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【關(guān)鍵詞】分包；違法分包；法律
目前水利工程建筑市場分包現(xiàn)象普遍存在，違法分包更是屢禁不止，且其隱蔽性越來越好，不深入調(diào)查，幾乎很難發(fā)現(xiàn)。通過在水利工程實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，幾乎每個施工項目都存在以勞務(wù)分包、設(shè)備租賃或內(nèi)部項目承包等形式對主體工程進行違法分包的現(xiàn)象，甚至同一個分包商承攬多項分包合同任務(wù)的現(xiàn)象也較為常見，有時兩種現(xiàn)象共存，如：有的將一項施工內(nèi)容分解成勞務(wù)分包和設(shè)備租賃兩種合同分包給同一分包商施工，有的分包商在同一個標段承擔多項施工任務(wù)。
1 分包的法律層面分析
《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（以下簡稱《質(zhì)量管理條例》）、《中華人民共和國招標投標法》（以下簡稱《招投標法》）等法規(guī)都對分包的情形進行了規(guī)定，但分包的分類和定義并不完全相同，“分包”、“施工分包”、“工程分包”、“專業(yè)工程分包”、“勞務(wù)作業(yè)分包”等名詞也沒有統(tǒng)一解釋，很容易混淆。
1.1 有關(guān)法規(guī)、規(guī)章對“分包”的定義情況
（1）《建筑法》沒有說明“分包”的定義，但明確了一定條件下“建筑工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位”。
（2）《質(zhì)量管理條例》沒有說明“分包”的定義，總承包單位可以依法將建設(shè)工程分包給其他單位，但明確規(guī)定了“違法分包”的具體行為（如“施工總承包單位將建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位的”等）。
（3）《招標投標法》沒有定義“分包”概念，明確了一定條件下可以將中標項目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作進行分包。
（4）《水利建設(shè)工程施工分包管理規(guī)定》（水建管[2005]304號）中，將“施工分包”按分包性質(zhì)分為“工程分包”和“勞務(wù)作業(yè)分包”。并明確了相應(yīng)的概念：
“工程分包”是指承包人將其所承包工程中的部分工程發(fā)包給具有與分包工程相應(yīng)資質(zhì)的其他施工企業(yè)完成的活動。
“勞務(wù)作業(yè)分包”是指承包人將其承包工程中的勞務(wù)作業(yè)發(fā)包給其他企業(yè)或組織完成的活動。
（5）《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》（建設(shè)部令第124號）中，將“施工分包”分為“專業(yè)工程分包”和“勞務(wù)作業(yè)分包”，并有相應(yīng)定義如下：
“專業(yè)工程分包”，是指施工總承包企業(yè)將其所承包工程中的專業(yè)工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)的其他建筑業(yè)企業(yè)完成的活動。
“勞務(wù)作業(yè)分包”，是指施工總承包企業(yè)或者專業(yè)承包企業(yè)將其承包工程中的勞務(wù)作業(yè)發(fā)包給勞務(wù)分包企業(yè)完成的活動。
1.2 關(guān)于“違法分包”
各法規(guī)、規(guī)章均允許“分包”，但分包需要有一定的條件或前提，不得進行“違法分包”。其具體內(nèi)容的表述稍有不同。
（1）《建筑法》規(guī)定“建筑工程總承包單位可以將承包工程中的部分工程發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)條件的分包單位；但是，除總承包合同中約定的分包外，必須經(jīng)建設(shè)單位認可。施工總承包的，建筑工程主體結(jié)構(gòu)的施工必須由總承包單位自行完成”。同時“禁止總承包單位將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位。禁止分包單位將其承包的工程再分包”。
（2）《質(zhì)量管理條例》規(guī)定的“違法分包”行為主要包括：“總承包單位將建設(shè)工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位的；建設(shè)工程總承包合同中未有約定，又未經(jīng)建設(shè)單位認可，承包單位將其承包的部分建設(shè)工程交由其他單位完成的；施工總承包單位將建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位的；分包單位將其承包的建設(shè)工程再分包的”。
（2）《招標投標法》規(guī)定：“可以將中標項目的部分非主體、非關(guān)鍵性工作分包給他人完成”，但“應(yīng)當在投標文件中載明”；同時規(guī)定“接受分包的人應(yīng)當具備相應(yīng)的資格條件，并不得再次分包”。
（3）《水利建設(shè)工程施工分包管理規(guī)定》規(guī)定的“違法分包”主要包括：“承包人將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的分包人的；將主要建筑物主體結(jié)構(gòu)工程分包的；施工承包合同中未有約定，又未經(jīng)項目法人書面認可，承包人將工程分包給他人的；分包人將工程再次分包的；法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他違法分包工程的行為”。
（4）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理的通知》（國發(fā)辦[1999]16號）明確要求“總承包單位如進行分包，除總承包合同中有約定的外，必須經(jīng)發(fā)包單位認可，但主體結(jié)構(gòu)不得分包。禁止分包單位將其承包的工程再分包”。
1.3 上述各項法規(guī)、規(guī)章盡管對“違法分包”的行為有明確規(guī)定，內(nèi)容也基本相近，但相互之間協(xié)調(diào)不一致，且由于相關(guān)內(nèi)容不夠具體，使一些違法分包行為難以界定。主要情況有：
（1）對“主體結(jié)構(gòu)”和“關(guān)鍵性工作”的定義不明確，用詞多樣化，易產(chǎn)生理解偏差、界定困難等問題，因此關(guān)鍵是要對分包單位的實質(zhì)工作內(nèi)容進行必要的規(guī)定，否則中標人往往將施工工作進行分解依項“分包”，以使違法分包“合法化”，如租賃設(shè)備、采用商品混凝土、外尋勞動作業(yè)人員隊伍等。
《水利工程建設(shè)項目施工分包管理暫行規(guī)定》（建管[1998]481號）和交通部1996年7月11日頒布的《公路建設(shè)市場管理辦法》中曾對分包工程量占合同總額的百分比方面進行了規(guī)定（如一般規(guī)定分包工程量不得超過承包合同總額或總工程量的30%），但現(xiàn)行的《水利建設(shè)工程施工分包管理規(guī)定》和交通部《關(guān)于修改的決定》及《公路工程施工分包管理辦法（交公路發(fā)〔2011〕685號）》已經(jīng)沒有了分包工程量的限制，這在一定程度上增加了對“違法分包”理解和操作的難度。
（2）未對分包單位應(yīng)具有的“資格（質(zhì)）條件”的具體內(nèi)涵進行規(guī)定。
（3）“分包”雖然都要求經(jīng)過認可，但認可的主體和具體程序與水利工程建設(shè)管理體制還不能完全適應(yīng)。
（4）“再分包”問題。由于工程專業(yè)分包與勞務(wù)分包已形成各自市場，一些分包單位的性質(zhì)與中標人基本相同（缺少自有的施工操作隊伍），他們?nèi)匀恍枰韺て渌鼊趧?wù)分包隊伍進行施工，這種分包是否屬于“再分包”無法界定。
如：水利部規(guī)定的工程分包沒有明確工程分包單位是否可以將勞務(wù)作業(yè)進行分包，而建設(shè)部明確規(guī)定專業(yè)承包單位可以將其承包工程中的勞務(wù)作業(yè)發(fā)包給勞務(wù)分包企業(yè)完成。
1.4 分包單位資質(zhì)與中標人資質(zhì)的關(guān)系
從水利工程調(diào)查情況看，幾乎所有中標人都需要將部分工程分包出去，至少是將勞務(wù)作業(yè)分包出去。分包單位的資格條件比中標人普遍偏低，往往是一級或特級資質(zhì)的中標人，其分包單位則為三級施工資質(zhì)，特別是在勞務(wù)作業(yè)分包中更為明顯，許多勞務(wù)作業(yè)分包單位甚至沒有明確的分包資質(zhì)，且水利部也沒有這方面的規(guī)定，僅《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》明確要求勞務(wù)作業(yè)分包單位必須具有相應(yīng)的資質(zhì)。
由此可見，現(xiàn)行法律、法規(guī)缺乏分包單位與中標人資格（質(zhì)）的關(guān)聯(lián)性要求，造成實際過程管理脫節(jié)，無形中削弱了中標人高等級資質(zhì)的作用，相對工程建設(shè)成果而言并未發(fā)揮該施工企業(yè)的實質(zhì)性效用。因此可參照聯(lián)合體投標資格條件要求，在招標文件中明確規(guī)定，要求分包單位與投標人具有同等資質(zhì)等級。
2 “違法分包”的常見表現(xiàn)形式
2.1 違法工程（專業(yè)）分包
通過調(diào)查了解施工單位對外簽署的合同文件及相應(yīng)合同款支付情況，可以發(fā)現(xiàn)一些違法工程（專業(yè)）分包的形式：
（1）施工單位將主體結(jié)構(gòu)或關(guān)鍵性工作分解成勞務(wù)作業(yè)和機械租賃兩項，通過分別簽訂勞務(wù)分包、機械租賃合同或內(nèi)部責任考核等形式實施工程分包，規(guī)避監(jiān)理、項目法人的審批程序。
（2）中標人將工程分包給個人或不具備相應(yīng)資質(zhì)條件的分包人，分包人資質(zhì)證明材料往往已過期或正在辦理或根本沒有，甚至掛靠其它單位資質(zhì)。
（3）施工承包合同中未有約定，又未經(jīng)項目法人書面認可，中標人將工程分包給他人。
2.2 違法勞務(wù)作業(yè)分包
（1）勞動合同存在違規(guī)，主要表現(xiàn)在不與勞務(wù)人員簽訂勞動合同或不辦理社會保險，甚至不簽訂任何勞動合同，而以勞務(wù)費的方式支付款項。
（2）與沒有勞務(wù)資質(zhì)的企業(yè)或組織簽訂勞務(wù)作業(yè)分包合同，有的直接掛靠資質(zhì)，甚至與個人簽訂勞務(wù)作業(yè)分包合同。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，勞務(wù)作業(yè)分包單位能提供相應(yīng)資質(zhì)證明材料的很少，能提供的也多僅是營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營資質(zhì)；有的施工單位雖然與具有資質(zhì)的單位簽訂勞務(wù)作業(yè)分包合同，但工程結(jié)算款支付給個人，疑似掛靠單位進行分包；更有甚者，施工單位直接與個人簽署合同，將勞務(wù)作業(yè)分包給個人。
也有的施工項目部以成立“架子隊”的形式將勞務(wù)工作以內(nèi)部承包的方式委托給個人（非項目部職工），該受托人被聘為“架子隊”隊長，實質(zhì)上是將勞務(wù)作業(yè)分包給“架子隊”隊長個人。
2.3 通過簽訂陰陽合同，隱蔽的層層分包現(xiàn)象
個別分包人或個人承攬到分包工程后，再層層分包，簽訂陰陽合同，表面是看不出再次分包的。
將工程分包給個人或純管理性的施工企業(yè)或組織，必然還需要尋找其它隊伍來完成施工作業(yè)任務(wù)，這些隊伍要么是正規(guī)的小型施工企業(yè)，要么是施工或設(shè)備或勞務(wù)的拼湊混合，這種再分包情況就很難調(diào)查取證。
如某標段橋梁施工被“包工頭”舉報，在舉報信中有兩份合同，一份是施工單位與分包人個人簽訂的橋梁工程施工協(xié)議，另一份是該分包人再分包給“包工頭”個人而簽訂的施工協(xié)議。“包工頭”是實質(zhì)上的橋梁施工勞務(wù)分包人，但上述兩份協(xié)議均為非正規(guī)合同，只能是各合同雙方的“君子協(xié)定”，而在施工單位保存的是其與“包工頭”施工勞務(wù)人員簽訂的勞動合同。
3 違法分包對水利工程建設(shè)的影響
分包作為一種社會資源的配置形式，在各類工程建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用，但分包管理做不好可能給工程建設(shè)帶來一系列安全、質(zhì)量和社會影響。
（1）違法分包的實施單位或個人不能完全、有效地履行總包合同所規(guī)定的義務(wù)，增加了建管、監(jiān)理單位管理難度。
（2）違法分包的分包單位或個人資質(zhì)或能力達不到投標要求，可能對工程安全、質(zhì)量和進度造成嚴重影響。
（3）違法分包后承包人不能很好的控制實施單位，容易產(chǎn)生層層分包或轉(zhuǎn)包。
（4）違法分包后，極易產(chǎn)生惡意拖欠農(nóng)民工工資等經(jīng)濟勞務(wù)糾紛。
4 如何防止“違法分包”
（1）項目法人和建管單位要嚴格合同管理，監(jiān)督檢查監(jiān)理、施工單位的合同責任履行情況，對合同違約行為進行嚴肅追究。
（2）監(jiān)理單位應(yīng)加強對工程分包和勞務(wù)分包的監(jiān)控，嚴格分包合同的審批、備案程序，及時掌握有效資源投入，認真查擺施工單位存在的違法分包、轉(zhuǎn)包問題并督促整改落實，確保工程質(zhì)量、進度目標的實現(xiàn)。
（3）承包人應(yīng)嚴格履行投標承諾，確保主要管理人員、流動資金及其他資源投入滿足工程建設(shè)需要。
（4）建議有關(guān)主管部門依據(jù)國家有關(guān)法規(guī)，結(jié)合水利工程特點以及工程建設(shè)實際，本著實事求是的原則，對施工分包（工程分包及勞務(wù)分包）統(tǒng)一認識，規(guī)范合同分包管理。
5 結(jié)語
本文先從法律層面上對分包進行探討，再結(jié)合水利工程工作實際，梳理分析目前水利工程建設(shè)中分包的表現(xiàn)形式，以及掩蓋這些違法違規(guī)行為所常用的手段，最后提出一些建議、措施，希望能對規(guī)范目前的水利建筑市場起到一定作用。
【參考文獻】
[1]劉暉，蔣才良.建設(shè)工程施工合同分包及轉(zhuǎn)包糾紛的預(yù)防措施分析[J].價值工程，2011（01）：67-68.
關(guān)鍵詞：水利工程 ， 施工監(jiān)控，質(zhì)量管理
Abstract: this paper based on practice, the construction of water conservancy project management system reform in the transformation government function, and strengthen market oversight and improve the construction of water conservancy project legal person responsibility system, regulating the bidding system, promote supervision unit, strengthening the quality supervision system reform, improve and standardize water conservancy construction market order, and water conservancy project of standardization and legalization, modern management theory and practice to explore.
Keywords: water conservancy project, construction supervision, quality management
中圖分類號：F253.3 文獻標識碼：A文章編號：
質(zhì)量發(fā)展是興國之道、強國之策，質(zhì)量反映一個國家的綜合實力，也是國家文明程度的體現(xiàn)。大到一個民族，小到一個行業(yè)，質(zhì)量的優(yōu)劣可以反映其是否具備科學(xué)、嚴謹、精益求精的基本素質(zhì)。對于水利工程而言，質(zhì)量的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在三個方面：一是工程的保證率，即為服務(wù)對象提供工程設(shè)計的防洪、供水等功能和服務(wù)的能力；二是工程的可靠度，就是工程自身安全可靠程度，在設(shè)計標準內(nèi)不能出現(xiàn)安全問題，要保證結(jié)構(gòu)完整和效益發(fā)揮；三是工程的耐久性，是指在運用工況和自然環(huán)境作用下，工程長期滿足預(yù)定功能的能力。水利工程質(zhì)量管理是一項龐大的系統(tǒng)工程, 貫穿于工程項目開始至竣工整個過程中。
水利工程施工過程中，必須通過有效的質(zhì)量管理，才能實現(xiàn)預(yù)期的效果和驗證原來規(guī)劃、設(shè)計的正確性。水利工程質(zhì)量管理的基本任務(wù)是：保持工程建筑物和設(shè)備的完整、安全，經(jīng)常處于良好的技術(shù)狀況；正確運用工程設(shè)備，以控制、調(diào)節(jié)、分配、使用水源，充分發(fā)揮其供水、排水、環(huán)境保護等效益。筆者在十幾年水利工程建設(shè)質(zhì)量管理的實踐中深刻體會到，水利工程質(zhì)量管理工作是水利工程建設(shè)項目中的核心和靈魂。下面希望拋磚引玉, 為水利工程建設(shè)質(zhì)量管理作出一些初步探索。
一、目前水利工程質(zhì)量管理中存在的主要問題
目前水利工程質(zhì)量管理中存在不少薄弱環(huán)節(jié)和問題，部分工程存在質(zhì)量缺陷和隱患，如稽察、審計、專項檢查中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題。這些問題歸納起來集中表現(xiàn)在幾個方面：
1. 前期工作深度不夠、質(zhì)量不高，導(dǎo)致設(shè)計粗糙
一些水利工程前期工作深度不夠,往往是倉促開展前期工作，存在邊設(shè)計、邊施工的現(xiàn)象。由于前期工作深度不夠，實地勘測不細、設(shè)計質(zhì)量粗、變更多，從而影響到水利工程的進度和質(zhì)量。
2. 質(zhì)量安全管理工作人員貧缺
從事具體質(zhì)量安全管理工作的人員太少，不能滿足質(zhì)量安全管理的需求。水利工程施工多為野外作業(yè)，遠離城市，多數(shù)水利施工企業(yè)承接的水利工程不是跨區(qū)就是跨省，水利質(zhì)量安全監(jiān)督管理的難度增大，專職質(zhì)量安全員的人數(shù)少，造成施工現(xiàn)場質(zhì)量安全教育工作流于形式，不少施工操作人員“習(xí)慣性”違章，施工現(xiàn)場質(zhì)量安全管理人員因人手不夠?qū)|(zhì)量違章現(xiàn)象監(jiān)管缺失或疏漏，是造成質(zhì)量事故多發(fā)的一個原因。
3. 工程未按設(shè)計、規(guī)范要求進行施工，檢測、評定和驗收
參與工程建設(shè)活動的建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位和檢測鑒定、監(jiān)督等機構(gòu)，應(yīng)當做好工程建設(shè)標準的管理工作，嚴格按現(xiàn)行有效標準執(zhí)行, 做好各項施工質(zhì)量驗收記錄。但現(xiàn)實中往往在建的項目多,但正規(guī)驗收的少, 一些項目經(jīng)理自身的素質(zhì)不高，安全意識薄弱，各施工檢測項目都是根據(jù)當?shù)厮袠I(yè)主管部門檢查的嚴厲程度而定，主要就是應(yīng)付檢查。工程多次轉(zhuǎn)分包,層層收管理費,工程實體資金流失, 從而導(dǎo)致部分企業(yè)在經(jīng)濟利益驅(qū)使下偷工減料。為節(jié)約顯成本,施工不按規(guī)范操作,質(zhì)量控制體系落后,把關(guān)不嚴。
二、影響水利工程建設(shè)質(zhì)量管理問題的幾個主要因素
1. 質(zhì)量管理人員綜合素質(zhì)滯后
目前，很多企業(yè)水利工程施工及監(jiān)管仍延用以往舊的管理方式，已不能滿足發(fā)展的需求，質(zhì)量管理工作由于人員綜合素質(zhì)不高的因素，導(dǎo)致水利施工企業(yè)整體的質(zhì)量管理工作滯后。從很多水利工程施工現(xiàn)場實際來看，多數(shù)施工現(xiàn)場質(zhì)監(jiān)員仍是兼職，專職安全管理人員經(jīng)常不在場，不能現(xiàn)場隨時進行檢查，及時發(fā)現(xiàn)和排除事故隱患。造成根本無法做到現(xiàn)場的監(jiān)督檢查及事故隱患的控制，無法保證施工生產(chǎn)的質(zhì)量安全。
2. 檢測儀器裝備的配備落后
隨著水利施工工程科技含量的不斷提高，原有的安全檢查方法已不能適應(yīng)施工現(xiàn)場的管理，施工現(xiàn)場漏電保護器、機械起重設(shè)備的安全裝置等設(shè)備的安裝、驗收已不能僅靠看看說說就能確保安全的，而是需要相應(yīng)的安全檢測設(shè)備和儀器，用檢測出的數(shù)據(jù)來確定產(chǎn)品的質(zhì)量以及其它的相關(guān)安全性能、指標能否達到安全技術(shù)要求；目前多靠感覺、視覺等感觀預(yù)防，缺少基本的檢測監(jiān)控手段。但很多水利施工企業(yè)都沒有給監(jiān)管人員配備達標的檢測儀器及裝置，故對事故隱患的發(fā)現(xiàn)就成了問題。
這些問題的存在，嚴重影響了水利工程建設(shè)的質(zhì)量安全，很可能會導(dǎo)致質(zhì)量安全事故的發(fā)生。對此，我們必須高度重視，盡快采取措施加以解決。
三、水利工程建設(shè)質(zhì)量管理的對策及建議
水利工程施工建設(shè)周期性強，施工任務(wù)重，時間緊，強度大，應(yīng)高度重視水利建設(shè)質(zhì)量管理工作，改革體制機制，創(chuàng)新監(jiān)管模式，完善規(guī)章制度，強化監(jiān)督檢查，全面提高了建設(shè)質(zhì)量管理水平。筆者在高明區(qū)西安監(jiān)獄渠道改道工程的設(shè)計工作、石演村排灌渠道改渠工程的施工監(jiān)理及驗收工作及孔堂水庫排洪渠下良段穿堤涵管等工程工作中，就是遇到類似的工程質(zhì)量管理問題，正是探索采取了下述的有關(guān)方法解決。
1. 提高監(jiān)理人員素質(zhì),積極推進監(jiān)理改革
工程監(jiān)理主要任務(wù)是對工程質(zhì)量、工期、投資進行有效控制,以提高施工單位的技術(shù)和管理水平。積極推進水利工程建設(shè)監(jiān)理單位體制改革,增加監(jiān)理企業(yè)活力,積極引導(dǎo)水利工程建設(shè)監(jiān)理單位開展綜合性工程咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)方向發(fā)展。
2. 堅持質(zhì)量第一、安全至上的理念
現(xiàn)在水利施工企業(yè)安全管理水平和生產(chǎn)規(guī)模不相適應(yīng)，施工項目安全生產(chǎn)管理粗放，自我約束機制尚未形成，加上企業(yè)改制，產(chǎn)權(quán)變換，項目部已成為真正的經(jīng)濟主體，項目經(jīng)理擁有人、財、物自主支配權(quán)，但不少項目經(jīng)理自身的安全素質(zhì)不高，安全意識薄弱，各施工項目都是根據(jù)當?shù)厮袠I(yè)主管部門檢查的嚴厲程度，來提取安全技術(shù)措施經(jīng)費及勞動保護費用，能少提就少提，主要就是應(yīng)付檢查，甚至于有的施工項目連起碼的勞動保護用品都不想發(fā)放，以最大限度的降低安全設(shè)施的投入，將本應(yīng)提出的安全技術(shù)措施經(jīng)費當成了利潤，造成安全設(shè)施經(jīng)費投入嚴重不足，事故隱患隨處可見。
3. 加強對水利工程建設(shè)全過程的監(jiān)管，把質(zhì)量作為監(jiān)管的核心。
切實加強質(zhì)量監(jiān)督工作，把質(zhì)量當作水利工程的生命線，與時俱進，多措并舉，強化質(zhì)量監(jiān)督，水利工程作為服務(wù)民生、服務(wù)社會的重要基礎(chǔ)設(shè)施,加強水利工程建設(shè)管理任重于山。要不斷提高監(jiān)管水平，有效保證了工程質(zhì)量，為水利工程建設(shè)的順利實施提供堅強的質(zhì)量監(jiān)督保障。
4. 加強水利工程建設(shè)企業(yè)制度建設(shè)
法規(guī)制度和技術(shù)標準是質(zhì)量保證的前提，制度建設(shè)是落實質(zhì)量的重要手段。水利部先后出臺了《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》、《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》等有關(guān)質(zhì)量管理規(guī)章和規(guī)范性文件，明確了項目法人負責、監(jiān)理單位控制、企業(yè)保證和政府監(jiān)督相結(jié)合的質(zhì)量保證體制，編制了上百個涉及勘察、設(shè)計、施工、質(zhì)量檢測、驗收等方面的技術(shù)標準。水利工程建設(shè)企業(yè)應(yīng)應(yīng)據(jù)此加強自身的制度建設(shè)，建立一套完整有效的規(guī)章制度，獎罰分明，責任到人，使監(jiān)管有據(jù)可循，質(zhì)量管理有強硬的制度和技術(shù)支撐。
水利工程質(zhì)量管理任重道遠,要建立有效的水利建設(shè)監(jiān)督管理制衡機制,規(guī)范工程分包管理;建立信用體系,加強行業(yè)自律;完善市場監(jiān)管體系,加大對市場主體特別是項目法人監(jiān)督力度;強化市場準入和清出制度,嚴格管理設(shè)計單位、監(jiān)理單位和施工單位的資質(zhì);嚴格檢驗進場材料、產(chǎn)品、設(shè)備,防止不合格產(chǎn)品進入施工現(xiàn)場;健全工程項目質(zhì)量管理制度,嚴格執(zhí)行三項制度標準.只有這樣,才能進一步加強 水利工程質(zhì)量管理。
參考文獻
為認真貫徹國務(wù)院召開的全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作會議精神，全面深入地開展整頓和規(guī)范水利建筑市場秩序工作，提出如下意見：
一、提高認識，加強領(lǐng)導(dǎo)
1、近幾年來，全國水利系統(tǒng)根據(jù)《招標投標法》等法律、法規(guī)的要求，采取了一系列措施，強化了對水利建筑市場的監(jiān)管，加強了對水利工程項目建設(shè)的管理，積極維護了水利建筑市場秩序。
但是，水利建筑市場秩序混亂的問題還沒有得到根本解決，有些方面的問題還相當嚴重。水利建筑市場秩序的混亂，不僅嚴重危及工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)，影響投資效益的發(fā)揮，而且敗壞行業(yè)風(fēng)氣，影響水利建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展。整頓和規(guī)范水利建筑市場秩序已成為當務(wù)之急。各級水行政主管部門一定要深刻認識整頓和規(guī)范水利建筑市場秩序的重要意義，增強做好這項工作的政治責任感和歷史使命感，把進一步整頓和規(guī)范水利建筑市場秩序，作為實踐總書記“三個代表”重要思想的重要工作來抓。
2、各級水行政主管部門要加強領(lǐng)導(dǎo)，按照國務(wù)院的總體部署和水利部的工作要求，研究制訂本地區(qū)整頓和規(guī)范水利建筑市場秩序的實施意見，明確任務(wù)、目標、措施和組織領(lǐng)導(dǎo)，要有專人負責這項工作，并于20*年7月底之前將實施意見和名單報送我部建設(shè)與管理司。
二、目標任務(wù)
3、整頓和規(guī)范水利建筑市場秩序是一項長期、艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，必須堅持深化改革和加強法制并舉的指導(dǎo)思想，標本兼治。既要加強規(guī)章制度建設(shè)，深化建設(shè)體制改革，又要突出重點，有針對性地開展專項治理。通過全面深入地開展整頓和規(guī)范水利建筑市場秩序，盡快使水利建筑市場秩序有明顯好轉(zhuǎn)。
4、今年整頓和規(guī)范水利建筑市場秩序的主要工作是：一是抓緊制（修）訂與整頓和規(guī)范有關(guān)的規(guī)章制度；二是把好水利建筑市場的準入關(guān)。做好水利施工企業(yè)資質(zhì)的初審工作，做好項目招標時對投標單位的資格審查工作，做好對嚴格執(zhí)行建設(shè)程序的管理；三是嚴厲查處規(guī)避招標、明招暗定、層層轉(zhuǎn)包、違法分包等問題；四是加強水利建筑市場執(zhí)法檢查、稽察。
三、措施要求
（一）提高法制意識，完善水利建筑市場法規(guī)體系
5、各級水行政主管部門以及工程建設(shè)各方要進一步提高法律意識。對已經(jīng)頒發(fā)的有關(guān)建筑市場管理的一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，必須認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會，全面貫徹落實。各級水行政主管部門對已頒發(fā)的有悖于國務(wù)院規(guī)定的文件，要立即予以糾正或撤銷。
6、水利部將根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策，結(jié)合水利工程的專業(yè)特點，抓緊組織制定和完善有關(guān)水利工程建設(shè)管理的規(guī)章制度。包括制定水利工程建設(shè)項目招標投標、規(guī)范和約束項目法人（建設(shè)單位）行為、規(guī)范設(shè)計市場、規(guī)范監(jiān)理市場的規(guī)章制度；積極推行合同范本制度。
（二）加強行政監(jiān)管隊伍建設(shè)，完善水利建筑市場監(jiān)管體系
7、完善市場監(jiān)管機構(gòu)，強化市場監(jiān)管責任。各地應(yīng)結(jié)合本地工程建設(shè)以及整頓和規(guī)范水利建筑市場秩序的需要，完善監(jiān)督機構(gòu)，包括人員、經(jīng)費以及裝備等，明確監(jiān)督職責。要加強監(jiān)管隊伍的建設(shè)，努力提高監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和監(jiān)督水平。要搞好政府監(jiān)管職能的定位，端正政府行為，防止職能錯位或越位，減少監(jiān)管的隨意性，做到依法監(jiān)管。
8、完善水利建筑市場監(jiān)管體系。按照國務(wù)院要求的“全國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府負責，部門分工指導(dǎo)，各方聯(lián)合行動”的原則，建立行政監(jiān)督與工程稽察相結(jié)合，重點地區(qū)、重點
項目監(jiān)督與行業(yè)監(jiān)督相結(jié)合的水利建筑市場監(jiān)管體系。
9、充分發(fā)揮工程稽察的作用。水利部稽察辦要把水利建筑市場秩序作為重要稽察內(nèi)容，要把投資大、任務(wù)重、建筑市場秩序比較混亂的地區(qū)作為重點稽察地區(qū)，要把建設(shè)管理難度大的水利樞紐工程、堤防工程、河道整治工程作為重點稽察項目。近期稽察的重點是查處規(guī)避招標、假招標和工程轉(zhuǎn)包等違法違規(guī)行為。
10、清理整頓對水利建筑市場主體的各種亂收費、亂攤派、亂資助現(xiàn)象。各在建項目的項目法人（建設(shè)單位）在今年8月底前完成除法定規(guī)費外的各種收費、攤派、資助的登記、清理工作，地方項目報省級水行政主管部門匯總，中央項目報流域機構(gòu)匯總。9月底前，各省級水行政主管部門和流域機構(gòu)將書面報告報我部建設(shè)與管理司。
11、充分發(fā)揮社會輿論和新聞媒體作用，動員人民群眾積極舉報，對重大事件要予以曝光。
（三）貫徹《招標投標法》，規(guī)范招標投標行為
12、水利工程建設(shè)項目必須依法進行招標投標。凡達到國家規(guī)定規(guī)模標準的工程項目的施工、重要設(shè)備和主要材料采購，必須依法招標。各地不得隨意擴大或減少國家規(guī)定的依法必須招標項目的規(guī)模標準。要提高公開招標比例，嚴格控制邀請招標。凡不適宜公開招標的國家重點項目或者地方重點項目，必須按有關(guān)法律規(guī)定報審后，方可進行邀請招標。
13、積極推行水利工程建設(shè)項目的勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)招標。
14、招標公告及招標文件編制要規(guī)范。招標公告應(yīng)真實反映招標工程的實際情況并按有關(guān)規(guī)定公開。招標文件的編制要嚴格按照有關(guān)示范文本認真編制。
15、招標設(shè)計及標底編制要合理。招標設(shè)計必須按照國家和部有關(guān)規(guī)定進行，滿足工程招標投標的需要。水利工程施工招標宜設(shè)置標底，標底應(yīng)由水利工程造價專業(yè)持證人員編制，嚴禁標底編制偏低現(xiàn)象。要加強對標底編制的監(jiān)督檢查。
16、資質(zhì)審查及評標、定標要嚴格、規(guī)范。項目法人應(yīng)建立資質(zhì)審查責任制，嚴格資質(zhì)審查。評標標準和方法必須在招標文件中公開載明，不得隨意更改。評標時，評標委員會要按招標文件公布的標準和方法，對投標文件進行評審，推薦的中標候選人應(yīng)當限定在一至三家，并標明排列順序。定標時，項目法人原則上應(yīng)尊重評標委員會的意見，確定中標單位。
17、項目法人要將評標報告及中標結(jié)果報有關(guān)水行政主管部門備案。對于違反國家有關(guān)規(guī)定的評標標準、方法以及中標結(jié)果，水行政主管部門要追究項目法人代表的責任。
18、各省、自治區(qū)、直轄市水行政主管部門要盡快建立評標專家名冊和評標專家?guī)欤饔驒C構(gòu)和有關(guān)水利工程招標機構(gòu)也應(yīng)盡快建立和完善評標專家?guī)臁Ｒ獓栏裾J定專家資格，實行動態(tài)管理。加強對評標專家的職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。
19、提倡平等競爭，反對壓價中標。招標人應(yīng)給所有潛在投標人提供平等競爭的條件，不得將評標過程變?yōu)樽兿嘧h標過程，不得要求投標人盲目壓價，評標標準和方法以及中標條件不得含有任何地方保護及行業(yè)保護的內(nèi)容。
20、勘測、設(shè)計、施工單位不得轉(zhuǎn)包或違法分包所承接的工程。要建立水利工程承包合同及分包合同備案制度。對不履行備案制度的勘測、設(shè)計、施工監(jiān)理單位，水行政主管部門要予以通報批評，并在資質(zhì)年檢中作為不良行為給予記錄；發(fā)現(xiàn)有非法行為的，要責令整
改，依法查處。
21、分包工程必須符合有關(guān)規(guī)定。對于項目法人（建設(shè)單位）不依法履行分包管理，或者與勘測、設(shè)計、監(jiān)理、施工單位串通，允許其轉(zhuǎn)包、違法分包或者轉(zhuǎn)讓監(jiān)理業(yè)務(wù)，甚至強行指定轉(zhuǎn)包、違法分包的，水行政主管部門要給予通報批評，并會同有關(guān)部門對該單位直接負責人和其他責任人給予嚴肅處理。
（四）嚴格執(zhí)行建設(shè)程序
22、所有水利工程建設(shè)項目都必須嚴格執(zhí)行法定的建設(shè)程序。要明確項目法人（建設(shè)單位）為工程項目的第一責任人，對工程項目的組織建設(shè)承擔法定責任。在工程建設(shè)中不執(zhí)行法定建設(shè)程序，應(yīng)當首先追究項目法人（建設(shè)單位）代表的責任。
23、嚴格執(zhí)行開工報告和竣工驗收制度。要按照規(guī)定的管理權(quán)限進行開工報告管理。對于違反有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定、不實行招標、不辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)、不進行監(jiān)理的工程，有關(guān)部門不得辦理開工報告；對于未經(jīng)批準擅自開工和未按規(guī)定進行竣工驗收的，水行政主管部門必須作出嚴肅處理。
（五）建立嚴格的市場準入和清出制度
24、采取有力措施解決當前水利建筑市場的供求關(guān)系嚴重失衡問題。必須按照四部委文件要求和勘察設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位資質(zhì)等級標準，用兩年左右的時間，對水利系統(tǒng)的勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理、咨詢單位資質(zhì)進行清理整頓，調(diào)控規(guī)模，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，靜態(tài)控制，動態(tài)管理。
25、水利施工企業(yè)要按新標準重新就位。要按照新的《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》和《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級標準》，利用一年時間，對全國現(xiàn)有水利施工企業(yè)重新就位。所有施工企業(yè)，不管其隸屬關(guān)系和所有制如何，也不管是主營還是兼營，只要申報水利水電工程施工資質(zhì)，都必須經(jīng)水行政主管部門初審?fù)獠⒑炇鹈鞔_意見后，建設(shè)行政主管部門才能予以批準、頒發(fā)資質(zhì)證書。
26、強化水利建筑市場的準入制度。勘測、設(shè)計、施工、監(jiān)理、咨詢、招標單位，必須依法取得相應(yīng)等級的資質(zhì)證書，并在其資質(zhì)等級許可的范圍內(nèi)從事相應(yīng)的水利工程建設(shè)活動，嚴厲打擊無證、越級或者掛靠承接業(yè)務(wù)的行為。
27、建立動態(tài)管理的清出制度。對于有建筑市場違法違規(guī)行為，發(fā)生嚴重工程質(zhì)量事故，出現(xiàn)重大安全事故，出現(xiàn)工程轉(zhuǎn)包以及不執(zhí)行水利工程建設(shè)強制性標準等行為的單位，水行政主管部門要嚴格依照法律法規(guī)作出降低資質(zhì)等級，直至依法將其清出水利建筑市場的處罰。
關(guān)于貫徹落實《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委、財政部、水利部、建設(shè)部關(guān)于加強公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的通知》的實施意見
為貫徹落實《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委、財政部、水利部、建設(shè)部關(guān)于加強公益性水利工程建設(shè)管理若干意見的通知》（國發(fā)[*]20號，以下簡稱《若干意見》精神，進一步加強公益性水利工程的建設(shè)管理，提高水利工程建設(shè)管理水平，確保工程質(zhì)量和投資效益，現(xiàn)提出如下實施意見：
一、進一步理順和明確建設(shè)管理體制
（一）項目類別
1、按照《若干意見》規(guī)定，凡報送水利部、國家發(fā)展計劃委員會審批及核報國務(wù)院審批的公益性水利工程建設(shè)項目，在報送項目建議書或可行性研究報告中，應(yīng)增加項目類別（中央項、地方項目）的建議內(nèi)容，如項目中有不同類別的子項目也應(yīng)提出子項目類別的建議內(nèi)容。項目審批部門在批準文件中明確項目類別。
2．項目類別一般按以下原則劃分：
（1）中央項目是指跨省（自治區(qū)、直轄市）的重大水利項目及大江大河的骨干治理工程項目，跨省（自治區(qū)、直轄市）、跨流域的引水和國際河流工程項目及水資源綜合利用等對國民經(jīng)濟全局有重大影響的項目。
（2）地方項目是指局部受益的防洪除澇、灌溉排水、河道整治、蓄滯洪區(qū)建設(shè)、水土保持、水資源保護等項目。
3、在《若干意見》之前已經(jīng)開工或已經(jīng)審批但未劃分類別的項目，應(yīng)根據(jù)項目類別劃分原則，由流域機構(gòu)與項目所在地省級水行政主管部門協(xié)商后，提出項目類別意見，報水利部核準。
（二）項目法人組建
1、項目主管部門應(yīng)有可行性研究報告批復(fù)后，施工準備工程開工前完成項目法人組建。
2．組建項目法人要按項目的管理權(quán)限報上級主管部門審批和備案。
中央項目由水利部（或流域機構(gòu)）負責組建項目法人。流域機構(gòu)負責組建項目法人的報水利部備案。
地方項目由縣級以上人民政府或其委托的同級水行政主管部門負責組建項目法人并報上級人民政府或其委托的水行政主管部門審批，其中總投資在2億元以上的地方大型水利工程項目由項目所在地的省（自治區(qū)、直轄市及計劃單列市）人民政府或其委托的水行政主管部門負責組建項目法人，任命法定代表人（以下簡稱法人代表）。
新建項目一般應(yīng)按建管一體的原則組建項目法人。除險加固、續(xù)建配套、改建擴建等建設(shè)項目，原管理單位基本具備項目法人條件的，原則上由原管理單位作為項目法人或以其為基礎(chǔ)組建項目法人。
一、二級堤防工程的項目法人可承擔多個子項目的建設(shè)管理，項目法人的組建應(yīng)報項目所在流域的流域機構(gòu)備案。
3、組建項目法人需上報材料的主要內(nèi)容：
（1）項目主管部門名稱。
（2）項目法人名稱、辦公地址。
（3）法人代表姓名、年齡、文化程度、專業(yè)技術(shù)職稱、參加工程建設(shè)簡歷。
（4）技術(shù)負責人姓名、年齡、文化程度、專業(yè)技術(shù)職稱、參加工程建設(shè)簡歷。
（5）機構(gòu)設(shè)置、職能及管理人員情況。
（6）主要規(guī)章制度。
4、長江重要提防隱蔽工程按照《若干意見》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
5、大中型建設(shè)項目的項目法入應(yīng)具備的基本條件：
（1）法人代表應(yīng)為專職人員。法人代表應(yīng)熟悉有關(guān)水利工程建設(shè)的方針、政策和法規(guī)，有豐富的建設(shè)管理經(jīng)驗和較強的組織協(xié)調(diào)能力。
（2）技術(shù)負責人應(yīng)具有高級專業(yè)技術(shù)職稱，有豐富的技術(shù)管理經(jīng)驗和扎實的專業(yè)理論知識，負責過中型以上水利工程的建設(shè)管理，能獨立處理工程建設(shè)中的重大技術(shù)問題。
（3）人員結(jié)構(gòu)合理，應(yīng)包括滿足工程建設(shè)需要的技術(shù)、經(jīng)濟、財務(wù)、招標、合同管理等方面的管理人員。大型工程項目法人具有高級專業(yè)技術(shù)職稱的人員不少于總?cè)藬?shù)的10％，具有中級專業(yè)技術(shù)職稱的人員不少于總?cè)藬?shù)的25％，具有各類專業(yè)技術(shù)職稱的人員一般不少于總?cè)藬?shù)的50％。中型工程項目法人具有各級專業(yè)技術(shù)職稱的人員比例，可根據(jù)工程規(guī)模的大小參照執(zhí)行。
（4）有適應(yīng)工程需要的組織機構(gòu)，并建立完善的規(guī)章制度。
項目法人的建設(shè)管理定員編制，按照水利部的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
（三）項目法入的職責
1、項目法人是項目建設(shè)的責任主體，對項目建設(shè)的工程質(zhì)量、工程進度、資金管理和生產(chǎn)安全負，總責，并對項目主管部門負責。
項目法人在建設(shè)階段的主要職責是：
（1）組織初步設(shè)計文件的編制、審核、申報等工作。
（2）按照基本建設(shè)程序和批準的建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容、標準組織工程建設(shè)。
（3）根據(jù)工程建設(shè)需要組建現(xiàn)場管理機構(gòu)并負責任免其主要行政及技術(shù)、財務(wù)負責人。
（4）負責辦理工程質(zhì)量監(jiān)督、工程報建和主體工程開工報告報批手續(xù)。
（5）負責與項目所在地地方人民政府及有關(guān)部門協(xié)調(diào)解決好工程建設(shè)外部條件。
（6）依法對工程項目的勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工和材料及設(shè)備等組織招標，并簽訂有關(guān)合同。
（7）組織編制、審核、上報項目年度建設(shè)計劃，落實年度工程建設(shè)資金，嚴格按照概算控制工程投資，用好、管好建設(shè)資金。
（8）負責監(jiān)督檢查現(xiàn)場管理機構(gòu)建設(shè)管理情況，包括工程投資、工期、質(zhì)量、生產(chǎn)安全和工程建設(shè)責任制情況等。
（9）負責組織制訂、上報在建工程度汛計劃、相應(yīng)的安全度汛措施，并對在建工程安全度汛負責。
（10）負責組織編制竣工決算。
（11）負責按照有關(guān)驗收規(guī)程組織或參與驗收工作。
（1）負責工程檔案資料的管理，包括對各參建單位所形成檔案資料的收集、整理、歸檔工作進行監(jiān)督、檢查。
2．現(xiàn)場建設(shè)管理機構(gòu)是項目法人的派出機構(gòu)，其職責應(yīng)根據(jù)實際情況由項目法人制定，一般應(yīng)包括以下主要內(nèi)容：
（1）協(xié)助、配合地方政府征地、拆遷和移民等工作。
（2）組織施工用水、電、通訊、道路和場地平整等準備工作及必要的生產(chǎn)、生活臨時設(shè)施的建設(shè)。
（3）編制、上報年度建設(shè)計劃，負責接批準后的年度建設(shè)計劃組織實施。
（4）加強施工現(xiàn)場管理，嚴格禁止轉(zhuǎn)包、違法分包行為。
（5）按照項目法人與參建各方簽訂的合同進行合同管理。
（6）及時組織研究和處理建設(shè)過程中出現(xiàn)的技術(shù)、經(jīng)濟和管理問題，按時辦理工程結(jié)算。
（7）組織編制度汛方案，落實有關(guān)安全度汛措施。
（8）負責建設(shè)項目范圍內(nèi)的環(huán)境保護、勞動衛(wèi)生和安全生產(chǎn)等管理工作。
（9）按時編制和上報計劃、財務(wù)、工程建設(shè)情況等統(tǒng)計報表。
（10）按規(guī)定做好工程驗收工作。
（11）負責現(xiàn)場應(yīng)歸檔材料的收集、整理和歸檔工作。
（四）對項目法人的考核管理
1、項目主管部門負責對項目法人及其法定代表人和技術(shù)、經(jīng)濟負責人的考核管理工作。
2，項目主管部門要根據(jù)項目法定代表人、技術(shù)負責人和經(jīng)濟負責人等崗位的特點，確定考核內(nèi)容、考核指標和考核標準，對其實行年度考核和任期考核，重點考核工作業(yè)績，并建立業(yè)績檔案。
3、考核的主要內(nèi)容包括：
（1）遵守國家頒布的固定資產(chǎn)投資、資金管理與建設(shè)管理的法律、法規(guī)和規(guī)章的情況。
（2）年度建設(shè)計劃和批準的設(shè)計文件的執(zhí)行情況。
（3）建設(shè)工期、工程質(zhì)量和生產(chǎn)安全情況。
（4）概算控制、資金使用和工程組織管理情況。
（5）生產(chǎn)能力和國有資產(chǎn)形成及投資效益情況。
（6）土地、環(huán)境保護和國有資源利用情況。
（7）精神文明建設(shè)情況。
（8）信息管理、工程檔案資料管理情況。
（9）其他需考核的事項。
4．建立獎懲制度。根據(jù)項目建設(shè)的考核情況，項目主管部門可在工程造價、工期和生產(chǎn)安全得到有效控制，工程質(zhì)量優(yōu)良的前提
下，對為建設(shè)項目做出突出成績的項目法定代表人及有關(guān)人員進行獎勵，獎金可在工程建設(shè)結(jié)余中列支；對在項目建設(shè)中出現(xiàn)較大工程質(zhì)量和生產(chǎn)安全事故的項目法定代表人及有關(guān)人員進行處罰。
（五）地方人民政府在公益性水利工程建設(shè)中的作用
1、工程項目所在地人民政府應(yīng)負責協(xié)調(diào)工程建設(shè)外部條件和與地方有關(guān)的征地移民等重大問題。
2、負責接工程投資計劃落實地方配套資金。
二、加強工程項目的前期管理工作
（一）加強設(shè)計文件審批管理
工程項目的建設(shè)，要嚴格執(zhí)行國家的基本建設(shè)程序，杜絕邊勘察、邊設(shè)計、邊施工的“三邊”工程。項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計和開工報告等各階段文件的審批權(quán)限，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。要按照有關(guān)編制規(guī)程審查設(shè)計文件，并注意審查建設(shè)管理體制是否明確，籌資方案是否落實等。
（二）項目報建按照《水利工程建設(shè)項目報建管理辦法》（水建[*]275號）有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
三、加強建設(shè)管理
（一）加強各級水行政主管部門的建設(shè)管理
各級水行政主管部門要認真履行建設(shè)管理職責，嚴格監(jiān)督、檢查基建程序、招標投標、建設(shè)監(jiān)理、工程質(zhì)量和資金管理等有關(guān)法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行情況，對違反規(guī)定的要及時糾正和查處。
對在項目建設(shè)管理中因人為失誤給工程項目造成重大損失以及嚴重違反國家有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的人員給予必要的經(jīng)濟和行政處罰，構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責任。
（二）加強招標投標管理
1、建設(shè)項目招標活動應(yīng)按照《中華人民共和國招標投標法》、《國務(wù)院辦公廳印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督職責分工意見的通知》（[*]34號）和國家發(fā)展計劃委員會、水利部的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
2、項目法人應(yīng)合理劃分標段，分標不得過細。標段的劃分應(yīng)有利于現(xiàn)場管理，有利于公平競爭。
3、項目法人要嚴格核驗勘測、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位的資質(zhì)等級，不得讓無資質(zhì)或資質(zhì)等級不夠的單位參與投標。
4、自行組織招標和不宜進行招標的項目，項目法人應(yīng)按國家有關(guān)規(guī)定在項目可研報告中注明報上級主管部門審批。
5、水利部和地方水行政主管部門要依法對水利工程招標投標活動進行行政監(jiān)督，對招標過程不規(guī)范、標段劃分不合理、中標單位不符合資質(zhì)要求、轉(zhuǎn)包和違法分包等問題，要依法進行處理。
（三）加強建設(shè)監(jiān)理管理
1、承擔水利工程監(jiān)理的監(jiān)理單位必須具備經(jīng)水利部批準并與所監(jiān)理工程相適應(yīng)的資格等級。監(jiān)理單位應(yīng)采用招標方式擇優(yōu)選定。
2、項目法人應(yīng)與監(jiān)理單位簽訂工程建設(shè)監(jiān)理合同，授予監(jiān)理單位全面開展監(jiān)理工作的職責，保證監(jiān)理單位權(quán)利和責任的統(tǒng)一，充分發(fā)揮監(jiān)理單位的作用。
3、監(jiān)理單位要依據(jù)監(jiān)理合同選派有資格的監(jiān)理人員組成工程項目監(jiān)理機構(gòu)，派駐施工現(xiàn)場。監(jiān)理工作實行總監(jiān)理工程師負責制。項目監(jiān)理機構(gòu)要按照“公正、獨立、自主”的原則和合同規(guī)定的職責開展監(jiān)理工作，并承擔相應(yīng)的監(jiān)理責任。
4、監(jiān)理人員要嚴格履行職責，根據(jù)合同的約定，對工程的關(guān)鍵工序和關(guān)鍵部位采取旁站方式進行監(jiān)督檢查。要強化施工過程中的質(zhì)量控制，上一工序施工質(zhì)量不合格，監(jiān)理人員不得簽字，不準進行下一工序施工。
5、監(jiān)理單位應(yīng)按國家有關(guān)取費標準和與項目法人簽訂的合同收取費用，項目法人不得以任何形式和借口壓減監(jiān)理費用。
6、監(jiān)理單位從事工程監(jiān)理活動，應(yīng)遵循守法、誠信、公平、科學(xué)的準則。監(jiān)理人員應(yīng)遵守職業(yè)道德，廉潔從業(yè)、公正辦事，嚴禁。
（四）加強和完善合同管理
1、編制監(jiān)理、施工合同文件應(yīng)采用已頒發(fā)的《水利工程建設(shè)監(jiān)理合同示范文本》（水建管[*]47號）、《水利水電工程施工合同和招標文件示范文本》（水建管[*]62號）和《堤防和疏浚工程施工合同范本》（水建管[*]765號）。
2、簽訂合同各方應(yīng)嚴格履行合同，加強合同管理。
3、在水利工程中推行合同爭議調(diào)解制度。
（五）加強施工管理
1、加強施工企業(yè)資質(zhì)管理
（1）施工企業(yè)承擔水利工程施工業(yè)務(wù)，必須持有水利水電工程施工企業(yè)資質(zhì)證書。按照《若干意見》，“各級建設(shè)行政主管部門在審批施工企業(yè)的水利水電施工資質(zhì)前，須征得水行政主管部門的同意。”
（2）對未經(jīng)水行政主管部門同意已取得水利水電工程施工企業(yè)資質(zhì)證書的施工企業(yè)，在參加水利工程施工投標前，必須到水行政主管部門確認（備案）。水利部負責一級水利水電工程施工企業(yè)資質(zhì)證書的確認（備案），省級水行政主管部門負責二級及其以下水利水電工程施工企業(yè)資質(zhì)證書的確認（備案）。
（3）加強對施工企業(yè)資格的預(yù)審。水利工程建設(shè)項目在招標前，項目法人必須加強對投標企業(yè)的資格預(yù)審。即要核驗施工企業(yè)的施工資質(zhì)證書和確認證明，還要核查施工企業(yè)是否具有承建同類工程的業(yè)績和技術(shù)力量，又要核查所需的施工設(shè)備是否落實。
2、施工企業(yè)在簽訂承包合同時，必須以書面形式對工程質(zhì)量及施工現(xiàn)場生態(tài)環(huán)境保護作出承諾，建立質(zhì)量承諾制度及生態(tài)環(huán)境保護承諾制度。
3、施工企業(yè)要嚴格執(zhí)行《水利工程建設(shè)項目施工分包管理暫行規(guī)定》（水建管[*]481號），嚴禁轉(zhuǎn)包和違法分包。
4、施工企業(yè)必須按照承包合同的約定，派出滿足工程施工需要的施工人員及機械從事中標項目施工，不得用從事修造、房建、服務(wù)等施工為主的非水利專業(yè)施工隊伍，防止以次充好從事水利工程建設(shè)。
5、承擔一級堤防工程施工的項目經(jīng)理必須具備二級以上項目經(jīng)理資質(zhì)，承擔二級堤防工程施工的項目經(jīng)理必須具備三級以上項目經(jīng)理資質(zhì)。上述項目經(jīng)理同時應(yīng)具有三年以上從事堤防工程或土石壩施工經(jīng)歷。一、二級堤防施工單位技術(shù)負責人應(yīng)具有中級以上技術(shù)職稱，且在中級職稱技術(shù)崗位上有三年以上工作經(jīng)歷。項目經(jīng)理及技術(shù)負責人必須是投標書中填報并經(jīng)招標單位審查確認的人員。
6、項目經(jīng)理原則上只能承擔一個堤防工程項目的管理工作。確因工作需要，經(jīng)項目法人同意，可允許一、二級項目經(jīng)理同時承擔不超過兩個相近堤防標段施工的管理工作。項目經(jīng)理應(yīng)對承建的堤防工程施工質(zhì)量負直接責任。
7、施工單位施工中應(yīng)嚴格執(zhí)行國家和水利部頒布的技術(shù)標準和檔案資料管理規(guī)定；施工單位應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定配備現(xiàn)場檢測人員和設(shè)備，完善質(zhì)量保證體系，保證工程質(zhì)量。
（六）加強對群眾投工投勞參加堤防工程建設(shè)的管理
1、一、二、三級堤防工程，應(yīng)由符合資質(zhì)要求的專業(yè)施工隊伍承建。如確需群眾投工投勞參加堤防工程建設(shè)，地方人民政府（或項目法人）須向上級水行政主管部門提出《群眾投工投勞參加堤防工程建設(shè)申請報告》，經(jīng)上級水行政主管部門批準后方可組織施工。群眾投工投勞只限于取料、運料的施工，攤鋪、碾壓必須由承包工程的專業(yè)施工隊伍承擔。
2、《群眾投工投勞參加堤防工程建設(shè)申請報告》的內(nèi)容包括：地方人民政府（或項目法人）所指定責任人的基本情況，擬投勞建設(shè)提防工程的范圍（堤段校號）、內(nèi)容、投勞人數(shù)、機械設(shè)備名稱和數(shù)量，施工組織和安排，質(zhì)量控制措施以及現(xiàn)場技術(shù)管理人員的配備情況。申請報告及其批復(fù)文件作為工程施工依據(jù)并納入工程竣工驗收資料檔案。群眾投工投勞施工的工序（取料、運輸）須與項目法人簽定工序承包協(xié)議并接受堤防工程建設(shè)施工責任單位的管理。
3、群眾投工投勞為主的四級和五級堤防工程建設(shè)，由地方人民政府負責組建專門的建設(shè)管理機構(gòu)，并指定責任人對工程建設(shè)負全責。建設(shè)管理機構(gòu)應(yīng)編制詳細的施工方案和施工工序報水利主管部門或項目法人批準。建設(shè)管理機構(gòu)應(yīng)指派專業(yè)技術(shù)人員對取料、運料、攤鋪、碾壓等工序施工進行指導(dǎo)、質(zhì)量檢測記錄并負責保存資料。對未按設(shè)計及規(guī)程、規(guī)范要求進行施工的，項目法人和質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)有權(quán)要求整改、返工直至停止施工。
4、群眾投工投勞進行建設(shè)的堤防工程，必須按堤防工程施工規(guī)范要求進行質(zhì)量檢測（如土料的含水量、土方的干密度等指標），并形成質(zhì)量檢測資料或報告等。未按規(guī)定進行質(zhì)量檢測和檢測資料不完整的堤防工程，不得進行驗收。
5、地方人民政府對群眾投工投勞進行堤防工程建設(shè)的工程質(zhì)量負總責，責任人負終身責任。
6、對群眾投工投勞參加建設(shè)的工程項目，是否實行招標投標制和建設(shè)監(jiān)理制，由項目上級主管部門決定。
（七）加強質(zhì)量管理
1、項目法人、監(jiān)理、設(shè)計、施工、材料和設(shè)備供應(yīng)等單位要嚴格按照《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》（水利部第7號令），建立和健全質(zhì)量管理體系。各單位要對因本單位的工作質(zhì)量所產(chǎn)生的工程質(zhì)量承擔責任。
2、質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)要嚴格按照《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（水建[*]339號）開展質(zhì)量監(jiān)督Xi作。
3、中央項目原則上由水利部水利工程質(zhì)量監(jiān)督總站或其流域分站實施質(zhì)量監(jiān)督、地方項目由地方水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)實施質(zhì)量監(jiān)督，也可采取聯(lián)合質(zhì)量監(jiān)督的方式，但必須明確責任方。
由水利部水利工程質(zhì)量監(jiān)督總站組織實施質(zhì)量監(jiān)督的項目范圍為：
（1）水利部直接組織建設(shè)的項目；
（2）流域機構(gòu)主要負責人兼任項目法人代表的建設(shè)項目；
（3）國家重點水利建設(shè)項目（包括中央項目和地方項目）；
（4）水利部和地方政府要求水利部水利工程質(zhì)量監(jiān)督總站進行質(zhì)量監(jiān)督的項目；
（5）建設(shè)過程中出現(xiàn)重大質(zhì)量問題需要重新調(diào)整工程質(zhì)量監(jiān)督職責（權(quán)限）的水利建設(shè)項目。
4、建立質(zhì)量缺陷備案及檢查處理制度
（1）對因特殊原因，使得工程個別部位或局部達不到規(guī)范和設(shè)計要求（不影響使用），且未能及時進行處理的工程質(zhì)量缺陷問題（質(zhì)量評定仍為合格），必須以工程質(zhì)量缺陷備案形式進行記錄備案。
（2）質(zhì)量缺陷備案的內(nèi)容包括：質(zhì)量缺陷產(chǎn)生的部位、原因，對質(zhì)量缺陷是否處理和如何處理以及對建筑物使用的影響等。內(nèi)容必須其實、全面、完整，參建單位（人員）必須在質(zhì)量缺陷備案表上簽字，有不同意見應(yīng)明確記載。
（3）質(zhì)量缺陷備案資料必須按竣工驗收的標準制備，作為工程竣工驗收備查資料存檔。質(zhì)量缺陷備案表由監(jiān)理單位組織填寫。
（4）工程項目竣工驗收時，項目法人必須向驗收委員會匯報并提交歷次質(zhì)量缺陷的備案資料。
四、嚴格工程驗收制度
（一）驗收工作要嚴格按照《水利水電建設(shè)工程驗收規(guī)程》（SL223—*）、《堤防工程施工質(zhì)量評定與驗收規(guī)程》（SL239－*）和《水利基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算編制規(guī)程》（SL19－*）的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
（二）建設(shè)項目應(yīng)在驗收前進行竣工決算審計，審計工作按照《審計機關(guān)對國家建設(shè)項目竣工決算審計實施辦法》（審?fù)栋l(fā)[*]346號）執(zhí)行。
（三）長江重要堤防隱蔽工程驗收按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
（四）初驗工作組和竣工驗收委員會的組成人員中，應(yīng)包括各相關(guān)專業(yè)的專家，其人數(shù)初驗工作組不少于總?cè)藬?shù)的2／3，竣工驗收委員會不少于總?cè)藬?shù)的1／3。
（五）驗收入員要嚴格把住工程驗收關(guān)，并對所簽署的驗收意見承擔個人責任。
五、加強對水利工程建設(shè)的稽察
（一）水利部水利工程建設(shè)稽察辦公室應(yīng)按照《水利基本建設(shè)項目稽察暫行辦法》（水利部令第11號）及有關(guān)規(guī)定，負責對中央投資為主的水利基本建設(shè)項目的工程質(zhì)量、建設(shè)進度、資金管理以及執(zhí)行基本建設(shè)程序和“三項制度”情況進行稽察和監(jiān)督，對稽察中發(fā)現(xiàn)的問題，及時提出整改意見。
（二）工程項目主管部門對稽察中發(fā)現(xiàn)的問題，要明確責任，并督促有關(guān)項目法人落實整改意見。
（三）流域機構(gòu)和省級水行政主管部門設(shè)有工程建設(shè)稽察機構(gòu)的可參照《水利基本建設(shè)項目稽察暫行辦法》開展工作。
（四）水利部和各省級水行政主管部門應(yīng)設(shè)立公開舉報電話，制訂舉報問題處理辦法，完善舉報管理制度。
六、其他
（一）原水利部頒發(fā)的有關(guān)文件，如有與本實施意見不一致的，以本實施意見為準。
一、進一步理順和明確建設(shè)管理體制
（一）項目類別
1、按照《若干意見》規(guī)定，凡報送水利部、國家發(fā)展計劃委員會審批及核報國務(wù)院審批的公益性水利工程建設(shè)項目，在報送項目建議書或可行性研究報告中，應(yīng)增加項目類別（中央項、地方項目）的建議內(nèi)容，如項目中有不同類別的子項目也應(yīng)提出子項目類別的建議內(nèi)容。項目審批部門在批準文件中明確項目類別。
2．項目類別一般按以下原則劃分：
（1）中央項目是指跨省（自治區(qū)、直轄市）的重大水利項目及大江大河的骨干治理工程項目，跨省（自治區(qū)、直轄市）、跨流域的引水和國際河流工程項目及水資源綜合利用等對國民經(jīng)濟全局有重大影響的項目。
（2）地方項目是指局部受益的防洪除澇、灌溉排水、河道整治、蓄滯洪區(qū)建設(shè)、水土保持、水資源保護等項目。
3、在《若干意見》之前已經(jīng)開工或已經(jīng)審批但未劃分類別的項目，應(yīng)根據(jù)項目類別劃分原則，由流域機構(gòu)與項目所在地省級水行政主管部門協(xié)商后，提出項目類別意見，報水利部核準。
（二）項目法人組建
1、項目主管部門應(yīng)有可行性研究報告批復(fù)后，施工準備工程開工前完成項目法人組建。
2．組建項目法人要按項目的管理權(quán)限報上級主管部門審批和備案。
中央項目由水利部（或流域機構(gòu)）負責組建項目法人。流域機構(gòu)負責組建項目法人的報水利部備案。
地方項目由縣級以上人民政府或其委托的同級水行政主管部門負責組建項目法人并報上級人民政府或其委托的水行政主管部門審批，其中總投資在2億元以上的地方大型水利工程項目由項目所在地的省（自治區(qū)、直轄市及計劃單列市）人民政府或其委托的水行政主管部門負責組建項目法人，任命法定代表人（以下簡稱法人代表）。
新建項目一般應(yīng)按建管一體的原則組建項目法人。除險加固、續(xù)建配套、改建擴建等建設(shè)項目，原管理單位基本具備項目法人條件的，原則上由原管理單位作為項目法人或以其為基礎(chǔ)組建項目法人。
一、二級堤防工程的項目法人可承擔多個子項目的建設(shè)管理，項目法人的組建應(yīng)報項目所在流域的流域機構(gòu)備案。
3、組建項目法人需上報材料的主要內(nèi)容：
（1）項目主管部門名稱。
（2）項目法人名稱、辦公地址。
（3）法人代表姓名、年齡、文化程度、專業(yè)技術(shù)職稱、參加工程建設(shè)簡歷。
（4）技術(shù)負責人姓名、年齡、文化程度、專業(yè)技術(shù)職稱、參加工程建設(shè)簡歷。
（5）機構(gòu)設(shè)置、職能及管理人員情況。
（6）主要規(guī)章制度。
4、長江重要提防隱蔽工程按照《若干意見》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
5、大中型建設(shè)項目的項目法入應(yīng)具備的基本條件：
（1）法人代表應(yīng)為專職人員。法人代表應(yīng)熟悉有關(guān)水利工程建設(shè)的方針、政策和法規(guī)，有豐富的建設(shè)管理經(jīng)驗和較強的組織協(xié)調(diào)能力。
（2）技術(shù)負責人應(yīng)具有高級專業(yè)技術(shù)職稱，有豐富的技術(shù)管理經(jīng)驗和扎實的專業(yè)理論知識，負責過中型以上水利工程的建設(shè)管理，能獨立處理工程建設(shè)中的重大技術(shù)問題。
（3）人員結(jié)構(gòu)合理，應(yīng)包括滿足工程建設(shè)需要的技術(shù)、經(jīng)濟、財務(wù)、招標、合同管理等方面的管理人員。大型工程項目法人具有高級專業(yè)技術(shù)職稱的人員不少于總?cè)藬?shù)的10％，具有中級專業(yè)技術(shù)職稱的人員不少于總?cè)藬?shù)的25％，具有各類專業(yè)技術(shù)職稱的人員一般不少于總?cè)藬?shù)的50％。中型工程項目法人具有各級專業(yè)技術(shù)職稱的人員比例，可根據(jù)工程規(guī)模的大小參照執(zhí)行。
（4）有適應(yīng)工程需要的組織機構(gòu)，并建立完善的規(guī)章制度。
項目法人的建設(shè)管理定員編制，按照水利部的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
（三）項目法入的職責
1、項目法人是項目建設(shè)的責任主體，對項目建設(shè)的工程質(zhì)量、工程進度、資金管理和生產(chǎn)安全負，總責，并對項目主管部門負責。
項目法人在建設(shè)階段的主要職責是：
（1）組織初步設(shè)計文件的編制、審核、申報等工作。
（2）按照基本建設(shè)程序和批準的建設(shè)規(guī)模、內(nèi)容、標準組織工程建設(shè)。
（3）根據(jù)工程建設(shè)需要組建現(xiàn)場管理機構(gòu)并負責任免其主要行政及技術(shù)、財務(wù)負責人。
（4）負責辦理工程質(zhì)量監(jiān)督、工程報建和主體工程開工報告報批手續(xù)。
（5）負責與項目所在地地方人民政府及有關(guān)部門協(xié)調(diào)解決好工程建設(shè)外部條件。
（6）依法對工程項目的勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工和材料及設(shè)備等組織招標，并簽訂有關(guān)合同。
（7）組織編制、審核、上報項目年度建設(shè)計劃，落實年度工程建設(shè)資金，嚴格按照概算控制工程投資，用好、管好建設(shè)資金。
（8）負責監(jiān)督檢查現(xiàn)場管理機構(gòu)建設(shè)管理情況，包括工程投資、工期、質(zhì)量、生產(chǎn)安全和工程建設(shè)責任制情況等。
（9）負責組織制訂、上報在建工程度汛計劃、相應(yīng)的安全度汛措施，并對在建工程安全度汛負責。
（10）負責組織編制竣工決算。
（11）負責按照有關(guān)驗收規(guī)程組織或參與驗收工作。
（1）負責工程檔案資料的管理，包括對各參建單位所形成檔案資料的收集、整理、歸檔工作進行監(jiān)督、檢查。
2．現(xiàn)場建設(shè)管理機構(gòu)是項目法人的派出機構(gòu)，其職責應(yīng)根據(jù)實際情況由項目法人制定，一般應(yīng)包括以下主要內(nèi)容：
（1）協(xié)助、配合地方政府征地、拆遷和移民等工作。
（2）組織施工用水、電、通訊、道路和場地平整等準備工作及必要的生產(chǎn)、生活臨時設(shè)施的建設(shè)。
（3）編制、上報年度建設(shè)計劃，負責接批準后的年度建設(shè)計劃組織實施。
（4）加強施工現(xiàn)場管理，嚴格禁止轉(zhuǎn)包、違法分包行為。
（5）按照項目法人與參建各方簽訂的合同進行合同管理。
（6）及時組織研究和處理建設(shè)過程中出現(xiàn)的技術(shù)、經(jīng)濟和管理問題，按時辦理工程結(jié)算。
（7）組織編制度汛方案，落實有關(guān)安全度汛措施。
（8）負責建設(shè)項目范圍內(nèi)的環(huán)境保護、勞動衛(wèi)生和安全生產(chǎn)等管理工作。
（9）按時編制和上報計劃、財務(wù)、工程建設(shè)情況等統(tǒng)計報表。
（10）按規(guī)定做好工程驗收工作。
（11）負責現(xiàn)場應(yīng)歸檔材料的收集、整理和歸檔工作。
（四）對項目法人的考核管理
1、項目主管部門負責對項目法人及其法定代表人和技術(shù)、經(jīng)濟負責人的考核管理工作。
2，項目主管部門要根據(jù)項目法定代表人、技術(shù)負責人和經(jīng)濟負責人等崗位的特點，確定考核內(nèi)容、考核指標和考核標準，對其實行年度考核和任期考核，重點考核工作業(yè)績，并建立業(yè)績檔案。
3、考核的主要內(nèi)容包括：
（1）遵守國家頒布的固定資產(chǎn)投資、資金管理與建設(shè)管理的法律、法規(guī)和規(guī)章的情況。
（2）年度建設(shè)計劃和批準的設(shè)計文件的執(zhí)行情況。
（3）建設(shè)工期、工程質(zhì)量和生產(chǎn)安全情況。
（4）概算控制、資金使用和工程組織管理情況。
（5）生產(chǎn)能力和國有資產(chǎn)形成及投資效益情況。
（6）土地、環(huán)境保護和國有資源利用情況。
（7）精神文明建設(shè)情況。
（8）信息管理、工程檔案資料管理情況。
（9）其他需考核的事項。
4．建立獎懲制度。根據(jù)項目建設(shè)的考核情況，項目主管部門可在工程造價、工期和生產(chǎn)安全得到有效控制，工程質(zhì)量優(yōu)良的前提
下，對為建設(shè)項目做出突出成績的項目法定代表人及有關(guān)人員進行獎勵，獎金可在工程建設(shè)結(jié)余中列支；對在項目建設(shè)中出現(xiàn)較大工程質(zhì)量和生產(chǎn)安全事故的項目法定代表人及有關(guān)人員進行處罰。
（五）地方人民政府在公益性水利工程建設(shè)中的作用
1、工程項目所在地人民政府應(yīng)負責協(xié)調(diào)工程建設(shè)外部條件和與地方有關(guān)的征地移民等重大問題。
2、負責接工程投資計劃落實地方配套資金。
二、加強工程項目的前期管理工作
（一）加強設(shè)計文件審批管理
工程項目的建設(shè)，要嚴格執(zhí)行國家的基本建設(shè)程序，杜絕邊勘察、邊設(shè)計、邊施工的“三邊”工程。項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計和開工報告等各階段文件的審批權(quán)限，按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。要按照有關(guān)編制規(guī)程審查設(shè)計文件，并注意審查建設(shè)管理體制是否明確，籌資方案是否落實等。
（二）項目報建按照《水利工程建設(shè)項目報建管理辦法》（水建[1998]275號）有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
三、加強建設(shè)管理
（一）加強各級水行政主管部門的建設(shè)管理
各級水行政主管部門要認真履行建設(shè)管理職責，嚴格監(jiān)督、檢查基建程序、招標投標、建設(shè)監(jiān)理、工程質(zhì)量和資金管理等有關(guān)法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行情況，對違反規(guī)定的要及時糾正和查處。
對在項目建設(shè)管理中因人為失誤給工程項目造成重大損失以及嚴重違反國家有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的人員給予必要的經(jīng)濟和行政處罰，構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責任。
（二）加強招標投標管理
1、建設(shè)項目招標活動應(yīng)按照《中華人民共和國招標投標法》、《國務(wù)院辦公廳印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督職責分工意見的通知》（[*]34號）和國家發(fā)展計劃委員會、水利部的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
2、項目法人應(yīng)合理劃分標段，分標不得過細。標段的劃分應(yīng)有利于現(xiàn)場管理，有利于公平競爭。
3、項目法人要嚴格核驗勘測、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位的資質(zhì)等級，不得讓無資質(zhì)或資質(zhì)等級不夠的單位參與投標。
4、自行組織招標和不宜進行招標的項目，項目法人應(yīng)按國家有關(guān)規(guī)定在項目可研報告中注明報上級主管部門審批。
5、水利部和地方水行政主管部門要依法對水利工程招標投標活動進行行政監(jiān)督，對招標過程不規(guī)范、標段劃分不合理、中標單位不符合資質(zhì)要求、轉(zhuǎn)包和違法分包等問題，要依法進行處理。
（三）加強建設(shè)監(jiān)理管理
1、承擔水利工程監(jiān)理的監(jiān)理單位必須具備經(jīng)水利部批準并與所監(jiān)理工程相適應(yīng)的資格等級。監(jiān)理單位應(yīng)采用招標方式擇優(yōu)選定。
2、項目法人應(yīng)與監(jiān)理單位簽訂工程建設(shè)監(jiān)理合同，授予監(jiān)理單位全面開展監(jiān)理工作的職責，保證監(jiān)理單位權(quán)利和責任的統(tǒng)一，充分發(fā)揮監(jiān)理單位的作用。
3、監(jiān)理單位要依據(jù)監(jiān)理合同選派有資格的監(jiān)理人員組成工程項目監(jiān)理機構(gòu)，派駐施工現(xiàn)場。監(jiān)理工作實行總監(jiān)理工程師負責制。項目監(jiān)理機構(gòu)要按照“公正、獨立、自主”的原則和合同規(guī)定的職責開展監(jiān)理工作，并承擔相應(yīng)的監(jiān)理責任。
4、監(jiān)理人員要嚴格履行職責，根據(jù)合同的約定，對工程的關(guān)鍵工序和關(guān)鍵部位采取旁站方式進行監(jiān)督檢查。要強化施工過程中的質(zhì)量控制，上一工序施工質(zhì)量不合格，監(jiān)理人員不得簽字，不準進行下一工序施工。
5、監(jiān)理單位應(yīng)按國家有關(guān)取費標準和與項目法人簽訂的合同收取費用，項目法人不得以任何形式和借口壓減監(jiān)理費用。
6、監(jiān)理單位從事工程監(jiān)理活動，應(yīng)遵循守法、誠信、公平、科學(xué)的準則。監(jiān)理人員應(yīng)遵守職業(yè)道德，廉潔從業(yè)、公正辦事，嚴禁。
（四）加強和完善合同管理
1、編制監(jiān)理、施工合同文件應(yīng)采用已頒發(fā)的《水利工程建設(shè)監(jiān)理合同示范文本》（水建管[*]47號）、《水利水電工程施工合同和招標文件示范文本》（水建管[*]62號）和《堤防和疏浚工程施工合同范本》（水建管[1999]765號）。
2、簽訂合同各方應(yīng)嚴格履行合同，加強合同管理。
3、在水利工程中推行合同爭議調(diào)解制度。
（五）加強施工管理
1、加強施工企業(yè)資質(zhì)管理
（1）施工企業(yè)承擔水利工程施工業(yè)務(wù)，必須持有水利水電工程施工企業(yè)資質(zhì)證書。按照《若干意見》，“各級建設(shè)行政主管部門在審批施工企業(yè)的水利水電施工資質(zhì)前，須征得水行政主管部門的同意。”
（2）對未經(jīng)水行政主管部門同意已取得水利水電工程施工企業(yè)資質(zhì)證書的施工企業(yè)，在參加水利工程施工投標前，必須到水行政主管部門確認（備案）。水利部負責一級水利水電工程施工企業(yè)資質(zhì)證書的確認（備案），省級水行政主管部門負責二級及其以下水利水電工程施工企業(yè)資質(zhì)證書的確認（備案）。
（3）加強對施工企業(yè)資格的預(yù)審。水利工程建設(shè)項目在招標前，項目法人必須加強對投標企業(yè)的資格預(yù)審。即要核驗施工企業(yè)的施工資質(zhì)證書和確認證明，還要核查施工企業(yè)是否具有承建同類工程的業(yè)績和技術(shù)力量，又要核查所需的施工設(shè)備是否落實。
2、施工企業(yè)在簽訂承包合同時，必須以書面形式對工程質(zhì)量及施工現(xiàn)場生態(tài)環(huán)境保護作出承諾，建立質(zhì)量承諾制度及生態(tài)環(huán)境保護承諾制度。
3、施工企業(yè)要嚴格執(zhí)行《水利工程建設(shè)項目施工分包管理暫行規(guī)定》（水建管[1998]481號），嚴禁轉(zhuǎn)包和違法分包。
4、施工企業(yè)必須按照承包合同的約定，派出滿足工程施工需要的施工人員及機械從事中標項目施工，不得用從事修造、房建、服務(wù)等施工為主的非水利專業(yè)施工隊伍，防止以次充好從事水利工程建設(shè)。
5、承擔一級堤防工程施工的項目經(jīng)理必須具備二級以上項目經(jīng)理資質(zhì)，承擔二級堤防工程施工的項目經(jīng)理必須具備三級以上項目經(jīng)理資質(zhì)。上述項目經(jīng)理同時應(yīng)具有三年以上從事堤防工程或土石壩施工經(jīng)歷。一、二級堤防施工單位技術(shù)負責人應(yīng)具有中級以上技術(shù)職稱，且在中級職稱技術(shù)崗位上有三年以上工作經(jīng)歷。項目經(jīng)理及技術(shù)負責人必須是投標書中填報并經(jīng)招標單位審查確認的人員。
6、項目經(jīng)理原則上只能承擔一個堤防工程項目的管理工作。確因工作需要，經(jīng)項目法人同意，可允許一、二級項目經(jīng)理同時承擔不超過兩個相近堤防標段施工的管理工作。項目經(jīng)理應(yīng)對承建的堤防工程施工質(zhì)量負直接責任。
7、施工單位施工中應(yīng)嚴格執(zhí)行國家和水利部頒布的技術(shù)標準和檔案資料管理規(guī)定；施工單位應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定配備現(xiàn)場檢測人員和設(shè)備，完善質(zhì)量保證體系，保證工程質(zhì)量。
（六）加強對群眾投工投勞參加堤防工程建設(shè)的管理
1、一、二、三級堤防工程，應(yīng)由符合資質(zhì)要求的專業(yè)施工隊伍承建。如確需群眾投工投勞參加堤防工程建設(shè)，地方人民政府（或項目法人）須向上級水行政主管部門提出《群眾投工投勞參加堤防工程建設(shè)申請報告》，經(jīng)上級水行政主管部門批準后方可組織施工。群眾投工投勞只限于取料、運料的施工，攤鋪、碾壓必須由承包工程的專業(yè)施工隊伍承擔。
2、《群眾投工投勞參加堤防工程建設(shè)申請報告》的內(nèi)容包括：地方人民政府（或項目法人）所指定責任人的基本情況，擬投勞建設(shè)提防工程的范圍（堤段校號）、內(nèi)容、投勞人數(shù)、機械設(shè)備名稱和數(shù)量，施工組織和安排，質(zhì)量控制措施以及現(xiàn)場技術(shù)管理人員的配備情況。申請報告及其批復(fù)文件作為工程施工依據(jù)并納入工程竣工驗收資料檔案。群眾投工投勞施工的工序（取料、運輸）須與項目法人簽定工序承包協(xié)議并接受堤防工程建設(shè)施工責任單位的管理。
3、群眾投工投勞為主的四級和五級堤防工程建設(shè)，由地方人民政府負責組建專門的建設(shè)管理機構(gòu)，并指定責任人對工程建設(shè)負全責。建設(shè)管理機構(gòu)應(yīng)編制詳細的施工方案和施工工序報水利主管部門或項目法人批準。建設(shè)管理機構(gòu)應(yīng)指派專業(yè)技術(shù)人員對取料、運料、攤鋪、碾壓等工序施工進行指導(dǎo)、質(zhì)量檢測記錄并負責保存資料。對未按設(shè)計及規(guī)程、規(guī)范要求進行施工的，項目法人和質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)有權(quán)要求整改、返工直至停止施工。
4、群眾投工投勞進行建設(shè)的堤防工程，必須按堤防工程施工規(guī)范要求進行質(zhì)量檢測（如土料的含水量、土方的干密度等指標），并形成質(zhì)量檢測資料或報告等。未按規(guī)定進行質(zhì)量檢測和檢測資料不完整的堤防工程，不得進行驗收。
5、地方人民政府對群眾投工投勞進行堤防工程建設(shè)的工程質(zhì)量負總責，責任人負終身責任。
6、對群眾投工投勞參加建設(shè)的工程項目，是否實行招標投標制和建設(shè)監(jiān)理制，由項目上級主管部門決定。
（七）加強質(zhì)量管理
1、項目法人、監(jiān)理、設(shè)計、施工、材料和設(shè)備供應(yīng)等單位要嚴格按照《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》（水利部第7號令），建立和健全質(zhì)量管理體系。各單位要對因本單位的工作質(zhì)量所產(chǎn)生的工程質(zhì)量承擔責任。
2、質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)要嚴格按照《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（水建[1997]339號）開展質(zhì)量監(jiān)督Xi作。
3、中央項目原則上由水利部水利工程質(zhì)量監(jiān)督總站或其流域分站實施質(zhì)量監(jiān)督、地方項目由地方水利工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)實施質(zhì)量監(jiān)督，也可采取聯(lián)合質(zhì)量監(jiān)督的方式，但必須明確責任方。
由水利部水利工程質(zhì)量監(jiān)督總站組織實施質(zhì)量監(jiān)督的項目范圍為：
（1）水利部直接組織建設(shè)的項目；
（2）流域機構(gòu)主要負責人兼任項目法人代表的建設(shè)項目；
（3）國家重點水利建設(shè)項目（包括中央項目和地方項目）；
（4）水利部和地方政府要求水利部水利工程質(zhì)量監(jiān)督總站進行質(zhì)量監(jiān)督的項目；
（5）建設(shè)過程中出現(xiàn)重大質(zhì)量問題需要重新調(diào)整工程質(zhì)量監(jiān)督職責（權(quán)限）的水利建設(shè)項目。
4、建立質(zhì)量缺陷備案及檢查處理制度
（1）對因特殊原因，使得工程個別部位或局部達不到規(guī)范和設(shè)計要求（不影響使用），且未能及時進行處理的工程質(zhì)量缺陷問題（質(zhì)量評定仍為合格），必須以工程質(zhì)量缺陷備案形式進行記錄備案。
（2）質(zhì)量缺陷備案的內(nèi)容包括：質(zhì)量缺陷產(chǎn)生的部位、原因，對質(zhì)量缺陷是否處理和如何處理以及對建筑物使用的影響等。內(nèi)容必須其實、全面、完整，參建單位（人員）必須在質(zhì)量缺陷備案表上簽字，有不同意見應(yīng)明確記載。
（3）質(zhì)量缺陷備案資料必須按竣工驗收的標準制備，作為工程竣工驗收備查資料存檔。質(zhì)量缺陷備案表由監(jiān)理單位組織填寫。
（4）工程項目竣工驗收時，項目法人必須向驗收委員會匯報并提交歷次質(zhì)量缺陷的備案資料。
四、嚴格工程驗收制度
（一）驗收工作要嚴格按照《水利水電建設(shè)工程驗收規(guī)程》（SL223—1999）、《堤防工程施工質(zhì)量評定與驗收規(guī)程》（SL239－1999）和《水利基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算編制規(guī)程》（SL19－2001）的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
（二）建設(shè)項目應(yīng)在驗收前進行竣工決算審計，審計工作按照《審計機關(guān)對國家建設(shè)項目竣工決算審計實施辦法》（審?fù)栋l(fā)[1996]346號）執(zhí)行。
（三）長江重要堤防隱蔽工程驗收按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
（四）初驗工作組和竣工驗收委員會的組成人員中，應(yīng)包括各相關(guān)專業(yè)的專家，其人數(shù)初驗工作組不少于總?cè)藬?shù)的2／3，竣工驗收委員會不少于總?cè)藬?shù)的1／3。
（五）驗收入員要嚴格把住工程驗收關(guān)，并對所簽署的驗收意見承擔個人責任。
五、加強對水利工程建設(shè)的稽察
（一）水利部水利工程建設(shè)稽察辦公室應(yīng)按照《水利基本建設(shè)項目稽察暫行辦法》（水利部令第11號）及有關(guān)規(guī)定，負責對中央投資為主的水利基本建設(shè)項目的工程質(zhì)量、建設(shè)進度、資金管理以及執(zhí)行基本建設(shè)程序和“三項制度”情況進行稽察和監(jiān)督，對稽察中發(fā)現(xiàn)的問題，及時提出整改意見。
（二）工程項目主管部門對稽察中發(fā)現(xiàn)的問題，要明確責任，并督促有關(guān)項目法人落實整改意見。
（三）流域機構(gòu)和省級水行政主管部門設(shè)有工程建設(shè)稽察機構(gòu)的可參照《水利基本建設(shè)項目稽察暫行辦法》開展工作。
（四）水利部和各省級水行政主管部門應(yīng)設(shè)立公開舉報電話，制訂舉報問題處理辦法，完善舉報管理制度。
六、其他
（一）原水利部頒發(fā)的有關(guān)文件，如有與本實施意見不一致的，以本實施意見為準。
【關(guān)鍵詞】水利工程；招投標；上海市
1上海市水利工程招標投標工作的現(xiàn)狀
近年來，黨和政府十分重視水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大了投資力度，上海市水利建設(shè)的規(guī)模也在逐年擴大。為了確保工程質(zhì)量，降低工程造價，保證公平競爭，打破行業(yè)和地方保護，防止腐敗現(xiàn)象的滋生，上海市水利部門從1997年起就全面實行了施工招標投標制。經(jīng)過3年多的不斷努力，上海市水利工程承發(fā)包已全部進入市統(tǒng)一的有形建筑市場，并按有關(guān)規(guī)定規(guī)范運作。去年，國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，要求基礎(chǔ)設(shè)施項目的勘察設(shè)計、施工和主要設(shè)備、材料采購都要實行公開招標。上海市水利部門在招標工作中又加大了力度，所有投資額在100萬元以上的水利工程全部實行了施工公開招標，同時勘察設(shè)計、監(jiān)理的公開招標工作也全面展開。
截至1999年底，上海市水利工程建設(shè)項目合計施工招標231個標段，設(shè)計招標16項，勘測招標10項，監(jiān)理招標9項，合計中標價為9．35億元。從招標工作的發(fā)展速度來看，主要有4個顯著特點：（1）招標量在逐年增加，1997年僅為0．6億元，1998年為2．2億元，1999年為6．55億元，3年中增長了10倍；（2）行業(yè)界限已經(jīng)打破，1997年系統(tǒng)外中標單位僅為10％，1998年上升為27．2％，1999年已達到50％；（3）通過招投標，工程造價降低了10％左右，為國家節(jié)約了投資；（4）工程質(zhì)量也在逐年上升，優(yōu)良率呈遞增的趨勢，1999年優(yōu)良率已達到76％。
目前，上海市水利工程建設(shè)實現(xiàn)了兩個百分之百，即應(yīng)招標的工程百分之百地進行了招標，應(yīng)公開招標的工程百分之百地進行了公開招標。
2上海市水利工程招標投標工作的做法
2．1健全規(guī)章制度、建立市場運作程序
1997年，上海市水利部門制定了《上海市水利工程建設(shè)施工招標投標管理辦法》，成立7上海市水利建設(shè)工程招標投標管理辦公室，負責水利建設(shè)項目的報建、招標審批、發(fā)包資格審查、施工合同鑒證等建設(shè)工程招標過程的管理，并根據(jù)《上海市建筑市場管理條例》中“統(tǒng)一管理與專業(yè)管理相結(jié)合”的原則，與市建設(shè)工程招標投標管理辦公室、市建設(shè)工程交易中心共同了《上海市水利工程承發(fā)包管理操作流程》，進一步規(guī)范了上海市水利工程承發(fā)包管理，為水利工程建設(shè)項目全部進入市統(tǒng)一的有形建筑市場奠定了基礎(chǔ)，并確立了水行政主管部門在全市建筑市場中應(yīng)有的專業(yè)管理地位，形成了在統(tǒng)一的大建筑市場中，各行政主管部門互相尊重、彼此協(xié)調(diào)的格局。
建立市場運作程序，是實現(xiàn)上海市水利工程建筑市場從無序到有序的主要內(nèi)容，上海市水利工程建設(shè)項目運作的程序和管理節(jié)點主要是工程報建、工程發(fā)包資格審查、勘察設(shè)計發(fā)包及初步設(shè)計審批、監(jiān)理、施工招標發(fā)包、工程合同登記、施工許可申辦，為實現(xiàn)以建設(shè)項目為主線的建設(shè)市場的閉合管理、簡化辦事手續(xù)，上海市水利工程同市其它建設(shè)工程一樣，實行了工程建設(shè)項目IC卡制度。該卡由建設(shè)單位在辦理工程報建手續(xù)的同時申領(lǐng)，并按照市場的運作程序，辦理各管理節(jié)點的手續(xù)，每辦理完一道手續(xù)，均要打入“Y”，表示“通過”，以進入下一道管理節(jié)點，若節(jié)點單位讀卡后顯示“XX”，則前面的節(jié)點尚未完成，該節(jié)點管理部門的讀卡機就會揭示建設(shè)單位應(yīng)該先辦理哪些手續(xù)，否則該節(jié)點單位就無法進行操作，真正做到“前事未完、后事不辦”，促使建設(shè)單位按基本建設(shè)程序辦事。
2．2實行政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮中介機構(gòu)的招標作用
在實行招標承包制的起步階段，上海市水行政主管部門曾具體地管理過建設(shè)單位招標活動，這種做法曾為推動招標投標制起過一定的促進作用，但是，隨著建設(shè)市場的培養(yǎng)和發(fā)展，“事無巨細、全由政府做主”的政府包辦做法已不符合社會主義市場經(jīng)濟原則，實行政府職能轉(zhuǎn)變，把應(yīng)該采取市場手段的事情交給市場去解決，已是大勢所趨。
1997年，上海市水利部門組建了具有獨立法人資格的招投標機構(gòu)，把招投標工作中的服務(wù)職能從政府職能中分解、轉(zhuǎn)移出去，機構(gòu)成立后，充分發(fā)揮了專業(yè)優(yōu)勢，具體負責編制招投標文件，提出評標辦法，組織報名、現(xiàn)場監(jiān)測、答疑、招標、開標、評標等各項工作。設(shè)立專職招標投標管理機構(gòu)，主要還有以下優(yōu)點。
第一，使招投標管理工作制度化、經(jīng)常化、專業(yè)化。招標是一項復(fù)雜的系統(tǒng)化工作，有完整的程序，環(huán)節(jié)多，專業(yè)性強，專職的招投標管理機構(gòu)由于其專門從事招投標管理活動，在人員力量和管理經(jīng)驗方面有著得天獨厚的優(yōu)勢，有足夠的人力和精力對招投標活動進行全過程、全方位的市場監(jiān)督管理，有利于提高招標工作的管理水平，有利于招投標活動在“公開、公正、公平”的競爭機制下進行，有利于承發(fā)包雙方利益的保護。
第二，有效地控制了市場的準入，保證市場的有序化，首先要控制市場的準入，有些具備市政資質(zhì)的投標單位雖然兼營范圍中包含水利工程，但卻沒有主營水利，按照水利部的有關(guān)規(guī)定，就不能參加某些水利工程的設(shè)計、監(jiān)理、施工投標；有的投標單位在投標時提供了業(yè)績資料，但卻是分包工程的業(yè)績，或者有同類工程的經(jīng)歷卻沒有較好的業(yè)績等等。專職招投標管理機構(gòu)通過其日常建立的一套有關(guān)企業(yè)及工程動態(tài)的資料庫，對投標單位資質(zhì)、業(yè)績的審查將更加全面。
第三，有利于及時發(fā)現(xiàn)、解決招投標中的問題，提高招標工作的透明度和質(zhì)量。專職招投標管理機構(gòu)人員由于直接、長期工作在招投標第一線，業(yè)務(wù)水平比較高，經(jīng)驗比較豐富，比較容易發(fā)現(xiàn)招投標活動中弄虛作假、串標壓價、合法不合理等問題，并能針對出現(xiàn)的問題及時提出操作性強的解決方法，同時對探索和推廣科學(xué)的編標、開標、評標、定標等辦法，嚴格專家評委的資格審查，實行動態(tài)管理，提高招標工作的透明度和質(zhì)量發(fā)揮重要的作用。
3．2建立在上海市統(tǒng)一的有形建筑市場下的水務(wù)工程專業(yè)分中心
目前，上海市已建立了一個交易管理中心和25個分中心，形成了總包、專業(yè)、建材、中介4個層次的，覆蓋全市所有區(qū)域和部分專業(yè)的立體的有形建設(shè)市場體系。
上海市水利工程招標投標活動是從1998年進入上海市建設(shè)工程管理交易中心統(tǒng)一管理的，隨著近幾年水利投資的不斷加大，尤其是今年重新組建水務(wù)局后，上海市水務(wù)工程的投資規(guī)模從原水利工程的每年8個億左右擴大到近20個億，建立在市統(tǒng)一的有形建筑市場下的水務(wù)工程專業(yè)分中心就非常必需。
水務(wù)工程專業(yè)分中心應(yīng)是不以贏利為目的，為水務(wù)建設(shè)工程交易各方提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并進行自律性管理的會員制事業(yè)單位。行政上隸屬市水務(wù)局，業(yè)務(wù)上接受市交易中心的指導(dǎo)，其基本功能是：（1）信息服務(wù)功能，主要是收集、存儲和集中各類水務(wù)工程信息、企業(yè)狀況信息、材料價格信息、法規(guī)政策信息、項目經(jīng)理、評標專家和其他技術(shù)經(jīng)濟、管理人才的信息等，為發(fā)包、承包雙方提供信息服務(wù)，解決了過去水務(wù)工程招投標信息分散、渠道不暢的問題；（2）場所服務(wù)功能，為開標、評標、定標等活動提供了一個功能齊全、服務(wù)周到、統(tǒng)一、公開，并在一定交易規(guī)則制度制約下的承發(fā)包場所，增加了工程交易的透明度，有利于政府部門的有效監(jiān)督；（3）“窗口式”集中辦公服務(wù)功能，通過工程報建、招標、投標、施工許可、合同鑒證、質(zhì)量安全監(jiān)督等有關(guān)管理部門進駐集中辦公，為發(fā)包承包雙方提供便利的“一條龍”配套服務(wù)，不僅提高了工作效率，為承發(fā)包人提供方便，而且保證了管理的程序化和制度化。
水務(wù)工程專業(yè)分中心的成立，將會進一步推進水務(wù)工程招標投標工作的市場化、社會化、專業(yè)化和法制化，對建立一個高起點、體系完善、管理科學(xué)的水利建設(shè)有形市場具有深遠的意義。
3．3加強對水利工程招標機構(gòu)的監(jiān)督和管理
近年來，上海市水利工程招標機構(gòu)對保證招標質(zhì)量，提高經(jīng)濟效益起到了有益的作用，但是在招標工作中存在著一些不容忽視的問題。例如：一些招標機構(gòu)依附于行政機關(guān)，借用行政權(quán)力或行政影響，實行強制，甚至超越權(quán)限，越權(quán)；為承擔項目無原則遷就招標人的無理要求，違反了招標的公正性原則；有的招標項目服務(wù)質(zhì)量不高，收費較多等等，為保證水利工程招標工作公正、客觀、有效地進行，水行政主管部門應(yīng)該加強對水利工程招標機構(gòu)的監(jiān)督和管理，首先要做到以下兩點第一，凡原隸屬于水行政主管部門的招標機構(gòu)，必須按照《中華人民共和國招標法》第十四條第二款的規(guī)定，與行政主管部門脫鉤，完全按照市場規(guī)律運作，財務(wù)獨立，人事獨立，自主經(jīng)營，自負盈虧，成為真正獨立從事招標業(yè)務(wù)及相關(guān)服務(wù)的社會中介組織。
第二，國務(wù)院《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》中規(guī)定：水行政主管部門負責水利工程招投標過程中（包括招標、投標、開標、評標、中標）泄露保密資料、泄露標底、串通招標、串通投標、歧視排斥投標等違法活動的監(jiān)督執(zhí)法，建設(shè)行政主管部門負責對各類工程建設(shè)項目招標業(yè)務(wù)的招標機構(gòu)的資格認定。從上述的管理分工來看，由于對招標機構(gòu)的管理沒有法律和控制手段，水行政主管部門對水利工程招投標全過程的監(jiān)督管理工作就不夠全面、徹底；同時，建設(shè)行政主管部門只管招標機構(gòu)的資格認定，對水利工程招投標的管理工作僅進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，水利工程招標機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量如何，在實際中能否達到水利工程招標的要求等動態(tài)情況，建設(shè)行政主管部門了解得就不夠清楚、透徹、由于對水利工程的業(yè)務(wù)不太熟悉，建設(shè)行政主管部門在認定水利工程招標資格時往往只重視其靜態(tài)的資料，不重視其動態(tài)的服務(wù)質(zhì)量。因此，應(yīng)建議建設(shè)行政主管部門在認定水利工程招標機構(gòu)的資格前，須征得水行政主管部門的同意，將水利工程招標機構(gòu)的靜態(tài)管理與動態(tài)管理聯(lián)系起來。
3．4積極推進水利工程招投標工作向深度和廣度發(fā)展
3．4．1逐步推廣合理低價的評標方法
合理低價的評標方法，主要是不設(shè)標底，由專家評委從最低報價的標評起，以低推向高，逐個論證，如低標者經(jīng)分析論證認定其技術(shù)先進、方案可行、報價合理即為中標，高標者不予考慮，這種方法不僅防止了行政干預(yù)、地方或行業(yè)保護及腐敗現(xiàn)象的滋生，還解決了目前廣泛采用的標底上下浮動方法的隨機性和不科學(xué)性的問題，同時提高了企業(yè)工程管理的市場競爭力，從而減輕加入WTO以后對水利工程招投標工作的沖擊。
但合理低價的評標方法目前還不能全面推廣的主要障礙有以下幾個方面。
第一，目前我國社會主義市場化程度還不高，建筑市場公平競爭的環(huán)境尚未全部形成，工程造價管理的改革暫不具備完全開放、由市場形成價格的條件，適應(yīng)國際市場競爭的工程計價、定價和規(guī)則還未制定，所以，建議有關(guān)部門要抓緊制定《建設(shè)工程承發(fā)包價格管理規(guī)定》，作為《招標投標法》的配套實施文件，明確工程造價管理承發(fā)包及實施過程中，標底價、投標價、評標、定標、簽定合同價及合同價款的調(diào)整變更、結(jié)算等各環(huán)節(jié)工程價格的計價規(guī)則，明確工程承發(fā)包價格的糾紛處理辦法，同時嚴格落實對建筑市場競爭過程中不正當行為的懲罰措施。
第二，水利工程招投標工作是專業(yè)性、技術(shù)性、經(jīng)濟性、事務(wù)性很強的工作，要求承發(fā)包單位都要有一定的技術(shù)、經(jīng)濟、法律人才，但目前，特別是對招標機構(gòu)而言，工程造價和法律方面的優(yōu)秀人才非常匱乏，從事工程造價的專業(yè)人士的素質(zhì)還不能完全勝任合理最低價的評標要求，同時由于大部分水利工程都要求在汛前完成，往往縮短招投標的時間（一般要求工程招標時間為3個月左右，但現(xiàn)在大部分只用了一個月左右），增加了評標的難度，限制了合理最低價評標的推行。
第三，招標機構(gòu)為了避免承擔評標中出現(xiàn)的錯誤等責任，建設(shè)單位害怕以后工程建設(shè)實施過程中由于甲方原因（如設(shè)計變更等）而造成中標單位的索賠等諸多麻煩，都不愿意采用合理的最低價中標方法，所以要盡快制定賠償制度和索賠與反索賠的規(guī)定，建立行業(yè)自律機制和行業(yè)協(xié)會以及合同爭議的評審、調(diào)解機構(gòu)，堅決按社會主義市場化的經(jīng)濟規(guī)律和原則辦事。
【關(guān)鍵詞】水利工程；招投標；上海市
1上海市水利工程招標投標工作的現(xiàn)狀
近年來，黨和政府十分重視水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大了投資力度，上海市水利建設(shè)的規(guī)模也在逐年擴大。為了確保工程質(zhì)量，降低工程造價，保證公平競爭，打破行業(yè)和地方保護，防止腐敗現(xiàn)象的滋生，上海市水利部門從1997年起就全面實行了施工招標投標制。經(jīng)過3年多的不斷努力，上海市水利工程承發(fā)包已全部進入市統(tǒng)一的有形建筑市場，并按有關(guān)規(guī)定規(guī)范運作。去年，國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，要求基礎(chǔ)設(shè)施項目的勘察設(shè)計、施工和主要設(shè)備、材料采購都要實行公開招標。上海市水利部門在招標工作中又加大了力度，所有投資額在100萬元以上的水利工程全部實行了施工公開招標，同時勘察設(shè)計、監(jiān)理的公開招標工作也全面展開。
截至1999年底，上海市水利工程建設(shè)項目合計施工招標231個標段，設(shè)計招標16項，勘測招標10項，監(jiān)理招標9項，合計中標價為9．35億元。從招標工作的發(fā)展速度來看，主要有4個顯著特點：（1）招標量在逐年增加，1997年僅為0．6億元，1998年為2．2億元，1999年為6．55億元，3年中增長了10倍；（2）行業(yè)界限已經(jīng)打破，1997年系統(tǒng)外中標單位僅為10％，1998年上升為27．2％，1999年已達到50％；（3）通過招投標，工程造價降低了10％左右，為國家節(jié)約了投資；（4）工程質(zhì)量也在逐年上升，優(yōu)良率呈遞增的趨勢，1999年優(yōu)良率已達到76％。
目前，上海市水利工程建設(shè)實現(xiàn)了兩個百分之百，即應(yīng)招標的工程百分之百地進行了招標，應(yīng)公開招標的工程百分之百地進行了公開招標。
2上海市水利工程招標投標工作的做法
2．1健全規(guī)章制度、建立市場運作程序
1997年，上海市水利部門制定了《上海市水利工程建設(shè)施工招標投標管理辦法》，成立7上海市水利建設(shè)工程招標投標管理辦公室，負責水利建設(shè)項目的報建、招標審批、發(fā)包資格審查、施工合同鑒證等建設(shè)工程招標過程的管理，并根據(jù)《上海市建筑市場管理條例》中“統(tǒng)一管理與專業(yè)管理相結(jié)合”的原則，與市建設(shè)工程招標投標管理辦公室、市建設(shè)工程交易中心共同了《上海市水利工程承發(fā)包管理操作流程》，進一步規(guī)范了上海市水利工程承發(fā)包管理，為水利工程建設(shè)項目全部進入市統(tǒng)一的有形建筑市場奠定了基礎(chǔ)，并確立了水行政主管部門在全市建筑市場中應(yīng)有的專業(yè)管理地位，形成了在統(tǒng)一的大建筑市場中，各行政主管部門互相尊重、彼此協(xié)調(diào)的格局。
建立市場運作程序，是實現(xiàn)上海市水利工程建筑市場從無序到有序的主要內(nèi)容，上海市水利工程建設(shè)項目運作的程序和管理節(jié)點主要是工程報建、工程發(fā)包資格審查、勘察設(shè)計發(fā)包及初步設(shè)計審批、監(jiān)理、施工招標發(fā)包、工程合同登記、施工許可申辦，為實現(xiàn)以建設(shè)項目為主線的建設(shè)市場的閉合管理、簡化辦事手續(xù)，上海市水利工程同市其它建設(shè)工程一樣，實行了工程建設(shè)項目IC卡制度。該卡由建設(shè)單位在辦理工程報建手續(xù)的同時申領(lǐng)，并按照市場的運作程序，辦理各管理節(jié)點的手續(xù)，每辦理完一道手續(xù)，均要打入“Y”，表示“通過”，以進入下一道管理節(jié)點，若節(jié)點單位讀卡后顯示“XX”，則前面的節(jié)點尚未完成，該節(jié)點管理部門的讀卡機就會揭示建設(shè)單位應(yīng)該先辦理哪些手續(xù)，否則該節(jié)點單位就無法進行操作，真正做到“前事未完、后事不辦”，促使建設(shè)單位按基本建設(shè)程序辦事。
2．2實行政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮中介機構(gòu)的招標作用
在實行招標承包制的起步階段，上海市水行政主管部門曾具體地管理過建設(shè)單位招標活動，這種做法曾為推動招標投標制起過一定的促進作用，但是，隨著建設(shè)市場的培養(yǎng)和發(fā)展，“事無巨細、全由政府做主”的政府包辦做法已不符合社會主義市場經(jīng)濟原則，實行政府職能轉(zhuǎn)變，把應(yīng)該采取市場手段的事情交給市場去解決，已是大勢所趨。
1997年，上海市水利部門組建了具有獨立法人資格的招投標機構(gòu)，把招投標工作中的服務(wù)職能從政府職能中分解、轉(zhuǎn)移出去，機構(gòu)成立后，充分發(fā)揮了專業(yè)優(yōu)勢，具體負責編制招投標文件，提出評標辦法，組織報名、現(xiàn)場監(jiān)測、答疑、招標、開標、評標等各項工作。
招標中介機構(gòu)招標，對于建設(shè)單位專業(yè)人員不足、業(yè)務(wù)能力差、或因長期不搞建設(shè)項目而不具備常設(shè)項目管理機構(gòu)的單位，可減輕其招標工作的壓力，使其招標工作能在符合國家有關(guān)法規(guī)的范圍內(nèi)運作，并可使建設(shè)單位節(jié)省大量的工作人員。同時，為了在同行業(yè)競爭中生存和發(fā)展，招標機構(gòu)就必須在技術(shù)上精益求精，不斷提高服務(wù)水平，從3年來上海市水利工程招投標的情況看，中介機構(gòu)招標作用的發(fā)揮，對規(guī)范招投標工作、提高招標質(zhì)量起了很大的促進作用。
2．3堅持“公開、公正、公平”的原則
在招投標過程中，上海市水利部門堅持“公開、公正、公平”的原則，做到“六公開”：（1）公開招標信息，招標單位必須在接受投標報名的5d（不含節(jié)假日）前，通過“上海熱線”、《中國水利報》、《上海建設(shè)工程招投標信息》等相關(guān)報刊統(tǒng)一向社會公開招標信息；（2）公開報名投標的條件，并與招標信息同時；（3）公開接受投標報名，在規(guī)定時間內(nèi)，招標單位公開接受投標單位的投標報名，接受投標報名的時間不少于1d；（4）公開選定投標單位，每個標段招標不得少于6家，投標單位的選定，分為全部選定和在公開情況下部分抽取兩種辦法，部分抽取的投標單位不能少于2／3；（5）公開評標辦法和程序，招標單位擬定的評標辦法連同招標文件應(yīng)一起發(fā)給投標單位，于投標前公開，在評標、定標的過程中，除規(guī)定必須保密的內(nèi)容外，其程序向社會公開；（6）公開招標的結(jié)果，招標結(jié)果通過《上海建設(shè)工程招投標信息》向社會公布中標單位。
為體現(xiàn)公正原則，做到公正評標，技術(shù)專家全部從評標專家?guī)靸?nèi)隨機抽取組成，技術(shù)標規(guī)定為暗標，即投標書中不應(yīng)有任何隱含投標單位身份的內(nèi)容，否則為廢標。
為確保公開競爭，防止不正當?shù)膲簝r、串標和泄漏標底行為，合理控制標底價，上誨市水利部門實行了“無標底招標、有標底評標”的招標方法，即招標單位不設(shè)標底，只參考定額，并結(jié)合市場行情編制出參考工程造價，在招標文件中一并向投標單位公布。評標時，在技術(shù)標評審?fù)ㄟ^的前提下，商務(wù)標評審可通過抽定報價算術(shù)平均值權(quán)數(shù)和加權(quán)平均工程造價下浮率（此中兩個區(qū)間在評標辦法中明確），計算出期望工程造價（即為評標的標底），接近期望工程造價者得高分，技術(shù)標和商務(wù)標合計得分最高者為中標單位。這個方法也稱“制約四方法”，對于制約發(fā)包方、承包方、中介方和管理方，排除不正當人為因素，確保招投標公正性起到了有效的、積極的作用。
3上海市水利工程招標投標工作的發(fā)展設(shè)想
3．1進一步轉(zhuǎn)變政府職能，理順招投標管理體制
根據(jù)1997年上海市水利部門制定的《上海市水利工程建設(shè)施工招標投標辦法》中的規(guī)定，原上海市水利局是本市水利工程建設(shè)招標投標的主管部門，其所屬的上海市水利建設(shè)工程招標投標管理辦公室（設(shè)在局基建處），具體負責本市水利工程建設(shè)招標投標的管理工作，其主要職責是：（1）貫徹執(zhí)行國家和本市有關(guān)工程建設(shè)招標投標的規(guī)定；（2）指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查招標投標工作的實施；（3）總結(jié)、交流招標投標工作的經(jīng)驗；（4）組織審查招標人或者招標人的資格；（5）組織審查招標申請書和招標文件；（6）審批評標機構(gòu)；（7）監(jiān)督開標、評標和定標工作；（8）審批評標報告；（9）調(diào)解處理招標投標活動中出現(xiàn)的重大問題；（10）監(jiān)督承包合同的簽定、履行。
筆者認為，根據(jù)“小政府、大社會”的政府機構(gòu)改革原則，政府的主要職能應(yīng)該是宏觀調(diào)控，為完善和規(guī)范建筑市場創(chuàng)造宏觀條件，在行政管理上應(yīng)該由全部直接管理轉(zhuǎn)變到直接管理、間接管理并存，并最終過渡到宏觀管理，這樣才有利于行政行為的專業(yè)化和政府機關(guān)的精簡。根據(jù)這個觀點，筆者認為具體負責招標投標日常工作的招標投標管理辦公室的職能應(yīng)該從政府職能中分離出來，其主要職責是原上述職責的（4）、（5）、（7）、（10）等項，而政府職責應(yīng)該是（1）、（2）、（3）、（9）等項。
設(shè)立專職招標投標管理機構(gòu)，主要還有以下優(yōu)點。
第一，使招投標管理工作制度化、經(jīng)常化、專業(yè)化。招標是一項復(fù)雜的系統(tǒng)化工作，有完整的程序，環(huán)節(jié)多，專業(yè)性強，專職的招投標管理機構(gòu)由于其專門從事招投標管理活動，在人員力量和管理經(jīng)驗方面有著得天獨厚的優(yōu)勢，有足夠的人力和精力對招投標活動進行全過程、全方位的市場監(jiān)督管理，有利于提高招標工作的管理水平，有利于招投標活動在“公開、公正、公平”的競爭機制下進行，有利于承發(fā)包雙方利益的保護。
第二，有效地控制了市場的準入，保證市場的有序化，首先要控制市場的準入，有些具備市政資質(zhì)的投標單位雖然兼營范圍中包含水利工程，但卻沒有主營水利，按照水利部的有關(guān)規(guī)定，就不能參加某些水利工程的設(shè)計、監(jiān)理、施工投標；有的投標單位在投標時提供了業(yè)績資料，但卻是分包工程的業(yè)績，或者有同類工程的經(jīng)歷卻沒有較好的業(yè)績等等。專職招投標管理機構(gòu)通過其日常建立的一套有關(guān)企業(yè)及工程動態(tài)的資料庫，對投標單位資質(zhì)、業(yè)績的審查將更加全面。
第三，有利于及時發(fā)現(xiàn)、解決招投標中的問題，提高招標工作的透明度和質(zhì)量。專職招投標管理機構(gòu)人員由于直接、長期工作在招投標第一線，業(yè)務(wù)水平比較高，經(jīng)驗比較豐富，比較容易發(fā)現(xiàn)招投標活動中弄虛作假、串標壓價、合法不合理等問題，并能針對出現(xiàn)的問題及時提出操作性強的解決方法，同時對探索和推廣科學(xué)的編標、開標、評標、定標等辦法，嚴格專家評委的資格審查，實行動態(tài)管理，提高招標工作的透明度和質(zhì)量發(fā)揮重要的作用。
3．2建立在上海市統(tǒng)一的有形建筑市場下的水務(wù)工程專業(yè)分中心
目前，上海市已建立了一個交易管理中心和25個分中心，形成了總包、專業(yè)、建材、中介4個層次的，覆蓋全市所有區(qū)域和部分專業(yè)的立體的有形建設(shè)市場體系。
上海市水利工程招標投標活動是從1998年進入上海市建設(shè)工程管理交易中心統(tǒng)一管理的，隨著近幾年水利投資的不斷加大，尤其是今年重新組建水務(wù)局后，上海市水務(wù)工程的投資規(guī)模從原水利工程的每年8個億左右擴大到近20個億，建立在市統(tǒng)一的有形建筑市場下的水務(wù)工程專業(yè)分中心就非常必需。
水務(wù)工程專業(yè)分中心應(yīng)是不以贏利為目的，為水務(wù)建設(shè)工程交易各方提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并進行自律性管理的會員制事業(yè)單位。行政上隸屬市水務(wù)局，業(yè)務(wù)上接受市交易中心的指導(dǎo)，其基本功能是：（1）信息服務(wù)功能，主要是收集、存儲和集中各類水務(wù)工程信息、企業(yè)狀況信息、材料價格信息、法規(guī)政策信息、項目經(jīng)理、評標專家和其他技術(shù)經(jīng)濟、管理人才的信息等，為發(fā)包、承包雙方提供信息服務(wù)，解決了過去水務(wù)工程招投標信息分散、渠道不暢的問題；（2）場所服務(wù)功能，為開標、評標、定標等活動提供了一個功能齊全、服務(wù)周到、統(tǒng)一、公開，并在一定交易規(guī)則制度制約下的承發(fā)包場所，增加了工程交易的透明度，有利于政府部門的有效監(jiān)督；（3）“窗口式”集中辦公服務(wù)功能，通過工程報建、招標、投標、施工許可、合同鑒證、質(zhì)量安全監(jiān)督等有關(guān)管理部門進駐集中辦公，為發(fā)包承包雙方提供便利的“一條龍”配套服務(wù)，不僅提高了工作效率，為承發(fā)包人提供方便，而且保證了管理的程序化和制度化。
水務(wù)工程專業(yè)分中心的成立，將會進一步推進水務(wù)工程招標投標工作的市場化、社會化、專業(yè)化和法制化，對建立一個高起點、體系完善、管理科學(xué)的水利建設(shè)有形市場具有深遠的意義。
3．3加強對水利工程招標機構(gòu)的監(jiān)督和管理
近年來，上海市水利工程招標機構(gòu)對保證招標質(zhì)量，提高經(jīng)濟效益起到了有益的作用，但是在招標工作中存在著一些不容忽視的問題。例如：一些招標機構(gòu)依附于行政機關(guān)，借用行政權(quán)力或行政影響，實行強制，甚至超越權(quán)限，越權(quán)；為承擔項目無原則遷就招標人的無理要求，違反了招標的公正性原則；有的招標項目服務(wù)質(zhì)量不高，收費較多等等，為保證水利工程招標工作公正、客觀、有效地進行，水行政主管部門應(yīng)該加強對水利工程招標機構(gòu)的監(jiān)督和管理，首先要做到以下兩點。
第一，凡原隸屬于水行政主管部門的招標機構(gòu)，必須按照《中華人民共和國招標法》第十四條第二款的規(guī)定，與行政主管部門脫鉤，完全按照市場規(guī)律運作，財務(wù)獨立，人事獨立，自主經(jīng)營，自負盈虧，成為真正獨立從事招標業(yè)務(wù)及相關(guān)服務(wù)的社會中介組織。
第二，國務(wù)院《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》中規(guī)定：水行政主管部門負責水利工程招投標過程中（包括招標、投標、開標、評標、中標）泄露保密資料、泄露標底、串通招標、串通投標、歧視排斥投標等違法活動的監(jiān)督執(zhí)法，建設(shè)行政主管部門負責對各類工程建設(shè)項目招標業(yè)務(wù)的招標機構(gòu)的資格認定。從上述的管理分工來看，由于對招標機構(gòu)的管理沒有法律和控制手段，水行政主管部門對水利工程招投標全過程的監(jiān)督管理工作就不夠全面、徹底；同時，建設(shè)行政主管部門只管招標機構(gòu)的資格認定，對水利工程招投標的管理工作僅進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，水利工程招標機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量如何，在實際中能否達到水利工程招標的要求等動態(tài)情況，建設(shè)行政主管部門了解得就不夠清楚、透徹、由于對水利工程的業(yè)務(wù)不太熟悉，建設(shè)行政主管部門在認定水利工程招標資格時往往只重視其靜態(tài)的資料，不重視其動態(tài)的服務(wù)質(zhì)量。因此，應(yīng)建議建設(shè)行政主管部門在認定水利工程招標機構(gòu)的資格前，須征得水行政主管部門的同意，將水利工程招標機構(gòu)的靜態(tài)管理與動態(tài)管理聯(lián)系起來。
3．4積極推進水利工程招投標工作向深度和廣度發(fā)展
3．4．1逐步推廣合理低價的評標方法
合理低價的評標方法，主要是不設(shè)標底，由專家評委從最低報價的標評起，以低推向高，逐個論證，如低標者經(jīng)分析論證認定其技術(shù)先進、方案可行、報價合理即為中標，高標者不予考慮，這種方法不僅防止了行政干預(yù)、地方或行業(yè)保護及腐敗現(xiàn)象的滋生，還解決了目前廣泛采用的標底上下浮動方法的隨機性和不科學(xué)性的問題，同時提高了企業(yè)工程管理的市場競爭力，從而減輕加入WTO以后對水利工程招投標工作的沖擊。
但合理低價的評標方法目前還不能全面推廣的主要障礙有以下幾個方面。
第一，目前我國社會主義市場化程度還不高，建筑市場公平競爭的環(huán)境尚未全部形成，工程造價管理的改革暫不具備完全開放、由市場形成價格的條件，適應(yīng)國際市場競爭的工程計價、定價和規(guī)則還未制定，所以，建議有關(guān)部門要抓緊制定《建設(shè)工程承發(fā)包價格管理規(guī)定》，作為《招標投標法》的配套實施文件，明確工程造價管理承發(fā)包及實施過程中，標底價、投標價、評標、定標、簽定合同價及合同價款的調(diào)整變更、結(jié)算等各環(huán)節(jié)工程價格的計價規(guī)則，明確工程承發(fā)包價格的糾紛處理辦法，同時嚴格落實對建筑市場競爭過程中不正當行為的懲罰措施。
第二，水利工程招投標工作是專業(yè)性、技術(shù)性、經(jīng)濟性、事務(wù)性很強的工作，要求承發(fā)包單位都要有一定的技術(shù)、經(jīng)濟、法律人才，但目前，特別是對招標機構(gòu)而言，工程造價和法律方面的優(yōu)秀人才非常匱乏，從事工程造價的專業(yè)人士的素質(zhì)還不能完全勝任合理最低價的評標要求，同時由于大部分水利工程都要求在汛前完成，往往縮短招投標的時間（一般要求工程招標時間為3個月左右，但現(xiàn)在大部分只用了一個月左右），增加了評標的難度，限制了合理最低價評標的推行。
第三，招標機構(gòu)為了避免承擔評標中出現(xiàn)的錯誤等責任，建設(shè)單位害怕以后工程建設(shè)實施過程中由于甲方原因（如設(shè)計變更等）而造成中標單位的索賠等諸多麻煩，都不愿意采用合理的最低價中標方法，所以要盡快制定賠償制度和索賠與反索賠的規(guī)定，建立行業(yè)自律機制和行業(yè)協(xié)會以及合同爭議的評審、調(diào)解機構(gòu)，堅決按社會主義市場化的經(jīng)濟規(guī)律和原則辦事。
3．4．2將招投標工作與工程承包合同管理有機地連接起來
招投標工作與工程承包合同的管理是工程建設(shè)階段不可分割的兩大部分，由于上海市水利工程招標文件的編制主要是由招標機構(gòu)承擔，承包合同管理由監(jiān)理單位承擔，造成了招標工作和合同管理的脫節(jié)，這對項目法人的總體利益是不利的。在承包合同實施過程中，一方面由于監(jiān)理工程師未參與招標工作、不熟悉招標文件和合同，在執(zhí)行合同初期不能很快地進入監(jiān)理角色，只能邊上崗邊學(xué)習(xí)；另一方面由于編制招標文件的招標機構(gòu)不參與合同管理，招標文件編制的質(zhì)量沒有實踐的檢驗，招標文件的編制水平就很難提高，這給監(jiān)理工程師進行合同管理造成了很多困難，給工程合同變更和索賠帶來很大的隱患，許多工程在完工之后，工程合同與原來招標文件已大相徑庭，違背了招標單位在招標時的初衷。筆者認為，招標工作應(yīng)與工程承包合同管理有機地連接起來，雖然目前招標機構(gòu)與監(jiān)理公司合并困難較大，不符合現(xiàn)實，但監(jiān)理工程師作為專家參與招投標工作全過程應(yīng)該是可行的，而招標機構(gòu)對工程造價的控制可以延續(xù)到工程竣工決算階段，由招標機構(gòu)來參與工程竣工決算的審核。
3．4．3引進競爭機制，激勵投標單位向高質(zhì)量和技術(shù)創(chuàng)新方向發(fā)展
目前水利工程招投標過程中，存在著“嚴進寬出”的現(xiàn)象，即招標很嚴，中標很難，中標之后工程質(zhì)量能否達到投標時的承諾，就沒有很強的約束措施，同時也不影響下次的投標，“嚴進寬出”的后果，使得投標者越來越追求投標的技巧，而忽視企業(yè)的業(yè)績，筆者認為在加強工程合同管理的同時，要引市場優(yōu)勝劣汰的機制，對那些業(yè)績好，獲得國家級、市級工程優(yōu)質(zhì)獎的投標單位，應(yīng)在以后一定時期的招投標中給予評標加分或優(yōu)先推薦的獎勵，對那些業(yè)績不好、發(fā)生過質(zhì)量事故或安全事故、屢次違約的投標單位，應(yīng)實行評標減分或取消投標資格，以激勵投標單位向高質(zhì)量和技術(shù)創(chuàng)新方向發(fā)展。
關(guān)鍵詞： 水利工程；招投標；上海市
1 上海市水利工程招標投標工作的現(xiàn)狀
近年來，黨和政府十分重視水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大了投資力度，上海市水利建設(shè)的規(guī)模也在逐年擴大。為了確保工程質(zhì)量，降低工程造價，保證公平競爭，打破行業(yè)和地方保護，防止腐敗現(xiàn)象的滋生，上海市水利部門從1997年起就全面實行了施工招標投標制。經(jīng)過3年多的不斷努力，上海市水利工程承發(fā)包已全部進入市統(tǒng)一的有形建筑市場，并按有關(guān)規(guī)定規(guī)范運作。去年，國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，要求基礎(chǔ)設(shè)施項目的勘察設(shè)計、施工和主要設(shè)備、材料采購都要實行公開招標。上海市水利部門在招標工作中又加大了力度，所有投資額在100萬元以上的水利工程全部實行了施工公開招標，同時勘察設(shè)計、監(jiān)理的公開招標工作也全面展開。
截至1999年底，上海市水利工程建設(shè)項目合計施工招標231個標段，設(shè)計招標16項，勘測招標10項，監(jiān)理招標9項，合計中標價為9．35億元。從招標工作的發(fā)展速度來看，主要有4個顯著特點：（1）招標量在逐年增加，1997年僅為0．6億元，1998年為2．2億元，1999年為6．55億元，3年中增長了10倍；（2）行業(yè)界限已經(jīng)打破，1997年系統(tǒng)外中標單位僅為10％，1998年上升為27．2％，1999年已達到50％；（3）通過招投標，工程造價降低了10％左右，為國家節(jié)約了投資；（4）工程質(zhì)量也在逐年上升，優(yōu)良率呈遞增的趨勢，1999年優(yōu)良率已達到76％。
目前，上海市水利工程建設(shè)實現(xiàn)了兩個百分之百，即應(yīng)招標的工程百分之百地進行了招標，應(yīng)公開招標的工程百分之百地進行了公開招標。
2 上海市水利工程招標投標工作的做法
2．1 健全規(guī)章制度、建立市場運作程序
1997年，上海市水利部門制定了《上海市水利工程建設(shè)施工招標投標管理辦法》，成立7上海市水利建設(shè)工程招標投標管理辦公室，負責水利建設(shè)項目的報建、招標審批、發(fā)包資格審查、施工合同鑒證等建設(shè)工程招標過程的管理，并根據(jù)《上海市建筑市場管理條例》中“統(tǒng)一管理與專業(yè)管理相結(jié)合”的原則，與市建設(shè)工程招標投標管理辦公室、市建設(shè)工程交易中心共同了《上海市水利工程承發(fā)包管理操作流程》，進一步規(guī)范了上海市水利工程承發(fā)包管理，為水利工程建設(shè)項目全部進入市統(tǒng)一的有形建筑市場奠定了基礎(chǔ)，并確立了水行政主管部門在全市建筑市場中應(yīng)有的專業(yè)管理地位，形成了在統(tǒng)一的大建筑市場中，各行政主管部門互相尊重、彼此協(xié)調(diào)的格局。
建立市場運作程序，是實現(xiàn)上海市水利工程建筑市場從無序到有序的主要內(nèi)容，上海市水利工程建設(shè)項目運作的程序和管理節(jié)點主要是工程報建、工程發(fā)包資格審查、勘察設(shè)計發(fā)包及初步設(shè)計審批、監(jiān)理、施工招標發(fā)包、工程合同登記、施工許可申辦，為實現(xiàn)以建設(shè)項目為主線的建設(shè)市場的閉合管理、簡化辦事手續(xù)，上海市水利工程同市其它建設(shè)工程一樣，實行了工程建設(shè)項目IC卡制度。該卡由建設(shè)單位在辦理工程報建手續(xù)的同時申領(lǐng)，并按照市場的運作程序，辦理各管理節(jié)點的手續(xù)，每辦理完一道手續(xù)，均要打入“Y”，表示“通過”，以進入下一道管理節(jié)點，若節(jié)點單位讀卡后顯示“XX”，則前面的節(jié)點尚未完成，該節(jié)點管理部門的讀卡機就會揭示建設(shè)單位應(yīng)該先辦理哪些手續(xù)，否則該節(jié)點單位就無法進行操作，真正做到“前事未完、后事不辦”，促使建設(shè)單位按基本建設(shè)程序辦事。
2．2 實行政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮中介機構(gòu)的招標作用
在實行招標承包制的起步階段，上海市水行政主管部門曾具體地管理過建設(shè)單位招標活動，這種做法曾為推動招標投標制起過一定的促進作用，但是，隨著建設(shè)市場的培養(yǎng)和發(fā)展，“事無巨細、全由政府做主”的政府包辦做法已不符合社會主義市場經(jīng)濟原則，實行政府職能轉(zhuǎn)變，把應(yīng)該采取市場手段的事情交給市場去解決，已是大勢所趨。
1997年，上海市水利部門組建了具有獨立法人資格的招投標機構(gòu)，把招投標工作中的服務(wù)職能從政府職能中分解、轉(zhuǎn)移出去，機構(gòu)成立后，充分發(fā)揮了專業(yè)優(yōu)勢，具體負責編制招投標文件，提出評標辦法，組織報名、現(xiàn)場監(jiān)測、答疑、招標、開標、評標等各項工作。
招標中介機構(gòu)招標，對于建設(shè)單位專業(yè)人員不足、業(yè)務(wù)能力差、或因長期不搞建設(shè)項目而不具備常設(shè)項目管理機構(gòu)的單位，可減輕其招標工作的壓力，使其招標工作能在符合國家有關(guān)法規(guī)的范圍內(nèi)運作，并可使建設(shè)單位節(jié)省大量的工作人員。同時，為了在同行業(yè)競爭中生存和發(fā)展，招標機構(gòu)就必須在技術(shù)上精益求精，不斷提高服務(wù)水平，從3年來上海市水利工程招投標的情況看，中介機構(gòu)招標作用的發(fā)揮，對規(guī)范招投標工作、提高招標質(zhì)量起了很大的促進作用。
2．3 堅持“公開、公正、公平”的原則
在招投標過程中，上海市水利部門堅持“公開、公正、公平”的原則，做到“六公開”：（1）公開招標信息，招標單位必須在接受投標報名的5d（不含節(jié)假日）前，通過“上海熱線”、《中國水利報》、《上海建設(shè)工程招投標信息》等相關(guān)報刊統(tǒng)一向社會公開招標信息；（2）公開報名投標的條件，并與招標信息同時；（3）公開接受投標報名，在規(guī)定時間內(nèi)，招標單位公開接受投標單位的投標報名，接受投標報名的時間不少于1d；（4）公開選定投標單位，每個標段招標不得少于6家，投標單位的選定，分為全部選定和在公開情況下部分抽取兩種辦法，部分抽取的投標單位不能少于2／3；（5）公開評標辦法和程序，招標單位擬定的評標辦法連同招標文件應(yīng)一起發(fā)給投標單位，于投標前公開，在評標、定標的過程中，除規(guī)定必須保密的內(nèi)容外，其程序向社會公開；（6）公開招標的結(jié)果，招標結(jié)果通過《上海建設(shè)工程招投標信息》向社會公布中標單位。
為體現(xiàn)公正原則，做到公正評標，技術(shù)專家全部從評標專家?guī)靸?nèi)隨機抽取組成
，技術(shù)標規(guī)定為暗標，即投標書中不應(yīng)有任何隱含投標單位身份的內(nèi)容，否則為廢標。
為確保公開競爭，防止不正當?shù)膲簝r、串標和泄漏標底行為，合理控制標底價，上誨市水利部門實行了“無標底招標、有標底評標”的招標方法，即招標單位不設(shè)標底，只參考定額，并結(jié)合市場行情編制出參考工程造價，在招標文件中一并向投標單位公布。評標時，在技術(shù)標評審?fù)ㄟ^的前提下，商務(wù)標評審可通過抽定報價算術(shù)平均值權(quán)數(shù)和加權(quán)平均工程造價下浮率（此中兩個區(qū)間在評標辦法中明確），計算出期望工程造價（即為評標的標底），接近期望工程造價者得高分，技術(shù)標和商務(wù)標合計得分最高者為中標單位。這個方法也稱“制約四方法”，對于制約發(fā)包方、承包方、中介方和管理方，排除不正當人為因素，確保招投標公正性起到了有效的、積極的作用。
3 上海市水利工程招標投標工作的發(fā)展設(shè)想
3．1 進一步轉(zhuǎn)變政府職能，理順招投標管理體制
根據(jù)1997年上海市水利部門制定的《上海市水利工程建設(shè)施工招標投標辦法》中的規(guī)定，原上海市水利局是本市水利工程建設(shè)招標投標的主管部門，其所屬的上海市水利建設(shè)工程招標投標管理辦公室（設(shè)在局基建處），具體負責本市水利工程建設(shè)招標投標的管理工作，其主要職責是：（1）貫徹執(zhí)行國家和本市有關(guān)工程建設(shè)招標投標的規(guī)定；（2）指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查招標投標工作的實施；（3）總結(jié)、交流招標投標工作的經(jīng)驗；（4）組織審查招標人或者招標人的資格；（5）組織審查招標申請書和招標文件；（6）審批評標機構(gòu)；（7）監(jiān)督開標、評標和定標工作；（8）審批評標報告；（9）調(diào)解處理招標投標活動中出現(xiàn)的重大問題；（10）監(jiān)督承包合同的簽定、履行。
筆者認為，根據(jù)“小政府、大社會”的政府機構(gòu)改革原則，政府的主要職能應(yīng)該是宏觀調(diào)控，為完善和規(guī)范建筑市場創(chuàng)造宏觀條件，在行政管理上應(yīng)該由全部直接管理轉(zhuǎn)變到直接管理、間接管理并存，并最終過渡到宏觀管理，這樣才有利于行政行為的專業(yè)化和政府機關(guān)的精簡。根據(jù)這個觀點，筆者認為具體負責招標投標日常工作的招標投標管理辦公室的職能應(yīng)該從政府職能中分離出來，其主要職責是原上述職責的（4）、（5）、（7）、（10）等項，而政府職責應(yīng)該是（1）、（2）、（3）、（9）等項。
設(shè)立專職招標投標管理機構(gòu)，主要還有以下優(yōu)點。
第一，使招投標管理工作制度化、經(jīng)常化、專業(yè)化。招標是一項復(fù)雜的系統(tǒng)化工作，有完整的程序，環(huán)節(jié)多，專業(yè)性強，專職的招投標管理機構(gòu)由于其專門從事招投標管理活動，在人員力量和管理經(jīng)驗方面有著得天獨厚的優(yōu)勢，有足夠的人力和精力對招投標活動進行全過程、全方位的市場監(jiān)督管理，有利于提高招標工作的管理水平，有利于招投標活動在“公開、公正、公平”的競爭機制下進行，有利于承發(fā)包雙方利益的保護。
第二，有效地控制了市場的準入，保證市場的有序化，首先要控制市場的準入，有些具備市政資質(zhì)的投標單位雖然兼營范圍中包含水利工程，但卻沒有主營水利，按照水利部的有關(guān)規(guī)定，就不能參加某些水利工程的設(shè)計、監(jiān)理、施工投標；有的投標單位在投標時提供了業(yè)績資料，但卻是分包工程的業(yè)績，或者有同類工程的經(jīng)歷卻沒有較好的業(yè)績等等。專職招投標管理機構(gòu)通過其日常建立的一套有關(guān)企業(yè)及工程動態(tài)的資料庫，對投標單位資質(zhì)、業(yè)績的審查將更加全面。
第三，有利于及時發(fā)現(xiàn)、解決招投標中的問題，提高招標工作的透明度和質(zhì)量。專職招投標管理機構(gòu)人員由于直接、長期工作在招投標第一線，業(yè)務(wù)水平比較高，經(jīng)驗比較豐富，比較容易發(fā)現(xiàn)招投標活動中弄虛作假、串標壓價、合法不合理等問題，并能針對出現(xiàn)的問題及時提出操作性強的解決方法，同時對探索和推廣科學(xué)的編標、開標、評標、定標等辦法，嚴格專家評委的資格審查，實行動態(tài)管理，提高招標工作的透明度和質(zhì)量發(fā)揮重要的作用。
3．2 建立在上海市統(tǒng)一的有形建筑市場下的水務(wù)工程專業(yè)分中心
目前，上海市已建立了一個交易管理中心和25個分中心，形成了總包、專業(yè)、建材、中介4個層次的，覆蓋全市所有區(qū)域和部分專業(yè)的立體的有形建設(shè)市場體系。
上海市水利工程招標投標活動是從1998年進入上海市建設(shè)工程管理交易中心統(tǒng)一管理的，隨著近幾年水利投資的不斷加大，尤其是今年重新組建水務(wù)局后，上海市水務(wù)工程的投資規(guī)模從原水利工程的每年8個億左右擴大到近20個億，建立在市統(tǒng)一的有形建筑市場下的水務(wù)工程專業(yè)分中心就非常必需。
水務(wù)工程專業(yè)分中心應(yīng)是不以贏利為目的，為水務(wù)建設(shè)工程交易各方提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并進行自律性管理的會員制事業(yè)單位。行政上隸屬市水務(wù)局，業(yè)務(wù)上接受市交易中心的指導(dǎo)，其基本功能是：（1）信息服務(wù)功能，主要是收集、存儲和集中各類水務(wù)工程信息、企業(yè)狀況信息、材料價格信息、法規(guī)政策信息、項目經(jīng)理、評標專家和其他技術(shù)經(jīng)濟、管理人才的信息等，為發(fā)包、承包雙方提供信息服務(wù)，解決了過去水務(wù)工程招投標信息分散、渠道不暢的問題；（2）場所服務(wù)功能，為開標、評標、定標等活動提供了一個功能齊全、服務(wù)周到、統(tǒng)一、公開，并在一定交易規(guī)則制度制約下的承發(fā)包場所，增加了工程交易的透明度，有利于政府部門的有效監(jiān)督；（3）“窗口式”集中辦公服務(wù)功能，通過工程報建、招標、投標、施工許可、合同鑒證、質(zhì)量安全監(jiān)督等有關(guān)管理部門進駐集中辦公，為發(fā)包承包雙方提供便利的“一條龍”配套服務(wù)，不僅提高了工作效率，為承發(fā)包人提供方便，而且保證了管理的程序化和制度化。
水務(wù)工程專業(yè)分中心的成立，將會進一步推進水務(wù)工程招標投標工作的市場化、社會化、專業(yè)化和法制化，對建立一個高起點、體系完善、管理科學(xué)的水利建設(shè)有形市場具有深遠的意義。
3．3 加強對水利工程招標機構(gòu)的監(jiān)督和管理
近年來，上海市水利工程招標機構(gòu)對保證招標質(zhì)量，提高經(jīng)濟效益起到了有益的作用，但是在招標工作中存在著一些不容忽視的問題。例如：一些招標機構(gòu)依附于行政機關(guān)，借用行政權(quán)力或行政影響，實行強制，甚至超越權(quán)限，越權(quán)；為承擔項目無原則遷就招標人的無理要求，違反了招標的公正性原則；有的招標項目服務(wù)質(zhì)量不高，收費較多等等，為保證水利工程招標工作公正、客觀、有效地進行，水行政主管部門應(yīng)該加強對水利工程招標機構(gòu)的監(jiān)督和管理，首先要做到以下兩點。
第一，凡原隸屬于水行政主管部門的
招標機構(gòu)，必須按照《中華人民共和國招標法》第十四條第二款的規(guī)定，與行政主管部門脫鉤，完全按照市場規(guī)律運作，財務(wù)獨立，人事獨立，自主經(jīng)營，自負盈虧，成為真正獨立從事招標業(yè)務(wù)及相關(guān)服務(wù)的社會中介組織。
第二，國務(wù)院《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》中規(guī)定：水行政主管部門負責水利工程招投標過程中（包括招標、投標、開標、評標、中標）泄露保密資料、泄露標底、串通招標、串通投標、歧視排斥投標等違法活動的監(jiān)督執(zhí)法，建設(shè)行政主管部門負責對各類工程建設(shè)項目招標業(yè)務(wù)的招標機構(gòu)的資格認定。從上述的管理分工來看，由于對招標機構(gòu)的管理沒有法律和控制手段，水行政主管部門對水利工程招投標全過程的監(jiān)督管理工作就不夠全面、徹底；同時，建設(shè)行政主管部門只管招標機構(gòu)的資格認定，對水利工程招投標的管理工作僅進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，水利工程招標機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量如何，在實際中能否達到水利工程招標的要求等動態(tài)情況，建設(shè)行政主管部門了解得就不夠清楚、透徹、由于對水利工程的業(yè)務(wù)不太熟悉，建設(shè)行政主管部門在認定水利工程招標資格時往往只重視其靜態(tài)的資料，不重視其動態(tài)的服務(wù)質(zhì)量。因此，應(yīng)建議建設(shè)行政主管部門在認定水利工程招標機構(gòu)的資格前，須征得水行政主管部門的同意，將水利工程招標機構(gòu)的靜態(tài)管理與動態(tài)管理聯(lián)系起來。
3．4 積極推進水利工程招投標工作向深度和廣度發(fā)展
3．4．1 逐步推廣合理低價的評標方法
合理低價的評標方法，主要是不設(shè)標底，由專家評委從最低報價的標評起，以低推向高，逐個論證，如低標者經(jīng)分析論證認定其技術(shù)先進、方案可行、報價合理即為中標，高標者不予考慮，這種方法不僅防止了行政干預(yù)、地方或行業(yè)保護及腐敗現(xiàn)象的滋生，還解決了目前廣泛采用的標底上下浮動方法的隨機性和不科學(xué)性的問題，同時提高了企業(yè)工程管理的市場競爭力，從而減輕加入WTO以后對水利工程招投標工作的沖擊。
但合理低價的評標方法目前還不能全面推廣的主要障礙有以下幾個方面。
第一，目前我國社會主義市場化程度還不高，建筑市場公平競爭的環(huán)境尚未全部形成，工程造價管理的改革暫不具備完全開放、由市場形成價格的條件，適應(yīng)國際市場競爭的工程計價、定價和規(guī)則還未制定，所以，建議有關(guān)部門要抓緊制定《建設(shè)工程承發(fā)包價格管理規(guī)定》，作為《招標投標法》的配套實施文件，明確工程造價管理承發(fā)包及實施過程中，標底價、投標價、評標、定標、簽定合同價及合同價款的調(diào)整變更、結(jié)算等各環(huán)節(jié)工程價格的計價規(guī)則，明確工程承發(fā)包價格的糾紛處理辦法，同時嚴格落實對建筑市場競爭過程中不正當行為的懲罰措施。
第二，水利工程招投標工作是專業(yè)性、技術(shù)性、經(jīng)濟性、事務(wù)性很強的工作，要求承發(fā)包單位都要有一定的技術(shù)、經(jīng)濟、法律人才，但目前，特別是對招標機構(gòu)而言，工程造價和法律方面的優(yōu)秀人才非常匱乏，從事工程造價的專業(yè)人士的素質(zhì)還不能完全勝任合理最低價的評標要求，同時由于大部分水利工程都要求在汛前完成，往往縮短招投標的時間（一般要求工程招標時間為3個月左右，但現(xiàn)在大部分只用了一個月左右），增加了評標的難度，限制了合理最低價評標的推行。
第三，招標機構(gòu)為了避免承擔評標中出現(xiàn)的錯誤等責任，建設(shè)單位害怕以后工程建設(shè)實施過程中由于甲方原因（如設(shè)計變更等）而造成中標單位的索賠等諸多麻煩，都不愿意采用合理的最低價中標方法，所以要盡快制定賠償制度和索賠與反索賠的規(guī)定，建立行業(yè)自律機制和行業(yè)協(xié)會以及合同爭議的評審、調(diào)解機構(gòu)，堅決按社會主義市場化的經(jīng)濟規(guī)律和原則辦事。
3．4．2 將招投標工作與工程承包合同管理有機地連接起來
招投標工作與工程承包合同的管理是工程建設(shè)階段不可分割的兩大部分，由于上海市水利工程招標文件的編制主要是由招標機構(gòu)承擔，承包合同管理由監(jiān)理單位承擔，造成了招標工作和合同管理的脫節(jié)，這對項目法人的總體利益是不利的。在承包合同實施過程中，一方面由于監(jiān)理工程師未參與招標工作、不熟悉招標文件和合同，在執(zhí)行合同初期不能很快地進入監(jiān)理角色，只能邊上崗邊學(xué)習(xí)；另一方面由于編制招標文件的招標機構(gòu)不參與合同管理，招標文件編制的質(zhì)量沒有實踐的檢驗，招標文件的編制水平就很難提高，這給監(jiān)理工程師進行合同管理造成了很多困難，給工程合同變更和索賠帶來很大的隱患，許多工程在完工之后，工程合同與原來招標文件已大相徑庭，違背了招標單位在招標時的初衷。筆者認為，招標工作應(yīng)與工程承包合同管理有機地連接起來，雖然目前招標機構(gòu)與監(jiān)理公司合并困難較大，不符合現(xiàn)實，但監(jiān)理工程師作為專家參與招投標工作全過程應(yīng)該是可行的，而招標機構(gòu)對工程造價的控制可以延續(xù)到工程竣工決算階段，由招標機構(gòu)來參與工程竣工決算的審核。
3．4．3 引進競爭機制，激勵投標單位向高質(zhì)量和技術(shù)創(chuàng)新方向發(fā)展
目前水利工程招投標過程中，存在著“嚴進寬出”的現(xiàn)象，即招標很嚴，中標很難，中標之后工程質(zhì)量能否達到投標時的承諾，就沒有很強的約束措施，同時也不影響下次的投標，“嚴進寬出”的后果，使得投標者越來越追求投標的技巧，而忽視企業(yè)的業(yè)績，筆者認為在加強工程合同管理的同時，要引市場優(yōu)勝劣汰的機制，對那些業(yè)績好，獲得國家級、市級工程優(yōu)質(zhì)獎的投標單位，應(yīng)在以后一定時期的招投標中給予評標加分或優(yōu)先推薦的獎勵，對那些業(yè)績不好、發(fā)生過質(zhì)量事故或安全事故、屢次違約的投標單位，應(yīng)實行評標減分或取消投標資格，以激勵投標單位向高質(zhì)量和技術(shù)創(chuàng)新方向發(fā)展。
「關(guān)鍵詞水利工程；招投標；上海市
1上海市水利工程招標投標工作的現(xiàn)狀
近年來，黨和政府十分重視水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大了投資力度，上海市水利建設(shè)的規(guī)模也在逐年擴大。為了確保工程質(zhì)量，降低工程造價，保證公平競爭，打破行業(yè)和地方保護，防止腐敗現(xiàn)象的滋生，上海市水利部門從1997年起就全面實行了施工招標投標制。經(jīng)過3年多的不斷努力，上海市水利工程承發(fā)包已全部進入市統(tǒng)一的有形建筑市場，并按有關(guān)規(guī)定規(guī)范運作。去年，國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，要求基礎(chǔ)設(shè)施項目的勘察設(shè)計、施工和主要設(shè)備、材料采購都要實行公開招標。上海市水利部門在招標工作中又加大了力度，所有投資額在100萬元以上的水利工程全部實行了施工公開招標，同時勘察設(shè)計、監(jiān)理的公開招標工作也全面展開。
截至1999年底，上海市水利工程建設(shè)項目合計施工招標231個標段，設(shè)計招標16項，勘測招標10項，監(jiān)理招標9項，合計中標價為9．35億元。從招標工作的發(fā)展速度來看，主要有4個顯著特點：（1）招標量在逐年增加，1997年僅為0．6億元，1998年為2．2億元，1999年為6．55億元，3年中增長了10倍；（2）行業(yè)界限已經(jīng)打破，1997年系統(tǒng)外中標單位僅為10％，1998年上升為27．2％，1999年已達到50％；（3）通過招投標，工程造價降低了10％左右，為國家節(jié)約了投資；（4）工程質(zhì)量也在逐年上升，優(yōu)良率呈遞增的趨勢，1999年優(yōu)良率已達到76％。
目前，上海市水利工程建設(shè)實現(xiàn)了兩個百分之百，即應(yīng)招標的工程百分之百地進行了招標，應(yīng)公開招標的工程百分之百地進行了公開招標。
2上海市水利工程招標投標工作的做法
2．1健全規(guī)章制度、建立市場運作程序
1997年，上海市水利部門制定了《上海市水利工程建設(shè)施工招標投標管理辦法》，成立7上海市水利建設(shè)工程招標投標管理辦公室，負責水利建設(shè)項目的報建、招標審批、發(fā)包資格審查、施工合同鑒證等建設(shè)工程招標過程的管理，并根據(jù)《上海市建筑市場管理條例》中“統(tǒng)一管理與專業(yè)管理相結(jié)合”的原則，與市建設(shè)工程招標投標管理辦公室、市建設(shè)工程交易中心共同了《上海市水利工程承發(fā)包管理操作流程》，進一步規(guī)范了上海市水利工程承發(fā)包管理，為水利工程建設(shè)項目全部進入市統(tǒng)一的有形建筑市場奠定了基礎(chǔ)，并確立了水行政主管部門在全市建筑市場中應(yīng)有的專業(yè)管理地位，形成了在統(tǒng)一的大建筑市場中，各行政主管部門互相尊重、彼此協(xié)調(diào)的格局。
建立市場運作程序，是實現(xiàn)上海市水利工程建筑市場從無序到有序的主要內(nèi)容，上海市水利工程建設(shè)項目運作的程序和管理節(jié)點主要是工程報建、工程發(fā)包資格審查、勘察設(shè)計發(fā)包及初步設(shè)計審批、監(jiān)理、施工招標發(fā)包、工程合同登記、施工許可申辦，為實現(xiàn)以建設(shè)項目為主線的建設(shè)市場的閉合管理、簡化辦事手續(xù)，上海市水利工程同市其它建設(shè)工程一樣，實行了工程建設(shè)項目IC卡制度。該卡由建設(shè)單位在辦理工程報建手續(xù)的同時申領(lǐng)，并按照市場的運作程序，辦理各管理節(jié)點的手續(xù)，每辦理完一道手續(xù)，均要打入“Y”，表示“通過”，以進入下一道管理節(jié)點，若節(jié)點單位讀卡后顯示“XX”，則前面的節(jié)點尚未完成，該節(jié)點管理部門的讀卡機就會揭示建設(shè)單位應(yīng)該先辦理哪些手續(xù)，否則該節(jié)點單位就無法進行操作，真正做到“前事未完、后事不辦”，促使建設(shè)單位按基本建設(shè)程序辦事。
2．2實行政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮中介機構(gòu)的招標作用
在實行招標承包制的起步階段，上海市水行政主管部門曾具體地管理過建設(shè)單位招標活動，這種做法曾為推動招標投標制起過一定的促進作用，但是，隨著建設(shè)市場的培養(yǎng)和發(fā)展，“事無巨細、全由政府做主”的政府包辦做法已不符合社會主義市場經(jīng)濟原則，實行政府職能轉(zhuǎn)變，把應(yīng)該采取市場手段的事情交給市場去解決，已是大勢所趨。
1997年，上海市水利部門組建了具有獨立法人資格的招投標機構(gòu)，把招投標工作中的服務(wù)職能從政府職能中分解、轉(zhuǎn)移出去，機構(gòu)成立后，充分發(fā)揮了專業(yè)優(yōu)勢，具體負責編制招投標文件，提出評標辦法，組織報名、現(xiàn)場監(jiān)測、答疑、招標、開標、評標等各項工作。
招標中介機構(gòu)招標，對于建設(shè)單位專業(yè)人員
不足、業(yè)務(wù)能力差、或因長期不搞建設(shè)項目而不具備常設(shè)項目管理機構(gòu)的單位，可減輕其招標工作的壓力，使其招標工作能在符合國家有關(guān)法規(guī)的范圍內(nèi)運作，并可使建設(shè)單位節(jié)省大量的工作人員。同時，為了在同行業(yè)競爭中生存和發(fā)展，招標機構(gòu)就必須在技術(shù)上精益求精，不斷提高服務(wù)水平，從3年來上海市水利工程招投標的情況看，中介機構(gòu)招標作用的發(fā)揮，對規(guī)范招投標工作、提高招標質(zhì)量起了很大的促進作用。
2．3堅持“公開、公正、公平”的原則
在招投標過程中，上海市水利部門堅持“公開、公正、公平”的原則，做到“六公開”：（1）公開招標信息，招標單位必須在接受投標報名的5d（不含節(jié)假日）前，通過“上海熱線”、《中國水利報》、《上海建設(shè)工程招投標信息》等相關(guān)報刊統(tǒng)一向社會公開招標信息；（2）公開報名投標的條件，并與招標信息同時；（3）公開接受投標報名，在規(guī)定時間內(nèi)，招標單位公開接受投標單位的投標報名，接受投標報名的時間不少于1d；（4）公開選定投標單位，每個標段招標不得少于6家，投標單位的選定，分為全部選定和在公開情況下部分抽取兩種辦法，部分抽取的投標單位不能少于2／3；（5）公開評標辦法和程序，招標單位擬定的評標辦法連同招標文件應(yīng)一起發(fā)給投標單位，于投標前公開，在評標、定標的過程中，除規(guī)定必須保密的內(nèi)容外，其程序向社會公開；（6）公開招標的結(jié)果，招標結(jié)果通過《上海建設(shè)工程招投標信息》向社會公布中標單位。
為體現(xiàn)公正原則，做到公正評標，技術(shù)專家全部從評標專家?guī)靸?nèi)隨機抽取組成，技術(shù)標規(guī)定為暗標，即投標書中不應(yīng)有任何隱含投標單位身份的內(nèi)容，否則為廢標。
為確保公開競爭，防止不正當?shù)膲簝r、串標和泄漏標底行為，合理控制標底價，上誨市水利部門實行了“無標底招標、有標底評標”的招標方法，即招標單位不設(shè)標底，只參考定額，并結(jié)合市場行情編制出參考工程造價，在招標文件中一并向投標單位公布。評標時，在技術(shù)標評審?fù)ㄟ^的前提下，商務(wù)標評審可通過抽定報價算術(shù)平均值權(quán)數(shù)和加權(quán)平均工程造價下浮率（此中兩個區(qū)間在評標辦法中明確），計算出期望工程造價（即為評標的標底），接近期望工程造價者得高分，技術(shù)標和商務(wù)標合計得分最高者為中標單位。這個方法也稱“制約四方法”，對于制約發(fā)包方、承包方、中介方和管理方，排除不正當人為因素，確保招投標公正性起到了有效的、積極的作用。
3上海市水利工程招標投標工作的發(fā)展設(shè)想
3．1進一步轉(zhuǎn)變政府職能，理順招投標管理體制
根據(jù)1997年上海市水利部門制定的《上海市水利工程建設(shè)施工招標投標辦法》中的規(guī)定，原上海市水利局是本市水利工程建設(shè)招標投標的主管部門，其所屬的上海市水利建設(shè)工程招標投標管理辦公室（設(shè)在局基建處），具體負責本市水利工程建設(shè)招標投標的管理工作，其主要職責是：（1）貫徹執(zhí)行國家和本市有關(guān)工程建設(shè)招標投標的規(guī)定；（2）指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查招標投標工作的實施；（3）總結(jié)、交流招標投標工作的經(jīng)驗；（4）組織審查招標人或者招標人的資格；（5）組織審查招標申請書和招標文件；（6）審批評標機構(gòu)；（7）監(jiān)督開標、評標和定標工作；（8）審批評標報告；（9）調(diào)解處理招標投標活動中出現(xiàn)的重大問題；（10）監(jiān)督承包合同的簽定、履行。
筆者認為，根據(jù)“小政府、大社會”的政府機構(gòu)改革原則，政府的主要職能應(yīng)該是宏觀調(diào)控，為完善和規(guī)范建筑市場創(chuàng)造宏觀條件，在行政管理上應(yīng)該由全部直接管理轉(zhuǎn)變到直接管理、間接管理并存，并最終過渡到宏觀管理，這樣才有利于行政行為的專業(yè)化和政府機關(guān)的精簡。根據(jù)這個觀點，筆者認為具體負責招標投標日常工作的招標投標管理辦公室的職能應(yīng)該從政府職能中分離出來，其主要職責是原上述職責的（4）、（5）、（7）、（10）等項，而政府職責應(yīng)該是（1）、（2）、（3）、（9）等項。
設(shè)立專職招標投標管理機構(gòu)，主要還有以下優(yōu)點。
第一，使招投標管理工作制度化、經(jīng)常化、專業(yè)化。招標是一項復(fù)雜的系統(tǒng)化工作，有完整的程序，環(huán)節(jié)多，專業(yè)性強，專職的招投標管理機構(gòu)由于其專門從事招投標管理活動，在人員力量和管理經(jīng)驗方面有著得天獨厚的優(yōu)勢，有足夠的人力和精力對招投標活動進行全過程、全方位的市場監(jiān)督管理，有利于提高招標工作的管理水平，有利于招投標活動在“公開、公正、公平”的競爭機制下進行，有利于承發(fā)包雙方利益的保護。
第二，有效地控制了市場的準入，保證市場的有序化，首先要控制市場的準入，有些具備市政資質(zhì)的投標單位雖然兼營范圍中包含水利工程，但卻沒有主營水利，按照水利部的有關(guān)規(guī)定，就不能參加某些水利工程的設(shè)計、監(jiān)理、施工投標；有的投標單位在投標時提供了業(yè)績資料，但卻是分包工程的業(yè)績，或者有同類工程的經(jīng)歷卻沒有較好的業(yè)績等等。專職招投標管理機構(gòu)通過其日常建立的一套有關(guān)企業(yè)及工程動態(tài)的資料庫，對投標單位資質(zhì)、業(yè)績的審查將更加全面。
第三，有利于及時發(fā)現(xiàn)、解決招投標中的問題，提高招標工作的透明度和質(zhì)量。專職招投標管理機構(gòu)人員由于直接、長期工作在招投標第一線，業(yè)務(wù)水平比較高，經(jīng)驗比較豐富，比較容易發(fā)現(xiàn)招投標活動中弄虛作假、串標壓價、合法不合理等問題，并能針對出現(xiàn)的問題及時提出操作性強的解決方法，同時對探索和推廣科學(xué)的編標、開標、評標、定標等辦法，嚴格專家評委的資格審查，實行動態(tài)管理，提高招標工作的透明度和質(zhì)量發(fā)揮重要的作用。
3．2建立在上海市統(tǒng)一的有形建筑市場下的水務(wù)工程專業(yè)分中心
目前，上海市已建立了一個交易管理中心和25個分中心，形成了總包、專業(yè)、建材、中介4個層次的，覆蓋全市所有區(qū)域和部分專業(yè)的立體的有形建設(shè)市場體系。
上海市水利工程招標投標活動是從1998年進入上海市建設(shè)工程管理交易中心統(tǒng)一管理的，隨著近幾年水利投資的不斷加大，尤其是今年重新組建水務(wù)局后，上海市水務(wù)工程的投資規(guī)模從原水利工程的每年8個億左右擴大到近20個億，建立在市統(tǒng)一的有形建筑市場下的水務(wù)工程專業(yè)分中心就非常必需。
水務(wù)工程專業(yè)分中心應(yīng)是不以贏利為目的，為水務(wù)建設(shè)工程交易各方提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并進行自律性管理的會員制事業(yè)單位。行政上隸屬市水務(wù)局，業(yè)務(wù)上接受市交易中心的指導(dǎo)，其基本功能是：（1）信息服務(wù)功能，主要是收集、存儲和集中各類水務(wù)工程信息、企業(yè)狀況信息、材料價格信息、法規(guī)政策信息、項目經(jīng)理、評標專家和其他技術(shù)經(jīng)濟、管理人才的信息等，為發(fā)包、承包雙方提供信息服務(wù)，解決了過去水務(wù)工程招投標信息分散、渠道不暢的問題；（2）場所服務(wù)功能，為開標、評標、定標等活動提供了一個功能齊全、服務(wù)周到、統(tǒng)一、公開，并在一定交易規(guī)則制度制約下的承發(fā)包場所，增加了工程交易的透明度，有利于政府部門的有效監(jiān)督；（3）“窗口式”集中辦公服務(wù)功能，通過工程報建、招標、投標、施工許可、合同鑒證、質(zhì)量安全監(jiān)督等有關(guān)管理部門進駐集中辦公，為發(fā)包承包雙方提供便利的“一條龍”配套服務(wù)，不僅提高了工作效率，為承發(fā)包人提供方便，而且保證了管理的程序化和制度化。
水務(wù)工程專業(yè)分中心的成立，將會進一步推進水務(wù)工程招標投標工作的市場化、社會化、專業(yè)化和法制化，對建立一個高起點、體系完善、管理科學(xué)的水利建設(shè)有形市場具有深遠的意義。
3．3加強對水利工程招標機構(gòu)的監(jiān)督和管理
近年來，上海市水利工程招標機構(gòu)對保證招標質(zhì)量，提高經(jīng)濟效益起到了有益的作用，但是在招標工作中存在著一些不容忽視的問題。例如：一些招標機構(gòu)依附于行政機關(guān)，借用行政權(quán)力或行政影響，實行強制，甚至超越權(quán)限，越權(quán)；為承擔項目無原則遷就招標人的無理要求，違反了招標的公正性原則；有的招標項目服務(wù)質(zhì)量不高，收費較多等等，為保證水利工程招標工作公正、客觀、有效地進行，水行政主管部門應(yīng)該加強對水利工程招標機構(gòu)的監(jiān)督和管理，首先要做到以下兩點。
第一，凡原隸屬于水行政主管部門的招標機構(gòu)，必須按照《中華人民共和國招標法》第十四條第二款的規(guī)定，與行政主管部門脫鉤，完全按照市場規(guī)律運作，財務(wù)獨立，人事獨立，自主經(jīng)營，自負盈虧，成為真正獨立從事招標業(yè)務(wù)及相關(guān)服務(wù)的社會中介組織。
第二，國務(wù)院《關(guān)于國務(wù)院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》中規(guī)定：水行政主管部門負責水利工程招投標過程中（包括招標、投標、開標、評標、中標）泄露保密資料、泄露標底、串通招標、串通投標、歧視排斥投標等違法活動的監(jiān)督執(zhí)法，建設(shè)行政主管部門負責對各類工程建設(shè)項目招標業(yè)務(wù)的招標機構(gòu)的資格認定。從上述的管理分工來看，由于對招標機構(gòu)的管理沒有法律和控制手段，水行政主管部門對水利工程招投標全過程的監(jiān)督管理工作就不夠全面、徹底；同時，建設(shè)行政主管部門只管招標機構(gòu)的資格認定，對水利工程招投標的管理工作僅進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，水利工程招標機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量如何，在實際中能否達到水利工程招標的要求等動態(tài)情況，建設(shè)行政主管部門了解得就不夠清楚、透徹、由于對水利工程的業(yè)務(wù)不太熟悉，建設(shè)行政主管部門在認定水利工程招標資格時往往只重視其靜態(tài)的資料，不重視其動態(tài)的服務(wù)質(zhì)量。因此，應(yīng)建議建設(shè)行政主管部門在認定水利工程招標機構(gòu)的資格前，須征得水行政主管部門的同意，將水利工程招標機構(gòu)的靜態(tài)管理與動態(tài)管理聯(lián)系起來。
3．4積極推進水利工程招投標工作向深度和廣度發(fā)展
3．4．1逐步推廣合理低價的評標方法
合理低價的評標方法，主要是不設(shè)標底，由專家評委從最低報價的標評起，以低推向高，逐個論證，如低標者經(jīng)分析論證認定其技術(shù)先進、方案可行、報價合理即為中標，高標者不予考慮，這種方法不僅防止了行政干預(yù)、地方或行業(yè)保護及腐敗現(xiàn)象的滋生，還解決了目前廣泛采用的標底上下浮動方法的隨機性和不科學(xué)性的問題，同時提高了企業(yè)工程管理的市場競爭力，從而減輕加入WTO以后對水利工程招投標工作的沖擊。
但合理低價的評標方法目前還不能全面推廣的主要障礙有以下幾個方面。
第一，目前我國社會主義市場化程度還不高，建筑市場公平競爭的環(huán)境尚未全部形成，工程造價管理的改革暫不具備完全開放、由市場形成價格的條件，適應(yīng)國際市場競爭的工程計價、定價和規(guī)則還未制定，所以，建議有關(guān)部門要抓緊制定《建設(shè)工程承發(fā)包價格管理規(guī)定》，作為《招標投標法》的配套實施文件，明確工程造價管理承發(fā)包及實施過程中，標底價、投標價、評標、定標、簽定合同價及合同價款的調(diào)整變更、結(jié)算等各環(huán)節(jié)工程價格的計價規(guī)則，明確工程承發(fā)包價格的糾紛處理辦法，同時嚴格落實對建筑市場競爭過程中不正當行為的懲罰措施。
第二，水利工程招投標工作是專業(yè)性、技術(shù)性、經(jīng)濟性、事務(wù)性很強的工作，要求承發(fā)包單位都要有一定的技術(shù)、經(jīng)濟、法律人才，但目前，特別是對招標機構(gòu)而言，工程造價和法律方面的優(yōu)秀人才非常匱乏，從事工程造價的專業(yè)人士的素質(zhì)還不能完全勝任合理最低價的評標要求，同時由于大部分水利工程都要求在汛前完成，往往縮短招投標的時間（一般要求工程招標時間為3個月左右，但現(xiàn)在大部分只用了一個月左右），增加了評標的難度，限制了合理最低價評標的推行。
第三，招標機構(gòu)為了避免承擔評標中出現(xiàn)的錯誤等責任，建設(shè)單位害怕以后工程建設(shè)實施過程中由于甲方原因（如設(shè)計變更等）而造成中標單位的索賠等諸多麻煩，都不愿意采用合理的最低價中標方法，所以要盡快制定賠償制度和索賠與反索賠的規(guī)定，建立行業(yè)自律機制和行業(yè)協(xié)會以及合同爭議的評審、調(diào)解機構(gòu)，堅決按社會主義市場化的經(jīng)濟規(guī)律和原則辦事。
3．4．2將招投標工作與工程承包合同管理有機地連接起來
招投標工作與工程承包合同的管理是工程建設(shè)階段不可分割的兩大部分，由于上海市水利工程招標文件的編制主要是由招標機構(gòu)承擔，承包合同管理由監(jiān)理單位承擔，造成了招標工作和合同管理的脫節(jié)，這對項目法人的總體利益是不利的。在承包合同實施過程中，一方面由于監(jiān)理工程師未參與招標工作、不熟悉招標文件和合同，在執(zhí)行合同初期不能很快地進入監(jiān)理角色，只能邊上崗邊學(xué)習(xí)；另一方面由于編制招標文件的招標機構(gòu)不參與合同管理，招標文件編制的質(zhì)量沒有實踐的檢驗，招標文件的編制水平就很難提高，這給監(jiān)理工程師進行合同管理造成了很多困難，給工程合同變更和索賠帶來很大的隱患，許多工程在完工之后，工程合同與原來招標文件已大相徑庭，違背了招標單位在招標時的初衷。筆者認為，招標工作應(yīng)與工程承包合同管理有機地連接起來，雖然目前招標機構(gòu)與監(jiān)理公司合并困難較大，不符合現(xiàn)實，但監(jiān)理工程師作為專家參與招投標工作全過程應(yīng)該是可行的，而招標機構(gòu)對工程造價的控制可以延續(xù)到工程竣工決算階段，由招標機構(gòu)來參與工程竣工決算的審核。
3．4．3引進競爭機制，激勵投標單位向高質(zhì)量和技術(shù)創(chuàng)新方向發(fā)展
目前水利工程招投標過程中，存在著“嚴進寬出”的現(xiàn)象，即招標很嚴，中標很難，中標之后工程質(zhì)量能否達到投標時的承諾，就沒有很強的約束措施，同時也不影響下次的投標，“嚴進寬出”的后果，使得投標者越來越追求投標的技巧，而忽視企業(yè)的業(yè)績，筆者認為在加強工程合同管理的同時，要引市場優(yōu)勝劣汰的機制，對那些業(yè)績好，獲得國家級、市級工程優(yōu)質(zhì)獎的投標單位，應(yīng)在以后一定時期的招投標中給予評標加分或優(yōu)先推薦的獎勵，對那些業(yè)績不好、發(fā)生過質(zhì)量事故或安全事故、屢次違約的投標單位，應(yīng)實行評標減分或取消投標資格，以激勵投標單位向高質(zhì)量和技術(shù)創(chuàng)新方向發(fā)展。
