合理化、規(guī)范化、高效化，是成本控制成功的基本前提。在成本控制過程中，下面三項標準化工作極為重要。第一，計量標準化。計量是指用科學方法和手段，對生產經(jīng)營活動中的量和質的數(shù)值進行測定，為生產經(jīng)營，尤其是成本控制提供準確數(shù)據(jù)。如果沒有統(tǒng)一計量標準，基礎數(shù)據(jù)不準確，那就無法獲取準確成本信息，更無從談控制。第二，價格標準化。成本控制過程中要制定兩個標準價格，一是內部價格，即內部結算價格，它是企業(yè)內部各核算單位之間，各核算單位與企業(yè)之間模擬市場進行“商品”交換的價值尺度；二是外部價格，即在企業(yè)購銷活動中與外部企業(yè)產生供應與銷售的結算價格。標準價格是成本控制運行的基本保證。第三，質量標準化。質量是產品的靈魂，沒有質量，再低的成本也是徒勞的。成本控制是質量控制下的成本控制，沒有質量標準，成本控制就會失去方向，也談不上成本控制。
3、制度建設。在市場經(jīng)濟中，企業(yè)運行的基本保證，一是制度，二是文化，制度建設是根本，文化建設是補充。沒有制度建設，就不能固化成本控制運行，就不能保證成本控制質量。成本控制中最重要的制度是定額管理制度、預算管理制度、費用審報制度等。在實際中，制度建設有兩個問題。一是制度不完善，首先在制度內容上，制度建設更多的從規(guī)范角度出發(fā)，看起來像命令。正確的做法應該是制度建設要從運行出發(fā)，這樣才能使責任人找準位置，便于操作。二是制度執(zhí)行不力，老是強調管理基礎差，人員限制等客觀原因，一出現(xiàn)利益調整內容，就收縮起來，最終導致制度形同虛設。
三、傳統(tǒng)成本控制的局限性
現(xiàn)代企業(yè)高風險的經(jīng)營環(huán)境、靈活的顧客化生產、高度自動化的制造環(huán)境要求有與之相適應的成本控制系統(tǒng)，而服務于相對穩(wěn)定的生產經(jīng)營環(huán)境的傳統(tǒng)成本控制越來越暴露出自身的局限性。傳統(tǒng)成本控制系統(tǒng)以責任會計控制、標準成本制度等為核心，具有如下特點及局限性：1、傳統(tǒng)成本控制主要是依據(jù)組織機構的職能、權限、目標和任務來劃分責任中心，形成縱橫交錯的責任控制系統(tǒng)。橫的方面建立的是按職能部門劃分的責任費用中心，縱的方面建立的是廠部、車間、班組三級責任中心。它的局限性主要是不易分清許多不屬于單一職能部門但又具有關聯(lián)性和同質性的費用的歸屬。同時，容易造成不同責任中心為了本部門利益而損害企業(yè)整體利益，成本控制難以達到全局的最優(yōu)。2、傳統(tǒng)成本控制以產品為核心制定耗費標準，以直接材料、直接人工、變動制造費用、固定制造費用等成本為產品制定標準成本。它采用的標準成本是單一的、僵化的，并允許有一定程度的低效率，這與現(xiàn)代管理潮流相抵觸。3、傳統(tǒng)成本控制只強調控制產品生產過程中發(fā)生的費用，對事前成本控制重視不夠，對設計方案存在的過剩設計或無效設計所造成的先天成本缺陷無能為力。4、傳統(tǒng)成本控制把成本費用的發(fā)生看作是數(shù)量的驅動，以數(shù)量為單一基礎編制費用預算，容易造成成本費用信息的扭曲。5、傳統(tǒng)成本控制的差異分析基準只是與產量相關的業(yè)務活動，通過比較實際成本和標準成本來確定成本差異額。這種差異分析是滯后性的，只揭示結果而不是原因。由于傳統(tǒng)成本控制存在諸多缺陷，因此，我們建立以作業(yè)為基礎的成本控制系統(tǒng)，簡稱作業(yè)成本控制。
四、作業(yè)成本控制
以作業(yè)成本作為制造階段成本控制目標。作業(yè)成本法是以生產的自動化、電腦化為基礎，同適時制與全面質量管理緊密配合而形成的一種成本計算方法。它著眼于成本動因，依照資源耗費的因果關系進行成本分析。從成本計算的角度看，它是以成本作業(yè)為核算對象，而不是以產品為核算對象。通過企業(yè)成本的核算，追蹤成本的形成和積累過程，由此得出最終產品成本。根據(jù)作業(yè)對企業(yè)價值的貢獻，可以把作業(yè)分為兩類：一類是增加價值的作業(yè)，一類是不增加價值的作業(yè)。作業(yè)成本法不僅克服了傳統(tǒng)成本計算方法中間接費用責任不清、信息嚴重扭曲的缺陷，同時它還提供了一種成本管理的新思路。成本管理的目的就是努力消除不增加價值的作業(yè)，綜合增加價值的作業(yè)，使之發(fā)揮最大效用。因此，作業(yè)成本法不單純是一種成本計算方法，而是一種將成本計算與成本管理相結合的新型成本計算方法。
作業(yè)成本控制符合現(xiàn)代企業(yè)高風險的經(jīng)營環(huán)境、靈活性的顧客化生產、高度自動化的先進制造環(huán)境的一種新型的成本控制方法。它將標準成本制度從為產品制定耗費標準轉向為作業(yè)制定增值成本標準,費用預算從以數(shù)量為基礎編制的彈性預算轉向了以成本動因為基礎編制的彈性預算,差異分析從以數(shù)量性變量為基礎轉向了以成本動因為基礎進行，從為各個生產部門之間轉移產品或勞務制定以傳統(tǒng)成本計算為基礎的內部轉移價格轉向為各個作業(yè)中心制定以作業(yè)成本計算為基礎的內部轉移價格。以作業(yè)為基礎的新的成本控制的理論與方法是成本管理在成本控制方面的重要應用，也是成本控制系統(tǒng)隨歷史發(fā)展的必然趨勢。
五、成本控制的范圍是產品壽命周期
【論文摘要】隨著網(wǎng)絡時代的到來。政府的實體組織轉換在網(wǎng)上運作時，“流程”則是虛擬環(huán)境下政府實體組織向虛擬組織轉化的共同基體，也成為轉化過程中需要重新設計的結構。本文試圖將知識管理思想融入到政府流程中。提出在虛擬環(huán)境下政府知識流程概念。闡述了政府知識流程構成要素、支撐該流程循環(huán)的條件，以及構建政府的知識流程圖。
弗朗西斯培根先生有句很簡明的話：“知識就是力量”這不僅對個人來說是真理而且也適用于一個組織。某種程度上說，一個組織的集體知識才是它真正的力量之所在一個組織需要對內部的和外部的挑戰(zhàn)及時地回應，僅靠信息系統(tǒng)是不夠的，關鍵是不斷的收集、存儲、更新和運用組織本身具有的知識…。在虛擬環(huán)境下，研究政府的知識流程是一項有意義的工作。
一、政務知識流程理論提出的背景
1．1政務知識流程理論
知識鏈指在一個鏈條型網(wǎng)絡中，組織對內外知識進行選擇、吸收、整理、轉化、創(chuàng)新，形成一個無限循環(huán)的流動過程。在這個過程中，組織與外部環(huán)境之間、組織內各部門之間、人與人之間、人與組織之間被一種無形的知識鏈條所鏈接，這條無形的鏈條就是知識鏈。知識流程是建立在知識鏈理論基礎之上的，是指組織的核心資源——知識在組織內各個知識駐點之間為創(chuàng)造價值而形成的一系列積累、共享、交流的過程，是組織流程的本質內容，其內涵是確定知識在創(chuàng)造價值中所處的環(huán)節(jié)。知識流程是從知識角度分析組織流程，將組織流程納入到組織知識的流動過程中。這一理念運用到政務流程研究中，能夠滿足傳統(tǒng)的線性政府流程向虛擬環(huán)境下政府非線性流程的轉化。
1.2政務知識流程層次劃分標準
1．2．1以政府種類為中心的劃分。這種分層是以現(xiàn)有部門分工為基礎，部門間政務仍然是隔離的，公眾和企業(yè)為完成一件工作需要與政府多個網(wǎng)站、程序打交道。
1．2．2以跨部門政務整合為中心的劃分。這種分層是在政務層面上實現(xiàn)了一定的資源整合，體現(xiàn)為一站式的政府辦公流程。
1．2．3以公眾為中心的劃分。從公眾的角度出發(fā)，首先區(qū)分不同類型的公眾，然后界定公眾與政府間的流程類型，最終以最方便顧客的方式來設計。此時，網(wǎng)絡程序會自動地在公眾和各個政府部門問建立工作聯(lián)系，突破了政府部門劃分的界限，政府實現(xiàn)非線性流程的功能。
二、虛擬環(huán)境下政務知識流程的構成要素分析
擬環(huán)境下政務知識流程的構成要素涉及知識識別與獲取、知識存儲、知識傳遞與共享、知識應用。
2．1知識的識別與獲取。政府知識的識別是指政府為了獲得需要的重要知識，必須清楚地了解政府內外部存在哪些重要的知識以及有效利用既有的知識。其目的是確定政府工作戰(zhàn)略和政府職能有效發(fā)揮的支點；定位政府的知識缺，即在政府的知識領域劃分區(qū)域后，在該領域確定知識缺口。通過政府的知識識別，將政府知識劃分為以下類型：在政府中，獲取知識的途徑有內部渠道和外部渠道種。所謂內部渠道就是指政府機關內部的工作人員通過交流和知識挖掘得到新的知識；外部渠道是指從政府機關外部獲得的知識，主要包括專門的政府機構、各類咨詢公司以及公眾。政府對知識獲取的管理主要表現(xiàn)在3個方面：①加強政府部門內部的交流，通過會議、講座等形式獲得內部公務員掌握的經(jīng)驗知識；②充分利用政府智囊團和咨詢公司等外部資源，通過合理的合作方式，有效地獲取他們掌握的知識；③通過定量或定性的信息處理方法，從已經(jīng)掌握的豐富的政務信息資源中挖掘出有用的隱性知識，這種方式應該成為政府獲取新知識的主要途徑。
2．2知識存儲。政府的知識存儲是指將政府工作中的顯性和隱性的知識以便于檢索使用的方式有效地存儲起來。基于流程的政務知識的存儲有三大媒介：公務員個人、相關部門、政府系統(tǒng)。
2．2．1公務員個人的知識存儲
①在職人員的知識存儲。政府為了存儲重要的知識需要利用知識地圖定義出政府內具有重要的知識、決策力的那部分人員；其次鼓勵政府內部工作人員對重要知識的記錄、存儲并共享。例如，在完成一項流程性任務時，對出現(xiàn)新的問題采取行之有效的解決方法后，需要工作人員記錄下，方便日后沿用。②離職人員的知識存儲。在政府人員離職或辭職之前，政府采取安排負責知識搜集的專家對其進行深度訪談，并將他所擁有的文件以及工作中的經(jīng)驗等記錄下來。這樣有利于接下來工作的順利開展，降低離職率和經(jīng)濟損失。
2．2．2部門內的知識存儲
作為政務流程中的知識存儲問題，牽扯到完成該流程任務的各個相關部門，這樣就存在部門內部的知識存儲。部門內的知識存儲有以下方式(僅針對電子環(huán)境而言)：其一，以電子載體作為記錄方式的會議記錄，當然體現(xiàn)了作為流程分支的部門，應對該環(huán)節(jié)工作的重要會議知識。其二，作為分支流程的部門，各部門之間的電子郵件交流的內容，也是重要的知識存儲對象。其三，部門內的討論中，組成人員可以利用BBS、Intemet等交流工具作為討論的方式。
2．2．3政府系統(tǒng)的知識存儲
政府的知識隱含在政府各個部門的工作流程中，為了保障這些知識的合理利用、按政務流程而建立各種知識關聯(lián)網(wǎng)，將各部門工作有機地結合起來。政府應采取利用政府電腦化、自動化的方式、將文檔管理系統(tǒng)、知識庫的內容聚集并存儲下來。
2．3知識傳遞與共享
政府內部的知識可以分為2個層次：第一個層次是政府內部不同職能部門之間的“橫向“知識傳遞，這樣可以有效彌補部門之間的信息鴻溝，有利于從更全面、更高的角度來看待和解決遇到的社會和經(jīng)濟等方面的問題，促進整個社會的可持續(xù)發(fā)展；第二個層次是相同政府職能部門的不同等級之間的“縱向”知識傳遞，這樣可以使得部門內部有效的經(jīng)驗知識得到廣泛傳播，為整個部門所共有，推動整個部門的發(fā)展。
知識的兩種屬性也決定了政府面對顯性知識的傳遞與共享應該做到：第一，必須提供較大的知識檢索工具，例如智能檢索工具和知識發(fā)現(xiàn)工具；第二，在網(wǎng)上一些新的知識內容，或將新的知識文件或通知推送到已經(jīng)訂閱此類知識的人員的主頁或郵件中，使政府人員能夠了解最新動態(tài)的知識；第三，定期地通過講座或電子培訓系統(tǒng)，有針對性地給公務員進行前沿知識培訓和崗位技能培訓；第四，組織內部經(jīng)常性的以會議和討論形式進行的小組學習、交流，以有利于學習的深入，以及促進新知識的產生l7J。在面對隱性知識的傳遞與共享應該做到：第一，建立一個政府內部的知識門戶網(wǎng)站，提供虛擬的交流空間，在網(wǎng)絡交流中或共同的合作中實現(xiàn)隱性知識的擴散和共享；第二，通過有關法律法規(guī)和激勵政策的制定，指導、鼓勵政府的知識傳遞。
2．4知識應用
知識的獲取、存儲和傳遞都是為知識的應用，政府對知識的應用是為了實現(xiàn)政府的管理和服務兩種職能。在政府工作中知識應用的主要目的就是更好地為領導決策提供支持功能，使得決策更科學化；實現(xiàn)政務知識向政府“知識資產”轉變。而政府人員可將學到的知識應用到策略、政策、決定和實踐中，可以解決更多的問題、承擔更復雜的任務。
政府對知識應用的管理主要表現(xiàn)在3個方面：其一根據(jù)用途對知識進行分類管理；其二建立一個應用知識進行科學決策的平臺，鼓勵各級領導在進行決策時應用各種相關知識；其三對各職能部門在知識獲取、共享和應用方面的管理情況進行評估，并作為衡量其效績的指標。
三、支撐政務知識流程循環(huán)條件
3．1公務員應具備知識管理觀念
政府知識管理的核心是“人”——內部人員與外部公眾。由此其知識來源有2個：一是公務員的工作心得與經(jīng)驗總結；二是公眾對公共部門行為的評判與期望。比如公開監(jiān)督電話與電子信箱，公共部門就能夠獲得公眾對其行為評價與企盼的廣泛信息。從知識來源角度看，政府知識的外來資料與內部的經(jīng)驗教訓儲存在同一個界面，經(jīng)過公務員之間溝通、交流、閱讀與理解顯性知識，再經(jīng)過各自大腦的精煉與萃取，最終形成政府各部門特有的處理相關問題的知識經(jīng)驗，同時又內化成為個人的隱性知識，協(xié)助政府避免發(fā)生同樣的問題，最后經(jīng)過各公務員自身工作的經(jīng)驗與研究又產生新的顯性知識。如此周而復始，使其形成一個穩(wěn)定的知識管理流程。作為公務員應該具備這些知識管理理念，才能真正的將政府的知識管理推向更深層次的發(fā)展。
3．2政府部門組織的結構化
政府部門采用網(wǎng)絡化扁平化結構，既充分保證電子政務虛擬形態(tài)下所需要的穩(wěn)定性，又能對政府部門組成人員充分授權。推動政府部門知識的收集、傳遞與共享，有助于改變政府部門人員的工作態(tài)度、行為與能力。具體而言，改變傳統(tǒng)政府部門與部門之間不連貫的獨立工作機制；政府信息網(wǎng)絡化可使在一個共同的信息平臺上，實現(xiàn)垂直的過程水平化，使政府工作高度協(xié)調一體化管理；利用網(wǎng)絡技術實現(xiàn)政府的知識全方位擴散，推動一部分政府職能分解、授權和委托給社會組織進行化管理，形成政府新型運行機制。
3．3信息技術平臺的搭建
在虛擬環(huán)境下支持政府實現(xiàn)知識流程有效循環(huán)的信息技術包括的內容比較多而且程序也很復雜，不同的環(huán)節(jié)上需要不同的信息技術支撐。例如，政府知識所呈現(xiàn)格式的形態(tài)分為數(shù)字導向、文字導向、多媒體導向，就需要依次利用知識獲取與共享、數(shù)據(jù)倉庫、文檔管理系統(tǒng)支持知識獲取的主要信息技術包括：搜索引擎、文件挖掘、內容導向搜索引擎以及政府各門戶網(wǎng)站。支持知識存儲的主要信息技術包括：數(shù)據(jù)倉庫、文檔管理系統(tǒng)、專家系統(tǒng)、政務知識庫等。支持知識共享與傳遞的主要信息技術包括政府內部網(wǎng)絡、政府外部網(wǎng)絡、協(xié)同系統(tǒng)、工作流系統(tǒng)。:
2011年9月21日杜家臺閘開啟分流，運用效果明顯。分流結束后，洪道應急整治工程任務正式提出，2012年6月，設計單位完成了《杜家臺分蓄洪區(qū)洪道應急整治工程實施方案》，同年12月底完成招標投標工作，2013年1月各標段相繼開工，至2014年8月主體工程基本完工。
二、存在問題分析
1.地質條件差
工程區(qū)為平原湖區(qū)地貌，地表水系十分發(fā)育，溝渠縱橫交錯，淵塘、濕地遍布。地質鉆探結果表明：新農垸堤基地質結構中Ⅲ1、Ⅲ2、Ⅲ3分別占總長度的59.2%、29.1%、11.7%，全堤段工程地質條件評價為較差或差，堤基土主要為第四系全新統(tǒng)黏性土或淤泥質土，存在嚴重的沉降變形、抗滑穩(wěn)定或滲透穩(wěn)定問題；趙家垴垸堤基地質結構中Ⅲ1、Ⅲ2分別占總長度的27.1%、52.6%，72.4%堤段工程地質條件評價為較差或差，存在嚴重沉降變形及不均勻沉降等問題；九溝橋接長工程橋址范圍內廣泛分布第四系沖湖積堆積淤泥質土，在樁基礎施工過程中可能出現(xiàn)縮孔、塌孔等問題。
2.施工戰(zhàn)線長
洪道應急治理工程建設地點跨仙桃、蔡甸、漢南3市（區(qū)），施工戰(zhàn)線長。在建設過程中，受建設管理經(jīng)費不足、交通條件差等因素制約，建設單位共安排3名現(xiàn)場管理人員，盡管月出勤天數(shù)達到27天以上，仍無法滿足工程監(jiān)管工作需要，及時發(fā)現(xiàn)并處理建設過程中出現(xiàn)的問題，建設管理壓力很大。
3.征遷任務重
本工程主要為土方施工，征地面積大，共計4800多畝（15畝=1hm2,下同）；征地范圍廣，跨仙桃、蔡甸、漢南三市（區(qū)）；征地工作責任主體多，涉及三縣市區(qū)三級政府組織9個責任主體；被征地對象多，訴求不同，抵制征地工作方法不一；征用土地大部分為基本農田，按照國家“占一補一”政策，需要請求有關部門調整用地規(guī)劃，重新增補基本農田面積；部分土地權屬不清，同一地塊存在多個征地對象認領者，協(xié)調工作主攻對象無法確定，按照相關規(guī)定補償費在多個認領者之間難以分配平衡，影響工程進度。
4.工程變更多
本次工程施工過程中，累計收到38項變更申請，涵蓋臨時工程、設計方案、新增項目、施工設備進出場、招標漏項、單價調整等多個方面。根據(jù)《中華人民共和國合同法》公平原則和《水利水電工程標準施工招標文件》有關變更規(guī)定，監(jiān)理單位和建設單位對施工單位提出的變更申請必須全部受理，并須逐一給出相應答復。變更是施工單位運用相關法律賦予權力爭取更多利益的途徑，而建設單位則希望在不增加投資的前提下，按期保質保量完成建設任務，雙方的對立性導致在對變更申請做出決定前，需要進行多回合討論、現(xiàn)場勘察，甚至需要邀請專家進行評估，重大設計變更還須報原實施方案審批單位審批后，才可進行下一步工作。工程變更多，影響了進度和資金管理。
三、解決途徑探討
現(xiàn)代水利工程建設涉及利益方越來越多，體系化越來越明顯。以洪道應急整治工程為例，參與方有項目批復單位、資金安排單位、各級地方政府、項目法人、項目監(jiān)管單位、設計單位、施工單位、監(jiān)理單位、檢測單位、被征地對象等，他們的主要訴求統(tǒng)一于順利完成工程建設任務，對立于各方利益需求，集中到洪道應急整治工程上，體現(xiàn)為支持與制約并存。因此工程建設工作中的問題沒有統(tǒng)一適用的解決方法，但總體可以從獲取政府支持、勘察設計、征地、招標、現(xiàn)場管理等方面著手，做好建設管理工作。
1.明確工程項目自身重要性，爭取更多行政支持
此次洪道整治工程是在丹江口水庫加高后，為達到在漢江大洪水年有效減輕仙桃以下河段防洪壓力，杜家臺分蓄洪區(qū)分流運用成為常態(tài)的背景下提出的，從宏觀上得到省委省政府高度重視，立項初期就獲得政策和資金支持,審批過程較一般項目快，資金到位較一般早，建設過程中受關注程度高。建設期間，各級政府部門多次出面協(xié)調解決影響工程建設的難點問題，確保了工程建設各項工作有序展開。
2.詳細勘察地質結構，針對性提出設計方案
地質條件差作為客觀存在，不能避開，因此勘察時應根據(jù)設計階段不同以及前期勘察成果，調整勘察深度，對于地質結構突變處，加大勘察鉆孔密度，準確確定地質分層結構臨界點及土體力學性質，協(xié)助設計單位根據(jù)勘察成果調整設計思路，針對性提出有效成熟的設計方案，減少后期設計變更。仙桃新農垸部分堤段加高培厚后外堤腳有外挫跡象，經(jīng)查：該處淤泥層厚約3m，處于兩勘探鉆孔中間，地質條件突變，兩端地質結構不連續(xù)，按兩端設計方案延伸施工不能滿足堤身穩(wěn)定要求，需經(jīng)加密勘察后調整設計方案。
3.合理設計招標條件，預置造價控制措施
工程招標投標制度設立的出發(fā)點是以合理價格為建設單位優(yōu)選承建單位，以適度公平保證優(yōu)秀施工單位中標并獲得利潤。因此，在滿足國家相關法律法規(guī)前提下，建設單位在設置招標條件時，可從相對公平性、約束力、可執(zhí)行性及自身利益四個方面考慮，增加招標條件關聯(lián)和制約性，減少不均衡報價機會，或者能夠不均衡報價但受到制約而不偏離一定幅度。對于臨時工程項目設置應格外仔細，一些招標文件發(fā)售時不能詳細確定的內容，以達到主體工程施工需要為原則，明確臨時工程費包干使用范圍，強調施工單位為完成主體，工程所增加的一切臨時工程費均不再支付，要求投標單位在投標時全面考慮綜合報價。對可能存在爭議的臨時工程，宜根據(jù)工程的特性，從施工需要角度考慮，細化臨時工程內容，在招標文件中提前列出，詳加規(guī)定，明確包干使用，不給施工單位留下要求增加費用的機會。
4.增加建設管理經(jīng)費，深度參與工程建設
現(xiàn)行建管體制中建設單位人員現(xiàn)場監(jiān)管仍是必不可少的環(huán)節(jié)。建設單位宜安排專業(yè)人員參與設計工作，一是可以及時將建設方的工程需求傳達給設計單位，減少設計方案嘗試工作；二是可以動態(tài)把握設計工作進度及內容，實時反饋給決策層，確保建設意圖落實到設計文件中；三是可以在參與過程中發(fā)現(xiàn)不必要錯誤，確保工程實施總價不突破設計概算，為以后通過稽查、審計做好準備。建設單位須安排足夠的技術人員參與工程施工，一是作為工程產品使用者有必要全面了解工程；二是監(jiān)督監(jiān)理單位的監(jiān)理行為；三是及時處理建設過程中出現(xiàn)的問題。建議在廣大農村、偏遠地區(qū)建設水利工程，各個設計階段有必要調整建設管理費費率，提高建設管理經(jīng)費，使建設單位能夠按照工程需要配備足夠的技術力量及交通設施，深度參與工程全過程，為充分發(fā)揮建設單位監(jiān)管協(xié)調作用奠定基礎，確保按期保質保量完成建設任務。
5.依靠政府、積極服務，化解征遷矛盾
做好征地拆遷工作是水利工程開工建設的必要條件，也是水利工程建設工作難點，當項目法人由非地方政府部門組建時，征地拆遷工作困難更多，因此在進行該項工作前，首先應取得工程所在地縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等各級政府組織的支持，依靠政府公信力，先期做好宣傳工作，明確工程建設對當?shù)鼐用裆a生活帶來的益處，獲得工程區(qū)居民的理解和支持。征地拆遷涉及土地所有者切身利益，除足額發(fā)放征地補償費外，為其解決與征地相關的難題，做好服務，也是推動征地工作重要措施之一。如趙家垴工地范圍內有當?shù)剞r戶苗圃，樹苗成熟，經(jīng)相關部門幫助順利銷售出去，既化解了征地矛盾又解決農戶的困難。征地工作難度大，部分原因在于土地所有者訴求過高，按照標準給予補償后，不回避矛盾，依靠政府、強制執(zhí)行也是必不可少的措施之一。
四、結語
施工任務分解是根據(jù)工程建設的邏輯關系，將商業(yè)大廈項目分解為若干分部分項工程。任務分解應遵循邏輯嚴密、邊界清晰、操作便捷的原則。邏輯嚴密是指任務分解以施工方案為基礎，建立各項任務的層級關系和時間關系；邊界清晰是指所分解的任務與其緊前和緊后工作具有明確的時間分界點；操作便捷是指所分解的任務相對獨立，可以落實到某個工作組或由專門技術人員負責，便于開展績效評估或反饋調整。本項目施工任務分解如表1。
2掙得值法指標監(jiān)測
設置施工成本監(jiān)測點是基于掙得值法進行造價管理的基礎。一般而言，監(jiān)測點的選擇不宜過長或過短，過長則較難發(fā)現(xiàn)施工過程各環(huán)節(jié)的成本使用情況；過短則會增加監(jiān)測的工作量，使管理成本上升。本項目實際工期約300d，以月為單位開展監(jiān)測較為適宜。根據(jù)掙得值法相關計算公式，該項目BCWS、BCWP和ACWP數(shù)據(jù)統(tǒng)計如表2。
3監(jiān)測數(shù)據(jù)分析
根據(jù)已統(tǒng)計的BCWS、BCWP和ACWP數(shù)據(jù)，可以對該項CV、SV、CPI、SPI進行分析。若CV＞0，表示成本節(jié)約；CV＜0，表示成本超支。若SV＞0，表示進度超前；SV＜0，表示進度滯后。若CPI＞1，表示成本節(jié)約，CPI＜1，表示成本超支。若SPI＞1，表示進度超前，SPI＜1，表示進度滯后。1~4月，CV＜0，CPI＜1，SV在0線附近徘徊，4月份SV＞0，SPI約為1,該階段項目費用超支，進度基本與預期吻合，4月份進度明顯提升。存在問題：一是工程起步階段，各項管理制度存在矛盾，建設管理溝通不順暢；二是施工機械進場延緩，導致基坑工程窩工，增加了支出；三是基坑隱蔽工程驗收時，發(fā)現(xiàn)鋼筋驗收不合格，根據(jù)監(jiān)理要求停工2d，部分鋼筋工程返工。采取措施：首先，梳理分部分項工程，建立工作任務標準流程，提高單位班組的施工質量和班組間的協(xié)作能力。其次，地下車庫施工采用流水作業(yè)，將車庫分為4個作業(yè)面同時施工，并調集經(jīng)驗豐富的施工團隊，提高鋼筋工程的施工質量。第三，積極協(xié)調施工機械供應單位，確保腳手架、起重機、挖土機等設備設施按時進場，并預留一定時間余量。5月，CV＞0，CPI＞1，SV＜0，SPI＜1,該階段項目費用節(jié)約，進度滯后。存在問題：項目所處東南沿海地區(qū)，春夏之交陸續(xù)進入梅雨季節(jié)，影響鋼筋混凝土澆筑質量，導致4~6層建設進度滯緩。建設進度的滯緩，使材料供應、消耗等數(shù)值降低。但是，部分材料因堆料不恰當而損失。采取措施：項目部認真做好雨季施工各項措施，盡量減少進度滯緩的程度，特別是做好成品保護和現(xiàn)場堆料，為雨季過后搶抓施工進度做好準備。7~10月，項目費用和進度呈現(xiàn)波動狀態(tài)，7月較為理想，費用節(jié)約，進度超前，由于8~9層為標準化施工，前述經(jīng)驗和磨合為項目順利推進創(chuàng)造了基礎。8月費用超支，進度滯后，該階段實施的屋面施工，需要設置防水層，土方回填工程量較大，水暖管線則需要較長的調適時間。9月和10月，施工預算和進度基本調整，但工程量仍較大，附屬工程中包括綠化工程、門窗工程、油漆工程等。總體而言，本項目施工進度按計劃完成，未有超前和滯后情況。項目部采取的技術、經(jīng)濟、管理等方式，有效增強了成本的控制能力，項目預算成本3249.922萬元，實際成本3131.407萬元，節(jié)約成本118.515萬元，成本壓縮率約為3.6%。
4結語
關鍵詞：行政程序；理性價值；文化基礎；社會環(huán)境
自1989年《行政訴訟法》第54條規(guī)定程序違法的行政行為將被撤銷以來，行政程序制度的價值已日益被重視。1996年《行政處罰法》首次規(guī)定了聽證程序，《行政許可法》更是用13多的篇幅規(guī)定了行政許可的設定、實施和監(jiān)管程序。同時，從上世紀90年代中葉開始，學術界對行政程序問題進行了廣泛而深入的研討，現(xiàn)在，凝聚著學界10年研究心血的《行政程序法》（試擬稿）已基本定稿。行政程序制度承載著理性、民主、公正、高效等公法價值追求，是行政法治系統(tǒng)工程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。尤其是行政程序制度對理性的張揚，將有利于社會理性精神的生成。但由于我國傳統(tǒng)倫理文化以及社會環(huán)境的影響，也注定了行政程序制度理性價值實現(xiàn)的艱難。
一、理性價值的內涵行政程序制度的理性價值是從整體上而言的，指相對完備的行政程序制度所具有的理。理性能力是指人類所具有以推理或積極的行為來實現(xiàn)其目的的能力，人們在安排自己事務時一般愿意通過理性而不是通過那種隨機和任意的行為或裸的暴力來進行。[1]（P67）從內容來看，行政程序制度的理性價值包含工具理性和溝通理性兩部分。[2]（P35）這兩部分各自相對獨立，但又有一定的依存關系。
工具理性針對的是主體與客體之間的關系，或過程與結果的關系。就認識論的角度而言，工具理性是指合理的決策或決定通過合理的交涉過程得到，過程理性決定了結果理性，過程非理性極易導致結果的非理性。工具理性的實現(xiàn)依賴于程序設計，不同類型的行為需要不同的程序規(guī)則。在公共行政中，程序分為決策類程序和裁決類程序。決策類程序適用于規(guī)則的創(chuàng)立和公共決策的選擇；裁決類程序適用于對具體事項的決定和對糾紛的解決。無論是那一類程序都應遵循最低限度的正義或理性規(guī)則。首先是專業(yè)化規(guī)則，行政程序主要按照“職業(yè)主義”原理設計，強調行政的專業(yè)化；其次是中立規(guī)則，決策者、決定者和裁判者不得做自己案件的法官，結果中不應包含決策者、決定者或裁判者自己的利益；再次是聽取意見規(guī)則，要通過程序設計保障當事人參加到程序中來，并賦予其提出主張、事實證據(jù)和法律依據(jù)的權利；第四是選擇最優(yōu)規(guī)則，選擇要以理性推演為基礎，推理應論及所有的論據(jù)和證據(jù)；第五是說明理由規(guī)則，任何決策、決定或裁決都應當向當事人說明理由；最后是公開規(guī)則。行政權運行過程的公開，不僅可以借助公眾的監(jiān)督而使選擇權的濫用得到限制，而且也可以使選擇過程中無意的錯誤容易被發(fā)現(xiàn)和糾正。[2]（P35）
溝通理性適用于主體和主體之間，表現(xiàn)為誠意地進行討論和對話，真誠地嘗試了解對方的觀點，以和平而理性的方式來尋求共識。[2]（P35）溝通理性決定了結果的正當性和可接受性。溝通理性通過以下機制實現(xiàn)：1）參與機制。參與是溝通的前提，在決策類的程序中，參與應當是開放和普遍的，在裁決類的程序中，所有的當事人都有權參與。2）說理機制。程序的本質特征既不是形式性也不是實質性，而是過程性和交涉性。正是這種程序的過程性與交涉性使得說理機制得以展開，程序參與者必須全力以赴地以理抗爭，最后達成妥協(xié)，消除利益沖突。現(xiàn)代行政程序不是為解決行政爭議提供一個具體的可操作性的方案，而是為我們提供一個解決問題辦法的制度性框架。這種制度性框架可以促進人們理性地看待與己有關的行政爭議，并自愿服從通過該制度運作而獲得的解決問題的方案。[3]（P26）3）宣泄機制。在利益多元的現(xiàn)代社會，存在許多利益訴求，通過程序預設來宣泄和釋放不滿情緒并加以吸收，將增加行為結果的正當性和可接受性，也將有利于社會的穩(wěn)定。
在很大程度上，理性價值在行政程序制度的價值體系中占據(jù)首要位置，行政程序制度的民主價值、公正價值等都可以回歸于理性價值之中。當然，行政程序制度的民主價值、公正價值等也具有獨立意義。
二、理性價值實現(xiàn)的文化基礎行政程序制度理性價值的實現(xiàn)不僅需要合理的程序設計，還必須有相應的文化基礎。在西方尤其在英美法系國家，行政程序制度之所以備受重視，主要是源于這些國家對自然法的信仰，對理性的崇尚，源于其深厚的自由主義的理性文化傳統(tǒng)。英國早在1215年的《自由大》中就確立了自然公正原則，該第39條規(guī)定：“自由民非依據(jù)國法予以審判者，不得逮捕或禁錮，也不得剝奪其財產，放逐外國，或加以任何加害”。美國立憲繼承了英國的自然公正精神，聯(lián)邦憲法修正案第5條規(guī)定：“未經(jīng)正當法律程序不得剝奪任何人的生命、自由、財產。”憲法修正案第14條規(guī)定：“任何州不得未經(jīng)正當法律程序而剝奪任何人的生命、自由、財產。”美國聯(lián)邦法院一位大法官說：“程序公正與規(guī)范是自由不可或缺的內容。苛刻的實體法如果公正地、不偏不倚地適用是可以忍受的。”另一位大法官說：“自由的歷史很大程度上是遵循程序保障的歷史。”[4]（P93-94）
行政程序制度理性價值在我國的實現(xiàn)需要超越文化上的障礙。我國傳統(tǒng)文化是以儒家思想為基礎的倫理文化。儒學的全部內容，不外乎用道德感化和仁政措施來實現(xiàn)“人之所以為人”的社會目標。儒學的最高理想是這樣一幅社會藍圖：人們各有不同的地位和責任，并依血緣鏈條傳遞下去：君君、臣臣、父父、子子等。這就是與天地同理，與萬世同久的禮。在禮的制約下，人們有親疏而無紛擾，有尊卑而無爭斗，彼此相安無事。[5]（P700）倫理文化強調的是身份和等級，有權就有理，追求的是道德理性而非工具理性，因此，在傳統(tǒng)文化中程序沒有生長的基礎，這也造就了我國重實體而輕程序的法律傳統(tǒng)。程序是用來說理的，倫理文化只強調服從，不需要說理，當然也就不需要程序。雖然一百多年來在西方文明的撞擊下，我國傳統(tǒng)文化有了很大轉型，但倫理文化仍盛行于國家管理之中，“官本位”仍有很大空間，對掌權者的崇拜遠勝于對法律規(guī)則的服從。在此文化環(huán)境里，即使存在行政程序規(guī)則的完美設計，也常會被實踐扭曲，行政程序制度的理性價值極易消失于倫理文化之中。
三、理性價值實現(xiàn)的社會基礎行政程序制度理性價值的實現(xiàn)還必須有與之匹配的社會基礎，即依賴于國家治理模式、社會結構、法律機制和司法制度等。行政程序制度不能孤立存在，需要社會的認可和包容，否則，行政程序制度的理性價值也就永遠只能是學者們的空想。以下從四個方面分析行政程序制度運行的社會基礎：第一是行政程序制度的適用范圍。行政程序制度是交涉過程的制度化。交涉是平等地討價還價的過程，過多的討價還價會影響政府的權威，而我國又在進行政府主導下的改革，需要強化政府的權威，這里存在著程序正當性和管理正當性的沖突。程序正當性要求減少政府的權威，而政府權威的弱化會影響政府在改革中的主導地位，引發(fā)管理正當性危機。可見，行政程序制度的推行要考慮政府對經(jīng)濟和社會的有效控
制。為了維護社會的穩(wěn)定，行政程序制度的適用范圍只能逐步擴展，尤其是重大決策程序需要慎行。
第二是行政程序中的交涉主體。在決策類程序中，交涉主要發(fā)生在政府和市民社會之間。現(xiàn)代社會的個人力量微弱，難以獨立與政府對峙，只有成熟的市民社會，通過社會組織或利益團體與政府交涉，才能有效與政府抗衡。市民社會的多元權利可以有效分解國家權力，遏制公權力的專斷。[6]（P157）在我國，由于市民社會不成熟，社會自治欠發(fā)達，因而，決策程序的交涉主體缺失，這會極大影響決策程序理性價值的實現(xiàn)。在裁決程序中，交涉主要發(fā)生在政府和個人及個人的延伸體之間，個人及延伸體對裁決程序的參與，可以有效限制行政權力的恣意。
第三是行政程序制度的成本和效益。如果能在行政程序之外用比較低廉的成本解決問題或者通過行政程序解決問題后還將在別的方面付出代價，行政程序制度都將難以有效發(fā)揮作用。我國目前仍處在社會轉型之中，法律制度并不健全，傳統(tǒng)的管理與現(xiàn)代的管理并存，這無疑會影響行政程序制度的成功運作。另外，行政程序自身也存在成本和效益問題。過高的程序成本會使社會背上沉重的負擔。
第四是行政程序制度的保障。在西方國家，行政程序制度運行中的種種偏差往往靠司法機制糾正，司法制度也就成為行政程序制度理性價值實現(xiàn)的最后屏障。我國由于理性文化缺失，市民社會不發(fā)達以及傳統(tǒng)集權治理模式的影響，行政程序制度更需要司法的保障。但我國的司法制度同樣不成熟，司法力量單薄，難以保障行政程序制度理性價值的實現(xiàn)。
以上分析看出，我國行政程序制度有效運行的社會基礎并不牢固。單憑行政程序規(guī)則的完美設計來期盼其理性價值的實現(xiàn)，帶有相當?shù)睦硐氤煞帧?/p>
四、結論
在法治社會，行政程序制度具有獨特的理性價值，這是由其所具有的工具理性和溝通理性決定的。但該理性價值的實現(xiàn)除了需要設計精細的程序規(guī)則外，還需要相應的文化和社會基礎。法律制度不能超越于文化和社會之外，這自然也適用于行政程序制度。目前，行政程序立法的呼聲很高，行政法學界更是傾盡全力進行研究，在此時刻，保持清醒的認識尤為重要。缺乏文化基礎和社會環(huán)境的支撐，行政程序制度的理性價值能在多大程度上實現(xiàn)以及在我國現(xiàn)行條件下如何確保行政程序制度理性價值的實現(xiàn)，都需要認真地研究和探討。
參考文獻：
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1.1人員目前為止我國的市政建設工程的施工主體仍然是人，各種人為因素都會對工程的質量造成影響，工作人員的素質甚至在其中起了決定性作用。在施工中，管理人員和施工人員、技術人員一樣，其素質將對其他受管理人員的工作效率起直接的影響作用，從而間接地決定工程的質量。由此可以看出人的因素對路橋工程的質量影響。
1.2原材料在這里的施工材料不僅僅指原材料，其還包括一些施工中會使用到了成品和半成品。這些在施工中會涉及到的材料，如果沒有達到建筑強度的要求卻被加入到施工中，就必然降低工程的質量。因此保障施工材料的質量是保障市政路橋工程質量的前提。而又因為路橋工程的特殊性，如果其中一部分出現(xiàn)問題，就將在接下來的一段時間內持續(xù)的對其他部分造成影響。
1.3環(huán)境在市政路橋工程的施工中，會對施工質量造成影響的環(huán)境因素有很多，如工作氛圍、員工素質水平、技術等。當這些環(huán)境同時對施工產生影響時，相對出現(xiàn)的情況也會更難控制。所以在施工前，建筑企業(yè)就要針對環(huán)境因素進行深入分析和評估，找出可能影響施工的因素并設置預防措施，在最大程度上降低環(huán)境因素對市政路橋施工產生的影響。2.4技術施工技術是否科學、進度安排是否合理、人員操作是否正確、組織工作是否嚴謹都會對工程的質量產生影響。除此之外，施工中所使用的機械設備也會對工程質量的控制產生影響。現(xiàn)代路橋工程建設中大量使用機械，因此，設備質量、先進性、工作效率、穩(wěn)定性以及操作難度等都需要施工單位重視并積極提升。綜合以上，為了更好的進行路橋工程的施工，施工單位需要根據(jù)施工項目的實際情況進行工藝選擇和設備調置，爭取發(fā)揮最大效果。
2.如何保證路橋施工呈現(xiàn)高質量的施工效果
2.1科學選擇施工原料，保證原料的性能達到施工要求施工原料的選擇是準備工作中關鍵的一環(huán)，因此要委派專業(yè)人員來完成此項前期施工任務。選擇供應廠商時要核實其行業(yè)從業(yè)資質，對于不同型號不同質量的原料要根據(jù)具體施工要求來選擇，路橋關鍵部位的原料和部件選擇要用優(yōu)質的產品，要落實質量第一的原則，堅決避免使用劣質原料和部件。
2.2加強人員資質考核和培訓人是路橋施工建設的主體和核心，充分發(fā)揮人員的工作效率能推動施工順利進展。施工過程中，人員可以分為管理人員和施工人員兩大類。針對管理人員，企業(yè)要重視其個人技術水平和綜合素質的能力，并考量其對工程的掌控能力，杜絕外行指揮內行的行為；針對施工人員，要注重其個人技術水平、團隊協(xié)作能力和綜合素質，盡量安排人員做恰當?shù)膷徫还ぷ鳎瑢崿F(xiàn)人盡其才。日常施工中，要定期進行人員安全施工和專業(yè)技能的培訓，確保人員的先進性。
2.3引進先進的施工技術路橋建設中往往要采用許多種先進的施工技術。在施工中合理的使用新技術可以加快工作效率，降低施工成本，減少施工人員的工作量，因此，在施工中要大力引進和推廣先進的施工技術。然而新技術的使用不當也同樣會造成相反的效果甚至釀成事故。因此，在引進新技術的同時，單位要注意對人員進行新技能培訓，確保工作人員充分熟練的掌握的新技術的操作方法和規(guī)范，防止出現(xiàn)人員操作和技術的脫節(jié)。企業(yè)在技術引進時難免要加大資金投入，但從長遠來看，技術給企業(yè)帶來的的預期收益要遠遠大于其引進成本。
2.4對施工程序要嚴格管理路橋施工中涉及到許多學科的知識應用，如工程測量、主體結構設計、混凝土和鋼筋鋪設、路面施工等。在施工中要對每一道程序都嚴格把關，盡最大努力消滅施工中的質量漏洞。要做到這點，一方面要從施工原料準備工作入手，妥善的完成前期的每一項準備工作，并保證其質量沒有問題。另一方面，管理人員要充分發(fā)揮職能作用，規(guī)范施工操作，監(jiān)督施工人員的操作嚴謹性，及時糾正施工中出現(xiàn)的偏差和問題。另外，市政建設部門要重視路橋工程的后期養(yǎng)護工作。養(yǎng)護處理不當不僅無法達成原來的目標，更有可能對路橋造成不良影響，減少路橋的使用壽命，所以要合理把控路面養(yǎng)護時間，使用科學的養(yǎng)護方法。
2.5落實對工程質量的控制工作施工質量與工程使用的安全息相關，對于施工質量的把控應該覆蓋施工的各個領域。建設單位要建立監(jiān)察機制，明確規(guī)定施工細則和交工標準，關注每一個細節(jié)的質量，并通過各種手段督促施工人員按照施工標準操作，確保施工操作質量。同時，對施工中使用的原料要進行嚴格檢查，符合標準后才能進場，其后還要不定期的進行質量抽查，復雜成分的原料可以送由專業(yè)質檢機構進行檢測。除此之外，對于已經(jīng)完工的部分，施工單位也要對各項指標進行質量評估，路橋的關鍵結構部位的設計和完工質量要尤其重視。針對企業(yè)的工作人員，要定期進行思想道德教育，從根源上提升施工的安全意思，將質量檢測的知識普及到基層工人中去，讓質量檢測不再只是專業(yè)檢查人員的專利，讓每一個工作人員都參與到保障施工質量的隊伍中去。另外在工程交接環(huán)節(jié)要尤為注意，避免出現(xiàn)質量疏漏。
3.結束語
