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摘要:我國民營企業(yè)大都采用的家族治理模式,成為阻礙民營企業(yè)發(fā)展的重要因素。民營企業(yè)治理制度創(chuàng)新的目標是建立股東、債權人、經(jīng)營者和員工等資本所有者共同治理的企業(yè)法人治理結構,其主要包括治理主體的創(chuàng)新與治理機制的創(chuàng)新。
關鍵詞:民營企業(yè);家族治理模式;治理主體創(chuàng)新;治理機制創(chuàng)新
前言
全世界每天都有成千上萬的民營企業(yè)在生生滅滅,只有少數(shù)民營企業(yè)在競爭中脫穎而出并得以延續(xù)和發(fā)展。可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為民營企業(yè)生存和發(fā)展壯大的關鍵問題。對民營企業(yè)實施制度創(chuàng)新是其成長發(fā)展過程中的必然選擇。治理制度創(chuàng)新將構成民營企業(yè)制度創(chuàng)新的主要環(huán)節(jié)。
一、民營企業(yè)治理的一般理論
傳統(tǒng)意義上的企業(yè)治理起源于所有權與經(jīng)營權的分離,它是企業(yè)制度不斷發(fā)展的產(chǎn)物。在生產(chǎn)資料私有制下,企業(yè)經(jīng)歷了從單業(yè)主制到合伙制,再到股份制的發(fā)展過程。在此背景下,以“有限責任”和“兩權分離”為根本特征的現(xiàn)代股份制企業(yè)形式應運而生。股份企業(yè)的最基本特征是所有權和經(jīng)營權的分離。可以說,傳統(tǒng)意義上的企業(yè)治理就是源于兩權分離而產(chǎn)生的委托-問題。這需要良好的激勵約束機制,以使人在實現(xiàn)委托人目標的同時,實現(xiàn)自己的利益,達到“雙贏”的效果。
兩權分離是傳統(tǒng)意義上企業(yè)治理產(chǎn)生的源頭。按照這種理論,似乎在所有權與經(jīng)營權合一的企業(yè)里,就不應該存在治理的問題。我們知道,資產(chǎn)屬于私人所有的民營企業(yè)最大的特征就是兩權合一,而在民營企業(yè)中,治理問題一直是抑制其成長和可持續(xù)發(fā)展的最大“瓶頸”。看來,傳統(tǒng)意義上的治理理論已經(jīng)無法解釋民營企業(yè)的治理問題,為此,我們必須重新思考民營企業(yè)的治理理論。筆者認為,現(xiàn)代企業(yè)治理源于企業(yè)具備獨立的人格。也就是說,企業(yè)人格獨立是現(xiàn)代企業(yè)治理的最基本的前提條件。當然,兩權分離在一定程度上確實引發(fā)了治理問題,如“內部人控制”,但是這只是個表面原因,它是企業(yè)獨立人格在所有權安排中的一個表象反映而已,企業(yè)的獨立人格才是治理問題產(chǎn)生的最深層次的原因。或者說,兩權分離只是具有獨立人格的企業(yè)所有權安排的一種形式,它本質上也可歸結為企業(yè)的一種治理結構,不過是一種現(xiàn)代意義上的治理結構。
二、我國民營企業(yè)治理模式的現(xiàn)實分析
民營企業(yè)采用家族治理模式,在企業(yè)發(fā)展的初期,有利于增強企業(yè)的凝聚力,提高企業(yè)的穩(wěn)定性,加快企業(yè)的決策速度,因而是有效率的,對企業(yè)的成長具有一定的作用。但是一旦企業(yè)規(guī)模擴大,產(chǎn)業(yè)資本日益社會化,家族治理模式所具有的缺陷便暴露無遺,而且這些缺陷逐漸成為阻礙民營企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。家族治理模式的缺陷主要表現(xiàn)為以下幾個方面:
第一,家族股東“一股獨大”,損害了廣大小股東的利益。在民營企業(yè)中,企業(yè)創(chuàng)業(yè)者或其家族作為大股東“一股獨大”,控制著企業(yè)的所有權和主要經(jīng)營管理權,并主導企業(yè)的經(jīng)營管理活動;家族外的小股東由于人數(shù)眾多,人員分散,所持股份少,一般很難介入企業(yè)的經(jīng)營管理活動。在這種情況下,企業(yè)在發(fā)展過程中所進行的重大決策和重要經(jīng)營活動,就由掌握企業(yè)控制權的家族成員圍繞著家族的利益展開,而很少圍繞包括小股東在內的所有股東的利益展開。另外,在小股東不能對企業(yè)的經(jīng)營管理活動實施必要的監(jiān)督的情況下,家族控股大股東或其經(jīng)營者的道德風險,嚴重地損害了廣大小股東的利益,小股東的利益無法得到保護。
第二,個人財產(chǎn)所有權與企業(yè)法人所有權不分。在我國民營企業(yè)中,企業(yè)法人所有權深受家族個人所有權的干擾和控制。對于民營有限責任企業(yè)而言,企業(yè)組織只是一種形式,民營企業(yè)并沒有按規(guī)范的法人企業(yè)來運作,沒有健全的企業(yè)法人制度來保證企業(yè)以獨立的法人資格存在。民營企業(yè)個人財產(chǎn)所有權,在企業(yè)的經(jīng)營和繼承問題上,對企業(yè)法人所有權進行大量的干預和控制。
第三,企業(yè)主“家長制”作風嚴重,高度集中化的管理方式排斥人力資本的民主參與和決策。在我國民營企業(yè)中,這種“家長制”決策機制固化了民營企業(yè)主的“心智模式”,使他們變得更加專制和跋扈。這會不斷加大企業(yè)主決策失誤的可能性。而隨著知識經(jīng)濟和信息時代的到來,企業(yè)的成長更多地依賴于知識和人力資本,依賴于人力資本在企業(yè)經(jīng)營過程中的積極參與和決策。市場里的企業(yè)是人力資本與非人力資本的特別合約,而排斥人力資本民主參與決策的民營企業(yè)主的“家長制”作風,必將越來越阻礙民營企業(yè)的發(fā)展。
三、我國民營企業(yè)治理制度創(chuàng)新的目標和思路
1.治理主體的創(chuàng)新。誰參與治理,是出資者還是利益相關者?這是民營企業(yè)治理主體的問題。傳統(tǒng)意義上的企業(yè)治理理論認為,治理源于兩權分離,這實際上就是對民營企業(yè)治理主體應按股東的邏輯認定,其表現(xiàn)為資本雇傭勞動條件下的單邊治理結構。在這一結構中,民營企業(yè)的治理主體是雇主或股東。基于企業(yè)獨立人格的治理理論,強調民營企業(yè)的法人性和建立規(guī)范的企業(yè)法人治理結構。因此,民營企業(yè)的治理主體就是主要利益相關者,即資本所有者,包括:股東、債權人、經(jīng)營者和一般雇員。這是因為,一方面,企業(yè)生存和發(fā)展的前提是企業(yè)的法人財產(chǎn),而不僅僅是股東投入的資產(chǎn)。企業(yè)法人財產(chǎn)包括實物資產(chǎn)、金融資產(chǎn)及無形資產(chǎn)。這些資產(chǎn)主要由股東的直接投資和債權人的債權形成。如果股東憑借其專用性資產(chǎn)獲取剩余索取權和控制權,那么債權人也可以憑借其債權參與治理。同時,債權人的債權若無抵押,一旦企業(yè)虧損或破產(chǎn),其損失也不可低估。故債權人應當成為民營企業(yè)的治理主體。另一方面,經(jīng)營者和一般員工等人力資本所有者在企業(yè)中傾注了大量的心血,一旦企業(yè)面臨虧損或倒閉,不僅面臨青春年華與自信心等的投資損失,甚至會危及自己及其家人的生存。同時,當代民營企業(yè)的發(fā)展越來越依賴于經(jīng)營者和員工的人力資本。隨著競爭日趨激烈,企業(yè)要鞏固自己的競爭優(yōu)勢,必須有充足的創(chuàng)新能力,而創(chuàng)新能力只能來自于這些人力資本所有者——企業(yè)經(jīng)營者和員工。
2.治理機制的創(chuàng)新。如何合理分配企業(yè)所有權或治理權,企業(yè)所有權或治理權如何行使?這是民營企業(yè)治理機制的問題。為建立高效能的治理機制,民營企業(yè)要注意和做好以下幾個方面的工作:
(1)在保證股東利益的基礎上,堅持資本所有者利益最大化將是民營企業(yè)治理的根本宗旨。如上所述,傳統(tǒng)意義上的治理理論強調股東利益最大化是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的目標,而企業(yè)獨立人格的治理理論,堅持在保證股東利益基礎上實現(xiàn)資本所有者利益最大化的治理原則。它堅持利益相關者理論,強調資本所有者是主要利益相關者,只有資本所有者才能夠擁有企業(yè)所有權,才能成為治理主體,才能擁有治理權。無論作為物質資本所有者的股東和債權人,還是作為人力資本所有者的經(jīng)營者和員工,他們都對民營企業(yè)做了專用性投資,因而都應該擁有企業(yè)的所有權,成為治理的主體。他們與民營企業(yè)的生存和發(fā)展高度相關,他們的利益最大化理所當然地成為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所追求的目標。
(2)治理形式多樣化。現(xiàn)在論述民營企業(yè)或民營企業(yè)制度創(chuàng)新的文章很多,但是它們大都把完全的社會化,看作成實現(xiàn)民營企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的唯一必然趨勢。完全社會化,實際上就是放棄家族所有或控股,把民營企業(yè)變?yōu)橥暾纳鐣髽I(yè),在此意義上構建現(xiàn)代化的企業(yè)治理結構,這種治理結構可能是民營的,也可能是公有的,那要看控股主體是誰,誰是第一大股東。我們認為,完全社會化在理論上成立,在實踐上也不乏其例,不過它并不是民營企業(yè)發(fā)展的惟一趨勢。因為完全社會化是在民營企業(yè)遇到資金“瓶頸”和融資渠道不暢等問題下的無奈選擇,因為市場上的“經(jīng)濟人”是不會隨便把視作為自己或其家族的財產(chǎn)社會化的,只要解決了民營企業(yè)的資金來源問題,非社會化將是民營企業(yè)治理形式的首要選擇。
(3)科學劃分三會權責,實施民主化的管理方式。民營企業(yè)的家族治理模式表現(xiàn)出的“家長制”作風,已經(jīng)使得企業(yè)內部的董事會、監(jiān)事會形同虛設,企業(yè)事務無論大小,皆以企業(yè)主“家長”為準,這與現(xiàn)代企業(yè)法人治理結構的要求是不相符的。為此,民營企業(yè)要科學地劃分董事會、經(jīng)理班子、監(jiān)事會的權責:董事會負責決定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、方針、長期經(jīng)營計劃及人事安排等重大事項;企業(yè)經(jīng)營班子負責經(jīng)營管理工作;企業(yè)監(jiān)事會要通過有關制度建設等措施,對企業(yè)董事會與經(jīng)營者行為,企業(yè)財務與投資等有關決策行為進行監(jiān)督。同時,民營企業(yè)在經(jīng)營過程中,要實施民主化的管理方式,不斷吸收人力資本的參與和決策。這要求企業(yè)主建立與員工的協(xié)商對話制度。
參考文獻:
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1.國有控股公司研究主體的界定國有控股公司是國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調整后,國有資本優(yōu)化配置的結果,是指國有資本處于絕對控股或控股地位的公司。國有控股公司提供的產(chǎn)品主要是為了彌補市場調節(jié)失靈而產(chǎn)生的供給不足。從英國和俄羅斯鐵路運營公司改革的成敗經(jīng)驗來看,國有控股公司是重要的企業(yè)財產(chǎn)組織形式。
2.財務治理結構概念的界定與財務治理結構相近的詞有公司治理、公司治理結構、法人治理結構、公司治理機制和公司機關制度等等。之所以有不同的稱謂,是因為研究人員研究問題的角度不同和對CorporateGovernance翻譯的不同。從現(xiàn)代企業(yè)制度來看,股份有限公司是在所有權與經(jīng)營權相分離,法人財產(chǎn)權與終極財產(chǎn)權相分離的基礎之上形成的;所有者將財務資源委托給具有專長的經(jīng)營者經(jīng)營管理,是一種財權的委托和受托關系,其本質是一種財務活動。但是,如何確保經(jīng)營者按照所有者的利益目標去做,如何將財產(chǎn)的控制權與剩余索取權在所有者與經(jīng)營者之間進行科學分配,就產(chǎn)生了基于財權分配的企業(yè)制度安排框架。這一框架的主要內容即財務治理結構。根據(jù)現(xiàn)代財務分層理論[1],將財務治理結構分為所有者財務治理結構和經(jīng)營者財務治理結構兩個層面進行研究。
3.國有資本人格化行為假設國有資本的產(chǎn)權特征表現(xiàn)為公有制,以生產(chǎn)資料的集體所有為其基本特征。集體所有權是由每個人所擁有的產(chǎn)權份額構成的,作為產(chǎn)權所有者必須采取集體統(tǒng)一行動才能行使其產(chǎn)權權能;作為產(chǎn)權集體所有者中的單個人既沒有特殊的權力決定生產(chǎn)資料的使用和處置,也不能單獨索取剩余收入中的相應份額。所以,產(chǎn)權集體所有者必須通過法律或其它合約的方式授權某個組織行使其產(chǎn)權權能,即國有資本的人格化[2]。國有資本人格化的主體有哪些特征呢?和私人資本的產(chǎn)權主體有哪些不同?按照西方經(jīng)濟學的假設前提,私人資本的產(chǎn)權主體特征表現(xiàn)為“經(jīng)濟人”,即人是自私的,以追求自身效用最大化為目標。如果研究國有資本人格化特征以經(jīng)濟人假設為前提,集體產(chǎn)權必須分割成不同的份額并轉讓給個人,即私有化,否則理論推演的結果只能是相互矛盾。為此,提出“集體經(jīng)濟人”概念以區(qū)別“經(jīng)濟人”概念。集體經(jīng)濟人作為國有資本人格化的代表,其行使集體產(chǎn)權權能時,首先要充分代表個人的經(jīng)濟價值取向。個人資本是逐利的,國有資本同樣是逐利的。但是,當由于市場失靈造成某種產(chǎn)品或服務不足從而使整個社會福利下降時,國有資本又必須從改善整個社會福利出發(fā),服務于集體。有的經(jīng)濟學者認為,社會福利應當由政府來解決,而不是企業(yè)。我們認為政府和企業(yè)只不過是由于社會分工不同而造成的不同制度安排的結果,如果企業(yè)這種制度安排對解決社會福利問題更有效,更能增加集體中每個人的效用,就應當由企業(yè)承擔,否則,應由政府承擔。作為市場競爭中的主體,國有控股上市公司在提供社會福利產(chǎn)品或服務時,應當享受政府的優(yōu)惠政策以彌補其經(jīng)濟損失。所以,集體經(jīng)濟人假設與經(jīng)濟人假設不同,但是并不違背經(jīng)濟人假設。
二、國有控股公司財務治理結構的制度缺陷
1.所有者財務治理結構的制度缺陷
國有股股東有雙重身份:既是國有資本的產(chǎn)權代表,又是國有資本運營管理的人。作為產(chǎn)權代表其本身沒有控制權和剩余追索權,也就沒有動力行使股東的權利。作為人,國有資本運營的成敗對其個人的經(jīng)營業(yè)績有一定程度的影響,所以,他有動力行使股東權利,以期未來控股上市公司業(yè)績的提高能夠給自己帶來更大的人力資本回報。但是作為國有資本的人和國有控股上市公司的高層管理人員存在一定的競爭,因為國有股股票和法人股股票的非流動性,國有股股東無法獲得資本利得,投資收益的來源只有微薄的股息,甚至股息都得不到。而且控股上市公司業(yè)績只能按照控股比例記在控股公司的賬面上。所以,作為國有股大股東的代表有將控股上市公司的利益轉移到母公司的行為動機。事實上,我國有不少上市公司已經(jīng)成為控股母公司的“自動取款機”了,即控股母公司憑借其對上市公司的控制,將上市公司的資金、利潤等轉移到控股公司或下屬企業(yè)中去。大股東的這種行為嚴重損害了中小股東、職工和債權人的利益,造成國有控股上市公司財務治理結構的“癱瘓”。大股東的這種行為動機也是導致會計信息失真的制度性原因之一,控股上市公司資金的不斷“抽血”,和無效地收購控股公司旗下的資產(chǎn),造成上市公司對資金需求的不斷增加。為了籌集到更多的資金,上市公司只好鋌而走險,虛擬會計利潤,從股市上籌集更多的資金。中小股東控制權和剩余索取權較小,決定了他們行使股東權利的消極性。中小股東成了股東群體中的弱者,在上市公司少分甚至不分股息的情況下,他們的投資收益主要來源于風險極高的資本利得。在嚴重“套牢”的情況下,他們只能把希望寄托在“救世主”(指政府或集團公司等)的身上。之所以會出現(xiàn)以上情況,主要因為所有者財務治理結構中,大股東和中小股東在利益目標取向、風險偏好、信息優(yōu)勢和產(chǎn)權權能行使成本上有明顯的差異,造成股東內部利益的沖突。利益目標取向不同。大股東作為集體經(jīng)濟人,不僅要追求國有資本的保值增值,表現(xiàn)出經(jīng)濟人的一面,而且要追求社會福利的改善,承擔一定的社會責任。如國有控股自來水上市公司就不能依靠自身自然資源壟斷的優(yōu)勢依據(jù)水的供需按照市場原則調整水的價格。而中小股東作為經(jīng)濟人,投入的是私人資本,追求的目標是資本的保值和增值,沒有改善社會福利的責任。因為在整個社會福利下降時,中小股東已經(jīng)承擔了一部分損失,如果再讓他們投入資本來改善整個社會的福利,等于又受到了一部分損失。中小股東之所以投入私人資本,是因為他們認為政府能夠給國有控股上市公司承擔社會責任帶來的損失給以政策上的彌補,這是有風險的。風險偏好不同。國家股股東的資本雄厚,投資范圍較分散,抵御風險的能力較強。而且國家股的產(chǎn)權代表也只是人的角色,其對風險的偏好是中性的。而中小股東的資本相對較小,投資比較集中,抵御風險的能力較弱。作為終極產(chǎn)權所有者,是風險厭惡者。信息優(yōu)勢不同。大股東作為絕對控股股東在信息擁有上比中小股東有優(yōu)勢。大股東對公司重大的財務決策、高層管理人員的任免、經(jīng)理人員的錄用有充分的權力。高層管理人員對大股東代表具有一定的依賴性,否則,他們有被撤職的危險。這就造成大股東有和控股上市公司高層管理人員合謀操縱上市公司的可能。另外,大股東作為產(chǎn)權人,行使產(chǎn)權權能的成本由終極所有者承擔,他們獲得信息的成本是可以不計較的。而中小股東由于持股比例較低,參加股東大會的成本較高,獲得上市公司信息的途徑只能是傳播媒體、大眾傳言,而且還要受到“噪聲”的干擾。行使產(chǎn)權權能的成本不同。國有股股東和法人股股東的持股比例較高,參加股東大會的邊際成本較低,而且國有股股東或國有法人股股東代表行使產(chǎn)權權能的成本由派出單位(公司或政府)承擔。而中小股東的持股比例較小,行使產(chǎn)權權能的邊際成本較高,而且發(fā)生的成本由自己承擔。所以,在國有股股票和法人股股票不能流通的情況之下,國有股股東和法人股股東的代表具有用手投票的積極性,而中小股東只能選擇用腳投票的消極方式。除此之外,作為大股東的產(chǎn)權代表,由于其本身對控股上市公司的持股量較少,國有控股上市公司的所有者財務治理結構實質上由非產(chǎn)權所有者的“外部人控制”,如果內、外控制人合謀,將造成國有資本的大量
流失和中小股東、職工、債權人等利益的受損。
2.經(jīng)營者財務治理結構的制度缺陷
國有控股上市公司提供的產(chǎn)品或服務是一種半公共產(chǎn)品。因為半公共產(chǎn)品的價格可能受到政府的管制,經(jīng)理人員業(yè)績的評價十分困難,經(jīng)營者為了增加自身效用的最大化,不惜一切找借口,使激勵機制效用失常。作為人,經(jīng)營者和國有股大股東的代表之間雖然是委托關系,但二者同時又都是受人之托。所以,經(jīng)營者可以在增加國有股東代表利益的同時,實現(xiàn)自身利益的最大化。這種所有者人與經(jīng)營者人之間利益的趨同,使所有者人失去了對經(jīng)營者人的監(jiān)督動力。因此,國有控股公司的財權實質上控制在管理層手中,公司財務治理結構失去了相互約束、相互控制的機能。國有控股上市公司涉及特殊性領域時,如軍工企業(yè)、自然壟斷領域等,政府必然采取一定程度的管制。如我國政府不準個人持有槍械,但是,軍工企業(yè)的高層管理人員就享有一定的特權,這種特權的存在,就容易引發(fā)一定的尋租行為,造成社會福利的下降。監(jiān)事會的組成人員多是面臨退休或已經(jīng)退休的政府官員、公司元老,他們代表國有股或國有法人股股東的利益,但是,由于自身素質所限和利益動力不夠,他們不能有效行使監(jiān)督權。監(jiān)事會成員缺乏有利益動力監(jiān)督的終極產(chǎn)權代表、債權人代表和內部股東代表、職工代表。監(jiān)事會成了法律規(guī)定的虛設品。我國國有控股上市公司財務治理結構除了內在的制度原因之外,還存在外在的制度缺陷。長期以來,企業(yè)上市指標是政府管制下的配額制,上市公司的殼資源十分稀缺,市場供應與需求嚴重失衡。上市指標的爭奪成了當?shù)卣鉀Q國企困境的有效途徑。指標拿到之后,首先在原國有企業(yè)的基礎之上,經(jīng)過資產(chǎn)剝離、整合,實現(xiàn)優(yōu)質資產(chǎn)的上市,形成當?shù)氐纳鲜泄救骸Ｈ缓?上市公司再通過多次發(fā)行股票、債券的方式向社會籌集資金,再用籌集到的資金兼并重組當?shù)氐睦щy企業(yè),實現(xiàn)國企脫困的目標。政府利益的膨脹使上市公司籌集到的資金沒有很好地用到規(guī)定的項目上,而是像撒胡椒面一樣分散投資于兼并重組困難企業(yè)。政企不分、政資不分的現(xiàn)象仍較嚴重。資產(chǎn)剝離的結果是,上市公司和控股公司成了一套人馬兩張牌子的企業(yè),“形散而神不散”。上市公司財務治理結構缺乏獨立性,法人財產(chǎn)權不獨立。控股公司與上市公司之間的關聯(lián)交易頻繁,利益轉移現(xiàn)象增多。資本市場、經(jīng)理市場發(fā)展的相對滯后和國有股、法人股股票的非流動性,使外部控制機制不能起到應有的約束作用。
三、國有控股公司財務治理結構的完善
我國國有控股上市公司財務治理結構的完善與模式選擇,應結合我國的具體國情,做到“古為今用、洋為中用”。應在揚棄的基礎之上,構建我國國有控股上市公司財務治理結構的創(chuàng)新模式。美國的職工持股計劃、德國的聯(lián)合決策模式、德國和日本的主銀行制度都反映了公司治理的導向:如何將股東的利益與經(jīng)營者、職工、債權人的利益協(xié)調起來。[3,4]隨著知識經(jīng)濟的發(fā)展,企業(yè)協(xié)同作用的發(fā)揮對于一個企業(yè)的發(fā)展至關重要,企業(yè)與企業(yè)之間的利益依存關系將更加密切,作為協(xié)同伙伴(或客戶)的意見也是影響企業(yè)決策的因素之一,協(xié)同企業(yè)也有參與決策的趨勢。中國是一個具有悠久文化歷史的國家,古代儒家的理財觀念對于今天的社會主義市場經(jīng)濟建設,財務治理框架的構建仍然有一定的現(xiàn)實意義。比如孔子提倡的“義主利從、以義生利”的觀念[5],說明誠信、守約是利的根本,言而無信,損人利己必然導致利的枯竭。企業(yè)作為各種生產(chǎn)要素的合同集,各個利益主體應充分考慮到企業(yè)整體的利益,不能以自己的優(yōu)勢損害其它利益主體的利益。守“義”要以完善的法律法規(guī)、道德規(guī)范、行為準則等一套社會制度為前提,生“利”才能有實現(xiàn)的基礎。所以,我國國有控股上市公司財務治理結構的完善首先是制度的重新調整。只講“義”字還不夠,對于“不義”要有相機治理的對策。因此,本文提出了國有控股上市公司多邊治理與相機治理相結合的財務治理結構目標模式。相機治理是指公司的各利益主體為了維護自己的利益,根據(jù)法律、法規(guī)或公司章程、合同等,對有損于自己利益的公司行為實施制止或索賠。如債權人可按合同規(guī)定終止貸款合同,根據(jù)破產(chǎn)法向法院申請公司破產(chǎn);股東可根據(jù)法律規(guī)定對上市公司的違法行為造成的損失要求賠償;職工可根據(jù)工會法或通過工會組織維護自身的權利。相機治理主要是法律法規(guī)等外部控制機制的完善和內部相關利益主體在“疑人”的基礎上簽訂相對完全的合同。多邊治理是指公司股東、經(jīng)營者、職工、債權人等相關利益主體共同參與國有控股上市公司財務治理結構的制度安排。如果是國有控股上市公司長期的合作伙伴或有證據(jù)表明公司目前處于財務困難或危機狀態(tài),債權人可以選擇進入董事會或監(jiān)事會參與財務治理,否則,不應參與公司的財務治理。正常情況下,應由股東、經(jīng)營者和職工三方共同治理公司財務。
1.公司所有者財務治理結構的完善
隨著我國加入WTO、政府職能的轉變、國有資本營運主體的培育與組建,國有控股上市公司國有股東產(chǎn)權主體必須實現(xiàn)類似于日本公司的法人之間的交叉持股,通過國有投資公司之間股權的互換實現(xiàn)產(chǎn)權主體的多元化。國家股由“一股”變“多股”,相同國家股,不同利益主體代表之間就可以相互約束、相互制衡。另外,上市公司可以通過設置普通股和限制表決權的優(yōu)先股使國家股以普通股股東和優(yōu)先股股東兩種身份出現(xiàn),不僅可以控制上市公司,而且還可以實現(xiàn)有表決權的股權結構的優(yōu)化。除了拆分國家股之外,上市公司還可以通過引入戰(zhàn)略投資者,以加強與國家股股東在控制上市公司上的競爭。例如首鋼、寶鋼、中石化、中石油、中國電信等大型國有企業(yè)都通過引入戰(zhàn)略投資者而成功上市,這對于股權結構的優(yōu)化,企業(yè)間的相互協(xié)作都是很好的嘗試。國家股股東與法人股股東并非終極所有者代表,容易產(chǎn)生廉價投票權和監(jiān)督動力不足的缺陷,這種缺陷的彌補除了上述措施之外,還可以通過中小股東表決權信托制度,提高公司內部股東持股比例,強化終極產(chǎn)權所有者對非終極產(chǎn)權所有者以及公司管理層的約束力。
(1)建立中小股東表決權信托、制度。中小股東投票權行使成本制約了其參與治理的積極性。中小股東可以委托資產(chǎn)管理公司、證券公司、信托投資公司等中介機構行使表決權。這種可以是長期的信托關系,也可以是一次性的委托關系。這種制度也可以和職工持股制度結合起來,通過職工持股會行使中小股東的表決權。因為金融機構的成本比職工持股會的成本要高,而且職工持股會的利益與中小股東的利益取向是一致的,如果金融機構不是(即便是)上市公司的股東和中小股東的利益取向不完全相同。
(2)推行內部職工持股制度。內部職工既是公司的職工,又是公司的股東,對公司的生產(chǎn)、技術、財務、管理等信息占有比外部股東有優(yōu)勢。內部股東的利益與企業(yè)的利益更為密切,他們更為關心公司的發(fā)展,他們參與公司治理的地理條件決定了其行使產(chǎn)權權能的成本很低。在我國,職工持股有其現(xiàn)實基礎。我國長期以來實行的是生產(chǎn)資料公有制為主的經(jīng)濟體制,國有資本的積累與形成一方面來源于對封建地主階級、官僚資本的沒收和贖買;另一方面來源于廣大工人、農(nóng)民、知識分子的勞動創(chuàng)造,讓農(nóng)民有其地,工人、知識分子有其股是有客觀依據(jù)的,也是我國長期奉行的富民思想的體現(xiàn)。在我國現(xiàn)代企業(yè)制度的實踐中,80年代已經(jīng)有所嘗試,但不規(guī)范。90年代,國家體改委、部分地方政府已經(jīng)出
臺了相關的制度對內部職工股進行規(guī)范。如上海、深圳、江蘇、陜西等地較早實行了企業(yè)職工持股制度的試點。職工持股制度的推行可以與國有資本的有進有退、國有股減持等政策結合起來。國家應出臺相應的政策允許企業(yè)用長期積累下來的職工獎勵基金、職工福利基金或公益金等回購國有股份,或企業(yè)以職工持股會的名義代表職工籌集一部分資金回購部分國家股。回購來的國家股作為職工持股會的預留股份,再根據(jù)職工的工齡、職位、技術職稱等計算職工對企業(yè)所做貢獻的大小,依次作為核定職工持有的股份份額和認購的股款。在推行的過程中,普通職工、技術研究開發(fā)人員、部門經(jīng)理人員和高層管理者可以以現(xiàn)金、專利、專業(yè)技能資本等方式認購相應的股份。同時,確立人力資本的產(chǎn)權地位。高層管理者作為管理者,又是國有資本的產(chǎn)權人,必須同時以現(xiàn)金、人力資本兩種方式認足國家規(guī)定的股份數(shù)。為此,國家應出臺相應法規(guī)明確企業(yè)職工的范圍、認購股份的方式、資金籌措方式、組織形式、股票流通轉讓的條件等,實現(xiàn)職工持股制度的規(guī)范化發(fā)展。
2.公司經(jīng)營者財務治理結構的完善
經(jīng)營者財務治理結構完善的關鍵是如何約束和激勵管理層。管理層的信息優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢容易造成逆向選擇和道德風險,在制度設計上就要引入和管理層相比同樣具有信息優(yōu)勢或具有專業(yè)特長的競爭對手,監(jiān)督管理層的經(jīng)營行為,以防止管理層見利忘義。從國際上看,比較典型的做法是德國的職工參與制度和美國的獨立董事制度。職工作為企業(yè)的內部人,對企業(yè)比較了解,信息優(yōu)勢是明顯的;外部獨立董事作為專業(yè)裁判在專業(yè)技能上的優(yōu)勢也是明顯的。這兩種制度能夠較好地解決管理層“忘義”行為的發(fā)生。管理層的利益動機決定其行為取向和工作努力程度。所以,管理層需要科學的激勵制度保證其才能的充分發(fā)揮,借以實現(xiàn)相關利益者效用的最大化。首先要有正確評價管理者業(yè)績的機制,其次是要有相應的獎勵機制。在激勵制度安排上,國際上比較成功的做法是年薪制(或高薪制)、股票期權制度。
論文關鍵詞：獨立董事制度地域特色法律支持
建立獨立董事制度．作為公司治理中的制衡力量，中外在公司制度安排、選擇方式和運作實踐中走過了不同的歷程。本文結合這些實踐經(jīng)驗和理論探討．試述建立一種有中國地域特色的獨立董事制度。
一、獨立董事制度的由來廈在中國的實踐
在公司制企業(yè)中建立獨立董事制度，起源于美國和英國。英美等國的公司治理結構中．沒有設立監(jiān)理會，對董事、經(jīng)理的監(jiān)督主要依靠成熟的市場運作機制、社會中介機構和股東的投票選擇權。但隨著公司規(guī)模的不斷膨脹發(fā)展，運營業(yè)務、經(jīng)營規(guī)模呈巨型化趨勢，對公司董事、經(jīng)理的監(jiān)督、約束，尤其是事關公司生存發(fā)展的重犬戰(zhàn)略決蓑的選擇，越來越需要進行事前、事中的監(jiān)督和更多地聽取外部專家的意見。從20世紀50年代開始，英、美等國的一些上市公司開始大比例增設外部董事。在一些國際知名大公司，如摩托羅拉公司、阿科公司等，公司董事會的外部董事比例在3／4以上。所謂外部董事是相對于內部董事而言的，外部董事也叫非經(jīng)營董事，是指非公司雇員的兼職董事。他們的職責是作為公司董事會成員，參加董事會會議，為公司決策、財務審計、業(yè)務控制提供咨詢，監(jiān)督內部董事和經(jīng)理人員。而且要求外部董事必須對公司戰(zhàn)略、經(jīng)營和資源配置，包括對公司高級管理人員的任命，作出獨立的判斷．由此派生出獨立于公司經(jīng)營管理層的獨立董事。要作出“獨立的判斷”，須符舍以下幾個條件：(1)獨立董事必須由股東會選舉產(chǎn)生．不得由董事會任命；(2)獨立董事必須具有5年以上的商事、法律或財務工作經(jīng)驗；(3)獨立董事在過去3年內不是拳公司或子公司的高級管理人員或雇員。與公司沒有1O萬美元以上的交易。與公司雇員沒有直系親屬關系或利害關系；(4)獨立董事在公司任職不得超過3年。滿3年后，獨立董事可以繼續(xù)作為董事留任，但失去其獨立董事資格。相關法律規(guī)定。獨立董事有以下的特殊權力：(1)由獨立董事批：隹的“自我交易”，法院可免除審查。(2)獨立董事有權批準對董事因遭到指控所作出的費用給予補償。(3)獨立董事有權撤銷一項由股東提起的派生訴訟。(4)獨立董事不同意董事會大多數(shù)人作出的決定時，有權直接與股東聯(lián)系，其費用由公司支付。
我國引進獨立董事制度。始見于國內上市公司和在境外上市的公司。1997年l2月，中國證監(jiān)會在《上市公司章程》指引中，首次明確在上市公司中“可以設立”獨立董事。2000年l1月，上海證券交易所在《上市公司經(jīng)理指引(草案)》中，提出在上市公司中至少擁有兩名獨立董事。2OO1年8月，中國證監(jiān)會在《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》中，規(guī)定在2003年6月30日以前，上市公司董事合成員應當至少包括1／3的獨立董事。從“選擇性蒂款”到上市公司治理的必備條件，逐步形成了獨立董事在上市公司治理中的制度安排。
二、獨立董事是構建公司治理中權力制衡的重要力量
建立具有中國地域特色的獨立董事制度，要立足于中國的基本國情。我國目前的公司制企業(yè)。包括上市公司，不論是國有或國有控股企業(yè)，還是民營企業(yè)。一個普遍的特點是“一股獨大”這是目前我國國有企業(yè)、家旋企業(yè)的基本特點和國情。從這個基本國情出發(fā)，來客觀、公正地借鑒、評價和推行建立獨立董事制度，有效地規(guī)避當前公司治理中存在的弊端，對維護正常、規(guī)范的經(jīng)濟秩序具有現(xiàn)實意義。
國外公司股權結構的高度分散，是其基本特點。而我國的基本特點是公司股權結構的“一股獨大”、高度集中。因此，在建立獨立董事制度時，一定要面對這個現(xiàn)實。首先是獨立董事的任免權問題；其次是獨立董事在公司董事會成員中的比例和任職資格；第三是法律授予獨立董事的特殊權力。
1．獨立董事的任免權應由公司監(jiān)事會掌控。我國現(xiàn)行的《公司法》，基本遵循資本多數(shù)決原則。即股東大會上，股東按其所持有股份對公司重大事項行使表決權，經(jīng)代表多數(shù)表決權的股東通過，就能形成決議的股東大會議事規(guī)則。在“一股獨大”的現(xiàn)實情況下。大股東往往利用這種絕對優(yōu)勢，迭到其操縱股東大會的目的，并控制投票權，從而操控公司董事會和公司經(jīng)營班子。而會司監(jiān)事會則處于弱勢地位，對公司董事、經(jīng)理的監(jiān)督根本無法實現(xiàn)，成為一種擺設。
改變“一股獨大”的局面，需要時日．即使若干年后股權結構相對分散后。仍然存在公司內部人控制的問題。要解決問題，還得從實際情況出發(fā)，也毗是針對“一股獨大”的實際。創(chuàng)建有中國地域和經(jīng)濟運行特色的獨立董事制度。把公司的經(jīng)營管理決策權與監(jiān)督權分設，使獨立董事制度成為權力制衡的重要力量。具體采說，就是公司走股東掌控股東大會、董事會廈執(zhí)行層，公司小股東掌控公司監(jiān)事會，并由監(jiān)事會提名和任免公司的獨立董事。這樣就等于把公司股東大會中分出了兩種對立統(tǒng)一的勢力；一種是大股東度其同盟者。代表公司執(zhí)政的勢力；另一種是投反對票的中小股東．成為監(jiān)督執(zhí)政的勢力。而后一種勢力掌握的對公司治理中權力制衡的有生力量，就是獨立董事。
由公司監(jiān)事會任免公司董事的治理模式，在德國和瑞士等國盛行。這符合他們的國情的公司治理結構。而我們采取由公司監(jiān)事會任免獨立董事。是針對我們的國情，是對目前公司治理結構的修正和充實。
2．獨立董事在公司董事會成員中的比例和任職資格。英、美等國的公司獨立董事，在公司董事會成員中的比例為2／3到3／4。我國的上市公司要求獨立董事在公司董事會成員中的比例為I／3，這個比例可以加大到1／2，因為相對經(jīng)營董事而言，獨立董事在執(zhí)掌公司權力，信息獲取等方面處于弱勢。
對獨立董事的任職資格，應該有明確的界定：(1)對獨立董事能力的界定。必須具有5年以上從事企業(yè)經(jīng)營管理、商務、法律或財務工作的經(jīng)驗。而且不能有無決策能力、損害公司利益、不能履行職責等不良記錄。(2)對獨力董事“獨立判斷”的公允性界定。在過去3年內與公司經(jīng)營管理和管理層無直系親屬關系，無合伙人關系。無超過2【J萬元的交易關系。(3)對獨立董事任職年限的界定。公司獨立董事任期3年。可以連選連任，但任職不得超過6年。(4)非經(jīng)過特批，不得擔任3家以上公司獨立董事職務。
3．法律授予獨立董事的特殊權力。我國相關的法律，如《公司法》、《證券法》應授予獨立董事以特殊權力。主要包含兩個方面：一是獨立董事有權撤銷一項由股東提起的對經(jīng)營董事的訴訟，使管理層可以利用董事制度來保護自己。二是獨立董事在不同意大多數(shù)董事作出的決定時，有權直接與股東聯(lián)系。讓中小股東可以利用獨立董事制度來維護自身的權益。
三、獨立董事制度的修正、修復功能和創(chuàng)新能力
我們在進行獨立董事制度安排和設計時．要充分考慮到該項制度的修正、修復功能。現(xiàn)階段，我們建立的獨立董事制度．主要是針對“一股獨大”所引發(fā)的弊端。經(jīng)過股權分置。國有股減持等配套深化改革以后，股權結構將從高度集中逐步走向相對分散和高度分散。因此。獨立董事的任免方式和公司治理模式，要考慮到公司的實際，可以允許選擇方案隨著企業(yè)經(jīng)營管理的發(fā)展，將來還會出現(xiàn)新的變化
獨立董事在公司經(jīng)營管理、信息獲取等方面處于相對弱勢，要實現(xiàn)對經(jīng)營董事、管理層的監(jiān)督，履行職責還需要配套的制度采作為保障作為獨立董事制度的補充，在公司董事會下設立專門委員會．并明確這些專門委員會必須由獨立董事來掌管
1公司發(fā)展戰(zhàn)略委員會．作為公司的長遠發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略選擇、公司重大經(jīng)營決策的咨詢機構，公司董事長為召集人，公司獨立董事、外部專家為成員。所議事項，應作為董事會決策的依據(jù)。
2審計委員會。召集人和成員全部由公司獨立董事?lián)沃饕氊熓潜ＷC公司各項財務報表、信息披露的準確性、真實性，代表公司董事會擁有聘請或解聘注冊會計師進行獨立審計的權力。并負責確定審計范圍、評審審計結果，監(jiān)督公司內部會計核算程序，審核公司財務政策，監(jiān)督撿查公司各部門的財務效果
3提名委員套由獨立董事組成提名委員會，負責向董事會提名擔任公司總經(jīng)理等高級管理人員的人選和任職責格；向股東走會提出董事會候選人員和資格審定辦法
論文摘要：當前，審計舞弊的出現(xiàn)與公司外部治理結構的不健全有直接聯(lián)系。從對公司外部治理的角度出發(fā)，論證了公司治理結構與獨立審計的關系，并對當前獨立審計違背德的現(xiàn)狀，從公司外部治理角度提出了構建與現(xiàn)代公司治理結構預期相適應的獨立審計的措施。
1從公司外部治理角度研究獨立審計的違背
1.1獨立審計的損害因素分析：
筆者認為，獨立審計的損害因素主要包括以下幾類：
第一、被審計單位的阻力。審計單位為了自己的局部利益，會干擾審計工作順利進行。
第二、利益誘惑。利益誘惑手段往往會使審計師放棄客觀公正的審計立場。
第三、社會關系的壓力。當審計師與被審計單位存在某種親密關系時，很可能會損害審計的獨立性。
第四、自我復核。某些審計師兼容多項服務，進行自我復核。
第五、法律審計資源的短缺。法律進行監(jiān)管的限制，往往會在法律上留下許多監(jiān)督的真空地帶，使審計師有違規(guī)的傾向。
1.2獨立審計違背的極端狀態(tài)——審計合謀的特征及成因分析
審計合謀是指注冊會計師與被審計人串通，采用不正當手段向審計委托人尋租以謀取利益的現(xiàn)象。其原因如下：
1.2.1法律監(jiān)管不健全
第一、對公司管理層的違規(guī)處罰力度不夠，我國法律對管理層的處罰力度偏輕，與通過違規(guī)獲取的暴利相比，管理層傾向于選擇較小的法律風險獲得較大的收益。
第二、處罰的時間相對滯后。由于處罰時間的滯后，使得調查對象在此期間內有了很大的活動空間，使法律的震懾力大打折扣。
第三、訴訟成本高，民事責任條款欠缺。目前我國的法律體系對經(jīng)濟違法方面民事責任的規(guī)制還不是很全面。而且由于訴訟成本過高，很多對審計師的民事責任追究不強。
第四、對中介追究不力，執(zhí)法不嚴。
1.2.2資本市場的不健全和經(jīng)理人市場的缺失
資本市場的不健全和缺乏一套完整的職業(yè)經(jīng)理人評估機制，通過市場選擇經(jīng)營者的可能性較小。
1.2.3“政府監(jiān)管”下的審計合謀
我國的審計屬于政府主導型模式。中央政府一方面要求加強監(jiān)管力度，優(yōu)化資源配置。另一方面，又要求地方政府出業(yè)績。而地方政府的業(yè)績往往出在企業(yè)身上以此來帶動地方經(jīng)濟的繁榮。那么有些地方政府就會非但不對其進行監(jiān)管，反而縱容公司的造假行為。
1.2.4內部控制現(xiàn)象嚴重
獨立于股東或投資者（外部人）的經(jīng)理人員掌握了企業(yè)實際控制權，使得審計委托關系嚴重失衡，審計難以保證應有的獨立性，為審計合謀提供了空間。
2獨立審計問題的治理對策——基于公司外部治理角度
2.1與公司外部治理有關的對策
第一、加強市場監(jiān)管。
公司治理結構完善與否的一個評價標準就是能夠確保委托人的權益不被侵害和濫用。具體到屬于公司外部治理結構，就是資產(chǎn)所有者或其代表如何選擇、監(jiān)控、激勵管理當局和審計師，使管理當局保持誠實，審計師進行獨立執(zhí)業(yè)，避免二者的合謀行為。為此，必須做到：
(1)形成和完善經(jīng)理人市場機制。
形成市場經(jīng)濟發(fā)展要求、保證公司治理規(guī)范的人才基礎，對現(xiàn)有公司管理人形成人才競爭壓力。
(2)規(guī)范審計師的聘任、收費標準及服務范圍。
審計師的聘任應該由資產(chǎn)所有者或者其代表來進行；對與審計師的服務范圍，應從法律上加以明確規(guī)定。因此，可以建立由國家主導在企業(yè)外部培育一個有效的資本市場、經(jīng)理人市場和產(chǎn)品市場的有效運作機制。由國家通過立法形式保護委托人和社會公眾的利益，則尤為迫切。
(3)實行注冊會計師聲譽與個人財富相掛鉤機制。
在信息不對稱的情況下，劣質審計師會逐漸把優(yōu)質審計師驅逐出審計市場。為了規(guī)避信息不對稱帶來的這種現(xiàn)象，實行注冊會計師聲譽與個人財富相掛鉤機制就顯得尤為必要。因此，應該讓注冊會計師認識到審計合謀行為會通過會計師聲譽的降低而使其利益受損，即使是一次審計合謀行為，都會導致其聲譽的急劇下降。而且在其恢復執(zhí)業(yè)資格的時候，其名譽也是很難以挽回的。在會計職業(yè)界，應該加大信息的流通性，以市場和社會的監(jiān)督來保障審計結果的真實性。
就個人財富而言，可以采用注冊會計師私人財富作為信用抵押的方式。在審計合謀行為中的審計師方，作為事后連帶責任的當事人，抵押的私人財富可以實現(xiàn)對利益受損方的最大限度的有效賠償。而同時，審計委托方與社會公眾會更加可能地選擇并且信任已將私人財富作抵押的審計方。另一方面，一旦將個人的私人財產(chǎn)作為抵押，審計師的個人財產(chǎn)所有權就會處于一種不明確的狀態(tài)之中，這種喪失財產(chǎn)的威脅感會驅使審計師拒絕與管理當局的審計合謀行為，恪盡職守履行契約義務，才能獲得更有價值的長期收益。
第二、規(guī)范審計環(huán)境建設。
有效的公司治理結構標準包括：對企業(yè)經(jīng)營管理層的法律制約。從法律法規(guī)上明確規(guī)定：上市公司負責人向證監(jiān)會提交的公司定期報告中的內容和真實準確性提供保證，確保報告不存在有關事實的虛假情況、遺漏或誤導。如果提供虛假報告，將追究其法律責任，在制度上而不是在道德約束上強化公司治理結構。政府部門應對不按規(guī)定如實披露會計信息的公司以及違規(guī)的注冊會計師事物所應予以嚴懲，做到依法管理。
代表社會公眾利益的政府監(jiān)管機構對審計師能否保持獨立性有重大影響。為維護社會公眾利益和投資者的決心，政府監(jiān)管機構必須對不能保持獨立性的審計師和負有相應責任的事務處進行懲處。由于所處的特殊地位，特別是在目前我國公司治理機制普遍效率不高的情況下，政府監(jiān)管機構對違規(guī)審計師和事務所的查處力度，對審計工作能否保持獨立性和避免審計合謀有直接的影響。
2.2其它相關措施
2.2.1專業(yè)素質和道德修養(yǎng)
審計合謀除了有主觀因素利益驅動之外，職業(yè)判斷的水平也是導致合謀的原因之一。經(jīng)濟的發(fā)展特性，使得會計準則的制定與審計實際業(yè)務的發(fā)展相對滯后。對于沒有準則可循的審計業(yè)務，注冊會計師的專業(yè)判斷能力就會發(fā)揮很大的作用。而這種能力的發(fā)揮是建立在獨立審計執(zhí)業(yè)人員較強的認知能力和識別能力的基礎上的。這樣，才能快速的偵察出被審計單位的不當?shù)呢攧招袨椤Ｒ棺詴嫀熅哂醒杆俚貓?zhí)業(yè)反映能力，可以要求他們經(jīng)常參加定期培訓，進行知識更新，不斷提高自身的職業(yè)素養(yǎng)與道德水平。
2.2.2行業(yè)自律
加強注冊會計師隊伍建設，改變會計師事務所的組織形式，使其承擔無限責任，維護其獨立性，加強注冊會計師的行業(yè)自律。
在現(xiàn)實工作中，公司治理結構不合理反映出的問題會集中在公司財務中，公司財務的真實性是衡量公司治理效果的必要條件。要禁止上市公司獨立審計師同時向該上市公司提供包括保管財務數(shù)據(jù)、設計和執(zhí)行財務信息制度、資產(chǎn)評估或估價服務、核數(shù)服務、內部審計、商業(yè)或人事管理咨詢、經(jīng)紀或投資銀行業(yè)務、與審計無關的法律或其他專業(yè)服務等非審計的服務業(yè)務，以保證審計工作的獨立性。
我國最早的土地整治工作可以追溯到西周時期的井田制，但現(xiàn)代土地整治工作起步較晚。國內關于土地整治方面的法律法規(guī)、理論體系不夠成熟。目前，我國的土地整治管理工作仍然處于不斷探索和完善階段［6］。解放初期的土地整治主要是調整土地權屬、改善土壤肥力狀況、治理南方水土流失、配套農(nóng)業(yè)基礎設施等。直到1998年國土資源部正式成立了土地整理中心，新一輪的土地整治工作才開始。為了協(xié)調人地關系、切實保護土地資源，國家先后制定了實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的總體目標和“占補平衡”的政策，通過實施土地用途管制制度來保證耕地資源的可持續(xù)利用。進入21世紀，有關土地開發(fā)整理的基礎理論和工程設計模式、方法不斷增多，內容也逐步趨于全面。國家先后制定了《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》《土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設計規(guī)范》《土地開發(fā)整理項目驗收規(guī)程》《關于做好土地開發(fā)整理權屬管理工作的若干意見》《土地復墾條例》《土地開發(fā)整理項目預算定額標準》等行業(yè)標準和技術規(guī)范。此外，各地方結合自身情況又制訂了許多制度規(guī)范，為開展土地整治工作提供了有力支撐。前期的土地開發(fā)整理只重視土地的經(jīng)濟效益和面積，而忽視了土地的生態(tài)效益和質量，后期的土地開發(fā)整理逐步重視土地的生態(tài)景觀功能和耕地質量，力求實現(xiàn)土地的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益最大化，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。2011年，總理提出要力爭在“十二五”期間再建成2667萬hm2旱澇保收的高標準基本農(nóng)田。對此，國土資源部特頒布《高標準基本農(nóng)田建設規(guī)范(試行)》，進一步規(guī)范各地開展高標準基本農(nóng)田建設活動。2013年11月，國土資源部頒發(fā)了《土地整治項目驗收規(guī)程》《土地整治工程質量檢驗與評定規(guī)程》《土地整治工程施工監(jiān)理規(guī)范》對土地整治的驗收、監(jiān)理等內容作了進一步規(guī)范。我國的土地整治制度建設正在不斷趨于完善。我國臺灣地區(qū)把土地整理稱為土地重劃，其主要實施依據(jù)源于《農(nóng)地重劃條例》，它對土地開發(fā)整理的方法和步驟都做了詳細的規(guī)定。
2貴州省概況
貴州省是喀斯特巖溶地貌典型發(fā)育地區(qū)，以丘陵山區(qū)地貌為主，全省山地面積占61.7%，丘陵面積占30.8%，宜耕平地面積僅占7.5%，是全國唯一一個沒有平原的省份。素有“地無三里平”的貴州由于近年來建設用地侵占耕地面積不斷加大，導致耕地資源奇缺。為此，貴州省近年來開展了大量土地整治項目以擴充耕地資源。通過土地整治為今后規(guī)模集約化的農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)搭建平臺［7］。至2012年底，貴州省石漠化治理面積逾100萬hm2，森林覆蓋率提升20多個百分點［8］。據(jù)貴州省國土資源公報以及土地整治專題資料，2001－2012年，全省建設用地占用耕地總面積6.79萬hm2，累計開展土地整治項目13000多個，通過土地整治增加耕地11.99萬hm2，總體完成了全省的耕地占補平衡任務。在開展整治項目過程中，貴州省結合貴州的實際情況，制定了一系列有關土地整治的管理制度和技術標準，為進一步推動貴州土地整治健康有序發(fā)展提供了法律法規(guī)保障和技術支撐，確保土地整治工作穩(wěn)步有序開展。如《貴州省土地開發(fā)整理管理規(guī)定》《貴州省財政投資土地開發(fā)整理項目實施管理暫行辦法》《貴州省土地開發(fā)整理工程建設標準》《貴州省土地開發(fā)整理項目預算定額》等。從項目選址到最后竣工驗收都有一系列規(guī)程制度管理。項目實施實行項目法人制、招投標制、工程監(jiān)理制、合同制、公告制。從2011年3月1日起，《貴州省土地整治條例》在全省正式施行，貴州省土地整治工作進入法制化、規(guī)范化軌道［9］。貴州省制訂的《貴州省土地整治規(guī)劃(2011－2015)年》指出貴州省2015年將建成40萬hm2高標準基本農(nóng)田，對此，貴州省國土資源廳擬出臺相應規(guī)范指導省內高標準基本農(nóng)田建設工作開展。
2.1實行項目法人制度和項目公告制度
土地整治項目承擔單位是項目法人，根據(jù)項目級別，一般情況下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或縣國土資源局承擔，其職責包括項目規(guī)劃設計、工程施工、質量監(jiān)管、資金籌措和使用等全過程的組織和管理。項目施工之前由承擔單位項目公告，接受群眾和社會監(jiān)督。項目公告內容:項目名稱、位置、建設規(guī)模、新增耕地面積、項目總投資、土地權屬情況及負責項目各階段的單位等。
2.2實施項目工程招投標制度以及合同管理制度
所有土地開發(fā)整理復墾項目，通過招投標方式確定工程施工單位和建設單位，規(guī)劃設計單位和單位一般采用競爭性談判確定。各級國土部門負責制定項目工程施工招投標方案，在報經(jīng)上級監(jiān)督部門批準后工程施工招標公告，在公證、紀檢、監(jiān)察等監(jiān)督單位的參與下，舉行公開招投標，從而確定項目工程施工單位。項目法人與中標施工單位簽定建設工程施工合同。項目承擔單位、實施單位、施工單位相互之間的責任、權利和義務根據(jù)上述規(guī)定的原則由雙方以合同方式約定。項目資金按照雙方簽訂的合同規(guī)定支付。
2.3實行工程建設監(jiān)理制度
土地整理監(jiān)理是指監(jiān)理方受業(yè)主委托，根據(jù)土地整理的相關要求確保土地整理專業(yè)化的外部監(jiān)督管理活動［10］。項目法人通過公開招投標確定每一個土地整治項目的工程建設監(jiān)理單位。通過工程監(jiān)理能有效地控制土地整理工程建設的工程質量、施工進度和工程投資，能高質量地進行工程建設合同管理及協(xié)調土地整理工程建設相關單位的工作關系。
2.4實行項目竣工驗收制度
國土資源廳專門編制《貴州省土地開發(fā)整理項目驗收辦法》(試行)，對竣工驗收的各項內容有詳細規(guī)定。全省土地開發(fā)整理項目實行分級驗收，驗收分技術評定和結果確認2個階段進行。項目竣工后，由項目承擔單位進行自檢。自檢合格后，報請有驗收權的國土資源部門進行驗收。市級項目和省級項目驗收前，縣級國土資源部門要經(jīng)過初驗，要抽查60%以上的工程量。驗收內容主要包括項目規(guī)劃設計執(zhí)行情況，項目計劃任務完成情況，工程建設質量、資金配套與使用情況、土地使用管理與工程管護措施，土地權屬管理、檔案資料管理。
2.5實行監(jiān)督檢查制度和資質備案
國土資源部門是土地整治的監(jiān)督管理部門，對項目施工進度、工程質量、資金使用、廉政建設等情況進行監(jiān)督檢查，研究解決項目實施中出現(xiàn)的重大問題。任何單位和個人對項目建設工程的質量事故、質量缺陷有權檢舉、控告以及投訴。國土資源廳專門編制《貴州省財政投資土地開發(fā)整理項目實施管理暫行辦法》對經(jīng)費進行管理，省、地、縣各級國土資源部門會同同級財政部門負責本級財政性資金的項目安排及有關經(jīng)費的使用。在項目實施過程中，國土部門和同級財政部門密切配合，對資金的管理使用進行全程跟蹤監(jiān)督，加強審計。對于省級土地整治項目，國土資源廳和財政廳也要對項目進行監(jiān)管。從2012年4月9日起，省國土資源廳對參與土地整治活動的各單位、公司實行備案登記管理。即所有從事土地整治方面工作的單位和規(guī)劃人員都要在國土資源廳備案登記。根據(jù)貴州省土地學會公布的信息，至2013年底，全省具備土地規(guī)劃甲級機構2家，乙級機構89家。根據(jù)2012年貴州省國土資源公報，全省具有測量資質單位384家。這為土地整治項目的開展提供了堅實的管理保障和技術保障。
3存在的問題
3.1項目立項隨意，公眾被動參與
土地整治項目選址過于隨意，缺乏科學性，政府主導色彩濃重。政府扭曲土地整理的目的，單純地追求項目規(guī)模大，把土地整治看成是地方投資項目或換取建設用地指標的手段，而忽視了該地區(qū)土地整理是否有必要性。缺乏對群眾的引導和宣傳，群眾參與的積極性較差［11］。項目選址、立項之前沒有經(jīng)過公眾參與決定，更多地體現(xiàn)出一種政府強制性投資行為，未體現(xiàn)公眾意愿。雖然在規(guī)劃設計時村民簽署了各種意見書，但由于農(nóng)村村民知識水平低，法律意識薄弱，難以體現(xiàn)真正的民眾意愿。村民只知道這個項目已經(jīng)確定要開展，需要他們簽字、征求規(guī)劃意見，而沒有決定這個項目該不該開展的權利。
3.2資金管理漏洞多
不少土地整理項目變質，從整理土地變成修路。很大比例資金用于與土地整理關系不大的道路建設，資金未用到正題上。尤其是土地平整工程，在計算填挖方量時沒有統(tǒng)一的標準，超限誤差直接影響工程質量和資金使用精確度。在預算時部分費率的選取不符合《土地開發(fā)整理項目預算定額》的規(guī)定［12］。另外，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項目承擔單位，這不利于資金監(jiān)管，不僅存在挪用拖欠的風險，還會造成上級部門監(jiān)管困難等。
3.3許多管理制度流于形式
土地整治項目通常都是省市一級的投資項目，且涉及耕地占補平衡，影響地區(qū)發(fā)展。專家評審時受政府的干預強，往往要承受政府方面施加的壓力。尤其是在可研階段審核制度不到位，在評審可行性研究報告時，基本上是全部通過，這不符合實際。在評審規(guī)劃設計時，缺乏系統(tǒng)的評價標準，使得規(guī)劃設計不合理。例如貴州省貴定縣某土地開發(fā)項目所設計的蓄水池全部規(guī)劃在田間道生產(chǎn)道邊溝上，布局不合理;一田間道最大坡度超過20%，完全不符合道路設計。設計不合理造成整治資金和土地資源浪費。在項目施工過程中，絕大多數(shù)項目都要做變更設計，有的施工單位為避開高難度作業(yè)地段(如道路涉及大面積爆破作業(yè))申請變更規(guī)劃設計，使得規(guī)劃缺乏法律效力。項目管理配套制度建設滯后和懲罰措施缺乏，項目管理制度執(zhí)行效果不理想。
3.4缺乏后期管理維護制度
項目往往出現(xiàn)重建設輕管理的現(xiàn)象，溝渠堵塞未及時清理影響灌溉，田間道損毀不能及時補修。項目業(yè)主一般情況下是項目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，政府在取得業(yè)主管理費用之后，往往不再重視項目區(qū)維護。目前沒有對后期管理責任進行全面系統(tǒng)的安排，也沒有建立相應的獎懲制度，責任模糊化直接影響整理區(qū)各工程設施的有效使用年限，導致不經(jīng)濟現(xiàn)象產(chǎn)生。
3.5土地整治法律效力低
目前我國土地整治缺少一套完整的法律體系來發(fā)揮土地整治的法律效力。雖然各省各地區(qū)根據(jù)當?shù)厍闆r出臺了一些規(guī)范、條例，但其法律約束力不強，現(xiàn)實操作中缺乏強制力，對各項目負責單位沒有有效規(guī)范力度，效果甚微。尤其缺少生態(tài)工程方面的規(guī)范和制度，規(guī)劃設計中每涉及到生態(tài)工程就是種植行道樹、播撒綠肥等寥寥幾字。
4對策建議
4.1建立一套系統(tǒng)的土地整治管理制度
一是制定專門的土地整治法規(guī)。高效力的規(guī)章制度是高質量執(zhí)行土地整治活動的前提。我國是法治國家，法制化的土地整治使得規(guī)劃、管理等行為更具有法律效力，是土地整治管理的主要依據(jù)。二是加強調查研究，及時發(fā)現(xiàn)問題并采取應對措施。尤其是要加強項目監(jiān)理體制、資金審計制度，確保項目的質量以及資金利用的規(guī)范合理。建立項目后期管護制度，以保正整治工程的可持續(xù)利用和長期效益。
4.2建立項目糾察制度
由國土資源廳定期組織省外專家對省內各土地整治項目進行隨機抽查評價。對項目的可行性研究、規(guī)劃設計報告、投資預算、施工質量等進行核查，并建立評價考核體系，對考核不合格的項目，按情節(jié)輕重追究相關單位、人員責任，對高質量的整治項目予以表揚。定期組織從業(yè)人員進行學習、考核，提高行業(yè)人員素質。
4.3建立統(tǒng)一的土地整治項目數(shù)據(jù)庫
將歷年來開展的土地整治項目統(tǒng)一錄入專門的數(shù)據(jù)庫中，內容包括項目地址、規(guī)模、參與項目的各負責單位以及項目的各相關資料，如可行性研究報告、規(guī)劃設計、投資預算書、監(jiān)理日志、竣工驗收資料等。為以后的數(shù)據(jù)查詢、責任追究、新項目選址意向等起到高效率管理作用。
4.4完善公眾參與制度
推動土地整治公眾參與的最大動力來自制度的保障和法律的規(guī)范，而非政府鼓勵或輿論呼吁［13］。首先政府要保障土地整治項目基本信息及時公開，保證公民的知情權、參與權，接受公民的監(jiān)督。建立暢通的土地機制，使公民的意見、問題能得到及時的反映。加大宣傳力度，通過媒體、政府宣傳等途徑加深公民對土地整治活動重要性的認知。在全省范圍內成立土地整治公眾監(jiān)督團體組織，對政府土地整治行為實行監(jiān)督、提供建議。
5小結
1.1沒有及時地轉變傳統(tǒng)的觀念受到計劃經(jīng)濟體制的影響和制約，一些舊有的管理觀念仍然存在，例如“身份制”或者是“終身制”等。一些職工對于崗位設置以及聘用管理制度改革還沒有充分地加以了解，普遍存在著不適應的現(xiàn)象。還有一些高校內部的教職工沒有及時地轉變傳統(tǒng)的觀念，這就為崗位設置以及聘用管理制度的改革帶來了一定的制約和阻力，使這項改革難以將作用充分地發(fā)揮出來。
1.2定編政策不完善當前高校現(xiàn)行的定編政策普遍都是多年以前制定出來的，這些政策同高校崗位設置以及聘用管理制度改革工作存在著一定的矛盾。因此就需要高校相關的改革人員注重對于定編政策的完善，使得定編政策能夠同制度的改革相適應，提升高校人事制度改革的系統(tǒng)性和科學性。
1.3個別崗位的種類很難進行區(qū)分高校內部個別的崗位種類很難進行區(qū)分，例如：計財處的工作人員或者是檔案管理處的管理人員等。此外高校內部有哪些崗位屬于工勤崗位也沒有進行相對比較明確的區(qū)分和界定。
2優(yōu)化高校崗位設置以及聘用管理制度改革的建議
2.1制定出崗位設置的具體方案高校的制度改革人員要想優(yōu)化崗位設置以及聘用管理制度的改革，首先，就需要制定出進行崗位設置的具體方案。要在學校內部成立聘用的相關組織，讓組織內的成員定期地學習相關的文件，從而明確崗位設置的概念以及設置時應該遵循的工作原則，明確設置的程序等，從而為崗位設置工作的正常開展打下基礎。然后，再根據(jù)本學校的實際情況分析相關的數(shù)據(jù)，開展一系列的調研，制定出具體的方案。最后，開展聘用管理工作，同職工簽訂聘用的合同，并且還要將聘用的結果上報至教育部進行備案。
2.2加強宣傳高校要加強對于崗位設置以及聘用管理制度改革的宣傳，掌握這項工作的規(guī)律，樹立起教師為本的改革意識，總結改革的經(jīng)驗和教訓，營造出良好的改革氛圍，豐富宣傳的途徑和形式，從而促進高校內部廣大教職工責任意識以及競爭意識的全面提升。
2.3對機關崗位進行科學的確定在進行高校崗位設置以及聘用管理改革工作時，黨政機關內的崗位基本上要確定成管理的崗位，但是對于那些要求相關專業(yè)經(jīng)驗的崗位，例如：會計、衛(wèi)生等崗位，可以自愿地選擇聘任管理崗位或者是聘任專業(yè)崗位。
2.4做好工資的過渡工作除了上述的方式之外，高校的改革人員還要做好工資的過渡工作，采取教育職員制，完善有關聘用條件，考核制度以及薪酬條件等方面的制定工作，適當?shù)貙χ匾芾韻徫坏墓ぷ魅藛T待遇加以提高，對收入分配關系進行妥善的處理，加強管理人員的隊伍建設。對于每一個管理系列中人員的關系進行統(tǒng)籌，確保其平衡發(fā)展，為管理人員同技術崗位人員的交流提供必要的交流渠道。
3結語
(一)收費處監(jiān)督管理
1、門診收費處監(jiān)督管理每年第四季度是公務員醫(yī)保卡消費的高峰季節(jié)，很多公務員和收費處、中藥房結合，換藥情況嚴重，將不在醫(yī)保范圍的貴重中草藥，如貴重滋補品：冬蟲夏草、東阿阿膠等調換成普通草頭藥。造成月末盤庫金額匹配，庫存和實物嚴重不符的情況。針對這種情況，每月重點盤點冬蟲夏草、東阿阿膠等貴重藥品，逐步將中草藥納入系統(tǒng)管理，取消手工出入庫管理。
2、住院收費處監(jiān)督管理制定住院欠費管理，催欠職責等。年年有住院病人欠費或逃費，有經(jīng)濟確實困難的；有在就醫(yī)期間與醫(yī)生存在一些矛盾或與醫(yī)院存在醫(yī)患糾紛的；也有惡意逃費的。雖然這種情況是哪個醫(yī)院多多少少都存在的，但我們盡量完善住院收費管理監(jiān)督制度，并與績效工資掛鉤。病人憑身份證辦理入院手續(xù)，并預留身份復印件，詳細病人基本情況。未成年人除了填寫地址外，還必須填寫監(jiān)護人姓名、聯(lián)系電話，以備聯(lián)系。床位護士隨時掌握病人住院費用情況，并及時向臨床科室發(fā)出催款通知，由臨床經(jīng)治醫(yī)生和床位護理人員催促欠款病人續(xù)交各項費用，不續(xù)交者暫停記賬，搶救危重病人除外。對出入院的各項費用要及時結賬，結算時，嚴格按物價局規(guī)定的住院收費標準收費，逐項核對，防止多收費用或漏收。做到日清月結，按時上報財務科。制定住院欠費監(jiān)督管理制度后，原來每年住院欠費十幾人次，費用呆賬約5萬元左右，現(xiàn)在每年欠費2-3人次，欠賬費用不超過2千元，收效顯著。
3、窗口服務態(tài)度投訴管理制度收費窗口原有一名收費員態(tài)度傲慢，投訴率院內最高，被病人投訴上電視臺《社會寫真》節(jié)目的曝光率也最高，雖然沒有原則性錯誤，但給醫(yī)院帶來了不少負面影響。對此，新增財務制度，第一次遭病人投訴，對當事收費員罰款100元人民幣，第二次投訴，立即待崗處理。從此，收費處接待病人態(tài)度和藹，耐心解釋問題，對刁難堅持使用文明用語。
4、退票監(jiān)督管理制度妥善處理患者退票退款。凡退票，須經(jīng)開單醫(yī)生簽字，患者簽字認可。涉及退藥的，須經(jīng)藥房收回藥品，由醫(yī)生在系統(tǒng)內點擊退票，退到藥房，再由藥房點擊確認推到收費處，方可退票退款。2天以內的退票由原經(jīng)手人直接根據(jù)上述程序進行退藥退款，超過2天以上則由財務管理員負責審核后進行退票退款。
(二)制約控制開大金額、超范圍處方監(jiān)督管理
每月末與常州市醫(yī)保中心和農(nóng)保中心核對每月上傳醫(yī)保金額是否一致，有無違規(guī)費用，一旦查出有醫(yī)生開具大金額處方、單張?zhí)幏匠鋈靹┝康目诜幤贰⒊扇酸t(yī)保卡結報兒童藥品或男人醫(yī)保卡結報婦科藥品的，立即核對當天電腦處方與發(fā)票，找出開單責任醫(yī)生，由責任醫(yī)生賠付處方相等金額，按有關績效考核制度罰則扣分，并與當月績效工資掛鉤。
(三)盤點清查監(jiān)督管理
每月月末對藥房、藥庫、疫苗、材料庫和村衛(wèi)生室進行清查盤點，核實數(shù)量價值，看賬物是否相符。如有盤盈盤虧，查找盈虧原因，找出責任人，承擔相應責任。特別規(guī)定庫存量的上、下限，保證能及時采購，避免藥品過期失效，過期報廢率為千分之二。規(guī)定藥品實行先進先出法，上一批藥品全部用完才允許用下一批藥品。嚴禁內部職工用藥不付錢，平時佘藥必須寫借條，拖欠一周必須結賬。
(四)收費系統(tǒng)軟件管理監(jiān)督
醫(yī)生收受“回扣”已經(jīng)不是秘密。藥庫藥房利用工作便利，通過其在藥房藥庫日常工作模塊系統(tǒng)中擁有的統(tǒng)計銷藥權限，統(tǒng)計醫(yī)生單一藥品使用量，將內部信息透露給藥商，藥商根據(jù)多勞多得分紅給開單醫(yī)生。財務科獲悉后，與軟件開發(fā)公司聯(lián)系，取消藥房和藥庫統(tǒng)計醫(yī)生單一藥品使用量的權限，對藥房藥庫功能權限進行一定的限制，對相關人員進行批評教育。并倡導醫(yī)生主動上繳灰色收入，否則一律以收受回扣處理。情節(jié)嚴重的給予行政記過，涉嫌犯罪的移送司法機關處理。2009年，某院財務科將醫(yī)生返回收受藥扣49000多元全部上繳給區(qū)衛(wèi)生局。規(guī)定除財務科外有需要，其他科室使用的軟件有任何問題，一律上報財務部門，由財務部門負責聯(lián)系軟件工程師，當日維修和維護必須出具工作單，由財務部門簽字認可。一旦發(fā)現(xiàn)工程師私自給員工開啟超越工作范圍的功能權限，造成損失和不良后果，由軟件公司承擔相關責任。對此財務科不定期對療效相同、價格懸殊的藥品進行電腦匯總抽查，查看醫(yī)生是否遵紀守法，以醫(yī)謀私。同時每月末通過核算醫(yī)生藥占比，單張?zhí)幏狡骄祦磉M行相關控制。
(五)病歷卡收費管理監(jiān)督
出納必須認真負責，做好對門診收費處、住院收費處各項工作中的復核工作。保管空白收款收據(jù)、掛號票據(jù)、病歷卡，要做到順號發(fā)放、銷號回收，隨時登記簽名。出納主要負責醫(yī)院的貨幣資金核算、往來結算、工資核發(fā)。辦理現(xiàn)金支出，嚴格按照國家有關現(xiàn)金管理制度的規(guī)定，必須經(jīng)過會計審核、院長簽批，方可辦理款項收支。單筆1000元以下的零星支出才可以使用現(xiàn)金方式支付。1000元以上，必需轉賬支出。收付款后，加蓋“收訖”、“付訖”戳記。日常周轉資金不得超過5000元，如有超出，需繳存銀行。保險柜存放隔夜現(xiàn)金不得超過控制金額，特殊情況下的大額現(xiàn)金必須及時向財務主管反映，采取相應的安全措施。不許坐支收到的現(xiàn)金，要及時送存銀行。不得以“白條”抵庫，更不得隨意挪用現(xiàn)金。月末出納編制現(xiàn)金盤點表，財務部門負責人負責監(jiān)盤庫存現(xiàn)金的抽盤工作。如有差錯，財務主管和出納一起查找原因，作出相關的賬務處理和責任追究。
二、結束語
法官是法治的核心要素，法律必須依靠法官來公正有效地適用。在西方人眼里，法官扮演著這樣一個角色（role,或稱之為作用）：通過法科的訓練，旨在改善司法決策（judicialdecision-making）的質量，格外獨立于司法委員會（judicialcommittee），擁有相當?shù)淖杂啥鴳{借其品質（merit）去審理案件。[4]司法獨立要求“國家的司法權只能由國家的司法機關統(tǒng)一行使，其他任何組織和個人都無權行使此項權力”，[5]而其核心是“裁判者在進行司法裁判過程中，只能服從法律的要求及其良心的命令，而不受任何來自法院內部或者外部的影響、干預或控制”。[6]也就是說，司法獨立的核心要素是法官獨立，下文的論述就建立在這個基礎之上。
參照英美法系國家，“最高法院于下級法院之法官如無行為不當?shù)美^續(xù)任職，并于規(guī)定期間領受酬金，該項酬金于繼續(xù)任期之內不得減少”。[7]以此保證法官獨立審判，忠誠于法律。我們在贊許這種制度的同時，應該充分認識到，法官個人的獨立（或者說獨立于組織和上級）必須以法官自身素養(yǎng)的提高為前提。倘若法官自身水平有限，其獨立程度就是錯案的程度了。考慮法官的素質，至少應該包括兩個方面：
一方面，演繹公正善良藝術的必須具備一定的職業(yè)技能。職業(yè)（profession）不僅僅是一種從事的工作，它更要求訣竅、經(jīng)驗以及專門化的知識體系。波斯納在討論法律職業(yè)時指出“法律總是被理解為是一種既是學得的也是博學的活動，進入法律業(yè)總是受到這種或那種限制。（英文learned同時具有學得和博學兩種含義——譯者注）”[8]這種技能包括法律職業(yè)語言（行話）、法律職業(yè)思維模式及司法技術（解釋技術、推理技術、文書寫作技術等等）。這些職業(yè)技能與以學歷為標準的文化素養(yǎng)密切相關，然而，“在文化水平上，現(xiàn)有的法官確實與理想狀態(tài)的法官相距甚遠。盡管很多法官已經(jīng)以各種方式獲得大專甚至大學本科文憑，但是，除了少數(shù)通過自學高考獲得學歷的法官外，絕大多數(shù)法官自己都不把這種學歷當回事，他∕她們公開稱自己是水貨。”[9]我們不難發(fā)現(xiàn)，學歷成為司法獨立制度建設的一個基礎。即使不能斷言學歷與職業(yè)水平有正比關系，也不能忽視我國法官的低學歷現(xiàn)狀。
另一方面，獨立行使校正正義的人必須具備高尚的倫理道德，包括法治信仰（權利本位觀念、程序正當觀念、規(guī)則至上觀念等等）和行業(yè)職業(yè)道德。法官的職業(yè)道德應從三個方面來確定：成文法（《法官法》）的規(guī)定，法官行業(yè)內部規(guī)則和章程，習慣和經(jīng)驗。前兩者都可以用制度來約束，至于后者，國民的心理習慣還是官本位的權力思想，而法官所要求的是一種權利本位的人權思想。習慣的差距亦是一大障礙。
我們發(fā)現(xiàn)法官在司法獨立中面臨的兩大問題：法科教育和習慣經(jīng)驗。后者必然是一種潛移默化的過度，其基礎是自身修養(yǎng)，其手段又回到法科教育上來。在法官的層面上，要改善現(xiàn)狀，實現(xiàn)司法獨立，勢必要求法科教育先行。
二、民眾的法素質司法獨立的意義
民眾，在這里是指普遍意義上的自然人，以區(qū)別特殊職業(yè)身份的法律職業(yè)群體。公民在現(xiàn)代法治中扮演著越來越重要的角色，一別于臣民，不再是統(tǒng)治的對象。“民猶水也，法治賴之。成法治于民，敗法治于民。”[10]
“法是表明理性和正義的概念。它不是人為設定的，更不能人為地加以改變，它高于和優(yōu)于人類制定的法律。”[11]公民的法素質在這個意義上體現(xiàn)的是一種理性和正義的價值觀念，代表了社會的理性和正義的價值取向，將推動司法獨立制度建設。
首先，民眾是司法的直接承受者，就絕大多數(shù)案件而言，公民或以個人身份，或以利益代表的身份參加訴訟。那么司法公正直接影響到公民的切身利益。如果出現(xiàn)司法不公或者司法腐敗，其中必有一方當事人受到了非正義的對待。那么司法獨立的推動力量不僅僅是權力當局，還包括普通市民。
其次，民眾在政治生活中又是一個監(jiān)督者。在民主國家里，公民充分享有對國家機關監(jiān)督的權利，并體現(xiàn)為一種輿論監(jiān)督。此時，公民不是以個人的名義，而是以一種群體的力量來保證司法權的獨立運作。
我們在進行上述討論時，基于這樣一個前提——公民具備一定的法素質。而公民法素質的培養(yǎng)，成為一個現(xiàn)實問題。
三、再論法律教育
通過上述兩部分的論證，我們得到一個結論，在法官的層面上，法科教育起著提高業(yè)務水平、加強自身修養(yǎng)的手段；在民眾的層面上，法科教育又是啟發(fā)人民心智、演繹法律精神的方法。由此，我們斷言：司法獨立制度建設的人文基礎應該立足于法律教育。
筆者認為，法律教育應該包含兩個層面，即職業(yè)教育和人文教育。
職業(yè)教育的目的在于造就“法匠”，培養(yǎng)懂司法技術的專門人才，這一點是最基礎最本原的一點。“在西方國家，法學教育與法律職業(yè)有不解之緣。法學教育是從事法律職業(yè)的必經(jīng)之路，法律職業(yè)的共同體只對那些具有同一教育背景的人開放門戶。”[12]職業(yè)教育的成果是法律職業(yè)主義（judicialprofessionalism）的產(chǎn)生。只有產(chǎn)生一個嚴謹?shù)摹⑾嗷フJ同并尊重的職業(yè)共同體，行業(yè)內部約束才能形成，行業(yè)對外力量才得以加強。法治社會缺乏了主體條件的保障，即使司法獨立，也未必能實現(xiàn)最大限度的正義。
法律教育也是一種人文教育，意思是“法律教育是現(xiàn)代民主政治之下公民的基礎教育，是培養(yǎng)現(xiàn)代民主政治的因子的教育，是國本教育。”[13]作為人文教育，法律教育培養(yǎng)的是司法獨立的社會基礎，是一個以全民為外延的法治土壤。當然，這里的教育不是“法學院式”的教育，而是一種普法教育，其目的在于樹立法制觀念，形成法治思潮。
四、簡短的結論
司法獨立是一個漫長的過程，依賴社會自身的力量。國家的意志
經(jīng)濟的需要，人民群眾的呼喚和參與，都將是司法獨立進程的推動力量，如果把制度改革視為硬件的話，那么以法律教育為核心的人文建設亦是必不可少的軟件基礎。后者的作用雖未及前者立竿見影，但決不可忽視。
[1]所謂傳統(tǒng)的，主要是指古希臘古羅馬時代，中世紀的基督教時期及傳統(tǒng)的中國。
[2][美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜著，程逢如、在漢、舒遜譯：《聯(lián)邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第391頁
[3]張晉藩、楊堪、林中著：《中國近代法律思想史略》，中國社會科學出版社1984年版，第261頁
[4]引自演講稿AnAmericanLawProfessorinChina:CommentsontheFutureofRuleofLaw,byJeffreyE.Thomas
[5]張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社1999年版，第312頁
[6]陳瑞華著：《看得見的正義》，中國法制出版社2000年版，第129頁
[7]美國憲法第三條第二項
[8][美]波斯納著，蘇力譯：《超越法律》，中國政法大學出版社2001年版，第45頁
[9]蘇力：《送法下鄉(xiāng)》，中國政法大學出版社2000年版，第328頁
[10]范忠信：《信法為真》，中國法制出版社2000年版，第13頁
[11]梁治平：《法·法律·法治》，《讀書》1987年第6期
[12]方流芳著：《中國法學教育觀察》，載賀衛(wèi)方編《中國法律教育之路》，中國政法大學出版社1997年版，第3頁
[13]同注[10]，第151頁
一、法官的職業(yè)素養(yǎng)對司法獨立的意義
法官是法治的核心要素，法律必須依靠法官來公正有效地適用。在西方人眼里，法官扮演著這樣一個角色（role,或稱之為作用）：通過法科的訓練，旨在改善司法決策（judicialdecision-making）的質量，格外獨立于司法委員會（judicialcommittee），擁有相當?shù)淖杂啥鴳{借其品質（merit）去審理案件。[4]司法獨立要求“國家的司法權只能由國家的司法機關統(tǒng)一行使，其他任何組織和個人都無權行使此項權力”，[5]而其核心是“裁判者在進行司法裁判過程中，只能服從法律的要求及其良心的命令，而不受任何來自法院內部或者外部的影響、干預或控制”。[6]也就是說，司法獨立的核心要素是法官獨立，下文的論述就建立在這個基礎之上。
參照英美法系國家，“最高法院于下級法院之法官如無行為不當?shù)美^續(xù)任職，并于規(guī)定期間領受酬金，該項酬金于繼續(xù)任期之內不得減少”。[7]以此保證法官獨立審判，忠誠于法律。我們在贊許這種制度的同時，應該充分認識到，法官個人的獨立（或者說獨立于組織和上級）必須以法官自身素養(yǎng)的提高為前提。倘若法官自身水平有限，其獨立程度就是錯案的程度了。考慮法官的素質，至少應該包括兩個方面：
一方面，演繹公正善良藝術的必須具備一定的職業(yè)技能。職業(yè)（profession）不僅僅是一種從事的工作，它更要求訣竅、經(jīng)驗以及專門化的知識體系。波斯納在討論法律職業(yè)時指出“法律總是被理解為是一種既是學得的也是博學的活動，進入法律業(yè)總是受到這種或那種限制。（英文learned同時具有學得和博學兩種含義——譯者注）”[8]這種技能包括法律職業(yè)語言（行話）、法律職業(yè)思維模式及司法技術（解釋技術、推理技術、文書寫作技術等等）。這些職業(yè)技能與以學歷為標準的文化素養(yǎng)密切相關，然而，“在文化水平上，現(xiàn)有的法官確實與理想狀態(tài)的法官相距甚遠。盡管很多法官已經(jīng)以各種方式獲得大專甚至大學本科文憑，但是，除了少數(shù)通過自學高考獲得學歷的法官外，絕大多數(shù)法官自己都不把這種學歷當回事，他∕她們公開稱自己是水貨。”[9]我們不難發(fā)現(xiàn)，學歷成為司法獨立制度建設的一個基礎。即使不能斷言學歷與職業(yè)水平有正比關系，也不能忽視我國法官的低學歷現(xiàn)狀。
另一方面，獨立行使校正正義的人必須具備高尚的倫理道德，包括法治信仰（權利本位觀念、程序正當觀念、規(guī)則至上觀念等等）和行業(yè)職業(yè)道德。法官的職業(yè)道德應從三個方面來確定：成文法（《法官法》）的規(guī)定，法官行業(yè)內部規(guī)則和章程，習慣和經(jīng)驗。前兩者都可以用制度來約束，至于后者，國民的心理習慣還是官本位的權力思想，而法官所要求的是一種權利本位的人權思想。習慣的差距亦是一大障礙。
我們發(fā)現(xiàn)法官在司法獨立中面臨的兩大問題：法科教育和習慣經(jīng)驗。后者必然是一種潛移默化的過度，其基礎是自身修養(yǎng)，其手段又回到法科教育上來。在法官的層面上，要改善現(xiàn)狀，實現(xiàn)司法獨立，勢必要求法科教育先行。
二、民眾的法素質司法獨立的意義
民眾，在這里是指普遍意義上的自然人，以區(qū)別特殊職業(yè)身份的法律職業(yè)群體。公民在現(xiàn)代法治中扮演著越來越重要的角色，一別于臣民，不再是統(tǒng)治的對象。“民猶水也，法治賴之。成法治于民，敗法治于民。”[10]
“法是表明理性和正義的概念。它不是人為設定的，更不能人為地加以改變，它高于和優(yōu)于人類制定的法律。”[11]公民的法素質在這個意義上體現(xiàn)的是一種理性和正義的價值觀念，代表了社會的理性和正義的價值取向，將推動司法獨立制度建設。
首先，民眾是司法的直接承受者，就絕大多數(shù)案件而言，公民或以個人身份，或以利益代表的身份參加訴訟。那么司法公正直接影響到公民的切身利益。如果出現(xiàn)司法不公或者司法腐敗，其中必有一方當事人受到了非正義的對待。那么司法獨立的推動力量不僅僅是權力當局，還包括普通市民。
其次，民眾在政治生活中又是一個監(jiān)督者。在民主國家里，公民充分享有對國家機關監(jiān)督的權利，并體現(xiàn)為一種輿論監(jiān)督。此時，公民不是以個人的名義，而是以一種群體的力量來保證司法權的獨立運作。
我們在進行上述討論時，基于這樣一個前提——公民具備一定的法素質。而公民法素質的培養(yǎng)，成為一個現(xiàn)實問題。
三、再論法律教育
通過上述兩部分的論證，我們得到一個結論，在法官的層面上，法科教育起著提高業(yè)務水平、加強自身修養(yǎng)的手段；在民眾的層面上，法科教育又是啟發(fā)人民心智、演繹法律精神的方法。由此，我們斷言：司法獨立制度建設的人文基礎應該立足于法律教育。
筆者認為，法律教育應該包含兩個層面，即職業(yè)教育和人文教育。
職業(yè)教育的目的在于造就“法匠”，培養(yǎng)懂司法技術的專門人才，這一點是最基礎最本原的一點。“在西方國家，法學教育與法律職業(yè)有不解之緣。法學教育是從事法律職業(yè)的必經(jīng)之路，法律職業(yè)的共同體只對那些具有同一教育背景的人開放門戶。”[12]職業(yè)教育的成果是法律職業(yè)主義（judicialprofessionalism）的產(chǎn)生。只有產(chǎn)生一個嚴謹?shù)摹⑾嗷フJ同并尊重的職業(yè)共同體，行業(yè)內部約束才能形成，行業(yè)對外力量才得以加強。法治社會缺乏了主體條件的保障，即使司法獨立，也未必能實現(xiàn)最大限度的正義。
法律教育也是一種人文教育，意思是“法律教育是現(xiàn)代民主政治之下公民的基礎教育，是培養(yǎng)現(xiàn)代民主政治的因子的教育，是國本教育。”[13]作為人文教育，法律教育培養(yǎng)的是司法獨立的社會基礎，是一個以全民為外延的法治土壤。當然，這里的教育不是“法學院式”的教育，而是一種普法教育，其目的在于樹立法制觀念，形成法治思潮。
四、簡短的結論
司法獨立是一個漫長的過程，依賴社會自身的力量。國家的意志
經(jīng)濟的需要，人民群眾的呼喚和參與，都將是司法獨立進程的推動力量，如果把制度改革視為硬件的話，那么以法律教育為核心的人文建設亦是必不可少的軟件基礎。后者的作用雖未及前者立竿見影，但決不可忽視。
[1]所謂傳統(tǒng)的，主要是指古希臘古羅馬時代，中世紀的基督教時期及傳統(tǒng)的中國。
[2][美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜著，程逢如、在漢、舒遜譯：《聯(lián)邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第391頁
[3]張晉藩、楊堪、林中著：《中國近代法律思想史略》，中國社會科學出版社1984年版，第261頁
[4]引自演講稿AnAmericanLawProfessorinChina:CommentsontheFutureofRuleofLaw,byJeffreyE.Thomas
[5]張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社1999年版，第312頁
[6]陳瑞華著：《看得見的正義》，中國法制出版社2000年版，第129頁
[7]美國憲法第三條第二項
[8][美]波斯納著，蘇力譯：《超越法律》，中國政法大學出版社2001年版，第45頁
[9]蘇力：《送法下鄉(xiāng)》，中國政法大學出版社2000年版，第328頁
[10]范忠信：《信法為真》，中國法制出版社2000年版，第13頁
[11]梁治平：《法·法律·法治》，《讀書》1987年第6期
[關鍵詞]制度本質;制度功能;制度創(chuàng)新;哲學研究
制度問題是近幾年來理論界關注的一個熱點問題,人們從經(jīng)濟學、政治學、倫理學、文化學等多學科、多角度對制度進行了全面而深入的探討和研究。隨著各學科制度研究成果的不斷積累,制度研究的進一步深化需要哲學的指導。哲學應當對各學科的研究材料加以概括和總結,在此基礎上,形成普遍有效性的一般理論,進而從宏觀上統(tǒng)攝各學科的制度研究。本文擬就近幾年來哲學理論界對制度問題研究中的一些主要觀點作一綜述。哲學理論界關于制度問題的研究主要是圍繞著如下幾個方面而展開的。
一、哲學研究制度的維度
哲學應從哪些方面入手研究制度?或者說,哲學研究制度的切入點是什么?這是哲學涉入制度領域之前首先要解決的一個問題。圍繞著這個問題,哲學理論界,大體上有兩種觀點。
有的學者認為,應從人學的角度研究制度,“制度的研究需要有一個人學的維度”〔1〕。制度是人制定的,而人又是制度的產(chǎn)物。由于制度與人的關系的這種內在關聯(lián)性,哲學對制度問題的研究離不開對人的問題的解答,因而制度研究應該有一個人學的維度。從現(xiàn)實上看,如果說現(xiàn)代化的主要方面是政治經(jīng)濟制度的現(xiàn)代化,那么,人的現(xiàn)代化是一個不可或缺的前提條件和關鍵因素。作為對人進行專題性研究的人學,應該能夠對制度以及人與制度變革之間的復雜關系作出系統(tǒng)探討和深入研究。因此,我國現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求人學考察制度問題。這種觀點,從研究層次、范圍和方法等三個層面具體論述了人學視野中的制度與各門實證科學研究的制度之間的區(qū)別,并且進一步提出制度研究人學維度的核心問題是“自由與秩序的關系問題”的新觀點〔2〕和所謂制度研究的“人學方法論原則”〔3〕即人的本質、人的自由和人的解放與發(fā)展的原則。
有的學者則主張應從發(fā)展的角度研究制度問題。〔4〕把制度與發(fā)展聯(lián)系起來加以探討,進一步說明了制度與發(fā)展的關系,著重闡述了制度是如何影響發(fā)展的,它在發(fā)展中的地位、作用、發(fā)揮作用的機制以及它與發(fā)展相適應的方式等問題,并提出了很多具有開拓性和創(chuàng)新性的新觀點:〔5〕如,制度是“一切社會關系的總和”對象化的“他物”的觀點;人通過建構制度可以保障自由,通過揚棄制度可以發(fā)展自由的觀點;制度是發(fā)展由可能到現(xiàn)實的中介的觀點;經(jīng)濟發(fā)展和道德進步具有內在相關性,制度建設就是將此二者統(tǒng)一起來的連接點等觀點。
二、關于制度的本質
什么是制度或制度的本質是什么?哲學視野中的制度應當如何界定?關于這個問題,哲學理論界普遍認為,制度首先是一個關系范疇。作為關系范疇,它是“調整交往活動主體之間以及社會關系的規(guī)則或規(guī)范”〔6〕。它標志著規(guī)則或規(guī)范對人的交往活動以及社會關系的功能和價值。可見,這種觀點是從人的交往活動和社會關系兩個視角來考察制度的。從人的交往活動考察制度,是因為“制度只不過是個人之間迄今所存在的交往的產(chǎn)物”。馬克思指出,生產(chǎn)本身是以個人之間的交往為前提的。由于任何交往活動都是有目的進行的,為了保證交往目的實現(xiàn),交往主體必須通過對交往手段、交往對象、時空條件等因素進行有效的組合,使交往活動按照一定的模式來進行。又由于人們在交往過程中雖然抱有各自的目的,但他們并不希望自己的活動雜亂而無序,總是愿意使自己的活動納入正常的秩序范圍內進行。基于這種原因,制度建構就成為必然的了。
從社會關系考察制度,是因為人是一種社會存在物。人只有在與他人結成的復雜的社會關系中才能生存。社會關系的含義,用馬克思的話來講,就是指“許多個人的共同活動”。而許多個人的共同活動表現(xiàn)為人們之間的合作。合作又與制度是分不開的。制度從某種意義上是通過對中介化的物性關系的調整,去協(xié)調相互獨立的人與人之間關系的,把共同依賴于物的不同主體扭結起來,形成它們之間的合作關系。合作從某種意義上來講,是把彼此獨立的個體聚合起來的一種共同組織活動,而組織活動的實施,又是通過制定參與共同活動的人必須遵循的共同規(guī)則來實現(xiàn)的。離開這些共同的規(guī)則,就不會有組織行為。
那么,制度作為“社會交往的規(guī)則”〔7〕應當包括那些方面呢?關于這個問題,哲學理論界主要有兩種不同的觀點。
一種觀點認為,制度作為一系列內在相關的規(guī)則或規(guī)范構成的系統(tǒng),既包括正式的、成文的、理性化形式,還包括風俗、習慣、道德、文化、價值觀念等非正式的、不成文的、非系統(tǒng)理性化的表現(xiàn)形式。〔8〕這是關于制度的寬泛的理解,也是西方大多數(shù)學者的理解。
另一種觀點則認為,制度僅指正式規(guī)則。〔9〕這是因為:(1)制度范疇作為一種理論抽象,外延過寬會使內涵模糊不清,不利于人們理解和把握,也影響概念自身的明晰性。(2)作為一種調控手段,制度建設的要旨恰恰在于打破分散的、各異的習慣和慣例,建立統(tǒng)一的社會行動體系。它要求服從社會認可的規(guī)則,而不是個人或團體自以為是的準則;它要求形式化、明確化,而不是約定俗成,心照不宣;它立足于抑制人的惡行,而不是立足于人的道德良心,盡管它的目的也是揚善。(3)非正式規(guī)則是正式規(guī)則的“素材”,可以把它們看作“準制度”,卻不可以把它們等同于制度,如同不可以把潛意識等同于意識,把心理等同于理論一樣。
三、關于制度的功能
多數(shù)學者認為,制度具有普適性、穩(wěn)定性和強制性等特征,而這三個特征又是制度發(fā)揮功能的三個條件。設立制度,為的是調節(jié)行為,控制沖突,增強合作,規(guī)范社會關系等。具體來講,關于制度的功能,有概括為三點的,有概括為四點的,也有概括為五點的。有的學者認為,制度具有自由功能、倫理功能和秩序功能。〔10〕
(1)自由功能。本論文由整理提供制度為人們提供了其可以自由活動的空間,它不僅告訴人們不能、禁止和如何做什么,同時也告訴人們能、可以自由選擇地去做什么。現(xiàn)代制度是通過限制去界定自由的:它可以通過限制某種自由去擴展他種自由;通過限制一些人的自由去擴展另一些人的自由,在制度規(guī)定的范圍內,限制與保障得到了統(tǒng)一。這是制度的自由功能。
(2)倫理功能。制度以其獨特的規(guī)范功能發(fā)揮對道德建設的重要作用。制度規(guī)范著人的行動之善,規(guī)范著人的道德之形成,規(guī)范著道德正氣之弘揚。這是制度的倫理功能。
(3)秩序功能。從社會哲學的角度看,制度最直接的功能是形成和塑造社會秩序。具體來說,制度的秩序功能主要表現(xiàn)為對社會的經(jīng)濟秩序、政治秩序、文化秩序,這樣三個層次的調節(jié)功能。
有的學者則把制度的功能概括為:預期功能、激勵功能、寬容功能和妥協(xié)功能四種功能。〔11〕這種觀點尤其強調現(xiàn)代制度的自由秩序功能,〔12〕并且認為,“在人類對付自由秩序難題的過程”中“制度的作用帶有根本性和優(yōu)先性”。〔13〕
還有的學者則把制度的功能更具體地概括為:約束功能、信息功能、激勵功能、形塑活動方式、整合社會力量五個方面。〔14〕
(1)約束功能。規(guī)則是限制,制定規(guī)則的目的也在于限制。規(guī)則的限制表現(xiàn)在,它規(guī)定人們能做什么,不能做什么;該怎樣做,不該怎樣做,從而劃定了一條行為的邊界。此功能實際上類似于上述的自由功能。制度約束人的行為有兩種方式,一種是通過意識形態(tài)說服人們自我監(jiān)督,一種是借助外部權威強制執(zhí)行。但制度約束的底蘊是強制,不是說服。
(2)信息功能。規(guī)定人們能做什么,不能做什么,該怎樣做,不該怎樣做,也就等于告訴了人們有關行動的信息。這些信息是以明文規(guī)定或顯著標示的形式傳輸出來的。因此規(guī)則不僅是限制,而且是信息,限制本身就是信息。
(3)激勵功能。制度的激勵功能,指稱其對社會成員某種行為的鼓勵和促進。它通過提倡什么或反對什么,鼓勵什么或壓抑什么的信息傳達出來,借助獎勵或懲罰的強制力量得以監(jiān)督執(zhí)行。制度的激勵,可以規(guī)定人們行為的方向,改變人們的偏好,影響人們的選擇。
(4)形塑活動方式。人的活動方式(生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式)在社會化過程中產(chǎn)生或改變,社會化的主要渠道是制度化安排,制度“化”的過程即是人的社會化過程,亦即人的活動方式的形塑過程。
(5)整合社會力量。當人的活動在制度規(guī)范下被納入某種“軌道”按照一定的方式進行時,分散的力量匯集起來,形成社會整合力量,這便是所謂社會整合,亦即恩格斯所說的“社會合力”。
四、關于制度創(chuàng)新
什么是制度創(chuàng)新?為什么要進行制度創(chuàng)新?怎樣進行制度創(chuàng)新?哲學理論界圍繞著上述這些問題進行了廣泛的探討和研究。
1、什么是制度創(chuàng)新?
有的學者認為,與經(jīng)濟學意義上的制度創(chuàng)新不同,社會哲學意義上的制度創(chuàng)新是一個社會關系范疇。它既包括經(jīng)濟領域或企業(yè)部門的制度創(chuàng)新,也包括整個社會的各個具體領域和各團體的制度創(chuàng)新。它不僅涉及到經(jīng)濟利益的調整,而且包含著人們的權利和價值、文化觀念的調整。制度創(chuàng)新與人的活動是分不開的,而人的活動要以思想觀念的更新為前提。從這個意義上我們可以把制度創(chuàng)新定義為:制度主體以新的觀念為指導,通過制定新的行為規(guī)范,調整主體間的權利平等關系,為實現(xiàn)新的價值目標和理想而自主地進行的創(chuàng)造性的活動。
制度創(chuàng)新作為制度安排上的實質性變革,與制度變遷和體制改革是有區(qū)別的。制度創(chuàng)新與制度變遷的區(qū)別就在于:在一定意義上,制度變遷是一個事實問題,而制度創(chuàng)新則是一個價值問題。也就是說,制度變遷只涉及制度本身的變化,至于這種變化是否具有合理性,不得而知;而制度創(chuàng)新則涉及制度變化合理與否即涉及到“評價”、“意義”等價值關系。因此,制度變遷本身還不能稱作制度創(chuàng)新,而制度變遷的合理性則屬于制度創(chuàng)新。至于制度創(chuàng)新與體制改革的主要區(qū)別就在于:體制改革主要著眼于現(xiàn)存制度的弊端和缺陷而進行的帶有表面特征的變革,而制度創(chuàng)新則著眼于創(chuàng)造新的制度形式;體制改革通常是由國家和政府自上而下發(fā)起的,是對社會的具體制度進行的變革,而制度創(chuàng)新通常直接由人類的大多數(shù)來完成的,必須是自下而上進行的,是指對各種具體制度的制度安排上所作的創(chuàng)新;體制改革重在“變”,而制度創(chuàng)新重在“新”。〔16〕
2、為什么要進行制度創(chuàng)新?
學者們一致認為:制度創(chuàng)新的原因和根據(jù)就在于制度本身即制度本身是有局限的。但對制度局限性的認識和具體表述有所不同。
有的學者把制度的局限性概括為三個方面:〔17〕
(1)單一性與多樣性的矛盾。社會發(fā)展是多種因素(器物、制度、文化等因素)共同作用的結果,制度只是這些因素中的一個。在這個眾多因素組成的系統(tǒng)中,制度所起的作用是有限的。制度從人的關系演化而來,它可以規(guī)定、確認、強化、調節(jié)和控制既有關系,卻不能決定關系的發(fā)生。因為,社會關系是交往實踐的產(chǎn)物;制度是建立在理性選擇基礎上的,對非理性的情感則無能為力,且常在它們面前變形。
(2)規(guī)定性和選擇性的矛盾。“制度失靈”的一個重要原因就是制度自身存在的規(guī)定性和選擇性的矛盾,制度規(guī)定的越細,人的主動性和活動空間越小,而留給個人充分的選擇空間,又為違規(guī)行為提供了機會。
(3)穩(wěn)定性和變化性的矛盾。穩(wěn)定性是制度的主要特征,是制度的諸多功能存在和發(fā)揮作用的條件。它的優(yōu)越性就在于,減少了制度的執(zhí)行成本,提高了制度的可信賴性,并由此而促進著人際交往的發(fā)展。它的局限是:過于穩(wěn)定的制度潛在著僵化的危險。這就是制度的另一對矛盾,即穩(wěn)定性與變化性的矛盾。單一性和多樣性的矛盾,規(guī)定性和選擇性的矛盾,穩(wěn)定性和變化性的矛盾,既是制度局限性的原因,又是制度發(fā)展,變革的動因。
另一些學者認為,制度為創(chuàng)新提供了以下幾個方面的生成根據(jù)。〔18〕
(1)制度僵化。任何一個社會的發(fā)展,都離不開穩(wěn)定的社會制度的創(chuàng)立和有效實施,制度的穩(wěn)定性、確定性和有效性,一方面有利于社會和人的發(fā)展,另一方面又會形成一種慣性,使制度出現(xiàn)功能失調。制度的確定性準則與所要規(guī)范的人的行為相比較,在其變化的速度上滯后于行為變易的節(jié)奏,因此,再完善的制度也隨著時間的推移趨于保守并產(chǎn)生惰性。
(2)制度短缺。所謂制度短缺是指制度方面的社會實際供給不足的現(xiàn)象。它的形成既表現(xiàn)在制度供給數(shù)量的不足,也表現(xiàn)在制度供給主體的制度供給的意愿和能力的不足。正是這種制度供給上的不足,使本已存在的制度供給與需求之間的矛盾進一步加深。
(3)制度非均衡的存在。所謂制度非均衡,是指人們對既定的產(chǎn)權安排和產(chǎn)權結構的一種不滿足或不滿意狀態(tài)。一項制度的凈收益小于零,而且在種種可供選擇的制度中凈收益最小時,人們就會產(chǎn)生變革這一制度的動機和行動,從而出現(xiàn)制度失衡。
(4)制度倫理滯后性。有些學者認為,制度倫理是制度創(chuàng)新的主觀條件之一。當人們從制度倫理的意義上對某一制度作出“不好”的評價時,就會形成一定的輿論壓力,從而誘發(fā)制度的創(chuàng)新。因此,制度倫理的滯后性就成為制度創(chuàng)新的內生變量。
3、應當怎樣進行制度創(chuàng)新呢?
對怎樣進行制度創(chuàng)新的問題,有的學者提出了如下基本觀點。〔19〕
(1)人民論是制度創(chuàng)新的合法性根據(jù)。同人民利益的一致性,是制度創(chuàng)新成功的基本保證。一項制度沒有人民的支持是建立不起來的;一項建立起來的制度沒有人民的支持是不會得到遵守的;用強制力量建立和維持一種制度,沒有人民的支持是不可能長久的。而決定人民支持還是反對制度創(chuàng)新或制度維持的基本因素,是他們的利益。
(2)社會需要是制度創(chuàng)新的客觀根據(jù)。不能適應社會發(fā)展的需要乃制度創(chuàng)新的根源。因此,制度創(chuàng)新以適應發(fā)展需要為尺度。制度創(chuàng)新是一種選擇活動。人們所以放棄在其中生活了很長一段時間的制度,而補充、完善、選擇和建立新制度,按唯物史觀的觀點,是基于對生產(chǎn)力發(fā)展要求和經(jīng)濟基礎狀況的認識,是適應或滿足社會變化進步需要的舉措。
(3)制度創(chuàng)新要從實際出發(fā),就必須注重傳統(tǒng)文化。制度創(chuàng)新應該保持必要的張力。能否在破舊與立新、目標與現(xiàn)實、傳統(tǒng)與現(xiàn)代化以及民族性與時代性、繼承與變革之間保持必要的張力,是制度創(chuàng)新成功與否的關節(jié)點。
(4)人類只有不懈地通過制度創(chuàng)新,才能走向自由人的聯(lián)合體。
另一些學者則提出了制度創(chuàng)新要堅持的一些方法論原則:〔20〕即批判與建設相統(tǒng)一的原則;公平與效率相統(tǒng)一的原則;社會發(fā)展與人的發(fā)展相統(tǒng)一的原則等。還有一些學者認為:(1)制度創(chuàng)新就是經(jīng)濟、政治、文化與倫理等各種規(guī)則的全面轉換。在各種制度關系中,經(jīng)濟規(guī)則具有根本的決定意義,經(jīng)濟制度的合理與否是其他所有制度能否合理化的基礎與動力;政治規(guī)則則具有整體強制性的社會推動或制約作用;而文化與倫理規(guī)則一方面它以經(jīng)濟、政治規(guī)則為保障;另一方面,它又對經(jīng)濟政治規(guī)則的實踐有重要的保證作用。
(2)制度創(chuàng)新應堅持兩個結合的原則:一是學習國外經(jīng)驗與自身努力探索的結合。在注重學習國外先進規(guī)則、制度時,更要注重提升自我制度創(chuàng)新能力。自我創(chuàng)新是借鑒的基礎。因為國外先進制度能否得以借鑒,在根本上決定于我們是否有自我創(chuàng)新的能力。本論文由整理提供二是由上而下與由下而上的結合。對我國而言,制度創(chuàng)新既需要由上而下,由政府主動推動,更需要由下而上,切實依靠人民的力量來推動制度創(chuàng)新。因為人民群眾是社會關系實踐的真正主體,也是制度創(chuàng)新的基本主體。從群眾中來,到群眾中去是推動我國制度創(chuàng)新的根本方法。〔21〕
五、存在的問題及出路
近幾年來中國哲學界對制度問題的探討和研究雖然取得了一定的成果,但由于國內哲學界涉入制度領域比較晚,對制度問題的研究還停留在抽象的理論層面,對很多實際問題的探討還沒有進一步深入下去。因此,能夠把制度問題的哲學研究與中國的制度建設和體制改革的實際聯(lián)系起來進行深入探討和研究的論著或論文并不多見。
本人認為,制度問題的哲學研究可以圍繞著如下幾個方面進一步拓展:一是制度與人性的關系問題。制度建構與對人性的預設(假定)、理解有一定的關聯(lián),或者說,制度建構有一個人性論前提。中國與西方不同的制度建構與演進,在很大程度上取決于兩者對人性的不同的理解和把握。那么,制度與人性之間究竟是什么關系?何種制度安排最符合人性?制度與人的命運和人的發(fā)展是什么關系?有沒有普遍人性?如果有普遍人性,那么有沒有普遍制度?二是制度文明問題。什么是制度文明?物質文明和精神文明與制度文明是什么關系?政治文明和制度文明又是什么關系?三是制度建設中存在的主要問題是什么?走向21世紀的世界和中國,在制度建設與變革方面,目前究竟面臨著什么樣的主要問題?改革與制度建設(制度的變革和創(chuàng)新)是什么關系?四是馬克思關于制度的基本理論觀點是什么?關于制度問題馬克思都有那些論述?馬克思關注的制度問題與西方社會學家對制度問題的研究有何本質區(qū)別?等等。關于這個問題國內哲學界尤其缺乏系統(tǒng)的研究和闡釋。超級秘書網(wǎng)
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