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你局《關(guān)于執(zhí)行土地法律、法規(guī)有關(guān)問題的請示》（皖土［法］字［1993］第062號）收悉，經(jīng)研究，現(xiàn)答復如下：
一、《土地管理法》第十九條所稱“土地管理部門”是指縣級以上人民政府土地管理部門。人民政府收回土地使用權(quán)的批準權(quán)限與原批準用地的審批權(quán)限相同。人民政府對用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移的；公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的，其土地使用權(quán)的收回，是一種行政處理決定。無償收回土地使用權(quán)時，其地上建筑物、附著物可酌情予以補償。對未經(jīng)原批準機關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的，不按批準的用途使用的土地使用權(quán)的收回，屬于行政處罰。其地上建筑物、附著物以及征地費等不予補償或返還。收回土地使用權(quán)的決定由市、縣土地管理部門依據(jù)縣級以上人民政府的批準文件下達。公路、鐵路、機場、礦場等的報廢，應由其主管部門核準，土地管理部門依據(jù)其主管部門核準報廢的決定，報經(jīng)縣級以上人民政府批準后，收回土地使用權(quán)。
二、《土地管理法》第二十五條所稱“耕地”，是指用于種植農(nóng)作物的土地。
三、《土地管理法》第三十四條中所稱“原使用單位受到損失”是指因國家建設(shè)使用其他單位使用的國有土地，而使原使用單位實際受到的直接損失。“適當補償”是指按原使用單位實際損失的程度，予以合理補償。如原使用單位需要搬遷的，建設(shè)單位應當負責有關(guān)搬遷費用。
關(guān)鍵詞：利益相關(guān)者；民族地區(qū)旅游業(yè)；發(fā)展研究
中圖分類號：F592.7 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）04-0-01
隨著國家西部大開發(fā)特別是西部旅游大開發(fā)戰(zhàn)略的實施以來，民族地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)進入一個新的階段。近年來，民族地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展勢頭良好。但是，在民族地區(qū)旅游規(guī)模增長的背后，也存在著一定的問題。如：利益分配不均、各參與者相關(guān)利益不協(xié)調(diào)、經(jīng)營組織單體規(guī)模小、服務(wù)與管理水平低、增收效應不明顯、居民參與面窄，參與層次低、產(chǎn)品單一等問題。究其原因，主要是參與民族地區(qū)旅游發(fā)展的各利益主體在民族地區(qū)旅游發(fā)展中的地位及利益沖突及訴求不協(xié)調(diào)所致。為此，基于利益相關(guān)者理論的新視角研究民族地區(qū)旅游發(fā)展路徑模式，改變傳統(tǒng)的民族地區(qū)旅游發(fā)展模式，對于促進民族地區(qū)旅游由數(shù)量型增長向質(zhì)量型增長轉(zhuǎn)變，正確把握民族地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢具有重大意義。
一、文獻綜述
從國外來看，部分學者已經(jīng)從大眾參與、協(xié)作旅游、伙伴關(guān)系等相關(guān)視角研究旅游(Young，1973；Doxey，1976；Rosenow，1979)。1984年世界環(huán)境發(fā)展委員會(WCED)明確指出在可持續(xù)旅游的過程中有必要理解利益相關(guān)者，隨后旅游領(lǐng)域利益相關(guān)者研究逐漸得到學術(shù)界關(guān)注。目前，旅游領(lǐng)域利益相關(guān)者理論已成為旅游目的地政府制定產(chǎn)業(yè)政策與發(fā)展戰(zhàn)略的重要理論依據(jù)。
保繼剛等(2000)最早將“利益相關(guān)者”概念引入旅游規(guī)劃與管理中；保繼剛(2000)、張偉(2002)、張祖群(2004)分別利用利益相關(guān)者理論對桂林、樂山和荊州等地區(qū)的旅游發(fā)展進行了規(guī)劃或?qū)徱暳似渎糜伟l(fā)展戰(zhàn)略；吳泓(2006)指出包含表達機制、激勵和分配機制的利益主體協(xié)調(diào)機制是保證利益主體融合的途徑和基本保證；唐玲萍(2008)利用社會交換理論對社區(qū)參與旅游的可能性進行了解釋；左冰等(2008)提出個人參與應優(yōu)于社區(qū)參與，并探討了社區(qū)參與旅游目的地的增權(quán)模式。陳巖峰(2008)則從景區(qū)旅游規(guī)劃機制、生態(tài)旅游共生機制、區(qū)域旅游合作的平衡機制等三個方面構(gòu)建了旅游景區(qū)可持續(xù)發(fā)展中的利益相關(guān)者綜合協(xié)調(diào)機制。
三、民族地區(qū)旅游發(fā)展中利益相關(guān)者利益沖突分析
1.政府與旅游企業(yè)(公司)的利益沖突
政府作為旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的主體，應考慮旅游企業(yè)、社區(qū)居民、旅游者及其利益相關(guān)者的利益，積極調(diào)動企業(yè)、社區(qū)居民以及旅游者等利益相關(guān)者的積極性和主觀能動性，共同為提升旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平而努力。政府是以促進當?shù)氐慕?jīng)濟、社會文化與環(huán)境的效用最大化作為自身的長遠目標，其效用取決于從旅游地獲得的財政收入、增加的就業(yè)數(shù)和帶動其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展等綜合利益與所付出的成本。
2.政府與當?shù)鼐用竦睦鏇_突
政府與當?shù)鼐用竦睦鏇_突主要集中表現(xiàn)在利益補償和旅游資源產(chǎn)權(quán)界定。由于旅游業(yè)的發(fā)展，政府需要征用、征收、拆遷部分甚至全部當?shù)鼐用竦淖≌玫兀瑢⑺麄內(nèi)粘Ｉ畹沫h(huán)境設(shè)為旅游勝地。但，目前政府對征用居民的房屋補償標準較低，并很少對他們以后的生存發(fā)展進行合理地規(guī)劃，使得居民在得到一些短期利益后，因其傳統(tǒng)的直接利用資源的生產(chǎn)生活方式的限制，缺乏新的替代方式，加之自身綜合素質(zhì)的偏低，理財能力不強，造成了一些居民所得的收益與其所失去的土地等資源的價值從某種角度看不相符，從而居民會由于利益補償?shù)牟粷M情緒往往引起沖突，造成社會不穩(wěn)定。
3.政府與旅游者的利益沖突
政府所追求的公共利益最大化，如增加財政收入等。旅游者則是物質(zhì)或精神上的最大滿足。因此，政府與旅游者之間的利益沖突表現(xiàn)在政府如何提供一個如意的旅游地吸引更多的旅游者旅游。要吸引更多的旅游者來旅游，政府則要對其旅游地區(qū)進行合理規(guī)劃、管理、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安全巡邏保障等，而這需要很大一筆資金的投入。
4.旅游企業(yè)(公司)與當?shù)鼐用竦睦鏇_突
在對旅游資源保護與開發(fā)過程中，旅游企業(yè)與當?shù)鼐用裰g的矛盾沖突主要集中在就業(yè)機會、經(jīng)營商機、利益分配和對其文化的沖擊上。當?shù)鼐用裥в萌Q于旅游為其帶來的經(jīng)濟、社會和環(huán)境三者效益的最大化。旅游企業(yè)以追求利益最大化為目標，通常在人力資源管理方面，會雇傭技術(shù)能力強、綜合素質(zhì)較高的人員進行經(jīng)營組織。這樣一來，旅游企業(yè)提供給當?shù)鼐用竦木蜆I(yè)崗位和商機大大減少，居民只能從事低層次的旅游經(jīng)營活動。居民的參與程度低，大量的收益流向旅游企業(yè)。即使有些旅游企業(yè)會通過不同途徑返還居民一定比例的門票收入，但遠遠低于居民維護資源的付出的成本。
5.旅游者與當?shù)鼐用?居民之間)的利益沖突
從旅游者的角度看，隨著旅游業(yè)的發(fā)展，以前處于封閉、落后、貧困的旅游社區(qū)，居民的生活習俗、價值觀念發(fā)生了較大的變化。一些居民經(jīng)營者為了經(jīng)濟利益，破壞性地開發(fā)利用歷史環(huán)境和文化生態(tài)資源來盲目地迎合旅游經(jīng)濟發(fā)展的需要，甚至不惜背棄地方淳樸的文化傳統(tǒng)，制造偽民俗或是使民俗文化庸俗化來博取宣傳效應，增強吸引力和客源市場的競爭力。這些引起旅游者的反感，導致旅游者體驗質(zhì)量下降，重游率下降。
6.旅游企業(yè)與旅游者的利益沖突
旅游者利益的最大化是旅游者在支付一定的成本(時間、精力、貨幣)的前提下，所獲得的物質(zhì)和精神上的最大滿足。旅游經(jīng)營者利益的最大化是在滿足旅游需求的同時，取得盡可能大的利益。因此，兩者之間的利益沖突在于旅游企業(yè)能為旅游者提供怎么樣的旅游產(chǎn)品(旅游路線、服務(wù)質(zhì)量等)。
參考文獻：
[1]唐玲萍.對社區(qū)參與旅游發(fā)展的再思考[J].旅游論壇,2008(05).
[2]左冰.從“社區(qū)參與”走向“社區(qū)增權(quán)”——西方“旅游增權(quán)”理論研究述評[J].旅游學刊,2008(04).
[3]陳巖峰.基于利益相關(guān)者理論的旅游景區(qū)可持續(xù)發(fā)展研究[D].西南交通大學,2008.
[4]保繼剛,楚義芳.旅游地理學[M].北京:高等教育出版社,1999.
[5]崔鳳軍.風景旅游區(qū)的保護與管理[M].北京:中國旅游出版社,2001.
第一條為了保證國家土地法律、法規(guī)的實施，加強土地監(jiān)察工作，根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)，制定本規(guī)定。
第二條土地監(jiān)察，是指土地管理部門依法對單位和個人執(zhí)行和遵守國家土地法律、法規(guī)情況進行監(jiān)督檢查以及對土地違法者實施法律制裁的活動。
第三條土地管理部門通過行使土地監(jiān)察職權(quán)，維護土地的社會主義公有制，維護國家的土地管理秩序。
第四條國家土地管理局主管全國土地監(jiān)察工作。
縣級以上地方人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)土地監(jiān)察工作。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)土地監(jiān)察工作。
第五條土地管理部門依照國家土地法律、法規(guī)獨立行使土地監(jiān)察職權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。
第六條土地監(jiān)察實行預防為主、預防和查處相結(jié)合的方針，遵循依法、及時、準確的原則。
第七條土地監(jiān)察工作必須以事實為依據(jù)，以法律為準繩，在適用土地法律、法規(guī)上人人平等。
第二章土地監(jiān)察機構(gòu)和人員
第八條土地監(jiān)察機構(gòu)，是土地管理部門按照內(nèi)部職責劃分設(shè)置的專門負責土地監(jiān)察工作的職能機構(gòu)。
縣級以上地方人民政府土地管理部門應當設(shè)置土地監(jiān)察機構(gòu)，建立土地監(jiān)察隊伍。
市、縣人民政府土地管理部門可以對區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地監(jiān)察工作實行集中統(tǒng)一管理。
第九條縣級以上地方人民政府土地管理部門經(jīng)同級人民政府批準，可以向下一級人民政府土地管理部門委派土地監(jiān)察專員，檢查指導土地監(jiān)察工作。
第十條土地監(jiān)察機構(gòu)應當配備足夠數(shù)量的土地監(jiān)察人員。
土地監(jiān)察人員應當具有較高的政治素質(zhì)，通曉土地監(jiān)察業(yè)務(wù)，熟悉土地法律、法規(guī)，忠于職守，秉公執(zhí)法，清正廉明。
土地監(jiān)察人員應當經(jīng)過崗位培訓并經(jīng)考核合格方能任用。
第十一條土地管理部門應當加強與有關(guān)部門的協(xié)作關(guān)系。在法律允許的范圍內(nèi)，開展各種形式的聯(lián)合執(zhí)法活動。
第三章土地監(jiān)察職權(quán)
第十二條土地管理部門的土地監(jiān)察職責是：
（一）監(jiān)督檢查土地法律、法規(guī)的執(zhí)行和遵守情況；
（二）受理對土地違法行為的檢舉、控告；
（三）調(diào)查處理土地違法案件；
（四）協(xié)助有關(guān)部門調(diào)查處理土地管理工作人員依法執(zhí)行職務(wù)遭受打擊報復的案件；
（五）對下級人民政府土地管理部門履行土地管理職責的情況進行監(jiān)督檢查；
（六）指導或者領(lǐng)導下級人民政府土地管理部門的土地監(jiān)察工作。
第十三條土地管理部門履行土地監(jiān)察職責，享有以下權(quán)力：
（一）對單位和個人執(zhí)行和遵守土地法律、法規(guī)情況依法進行檢查；
（二）對違反土地法律、法規(guī)的行為依法進行調(diào)查；
（三）對正在進行的土地違法活動依法進行制止；
（四）對土地違法行為和土地侵權(quán)行為依法實施行政處罰和行政處理；
（五）對違反土地法律、法規(guī)，依法應當給予行政處分的個人和單位主管人員，依法提出給予行政處分的建議。
第十四條土地管理部門依法行使土地監(jiān)察職權(quán)，有權(quán)采取下列措施：
（一）查閱、復制與土地監(jiān)察事項有關(guān)的文件、資料；
（二）要求監(jiān)察對象提供或者報送有關(guān)的文件、資料以及其他必要情況；
（三）可以進入土地違法現(xiàn)場察看和測量，并詢問有關(guān)人員；
（四）對依法受到限期拆除新建的建筑物和其他設(shè)施處罰但繼續(xù)施工的單位和個人的設(shè)備、建筑材料等予以查封；
（五）其他依法可以采取的措施。
第十五條土地管理部門報經(jīng)同級人民政府批準，可以對下級人民政府的違法批地行為予以公告，宣布批準文件無效，注銷土地使用證，對有關(guān)責任人員由其所在單位或者上級機關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
第十六條土地監(jiān)察人員依法執(zhí)行職務(wù)時，必須佩帶土地監(jiān)察標志和出示土地監(jiān)察證件。
土地監(jiān)察標志和土地監(jiān)察證件由國家土地管理局統(tǒng)一制定。
第十七條拒絕、阻礙土地管理部門依法履行土地監(jiān)察職責，或者對土地監(jiān)察人員進行打擊報復的，由土地管理部門提請公安機關(guān)依照治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定進行處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四章土地監(jiān)察的內(nèi)容和方式
第十八條土地管理部門依法對單位和個人下列行為的合法性進行監(jiān)督檢查：
（一）建設(shè)用地行為；
（二）建設(shè)用地審批行為；
（三）土地開發(fā)利用行為；
（四）土地權(quán)屬變更和登記發(fā)證行為；
（五）土地復墾行為；
（六）基本農(nóng)田保護行為；
（七）土地使用權(quán)出讓行為；
（八）土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止行為；
（九）房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為；
（十）其他行為。
第十九條對本規(guī)定第十八條規(guī)定的檢查內(nèi)容，土地管理部門可以根據(jù)本地區(qū)的實際，采取下列方式進行監(jiān)督檢查：
（一）根據(jù)土地監(jiān)察工作計劃，定期、不定期地對監(jiān)察對象執(zhí)行和遵守土地法律、法規(guī)情況進行全面檢查；
（二）針對某一地區(qū)的實際情況，對特定的監(jiān)察對象的特定活動進行專項檢查；
（三）為防止違法行為的發(fā)生，對監(jiān)察對象活動的全過程進行事先檢查、事中檢查和事后檢查。
第二十條土地管理部門對下級人民政府土地管理部門制定的與國家土地法律、法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件，可以責令其修改或者向下級人民政府提出撤銷的建議。
土地管理部門發(fā)現(xiàn)下級人民政府制定的行政規(guī)章、規(guī)范性文件與國家土地法律、法規(guī)相抵觸，可以向制定機關(guān)提出修改建議；必要時，可以向同級人民政府提出責令修改或者撤銷的建議。
第二十一條土地管理部門發(fā)現(xiàn)下級人民政府土地管理部門不履行法定職責或者消極執(zhí)法的，有權(quán)責令限期改正或者報同級人民政府責令履行；對下級人民政府土地管理部門及其工作人員執(zhí)行職務(wù)的違法行為有權(quán)提出處理意見，報有關(guān)部門依法追究法律責任。
土地管理部門發(fā)現(xiàn)下級人民政府土地管理部門的未經(jīng)行政訴訟或者行政復議程序，但已發(fā)生法律效力的行政處罰決定確有錯誤的，
可以責令下級人民政府土地管理部門重新處理，也可以自己依法處理。
第五章土地監(jiān)察工作制度
第二十二條土地管理部門應當建立土地監(jiān)察目標管理責任制度。
縣級以上地方人民政府土地管理部門應當把土地監(jiān)察工作納入土地管理工作的目標考核體系。
第二十三條土地管理部門應當建立土地監(jiān)察工作報告制度。
土地管理部門應當定期向上一級人民政府土地管理部門報告土地監(jiān)察工作。必要時，可以越級向上級人民政府土地管理部門報告。
第二十四條土地管理部門應當建立巡回檢查制度。
縣級以上地方人民政府土地管理部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地管理人員應當認真進行巡回檢查工作，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。
土地管理部門應當采取專業(yè)人員與群眾相結(jié)合的方式，建立和完善土地監(jiān)察信息網(wǎng)絡(luò)。
第二十五條土地管理部門應當建立土地違法行為舉報制度。
縣級以上地方人民政府土地管理部門應當公開設(shè)置舉報電話、信箱。
土地管理部門應當依法保護舉報人的合法權(quán)益。
第二十六條土地管理部門應當建立土地違法案件統(tǒng)計制度。
土地管理部門應當每年向上一級人民政府土地管理部門報送土地違法案件統(tǒng)計報表以及土地違法案件分析報告。
第二十七條土地管理部門應當建立重大土地違法案件備案制度。
土地管理部門對自己處理的重大土地違法案件，應當在結(jié)案后一個月內(nèi)報上一級人民政府土地管理部門備案。
第六章土地違法案件查處
第二十八條土地違法案件，是指違反土地法律、法規(guī)，依法應當追究法律責任的案件。
第二十九條查處土地違法案件，必須做到事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準確、處理恰當、手續(xù)完備、適用法律、法規(guī)準確、符合法定程序和法定職責權(quán)限。
第三十條土地管理部門查處土地違法案件，應當依照規(guī)定的程序進行，具體辦法由國家土地管理局另行制定。
第三十一條上級人民政府土地管理部門在必要時，可以將土地違法案件交下級人民政府土地管理部門查處，并對案件辦理情況進行監(jiān)督。下級人民政府土地管理部門對上級人民政府土地管理部門交辦的土地違法案件，應當認真查處，并及時將查處結(jié)果向上級人民政府土地管理部門報告。
下級人民政府土地管理部門對其管轄的土地違法案件，認為需要由上級人民政府土地管理部門處理的，可以報請上級人民政府土地管理部門決定。
第三十二條土地管理部門應當保證土地監(jiān)察機構(gòu)的辦案經(jīng)費和辦案工具，改善辦案條件。
第三十三條對檢舉、揭發(fā)土地違法行為或者協(xié)助土地管理部門依法查處土地違法案件成績顯著的單位和個人，由人民政府或者土地管理部門給予獎勵。
第七章獎勵和懲罰
第三十四條土地管理部門及其工作人員在土地監(jiān)察工作中有下列情形之一的，由人民政府或者土地管理部門給予表彰或者獎勵：
（一）認真履行職責，依法執(zhí)行公務(wù)成績顯著的；
（二）秉公執(zhí)法，不徇私情，受到群眾擁護的；
[關(guān)鍵字]土地權(quán) 所有權(quán) 爭議
[中圖分類號] DF45 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2013）-3-13-1
目前，在中國有相當多的土地使用者和土地所有者關(guān)于土地的歸屬權(quán)問題，例如土地所屬權(quán)和存在歸屬權(quán)等產(chǎn)生爭議。歸結(jié)其成因，固然有歷史的原因和顯示的原因。而從歷史發(fā)展的方面來看，自運動、農(nóng)村合作社、“四固定”、運動后，所有的這些土地權(quán)的變革，以第后的土地實行承包經(jīng)營制度到1988年中國的《憲法》修正之后的關(guān)于城鎮(zhèn)國有土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，有償出讓等，均與土地有關(guān)。并且，在特定的發(fā)展時期都會出現(xiàn)不同的土地所有權(quán)爭議。從現(xiàn)在發(fā)展的方面來講，伴隨著土地權(quán)制度改革體系的不斷完善，市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展下，土地也作為一種商品走向了世界。所以這就產(chǎn)生了伴隨有時展特點的土地權(quán)歸屬爭議的案件。在目前來說，《確權(quán)規(guī)定》是土地管理相關(guān)部門解決土地權(quán)屬糾紛的重要依據(jù)法律。隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，土地權(quán)價值利益化的日益加劇，土地權(quán)屬的爭議案逐年遞增，而且內(nèi)容更加復雜和多樣化。常常損害到了土地使用權(quán)所有者的合法權(quán)益。為了保障土地所有權(quán)者應有的合法權(quán)益，必須更加的完善相關(guān)的法律體系。正應為當前的相關(guān)法律體系不夠完善，所有導致相關(guān)部門在處理有關(guān)的法律權(quán)益的糾紛案中，沒有可以依照的強有力的法律條例。土地權(quán)屬的法律體系滯后情況日趨嚴重，所以必須對土地確權(quán)的相關(guān)法律做出合理的調(diào)整和完善。所以，本文在調(diào)查思考并研究分析了相關(guān)土地權(quán)歸屬爭議案例后，意識到了一些目前土地確權(quán)法律中存在的缺陷，并對相關(guān)的確權(quán)法律規(guī)定提出了一些修改和改進的建議。
（1）集體所有的土地遇到自然因素引起的災害如河流改道、洪水沖刷時，土地的所有權(quán)是否發(fā)生改變？若改變，又應如何確定其所有權(quán)？對原土地已流失的進行開發(fā)和復墾，其后又恢復耕種條件的土地且進行開發(fā)和復墾的非原所有者。對于這種情況，土地的所有權(quán)應屬于原所有者還是后來的開發(fā)者？
對于當前的此類問題，中國的法律還尚未做過明確的規(guī)定，這就導致在處理這類案件時會不同的結(jié)果。有人認為，土地應還屬于原所有者，因為在中國，相關(guān)法律并沒有規(guī)定農(nóng)民集體所擁有的土地由于某些自然原因就歸于流失，并且該土地擁有者的所有權(quán)并沒有發(fā)生改變。而有些人則認為，由于河流改道、雨水沖刷等自然原因使土地流失，就人為的所能開墾使用的土地來說，在法律意義上，該土地已不存在。如果原土地所有權(quán)的擁有者為集體，則土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有。若在土地流失后又對這塊土地進行開墾利用，原則上是土地的使用權(quán)首先確定給原有的使用者，但是如若對這塊土地已經(jīng)進行了開墾和使用，土地的使用權(quán)也可以歸為后來開發(fā)者。為解決這類問題，建議在土地確權(quán)的相關(guān)法律條文規(guī)定中加入一項：“集體擁有所有權(quán)的土地若因河流改道、洪水沖刷等不可抗拒的自然災害破壞后，流失土地的所有權(quán)應歸為國有。對流失土地后有進行開墾利用回復耕種的，可按照實際情況將土地的使用權(quán)歸為開發(fā)者”。這樣就使分配更加明確化。
（2）集體土地的所有者在擁有土地使用權(quán)的權(quán)限期間。對其所有的土地長期拋荒，且一直都沒有主張過對其土地使用權(quán)的，是否認為其土地擁有者已經(jīng)放棄了對該土地擁有所有權(quán)？那目前狀況下的土地所有權(quán)應如何確認？
這些問題均屬于國有土地和集體土地所有權(quán)的爭議問題。都在爭議土地所有權(quán)由集體向國家的性質(zhì)轉(zhuǎn)變過程。由于在中國是不承認土地的先占原則，凡是曾經(jīng)分配給農(nóng)民集體的土地，并且一直由國家單位所使用的土地，其土地的所有權(quán)就應當歸為國有。對此，建議在相關(guān)的法律條文規(guī)定中應加入：“由于長期的將土地進行拋荒，沒有出現(xiàn)過對土地擁有權(quán)的任何表現(xiàn)行為，所以視為放棄了對該集體土地的所有權(quán)，這時，土地權(quán)才歸為國有”。
（3）當集體土地所有權(quán)發(fā)生爭議時，且爭議雙方都無法提供對證明其擁有權(quán)的有效證據(jù)時，土地的所有權(quán)又應當如何確認？集體土地權(quán)屬發(fā)生爭議時，當權(quán)屬爭議雙方均無法提供有效證據(jù)時，該土地所有權(quán)應當如何確認？
解決土地權(quán)爭議的原則之一就是要保護現(xiàn)有的利益。如果涉及到歷史等原因時的土地所有權(quán)爭議案件中，因無法提供歷史證據(jù)或依據(jù)不明時，應該以土地權(quán)現(xiàn)在實際的所屬情況為依據(jù)來確定土地權(quán)。由于中國在長時間以來，土地的各種權(quán)利的確法一直有空缺的地方。土地權(quán)混淆，有很多關(guān)于土地權(quán)的糾紛案件一直未解決。而且關(guān)于土地所有權(quán)的登記制度一直都沒有完善的建立好，所以相關(guān)的確定土地權(quán)的證據(jù)遺失，多年后，雙方爭議的當事人也都沒法提供有力的證據(jù)。
在這時候，原則上是按照當前爭議雙方所使用土地的情況判斷土地權(quán)的歸屬。在法律的理論上，占有就意味著權(quán)利的實施，現(xiàn)實中的使用土地就代表著擁有土地權(quán)。除非爭議的另外一方能夠提供強有力的證據(jù)。如若無法提供證據(jù)的，就應當把土地的使用權(quán)確定給當前的使用者，進而達到維護現(xiàn)存法律規(guī)定的目的。在處理這類問題時，容易和《確權(quán)規(guī)定》中的第十八條“當土地權(quán)益有爭議時，并且不能依照法律來證明該土地歸農(nóng)民集體所屬的，均歸于國家所有”。詳細揣摩便可知，這一條規(guī)定只適用于集體土地權(quán)和國有的爭議中。然而對于集體所有者之間產(chǎn)生爭議土地權(quán)的，應該按照目前的實際現(xiàn)狀確定。所以，建議在相關(guān)的土地權(quán)管理條例中加入“當集體所有權(quán)歸屬問題產(chǎn)生爭議，且爭議雙方都無法提供確鑿的證據(jù)時，可依照實際現(xiàn)狀來確定土地的所有權(quán)”。
通過以上三點對土地確權(quán)相關(guān)法律的建議，可以分析出，這些建議的必要性和實踐性。然而，在現(xiàn)有的關(guān)于土地確權(quán)的法律規(guī)定中需要補充完善的還有很多。這就需要在平時處理相關(guān)案件的過程中，及時的提出問題、研究和分析問題。并在最后盡可能的總結(jié)出解決問題的方法。更加的完善我國土地確權(quán)的相關(guān)法律。使得法律體系越來越完善，進而在處理與土地確權(quán)相關(guān)的案件時愈來愈高效化和規(guī)范化。
參考文獻
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你局以浙土〔1996〕60號轉(zhuǎn)報的杭州市土地管理局《關(guān)于要求解釋“土地收益”有關(guān)問題的請示》收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)就有關(guān)問題批復如下：
一、關(guān)于劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押管理問題。1995年3月11日，國家土地管理局曾就安徽省土地管理局的請示作出過答復，即“國家土地管理局新的‘三定’方案規(guī)定的主要職責之一就是‘管理土地市場，會同有關(guān)部門制訂土地市場管理的法規(guī)和規(guī)章，規(guī)范土地市場’，這說明土地管理部門是土地市場即土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓市場的行政主管部門。房地產(chǎn)市場同時涉及房屋買賣、租賃、抵押和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押等，凡土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押以及房屋租賃涉及土地使用權(quán)出租等應由土地管理部門負責規(guī)范和管理。”“根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條關(guān)于‘以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應當按照國務(wù)院的規(guī)定，報有批準權(quán)的人民政府審批’的規(guī)定，當事人應當向市、縣人民政府土地管理部門提出申請，由該部門審查并報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準。”請遵照執(zhí)行。
你省杭州市在劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押管理工作中，采取補辦出讓手續(xù)，補交出讓金的做法是符合《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和財政部有關(guān)規(guī)定的。《城市房地產(chǎn)管理法》施行后，在執(zhí)行中如何處理該法與該條例的銜接問題，總的原則是：條例與法律規(guī)定一致的，應結(jié)合起來執(zhí)行；法律沒有規(guī)定，條例有明確規(guī)定的，應按條例規(guī)定執(zhí)行；法律雖然有原則規(guī)定，但根據(jù)法律規(guī)定必須依照國務(wù)院規(guī)定執(zhí)行的，在國務(wù)院新的規(guī)定出臺之前，應按條例或國務(wù)院其他規(guī)定執(zhí)行；條例與法律規(guī)定不一致的，應當依照法律規(guī)定執(zhí)行。
目前加快城市化建設(shè)，促進了國內(nèi)土地資源管理的發(fā)展。作為人們生活以及工作中最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)的土地資源，其在國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展中也有著重要的地位。為此，需要對于土地資源的管理進行規(guī)劃，提升土地資源的利用率，讓其為我國社會建設(shè)做出應有的貢獻。為了將目前國內(nèi)土地資源管理有所提升，本文針對其管理現(xiàn)狀進行介紹與分析，并且提出有效的解決策略。
關(guān)鍵詞：
土地資源；管理；解決策略
我國是世界上土地面積第三大國，總面積達到960萬km2，具備著較豐富的土地資源，可是實際卻因為山地以及丘陵太多，造成實際可以利用面積較少，為此需要加強土地資源的管理，這是目前所研究的重點課題之一。雖然近幾年國內(nèi)已經(jīng)開展了一系列的整治工作，并且已經(jīng)有了一定的效果，但是依舊存在大量的土地資源問題沒有解決。為此，需要對土地管理高度重視，使得其能夠更好地滿足人們的需求，促進國家發(fā)展。
1土地資源管理現(xiàn)狀
土地資源是國家發(fā)展中必不可少的部分，目前國內(nèi)土地資源的發(fā)展以及使用的過程中有著大量的問題，這不僅會出現(xiàn)土地資源浪費的現(xiàn)象，同時也會使得國內(nèi)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)揮受到嚴重阻礙。歸納總結(jié)有以下幾點。
1.1土地使用結(jié)構(gòu)不合理土地使用結(jié)構(gòu)不合理是現(xiàn)在土地資源管理中的重點問題。現(xiàn)在農(nóng)村開始不斷朝著城市化發(fā)展，使得往城市涌去的農(nóng)村人口在不斷增多，造成農(nóng)村大量耕地閑置，同時當?shù)卣⑽醇皶r對這類土地開展有效的管理工作，所以導致耕地一直處于荒蕪狀態(tài)，這就使得這些土地資源產(chǎn)生嚴重浪費的現(xiàn)象。城市區(qū)域中，為了能夠滿足城市本身的發(fā)展要求，越來越多的土地面積都使用在建筑用地方面，造成了土地資源的匱乏與緊張。所以，現(xiàn)在城市以及農(nóng)村的土地資源結(jié)構(gòu)都明顯失衡，對于我國的可持續(xù)發(fā)展的開展工作有所阻礙。
1.2規(guī)劃不科學土地資源一直是國內(nèi)的重點資源之一，在對其進行開發(fā)利用的時候，需要預先開展規(guī)劃工作，可是目前國內(nèi)在進行土地規(guī)劃時，大多數(shù)有關(guān)工作人員并沒有進行實際土地使用情況調(diào)查以及土地變更方面的管理工作，這就產(chǎn)生土地使用實際情況與收集資料不符合的問題，這將直接對之后政府的土地規(guī)劃工作造成惡劣的影響。另外還可能造成土地規(guī)劃缺乏信息依據(jù)以及合理性，導致決策出現(xiàn)嚴重失誤，使得土地資源并未達到預期的利用率。
1.3有關(guān)法律法規(guī)并未徹底執(zhí)行目前國內(nèi)與土地資源有關(guān)的法律法規(guī)較為健全，并且與實際情況有所符合，但是在法律法規(guī)執(zhí)行的時候卻出現(xiàn)了問題，主要表現(xiàn)在并未落實到實處，未能實際有效執(zhí)行。具體情況為：在與土地資源有關(guān)的管理政策后，卻沒有實際履行，同時有關(guān)權(quán)利也沒有明確的劃分，并且再與其他原因結(jié)合，導致許多權(quán)利都出現(xiàn)了位移現(xiàn)象；另外，并未對土地資源的使用者權(quán)益開展有效的保護工作，對于相關(guān)糾紛而產(chǎn)生的暴力沖突，產(chǎn)生了傷亡等事故；法律法規(guī)并未及時更新，一旦土地資源狀況發(fā)生變化后，法律法規(guī)卻依舊如初，產(chǎn)生了一定的滯后性，這就導致群眾集體土地資源出現(xiàn)糾紛時，往往出現(xiàn)無理可依、無法可循等狀況，對和諧社會的建設(shè)產(chǎn)生了動搖。
2土地資源管理問題的解決策略
2.1制定并健全法律法規(guī)如果要確保土地資源管理能夠有法可依，第一步就需要將與土地資源管理有關(guān)的法律法規(guī)開展健全以及填補建立的工作，這樣才能對依法管理工作有所幫助。在這過程中，需要確保立法時的嚴格審核，確保將土地資源管理能夠規(guī)范化并且將其中所有有關(guān)的案例全部包含，這樣才能讓目前較為被動的局面有所改變。將有關(guān)的職責全部規(guī)范并劃分，確保農(nóng)民的合法權(quán)益都能被保護，極大程度地制約地方政府官員、違法亂紀的現(xiàn)象，確保土地管理能夠合理開展。
2.2執(zhí)法力度需加強有關(guān)的土地資源法律法規(guī)健全之后，需要貫徹到實處，有關(guān)的執(zhí)法力度需要全部加強，如果發(fā)現(xiàn)任何違法行為，就需要根據(jù)情況對有關(guān)責任人的刑事以及行政責任加以追究。同時還需要建立領(lǐng)導問責制，這是為了確保責任到位，一旦領(lǐng)導造成群眾不滿或者在決策上出現(xiàn)失誤，并且產(chǎn)生了重大損失，都需要對其追責處理，確保法律法規(guī)的執(zhí)行能落實到位。
2.3土地資源管理需要提高除了出臺相關(guān)的法律法規(guī)，對于保障土地資源處于合理使用狀態(tài)，還需要將土地資源管理水平有所提升。提升土地資源管理水平需要從以下幾點出發(fā)：對土地資源科學規(guī)劃。政府機構(gòu)以及土地管理部門每年都要合理科學開展土地調(diào)查工作，確保土地調(diào)查所得信息和土地實際使用情況能夠符合，這樣才能制定出科學使用的土地規(guī)劃，提升土地的利用率;土地管理需要嚴格執(zhí)行。為了確保土地資源不會被隨意浪費，最重要的措施就是對土地管理嚴格執(zhí)行。針對建設(shè)用地，有關(guān)土地管理部門需要設(shè)立用地審批管理流程，將審批流程全面規(guī)范化，這樣可以有效整治如今建設(shè)用地方面存在的管理混亂問題;土地資源整合。為了土地資源不浪費、合理使用以及管理，確保土地規(guī)劃能夠順利實施，為此，需要整合土地資源。土地管理部門可以將地籍基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作做好并改善，城市重點項目的用地有所保證，建設(shè)用地的規(guī)模加以限制。采取這些土地整合工作后，確保了土地資源使用合理性。
2.4工作人員的素質(zhì)需要提高土地資源管理具備其特殊的專業(yè)性，并且內(nèi)容多且復雜，如要確保土地資源管理能夠依法進行，需要工作人員的專業(yè)素養(yǎng)有所提升。目前國內(nèi)土地資源管理的工作人員隊伍不具備專業(yè)素養(yǎng)，并且對于土地資源管理的專業(yè)知識嚴重匱乏，尤其是整體素質(zhì)都高的專業(yè)人才。土地資源管理作為中介性較強的工作領(lǐng)域，所以有關(guān)工作人員都需要熟悉這些工作內(nèi)容，知道每個專業(yè)領(lǐng)域都需要哪些專業(yè)知識以及特點。土地資源管理是需要具備多技術(shù)、多學科、跨行業(yè)等特點的人才加入，這樣才能使得整體管理狀況有所提升。
2.5提升農(nóng)民的法律意識目前農(nóng)民缺乏其應有的法律意識，為了防止土地資源其本身的作用不受到侵犯，農(nóng)民的合法權(quán)益不受到侵犯，維護其應有的利益，所以需要提升農(nóng)民的法律意識，讓他們能使用法律武器保護自身權(quán)益，這樣就能夠杜絕土地資源被非法使用的現(xiàn)象。
2.6投資需遵循市場規(guī)律現(xiàn)在政府投資依舊在土地投資中占著重要地位，而民間投資卻較少。目前國內(nèi)市場經(jīng)濟在飛速發(fā)展，各個企業(yè)需要依照市場需求開展投資，參與土地投資的企業(yè)需要對市場規(guī)律尊重，并進行合理規(guī)范地利用以及開發(fā)工作。
3結(jié)語
如今土地資源的使用率在不斷提升，這與人們生活息息相關(guān)的土地資源也引起了關(guān)注以及重視，如何將土地資源管理水平提升是現(xiàn)在關(guān)注的重點。本文將管理的現(xiàn)狀以及問題詳細描述，并且就這些問題進行總結(jié)以及分析，將其對應的解決措施提出，同時加以實踐。這些解決措施如能長期實施，土地資源管理水平將會不斷提升，使得土地資源的可持續(xù)發(fā)展得到應有的保障。確保原先所存在的土地資源浪費、違規(guī)使用土地資源等現(xiàn)象能有所降低。
參考文獻
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我們發(fā)現(xiàn)，在以自然經(jīng)濟、宗法關(guān)系、專制政體及儒家文化為主流特征的中國古代社會不可能產(chǎn)生近現(xiàn)代意義的民法及權(quán)利意識，然而這并不意味著古代統(tǒng)治者對民事關(guān)系采取放任的態(tài)度，也不意味著古代中國社會缺乏相應的行為規(guī)則。筆者認為，中國古代雖然沒有民法概念，但并非沒有實質(zhì)的民法條款。中國傳統(tǒng)社會的保守性與封閉性、宗法性與倫理性烙印于民事制度之上，形成了獨具特色的中國古代民法文化。
一、夏、商、西周的民事法律規(guī)范
（一）法律規(guī)范的產(chǎn)生。《易經(jīng)》是反映西周初期政治、法律和思想文化的文獻，其中就有反映買賣交易的卜辭。如《易經(jīng)?泰》：“無平不陂，無往不復。”反映了西周社會商品流通與交換的情況，表明了西周時期古典商品經(jīng)濟的發(fā)展。古典商品經(jīng)濟發(fā)展使得財產(chǎn)所有者開始保護自己的財產(chǎn)和權(quán)利。這些需求使確認財產(chǎn)權(quán)、保護財產(chǎn)權(quán)以及進行平等交換的法律規(guī)范自然而然產(chǎn)生。
（二）有關(guān)民事法律主體的規(guī)定。夏商周時期法律制度的特征就是，社會各階層因其政治地位不同而具有不同的民事權(quán)利能力行為能力。周天子居于最高統(tǒng)治地位，享有完全財產(chǎn)權(quán)，“溥天之下，莫非王土”。諸侯享有不完全的財產(chǎn)所有權(quán)。廣大的自由民具有人身權(quán)。
二、秦朝的民事法律規(guī)范
（一）有關(guān)民事法律主體的規(guī)定。秦代民事權(quán)利主體較為廣泛，“四境之內(nèi)，丈夫女子皆有名于上，生者著，死者削。”即凡秦國境內(nèi)之民，皆登記入戶籍，從而取得民事主體資格。但是仍有地位層次之分。
（二）有關(guān)所有權(quán)和債權(quán)的規(guī)定。秦律所承認和保護的所有權(quán)分為國家所有權(quán)和私人所有權(quán)。國家所有權(quán)表現(xiàn)為以皇帝為代表的封建地主據(jù)有絕大部分自然財富和社會財富。私人所有權(quán)即個人合法擁有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)。公元216年，頒布“使黔首自實田”令，在全國全面清查、核實、登記土地占有情況，表明封建土地所有制在全國范圍內(nèi)得到正式確認。
關(guān)于債，主要有買賣契約、借貸契約、雇傭契約和租借契約幾種。因為秦重農(nóng)抑商，使得商品經(jīng)濟的發(fā)展受到了極大遏制，私人間的債務(wù)關(guān)系和糾紛比較少。
三、兩漢的民事法律規(guī)范
（一）有關(guān)民事法律主體的規(guī)定。兩漢時期如秦朝一樣，上至皇帝、下至平民均可參與民事活動。但民事主體的民事權(quán)利不完全平等。漢代婦女可獨立參與民事活動，但在繼承法律關(guān)系中，男子的繼承權(quán)優(yōu)于女子。在民事行為能力上，“民年十五歲以上至五十六歲出賦錢”，以十五歲為成丁征稅年齡，應視為具有完全民事行為能力。
（二）有關(guān)所有權(quán)和債權(quán)規(guī)定。兩漢時期，所有權(quán)制度較為完善。所有權(quán)的取得方式以國家賜予、買賣、孳息、繼承為主。漢代土地買賣比較頻繁，土地兼并也比較嚴重，以致“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”在所有權(quán)的保護方式中，損害賠償是最為普遍且重要的。當公私財產(chǎn)受到他人不法侵害造成損失時，所有權(quán)人可以向官府提訟，要求侵權(quán)人賠償損失。
漢代債法并不發(fā)達，主要有契約行為、侵權(quán)行為和不當?shù)美h稱契約為“契券”，是確認債券債務(wù)關(guān)系的重要憑證。為了調(diào)整借貸關(guān)系，當時還專門制有《貸錢它物律》。債的擔保也在兩漢出現(xiàn)，形式有保證、家屬擔保、俸祿擔保。國家對債權(quán)債務(wù)關(guān)系也采取了積極保護措施，包括債務(wù)登記制度、處理債務(wù)糾紛制度等。
（三）有關(guān)婚姻家庭的規(guī)定。漢代婚姻的目的是“上以事宗廟，而下以繼后世也”，與男女雙方無關(guān)，這就決定了封建婚姻的包辦買賣性。婚姻關(guān)系的解除則是著名的“七出三不去”。繼承關(guān)系中，身份繼承涉及爵位和戶主的繼承，財產(chǎn)繼承涉及法定繼承和遺囑繼承。
四、隋唐的民事法律規(guī)范
（一）有關(guān)民事法律主體的規(guī)定。隋唐把人們分為士、農(nóng)、工、商四大群體。實際上，又可以劃分為兩大階層，一是官，一是民。民又分為良賤。貴族官僚享有參政權(quán)、經(jīng)濟優(yōu)越權(quán)以及法律上的某些特權(quán)。觸犯法律，可以通過八議、請、減、官當?shù)瘸绦驕p免罪刑。良民沒有自由遷徙的權(quán)利，良民中的商人在法律上受到一定限制和歧視，如在締結(jié)婚姻時，良賤之間有一條不可逾越的鴻溝。
（二）有關(guān)所有權(quán)和債權(quán)規(guī)定。隋唐在所有權(quán)制度上推行均田制，但只是將無主荒地分給農(nóng)民或官僚，并廢除了土地私有制。
而其調(diào)整債權(quán)債務(wù)關(guān)系的法律已經(jīng)逐步具備系統(tǒng)性。唐《雜律》規(guī)定：買賣房屋、土地、奴婢、牲畜等“并立市券”。就是買賣契約，契約上要有保人的簽字。國家方面還設(shè)有“市司”，對市場進行管理，禁止欺行霸市。
（三）有關(guān)婚姻家庭的規(guī)定。唐律確認了一夫一妻多妾制，嚴禁“有妻更娶”和“以妾為妻”。賦予了尊長主婚權(quán)，對尊長所定婚姻，卑幼必須依從。此時期也已形成婚書制度，即婚約一旦成立，具有法律效力。而離婚的形式主要有和離、休妻、義絕。財產(chǎn)繼承沿襲兩漢以來的“諸子均分”原則，又多了兩個，戶絕資產(chǎn)的繼承和死商錢物的繼承。
五、宋元的民事法律規(guī)范
（一）有關(guān)民事法律主體的規(guī)定。宋元民事法律主體的發(fā)展主要表現(xiàn)在佃客、仆役的法律地位提高。佃客成為租佃關(guān)系的主體，有權(quán)選擇土地所有者并簽訂租佃契約。地主與佃客之間是一種純粹的經(jīng)濟關(guān)系，沒有人身依附性。仆役是雇工，不再是“律比畜產(chǎn)”的賤民。雇傭奴婢，皆需簽訂契約，雇傭年限、傭金，概于契約中約定。
（二）有關(guān)所有權(quán)和債權(quán)規(guī)定。宋代土地私有制發(fā)達，土地可自由買賣。該時期還規(guī)定了土地的先占取得制度，確立了印契制度，經(jīng)官加蓋公章的土地買賣契約是及時土地依法取得的憑據(jù)，也是土地產(chǎn)權(quán)的證明。
在債法方面，宋朝的契約已經(jīng)廣泛地適用于買賣、租佃、借貸、雇傭、擔保、承包、合伙等領(lǐng)域，影響最大和最完備的是土地買賣契約，土地買賣分典賣和絕賣及以典就賣。
六、明清時期的民事法律規(guī)范
（一）有關(guān)民事法律主體的規(guī)定。明代繼承了宋代的戶等制度，將戶分為上、中、下三等。上等戶在政治、經(jīng)濟上處于優(yōu)等地位，享有下等戶不可能得到的權(quán)利。人戶還被劃分為軍、民、灶、匠、醫(yī)、陰陽等諸色人戶。諸色人戶所從事的民事活動有所不同，所建立的民事法律關(guān)系也就有所區(qū)別。
清朝農(nóng)民人身依附關(guān)系的削弱，廣大農(nóng)民和手工業(yè)者以及其他勞動者有了相對的自由。清代的“雇工”與“雇工人”具有不同的法律地位，雇工可以自由選擇雇主，工錢以及雇傭的時間長短完全由雙方議定，是一種較自由的勞動力買賣關(guān)系。
（二）有關(guān)所有權(quán)和債權(quán)規(guī)定。明律中雖無“物權(quán)”一詞，但物權(quán)的實質(zhì)性內(nèi)容是客觀存在的。在財產(chǎn)所有權(quán)上強調(diào)先占原則，保護先占人的所有權(quán)；除此之外，還有一個重大變化：明律一改傳統(tǒng)法律，承認拾得人對所拾得遺失物享有所有權(quán)，著重保護拾得人的利益；還規(guī)定發(fā)現(xiàn)埋藏物，所有權(quán)歸發(fā)現(xiàn)者；允許土地“人人得以自買自賣”……
清朝明確了典、賣兩種契約的不同，明確了典當?shù)幕刳H年限。
關(guān)鍵詞:山東省;宅基地;調(diào)查;政策建議
一、山東省農(nóng)村宅基地使用和制度中的問題
(一)一戶多宅現(xiàn)象嚴重
一戶一宅,是指農(nóng)村居民一戶只能申請一處符合規(guī)定面積標準的宅基地。對于一戶一宅,《中華人民共和國土地管理法》有著明確的規(guī)定,農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。但是由于繼承、土地管理不善等原因,山東省土地使用過程中普遍存在著一戶多宅的現(xiàn)象。通過調(diào)查和整理的數(shù)據(jù)可以看出,在抽樣的樣本中有85%的村民戶存在著一戶多宅的現(xiàn)象。
(二)土地審批管理不規(guī)范
根據(jù)我國的有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,農(nóng)村住宅用地,經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級人民政府批準就可以取得宅基地的使用權(quán)。早在1993年,國家就已經(jīng)取消了與農(nóng)民建房有關(guān)的宅基地有償使用費、土地登記費、村鎮(zhèn)規(guī)劃費等,申請宅基地使用時只需繳納5元的土地證書工本費。在此次調(diào)查中發(fā)現(xiàn),有69%的村民在申請宅基地時繳納了文貴的審批手續(xù)費。這些手續(xù)費大大加重了農(nóng)民的負擔,與我國現(xiàn)在大力減輕農(nóng)民負擔的政策相違背。同時,農(nóng)民由于普遍的缺乏有關(guān)宅基地使用的法律法規(guī),對亂收費的現(xiàn)象往往敢怒而不敢言。
(三)農(nóng)民對宅基地所有權(quán)(即產(chǎn)權(quán))認識不清
有很多農(nóng)民對于宅基地的所有權(quán)認識不清,認為宅基地與宅基地上的附著物一起屬于農(nóng)民個人所有。這種錯誤的認識源于中國傳統(tǒng)思想對農(nóng)民的影響。《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有,宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民對宅基地只用使用權(quán),農(nóng)民無權(quán)對宅基地進行買賣、出租、抵押等流轉(zhuǎn)行為。
二、山東省農(nóng)村宅基地問題原因分析
(一)低成本或無成本的取得是導致宅基地不合理使用的重要原因
我國農(nóng)村宅基地的使用權(quán)大部分是通過繼承的方式和占用村內(nèi)空閑地獲得的,由于宅基地的取得不需要或只需要很少的成本,使村民不能夠合理有效地利用宅基地。此外,我國法律對于農(nóng)村宅基地使用期限的規(guī)定仍處于空白,使農(nóng)民可以無限期享有宅基地的使用權(quán),這進一步使宅基地的使用粗放化。
(二)我國有關(guān)農(nóng)村宅基地的法律法規(guī)不完善且缺乏專門宅基地法律
無明確的完善的法律法規(guī)是導致宅基地現(xiàn)有問題的重要原因。法律方面的主要問題主要有兩個方面:一是對流轉(zhuǎn)的規(guī)定不明確,二是對宅基地產(chǎn)權(quán)不明確。我國雖然在多部法律中都有宅基地流轉(zhuǎn)和所有權(quán)的規(guī)定,但各部法律存在著很多不明確的結(jié)論甚至有互相矛盾的規(guī)定。此外,我國現(xiàn)在還沒有一部專門針對宅基地的法律,僅僅依靠分散的法律法規(guī)進行管理。
(三)宅基地產(chǎn)權(quán)的不完整
從現(xiàn)存的有關(guān)農(nóng)村宅基地的法律法規(guī)來看,宅基地的財產(chǎn)權(quán)的三種權(quán)利分散在不同主體中。農(nóng)民具有專有的使用權(quán),但沒有自由讓渡權(quán)和收益的專有權(quán);宅基地的所有權(quán)屬于集體所有,因此宅基地的讓渡權(quán)屬于集體,但集體又沒有使用權(quán)。宅基地產(chǎn)權(quán)的不完整違背了產(chǎn)權(quán)的排他的性質(zhì),造成宅基地使用和管理過程中的混亂,增加了市場的交易費用,也使農(nóng)民的合法利益遭到了損害。
(三)現(xiàn)行的宅基地審批制度存在缺陷
法律規(guī)定村民申請使用集體土地建住宅,必須由申請人向所住地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會提出建房申請,然后由村民大會或村委會對申請進行討論,經(jīng)到會人數(shù)過半數(shù)表決通過后,上報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,最后由縣級政府批準。現(xiàn)存的這種審批程序過于復雜,程序較多,不僅降低了審批的效率,而且容易滋生腐敗。
三、針對宅基地問題提出的政策和建議
(一)進一步明確宅基地產(chǎn)權(quán)的主體,保持宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的完整性
明確清楚地宅基地產(chǎn)權(quán)是利用市場機制配置土地資源的重要前提。我國的宅基地所有權(quán)歸屬于農(nóng)村集體所有,然而農(nóng)村集體的概念比較模糊。村委會是農(nóng)民自主管理的政治性的組織,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也屬于國家的政權(quán)機關(guān),因此都不是農(nóng)村集體的代表,沒有處置宅基地和從宅基地中獲取收益的權(quán)利。確定宅基地產(chǎn)權(quán),要依照《憲法》等相關(guān)法律法規(guī),進一步確定是由農(nóng)民組成的農(nóng)民集體而不是村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是宅基地的所有權(quán)人。
(二)農(nóng)村宅基地應該有條件地進入市場
農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)之所以被限制,一是因為宅基地作為村民生存的重要保障,對于穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序,發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟都具有重要的作用;二是由于政府想從宅基地自由流轉(zhuǎn)中獲得一部分收益,而宅基地的自由流轉(zhuǎn)會造成收入的管理不便。但是,市場配置土地資源將是土地配置的基本取向,市場經(jīng)濟的發(fā)展也要求取消這種土地管理的城鄉(xiāng)二元體制,加之我國農(nóng)村社會保障體系的建立和完善,宅基地產(chǎn)權(quán)主體的明確,應該順應經(jīng)濟發(fā)展的要求,允許宅基地進入市場。
(三)加強農(nóng)村社會保障的建設(shè)
加強對農(nóng)民的基本社會保障是推進宅基地市場化的關(guān)鍵。農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)后,存在的最大問題就是農(nóng)民的基本生活保障消失了,這也是農(nóng)民最關(guān)心的問題。在本次調(diào)查中,劉家莊村民也認識到這個問題,調(diào)查結(jié)果顯示由40%的村民表示只有他們搬入敬老院才同意將宅基地流轉(zhuǎn)。因此,需要進一步加大對農(nóng)村社會保障事業(yè)的投入力度,建立健全完善的農(nóng)村社會保障體系和醫(yī)療保障制度。徹底把新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度貫徹到實處。
(四)規(guī)范現(xiàn)行的法律法規(guī),建立專門的宅基地法律
首先對于有關(guān)限制宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)進行修改。《土地管理法》第六十三條:“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”應該在《土地管理法》中添加相關(guān)的補充條款,說明宅基地經(jīng)過相關(guān)部門審批和評估后可以出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
參考文獻:
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(一)公證處人員有限，辦理涉農(nóng)公證效率較低。現(xiàn)在大多數(shù)縣市的公證員是三到五人，在經(jīng)濟日益繁榮的今天，這樣的公證員隊伍應付市區(qū)的公證事項還可以。但每個縣都有十幾個或二十幾個的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時出現(xiàn)需要公證員到現(xiàn)場辦理公證事項時，公證處人員和車輛就安排不開了，只能按先后順序一個一個地辦，這樣就影響了辦事效率，不利于維護廣大農(nóng)民的權(quán)利。又例如:在辦理繼承公證時，若是在城市的居民，因為離得公證處較近，可以隨時到公證處辦理，有什么不明白的問題可以隨時咨詢，公證人員調(diào)查取證時也比較方便;而在農(nóng)村的居民就不同了，因為離得較遠，辦公證之前先要安排好有關(guān)農(nóng)活，特別是種蔬菜大棚的農(nóng)戶，有一天管理不好都有可能導致一大棚蔬菜的損失。如果涉及公證的大部分人準備好了，而一個大棚里的菜今天要賣了，那就只能等到明天了。公證員到農(nóng)村調(diào)查也不方便，因為路途較遠，需要單位派車，有時單位的車少，所以公證人員也要等。導至辦事的效率較低。
(二)涉農(nóng)公證事項標的額較低，農(nóng)民辦理公證成本相對較高。一般涉農(nóng)公證的標的額都比較低，但相對于因辦理公證而取得的收益來看，農(nóng)民的辦證成本又相對較高，有些甚至是入不敷出，如有些需辦理繼承公證的銀行卡里只有幾百塊錢或者幾十塊錢，而辦理公證的各項費用總共要幾百元，使得繼承人想繼承卻無法繼承，使農(nóng)民很難看到公證的非營利性和服務(wù)性。
(三)有些涉農(nóng)公證事項程序繁瑣、法律關(guān)系復雜，辦理公證效率較低。有些涉農(nóng)公證事項法律要求的程序比較繁瑣、法律關(guān)系也比較復雜，例如農(nóng)村土地承包合同就涉及到土地承包方案的通過程序，土地承包的方式，村民參與的人數(shù)，是本村村民還是非本村民承包等一系列問題，其中任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都有可能導致合同的無效，任何一個環(huán)節(jié)不能按程序進行都可能導致合同公證的無法辦理。有些公證員覺得程序復雜、法律關(guān)系復雜，辦證風險太大，有時也會一推了之。有些公證員平時對涉農(nóng)法律不甚研究、對農(nóng)業(yè)政策不熟悉，導致辦證信心不足，也一推了之。還有農(nóng)民到公證處咨詢后，覺得依照法定程序太復雜，費用也太大，不如不辦公證。這些都導致了涉農(nóng)公證的辦證率較低。
二、當前農(nóng)村公證服務(wù)現(xiàn)狀的原因
(一)歷史的原因。很長一段時間重視工業(yè)發(fā)展，輕視農(nóng)業(yè)發(fā)展;重視城市建設(shè)，輕視農(nóng)村建設(shè)。因此本身就底子薄的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展嚴重落后于城市。由于經(jīng)濟的不發(fā)達，經(jīng)濟交往相對于城市少，使得需要公證的項目相對較少，而且標的額較低。
(二)制度的原因。現(xiàn)在農(nóng)村實行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。由于土地屬于村集體經(jīng)濟所有，而并非屬于農(nóng)民個人所有，這就導致了村集體經(jīng)濟組織發(fā)包土地，農(nóng)民承包土地，農(nóng)民轉(zhuǎn)包土地等有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序的復雜性，以至于很多村集體和村民為了省事，跨過程序直接簽訂合同，以至于公證程序根本不可能介入。有時，土地承包的雙方想辦公證，但當知道繁瑣的程序后就不得不放棄了。
(三)習慣的原因。逐步擺脫完全束縛于土地的農(nóng)民只要還從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就不可能完全擺脫土地的束縛，也不能完全擺脫鄉(xiāng)土社會傳統(tǒng)觀念的影響。在農(nóng)民到城里打工暫時擺脫土地時，或者農(nóng)民變?yōu)槭忻裢耆珨[脫土地時，都不可能完全拋棄其思想中的傳統(tǒng)觀念。農(nóng)村傳統(tǒng)的觀念是鄰里友好、互相幫助、辦事講誠信、說話要算數(shù)，因而朋友之間、鄰居之間、甚至不認識的人之間的經(jīng)濟交往都是不開單據(jù)、不簽合同的。雖然隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民們在上當受騙中總結(jié)經(jīng)驗教訓，法律意識逐步增強，經(jīng)濟交往中能夠主動留下和保存證據(jù)，必要時還辦理公證。但由于傳統(tǒng)觀念的影響，他們又是很不情愿的，有時親戚朋友之間覺得一旦讓對方簽字會很傷感情。因此，有時親戚朋友主動提出要給“打個條子”，有些農(nóng)民也會連忙制止說:“不用，不用”。而親戚間辦理公證的就更少了，覺得辦理公證是對親戚的嚴重不信任。再是國家多年來一直對農(nóng)村的政策多于法律，有關(guān)三農(nóng)的法律比較少，因而農(nóng)民知道國家政策的多，知道法律的少;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部也熱衷于用政策來說教農(nóng)民，農(nóng)民一般也就比較關(guān)注國家的政策。但也有些干部不能嚴格執(zhí)行國家的政策和法律，損害了農(nóng)民的利益，導致了農(nóng)民對國家政策和法律的不信任，對公證抱有無所謂、甚至懷疑的態(tài)度。還有就是公證機構(gòu)和公證人員的習慣。公證機構(gòu)和公證人員習慣于在城市工作，而不習慣于到農(nóng)村工作，甚至不習慣與農(nóng)民溝通，不利于公證業(yè)務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的宣傳。
(四)教育的原因。長期以來農(nóng)村的教育水平落后于城市，農(nóng)民所享受到的教學條件和自身受教育的能力也比較低，導致農(nóng)民的文化水平較低，法律意識不強。此外，農(nóng)村的普法教育和普法宣傳還很弱，農(nóng)民接受法制教育的機會較少，對公證了解很少。
(五)利益的原因。由于涉農(nóng)的公證項目比較少，標的額也比較低，有些公證機構(gòu)和公證員覺得無利益，有些農(nóng)民離縣城較遠，辦理公證費錢又費力，標的額很低且辦理完可能會倒貼錢，這對農(nóng)民來說很不經(jīng)濟。
三、解決農(nóng)村公證服務(wù)問題的思路
由于造成農(nóng)村公證服務(wù)的現(xiàn)狀是多方面的，因而要改變其現(xiàn)狀需從社會各方面著手，上下齊心協(xié)力，充分發(fā)揮公證的預防糾紛、避免風險、維護交易穩(wěn)定的功能。
(一)在公證人員中深入開展“忠誠、為民、公正、廉潔”核心價值觀教育，使公證人員樹立正確的價值觀和人生觀，全心全意為人民服務(wù)，正確對待農(nóng)村地區(qū)公證工作，正確對待農(nóng)村困難群眾的公證需求。
(二)深入學習和研究農(nóng)村有關(guān)法律法規(guī)和政策，提高公證人員辦理涉農(nóng)公證事項的技能。公證人員要熟練掌握《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《村民委員會組織法》、《勞動法》、《勞動合同法》、《婚姻法》《繼承法》等與農(nóng)民日常生活和生產(chǎn)密切相關(guān)的法律，這樣才能有效地為農(nóng)民群眾提供法律咨詢和辦理有關(guān)公證業(yè)務(wù)。
(三)定期組織公證人員到農(nóng)村中宣傳和學習。公證機構(gòu)和公證人員要經(jīng)常性地到農(nóng)村宣傳公證和法律知識。宣傳要用農(nóng)民群眾喜聞樂見的方式和通俗易懂的語言，使農(nóng)民群眾易于接受。宣傳人員的態(tài)度要平易近人，解釋問題要耐心細致，主動拉近與農(nóng)民的距離，切忌高高在上，切忌流于形式，這樣才能真正讓廣大農(nóng)民逐步了解和認識公證的作用和意義。宣傳公證知識的同時公證人員也要主動學習農(nóng)村的一些生產(chǎn)知識，學習農(nóng)民的優(yōu)良傳統(tǒng)，了解農(nóng)民的生存環(huán)境，從而加深對農(nóng)村的感情，增強服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主動性和積極性。
(四)加大對農(nóng)村公證法律援助的力度。目前農(nóng)村還有許多貧困人口，有些特別困難的家庭，需要靠政府救濟。對農(nóng)村的困難群眾一定要按照國家有關(guān)規(guī)定給予公證法律援助，對年老體弱的困難群眾要根據(jù)其需要提供上門公證服務(wù)。
(五)制定區(qū)別對待農(nóng)民和市民的公證收費標準，普遍且適當?shù)亟档娃r(nóng)民辦理公證的收費標準。農(nóng)民和市民辦理一件同樣的公證，卻要付出更多的路費和更長時間的誤工損失，只有根據(jù)有關(guān)情況適當?shù)亟档娃r(nóng)民辦理公證的費用才能體現(xiàn)公證服務(wù)的公益性。
(六)積極辦理標的額較小的涉農(nóng)公證業(yè)務(wù)，對有些特殊的公證事項盡量免除公證費。標的額雖小，但往往關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，如果支付公證費，可能會利益全無。近幾年出現(xiàn)了種糧補貼款繼承公證。種糧補貼是國家為了促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展而采取的會弄措施之一，但補貼往往相對于公證費來說并不高，甚至比公證費還少，在公證處正常收費的情況下，往往使當事人根本就不值得辦理。因此對種糧補貼款繼承公證的費用只有全免才能使國家的惠農(nóng)政策得到實際的落實，讓農(nóng)民得到真正的實惠。對類似種糧補貼款繼承公證的涉農(nóng)公證事項，不一定符合法律援助的條件，但全免公證費卻更能體現(xiàn)國家惠農(nóng)政策的落實和公證工作的社會價值。
(七)進一步加大農(nóng)村地區(qū)的普法力度，進一步提高農(nóng)民的法律意識。有關(guān)部門應不斷加強農(nóng)村的普法工作，切實有效地宣傳有關(guān)法律法規(guī)，并要重視宣傳《公證法》和公證業(yè)務(wù)，這樣可能比公證機構(gòu)自己“自賣自夸”的宣傳效果要好。
(八)建立農(nóng)村公證聯(lián)絡(luò)員。可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立農(nóng)村公證聯(lián)絡(luò)員，最好是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法工作人員來擔任。若因此增加了其正常的工作負擔，可以根據(jù)其工作量給予適當補助，但不可以根據(jù)其業(yè)務(wù)量拿提成，否則可能會變相加重農(nóng)民的負擔;甚至為了個人利益，把沒有必要辦理公證的事項也忽悠著農(nóng)民去辦，這將會嚴重損害公證在群眾中的聲譽，與公證的宗旨背道而馳。
(九)在條件允許的情況下可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立公證工作室。以前很多地方也建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公證工作室，當時的形式意義大于實際意義。如果要發(fā)揮實際功能，必須壯大公證人員隊伍，每個公證工作室至少有一名公證員助理作為日常工作人員，決不可以像以前一樣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所門前掛個公證工作室牌子，讓農(nóng)民誤以為是公證處，在法律服務(wù)所辦理了見證卻誤以為是公證。在現(xiàn)在公證處人員緊張的情況下，可以選擇經(jīng)濟條件比較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立公證工作室。
(十)深入研究和開拓涉農(nóng)公證業(yè)務(wù)，為農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供有效的法律保障。公證機構(gòu)可以根據(jù)公證的優(yōu)勢和農(nóng)村經(jīng)濟的特點，在發(fā)展傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上開拓新的業(yè)務(wù)。如積極做好村民委員會選舉現(xiàn)場監(jiān)督公證。對村民委員會選舉進行現(xiàn)場監(jiān)督公證，可以有效防止選舉中的舞弊行為，確保選舉過程的程序合法。也可以打消部分選民的疑慮和對地方組織的不信任，有利于提高選民參加選舉的積極性，促進農(nóng)村地區(qū)的社會主義民主進程和農(nóng)村地區(qū)的和諧穩(wěn)定。
