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1建設工程消防審核驗收的新特點
2009年5月1日起，我國開始正式實施修訂后的《中華人民共和國消防法》，修訂后的《消防法》對建設工程消防設計審核、驗收的相關規定尤為引人注目。建設工程作為一項系統工程，涉及各學科、各領域。隨著新技術的不斷發展，新能源、新材料、新標準不斷出現，一項建筑的涉及面更為寬泛、更加復雜。從全國近幾年開展的火災隱患排查整治工作中可以發現，大部分建設工程的火災都是由建設之初就存在的先天性火災隱患引起的。
2現行《消防法》消防設計審核驗收備案抽查制度的新特點
首先，新規定符合政府職能轉變的要求，體現了便民利民的理念。建設工程的消防設計審核和驗收歷來是消防監督行政執法的重要環節。現代社會建設工程的數量大大增加，建筑難度和技術性要求也越來越高。依照原來《消防法》的規定，建設工程設計和建設工程消防設計圖紙分別由建設行政主管部門和公安消防機構審核。行政管理部門同時也是技術部門，公安消防機構承擔了大量技術性行政事務。《消防法》將公安消防機構從技術性事務中解放出來，便于集中力量加強對公眾聚集場所、消防安全重點單位的監督檢查管理執法，提升重點項目的審批速度。新法堅持事中、事后監督檢查的行政立法方向和以人為本、保障安全的原則，以確保政府履行職能時更為便民利民。
其次，新法多種措施并舉，對建設工程消防設計、施工質量進行嚴格監管。主要表現為以下幾個方面。
其一，明確消防設計質量的責任主體。新法規定建設工程的建設、設計、施工、工程監理單位分別承擔消防設計和施工質量責任。各責任主體的確定，有助于從源頭上確保建設工程的消防設計質量。
其二，公安機關消防機構履行對建設工程的監督執法職責。公安機關消防機構審核的大型人員密集場所和其他特殊建設工程往往是火災易發的高危場所，容易造成人員大量死傷，必須對此類工程的消防設計嚴格審批，杜絕任何有先天消防隱患的工程投入使用。新法規定公安消防機構對審核結果負責，加重了該機構對此類工程的審核責任。另，公安消防機構須對各類建設工程的建設單位、施工單位、工程監理單位在施工過程中進行監督檢查，防止在建工程不按照消防設計文件和消防技術標準施工，惡意串通，弄虛作假，降低消防施工質量。
其三，加重對不符合消防安全的建設工程處罰力度。《消防法》在法律責任一章中列舉了新增的消防違法行為，其中很大部分針對建設工程消防驗收中可能存在的問題提出，如：（1）消防設計經公安機關消防機構依法抽查不合格，不停止施工的；（2）建設工程投入使用后經公安機關消防機構依法抽查不合格，不停止使用的；（3）建設單位未依法將消防設計文件報公安消防機構備案的；（4）建設單位要求建筑設計單位或者建筑施工企業降低消防技術標準設計、施工的； （5）建筑設計單位不按照消防技術標準強制性要求進行消防設計的；（6）工程監理單位與建設單位或者建筑施工企業串通，弄虛作假，降低消防施工質量等。對于上述幾種情況，新法規定必須加重對建設工程消防違法的處罰，通過事中、事后監督，確保建設工程消防質量安全。
3現行《消防法》建設工程消防驗收監管規定解析
新法對建設工程的消防監督進行了區分處理，根據不同的建筑類型，實行不同的監管方式。與修訂前的《消防法》相比，新法一改公安機關消防機構對“按照國家工程建設消防技術標準需要進行消防設計的建筑工程”全面審核、驗收的規定，現只對“國務院公安部門規定的大型的人員密集場所和其他特殊建設工程”進行審核。而其他按照國家工程建設消防技術標準需要進行消防設計的建設工程，則由以前的審批制改為備案抽查制。公安機關消防機構不再事先對消防設計進行審核，而是由建設單位依法取得施工許可后將消防設計文件報公安機關消防機構備案，再由公安機關消防機構進行抽查。
在與新《消防法》同時實施的《建設工程消防監督管理規定》中，用列舉的方式明確了“人員密集場所”、“特殊建設工程”的具體范圍和驗收、備案抽查的內容、程序和具體要求。新法對建設工程做出區分，分情況采取不同的監管方式，將公安消防機構從技術性事務中解放出來，更有利于集中人力、精力加強消防安全監管。
4關于現行建設工程消防審核、驗收制度的思考
《消防法》對建設工程的消防設計審核、工程驗收的改革符合建立現代服務型政府的改革方向。然而，根據我國建筑市場的實際情況，設計單位目前尚不能完全承擔起消防設計把關的責任，備案審查制或將引發一些新的問題。歸結起來有以下幾點：
第一，各責任主體消防意識、責任意識不強，可能導致消防監管流于形式。按照《消防法》的規定，建設、設計、施工、工程監理等單位依法對建設工程的消防設計、施工質量負責。但建設、設計、施工、工程監理等單位的消防意識和責任意識并不可能隨著新《消防法》的頒布實施而發生質的飛躍。如果消防部門不加大監督抽查力度，大多數新建設工程不會主動備案抽查。公安消防機構只能通過長期主動的宣傳、督促來逐漸改變這種對建設工程消防不夠重視的情況，同時加大對新建建設工程的監督抽查力度，盡可能做到最大量減少先天火災隱患。而由于公安消防機構人員有限，在審查變為抽查的情況下，也容易使這一抽查監督方式流于形式。
第二，建設工程備案抽查制可能形成先天消防隱患，或將使消防監督工作陷于被動。按照《消防法》的規定，國務院公安部門規定的大型人員密集場所和其他特殊建設工程，建設單位應當將消防設計文件報送公安消防機構審核；其他建設工程的消防設計文件，建設單位應當報公安機關消防機構備案，公安機關消防機構應當進行抽查。在一些發展相對落后地區，人們消防意識普遍不高，經濟效益和消防設計有沖突時，往往忽略消防隱患，減小消防成本投入，以獲得更大利潤。一些建設單位為降低開發成本，違規授意設計單位降低建筑火災危險等級，或把公共娛樂場所改為普通公共建筑，以降低消防標準要求，減少投資，建設單位在裝修或使用時再“擅自”改變使用功能。另外，由于備案是建設單位取得施工許可證之后，再去消防機構備案，這樣造成的結果只能是大量建設工程根本不主動進行事前備案，從而導致天然隱患的形成。即使事中、事后監督加強，也很難整改一些諸如防火間距不足、建筑耐火等級不夠、安全疏散設施不合格（如樓梯設置、疏散距離等問題）等隱患。消防監督部門雖然有責令停產、停業的權力，但在具體實施時，需要當地政府和其他行政部門支持，當得不到政府支持時，很多隱患只能在工作報告中進行“備案”，而得不到有效整改。
第三，建議適時引入建設工程消防設計文件中介機構審核制度。《消防法》修訂草案第二次審議稿中曾規定：按照國家工程建設消防技術標準需要進行消防設計的建設工程，建設單位應當將消防設計委托依法取得相應資質的機構審查，并將審查后的消防設計文件報公安消防機構備案，公安消防機構應當進行抽查。讓具備資質的施工圖審查機構承擔起依照家質量標準審核工程設計圖紙的職責是世界各國的一個通行做法。由建設工程消防設計審核中介機構審核將按照國家工程建設消防標準需要進行消防設計的建設工程消防設計圖紙，由公安機關消防機構備案、抽查，可以發揮消防設計圖紙審核人員的專業優勢，提高審核質量。
參考文獻：
[1]《中華人民共和國消防法》（2009年5月1日施行）.
關鍵詞：建設工程；消防；監督管理制
引言
新修訂的消防法對現行的建設工程消防監督管理制度進行了重大變革，明確了消防責任的主體，對建筑工程消防的設計、審核等許可進行了改革，為建筑工程消防監督管理提供了新的法律依據，促進了建設工程消防監督管理制度的完善。
一、現行建設工程消防監督管理制度的創新
（一）科學確定消防審驗權行政許可的范圍
2009年開始實施的新消防法改革了我國建設工程消防監督管理制度，不再對整個建設工程進行驗收，改為抽查驗收，對其余工程改為備案。之所以作出這樣的修改，主要是考慮到伴隨著市場經濟的發展，行政理念和行政方式已經發生了改變，以往的全審全驗的建設工程消防監督管理制度在運行過程中也出現了很多的問題，例如隨著城市化進程速度的加快，消防監督機構人員數量少與工程量大之間的矛盾日益突出；全審全驗的建設工程消防監督管理模式不利于發揮建設工程其他責任主體的責任意識的弊端日益顯露等。這些都為合理界定消防審驗權的范圍提供了實踐經驗。因此，有必要對消防審驗權的范圍進行重新界定，以適應消防工作和社會發展的需要。新的消防法及公安部配套的106號令適時對制度進行了變革，應該說是非常及時和必要的，具體變化主要體現在：首先，一般工程進行事后監督，并且采取備案抽查方式進行監督，沒有被抽取到的，主要靠自律監督，只有一些大型建筑工程才采取事先全查全驗收的方式進行事前監督。其次，消防部門通過堅強日常管理，培養建筑工程部門的消防意識，這樣反而有利于消防責任的落實。過去全部檢查驗收的方式，消防部門管的寬，承擔的責任重，不利于發揮其他部門的積極性，將本該多元化的責任主體轉變為一元化的主體，形成了建設、設計、施工、工程監理單位共同應對消防審核驗收的局面。新的審驗模式取消了一般建設工程審驗權，促使建設工程各主體進行自律管理，又通過備案抽查權、設定嚴格的法律責任規范各責任主體的自律管理。三是有利于發揮消防職能部門的社會作用，符合消防部隊目前的實際。以往的審驗模式超出了現有體制下消防審驗人員的負荷，導致消防審驗周期長，效率低，很多技術審核總在較低的層面徘徊，沒有發揮該制度應有的社會效果。現行的審驗模式有利于消防機構集中精力將重點放在對大型人員密集場所和特殊建設工程的消防設計和驗收的把關，更大程度的發揮消防機構作為國家消防安全職能部門的社會效益。
（二）對消防審驗程序進行了完善
新的消防法和《建設工程消防監督管理規定》的一大特色是實體法與程序法并重，完善了相關的程序性規定，規定了消防設計審核的申報條件、許可條件、消防驗收的申報條件、專家評審的程序、備案抽查程序等，同時還明確了消防審驗的時限要求，通過完善程序性規定，程序性規定的完善，增強了監督程序的透明度，也便于消防部門工作人員依法行政，提高工作效率。
（三）突出了對行政相對人的權利保障
依法行政的實質就是限制行政機關權力、保護行政相對人權利的行政，對行政相對人權利的保護也在新消防法和《建設工程消防監督管理規定》得到了很好地體現，新的建設工程消防監督管理制度規定了許多新的制度，有力地保護了行政相對人的權利：作出的行政決定必須要說明理由；辦理消防設計審核、消防驗收、備案抽查的消防機構工作人員是申請人、利害關系人的近親屬，或者與申請人、利害關系人有其他關系可能影響辦理公正的，應當回避；行政相對人對決定不服的，可以對具體行政行為提出行政復議，還可以提出行政訴訟；行政相對人有權查閱復制有關的資料；對于錯誤的決定，行政相對人可以要求撤銷。
（四）健全了社會主體的消防安全責任和消防機構內部監督機制
與1997年的《建筑工程消防監督審核管理規定》相比，2009年的《建設工程消防監督管理規定》細化了建設、設計、施工單位的消防安全責任，如對建設單位增加了委托工程監理、選用具有資質等級的設計、施工單位的義務，設計單位注明技術指標的義務，施工單位建立施工現場消防安全責任制度的義務等。新增了工程監理單位、消防技術服務機構和人員的責任。對消防產品和建筑構件、建筑材料、室內裝修裝飾材料質量責任在建設、設計、施工、工程監理單位的責任中分階段、分主體進行了疊加規定，有力確保了消防產品和建筑構件、建筑材料、室內裝修裝飾材料質量。在公安機關消防機構內部，新增了主責承辦和集體會審制度，并規定了相關人員依照職責對消防執法質量負責。更為重要的是，對于建設單位以不正當手段取得的、消防機構工作人員、做出的、以及違反法定權限、程序等行為作出的許可意見，出具意見的公安機關消防機構或者上級公安機關消防機構有權予以撤銷。
三、建設工程消防監督管理制度運行所面臨的挑戰
（一）配套性法規及規范亟待制定和完善
《建設工程消防監督管理規定》雖然細化了新消防法確立的建設工程消防監督管理模式，但很多規定過于原則、概括，在實踐中缺乏可操作性，需要加緊制定和完善以下配套性法規及規范：一是建筑構件、建筑材料、室內裝修材料防火性能規范。建筑構件、建筑材料、室內裝修材料的范圍、防火性能評定標準、評定程序等也需要進一步完善；二是施工現場消防安全管理規范；三是安全評估、檢測等消防技術服務管理規定。
(一)建設工程消防設計審核申報表;
(二)建設單位的工商營業執照等合法身份證明文件;
(三)新建、擴建工程的建設工程規劃許可證明文件;
(四)設計單位資質證明文件;
(五)消防設計文件。
具有下列情形之一的，建設單位除提供本規定第十五條所列材料外，應當同時提供特殊消防設計的技術方案及說明，或者設計采用的國際標準、境外消防技術標準的中文文本，以及其他有關消防設計的應用實例、產品說明等技術資料：
(一)國家工程建設消防技術標準沒有規定的;
(二)消防設計文件擬采用的新技術、新工藝、新材料可能影響建設工程消防安全，不符合國家標準規定的;
(三)擬采用國際標準或者境外消防技術標準的。
建設、設計、施工單位不得擅自修改經公安機關消防機構審核合格的建設工程消防設計。確需修改的，建設單位應當向出具消防設計審核意見的公安機關消防機構重新申請消防設計審核。建設單位申請消防驗收應當提供下列材料：
(一)建設工程消防驗收申報表;
(二)工程竣工驗收報告;
(三)消防產品質量合格證明文件;
(四)有防火性能要求的建筑構件、建筑材料、室內裝修裝飾材料符合國家標準或者行業標準的證明文件、出廠合格證;
(五)消防設施、電氣防火技術檢測合格證明文件;
1大型及特殊建設工程消防安全分析
1)火災撲救難度大。超高層建筑火災對車輛性能要求很高，登高困難，不易接近火點。滅火用水量大，供水困難。對超高層建筑火災，普通消防車輛是無能為力的。受經濟技術條件所限，大部分城市缺乏針對超高層建筑的特種登高、排煙消防車輛和搶險救生裝備。目前對較高樓層的火災只能利用內部消防設施進行撲救。超大體量建筑發生火災后很難確定具體的起火部位，消防人員火場偵察需要較長時間;部分建筑采用鋼結構、玻璃或膜材料等材料，發生火災后高溫容易變形扭曲，坍塌、掉落。地下建筑發煙量大，煙氣難以排出，火場溫度高，泄爆能力差，采光差，逃生線路少，人員易缺氧，都給滅火救援行動帶來困難。2)監督管理難度大。大型及特殊建設工程往往屬于政府工程、民生工程、國家或省級重大投資項目，給行政審批和日常監管帶來巨大的壓力和困難。此外，安全管控相對薄弱。一是消防安全責任落實不到位。超高層建筑大都為多產權、多家合用單位，往往產權分散、責任不清、管理混亂。產權方、物業方、使用方相互推諉，無相應管理制度，責任主體不明確;二是管理人員素質不高。管理人員消防業務不熟悉，建筑消防設施操作不熟練，應急處置程序不掌握，部分消防中控室監管員未持證上崗或持證上崗人數不足，更有甚者值班期間脫崗或漏崗;三是部分建筑工程在建筑裝修施工過程中，偷工減料、假冒偽劣，極易導致火災，火災隱患源頭管控不嚴;四是部分建筑周圍消防通道占用嚴重，私家車亂停亂放，私搭亂建，發生火災時，消防車無法及時到達;五是用火用電用氣不當。私拉亂接電氣線路，過載運行、違規操作等都極易導致火災爆炸事故。
2大型及特殊建設工程的消防安全對策
1)把好審驗源頭關。一是要把握總體規劃布局系統，合理的設計避難層和安全疏散樓梯。城市規劃要求高層建筑不僅要做到自身便于撲救疏散，還應從城市防災系統考慮，使其成為人工的防火屏障。同時，既能及時取水滅火，又要能夠及時疏散人群。二是要嚴格標準，跟蹤服務。建設單位要嚴格按照建筑設計規范標準進行設計施工，大型及特殊建設工程必須結合建筑的實際功能要求，綜合考慮防火安全，嚴格按照規范的要求，做好防火設計。消防監督員可根據工程的進度，適時的開展建筑工程的分階段或分項驗收，不定期對工程進行消防跟蹤服務指導。2)立足自救強化防控。一要加強主動預防，立足于不發生、不擴大。包括嚴格限定建筑結構、裝修材料的燃燒性能，減少可燃物，嚴格控制電氣、火源和燃油、燃氣等引火物，從而減小火災發生的幾率。同時從建筑間距、防火分區、防煙分區上控制火勢蔓延速度。二要完善被動防御，立足于能自滅、能控制。包括安裝火災自動報警及自動噴水滅火系統等自動消防設施及城市遠程監控聯網系統等，力求能快速發現和自行消滅或控制初起火災。三要創造外部救援條件，立足于可靠近、能實施。包括設置消防車通道、室外消火栓等，給室內消防給水系統設置水泵接合器，設置消防電梯、消防樓梯供城市消防力量使用;設置登高消防車作業面(消防登高面)，設置屋頂消防直升機停機坪等等。3)加強消防安全規范管理。一是加強自我管理，不斷自查自糾，嚴格責任落實。建筑的使用單位應健全消防組織，多產權、多家合用單位應共同委托管理單位，落實消防安全責任制。加強火災自動報警、自動滅火、防排煙等建筑消防設施運行管理，定期檢查維護保養，保證其完好有效。嚴格操作規定，對用火、用電、用氣，必須制定安全操作規程管理制度。對涉及的操作人員，須經過教育培訓，熟練掌握操作技能及消防知識，自覺遵守操作規程。業主單位和使用單位必須明確職責分工，落實消防組織機構和制度保障，組織實地演練，確保消防安全。二是加強部門監管，明確標準規范，嚴格行政執法。要根據社會發展，積極制定出臺相應的標準規范，指導大型及特殊建設工程科學合理布局建設，把握好建筑的防火審驗關。加強部門聯合檢查，嚴格堅持“管行業必須管安全、管業務必須管安全”的原則，推動聯合監管。同時要從消防審核、驗收、監督管理、滅火演練等各個環節強化建筑管理。三是加強培訓教育，提高公民消防安全意識。自動消防設施操作管理人員要經過培訓并持證上崗。小區內應建設消防宣傳室，設置消防櫥窗，有條件的社區還可以建立消防體驗室、消防主題公園等，在每棟建筑樓梯間電梯口處應安裝樓宇電視，建立“消防公益宣傳平臺”，播放公益廣告、宣傳片、消防提示和火災案例警示。樓道口應張貼集疏散示意圖、居民防火公約、96119舉報投訴熱線等為一體的消防標示，潛移默化的宣傳消防知識普及消防常識。4)大力推廣科技裝備設備。要積極響應科技強警號召，廣泛普及推廣先進設備，如配置消防直升飛機、登高消防車、消防水炮等。同時，要加強先進技術在大型及特殊建設工程中的運用，如高壓細水霧系統、電氣防火限流式保護器和遠程監控系統等。此外，要開拓思路、科學創新，積極研發適應新形勢的裝備設備。5)制訂完善的滅火救援預案。加強消防隊伍建設，強化特種器材設施裝備配備，開展針對大型及特殊建設工程滅火救援行動的實戰化訓練，培養大型及特殊建設工程滅火救援的骨干力量。研究完善處置火災狀態下各類突發事件的預案，提高滅火救援人員在高溫、濃煙、有毒等艱難條件下的作戰能力，規范細化相應處置程序。提請政府組織多部門聯合實戰演習，有效提高滅火救援能力。
作者：劉媛媛 單位：濟南市公安消防支隊天橋區大隊
1、建設工程消防設計審核申報表。
2、建設單位的工商營業執照等合法身份證明文件。
3、新建、擴建工程的建設工程規劃許可證明文件。
4、設計單位資質證明文件。
5、消防設計文件。
6、建設單位委托書、授權書。
7、建設項目批準文件。
關鍵詞：消防性能化設計方法；應用場合；內容
公安部2009年頒布的《建設工程消防性能化設計評估應用管理暫行規定》（以下簡稱性能化設計規定）中指出：“超出現行國家消防技術標準適用范圍的工程項目可采用性能化設計評估方法”。
1.消防性能化設計的引入
隨著中國房地產及大型基礎設施事業的發展，高層、超高層、大體量商業綜合體、體育文化設施、車站、機場等大型建筑（以下簡稱超限建筑）不斷涌現。為了實現特殊建筑布局需要，就給建筑設計、消防設計帶來了困難，用現有消防規范衡量這些超限建筑，有些內容已經不符合要求。建筑設計防火規范是進行建筑防火設計的基本依據，而對于無法完全按照我國現行的消防規范來設計的建筑，其火災防治應當以火災安全工程學為理論依據，采用以性能化防火設計為基礎的方法，針對性的給出消防措施，實現消防安全。
2.什么是消防性能化設計
根據消防性能化設計規定，“建設工程消防性能化設計評估”（以下簡稱性能化設計評估）是指根據建設工程使用功能和消防安全要求，運用消防安全工程學原理，采用先進適用的計算分析工具和方法，為建設工程消防設計提供設計參數、方案，或對建設工程消防設計方案進行綜合分析評估，完成相關技術文件的工作過程。
消防性能化設計包含了性能化防火分析和設計。性能化防火分析是根據建筑物的具體使用要求，用物理參數定量描述出火災的發生、發展過程，并分析火災對建筑物內部的人員、財產以及建筑結構的影響程度，為采取恰當的消防對策提供依據。性能化設計是在性能化防火分析的基礎上，綜合建筑物現場條件、人員及財產的安全，采取的有針對性的消防措施。
消防性能化設計的精髓是在消防設計初期，僅提出消防安全所需的性能要求和指標，而不是要求設計人員必須采用某些特定的解決方法。如何達到這些指標要求，采取什么樣的工程措施則由設計人員自己確定。但最終要求設計人員證明其所選擇的工程解決方法是安全可靠的，所采用的設計計算方法是可信賴的，消防工程審核人員也可以利用相同的評估手段來驗證設計是否能夠達到了安全目標。
消防性能化設計有以下優點：第一，充分考慮了每棟建筑的獨特性能、用途、風險和使用者的需要；第二，注重安全目標的達到，并不限制采取何種措施，有利于發揮設計人員的主觀創造性；第三，性能化設計中使用的手段和分析方法、火災模型和疏散軟件正在不斷完善，大大提高了工程設計精度，為一些新穎的建筑設計創造了條件；第四，性能化設計可以提供詳細的建筑安全評估報告，便于使用者有的放矢的加強消防安全工作。通過性能化分析，能夠分析具體項目所特有的火災危險和相應的消防安全措施，可以實現綜合性的消防對策，更能清楚的認識該建筑防火工作的關鍵點和薄弱環節，從而建立有效的防范應對措施。
3. 工程項目可采用性能化設計評估方法的應用場合
（1）超出現行國家消防技術標準適用范圍的（規范所未涵蓋或涉及深度不夠的）；
（2）按照現行國家消防技術標準進行防火分隔、防煙排煙、安全疏散、建筑構件耐火等設計時，難以滿足工程項目特殊使用功能的（如執行規范將嚴重影響建筑功能與表現的）。
4.性能化防火設計的主要內容
（1）確定分析對象的現場狀況：分析建筑物的火災危險性。首先明確建筑的結構特點，進而識別該建筑物的重大火災危險源。
（2）設定防火安全目的和目標：基本的防火安全目的可分為與生命安全直接相關的目的和與其它安全相關的目的，前者考慮的是在火災中的各類人員的安全，包括居住者、工作人員、顧客、消防人員等，通常這是大部分建筑物防火安全的主要目標，其它安全目的包括保護財產安全等。
（3）制定工程設計及分析評估方法：在進行消防技術解決方案的設計而開展的火災危險分析中，火災過程的計算機模擬是一種十分重要的定量分析工具。使用這種模擬方法可以預測建筑物發生某種火災后的火區大小、煙氣層高度、室內溫度、典型燃燒組分濃度等隨時間的變化。這些數據可直接用于建筑物的防火安全設計、人員疏散分析、消防設施的作用分析等方面，也可為其它安全分析方法提供必要的參數。
（4）具體分析影響防火安全目標的因素：深入分析各有關因素對實現防火安全目標的影響，是火災風險評估的關鍵一環。主要的影響因素包括：建筑物的結構特點、可燃物的燃燒特性與分布狀況、室內外環境對火災發展的影響、室內消防設施的配置狀況、建筑物使用者的特點、消防部門救援的狀況等。
（5）火災防治有效性評價
（6）給出的消防難點技術解決方案
（7）給出分析報告：每次火災風險分析完成后，應當給出客觀、全面的分析報告。報告應明確指出該建筑是否符合有關規范的要求、原有設計是否需要進行某些修改、如何進行修改等。
結束語：
在工程實際中合理的運用消防性能化設計方法，解決超限建筑的消防設計難題，實現超限建筑的消防設計，確保人員消防安全，從而實現建筑對空間設計的要求。
參考文獻：
一、當前消防行政審批實踐中存在的突出問題
（一）缺少與政府其他職能部門的溝通協調
2009年5月1日新《消防法》施行，其中關于建設工程消防監督管理制度改革變化較大，即對人員密集場所和其他特殊建設工程實行審核和驗收制度，對其他建設工程實行備案、抽查制度，而進行消防設計審核與設計備案需要提供的要件不同，依法應當經公安機關消防機構進行消防設計審核的建設工程，未經依法審核或者審核不合格的，負責審批建設工程施工許可的部門不得給予施工許可，而依法應當進行備案抽查的項目，則需要自依法取得施工許可之日起七個工作日內將消防設計文件報公安機關消防機構備案。由此，負責審批建設工程施工許可的部門與消防部門之間出現了一個誤區，致使相當一段時期內，給建設單位造成了兩頭跑的尷尬局面。
（二）政務公開不全面、不及時
一是辦事人最關注、最需要了解的事項及其辦理過程、結果公開不夠及時，留有死角。
二是消防部門不能全面了解掌握群眾的新期待、新需求，不能做到圍繞群眾關心的熱點難點問題進行政務公開。
（三）行政審批受理環節存在問題
一是受理人員業務不熟練，敬業精神不強，不能做到一次性告知或是告知不明確、不具體，服務質量不夠高，存在推、拖等不良傾向。
二是辦事人員文化程度低，或是領會理解能力差，這也和專業性問題有關，所謂隔行如隔山，有些消防行政審批要件需要提供城建、規劃等部門出具的相關許可證件的前置條件，而辦事人員不能一次性帶齊帶全，或是不符合規范要求，造成往返多趟的現象發生。
（四）行政審批環節存在問題
雖然新《消防法》明確了建設、設計、施工、工程監理等單位的消防安全職責，但是在具體的工程建設項目中，這些單位往往不能嚴格按照消防法律法規的要求進行設計、施工、監理等，建設單位要求建筑設計單位或者建筑施工企業降低消防技術標準設計、施工的、建筑設計單位不按照消防技術標準強制性要求進行消防設計的、建筑施工企業不按照消防設計文件和消防技術標準施工，降低消防施工質量的、工程監理單位與建設單位或者建筑施工企業串通，弄虛作假，降低消防施工質量的情況時有發生，造成審批項目時，耗費大量審批人員的精力和時間幫助企業和單位進行相應的整改，直至消除火災隱患。
二、對策建議
（一）建立政府部門之間聯席會議制度
對于行政審批事項涉及多部門的，消防部門應多與相關部門進行溝通協調，建立聯席會議制度，共同商討解決方法，并在政府門戶網站上進行公開。
（二）嚴格落實政務公開規定
一是完善消防政務公開的內容。要立足消防特點，從事前、事中、事后各個環節入手，真正把辦事人最關注、最需要了解的事項及其辦理過程、結果予以公開，做到“應當公開的事項全公開，不留死角，不留自留地”。
二是把政務公開與消防審批制度改革結合，實現服務提速。要按照“簡便、實用、快捷”的原則，采取辦事人喜聞樂見的形式，讓辦事人聽得清楚、看得明白、行得具體。
三是豐富政務公開的載體和形式，增強消防政務公開的有效性。拓寬消防政務公開的途徑，要按照方便群眾知情、便于群眾監督的原則，堅持傳統方式和新型方式并舉，不斷拓展和暢通政務公開的渠道，可以通過互聯網、地方報紙、公告告知等多種載體，努力擴大覆蓋面、增強針對性、提高影響力。
（三）提升審批受理環節服務質量，嘗試中介服務模式
從短期來看，提高審批效能治標的方法為提升受理窗口人員業務能力，提高窗口受理人員為民意識，為辦事人提供優質、高效、便捷的服務。但是受部隊編制限制，消防受理窗口人員少，業務量大，很難面面俱到，所以從長期來看，提高審批效能治本的方法可以借鑒發達城市的做法，引入中介機構，由專業的中介服務機構提供消防中介服務。
（四）加大對建設、設計、施工、工程監理等單位的消防安全履職情況監管力度
消防部門要嚴格依照法律法規，對建設、設計、施工、工程監理等單位的消防安全履職情況進行審查，對發現的違法違規行為，依法進行處罰，并可以嘗試在消防門戶網站上對其進行曝光。同時，工程監理單位還應當對消防工程施工情況進行監理，確保消防工程施工質量。對在轄區內從事消防工程施工、消防工程質量檢測的單位實行績效考查制度，對消防工程施工情況、消防工程質量檢測情況進行通報，建立信用評價，并及時面向社會公布。
（五）加強對審批行為的監管力度
“以銅為鑒，可正衣冠；以古為鑒，可知興替；以人為鑒，可明得失。”
一是 接受外部監督。主動接受人大、政協、新聞媒體和司法機關的監督，定期召開新聞會，通報審批工作情況。定期走訪轄區內人大代表、政協委員，征求其對消防工作的意見和建議；聘請執法監督員、廉政監督員，定期召開座談會，征求意見。設立投訴電話、信箱，征求群眾意見。建立執法活動當事人回訪制度，采取發放含郵資信箋、電話回訪、發放問卷、網絡投票等形式，接受企業和人民群眾監督、評議。
我國目前的固定資產投資項目是根據項目建設階段，分部門對建設項目進行行業管理。由于條塊分割的管理體制，將完整的建設項目全過程管理割裂為若干階段，且各個階段行政審批手續繁瑣，互相鏈接，一般企業在申報時如果沒有相應的專業人員往往難以理清頭緒，有時經常會漏報一些手續，拿不到關鍵性的審批文件，導致建設項目的進度受到影響。根據《國務院關于投資體制改革的決定》國發〔2004〕20號文的要求，本文主要是對北京市不使用政府投資的企業固定資產投資項目建設程序進行論述，暫不討論使用政府投資的固定資產投資項目。
固定資產投資項目根據項目進度一般可分為：投資機會研究及項目立項階段階段、勘察設計招投標及報建階段、施工準備及實體施工階段，竣工驗收及運營調試階段，本文主要介紹實體施工前的建設程序，以拿到《建設工程施工許可證》為止。
1.1投資機會研究及項目立項階段
項目立項為項目前期的關鍵節點，是各項目啟動的“路條”。主要需要當地發改委的批文。報發改委審批的立項報告又根據投資主體的不同而分為《項目建議書》《項目可行性研究報告》（政府投資項目）和《項目申請報告》（企業投資項目）。但其辦理立項手續時又需要《節能評估報告》、《環境影響報告書》《社會穩定風險評估報告》（2013年新設立的項目立項前的前置報告，目前各個省市的實施進度不一致）作為申請材料（附件）。其中建設在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域可能造成水土流失的生產建設項目，建設單位應當編制《水土保持方案》，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批。此時《水土保持方案》又為《環境影響報告書》的前置報告，在審批《環境影響報告書》的同時需要有《水土保持方案》的批復作為附件進行申報。
圖 1固定資產投資項目立項前涉及到的報告
除了以上立項前必須前置的報告外，在特殊條件下還需要《交通影響評價》、《文物勘察報告》、《地質災害危險性評估報告》、《地震安全性評價報告》等。根據《北京市人民政府關于優化完善本市固定資產投資項目辦理流程及相關工作機制的通知》京政發【2011】34號文件要求，立項后，對于交評、地震、水務等審查不通過，立項文件不得作為發放建設工程規劃許可證等后續許可的依據，該立項文件失效。可見其他報告即使不作為立項所必需報告，但也必須盡早完成，以免后期發現后只能停工后補手續，從而耽誤項目建設進度。
根據《北京市規劃委員會關于對部分新建項目進行交通影響評價的通知》【市規發2001】1001號文的要求，在北京市規劃市區內，建筑規模超過2萬平方米的大型公建項目及超過5萬平方米的居住類項目；邊緣集團、衛星城及重點地區，建筑規模超過5萬平方米的大型公建項目及超過10萬平方米的居住類項目；其他地區，建筑規模超過10萬平方米的大型公建項目及超過20萬平方米的居住類項目；交通樞紐、大型停車場等城市交通設施項目還需要編制《交通影響評價》，但其并不是立項前置條件。根據《北京市發展和改革委員會關于貫徹落實市政府優先完善本市固定資產投資項目辦理流程及工作機制有關問題的通知》【京發改規2012】3號文要求，取消《項目申請報告》審批前需交通部門出具《交通影響評價意見》，只需在取得土地使用權，報請《建設工程規劃許可證》之前申報即可。
北京市2011年公布了第四批地下文物埋藏區，固定資產投資項目如涉及到該區域，則在項目動工前必須進行前期文物勘探。但一般在土地取得前，土地一級開發單位已經完成文勘報告，在項目建設時可以直接使用其批件。
需要做《地震安全性評價報告》的固定資產投資項目為：1.國家重大建設工程；2.受地震破壞后可能引發水災、火災、爆炸、劇毒或者強腐蝕性物質大量泄露或者其他嚴重次生災害的建設工程，包括水庫大壩、堤防和貯油、貯氣、貯存易燃易爆、劇毒或者強腐蝕性物質的設施以及其他可能發生嚴重次生災害的建設工程；3.受地震破壞后可能引發放射性污染的核電站和核設施建設工程；4.省、自治區、直轄市認為對本行政區域有重大價值或者有重大影響的其他建設工程。實際操作過程中，只要不是在地震斷裂帶上地區的建設工程一般不需要做。
圖 2固定資產投資項目特殊情況下會涉及到的報告
1.2取得土地階段
我們先從企業最常見的取得土地方式即招拍掛方式取得土地來分析。
企業通過招拍掛方式在公開交易市場上通過公開交易取得土地開發權的，土地掛牌的同時會附帶地塊《規劃條件》，此《規劃條件》是作為地塊后期建設規模、內容的依據，十分重要。在企業取得土地時會即刻辦理《國有土地使用權掛牌出讓成交確認書》，然后簽訂《北京市國有土地使用權出讓合同》。接下來需要辦理的是《建設用地規劃許可證》，在辦理此證之前，需要先到項目所在地測繪部門辦理《建設用地釘樁測量成果報告書》（含《建設用地釘樁通知書》和《釘樁坐標成果通知書》）。此項經常有建設單位漏報，延誤了后期《建設用地規劃許可證》的辦理。
在辦理《國有土地使用權證》時需要有：國有建設用地使用權出讓合同、《建設用地規劃許可證》、地價款繳納憑證、契稅的完稅憑證或減免稅憑證等。至此建設單位才算是正式拿到土地。
圖 3企業取得土地流程示意圖
1.3設計報批階段
設計其實一直貫穿在建設項目的各個階段。在項目最開始的投資機會研究階段，設計首先對地塊進行整體規劃，完成《概念性規劃方案》報建設單位認可后，與政府相關部門進行匯報對接。此時，建設單位只是對項目有個初步構想，而且并未實際取得土地。這時和政府對接主要是關心政府對項目的一些看法，然后根據反饋意見對項目的方案進行修改。
在建設單位確定項目及項目用地后，設計單位就要開始進行方案設計，此時方案設計要配合立項階段的各個報告報審，設計深度為初步設計深度。
在取得項目立項批復以及《建設用地規劃許可證》后可以進行《項目規劃方案審查意見的復函》（簡稱《方案復函》）的申報工作。《方案復函》十分重要，取得后可以向園林綠化部門申報《園林審查意見復函》，該意見是確定項目綠地率的依據文件。同時向人防部門申報《人民防空工程建設規劃咨詢》、《人民防空工程建設規劃設計條件審查》、《人民防空工程初步設計審查》、《施工圖設計專項技術審查》（審查人防施工圖需在取得《建設工程規劃許可證》之后）等一系列審查。根據筆者的實際辦理經驗，人防一系列報審工作可以在取得土地和確定方案基礎上先期咨詢、先行辦理。等前置手續完成后第一時間即可形成人防意見，這樣可以節約辦理此步驟的時間，提高工程建設效率。至此人防審查結束。
以上程序全部完成即可辦理《建設工程規劃許可證》。
圖 4建設工程規劃許可證取得程序
北京市對于建設工程消防設計審核的權利已于2014年已經全部下放到區一級的消防部門，辦理消防審核是在取得《建設工程規劃許可證》之后。此環節類似于人防工程，先期可以先與消防部門對接，根據要求進行修改，等拿到前置手續后，即可第一時間辦理。
1.4施工準備階段
在取得《建設工程規劃許可證》之后，需要辦理《年度投資計劃》。根據《北京市人民政府優化本市固定資產投資項目辦理流程及相關工作機制的通知》（京政發【2011】34號），將發展改革部門和建設部門審批辦理年度投資計劃（施工計劃）環節調整至辦理《建設工程施工許可證》手續之前。除需要《建設工程規劃許可證》、《立項批復文件》、土地出讓合同、等前述審批手續外，還需要項目單位開戶銀行出具資金證明原件，以便證明項目建設資金已落實。
建設單位在完成施工圖并取得《建設工程規劃許可證》后，需還需辦理施工圖報審手續。北京市施工圖審查工作的主管部門是北京市規劃委員會，申請時需要有關部門對消防、抗震、人防、節能等專項審批意見書；工程勘察成果報告（詳勘）。審查合格則可取得《北京市建筑工程施工圖設計文件審查通知書》。
2004年國務院《關于投資體制改革的決定》（國發［2004］20號）中明確加快推行“代建制”，2005年各省、市相繼出臺代建制的試行方法，繼而眾多項目中實行代建制，也就是由原政府為投資管理主題模式轉換為社會化、專業化項目管理公司代表業主進行代建全過程管理的模式，受到各省、市的重視與推行。目前項目代建制正處在發展、探索階段，各配套政策、規范、細則有待完善。其中代建制的安全管理工作與制度，對整個項目的安全管理有方向性作用。本文針對代建項目的安全管理體系、安全管理手段及方法進行探討。
一、代建單位安全管理現狀
自從2006年廣東省實行《代建管理辦法（試行）》至今，許多項目管理公司都建立了自身企業的代建管理體系，針對安全管理，仍有許多不足之處，主要表現如下：
1、建設單位對自身的安全管理責任認識不足，代建單位安全管理工作開展困難
由于業主對建設單位安全管理有關法律、法規不理解，某些項目的代建安全管理未盡其安全管理的責任。例如，某學院訓練館高支模施工過程中，根據當地有關規定，建設單位應委托第三方監測單位。但業主為了節省投資費用，不予支持，最終未委托第三方監測單位。雖然施工過程中沒有任何意外事件發生，由于建設方未委托第三方監測單位，違反當地有關管理規定，代建單位及建設單位已承擔了不必要承擔的安全管理風險。
2、當前缺少對建設單位的誠信管理系體，代建單位安全管理職責不明確
例如廣州市建筑市場誠信管理系統只針對施工企業、監理企業和招標企業，沒有明確對建設單位或項目管理方的相關管理規定。而且2006年廣東省住房和城鄉建設廳頒布的《建筑工程安全生產動態管理辦法》，也只有明確對施工、監理企業的未履行安全生產責任的處理情況。由于建設單位的安全生產責任不明確，因此代建單位忽視了對項目實施過程中的安全管理。
目前多數代建單位認為代建單位的安全管理職責就是建設單位的安全管理職責，代建單位的安全管理責任僅明確于代建服務合同上，缺少相關的法律、法規作為依據。建設單位將安全管理工作委托給監理單位，卻忽視了自身的安全管理責任。由于監理單位的安全管理工作不到位，往往造成工程較多安全問題，不但影響工程進度，而且影響了工程的投資。例如，某個工程項目兩層地下室施工階段，由于基坑支護變形第三方監測單位監測到水平位移已達到報警值，監理單位沒有報業主進行具體處理，但在安全監督站的抽查中發現該問題，并出具了停工整改的通知。后來業主不得不組織專家召開基坑變形處理專題會議，雖然專家組的結論認定該基坑支護是安全的，但由于該程序已花費了半個月的時間，最終影響了工程進度。
二、代建單位安全管理義務
根據建設單位的安全管理有關法律法規要求，代建單位應該履行建設單位安全管理義務，具體規定如下：
1、國家有關規定
2004年2月1日起施行《建設工程安全生產管理條例》，明確了建設單位的安全管理責任。建設單位應當向施工單位提供施工現場及毗鄰區域內供水、排水、供電、供氣、供熱、通信、廣播電視等地下管線資料,氣象和水文觀測資料,相鄰建筑物和構筑物、地下工程的有關資料。不得對勘察、設計、施工、工程監理等單位提出不符合建設工程安全生產法律、法規和強制性標準規定的要求,不得壓縮合同約定的工期。建設單位在編制工程概算時,應當確定建設工程安全作業環境及安全施工措施所需費用。建設單位不得明示或者暗示施工單位購買、租賃、使用不符合安全施工要求的安全防護用具、機械設備、施工機具及配件、消防設施和器材。建設單位在申請領取施工許可證時,應當提供建設工程有關安全施工措施的資料。依法批準開工報告的建設工程,建設單位應當自開工報告批準之日起15日內,將保證安全施工的措施報送建設工程所在地的縣級以上地方人民政府建設行政主管部門或者其他有關部門備案。建設單位應當將拆除工程發包給具有相應資質等級的施工單位，在拆除工程施工15日前,報建設工程所在地的縣級以上地方人民政府建設行政主管部門或者其他有關部門備案。
2008年最新修訂通過《中華人民共和國消防法》，國務院公安部門規定的大型的人員密集場所和其他特殊建設工程，建設單位應當將消防設計文件報送公安機關消防機構審核。其它按照國家工程建設消防技術標準需要進行消防設計的建設工程，建設單位應當自依法取得施工許可之日起七個工作日內，將消防設計文件報公安機關消防機構備案。
2008年第166號中華人民共和國建設部令《建筑起重機械安全監督管理規定》，第二十三條依法發包給兩個及兩個以上施工單位的工程，不同施工單位在同一施工現場使用多臺塔式起重機作業時，建設單位應當協調組織制定防止塔式起重機相互碰撞的安全措施。未按照規定協調組織制定防止多臺塔式起重機相互碰撞的安全措施的；接到監理單位報告后，未責令安裝單位、使用單位立即停工整改的。由縣級以上地方人民政府建設主管部門責令限期改正，予以警告，并處以5000元以上3萬元以下罰款；逾期未改的，責令停止施工。
2、省有關規定
2011年廣東省住房和城鄉建設廳頒布《危險性較大的分部分項工程安全管理辦法》的實施細則，對專家論證報告結論為“修改后通過”的專項方案，施工企業要根據專家意見進行修改完善，并附上修改相關材料，由施工企業技術負責人、建設單位負責人簽字并加蓋單位公章，由項目總監理工程師簽字并加蓋執業資格注冊章后、方可組織實施。
3、地方有關規定
例如廣州市《廣州地區建筑基坑支護技術規定》(98-02)，要求基坑開挖過程中建設單位應委托專業的監測單位開展各項監測工作。廣州市建委2005年《關于切實加強深基坑、大型頂升設備、高支頂等高危工程和設施安全管理工作的通知》穗建筑[2005]419號，強制開展深基坑、高支頂變形第三方監測工作，各建設行政主管部門、建設工程安全監督站在檢查工程中，發現建設單位未委托第三方開展深基坑、高支頂等工程變形監測的，必須責令建設單位立即改正，并跟蹤整改落實情況。
依據廣州市建設委員會的文件“穗建筑[2001]332號”文件《關于加強建筑工程沉降觀測管理的通知》,需要加強對建筑物進行沉降觀測工作。其中重要的工業與民用建筑物、20層以上的高層建筑物、體型復雜的14層以上的高層建筑物等情況，建設單位必須委托專業測量單位完成工程沉降觀測工作。
三、代建單位安全管理手段及方法
代建單位的安全管理是通過建立安全管理體系，組織安全檢查，督促參建單位各方安全管理來實現的。在簽訂參建單位各方合同時，應明確各方安全生產的責任，將《安全管理處罰細則》列入施工合同或簽訂各方安全生產協議書。通過制定《項目安全管理辦法》，要求監理、施工單位嚴格執行；定期對監理、施工單位的安全文明施工管理目標進行考核；參與安全專項方案評審及安全培訓與演習；監督承包單位安全文明措施費專款專用；建立建設項目安全上報制度；堅持安全檢查制度，按照國家、省、市有關標準進行檢查。通過定期組織檢查，排查安全隱患來確保現場的安全文明施工。具體安全管理方法如下：
1、堅持“安全生產、預防為主”的方針，組織施工、監理方開展安全月活動。通過安全活動月評比，提高各參建單位的安全生產管理意識，有利于做好事前控制，及時消除安全隱患，把安全事故消滅在萌芽狀態，更有效地保證長期的安全施工。
2、加強對監理單位的安全監理工作的監督。嚴格審大項目、重要工序、危險作業和特殊作業的安全施工方案的情況及設備進場報審情況。審查施工單位的施工組織設計及重大技術及現場總平面布置所涉及的安全文明施工、危險源和環境保護措施。參加塔吊、基坑、高支模等特殊作業的會審，提出安全專項方案的修改意見或建議，使施工方案更合理、更科學、更便于可操作性。檢查監理執行安全文明施工檢查制度的情況。按照《建筑施工安全檢查標準》JGJ59-2011組織施工、監理單位進行檢查，安全檢查內容包括施工現場安全管理、文明施工、腳手架、基坑工程、模板支架、高處作業、施工用電、物料提升機與施工升降機、塔式起重機與起重吊裝、施工機具等各個方面，檢查應有檢查記錄。針對現場巡視檢查及專項檢查發現的問題，監理單位應及時發出《安全隱患通知單》，對安全隱患進行檢查跟蹤，及時督促落實整改。對于重大安全隱患發出《暫停施工通知單》，對于嚴重違規嚴重威脅人身安全的隱患，開具《違章施工罰款通知書》進行處罰。
3、檢查監理單位、施工單位主要管理人員到位情況，明確各單位安全管理責任人。檢查監理單位是否配備專職安全監理員；檢查施工單位的項目經理、技術負責人、安全管理員是否到位，施工單位是否配備充足的安全監理員。發現監理單位、施工單位主要管理人員不到位，應及時發出通知書，要求監理單位、施工單位必須按照投標承諾及合同相關規定，主要管理人員必須到位，以確保現場安全管理工作的開展。
4、監督施工單位現場安全文明施工狀況。加強項目管理部的現場巡視力度，發現違章作業，及時制止。對現場安全文明施工問題，項目代建部采取檢查指出問題、口頭提醒、與施工項目部負責人及專職安全員約談溝通、監理例會提出、通知監理單位或直接下書面整改通知等措施，要求監理單位、施工單位重視安全文明施工管理，對存在的問題認真進行整改。
5、檢查施工單位三級安全教育情況、技術交底情況、作業人員持證上崗情況。要求監理單位嚴格檢查技術工種人員必須持證上崗，施工人員培訓辦理“平安卡”。通過安全教育提高工人的安全意識，樹立“安全第一”的思想，培養安全生產所必須具備的操作技能。對于新工法、新工藝、新設備、新材料及技術難度復雜的作業和危險較大的作業，要進行專門的安全教育，采取可靠的保證措施。
