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中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）27-0143-02
一
長期以來，農村土地征收所引發的糾紛可謂層出不窮，法學界對糾紛的解決依然是仁者見仁智者見智。不少論者認為，應該創造出新的農村土地征收糾紛的解決方法。筆者對此類觀點不能茍同，主張中國農村土地征收糾紛的解決，仍然要以現有法律資源為根本途徑。而在現有法律規定的解決途徑中，最適于解決農村土地征收糾紛的就是行政復議；但同時又認為，現行行政復議制度要為農民所接受，就必須作出修改。而且，只要修改正確，就無須再創造出其他的救濟制度，修改后的行政復議制度就足以維護包括廣大農民在內的行政相對人的合法權益，并為他們所接受。根據如下：第一，農村土地征收行為是具體行政行為，它以土地征收機關為一方當事人，以農民為另一方當事人。作為具體行政行為的農村土地征收行為，作為復議的對象符合中國行政復議法的精神。第二，相對于行政訴訟，行政復議具有“內部優勢”，即行政復議機關就是行政機關，可以憑借行政領導的行政命令直接糾正違法或不當的行政行為。第三，遲到的正義不是正義。仍然相對于行政訴訟，行政復議具有效率優勢，它簡易、迅速，可以及時、迅速糾正執法中的錯誤，使得農民的合法權益能夠得到及時維護。雖然中國土地管理法規定了嚴格的土地審批權限和手續，但長時間來，越權批地，甚至不經過批準而征地，“先斬后奏”，甚至“斬而不奏”的現象相當普遍。去法院提起行政訴訟這一維權之路非常漫長，農民不選擇它是很正常的。第四，行政復議具有“經濟優勢”，它不收費[1]。中國農民大多是窮人，這一優勢對他們應當格外具有吸引力。
行政復議有如此之多的優勢，農民為何還不選擇它呢？這是因為它存在著致命的缺陷，使得它不能夠很好地維護農民的土地權益。這些缺陷是：對行政復議的定性錯誤，把行政復議定性得既有具體行政行為的性質，又有權利救濟行為的性質。第二個缺陷是規定復議機關可以成為被告，第三是復議機關的自由裁量權過大。這三個缺陷又是緊密相關的。正是基于定性為具體行政行為，行政復議機關如果改變了具體行政行為，就會成為被告；正是因為定性為權利救濟行為，法律為復議機關設置了居間地位，以及作出復議決定的類似于法官的巨大的自由裁量權。這些缺陷也使得中國行政復議制度未體現其自身的優勢，也不能彌補行政訴訟的不足。
因此，必須對現有的行政復議制度進行完善和發展。本文以下就從法理上對行政復議制度的完善途徑進行簡要闡述。
二
中國立法對行政復議的定性是模糊的。一方面，將其定性為救濟行為即行政審查。另一方面，似乎又將其定性為具體行政行為。
中國法律把行政復議定性為具體行政行為，還體現在，它賦予了行政復議超強的法律效力，主要表現在：第一，復議可改變案件的管轄法院。第二，復議可改變行政訴訟的當事人。第三，行政復議及其決定的這種超強效力還是一經作出，就立即生效的，遠遠超出了一般具體行政行為效力的強度。其他具體行政行為在作出之后，尚有停止執行的可能。而行政復議決定一經作出，既無停止執行的可能，亦無推遲生效的例外。
由上述可知，相關立法對行政復議的定性是模糊的、混亂的。把行政復議定性為權利救濟行為，和定性為具體行政行為在法律性質上是相互沖突的。權利救濟行為具有居間性、超然性，而具體行政行為一般具有單方性、直接性。具體行政行為中只有行政裁決具有居間性，但眾所周知，行政裁決和行政復議具有根本的區別，因為行政裁決的對象是民事爭議，雙方是平等的民事主體；而行政復議的對象是行政爭議，爭議的一方必然是行政機關或行使行政權力的其他組織。不但如此，法律還賦予其比其他具體行政行為的效力更為強大的效力。由于其效力強大，且一經作出即生效，所以向法院即為必然。“司法乃最后一道防線”，對申請人所不接受的行政復議決定也就只能依賴司法判決了。可以說，向法院是行政復議效力生命在邏輯上的必然歸宿。
三
對集體土地實施征收的法律依據主要是《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《征收土地公告辦法》。對國有土地上的房屋實施征收的法律依據主要是《物權法》、《房地產管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《國有土地房屋征收評估辦法》。
訴訟程序適用《行政訴訟法》、最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋、最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定等等。
二、征收、拆遷的法定程序
（一）集體土地征收的程序
①征地公告。②征詢村民意見。③實地調查與登記。
④一書四方案。⑤張帖征地公告。⑥張貼征地補償安置方案公告。⑦報批征地補償安置方案。⑧批準征地補償安置方案。⑨土地補償登記。⑩實施征地補償與土地交付。
根據《征收土地公告辦法（2010修正）》第二條“征收土地公告和征地補償、安置方案公告，適用本辦法。”
第三條“征收農民集體所有土地的，征收土地方案和征地補償、安置方案應當在被征收土地所在地的村、組內以書面形式公告。其中，征收鄉（鎮）農民集體所有土地的，在鄉（鎮）人民政府所在地進行公告。”
第七條“有關市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門根據批準的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內以被征收土地的所有權人為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告。”
根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”“被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。”
第四十八條“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”
根據《國土資源部辦公廳關于進一步做好市縣征地信息公開工作有關問題的通知》明確規定：市、縣政府用地報批時擬定的“一書四方案”（建設用地項目呈報說明書、農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案、供地方案；城市建設用地為“一書三方案”，即建設用地項目呈報說明書、農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案）。
（二）房屋訴遷的程序
①確定房屋征收范圍。②擬定征收補償方案。③征收補償方案與聽證。④征收補償方案征求公眾意見。⑤修改征收補償方案。⑥社會穩定風險評估。⑦落實征收補償費用。⑧公告。
根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。”“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。”
第十條“房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。”
“市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。”
第十二條“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定。”
三、土地征收、房屋拆遷的行政救濟
（一）政府信息公開制度在拆遷中的作用
《政府信息公開條例》的實施是為了保障公民的知情權，在征地、拆遷行政案件中政府信息公開是非常重要的程序。如果行政機關不愿意公開手中的信息，或者是不履行《政府信息公開條例》中的規定的義務，沒有對申請做出回復是違法的。申請人可以通過在國土資源局、規劃局、環保局等相關部門依法申請相關信息，可見《政府信息公開條例》給當事人提供了依法調取對自己有利證據的法律依據。
（二）行政復議制度
根據《行政復議法》“第二條公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。”
“第五條公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政復議決定為最終裁決的除外。”
“第七條公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：①國務院部門的規定；②縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；③鄉、鎮人民政府的規定。前款所列規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理。”
（三）土地監察制度
土地監察法律制度，是隨著我國加強土地管理工作、特別是土地管理立法工作而建立和完善起來的。根據“《土地管理法》第六十六條縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查。土地管理監督檢查人員應當熟悉土地管理法律、法規，忠于職守、秉公執法。”
“第六十九條有關單位和個人對縣級以上人民政府土地行政主管部門就土地違法行為進行的監督檢查應當支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監督檢查人員依法執行職務。”
四、被拆遷人的訴訟救濟
（一）征收與拆遷案件的受案范圍
《國有土地上房屋征收與補償條例》第十四條和第二十六條第三款分別規定：“被征收人對市、縣級人民政府做出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟，被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟”。
《行政訴訟法》第十二條第（五）項規定“對征收、征用決定及其補償決定不服的”。第十二條第（十一）項規定“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”提起訴訟的屬人民法院行政訴訟的受案范圍。
（二）征收與拆遷案件地域和級別管轄
根據《行政訴訟法》第二十條的規定，應“由不動產所在地的人民法院管轄”。
根據《行政訴訟法》第十五條的規定可知，房屋征收決定和房屋補償決定案件都應由中級人民法院作為一審管轄法院。
（三）征收與拆遷案件的起訴與受理
被征收人不服房屋征收決定和房屋補償決定提起行政訴訟的起訴狀內容：
（1）征收人和被征收人的基本情況。
（2）寫明因不服某市、縣級人民政府所作出的房屋征收決定或房屋補償決定的名稱、編號。
（3）寫明訴訟請求，包括請求撤銷、變更或確認違法等具體訴訟請求，如同時要求政府賠償的還要寫明具體賠償請求的數額。如果請求對規范性文件進行合法性審查的應單獨列出一項訴訟請求。
（四）征收與拆遷案件原告、被告主體資格的認定
房屋征收決定和房屋補償決定中的相對人都是房屋被征收人，被征收人包括：①公民個人。當公民個人的房屋被政府征收時，其就會成為房屋征收決定或房屋征收補償決定的行政相對人。②法人。具備法人資格的單位成為房屋征收相對人時，如果對房屋征收決定或房屋征收補償決定不服均可以自己的名義提起行政訴訟。③其他組織。被告包括：a.市、縣級人民政府擔當被告。b.房屋征收部門。
五、結語
土地房屋征收與補償事關人民群眾切身利益和社會穩定大局，是社會高度關注的焦點和問題，也是矛盾多發的領域。因此，近年來，房屋征收行政訴訟已上升趨勢的增加，隨著2015年行政訴訟的新修改明確有關房屋征收的法律內容，更是與當今中國社會經濟的發展與時俱進，依法慎重處理好每一起行政征收、拆遷案件，可以減輕矛盾激化，減少惡性事件，為推進社會和諧有著不可替代的作用，因時間緊湊，相關法律知識研究并不全面，今后希望與大家一起探討，共同進步。
參考文獻：
[1]中國法制出版社編，《中華人民共和國土地管理法》案例注釋版（第二版），2013年5月.
[2]中國法制出版社編，《中華人民共和國拆遷補償法典》，2014年5月.
行政復議直接與人民群眾打交道，是解決行政爭議（民告官）的法定渠道，聽證會是復議審理的重要環節。過去，申請行政復議的申請人不論身居何處，都要長途跋涉來到省政府機關參加聽證會。自2013年7月開始，省政府法制辦的工作人員主動走出機關，將原來在省政府機關召開的聽證會改為到申請人所在地召開。截至2013年底，辦案人員深入實地243人次，為申請人節約費用達10萬余元。
2013年12月11日，盡管外面已是天寒地凍，但省政府法制辦復議人員仍然驅車300余公里，來到朝陽市雙塔區組織召開了一次行政復議聽證會。這是一起由征收集體土地及房屋拆遷引發的行政復議案件。申請人王某認為被申請人省政府批復程序違法，請求撤銷該批復，同時，申請人認為被拆遷的房屋補償較低，拒絕與拆遷單位達成動遷協議。聽證會上，申請人與被申請人圍繞征收土地程序是否違法的焦點問題，充分發表了各自的意見，并進行了舉證、質證和辯論。申請人王某于2000年12月與朝陽市雙塔區凌河街道孟克村村民委員會簽訂了耕地承包合同，耕地承包期限為28年，承包土地1.7畝。雙方約定耕地如遇國家和集體需要征用時，此合同自然終止。承包土地初期，申請人建起大棚種植蔬菜，但經營狀況不好。2006年，申請人經與孟克村村民委員會協商同意，先后投資170萬元，建起了810平方米的冷庫及附屬建筑物，開始蔬菜保鮮經營，并領取了營業執照。2011年11月9日，省政府作出征地批復，將申請人承包的土地征為國有。用地批復下達后，被征收土地上的房屋開始動遷。申請人以建造冷庫、地上附著物及征地2年未生產經營造成100多萬元經濟損失為由，提出應予動遷補償270萬元。朝陽市政府在未經申請人同意的情況下，委托評估事務所就申請人的地上附著物、冷庫等進行估價，并考慮征地片區綜合地價，提出支付給申請人補償款729419.70元。雙方意向差距較大，沒有達成拆遷補償協議。
聽證會中還了解到，申請人被征收的土地屬于朝陽市孟克村城中村改造建設項目范圍，該項目只有申請人在內的3戶村民沒有動遷，極大地影響了該項目工程進度。為及時化解矛盾，省法制辦工作人員在查明本案事實的基礎上，專門就申請人冷庫動遷補償問題做申請人與朝陽市政府之間的調解工作。經反復溝通協調，雙方達成動遷補償協議，朝陽市政府同意支付給申請人動遷補償款165萬元；申請人自行拆除冷庫及附屬建筑物，并自愿撤回行政復議申請。至此，一起由征收集體土地及房屋拆遷引發的行政糾紛得到妥善解決。
采取實地聽證做法后，省法制辦調解結案率由過去的28%提升至38%，調解征地和城市拆遷案件當事人有意向進行群體上訪的復議案件達16件，為化解社會風險發揮了重要作用。
自由選擇型:
只要法律、法規沒有明確規定的,相對人對具體行政行為不服的,既可以先申請復議再提起訴訟;也可以直接起訴;
復議前置型:
法律、法規規定行政相對人對具體行政行為不服的,必須先申請行政復議后才能提起訴訟。例如:
1)《行政復議法》第三十條第一款:公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的,應當先申請行政復議;對行政復議決定不服的,可以依法向人民法院起訴。
2)《專利法》第四十一條:國務院專利行政部門設立專利復審委員會。專利申請人對國務院專利行政部門駁回申請的決定不服的,可以自收到通知之日起三個月內,向專利復審委員會請求復審。專利復審委員會復審后,作出決定,并通知專利申請人。
專利申請人對專利復審委員會的復審決定不服的,可以自收到通知之日起三個月內向人民法院起訴。
3)《稅收征收管理條例》第五十六條第一款:納稅人,扣繳義務人,納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時,必須先依照法律,行政法規的規定繳納或者解繳稅款及滯納金,然后可以在收到稅務機關填發的繳款憑證之日起六十日內向上一級稅務機關申請復議。上一級稅務機關應當自收到復議申請之日起六十日內作出復議決定。對復議決定不服的,可以在接到復議決定書之日起十五內向人民法院起訴。
4)《海關法》第六十四條:納稅義務人同海關納稅爭議時,應當繳納稅款,并可以依法申請行政復議;對復議決定仍不服的,可以依法向人民法院提起訴訟。
復議后選擇終局型:
經過行政復議的案件,只有在以下情況下是終局的。除此情況外,經過行政復議的案件,當事人不服復議決定,仍然可以提起訴訟:以下規定復議終局情形:
國務院終局裁決:《行政復議法》第14條:“對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的,向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的,可以向人民法院提起行政訴訟;也可以向國務院申請裁決,國務院依照本法的規定作出最終裁決。”
復議終局型:
《行政復議法》第30條第2款規定:“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定,省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。”
復議選擇終局型:可以選擇復議或者訴訟一旦選擇復議,復議就是終局。見以下規定
一、房屋征收行為是行政行為
《憲法》第13條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給與補償。”《物權法》第42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》）第4條規定：“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。”
房屋征收行為具有單方性、先行性與強制性等特征，即房屋征收不是以單位和個人同意為基礎，而是由市、縣級人民政府單方面決定實施的行為，一經做出即被推定合法有效并以國家的強制力作為保障。
房屋征收行為單方性：依照《憲法》和《物權法》的規定，房屋征收是市、縣級人民政府根據主觀意思單方面決定實施的行為，符合公共利益的征收決定的做出不需要經過具有房屋所有權的單位和個人的同意。房屋征收行為先行性：房屋征收決定一經做出就被推定為是合法有效的，盡管《國有土地上房屋征收與補償條例》第14條規定：“被征收人對市、縣級人民政府做出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。”但是《行政復議法》第21條和《行政訴訟法》第44條均規定行政復議和行政訴訟期間不停止具體行政行為的執行。房屋征收行為強制性：《征收條例》第28條規定：“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。”房屋征收的司法強制執行體現了其是以國家強制力作為保障的。
由此可見，房屋征收是指市、縣級人民政府為了公共利益的需要對單位或個人的房屋進行征收并給與補償的行政行為。
二、房屋征收部門代表各級人民政府實施房屋征收行政行為
《征收條例》第4條規定：“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。”第5條規定：“房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監督，并對其行為后果承擔法律責任。”《征收條例》將《城市房屋拆遷條例》中的房屋拆遷管理部門、拆遷人和被拆遷人的三方法律關系變為房屋征收部門與被征收人的雙方法律關系。《征收條例》改變傳統有建設單位在前拆遷、政府在后管理的模式，使政府由幕后走到臺前，以公共利益代言人的身份直接全程參與房屋征收。房屋征收部門是負責房屋征收組織實施的單位，對具體征收實施單位的行為承擔行政法律效力。
關鍵詞：行政復議；復議要件；案例分析
目前隨著我國法治進程的完善，已經初步建立了行政復議制度。旨在監督行政機關依法行使行政職權，保護公民、法人以及其他組織的合法權益不受到行政機關的侵害。下面我們結合案例談談行政復議的要件及相關問題。
一、案例簡介
原告鄭某自2012年10月起在L市硯池街南側經營理發店。原告曾向第三人咨詢過辦理營業執照的有關事宜，第三人告知其辦理營業執照需要的材料，至其向被告申請復議之日，原告也未向第三人遞交過申請注冊登記書面申請書及所需的其他書面材料。2013年5月24日，L市人民政府房屋征收辦公室向第三人作出臨蘭房征辦（2013）20號關于停止辦理環宇集團和農資公司片區有關事項的函，該函明確：根據L市城市建設總體規劃要求，區政府對該片區計劃實施房屋征收。該片區范圍：東至九州家屬院，南至解放路，西至通達路，北至硯池街范圍內國有土地上的房屋。按照國務院《國有土地上房屋征收與補償條例》規定，請貴單位停止辦理該片區范圍內改變房屋用途、工商登記手續，停辦期限為1年。原告于2014年4月21日就第三人行政不作為向被告申請行政復議，被告于同月25日作出了《補正行政復議申請通知書》要求其補充曾要求第三人履行相應法定職責而第三人未履行的證明材料及由此造成損害的證明材料，而原告在規定的期限內未能提供，被告于2014年5月4日作出《93號不予受理決定書》。
本案中，原告鄭某主張第三人蘭山區工商局自2012年10月5日至2013年10月4日期間不督促、引導其依法辦理營業執照屬不履行法定職責，其應向復議機關提供以上兩份材料證明，以此證明其主張，但原告鄭某未能向復議機關提供出以上證明材料，因此，被告L市人民政府依據《中華人民共和國行政復議法》第十七條第一款之規定，作出不予受理鄭某的行政復議申請。一審法院判決駁回行政相對人鄭某的訴訟請求。
二、理論闡述
本案的爭議焦點在于：1、被行政相對人L市人民政府作出的《93號不予受理決定》認定事實是否清楚，適用法律是否正確。2、對于一審法院判決駁回行政相對人鄭某的訴訟請求認定事實是否清楚，適用法律是否正確。
行政復議以相對人的申請為前提。它不是行政機關依照自己的職權而主動進行的，如果其依照自己的職權對行政行為進行復查，就不能認定為行政復議的范疇。行政復議受到法定期限的限制。這種期限主要包括兩個方面的內容：一是行政相對人申請行政復議，必須在法定期限內，一般是在具體行政行為作出后的一定期間作出，逾期申請復議的，復議機關不予受理；二是復議機關必須在法定期限內作出復議決定，系屬行政復議程序違法，相對人可提起行政訴訟。行政復議完全是由國家行政機關自身所進行的一種內部約束，內部監督。因而行政復議職責屬于刑事行政職權的范圍。
行政復議法律關系的內容包括復議的權利和義務，以及法律事實本身。復議機關作為刑事行政復議權的機關享有受理權、收集證據、審理、裁決等權利。同時也應當遵循公正、公開、公平、程序合法等相應的義務規范。在行政復議中，當事人和第三人有權申請復議并有撤回的權利。
申請行政復議我們認為一般應符合以下要件，首先要求申請人認為具體行政行為直接侵犯其合法權益，其次要求有明確的被申請人，且有具體的復議請求和事實根據，屬于申請復議的范圍，并且符合管轄規定。
有下列情形行政復議機關應當裁決不予受理：具體行政行為不涉及申請人利益，沒有明確的申請人，不屬于受案范圍，超過法定期限的，如果復議申請書不符合要求，應當發還并限期補正。過期未補正的，視為未申請。
具體行政行為作出的法律依據可能涉及法律、行政法規、地方政府規章等等文件，因而具體行政行為所賴以作出的法律依據也應當具有合法性。所以行政復議機關具有可以審查行政機關引用不與法律、法規相抵觸的行政機關的決定來審理行政復議案件。
三、案例評析
針對上面案件的爭議焦點以及我們的理論闡述，對于符合《無照經營查處取締辦法》第八條規定的被查處人，工商部門應當主動督促、引導被查處人辦理營業執照。因此，蘭山區工商局未主動履行法定職責，L市政府不予受理行政相對人對蘭山區工商局的行政復議申請屬于適用法律錯誤。被行政相對人L市政府認為，法律法規規定申請辦理工商營業執照全部采用書面形式，行政相對人所稱“口頭申請”未在復議過程中提供相應證據材料予以證實。查處、取締無照經營行為是工商部門依職權主動履行的法定職責；辦理工商營業執照是工商部門依申請被動履行的法定職責。行政相對人向被行政相對人提請復議時所稱被申請人蘭山區工商局“不督促、引導申請人依法辦理相應手續”是對《無照經營查處取締辦法》第八條的曲解。實際上督促、引導被查處人依法辦理相應手續是該行政法規要求工商部門履行查處無照經營行為法定職責過程中的一個程序性環節，不具備獨立性。而且根據該條的本意，工商部門是引導當事人向工商部門申請辦理工商營業執照，而非對無照經營的違法行為人主動辦理工商營業執照。行政相對人向被行政相對人L市政府提出行政復議申請，請求確認蘭山區工商局自2012年10月5日至2013年10月4日期間不督促、引導其依法辦理營業執照屬不履行法定職責，但未按《行政復議法實施條例》第二十一條第一項規定，提供曾經要求蘭山區工商局履行法定職責而蘭山區工商局未履行的證明材料。因此被行政相對人對行政相對人的行政復議申請不予受理，并作出《93號不予受理決定》合法正確。被行政相對人蘭山區工商局同意L市政府意見，并認為行政相對人僅僅是向其口頭咨詢而非申請登記，也未提交法定的書面材料。
針對第二個重點，行政相對人認為，《無照經營查處取締辦法》第八條明確規定了蘭山區工商局的職責，其應依職權履行，無須行政相對人的申請。一審法院支持被行政相對人不予受理行政相對人的行政復議申請屬于適用法律錯誤，應予改判。被行政相對人L市政府認為，一審法院判決認定事實清楚，依據正確，應予維持。被行政相對人蘭山區工商局對一審法院判決沒有意見。
工商行政管理部門具有依據個體工商戶的申請辦理營業執照的法定職權，但須以相對人提出書面申請為前提。本案中行政相對人向L市政府提起行政復議申請，要求“責令被申請人給申請人補辦2012年10月5日至2013年10月4日的營業執照并賠償因其未履行法定職責給申請人造成的直接經濟損失57600元”，但并未提供證據證明其向蘭山區工商局提交過書面申請材料，因此被行政相對人依據《行政復議法實施條例》第二十一條第（一）項“有下列情形之一的，申請人應當提供證明材料：（一）認為被申請人不履行法定職責的，提供曾經要求被申請人履行法定職責而被申請人未履行的證明材料；……”的規定，認定行政相對人未按要求提供證明材料，以不符合受理條件為由，對行政相對人的該項復議申請不予受理并無不當。
綜上我們認為，行政復議案件，行政相對人對于自己主張的行為，如案例中對于第三人沒有履行相應提醒和告知的義務，相對人應當提供相應的材料說明予以佐證。但本案中相對人一直未能拿出相應的材料證明自己的主張，因而我們認為在未來的行政復議過程中，相對人也應當依法履行自身的義務。
參考文獻：
[1]江必新，《完善行政訴訟制度的若干思考》，《中國法學》，2013年第一期。
行政復議是行政相對人認為行政主體的具體行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序，對被申請的具體行政行為進行合法適當性審查，并提出行政復議決定。行政復議是既行政訴訟、之后，法律賦予行政相對人的又一種行政救濟方式，其便民、高效的特點是其他兩種方式所不具備的，行政復議制度是行政機關通過行政系統內部的層級監督，來實現對行政相對人合法權益的有效保護，但是從近些年來的實際施行情況來看，并沒有完全達到既定效果。行政復議前置是指行政相對人對法律、法規規定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應當先選擇向行政復議機關申請行政復議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經過行政復議之后行政相對人對復議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。本文從分析行政復議前置程序的設置對行政相對人合法權益的保護以及行政機關“依法行政”所產生的積極作用入手，重點介紹了美國和德國的行政復議制度及其特點，具體論述了我國擴大行政復議前置范圍的必要性、可行性，并且進一步提出了對今后我國行政復議制度改革的幾點建議。
關鍵詞：行政復議前置監督范圍
行政復議制度的本質是為公民、法人或者其他組織監督國家行政權力的行使，維護自身權益，提供一條法律途徑，從而來進一步規范行政權的行使。從1999年頒布的《行政復議法》與舊有的《行政復議條例》比較來看，《行政復議法》更側重于對行政權的監控，但是從《行政復議法》施行五年來的情況看，效果似乎并非如愿。以下我想從擴大行政復議前置范圍的角度入手，談一下在新的社會條件下，行政復議制度該如何更好的發揮作用。
一、我國行政復議制度中關于行政復議前置問題的規定
（一）行政復議前置的具體含義
行政復議前置是指行政相對人對法律、法規規定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應當先選擇向行政復議機關申請行政復議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟；如果經過行政復議之后行政相對人對復議決定仍有不同意見的，才可以向人民法院提起行政訴訟。因此，在行政復議前置的情況下，行政相對人不經過復議環節直接向人民法院提起行政訴訟，是不允許的。
（二）我國現行行政復議法中對行政復議前置的規定及內在原因
我國《行政復議法》中關于行政復議前置的規定主要是第三十條第一款：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。”由此可見，我國《行政復議法》中主要是對自然資源的確權類爭議做了行政復議前置的規定。此外，在其他法律、法規中也僅有《治安管理處罰條例》第三十九條、《海關法》第四十條、《進出口商品檢驗法》第二十八條、《稅收征收管理法》第五十六條、《國家安全法》第三十一條、《注冊會計師法》第十一條有有關行政復議前置的規定。分析如此規定的原因，筆者認為有如下兩點：第一，主要是為了降低相對人的訴訟成本，減輕訴累。就自然資源的確權來說，《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等自然資源法中都有這樣的規定：縣級以上人民政府是具體確定土地、森林、草原等自然資源所有權或者使用權的機關，即自然資源的確權屬于行政權行使的范疇。在我國《行政訴訟法》第五十四條第（二）項中規定：人民法院對主要證據不足，適用法律、法規錯誤，違反法定程序，超越職權，的具體行政行為有判決撤銷或者部分撤銷的權力。可以看出在該條款中法律并沒有賦予人民法院變更行政機關具體處理決定的權力，而在《行政復議法》第二十八條第一款第（三）項中，同樣的情形法律賦予行政復議機關的權力是：撤銷、變更或者確認具體行政行為違法，以及責令其重新作出具體行政行為。因此說，相對人在將自然資源確權類爭議案件訴至人民法院后，若拿到的是法院對具體行政行為撤銷或者部分撤銷的判決，那么其還須依靠行政機關，也就是縣級以上人民政府來解決這個問題，這樣無疑會延長相對人問題解決的時間，增加相對人解決問題的成本，這不僅和《行政復議法》便民的一般原則是相違背的，而且與當前全國法院系統正在開展的“公證與效率”活動的宗旨也是不相符的。所以，《行政復議法》第三十條第一款規定，土地、森林、草原等自然資源的確權類爭議應當先經過行政復議程序，相對人對復議決定不服的才可以向人民法院提起行政訴訟，其目的主要是為了將糾紛解決在行政機關內部，從而來減輕相對人的訴訟成本，縮短問題解決的時間。第二，主要是行政機關和人民法院職能的區別所在。從以上歸納的行政復議前置類案件中，我們會發現，除了關于自然資源的確權爭議需要先經過行政復議程序之外，還有關于商品檢驗檢疫、稅收征收管理等這種專業性極強的問題，而作為法院一個全社會居中裁判的司法機關，若是要求法院的居中裁判者們在較短的時間內精通各種專業知識，我想這是不現實的，盡管這樣可能會保證法院審判的絕對公正。因此，我國《治安管理處罰條例》、《海關法》、《進出口商品檢驗法》、《稅收征收管理法》、《國家安全法》、《注冊會計師法》中規定相對人對行政機關的相關具體行政行為不服，應當先行申請行政復議，并非直接進入訴訟程序，這樣做是為了減輕法院的負擔，加快問題解決的速度，當然自己對自己的行為裁判可能會產生諸多的不公，在后面我會談到具體的解決方法。總的來說，我國行政復議前置的范圍過于狹窄。
從以上的分析中，我們可以看出我國《行政復議法》的立法宗旨和具體規定之間的矛盾所在，即行政機關內部糾錯機制的實現需依靠行政復議程序的啟動，而目前《行政復議法》中對于行政復議程序的啟動所賦予相對人的是一種自由選擇權，相對人在與行政機關發生行政爭議后大多數情況下既可以選擇申請行政復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟，而后者則會使行政機關的內部糾錯機制無從發揮作用。
二、設立行政復議前置制度的積極意義
（一）就相對人方面而言，提高了問題解決的效率，降低了問題解決的費用
前面已經分析了《行政復議法》中設置行政復議前置程序的原因所在，從中不僅可以看出我國行政權和司法權相互之間的獨立，而且還能體會到國家設置行政復議前置程序的良苦用心。一些由行政權來管理的事務，司法權的過早干預，則會使得問題的解決變的更加拖延和復雜，而行政復議前置的設立使大部分行政爭議解決在了行政機關內部，這不僅維護了行政機關的社會公信力，而且也避免了相對人走上漫長的訴訟之路。另外，《行政復議法》第三十九條還規定：“行政復議機關受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用。行政復議活動所需經費，應當列如本機關的行政經費，由本級財政予以保障。”這樣，行政復議前置程序又會為相對人的問題解決節省許多費用。
（二）就行政機關方面而言，可以使其執法行為得到進一步規范
行政復議前置程序規定：行政爭議在訴至法院之前須經過本級人民政府或者上級業務指導部門的審查。這就會使得那些裁量不當，甚至有著嚴重違法情形的具體行政行為得到及時有效的糾正，這樣不僅保護了相對人的合法權益，而且也減少了行政機關被相對人送上法庭的機會，也就是說，在這個環節行政復議機關的公正辦案，將會大大減少行政機關和相對人對簿公堂尷尬場面的頻繁出現。行政復議機關在日復一日的案件辦理過程中，對發現的行政機關在執法中的經驗和教訓，可以通過組織培訓、下發法制工作信息、評選優秀執法案卷等活動，使各執法部門工作人員增強法律意識，提高依法辦事的能力，執法行為得到進一步規范。
（三）就人民法院方面而言，可以減少對有限審判資源的占用和預防司法腐敗的發生
肖揚院長在《最高人民法院2003年工作報告》中提到：1998年至2002年全國法院系統共審理行政訴訟案件464689件，比五年前上升65%，案件種類基本覆蓋了行政管理的所有領域。從以上兩個數字中，我們至少可以獲得這樣的信息：第一，法院在解決行政爭議方面的投入不斷加大；第二，廣大群眾的法律意識在不斷增強，“法律面前人人平等”的原則起碼得到了形式上的實現；第三，行政機關執法行為的群眾滿意率在逐年下降，行政相對人為解決行政爭議而投入的費用在逐年增加。行政復議前置制度作用的有效發揮將會大大減少人民法院行政訴訟案件的數量，從而可以使法院拿出更多的人力、物力和財力配置于錯綜復雜、標的重大、細小瑣碎的刑事和民事案件中去。此外，減少行政權與司法權的直接接觸，會避免行政干預司法現象的出現，而行政與司法的相互獨立則會防止司法腐敗現象的發生。
三、國外其他國家的行政復議制度關于行政復議前置規定
（一）美國的行政復議制度中關于行政復議前置
美國是一個法制比較健全的國家，它的行政復議制度同樣也是較完備的。在美國，行政爭議在訴至法院之前，幾乎都應當經過行政復議機關的復議或是行政裁判機構的裁決，正如我國的行政復議前置制度一樣，行政復議是行政訴訟的必經階段。“在對行政案件進行司法復審的過程中，行政訴訟的‘成熟’原則和‘窮盡’原則體現了行政復議在解決行政爭議中的作用。”①“成熟”原則的基本內涵是：避免法院過早裁決，減少法院自身卷入有關行政政策的爭議中去的機率，同時也是為了在行政機關正式作出行政裁決之前，保護行政機關免受司法的干預。“聯邦最高法院認為，要判斷行政行為是不是最終行為，就要看行政裁決的程序是否達到了司法復審不會打斷行政裁決正常程序的階段，即要看行政救濟是否終結，還要看權利義務是否確定，或者說從該行政行為中是否會產生法律效果。”②因此，在美國行政裁決是否成熟，即是否為最初的或者程序上的措施，對相對人是否發生實際的影響，決定了它是否可以進入司法復審的程序。“窮盡”原則主要是指相對人的立場問題，它要求相對人在與行政機關發生行政爭議時，不能縮短行政救濟程序，應當為保護自身權利充分利用行政救濟的制度。比如，《美國聯邦侵權求償法》規定：“訴合眾國的，因政府雇員在其職務或者雇傭范圍內活動時的疏忽或者錯誤的作為或者不作為引起的財產損壞、損失或者人身傷害、死亡而提起的金錢賠償請求，只有首先向適當的聯邦機關提起并被機關以書面形式最終拒絕，該拒絕以證明或者掛號郵寄送達時，法院才不予受理。有關機關在申請提出后六個月內作出最終決定，那么在那以后申請人選擇的任何時間都可以被視為在本條意義上的對申請人的最終拒絕。”可以看出，美國的“窮盡”原則是類似于我國的行政復議前置制度的。
總的看來，美國行政復議制度的最大特點是確立了“成熟”和“窮盡”原則，避免了司法不必要和不適時地干預行政活動，“三權分立”在這里體現的可謂淋漓盡致。
（二）德國的行政復議制度中關于行政復議前置
在德國，行政救濟主要是以行政申訴的方式來實現，具體是通過“申訴委員會”向“議會機構”提出的申訴和行政主管部門提出的“異議審查”制度。從本質上講，“異議審查”制度就是德國的行政復議制度。“異議審查”制度事實上是聲明異議和訴愿的結合，所謂聲明異議是指異議人對行政主體所作出的行政處分不服時，可以先向原處分機關提出，請求審查；而訴愿則指的是原處分機關認為異議人的請求有理由，則應當給予救濟，如果原處分機關認為異議人的請求沒有理由，則不予救濟，該請求可以移送上級或者其他有管轄權的機關進行再審查。所以，德國所實行的是二級行政復議制度。此外，在德國《行政法院法》中還明確規定，當事人在向行政法院提起撤銷之訴和承擔義務之訴之前，必須經過異議審查程序。這一點是與我國的行政復議前置制度一樣的，不同的只是其前置范圍擴大到了所有行政爭議案件。
所以，德國的行政復議制度的特點同樣是強調“行政爭議解決在行政系統內部”的一般原則。
四、擴大行政復議前置范圍的必要性
在《行政復議法》實施生效后的短暫幾年中，行政復議案件數量有過急速的上升，據統計，“到2001年全國行政復議案件突破8萬件大關”③，可此后一路走底，在一些地方和部門甚至還出現了負增長的現象，以至于到現在，許多百姓根本都不知道行政復議程序的存在，而一些經歷過行政復議程序的百姓，則會有復議程序“形同虛設”的印象。因此，加大宣傳行政復議程序的力度，擴大行政復議前置的范圍顯得必要而緊迫，具體來講有以下幾點內容：
（一）行政復議制度設立目的的需要
行政復議制度設立的目的是為了糾正行政機關作出的違法或者不當的具體行政行為，以保護相對人的合法權益，并且行政復議是一種依申請的行政行為，即行政復議是行政主體根據行政相對人的申請，在審查被申請的行政行為是否合法、適當的基礎之上，依法作出的一種行政行為。因此，行政復議制度若想真正實現最初設立的目的，必須得使相對人啟動這個程序，而我國現行《行政訴訟法》第三十七條第一款規定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或法律規定行政機關申請復議，對復議決定不服的，再向人民法院提訟；也可以直接向人民法院提訟。”很顯然，該款規定賦予了相對人在爭議發生后的兩種選擇救濟的權利，即提起行政復議或者行政訴訟，并沒有做行政復議前置的規定，盡管該條第二款也肯定了行政復議前置程序，但目前我國相關法律中對行政復議前置的規定僅限于自然資源確權、商品檢驗檢疫、稅收征收管理等不多的幾類案件，范圍可謂極其狹窄，以至于大多數行政爭議案件直接被訴至法院，從而加重了法院的審理負擔，延長了相對人的問題解決時間，降低了行政機關在社會上的威信，這和行政復議制度設立的目的是相悖的。
（二）加大行政機關層級監督力度的需要
“權力若失去了監督，腐敗就會很快得以滋生。”行政復議制度作為行政機關內部的一種監督制度，它的啟動主要依靠的是相對人的申請，行政機關執法行為的是與非，直接關乎百姓的切身利益，因此說，在群眾法律意識不斷提高的今天，群眾的意見更是行政機關執法水平的真實反映。所以，擴大行政復議前置范圍，最大限度的傾聽來自基層的聲音，會使行政機關充分了解下級部門的執法狀況，嚴格監督下級部門的執法行為。
（三）維護相對人合法權益的需要
在行政爭議案件中，相對人與行政機關的地位是不平等的，相對人處于明顯的弱勢。然而，我們應當注意到相對人的納稅人地位，及其在國家財政收入中舉足輕重的作用，因此，如何在此類案件中保護相對人的合法權益不受到非法侵害是非常重要的。目前，在行政爭議案件的處理過程中，出現行政機關之間相互推諉、行政訴訟期間過長，使相對人的合法權益受到“人為”無謂的侵害，得不到有效的保護。所以，為了在合理的行政資源中使相對人的合法權益得到更加有效的保護，擴大行政復議前置的范圍就顯得尤為重要。
（四）社會主義市場經濟發展的需要
隨著社會主義市場經濟的發展，行政機關所擔負的責任越來越重，如何進一步行使好人民所賦予的權力就顯得更加重要。在經濟飛速發展的今天，行政機關行使權力作出的具體行政行為很難達到相對人的要求，相信“民告官”的案件會逐漸增多，這雖然體現出了我國民眾法律意識的增強，但是也使得行政機關陷入了忙于訴訟的困擾之中，從而不能更好的行使行政權力。這就對行政機關本身的糾錯能力提出了新的要求，即在行政復議制度中尋找突破口——擴大行政復議前置范圍，從而減少訴至法院行政爭議的數量，加大行政機關自我規范行政行為的力度。
五、擴大行政復議前置范圍的可行性
（一）對現行法律不必做過大的改動
現行《行政復議法》中對行政復議案件的申請、受理、審查、決定和執行等各環節都作了較為完備的規定，擴大行政復議前置的范圍，對于現行的《行政復議法》來說，無論在程序上，還是在實體上，都可以不做過大的改動。因為在程序上我們提倡擴大行政復議前置的范圍，僅僅是更有效的發揮行政復議制度內部監督、糾錯機制的作用，并沒有改動任何啟動、終止行政復議的程序，而在實體上，更沒有擴大行政機關的權力，制約相對人的權利，反而是對相對人合法權益的一種更有效、快捷的保護。
（二）行政復議機構多年來積累了豐富的辦案經驗
我國現行的行政復議制度是在1990年作為《行政訴訟法》的配套制度，由國務院的《行政復議條例》建立起來的，至今已走過了十余年的歷程，各級行政復議機構的工作人員十年多來，在辦理行政復議案件的過程中也積累了豐富的辦案經驗。擴大行政復議前置的范圍，必然會使行政復議機構受理案件的數量陡然猛增，短期內會加大行政復議機構的工作量，但不會使經驗豐富的行政復議機構工作人員束手無策。
（三）社會主義市場經濟的不斷發展，對行政機關的執法水平提出了更高的要求
我國社會主義市場經濟制度建立的時間不算太長，但是，由于我們敢于創新，善于學習，近幾年來，國內經濟的發展取得了顯著的成就，與此同時，全社會各行各業對行政機關執法水平的要求也在提高。擴大行政復議前置范圍，加大對行政機關具體行政行為的規范力度，提高行政機關的工作效率，則剛好順應了這一社會發展的趨勢。
（四）國外其他國家提供了值得借鑒的經驗
在全社會都在倡導建設“法治政府”的今天，我們國家與西方少數國家相比，還遠遠落后于他們，前文中曾就美國和德國的行政復議制度中的行政復議前置狀況做了具體的論述，很顯然，無論是美國的“成熟”原則和“窮盡”原則，還是德國的“異議審查”制度，都體現了行政復議前置的內涵，這也給我國行政復議制度在此方面問題的發展上提供了較為豐富的經驗。
六、對行政復議制度改革的幾點建議
（一）擴大行政復議前置的范圍，使所有行政爭議案件在訴至人民法院之前，得到最大限度的行政救濟。這里的“范圍”不僅包括行政機關的具體行政行為，還應當包括一定層次行政機關的抽象行政行為，“在行政訴訟及復議的實踐中，許多侵犯相對人合法權益的具體行政行為的根源并不是具體行政行為本身，而是該行為所依據的規范性文件本身違法或不當。”④所以，加大對抽象行政行為的審查力度，同樣是非常重要的。
（二）改變目前行政復議機構在行政復議機關中的地位：首先，改變行政復議機構的辦案方式，逐漸由“被動書面審閱式”過渡為“主動現場調查式”，行政復議機關和各級財政應當真正保障復議機構的經費來源，使得復議機構能走的出辦公室；其次，保證行政復議機構工作人員的數量，并嘗試建立行政復議機構工作人員資格準入制度，提高辦案人員的專業素質，使案件辦理的公正性得到有效保障；最后，改變行政復議機構的管理模式，建立統一、獨立的行政復議機構，保障專職復議人員的相對獨立性，使其在工資待遇和職務升遷等方面不完全受行政首長的控制。
（三）有條件啟用當事人質證、辯論制度。目前，《行政復議法》中對案件的審理過程規定以書面審查為原則，但是，這樣規定的最大弊端就在于缺乏當事人雙方的直接對峙，從而使行政復議機構辦案人員對一些案件先入為主，主觀隨意性過大，使得審理案件的公正性有所打折。因此，建議對于復雜的案件啟用當事人質證、辯論制度。
（四）明確第三人參與制度。《行政復議法》中對申請人的相關權利規定的比較詳細，但是，作為行政爭議的一種救濟制度，它忽視了第三人權利的保護，其中對第三人何時參加復議、如何申請復議、對復議決定是否可以提起行政訴訟等權利都沒有做明確而具體的規定，這和擴大行政復議前置范圍的目的——更好的保護相對人的合法權益是不相符合的。因此，應該注重對行政復議第三人合法權益的保護。
（五）規范復議決定的作出程序。《行政復議法》第二十八條第一款中具體規定了行政復議決定的作出程序，即：“行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經行政復議機關的負責人或集體討論通過后，按照……。”可以看出行政復議機構處于“有職無權”的地位，對于行政復議機構提出的“撤銷被申請人決定”的建議，行政復議機關負責人往往會考慮與被申請人的行政隸屬關系，容易受到“地方利益”或“部門利益”的影響，很難立足于中立者的角色進行居中裁斷，所以會極力維護被申請人的“形象”，從而使得行政復議決定喪失了應有的公正，復議也就變的沒有實際意義了。因此，在擴大行政復議前置范圍的同時，還應當不斷提高行政復議機構的獨立化程度，進一步規范行政復議決定的作出程序。
（六）建立“復議決定被訴再審制度”。具體是指行政復議機關作出復議決定后，不能達到相對人的滿意，而又被相對人訴至人民法院的，行政復議機關應當積極應訴，對于法院“撤銷或者部分撤銷行政復議決定”的判決，行政機關應當及時追究相關人員的行政責任，從而解決行政機關既是運動員又是裁判員的問題。
總之，筆者認為擴大行政復議前置的范圍，會使行政復議制度維護相對人的合法權益及規范行政機關執法行為的作用得到充分發揮，從而可以減少相對人與行政機關之間的誤解與沖突，提高行政爭議的解決效率，這對于維護良好的社會秩序，創造穩定的經濟發展環境都有極大的促進作用。
注釋：
①袁曙宏、趙永偉2001年4月9日《行政復議制度的發展》；
②袁曙宏、趙永偉2001年4月9日《行政復議制度的發展》；
③周漢華《行政復議制度的司法化改革思路》；；
④湛中樂、姜岸《論我國行政復議制度的發展與完善——兼評〈中華人民共和國行政復議法〉立法之得失》。
參考文獻：
①羅豪才主編《行政法學》，北京大學出版社，1998年出版；
②喬曉陽主編《中華人民共和國行政復議法條文釋義及實用指南》，中國民主出版社，1999年5月出版；
③姜明安主編《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年10月出版；
④方軍編著《行政復議法律制度實施問題解答》，中國物價出版社，2001年1月出版；
【關鍵詞】土地征收 補償 公共利益
目前在我國,隨著生產要素的集聚和城市的逐步擴容,大量土地被征收逐漸成為一種無法避免的趨勢,這使得私有財產權保護問題日益突出。“不承認主體性的制度沒有任何正義性可言”,現實中需要使用前置程序和補償救濟措施對集體土地權利進行保護。為此,立法者必須從一貫的公法思維中走出來,因為土地征收制度是一個與公私法和實體性規范都有關系的比較復雜的法律體系,其核心在一定程度上是受私法的物權保護制度所保護的,它恰好是這個土地征收制度中的原始基點。
“特別犧牲論”是土地征收的私法理論依據
每一種制度的出現、運行和發展都離不開理論的支持。土地征收制度也不例外。明確土地征收制度的有關法律基礎有助于合理認識被征收人征收行為的法律性質和責任,還可以為依法確立征收補償制度提供法律上的支持。任何社會的不同經濟發展階段都具有不同的理論,梳理從古至今的土地補償理論,主要有以下幾種:得權說、恩惠說、公用征收說、社會職務說、公平負擔平等說、特別犧牲說等等。自從1949年以來,我國學界一直比較認同的只有“特別犧牲論”。
“特別犧牲論”是以財產權平等保護的原則為出發點的,它認為財產權不僅具有社會性義務,而且應該適用平等保護原則。與一般公法上的限制不同,在財產征收時,權利人必須要等到具體的征收行為公告后,才能知道自己的權利是否遭到了征收的損害。針對少部分人為公共利益所做的犧牲,國家應該給予相應的補償,使其恢復或維持原有的財產狀況。雖然“特別犧牲論”承認征收本身違反平等原則,但是對于補償標準的規定是不合理的。在市場經濟條件下,土地一直在增值,土地價格也會隨土地市場供求關系的變化而變化,但是,農民無法根據資源價值的高升持續獲得補償,只能一次性獲得有限的補償金。這種“買斷”方式不僅使農民失去了土地增值帶來的利益,也失去了土地承包權。這種所謂的“不完全補償原則”是違背公平理念的。
關于我國土地征收補償制度缺陷的私法分析
公權力對私權利的侵害。在我國土地征收制度中,自由裁量這個名詞主要是針對公權力的,它涉及兩個方面:
首先,公益性的認知問題。對于公共利益具體指的是什么,目前我國尚沒有明確的規定。事實上,我們只是把原則上的規定帶到了實際的操作中來,但是關于什么事業才是適合“公共利益”的,目前是沒有明確規定的。如果只是簡單地根據原則性規定對行政機關進行約束,這顯然是不明智的。現行的征地制度不排除商業征收,這樣會導致在征地過程中不能區分公益性與非公益性。不是用于公益性目的的用地,沒有采取相應的方式進行轉讓的行為,有違公共利益的宗旨。如果在物權法出臺之后還繼續允許此種商業征收存在的話,不僅不能創造交易公平、秩序合理的土地市場,而且還會影響私人財產權保護制度的實行。
其次,程序制約問題。目前,在土地征收制度中,并沒有全面的關于征收目的公益性的論證機制和審查機制。這包括:多方主體公開地對征地目的進行論證,以判定其是否符合公益性,此過程稱為公開論證機制;相應地,對土地征收目的的審查行為稱為審查機制。在我國《土地管理法》中,土地征收是要經過國務院或者是省級人民政府的批準后才生效的,但由于通常情況下征地主體和審查主體都是政府,因此,《土地管理法》的這種規定是根本起不到作用的。而關于土地征收目的公益性的公開論證機制更是不可能實現的。
集體所有權主體虛位。我國的土地所有權有兩種形式:國家所有權和集體所有權。二者不存在隸屬和派生關系,各自具有獨立性,地位平等。當我們從所有權架構的理論層面進入實際中時,一些問題就會顯現。例如:土地在集體所有者間的界定時常是模糊的,這就給確定土地征收法律關系中的權利主體增加了相當大的難度。《憲法》、《土地管理法》等相關法律規定農村土地由農民集體所有,集體土地由集體經濟組織行使所有權。然而在實踐中,政府部門不是集體經濟組織而是國家機關,村民小組不具備獨立的法律地位、無法確定與村集體的權屬關系,當政府征用土地時,就出現了無人能夠代表“集體”行使集體土地所有權的局面。對所有權主體的規定卻造成了集體土地所有權主體的虛位,集體的土地本來歸人人所有,然而卻成了人人無權,結果在接受征地補償過程中,分配規則也成了空談。
對于完善我國土地征收補償制度的一些建議
自我國加入WTO以來,土地征收補償法律制度也隨之突破傳統計劃經濟體制的限制,與世界上其他國家先進的法律制度接軌,并處于逐漸完善的過程中。筆者認為,目前土地征收補償制度應當從以下幾個方面去思考:
樹立農村集體土地權利的平等理念。憲法明確規定國家所有和集體所有是我國土地所有權的兩種形式,那么二者地位平等,應受到憲法和法律的同等保護。因此,不能認為集體土地所有權是國家所有權的替補,不能用公權去刻意侵犯私權,更不能以國家所有權的名義去侵犯集體所有權的利益。為此,我們要改變對于土地所有權的立法思路,既要明確公權行使,也要用私法私權的關系安排征收關系,維護農村集體土地所有權是新時期農村土地征收法的目標。現行法律關于農村集體土地所有權的規定還是相當不完善的。集體經濟組織往往是只有土地的占有權、使用權和收益權,并沒有相應的處分權,更不能通過什么方式去實現土地所有人的利益。有關土地征收的行政過程是復雜的,一個平等的財產交易過程,既要適用行政法調整,也要適用私法的調整。但在市場經濟條件下,土地征收仍然只是一種商品交換關系,還是應當遵循市場經濟規則。因此,我們必須完善土地征收法律,確保農村集體所有權的完整和平等,合理適用私法,遵守法律并按照市場的規則來征收土地。
建立公平、公正的征地程序。在憲法中,程序是財產權保護的核心。土地征收是無法避免的,因此對于土地的保護表現在對土地征收目的的審查以及補償標準和征收程序的核驗上。我國規定,在土地征收過程中,征地補償要發生在方案確定以后,相關地方政府應公告農民并聽取他們的意見,但是這些程序只是一些原則性的規定,比較粗糙,與正當程序的差距還相當大,而且很容易造成土地非法轉讓等違法行為發生。因此,土地征收在程序上需要細化。我國可以借鑒國外的制度和程序。例如,提前三個月貼出土地征收公告,清楚公布征地原因、征地單位和征地的詳細信息,以便增強征地工作的公開性,使被征土地所有者對于征地情況有詳細的了解。如果在征地過程中發生異議,可以舉行聽證會,聽證費用由征地單位承擔。在省市人大常委會上建立土地資源審查委員會,由委員會在聽證會舉行之前,到現場去察看并準備一定的資料。在聽證會上,用地單位和被征收地單位應該綜合各方的意見、證據,最后由土地資源審查委員會進行裁決。這樣可以讓土地所有權者參與到土地征收過程中,使他們進一步了解被征地的實際面積以及國家土地補償標準等具體情況,一方面有利于增強農民的法律意識,另一方面又可以提高土地征收過程中的公開程度,讓土地征收制度和程序更加透明。
1．指導思想。堅持以黨的十七大精神為指導，以科學發展觀為統領，以圍繞建設人民滿意政府為目標，以推進“六大民生工程”為抓手，著力解決人民群眾最基本、最直接、最現實的利益問題，全面推進法治政府建設，使公民的政治、經濟、文化、社會各項權益切實得到尊重和保障。
2．基本要求。依法保障公民權益，必須堅持以人為本、依法行政、公眾參與、統籌兼顧的原則，按照著眼長遠與立足當前相結合、全面推進與突出重點相結合、普遍保護與特殊保護相結合的方式，始終把依法保障公民權益貫穿于政府的各項工作，妥善協調和處理各方面的利益關系。到年，全面落實依法保障公民權益的各項任務和要求，土地征收、房屋拆遷、社會保障、食品藥品、安全生產、環境保護、勞動就業、教育事業等領域的突出問題得到有效解決，公民權益保護和實現程度明顯提高。
二、主要任務和目標
（一）依法保障公民人身財產權益
3．加強應急管理。認真組織實施《中華人民共和國突發事件應對法》和相關法規規章，加快突發事件應急管理體制和相關配套制度建設，全面落實突發事件預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建制度。建立健全各類突發事件應急預案體系，加強對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的應對工作。經過5年的努力，應急體系和體制機制更加完善，應對突發事件的能力明顯提升。
4．加強食品藥品和農產品安全管理。切實落實國家、省、市有關食品藥品和農產品安全管理的法律、法規，建立完善相關配套制度和措施。積極推行各鎮（鄉）政府、街道辦事處及區主要監管部門簽訂食品安全責任書，保證藥品監管網絡覆蓋全區各鄉鎮（街道）和村。強化農產品質量源頭管理，加強對農產品生產基地、農產品批發市場、農貿市場、超市的主要農產品的監測、抽檢。全面實施“十小”行業質量安全整治與規范，推進食品安全“三網”建設和示范鄉鎮建設。經過5年的努力，食品監督抽檢合格率保持在90%以上，藥品抽檢合格率達到95%以上，農產品殘留物檢測合格率達到95%以上。2008年起，全區藥品供應網社區（村）覆蓋率達100%；餐飲服務單位衛生監督實現全覆蓋。
5．加強安全生產監管。認真貫徹落實安全生產法律法規，根據《區區級有關部門及人員安全生產監督管理職責規定》，落實企業主體責任和政府監管職責，加大對道路交通、危險化學品、消防、漁業捕撈交通、建筑施工、礦山等行業領域的安全監管和治理力度。切實落實《市重大安全事故行政責任追究規定（試行）》和《市安全生產重大事故隱患掛牌督辦暫行辦法》。進一步推進安全生產基層基礎建設，完善安全生產監管網絡體系，深化隱患排查治理機制，加強重大危險源監管，健全重大事故隱患預防、控制和應急處置機制。到年全區各類安全生產事故總量、事故死亡人數和直接經濟損失三項指標繼續下降，全社會各行業安全生產狀況明顯好轉。
6．加強社會治安綜合治理。健全社會治安防控體系，落實綜合治理目標責任制，深入實施城鄉社區警務戰略。健全不安定因素排查制度，妥善處理較大規模。落實區委、區政府《關于加強外來務工人員服務管理工作的意見》，加強流動人口管理，流動人口信息采集率達90%以上，“人戶一致”率達到70%以上，出租房屋信息采集率達到95%以上。落實預防青少年違法犯罪措施，深化青少年“導航工程”。深入開展打黑除惡、命案偵破、打擊“兩搶一盜”、禁毒等工作，著力整治突出治安問題和治安混亂地區。落實《市歸正人員安置幫教工作實施細則》，實施社區矯正和歸正人員安置幫教工作。經過5年努力，發案總數得到有效控制，破案率力爭逐年提高，社會治安狀況更加良好，公民社會安全感滿意度保持在95%左右。
7．加強環境保護管理。加大環境保護法律、法規的貫徹力度，切實落實《市環境保護污染防治規定》，嚴格執行環境安全、生態保護、節能減排等方面的強制性標準和約束性指標，建立和完善環境保護規章制度。深入實施“811環境保護新三年行動”，加強飲用水源安全管理，全面推進農村環境整治，加強垃圾填埋場和焚燒場的建設、使用和管理。到年，城區餐廚垃圾收運率達到80%以上，生活垃圾無害化處理率保持在97%以上，努力完成各項污染減排和環境整治任務，全區生態質量和環境保護能力走在全省前列。
8．加強征收拆遷和農村土地承包管理。貫徹《中華人民共和國物權法》，重點做好農村不動產登記發證工作。落實《市征收集體所有土地房屋拆遷條例》及其實施細則和區里的各項拆遷政策，規范土地征收審批程序，切實落實征地、拆遷安置補償政策。嚴格違法用地處理和手續補證制度，建立和健全違法用地責任追究機制。加強土地承包經營管理，推進土地承包經營權管理信息化建設，完善土地承包仲裁調處機制。
（二）依法保障公民社會權益
9．加強社會保障工作。切實落實和不斷完善養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險制度，深化新型農村合作醫療制度，充分發揮商業保險在完善社會保障體系中的補充作用。完善最低生活保障制度及其標準動態調整機制，全面落實《市醫療救助辦法》。建立健全和完善新型農村養老保障制度、被征地人員養老保障制度，城鎮廉租房、經濟適用房保障制度和外來務工人員社會保險制度。經過5年的努力，城鄉居民多層次、廣覆蓋的社會保障體系和多層次住房保障體系更加健全完善。
10．加強就業服務和勞動管理。認真落實勞動保障法律法規，培育和規范人力資源市場，健全就業援助制度。不斷完善最低工資制度和分類工時審批制度，積極探索建立勞動定額管理制度，大力推行工資集體協商制度。強化工資支付管理，嚴厲查處企業拖欠工資等勞動違法行為。經過5年的努力，勞動合同制度得到全面推行，實施工資集體協商制度的企業達70%以上。工資拖欠、就業歧視等現象得到有效遏制。
11．促進和規范教育事業。全面實行義務教育，健全教育督導評估制度，進一步做好高標準普及十五年教育工作。大力發展職業教育、促進和規范民辦教育、成人教育、特殊教育和專業技術人員繼續教育。不斷完善教育事業發展規劃，加強教師隊伍建設和管理，落實扶持農村、欠發達地區教育發展制度。規范教育收費行為，全面推行教育收費公示制度，嚴厲查處教育違法收費行為。完善和落實外來務工人員子女、困難家庭子女教育扶助制度。
12．加強公共文化服務和管理。按照建設“文化強區”戰略目標，全面落實區委《關于進一步推進文化強區建設促進文化大發展大繁榮的意見》，完善城鄉公共文化體系建設。重點加強基層公共文化體育設施的建設、利用、服務和管理，加強文物和非物質文化遺產保護，加強網絡文化建設和管理，加大對文化市場的監管力度，著力培育現代文化市場體系。經過5年的努力，使城鄉公共文化服務體系基本形成，公民基本文化權益得到有效保障。
13．加強特殊群體權益保障。組織實施《中華人民共和國未成年人保護法》，深化“青少年維權工程”。貫徹落實《市區殘疾人事業“十一五”發展規劃》，加快以殘疾人康復技術指導、就業安置、法律援助及維護權益為重點的服務和管理網絡建設。健全和落實婦女權益保障制度。加強老年人權益保障，繼續實施“星光計劃”，推進居家養老工作。
（三）依法保障公民經濟生活權益
14．加強消費者權益保護。貫徹落實消費者權益保護、反不正當競爭、反壟斷等法律、法規，加強行政執法，依法查處違法行為。加強消費維權監督網絡建設，進一步完善消費者投訴體系，切實做好消費維權保護工作。2009年起，消費者舉報投訴辦結率每年保持在96%以上。
15．加強價格調控監管和行政性收費管理。全面實施價格監測預警制度，建立完善應對市場價格異常上漲預案。依法推行價格聽證和公示制度，建立健全定價成本核算和公開制度，強化市場價格監管，建立覆蓋城鄉的價格監督網絡，暢通價格投訴舉報渠道，嚴厲查處價格違法行為。2009年起，制定列入聽證目錄的重要商品、公用事業和公益價格，并全面實行價格聽證制度。
16．加強規劃管理。認真組織實施《中華人民共和國城鄉規劃法》，全面推行“陽光規劃”，完善和落實規劃公告、公開征求意見、聽證、專家論證和合法性審查等制度。規范規劃修編和調整行為，強化規劃執行、監督管理和行政執法。到年，編制或者修改城鄉規劃公告率、公開征求意見率均要達到100%.
17．規范行政審批和投資管理。深化行政審批制度改革和行政審批職能歸并。加強行政服務中心規范化建設，全面推行“一站式”審批，探索行政審批全程制度，落實行政許可監督檢查制度。深化投資體制改革，建立健全投資管理制度，落實企業投資決策權，規范政府投資預算管理。2009年起，全面清理對企業的各項政府性獎勵政策，規范經濟領域的政府獎勵行為。
（四）依法保障公民知情權、參與權、表達權和監督權
18．加強政府信息公開工作。全面實施《中華人民共和國政府信息公開條例》，落實《市政府信息公開規定》，完善政府信息公開指南、政府信息公開目錄。2009年起，區政府及其所屬各部門，各鎮（鄉）政府、街道辦事處應當主動公開的政府信息全部實現網上公開；全面落實政府信息主動公開和依申請公開制度，健全完善政府信息公開、監督和保障制度。
19．完善行政決策程序。建立健全公眾參與行政決策機制，實行重大行政決策公開聽取意見制度，積極推行重點領域行政決策聽證制度、行政決策合法性審查和專家論證試點。到年，重大行政決策聽證全面實施。
20．加強行政投訴處理和工作。加強效能投訴中心建設，暢通行政投訴渠道，健全行政投訴處理制度，規范行政投訴處理程序，推行行政投訴處理責任制。全面落實工作職責，開展工作規范化達標活動，加強事項的督察督辦，推行“網上”試點。到年，行政投訴處理率、事項辦結率均要達到98%以上。
21．保障和規范村民自治。認真落實《關于進一步推進村務公開和民主管理工作的意見》，指導村民自治組織建立和完善村務民主決策、民主管理和民主監督機制，切實保障村民合法權益。加強村民委員會和村民代表法律知識培訓，試行村民自治監督制度、村規民約備案制度，開展村務公開、民主管理示范創建活動。經過5年的努力，實現村民依法自治的目標。
（五）依法保障公民救濟權益
22．健全利益協調機制。認真組織實施仲裁、人民調解等法律、法規，建立完善勞動爭議、不動產權屬爭議、醫療事故糾紛、生產安全事故和交通事故損害賠償等行政調解、人民調解和勞動爭議調解機制，落實各項調解制度，實施“人民調解質量工程”。到年，城鄉社區和職工人數200人以上的企業、大型集貿市場全面建立人民調解委員會，調解成功率達95%以上；不動產權屬爭議、勞動爭議案件、醫療事故賠償糾紛、交通事故賠償案件的行政調處或人民調解、勞動爭議調解率達到90%以上。
23．加強行政復議、行政應訴工作。全面貫徹落實《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國行政復議法實施條例》，建立行政復議和解、調解機制，實行行政復議簡易程序，暢通行政復議申請渠道。建立行政復議與、行政監察、行政審判工作協調、溝通機制。加強行政復議隊伍建設，實行行政復議人員資格管理制度。落實行政機關負責人出庭應訴相關制度，健全司法建議處理反饋機制。到年，行政復議“案結事了”率保持在90%以上，行政復議生效決定、行政訴訟生效判決和裁定執行率達到98%以上。
24．完善行政賠償和補償制度。認真貫徹落實國家賠償有關法律、法規，建立健全行政賠償聽證、協商與和解制度。建立和完善行政補償制度，規范土地征收、房屋拆遷、生態保護等行政補償標準、程序。
25．加強法律援助。認真落實法律援助制度，逐步擴大法律援助范圍，完善法律援助工作機制和措施，鼓勵各社會團體開展法律援助。加強與相關部門、機構的協調，暢通法律援助申請渠道，形成“1小時法律援助圈”。加強法律援助隊伍建設，提高法律援助質量和效率。到年，全區法律援助機構的“落地”窗口建設率達90%以上，力爭非指派的法律援助案件數量每年遞增5%以上。
三、有關保障措施
26．加強組織領導。要切實加強對公民權益依法保障行動計劃實施工作的組織領導，各級依法行政領導小組具體負責指導、協調和督促公民權益依法保障行動計劃的落實。各部門要依照各自職責按年度分解、細化工作任務和目標，制定年度工作方案，并實行行動計劃實施情況年度報告制度。各鎮（鄉）政府、街道辦事處，有關部門于每年度12月底前向區政府報告本地、本部門行動計劃年度實施情況和下一年度行動計劃實施工作方案。
27．加大財政保障力度。健全公共財政制度，加大對社會保障、勞動就業、教育、住房保障、醫療衛生等資金投入，加大對欠發達地區和偏遠山區的財政支持。落實行政執法經費，保障行政執法職能有效行使。
