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關鍵詞：新形勢；政府；農田水利；項目；風險管理
進入21世紀以來，國家對農業的關注度明顯增加，用于農村農田水利建設的投入也不斷的加大，然而由于農田水利建設項目較為復雜，同時具有系統性、動態性等特征，導致項目建設時存在較大的風險，而這些風險管理卻比較薄弱，導致由于風險管理不善所導致的損失巨大，政府“公信力”降低，并且不利于農村水利建設事業的科學發展。
1農田水利建設項目風險管理中的問題
1.1忽視風險管理，管理意識淡薄
政府在對農田水利建設項目進行建設時，往往投入較大的資金與人力，然而卻經常忽視項目的風險管理。部分管理人員甚至對風險管理毫無概念，更不用說去真正的實施管理。部分水利項目的可行性報告中，也缺乏項目風險控制與分析的具體內容。項目建設與實施過程中，尤其是當資金較為緊張時，大部分的項目建設與管理者不愿意將資金投入放在風險管理上，以至于水利建設出現各種問題。同時較多的農田水利管理者根本就不了解風險管理的后期效應，如通過風險管理能夠規避多少經濟損失、帶來多少經濟效益等。
1.2風險管理能力差，風險管理內容了解空白
人們普遍認為農田是水利建設尤其是近年來較大型水利建設的實施，具有風險高、投資周期長等特定。在具體的管理過程中，政府管理者雖然知曉需要風險管理類，然而由于缺少相關知識的學習與了解，并不了解如何去辨別風險、評估風險與控制管理風險，部分管理者甚至在風險管理內容方面屬于空白，在具體的工作個過程中，僅是憑借以往的經驗，導致無法找到風險源，更好的規避和控制風險。
1.3動態風險管理機制不完善、管理體系不健全
農業是我國的支柱產業，因此國家給予足夠的重視，近年來提出了發展現代農業的新目標，因此農田水利建設項目不斷增加，政府部門也更加重視水利建設的前期評審、中期檢查和后期的驗收工作以保證農田水利項目的順利實施[1]。然而由于缺乏可行的動態風險管理體系，風險管理機制不完善，導致管理者無法控制、預防風險的發生，一旦出現風險事件，項目的預期目標就難以完成。
2政府農田水利建設項目風險管理的必要條件
2.1治理信息不對成是風險管理的前提
引起項目風險的一個重要原因就是信息不對稱。現代化農田水利建設的步驟較多，從建設前的立項審批、工程預算、勘察設計、企業招標、簽訂合同到建設過程中的施工管理、工程監理、資金使用和最后的竣工驗收與工程決算，其中任何任何一個環節，每個牽涉單位與人員都可能會對項目目標的順利實現產生不利影響，這些可能出現的不利因素就成為了政府項目管理的風險點[2]。因此政府部門要實現農田水利項目的風險管理，就必須要準確掌握所有風險點上的信息，并對這些風險點進行識別、評估和監控，從而保證信息對稱。依照信息不對稱發生的時間可以分為事前不對稱和事后不對稱。其中事前信息不對稱可能導致不公平競爭、劣貨代替好貨等問題，部分腐敗者在這層“隱身衣”的保護下貪污受賄，嚴重影響政府信用。時候信息不對稱會導致申報主體事后違約、水利投資效率低、行政監督難度大、評估難度大等問題。政府部門要解決信息不對稱的問題，預防其危害，就需要對農田水利項目的評審制度進行完善，并建立完善的決策責任追究制度、決策信息公示與聽證制度、項目的激勵、約束制度以及改進支持方式，提高公眾參與與監督，構建完善的信息交流機制，以提高行政監督的有效性，減少政府損失。
2.2風險識別與評估是風險管理的基礎
在農田水利建設的過程中會受到各種客觀無法避免的風險因素，然而對于一些主觀因素所引起的風險則是有原因與條件可追溯的。依照風險的特性，大部分風險可以識別、評估與衡量。即使是少數客觀因素所引起的風險，也可以通過建立預警系統，從而減少預防和應對風險的盲目性，盡可能的減少風險帶來的損失。風險識別是風險評估與控制的基礎，常常用的方法主要有情景分析法、故障樹分析法、核對表法、專家調查法等，通過識別風險時間的來源，來估計風險可能發生的時間、次數與可能帶來的損失、嚴重程度，從而根據主次順序，從整體出發，弄清風險事件之間的因果關系，為風險管理技術的制定提供基礎。
2.3風險管理體系的構建是建立風險管理的核心
信息論、行為科學、系統論和控制論等現代管理理論為政府農田水利建設項目風險管理體系的構建奠定了理論基礎，網絡計劃、信息技術、預測技術、排隊論等現代管理辦法為風險管理提供了方法，計算機信息技術和網絡的快速發展能夠促使項目風險管理體系的進一步優化，實現全過程、全方位和動態的風險管理體系。政府部門要構建完善的風險管理體系，對項目失敗的原因、發展規律等進行性分析，并及時的矯正，建立完善的預警流程、構建風險預警評價系統與模型，規避風險誘因因子，從而遏制風險事件的發生、遏制項目風險的發展。除了建立風險預警外，同時在管理過程中應該對已經識別的風險進行跟蹤，監控殘留風險，識別新出現的風險，通過定期評估、審核檢查等方法，監視農田水利項目風險的起因、前兆和現象等，對水利項目的進展和項目環境進行監視，從而不斷優化決策，動態平評估風險并制定相應的措施。
3政府農田水利建設項目風險控制的具體方法與對策
3.1加強項目風險管理規劃
風險管理體系要實現成功運作，在管理過程中就必須要完善風險的管理流程，建立專門的風險管理組織，并對項目管理初期的風險管理計劃進行分析與制定。
3.1.1項目評審。通過項目評審，相關部門要重視項目風險預測和應對方面的內容，對于一些風險過大、與投資標準不符的項目進行篩選并淘汰。對經過篩選并合格的投資項目，則需要識別項目風險，掌握風險對項目的影響，并制定出相應的管理方法從而盡可能的分散或規避風險。為以后的規劃與設計工作提供反饋，使項目在規劃與設計階段就采取預防風險的措施，減少風險帶來的損失，并為項目施工、運營制定風險管理應急計劃提供依據。項目風險管理部門與人員可對風險的相關數據與資料進行整理，以便未來更好的進行項目管理。
3.1.2若沒有完善、健全和穩定的組織機構，風險管理活動就無法高效運行。因此，無論是政府管理部門還是項目施工單位都應該成立專門用于風險管理的機構和組織，并由專人來負責項目風險管理的權責。3.1.3現代網絡的快速發展使得信息存儲和共享更加方便。因此次政府在風險管理過程中可運用網絡技術來建立管理信息系統，共享社會資源，從而及時、準確的獲取在建設過程中項目風險的相關信息、知識等[3]。
3.1.4建立針對性的風險應對預案。預防風險發生是前提，然而當風險發生后，相關部門必須要依據風險的性質、危害等來采取相應的行政手段、經濟手段和法律手段來保證人民利益，減少人民損失，依法懲處違法行為。
3.2構建農田水利風險管理的保障機制
農田水利項目的建設涉及到多個部門與機構，相關政策和管理制度政出多門，業務職能重疊，因此要對各個部門之間進行協調，保證農田水利項目風險的有序展開。為了保證項目風險管理的順利完成，預防農田水利項目管理部門和執行者出現違背道德、規范行為的出現，需要建立相應的監督與問責機制；同時針對監督主體多、責任劃分不清的現象，紀檢監察部門可建立財政、水利、農業、審計、建設主管、稽查各司其職的監督管理體系。在對政府績效進行評估時，可建立科學的績效評估體質，從而發現管理過程中存在的漏洞，并進行有效的調整。
3.3推進項目管理代建制
在農田水利建設項目的引進中，政府部門是主體，容易導致部門壟斷與腐敗現象的出現，為了改變這一現象，可引進市場競爭機制，推進項目代建制度，通過招標、委托的方式來實現項目管理與建設的外派。在政府主管部門建立專項風險管理機構、社會化風險管理機構的項目主體風險管理機構等，共同實現風險管理。政府風險管理機構只對建設單位提供服務而無資金聯系，從而保證農田水利項目的市場化運作。
4結語
水利建設是保證農業快速發展的基礎，因此政府部門要提高農田水利建設項目的風險管理水平，識別風險、控制風險和規避風險，建立完善的風險預警系統、評估系統和防范系統，從而保證農民基本利益的保障，實現我國農業科學、健康的發展。
作者:張正向 單位:靖遠縣水務局
參考文獻
[1]肖俊奇.建立政府投資項目信息公開機制[J].廉政文化研究，2011，2（1）：15-20.
關鍵詞：農田;水利建設;項目施工成本;成本管理;方法
我國作為農業大國，加強農田水利工程建設是十分必要的，隨著市場經濟體制的不斷深入發展，水利建筑市場的競爭日趨白熱化，注重對施工成本管理是十分必要的。而且通過有效的控制其施工成本，也能夠有效的節省國家政府在這一方面的財政投入。
一、建設施工前的成本管理
(一)施工項目成本目標預測的程序
一是根據合同中的承包價格將整個項目中的承包成本明確，并與估算成本之間相比較，其中估算成本一般都需要高于承包成本；二是按照企業的利潤目標，提出降低施工成本的要求，合同承包成本和成本水平都有所降低，根據量本利分析法將降低成本率計算出來，并有效的評估出降低成本率水平，這些結果能夠為相關決策提供重要的參考依據；三是按照降低成本率的決策目標將決策施工項目成本目標和決策降低成本額目標計算出來，并最終制定出責任成本目標。
(二)編制施工項目成本計劃
施工項目成本計劃是由項目經理部編制完成的，主要是對成本承包目標實施方案進行規劃，并將降低成本控制目標和成本控制目標確定下來。根據單元工程和分部工程來分解降低成本目標和成本控制目標，明確其目標成本。施工項目內部成本承包實行的基礎和前提是分部分項工程目標成本，并將其成本承包責任確定下來。項目經理部門需要對各個承擔對進行組織，計算并制定出降低成本效果和降低成本技術組織措施，將項目經理的降低成本目標與制定的降低成本計劃進行詳細的分析和比較，通過反復的對比和修改，并最終確定。
(三)降低施工項目成本的技術組織措施計劃
一是在設計和制定降低成本措施的時候，需要充分的從組織和技術方面進行考慮，組織因素和技術因素會在一定程度上影響著成本的形成。在制定技術措施的時候，需要充分的考慮到施工生產要素中的各個方面，其目標主要是降低生產消耗；在籌劃組織措施的時候，需要充分的考慮到經營管理，特別是施工管理方面，這樣固定成本才能夠得到有效的降低，減少非生產性損失，顯著的提升其組織管理效果和生產效率。二是需要充分的考慮費用構成要素，首先需要減少施工材料費用，在這一過程中加強對價值分析法、ABC分類法等先進手段的應用，注重對A類關鍵材料的控制，雖然A類材料的品種較少，但是在整體的費用中占據著較大的比重，這樣就能夠獲得較為顯著的成效；其次是需要減少機械設備的使用費。其中最關鍵的就是提高其效率和利用率，并將機械生產能力措施充分的發揮出來，比如在土方工程中，通過對數理手段的充分應用來調節土方挖填平衡，并利用技術經濟分析，來有效的提高其操作效率；最后是減少人工費用，通過對行為科學理論的應用，來構建合理的責任制度、激勵制度以及分配制度，充分的調動操施工人員的積極性和主動性，提高其勞動生產率。三是提高對降低質量成本計劃和措施的重視。在施工項目中主要包括質量鑒定成本、質量預防成本、外部質量損失成本以及內部質量損失成本四個方面的質量成本，其中最主要的是內部質量損失成本的降低，因此最關鍵的就是需要提高施工質量，減少修補和返工的次數與規模。
二、施工過程中的成本管理
(一)實施歸口管理
建筑施工單位應該加落實組織措施，通過對工期的合理控制，來增加產值，這樣就能夠減少間接成本；對于施工人員，應該真正的落實技術措施，在施工過程中節省施工材料，施工機械設備的停置時間應該盡可能的減少，這樣才能夠避免出現無產值用工和非生產用工，加強對用工的有效控制和班組管理；機械管理人員應該加強對機械效率、完好率以及利用率的控制；材料管理者應該加強對施工材料的控制，做好節約代用、修舊利廢、領退料、保管、驗收、采購、訂購等環節的工作；質檢人員加強對質量成本的控制；核算人員建立臺賬，做好成本分析和成本核算的工作，避免出現欠收、超付、開支差錯等問題。
(二)加強目標成本分析和落實
確定好目標成本之后，項目經濟需要有效的分解出目標成本，并逐步落實，同時與施工人員之間還應該簽訂承包合同，并實行“四包”、“四保”措施，這樣就能夠對各個施工環節進行嚴密監控，一旦發現問題，應該及時的進行有效調整。其中“四包”措施指的是包成本、包安全、包工期、包質量，“四保”措施指的是保證合同兌現、保證及時的提供技術指導、保證施工材料能夠按時供應、保證施工環節的連續性，其中“四包”指標與施工人員的工資效益有直接的聯系，如果存在利潤超額完成部門的話，應該根據比例提供提成。
(三)加強檢查和協調
在施工過程中，工程單位應該連續的、不定期的進行檢查，并對檢查結果進行及時分析，提出針對性措施來有效的控制成本支出，實現對成本的有效控制。如果出現成本偏差的話，應該及時的分析和研究其原因，然后提出有效的控制和解決措施，并對原先的成本計劃進行調整，最大限度的控制成本支出。
作者:韓笑 單位:茂名市電白區水利水電建設管理中心
參考文獻：
[1]鄭家喜,王姣,聶磊.政府農田水利建設項目風險管理研究[J].農業經濟問題,2012
不僅如此，近年來國家一直將中央財政小型農田水利視為重中之重，中央文件連續六年明確提出要進一步加強農田水利建設，2011年更是在中央1號文件中提出要大力推進“中央財政小型農田水利重點縣項目”，加大中央財政對小型農田水利設施建設補助力度，從中央到地方建立小型農田水利建設專項補助資金。2012年是中央財政小型農田水利建設重點縣項目實施的第三個年頭，在總結項目實施以來得到的效果之外，我們應該也要從2009年以前我國水利建設的失敗指出進行總結對比現今水利建設狀況，進一步推進中央財政小型農田水利建設重點縣建設項目持續發展。
一、小型水利建設歷史問題及原因
2009年之前全國有小型農田水利設施控制的灌溉面積4.6億畝，占總灌溉面積的55%，生產的糧食占全國的35%以上。但是不少地方的老百姓把小型農田水利工程現狀形象地形容為“堰塘像碟子、渠道像篩子、水庫像池子、機埠像叫花子”。這是由于我國大部分水利工程建于上世紀五、六十年代，骨干工程嚴重老化，末級渠系功能衰竭，并且小型水源工程蓄水能力大幅度下降，受益面積減少，灌溉保證率下降。例如黑龍江全省已建成小型農村水利工程26704處，工程配套率只有70%左右，完好率只有60%左右，設計灌溉面積653.3萬畝，實際灌溉面積199.7萬畝，僅為設計能力的30%。
仔細分析我國小型農提田水利建設的問題，我們發現財政資金投入小水利建設比較少是一個很重要的原因，在政府實施財政補貼小水利建設之后這一問題得到了極大的改善。但是除財政資金投入少之外還有一些很重要的原因，這些原因將會為我們目前政策的進一步推進帶來一些啟示。
（一）資金使用及管理問題阻礙資金使用效率的發揮
09年之前，發改委、國土、財政、扶貧開發、水利部門等對農村基礎設施建設的資金是多頭投入，分割使用，缺乏統一規劃。同時，由于資金來源與項目決策實行自上而下的“條條”體制，透明度低、缺乏監督，使得用于小型農田水利基礎設施建設的財政專項資金使用效率非常低。此外，中央和省的小型農田水利補助專項資金是通過財政一并下達到項目縣的財政，列入縣財政綜合預算統一管理，實行統收統支的資金管理模式。財政狀況好的項目縣，資金撥付到實施單位的進度快一些，而一些財政狀況不好的項目縣，財政統收統支抵扣后，縣財政資金出現虧空，無法按時將項目資金撥付到項目實施單位，這就挫傷了項目單位實施小型農田水利項目的積極性。
（二）建后管護體制不順，配套政策不完善
農田水利設施“三分建、七分管”。過去，我國小型農田水利設施一般由鄉（鎮）村社集體或個人管理，縣級水利部門提供相應技術指導和服務。20世紀90年代中期，按照“誰投資、誰受益、誰所有、誰管理”的思路，我國開始了小型農田水利設施產權制度改革的探索。從改革的實踐看，盈利能力強且受益對象少、范圍明確的農田水利設施如水庫、機井、灌溉站、水窖等，因為有一定的直接經濟收益，一般可以通過承包、租賃、拍賣、股份合作等形式進行產權或管理體制改革。但以公益性為主的灌溉排水渠道、渠首建筑物、排澇站以及有防汛任務的塘壩等因為很難盈利，一般無人承包經營，這樣一來水利設施建后便管護體制不順，配套政策不完善。
（三）管理不完善和產權不明
由于農村實行家庭承包責任制, 使得農村集體經濟組織退出農田水利工程建設和管理的主體行列, 加之農村小型農田水利設施的歸屬不明確, 導致其管理責任不落實, 農民的分散經營和農田水利的集體受益之間的矛盾日益突出。由于產權界定較困難，使得公益性小型農田水利設施管護責任難落實，陷入“農民管不了、集體管不好、國家管不到”、“有人用、無人管”的困境。一些修建好的小型農田水利建設項目，因為沒有明確的責任主體，因而建后不到幾年，便已經損毀。
二、推進中央財政小型農田水利建設重點縣建設項目持續發展
總結以往建設小型水利設施的經驗教訓并結合目前的現實實際，要推進中央財政小型水利建設重點縣項目持續發展，就要從以下幾個方面進行嚴加把關。
（一）因地制宜，實施小型水利建設重點縣項目
1.項目實施與當地經濟現狀相適宜
中央財政小型農田水利建設重點縣項目所要求并不是完全的依靠于財政資金，最好的方式是與當地的經濟情況相結合。可以根據財政收支確定追加，可以探索多種融資方式。同樣，水利建設也不應該大幅度超過本地的經濟發展，因為當水利建設過多而導致后期養護費用成為一個負擔或者是當水利建設資金占用其他項目資金都不利于當地的經濟發展。因此，水利建設應與當地的經濟現狀相適宜。
2.項目實施與已有水利設施相結合
列入小型水利建設項目的重點縣每年將會得到一定的專項基金進行小型水利建設以完善本地區的水利設施，以助于本地的農業經濟發展。但是本項目的實施應該與現有的水利設施相結合進行，因地制宜，應該根據本地區現有的情況合理安排新建項目以及維修已有水利設施的資金，這就避免了將所有的水利資金全部放在新建水利設施之上，導致很多還可用的設備白白浪費。
3.項目實施與當地水利已有建設、管理模式相結合
因地制宜進行小型水利建設重點縣項目還應該包括項目的實施應與已有的建設、管理模式相結合。當地方擁有自己成熟的項目招標、建設經驗時，應該將此經驗與水利設施的建設相聯系。如果可行便不失為一個好的方案。管理模式方面，中國的部分縣鄉在原有的水利設施管理方面有一定的經驗并且取得了一定的效果，這種情況下也可以應用于新建的水利設施。同樣，成功的建設以及管理模式應該進行互相交流，使得參與這個項目的重點縣可以有更多的借鑒經驗。
（二）完善財政資金使用，提高效率
1.水利設施建設財政資金撥付更規范
近年來，中央財政累計安排小型農田水利設施建設補助專項資金172億元。其中，2010年安排小型農田水利建設專項資金78億元，比上年增長73%。在重點縣農田小水利建設的財政政策是以中央和省級財政投入為主，省級財政安排的重點縣建設資金原則上不少于中央補助資金規模。如此大規模的財政資金支付要求水利建設的專項資金撥付更加規范，包括時間上及時、配套資金足夠以及資金確保到位。
2.水利設施建設財政資金管理更專業
省級財政部門要根據中央1號文件精神，建立省級小型農田水利工程建設專項資金，專項核算專項管理。并且在切實加大專項資金投入的同時，要加強資金整合，進一步拓寬農田水利建設投入渠道。各級財政以及有關部門努力創造條件，充分調動各方面積極性，以縣級農田水利規劃為依據，以小型農田水利工程建設補助專項資金為引導，以重點縣建設為平臺，以提高資金使用效益為目標，按照“渠道不亂、用途不變、優勢互補、各記其功、形成合力”的原則，在不改變資金性質和用途的前提下，積極整合各項涉及農田水利建設資金，統籌安排，集中使用。
3.借鑒國外水利建設融資經驗，努力多元化融資
根據國外水利建設融資經驗，大多數國家采取并鼓勵多元化、多層次、多渠道的水利投融資體系, 歸納起來主要有各級政府撥款、政府優惠貸款、政府基金債券、股票稅費業主自籌和社會團體或個人捐贈等, 融資形式多種多樣，值得我國借鑒。
我國水利投資在一定程度已經有所提高，但單純依靠國家投入資金的增加也難以滿足不斷增長的水利建設需求。可考慮BOT、TOT 兩種融資方式吸引社會投資，盤活現有國有資產存量。BOT簡單來說就是建設、經營、轉讓，即政府建設但是由其他機構經營一定時間后再度轉讓給政府的融資模式，而TOT就是移交、經營、轉讓，即出售現有投產項目以得到新建項目資金。
（三）加強水利設施后期管理，使其效用長期延續
水利設施的后期管理以及維護可以從兩個方面出發達到目的，確立水利設施產權以及提升農民對水利設施維護的意識。水利設施的公益性和外部性是農民不愿意參與到水利設施維護工作的一大問題，要解決這一問題就必須使其“私有化”，即將水利設施的所有權歸本村所有，水利設施后期的管理權在村政府手中，使用權在村民手中，原先需要交費使用的項目可以免費使用，但是后期若破壞的修復資金必須由村民集資而成。這就一定程度上使得村民可以更加珍惜這些設施并且杜絕了國家后期需負擔的大筆管理費用。
同樣，近年來氣候的變化無常使得廣大農戶意識到農田水利建設的重要性，如果政府能夠出臺有效的激勵、補償措施加以引導，完善“以獎代補”政策，將會鼓勵更多的農戶、農村合作組織投入到農田水利建設以及維護之中。比較中外農田水利建設補貼政策時可以發現，農戶經營規模越大的國家，政府的農田水利建設財政補貼就越少。因此鼓勵農民從小農戶家庭經營向規模經營轉變，可以提高農田水利設施的私人性質，從而提高農戶作為主人翁的意識以及參與農田水利維護的意愿。
（四）加強考核機制，確保項目實施效果
任何一個項目的后期執行情況都離不開考核機制，針對中央財政小型農田水利建設重點縣項目，我們可以指定一系列的考核制度。設定一定的考核指標，例如以重點縣小型水利建成后的灌溉面積以及收益人員或者覆蓋率為標準，進行定量的考核，并且同時進行定性的實地調查，這樣可以更好地確保項目的持續實施，不至于使項目在幾年后流于形式。
中央財政小型農田水利建設重點縣建設項目是造福國計民生的重點項目，不僅僅需要各級財政部門的努力，更需要眾多部門的共同參與繼續推進此項目發展，使其產生應有的經濟效果。
參考文獻
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項目建設管理中存在的主要問題
縱觀兩年來皋蘭縣小型農田水利重點縣建設項目，由于項目分類多，涉及點多面廣，建設方案采用典型設計，但是典型設計不能全面反映所有分項工程的實際情況，特別是泵站和塘壩部分，地形和地質條件千差萬別，沒有具體的施工圖，增加了施工難度。盡管為了實施好該項目，縣水務局成立了項目部，但受縣區技術人員少，項目多，每個項目實施期限短等原因，個別項目部工作人員仍由水務局干部兼職。項目辦工作人員多項工作集于一身，所以好多工作交叉進行，導致人少活多。加之，各類項目建設管理程序逐步規范，且項目要求工期緊張，工作人員的勞動強度非常大。
雖然皋蘭縣對重點縣項目各標段施工單位的選擇，都嚴格進行了公開、公平、公正的招投標過程。但在實施中我們發現，各標段技術能力參差不齊，尤其表現在個別標段項目部參與建設的水利工程經驗不多，技術力量參差不齊，對水利工程建設的施工方法、質量評定、報建程序執行得不夠規范。本項目除塘壩建設屬新建項目外，其他項目全部為改建工程。因此，除氣候因素外，在施工期內還要受灌溉期影響，致使工程的有效期非常短，使得施工單位要在很短的時間內投入大量的人力及設備，工地全面鋪開，導致施工管理和建設管理工作難度加大。重點縣項目3年共需受益區群眾自籌100萬元，自籌資金數額特別大。雖然我們通過宣傳和培訓學習等形式，加強了重點縣項目的有關政策和各種信息的宣傳力度，把精神傳達到每一位受益群眾，營造群眾氛圍，組織和引導農民參與工程籌資、投勞，但是全縣2011年農民人均純收入只有317元，加之其他小型水利工程項目的自籌，實施時間較集中等原因，導致3年時間要完成群眾自籌100萬元難度非常大，項目區部分村社投工投勞不平衡。
項目建設采取的主要措施
為了確保小型農田水利重點縣項目建設的順利實施，縣上適時成立了以政府副縣長為組長，財政、水利、相關鄉鎮及各單位主要負責人為副組長的領導小組，下設由管理、技術、財務、協調、宣傳等人員組成的重點縣項目部。具體負責項目區域選擇、方案審查、監督檢查、績效考核和驗收等工作。制定了《皋蘭縣中央財政小型農田水利重點縣建設管理辦法》和《實施細則》。嚴格執行國家及水利行業的有關法規和技術標準，按照已批復的建設方案組織實施。在整個重點縣項目實施過程中，嚴格執行項目法人負責制、招標投標制、建設監理制、合同管理制等四制，做到了程序規范，工序標準，資料齊全，質量保證。使重點縣項目在嚴格的制度和規范的程序下進行，確保了項目按進度保質保量的完成。
針對全縣重點縣項目分類多（末級渠系襯砌、高效節水灌溉、小型提灌改建和塘壩建設），涉及面廣，施工有效期短（受冬季、雨季、灌溉期的影響）等的特點。為每一類建設項目配備了建設單位的現場代表進行管理。對用量大、嚴重影響工程質量的“三材”和關鍵工序，由項目部安排2名工程師專職負責，以確保工程質量。在建設期實行動態管理，在建設內容不變的原則下，項目區的村社、鄉鎮、灌區以及各標段之間實行動態管理。重點縣項目的建設，涉及到各個單位和部門，我們形成了以項目部為核心，承包單位為主體，各參建協調單位為支撐的項目實施體系，按照各自的分工職責，制定出科學、高效、具有可操作性的管理、協調、施工等方案。建立快速高效的信息聯絡機制，形成部門聯動，全民參與的良好氛圍。利用部門聯系會議、監理例會和現場會的形式，通報各單位和各標段的進度和存在的問題，集中解決工程施工中存在的問題。
通過報紙、電視、標語、標牌、宣傳單和培訓學習等形式，加強重點縣項目的有關政策和各種信息的宣傳力度，把精神傳達到每一位參建人員，甚至每一位受益群眾，營造群眾氛圍。組織和引導農民參與工程籌資、投勞、建設、運行和管護全過程，使農民真正成為小型水利工程建設、管理和受益的主體。根據國家有關部委和省廳有關小型農田水利設施建設補助專項資金管理的文件精神要求，建立健全資金監管體系，加強小農水專項資金的使用和監督檢查，確保專款專用。一是建立資金專戶；二是嚴格按照項目批復款項按進度支付；三是嚴格按照工程款支付和審批程序結算；四是對于項目批復中群眾投勞折資部分，按照標段、分鄉鎮村進行核算落實，確保到位。完工后進行工程造價審計和財務審計，做到了程序規范，賬目清楚，支付合理。按照“誰受益、誰管理”的原則，制定小型農田水利工程管護運行機制，形成了由縣級水行政部門為監督，所屬灌區管理單位和鄉鎮為指導，鄉鎮水管站、農民用水戶協會和村級水管隊為管護主體的管理體系。對已完工的小型農田水利項目及時移交，達到運行規范，責任主體明確，制度健全，機制完善，工程效益得到充分發揮。
建議
編制項目實施方案，必須進行詳細的現場勘查，掌握現場第一手資料，做到科學編制項目實施方案。盡管編制時間很緊迫，但仍要把握好以下幾點：一是要堅持“穩糧、增收、強基礎、重民生”的原則；二是要堅持“統一規劃，分步實施”和“建一片，成一片，發揮效益一片”的原則；三是要把握先易后難和以點帶面的原則；四是要科學設計，在充分尊重民意的同時，合理分配年度任務，避免資金浪費現象。為了真正體現領導重視，在成立項目部的基礎上，有必要做到“三專”才能做好項目的管理，即專門的辦公場所，專用的工作設備，專職的工作人員，要把每一項責任都落到實處，堅決避免工作人員兼任現象。
作為建設管理工作，關鍵在于計劃安排，要切實抓好施工前的各項準備工作。要科學組織，分工合理，責任到位，獎罰分明，制定項目整體和年度實施方案。要采取兩手抓的策略，一手抓招投標工作，保障招投標工作按期完成;一手抓項目實施前期的任務分解、宣傳、協調等工作，及時召集有關鄉鎮村和各灌區及管護單位參加的動員協調會議。為項目實施奠定良好的基礎，特別是要及時做好項目區群眾的投勞折資工作，保障項目順利實施。在繼續加強招投標工作的同時，編制科學規范的招投標文件，本著認真負責的態度，嚴格把關，依法精挑細選，真正讓信譽好，施工能力強的施工隊伍參與項目建設。重點縣項目部要及時制定一系列的管理措施，尤其是要制定針對工程建設質量、進度、安全生產等方面的獎罰措施，建立應有的激勵機制，并切實執行好、運行好。比如，在搶抓工程進度的同時，特別注重工程質量的問題，堅決做到讓優秀的施工單位得到獎勵，實施差的單位就受到處罰，堅決避免有制度不執行的情況或者不能一視同仁的情況發生，堅決克服施工單位私自變更設計、自作主張、隱瞞安全隱患問題等。項目部要突出抓好項目監理管理工作，首先是要根據項目建設需要，監督監理公司安排足量且富有經驗的監理人員進駐現場；其次要建立與監理公司的溝通機制，及時反饋監理部工作人員的工作表現和監理工作中存在的問題；三是要求監理部切實履行監理工作職責，落實監理旁站制，堅決避免監理人員工作乏力或缺位的現象出現。#p#分頁標題#e#
關鍵詞：農田水利建設；配套工程；內容及規模
中圖分類號：S274 文獻標識碼：A
文章編號：1003-6997（2012）11-0050-01
1 概述
天祝藏族自治縣地勢西部高峻，而東南逐漸變低。屬青藏高原、黃土高原和內蒙古高原的交匯地帶，位于甘肅省武威市東南部，祁連山東端，地理坐標為東經102°07′～103°46′，北緯36°31′～37°55′。東靠景泰縣，南接永登縣，北鄰涼州區、古浪縣，西北與肅南裕固族自治縣接壤，西與青海省門源、互助、樂都縣毗鄰，境內蘭新鐵路、312國道縱貫南北。海拔2 040～4 874 m之間。地跨內陸、黃河兩大流域。
全縣現有19個鄉鎮，176個行政村，人口22.84萬人，其中農業人口為18.62萬人，農業勞動力人口10.46萬人。全縣總土地面積71.50萬hm2，總耕地面積達到2.12萬hm2，其中山地1.78萬hm2，川地0.66萬hm2，有效灌溉面積0.63萬hm2。2007年完成糧食播種面積1.39萬hm2，油料播種面積0.39萬hm2。全縣全年實現國民生產總值48 651萬元，其中第一產業總值為10 702萬元，第二產業為19 730萬元，第三產業18 219萬元。農村純收入21 972萬元，農村人均純收入1 180元。
2 建設的必要性和可行性
由于沒有骨干型調蓄工程，降水時空分布不均性，致使灌溉高峰期缺水時有發生，農田得不到適時適量的灌溉，而豐水期余水大量下泄。灌區缺少排洪工程，且汛期洪水時常沖毀農田和水利工程設施。現有干、支渠老化、損毀嚴重，渠系水利用率低，造成灌區效益衰減。缺乏渠系末端田間配套工程，灌水困難。渠首多為無壩引水，因河道主流的變遷，河床下切，渠首進水困難。以上基礎性水利工程的缺乏導致水資源利用效率低,直接影響到天祝縣農牧業生產的發展。
為了提高灌溉網絡系統的灌溉保證率，提高渠系水利用系數，節約水量，增加供水能力、增加和改善灌溉面積等。在挖掘現有水利骨干工程潛力的基礎上，大力進行灌區新改建工程的實施，搞好渠系配套，加強工程管理，提高水的利用率，實現項目區農牧業的可持續發展，項目建設是非常必要的。
3 項目建設的任務
通過截、引、提、蓄灌溉，提高農業綜合開發科技含量和相對效益；為合理開發利用水土資源，科學調整產業結構，提高農業抗旱能力，確保農牧業灌溉特別是特色農業的用水要求，使當地潛在的資源優勢轉變為經濟優勢；提高土地產出率大大解放和發展農村生產力，可對干旱、二陰山區的區域性氣候起到改善和調節作用，減少各種自然災害對農牧業的損失；水利工程改造建設、渠系配套項目建成后，將從根本上解決0.47萬hm2農田和高原無公害蔬菜種植基地灌溉用水問題，還可新增灌溉面積0.07萬hm2，其社會效益和經濟效益十分客觀，因此該工程的配套改造是十分必要的。
4 建設規模及主要內容
全縣未襯砌土渠有126條380 km。該項目支斗農渠配套工程98處、引水管道工程28處、機電井工程38眼、小提灌工程25座、澇池工程13座、其他綜合工程22處等6種類型，配套農田灌溉面積5 667 hm2。其中金強河灌區48條支斗農渠、土質渠道127 km、機電井工程6眼、小提灌工程5座、澇池工程5座、其他綜合工程6處等，配套農田灌溉面積2 058 hm2。松山灌區24條支斗農渠，土質渠道115 km。
5 工程管理
本項目為天祝縣的重點水利建設項目，在工程建設前成立工程建設領導小組，由政府分管副縣長任組長；水務、計劃、財政、相關部門的領導為成員，領導小組下設辦公室，各成員按各自具體分工負責工程建設及協調各方面的工作。為了加強項目管理，保質保量地完成工程建設任務，確保國家扶持資金應足額到位和專款專用。切實做到工程建設管理有序，嚴把工程質量大關。項目建設中全面實行項目法人責任制、建設監理制、招標投標制和合同管理制，切實加強工程質量管理，創建樣板工程和精品工程。
本工程為以灌溉為主的農田水利建設及配套工程，工程實施完成后，交付灌區管理單位管理，水源及渠首工程設置專門的管理機構和配置專業技術人員進行管護；干、支渠道及建筑物采取專業管護與群眾管護相結合的管理辦法，保證渠道暢通，延長工程壽命，使其發揮最大的效益。
6 投資估算和資金籌措
經估算，本工程總投資為6 795萬元，其中國家投資為5436萬元，各級部門及群眾自籌資金1 359萬元。
7 效益分析
7.1 農業效益
項目實施后，年凈產小麥78.96萬kg、油料2.82萬kg、秋禾28.20萬kg、藥材16.92萬kg、蔬菜67.68萬kg、干草36.66萬kg、草籽7.33萬kg，年節約水量346萬m3，減輕農民水費負擔34.60萬元。
7.2 牧業效益
項目實施后,可改善牧區保灌面積0.57萬hm2，經計算規劃水平年每年可增產牧業產值91.65萬元，利益分攤系數按0.5,則分攤效益為45.83萬元。
【關鍵詞】小農水重點縣;經驗;做法
1.基本情況
東平縣位于魯西南，轄14個鄉鎮、街道辦事處，716個行政村、居委會，總面積1343平方公里，總人口78萬，境內山區、平原、湖泊大體各占三分之一。東平縣是一個傳統的農業大縣，農村人口占87%，耕地總面積90多萬畝，是全國糧食、油料生產基地。東平縣水資源充沛，是黃河、大運河、大汶河三河匯流，22條內河縱橫交織，我湖是山東省第二大淡水湖，庫區總面積627k，相應庫容27.31億m。全縣多年平均水資源總量3.53億立方米，其中可利用水資源2.9億立方米。
東平縣現有中型灌區16處，小型水庫50座，機井8898萬眼，小型機電灌溉泵站41座，排澇泵站61座，小型雨水集蓄工程1200處。現有小型農田水利工程的完好程度在80％以上。這些小型水利設施的建設，為保障當地農業增產、農民增收、財政增收奠定了堅實的基礎，有力地推動了農業經濟的持續、健康、快速發展。
2.小型農田水利工程存在的問題
東平縣的水利建設事業雖然取得了很大成績，積累了許多經驗，灌排系統框架已基本形成，其他水利設施也初具規模，水利化程度有了一定提高，對抗御自然災害發揮了一定作用，改變了過去那種單一靠天吃飯的局面。但是，近幾年來，仍存在一些問題，具體也來講主要存在以下四個方面問題：
2.1工程建成運營時間較長，老化失修嚴重，效益銳減
全縣小型農田水利工程建設時間較早，大都始建于上世紀 60、70 年代，工程老化嚴重，灌溉渠系特別是末級灌溉渠系配套差、損毀嚴重，由于運行時間長，加之管理不善，損毀嚴重，造成大部分末級灌溉渠系不能使用，且原建設標準較低，防滲效果差，不能適應現代農業發展需要。
2.2財政補助比例偏低，增大了農民籌資投勞的難度
以前財政對小型農田水利工程項目的補助比例為總投資的20～30％，不分項目大小和類型，中央和省級財政補助資金捆綁使用，統籌安排。這個補助比例與當前國家實施的其他支農項目比較，補助份額偏低。
2.3部分農田水利設施管理問題突出
當前利用的農田水利設施多數已運行四十余年，老化破損嚴重，加之縣、鄉、村財力困難，農民管護意識淡薄等因素，缺乏必要的維修改造資金，農田水利基礎設施多數處于“農民管不了，集體管不好，國家管不到”的“三不管”境地，特別是農村稅費改革以來問題更加突出。
3.經驗做法
2010年以來，東平縣緊緊抓住實施全國小型農田水利重點縣的重要歷史機遇，按照集中力量、重點投入、成片建設、整體推進的總體思路，以建精品工程、樹示范項目、創典型經驗為努力方向，積極采取多種有效措施，著力實施了小農水重點縣建設項目。主要建設內容包括：節水改造引湖灌區末級渠系5.6萬畝，發展高效節水灌溉4萬畝，共改造斗農渠121公里，打井483眼，鋪設管道240公里，變電房及配套設施35處，鋪設電纜線127.74公里，疏挖排水溝34公里，建設橋、涵、閘建筑物836座，自動化測水系統一套。新建項目把原來分散、獨立的渠系，連成一個系統，打通干渠與支渠、支渠與斗渠、斗渠與農渠的連接，將水從源頭直接送到田間地頭，完善水網建設，實現水源共享。灌區內將達到 “渠相通、路相連，旱能澆、澇能排”的高標準農田示范區。
項目實施后，實現了經濟、社會、生態等多重效益。一是農業生產條件得到很大改善。灌溉水利用系數提高到0.66。二是農業綜合生產能力將有明顯提高。年糧食綜合生產能力提高13.3%，年增加糧食生產能力1215萬kg，農民年人均增收219.5元。三是生態及環境效益顯著。通過斗農渠的節水改造及自動化測量水設施等新技術的應用，大大降低了灌水定額，減少了灌溉水滲漏，進一步改善下游河道、渠道內的水環境條件。小型農田水利重點縣建設工作的扎實開展，為東平縣水利事業的健康發展注入了生機和活力。
作為國家和省的重點項目，在項目建設中我們銳意進取，周密組織，科學管理，精心施工，該工程的建設有很多經驗和做法我們總結如下：
3.1加強領導，落實責任
成立了由縣長任組長，分工副縣長任副組長，財政局、水利局等部門負責人為成員的重點縣建設項目工作領導小組。并把該項目列入了縣委2012年1號文件，確定為全縣實施的重點項目及十一件為民辦的實事之一。項目實施以來，縣政府多次召開專題會議進行研究部署；縣政府與有關鄉鎮簽訂了責任書,納入了有關鄉鎮政府年度目標責任考核體系。縣委書記趙德健，縣委副書記、縣長王騫多次親臨建設現場檢查指導；市、縣人大、政協多次對項目建設情況進行視察。
3.2嚴格程序，高標準建設
項目建設過程中按照基本建設程序，全面實行 “四制”管理。經縣政府批準東平縣水利局為項目法人。通過公開招標選擇有資質、懂規范、精技術的單位來承擔施工和監理，為確保工程建設質量，制定出臺了《東平縣實施〈山東省小型農田水利重點縣建設管理辦法〉細則》。抽調縣財政、水利等有關部門業務人員成立了重點縣建設施工指揮部，具體負責小型農田水利重點縣項目建設的協調、技術指導、安全檢查等工作。監理公司及施工單位落實質量責任制，嚴格按照 “三檢制”進行質量控制，各項工序施工單位自檢合格后，報監理復檢，未經復檢的工程嚴禁進行下步工序施工。還引導受益群眾參與工程質量監督，建立起政府監督、監理檢查監測、社會監督 “三位一體”的質量保證體系，從而保證了施工質量。
3.3加強資金管理，確保專款專用
成立了由審計局、財政局、水利局分工領導及業務人員組成的財務管理小組，實行全程監督，加強對該項目的資金籌集、管理和使用情況的監督檢查；先后出臺了《東平縣中央財政小型農田水利重點縣建設資金管理暫行辦法》、《東平縣實施〈山東省小型農田水利重點縣建設資金績效考評暫行辦法〉細則》等資金管理文件，制定了具體的實施細則，進一步明確了報賬提款的具體操作程序。確保了資金安全，干部優秀，工程優良。
3.4投資多元化，加大資金投入
2011年小農水重點縣專項資金補助項目完成總投資3320.8萬元，其中中央補助資金1200萬元，省級資金850萬元，市級資金410萬元，縣級資金500萬元，已全部到位。群眾投工7.22萬個，折資360.8萬元。各級資金足額到位，為工程建設順利實施提供了可靠保證。同時以小農水重點縣建設為平臺，積極整合各類涉水項目，2011年實際整合資金3440萬元。
3.5堅持新技術支撐，推進文明式發展
項目建設過程中推廣應用大田暗管輸水及噴灌技術、無井房技術、射頻卡控制自動付費技術、噴灌自動控制技術、防盜玻璃鋼出水口等5項新技術，有效提高了工程的建設標準，方便了工程的運行管理。同時注重了與周邊環境相和諧，把小農水工程建成堅固耐用、美觀整齊、與田間風光融為一體的工程。
3.6深化管理體制改革，建立用水協會新機制
采用“協會+用水戶”的模式，理順產權關系，明確管護責任，在灌區內先后注冊成立了九個用水協會，所建工程全部移交給協會，由協會負責建后運行管護，明確產權和落實管護責任到用水戶，堅持權、責、利相統一，確保工程長久發揮效益。
【關鍵詞】 灌區 末級渠系 改建配套 節水改造 建設管理
長安區中央新增農資綜合補貼小型農田水利設施建設項目建設地點位于小峪灌區，設施灌溉面積1.09萬畝，是一座以灌溉、防洪、排澇為主的小（一）型灌區工程。為當地社會經濟可持續發展提供了重要支撐和保障。但是，灌區在相當長的一段時期內，由于工程配套不全，年久失修，使工程效益逐年下滑，發展后勁不足。為實現水資源可持續利用和保障灌區社會經濟的可持續發展，對灌區末級渠系進行全面的改造和配套是非常必要的。
在中央專項資金、省財政廳和水利廳的大力支持下，小峪灌區列入了長安區中央新增農資綜合補貼小型農田水利設施建設項目投資計劃。在項目的建設過程中，建設單位抓好項目建設的前期工作、資金管理、建設管理、質量管理、建后管理等各環節，實現了灌區建設的規范化管理。
一、項目前期工作
按照《大型灌區續建配套項目建設管理辦法》及《節水灌溉增效示范項目建設管理辦法》的要求，并從小峪灌區的實際情況出發，本著對末級渠系進行總體規劃、全面實施的原則，并結合工程實施進展情況，委托有資質的設計單位完成了項目實施方案編制工作，經有關上級部門審查批復后，項目建設進入實施階段。
二、項目資金籌措與管理
小峪灌區末級渠系改造項目資金來源為中央專項資金和群眾自籌。為了確保自籌資金到位，建設單位要求在工程開工前與街辦（小峪灌區上級主管部門）簽訂群眾投勞協議，保證自籌資金落實，否則不得辦理開工手續。
在資金使用上，為確保工程資金的專款專用，作為項目建設的法人，工程項目資金嚴格按照陜西省財政廳、水利廳關于申報小型農田水利設施建設項目的通知（陜財辦建〔2009〕482號）要求資金管理，實行單獨開立帳戶，獨立核算，專款專用，杜絕截留、擠占和挪用等現象。區財政部門負責項目資金使用、監督管理。總經費基本上按照上級批復的工程總投資進行控制，單項工程經費在實施過程中根據實際情況有所調整。
三、項目的建設與質量管理
1、實行項目法人責任制
“三制”是規范建設管理行為的根本措施，而實行項目法人責任制則是水利工程建設管理最為關鍵的一步。為此，項目的主管單位成立了西安市長安區小型中央新增農資綜合補貼小型農田水利設施項目建設管理辦公室為項目法人，全面負責項目的建設與質量管理。
2、采取招標投標制
按照《中華人民共和國招標投標法》和根據國家（七部委局）30號令《工程建設項目施工招標投標辦法》規定的程序和要求進行運作。初設批復及完成實施方案設計后，建設行政主管部門即進行公開招標。開標、決標均公開進行，整個招標過程邀請紀檢監察等部門的領導和專家參加，符合招標工作的程序和要求，保證了招投標工作的“公開、公正、公平”。
3、實行建設監理制
為了加強中央專項資金項目建設管理，提高管理水平，充分發揮投資效益，在落實工程施工單位的同時，也落實了工程監理單位。使得工程的建設與監理同步進行，監理部實行總監負責制，人員由總監、監理工程師、監理員組成，并要求監理人員素質要高，技術要全面。特別是對工程施工方案及質量要求應有高度的認識，能嚴格按照監理大綱要求切實履行“三控制、二管理、一協調”。
4、政府監督、項目建設管理辦公室負責與監理控制同步
建設項目接受質量監督站的質量監督，質量監督站對參建各方的質量管理體系和監理、施工單位資質等相關情況進行抽查。在工程實體質量監督方面，采取以抽查為主的監督檢查方法進行質量監督。
灌區項目建設管理辦公室全面負責工程的質量管理。根據工程點多、線長、面廣的特點，為了保證措施有力，工作到位，專門設立了質量管理小組，配備一定技術人員配合監理部進行工程建設監督管理，不定期組織人員對每條末級渠道進行不定期的抽查，并嚴格把好驗收關。
5、嚴格合同管理
灌區建設項目部制定了職責分明而嚴格的合同，合同主要條款均在招標文件中體現，并避免模糊產生歧義。在招標投標的基礎上，按規定簽訂了施工合同和監理合同。合同一經簽訂均嚴格執行，使工程造價、質量、工期、付款等有據可查，避免相互推委和扯皮現象發生。
四、加強工程建后管理
小峪灌區末級渠系改造項目實施后，要發揮出應有的效益，良好的建后管理必不可少。按照陜西省小型農田水利體制改革及長安區的實際情況，結合長安區小型農田水利建設管理模式，進一步完善機制，健全制度，科學管理，實行產權制度改革，不斷完善承包、租賃制度，積極籌建農民用水者協會，充分調動群眾的力量來管好農村小型水利工程，進一步加快小型農田水利工程管理體制改革步伐。
本項目實施完成后，由長安區水務局移交給長安區王莽街辦小峪灌區委員會進行管理，建立“產權明晰、責任明確、管理民主” 的渠系工程產權制度，全面實行計量收費，加強水價、水量、水費監督，實行公示制度，減輕農民的不合理水費負擔，有利于項目區內農民減負增收，嚴格執行國家農業終端水價標準。征收的費用由農民用水協會統一管理，除工程正常運行及管理費用外，水利設施的維修費用等專戶儲存，任何人不得挪用。
同時，灌區在工程管理中重視運用參與式方法，積極推行以組建農民用水戶協會為主要內容的用水戶參與灌溉管理的改革，切實保護用水戶的利益，確保了工程良性運行和可持續利用，最大限度的發揮灌區綜合效益。
【關鍵詞】農田水利工程建設 問題 建議
1. 當前農田水利工程建設存在的問題
1.1工程建設存在很大的盲目性、隨意性,導致在工程技術、合理開發和社會經濟效益等諸多方面不能互相兼顧,如灌溉涵管漏水,多年來沒有從根本上解決漏水問題,致使枯水季節缺水灌溉,豐水期水泛成害。
1.2設計問題。設計工作中存在偷工減料行為。設計工作沿著預可研、招標設計、施工詳圖設計不斷深入,不僅意味著結構圖、工程量和工程費用計算的逐步細化和分解,還包括作為設計依據的基礎資料必須逐步補充完善,設計方案的比較也需進一步深入論證。但實際情況是在水利工程設計中,設計單位在整個設計階段中施工方案基本無比較,只要方案可行即可,技術經濟觀念不強。招標設計階段的深度與可研階段差不多,無設計優化。在進入施工詳圖設計階段后,由于業主的強烈干預,設計單位才對設計方案進行較細致地比較,導致進入施工詳圖設計階段后設計修改很多。
1.3工程重復建設多、半拉子工程多以及工程糾紛多,造成了規劃無序、施工無質、管理無度、科技含量低,存在很多工程隱患。
1.4管理粗放,建設標準低。前幾年部分地區由于資金短缺,導致部分水利設施建設標準低,建成后管理粗放,造成過早地失去其使用價值;同時也造成國有資產的流失,如部分農業開發項目建成后,沒有落實到部門單位管理,建成不到1年時間,引水渠道淤堵,泵站毀壞嚴重。
1.5工程建設緩慢,老工程年久失修。工程建設監督管理機制不健全以及過程建設中的糾紛問題,導致建設進度緩慢甚至長期拖延,對農業生產和日常生活都造成了不利的影響。
1.6產權方面。從20世紀50~70年代,實行合作社和集體所有的經營管理體制,建成的設施歸公社或生產隊集體所有,實行集體管理,工程維護管理較好。實行以后,產生的問題是:水利工程所有者主體“缺位”。基層政府代替“集體”承辦本該由“集體”辦的事,造成政府“越位”。興修農田水利是農民自己要干的事情,結果變成政府要農民干,甚至被人理解為政府加重農民負擔。工程集體所有與分戶經營的體制矛盾,導致“集體”工程有人使用、無人管理,老化、損壞、丟失等現象嚴重。
2. 建議
2.1全面加強在建農村水利工程建設的監管力度
2.1.1建立管理機制,完善建設程序,提高科學管理水平。農村中小型農田水利工程內容廣泛,實行統一管理,合理規劃布局,完善建設程序,根據先申請規劃審批,再建設施工,后驗收交付使用的原則進行,廣泛宣傳,科學管理,使各地農村中小型水利工程建設不斷往規范有序方向發展。
2.1.2建立農田水利建設規劃審批制度。規劃是水利工程建設的前提,是搞好工程建設、合理利用資源、發揮工程更大效益的基礎依據。
2.1.3嚴格設計資質證制度和工程招投標制度。嚴格設計資質證制度,依據審批工程的規模,建立健全資質認證制度,確保聘請具有一定設計資質、從事相應水利工程的設計單位設計,所有審批的中小型水利工程,必須經行政主管部門招標辦招標。
2.1.4建立施工準入證制度和實行工程監理制度。施工準入證是指具有一定的水利施工技術和條件,達到一定的施工管理水平的施工企業,才能準許其進行水利工程施工的一種制度。已取得水利施工準入的企業,必須具備一定的技術人員、生產設備和有一定實踐經驗的施工人員為標準確定,施工準入證由省水行政主管部門發放并檢審;在工程進入施工階段,質監單位配備一定數量的質監員,施工單位的技術員隨時配合質監員對工程各個部分進行檢測,填寫檢測記錄,特別是對影響工程質量的主要材料,雙方共同到有關權威部門做鑒定,才能作為保證資料、必備資料和安全資料匯入施工檔案,為綜合驗收和今后工程管理檢驗提供真實可靠的依據。
2.1.5建立竣工驗收備案制度和實行嚴格獎懲制度。在工程竣工后,建設單位要以竣工報告形式報請上級水行政主管部門進行驗收。同時,施工單位也要報經甲乙雙方共同簽字蓋章的施工保證資料和必備資料,匯總成一套真實完整的資料備案。加強農田水利工程建設管理,嚴格按建設程序施工,提高工程質量,對年內新建工程項目進行評優,對被評為“優質工程”的憑驗收證明兌現一定的獎勵;同時加強宣傳,形成狠抓工程建設質量的良好社會風氣,對未按建設程序施工的,根據有關法律法規報相關智能部門進行處罰,并通報批評和備案,特別是不按有關規范施工造成施工質量不合格的豆腐渣工程,要嚴厲打擊。
2.2全面加強現有水利工程的使用管理和維護
2.2.1安全管理。加強《水法》的宣傳,在防止水利工程受到洪水等自然災害侵襲的同時,也要防止人為破壞;工程建設工程沒有主次,每個環節都很重要,特別是工程配套設施的建設質量一定要保證。
2.2.2內業資料管理。關于工程管理的標準、規定、法律等資料必須齊全;設計圖紙及文件、施工記錄、檢測結果、竣工驗收報告等應立項建檔;工程建設中出現的問題及解決的結果以及工程管理的各項檢查記錄資料也應當妥善保存。
2.2.3工程設施管理。對小型水利工程設施,等級造冊,繪制工程分布圖分類進行排列,對重點工程實施掛牌,設專人重點管理,落實目標責任制,確保已有工程項目特別是重大型項目的設施管理安全。
2.2.4經費管理。制定合理的工程維修養護費標準,根據受益面積和各地的具體情況,向受益者和收益單位征收一定的費用,用于工程維護;利用水利發展基金等形式對工程進行維修和養護;推行義務工制,接受受益人或者單位的義務工。
[關鍵詞]小型農田水利 成因分析 節水灌溉 深化體制改革
[中圖分類號]S-01 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-1650（2013）02-0209-02
一、加強小型農田水利建設和管理的必要性和緊迫性
浙江省建德市目前小型農田水利工程的建設現狀仍存在一定的困難和制約因素。如何更好地加強農村小型農田水利基礎設施建設，直接關系到該市水資源的可持續利用，直接關系到糧食生產的安全，直接關系到農業乃至全市經濟和社會可持續發展，直接關系到全市的民族團結與社會安定。
建德市位于浙江省西部，錢塘江中游。東與浦江縣接壤，南與蘭溪市和龍游縣毗連，西與衢州市衢江區相交，西北與淳安縣為鄰，東北與桐廬縣交界。全市行政區域面積2321平方公里，設三個街道辦事處、12個鎮、1個鄉，232個行政村。2007年末全市總人口510424人，其中農業人口384962人，占總人口的75.42%。全市行政區域面積中，耕地總面積27.94萬畝，人均0.54畝。建德屬亞熱帶北緣季風氣候區，氣候溫暖濕潤，雨量充沛，四季分明，全年平均氣溫16.9℃，年總積溫6180℃，無霜期254天，年平均日照1940小時，年總降水量1500毫米，雨日160天，是一個適合亞熱帶多種作物和果木生長的綜合農業區。
改革開放三十年，建德市經歷了10次較大暴雨洪水、7次新安江水庫泄洪、3個臺風嚴重影響和5年干旱缺水的考驗。建德人民在與洪澇臺旱不斷爭斗的歷程中，認真總結經驗教訓，在黨和政府的領導下，不斷加大水利投入，大力興建防洪除澇和蓄提引灌溉工程，堅持不懈治理水患，基本形成了10年一遇標準防洪減災體系。水利在農業生產和國民經濟發展中發揮了命脈和基礎保障作用。
然而，該市農村水利設施仍比較脆弱，農田水利化程度低，農業抵御自然災害的能力較差。目前，由于缺乏工程供水設施，導致該市農村工程性缺水問題比較突出，加強小型農田水利工程建設任重而道遠。
二、目前小型農田水利發展滯后成因分析
綜合多方面因素，導致小型農田水利發展滯后的原因主要有：
1.小型農田水利工程先天不足
建德市大部分小型農田水利工程均修建于上世紀五、六十年代，由于受當時技術條件等諸多因素制約，建設標準普遍偏低，質量不高，配套不全，大部分引水渠道為土渠，沒有襯砌，滲漏嚴重，灌溉水平遠遠達不到旱澇保收的要求，一半以上的耕地仍“靠天吃飯”，干旱缺水嚴重制約了農業生產力水平的進一步提高。
2.管理體制不清晰，農民組織化程度低
計劃經濟時期，小型農田水利設施都是集體建、集體管，而且人們長期形成的觀念是重建設，輕管理，建管脫節。轉入市場經濟后，土地實行聯產承包責任制，但小型農田水利設施依然沿用集體組織建設、集體負責管理的模式。農民種的是“責任田”，用的卻是“大鍋水”，利益不直接，水利工程只運行不維修，或者只是簡單維修，致使損壞老化現象突出，效益衰減，守著工程卻澆不上地、用不上水。
3.投入不足是制約小型農田水利設施建設管理的“瓶頸”
當前，小型農田水利設施按照分級管理的原則，實行“誰受益、誰負擔”，地方政府和群眾是主要受益者和投入主體。由于地方政府大都是吃財政飯，發工資尚且困難，再拿出大量資金投入小型農田水利基本建設更是捉襟見肘了；群眾由于只是工程的受益者，而不是管理者，吃“大鍋水”，投資投勞顧慮重重，這必然影響水利工程的建設管理，直接造成了現有水利工程維修加固跟不上，新建工程速度慢、規模小，遠遠不能適應當前農業和農村經濟的發展，影響了農業結構調整，優質高效農業的順利進行。特別是近幾年降雨減少，持續干旱，水資源供需矛盾加大，群眾吃水澆地沒有保障，對小型農田水利建設的需求更加突出。
4.農民未能很好地承擔起對農田水利基本建設等公益事業應盡的義務
農村實行稅費改革后，農民按規定不再繳納任何農業相關稅，很大程度上減輕了農民負擔。但“兩工”（農村義務工和勞動積累工）取消后，國家投資有限，地方財政配套資金不足，“一事一議”存在難度，完善小型農田水利設施建設難成為現實。從依靠國家投入來講，耕地點多面廣，地形地貌復雜，改善小型農田水利設施任務重、難度大、投入需求巨大。
三、小型農田水利基本建設對策與措施
綜合分析建德市現有水利工程的建設管理現狀、存在的問題和制約因素，按照可持續發展戰略和科學的發展觀，為確保該市小型農田水利基本建設的有序健康發展，必須制定切實可行的保障措施。
1.加強小型農田水利工作組織建設和組織領導
建德市政府要加強對農村水利工作的組織領導，明確每年的農田水利基本建設任務與各鄉鎮目標考核掛鉤，將該項工作列入各鄉鎮年終主要目標之一進行考核。各鄉鎮黨委、政府要切實加強對農田水利基本建設工作的領導，把農田水利基本建設列入重要議事日程，做到主要領導負總責，分管領導具體抓，認真分配任務，層層建立責任制，層層抓落實，把任務落實到單位和個人。同時，加強農村水利社化服務體系建設，對開改革農村水利管理體制和運行機制，加大對小型農田水利工程的管理，逐步建立起以鄉村集體和合作組織基礎，積極支持農民自辦、聯辦服務組織。
2.多渠道籌集資金，調動群眾積極性
在爭取國家對小型農田水利基本建設資金投入的同時，市人民政府應從全市預算內新增財政收入中增加安排部分資金，設立小型農田水利設施建設專項補助專項資金，并采取“以獎代補”的形式，對農戶投資投勞開展農田水利基礎設施建設給予獎勵補助，發揮好政府扶持資金的激勵、引導作用。此外，應積極引導和幫助廣大農民群眾提高認識，認真貫徹落實“誰投資、誰建設、誰管理、誰受益”政策原則，制定相應的法規、政策，保證農村集體將一定比例的積累資金用于農村小型農田水利建設，激發他們自覺投資投勞參加小型農田水利設施建設的積極性，引導農民和社會各界增加對農田水利的投入，廣泛鼓勵、吸納社會資金辦水利，努力促進農村小型農田水利事業發展投資多元化，確保水利事業持續快速健康發展。
3.建設高素質的農村水利隊伍，大力普及節水灌溉技術
采取多種形式和措施，努力構建一支高素質的農村水利從業隊伍，逐步建立健全符合建德市實際的小型農田水利隊伍建設和管理，建立健全水利合作組織發展的框架體系。積極推行節水灌溉，盡快研究制定有利于節水灌溉發展的經濟補償政策和計劃用水、節約用水的管理制度和實施方案，促進該市水資源的高效利用。
4.深化體制改革轉換運行機制
根據建德市不同地區和不同條件，通過拍賣、租賃、承包等多種形式，明確小型水利工程的所有權、放開建設權、搞活經營權，廣泛吸納社會資源，使小型農田水利工程的建設和經營走上以存量換增量、賣舊建新、良性運行、滾動發展的軌道。積極組建“用水者協會”進行管理的模式和體制，發揮農民自建、自管、自用的優勢作用。大力推行合同制供水，完善監督管理機制，確保小型農田水利設施的有效養護及其功能的有效發揮。要在全市范圍內建立起以鄉村集體和合作經濟組織基礎，以專業技術部為依托，以農民自辦服務為補充的多種經濟成分、多形式、多層次的服務體系。
四、結論
