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關鍵詞:依法行政;實踐;觀念誤區
中圖分類號:D92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)22-0219-02
從1997年黨的十五大提出“依法治國”,到2004年3月,國務院提出“建設法治政府”的目標。經過多年的努力,各級政府依法行政取得了明顯進展:行政體制改革穩步推進,政府職能逐步轉變;政府法制建設得到加強,立法質量不斷提高;行政執法體系逐步健全,執法行為逐步規范;行政工作人員依法行政意識逐步增強,依法行政能力不斷提高。然而,筆者以為,從傳統人治向現代法治的轉變關鍵在于觀念的更新,遠非一朝一夕可以完成,在目前的依法行政實踐中還有不少的觀念誤區需要我們去澄清。
一、不能將依法行政的本質定位為管理老百姓
1.認為依法行政就是依法管理老百姓是沒有跳出傳統的法律工具主義的窠臼
在傳統的封建人治環境之下,法律就是一個純粹的工具,是用來維護封建統治階級利益的工具。我們在為依法治國尋找歷史淵源的時候,很多人都會找到春秋戰國時的韓非子那里去,他提出了“治民無常,唯治為法”、“以法治國,舉措而已矣”等主張。實際上,韓非所提的“以法治國”是一種人治的主張,他主張對人民的統治要通過法律來實現,法律只是實現和維護階級統治的一個工具。按照這種理論,法所管理的對象自然就是被統治者,就是老百姓。在當前的行政實踐中,在不少執法人員的觀念中,法治就是“用法來治”,把法單純地作為工具和手段,認為依法行政就是政府運用法這個工具和手段來治理老百姓。這種觀念的實質是政府高于人民,人民服從政府,政府以治者自居,人民只是被治者。正是這種對權力的曲解,使得執法者在面對行政相對人時,有高高在上的感覺,似乎有一種主宰一切絕對的權威。
2.認為依法行政就是依法管理老百姓容易導致行政實踐中權力的濫用或誤用
行政權力是一種超越于個人之上的公共力量,是一把雙刃劍,既可以成為維護公共利益的有效手段,又可能成為侵害公民個人權利的工具。近代國家權力發展的一個重要特點,就是行政權的擴張。政府從早期資本主義社會“守夜人”的角色,改變為社會生活的積極參與者,它不再只是消極地以維持社會秩序為己任,而是積極地干預經濟和科技的發展,主動調整各種經濟和社會矛盾,以促進公共利益和社會福利,從而實現了從消極行政向積極行政的轉變。在這一轉變過程中,行政權力不斷擴張的,而權力本身帶有侵犯性,可能被濫用或誤用。簡單地將依法行政的本質歸結為“依法管理老百姓”,往往容易把管住老百姓作為行政目的,可能對普通公民正當的權利和自由造成嚴重損害。
3.認為依法行政就是依法管理老百姓可能導致對行政相對人合法權益的侵犯
行政法與民法不同,民法調整的是平等主體之間的人身關系、財產關系,而行政法律關系雙方法律地位卻是不對等的。行政主體一方享有國家行政權,能依法對對方當事人實施管理,作出影響對方當事人權益的行政行為;而另一方相對人則要服從管理、依法履行相應行政行為確定的義務。行政法中行政主體與行政相對人雙方處于不對等的法律地位,行政機關由于掌握了強大的國家權力,是強勢主體,處于強者一方,而對行政相對人而言,是弱勢主體,處于弱者一方,我們所法律追求的公平與正義,必須在行政主體與行政相對人之間尋求一種平衡,行政法實際上就起到了這個作用,通過對行政機關苛以一定的義務,并為其權力的行使規定嚴格的程序,來適當地限制強勢一方,從而保障行政相對人的合法權利。從這個角度看,現代法治環境下,依法行政就是從控制行政權的角度提出的,并且要以保障公民權利為歸宿。由此,依法制約國家機關的權力,依法保護公民的合法權益,既是現代法治的宗旨,也是依法行政的價值取向。要實現依法行政,核心就在于要較好地制約公共權力。簡單地說現代法治要求法律要“限制公共權力,保障公民權利”,要確保行政權力的設立和運作真正順民心、合民意,保障人民當家做主。如果認為依法行政就是管理老百姓,把老百姓的利益、行政相對人的權利置之腦后,就會背離法律精神,逾越法律規范,侵害行政相對人的合法權益。
4.依法行政的本質并非依法管理老百姓,應定位于依法規范和約束行政權力
法治作為一個與人治相對應的概念,最核心的思想就是通過法律遏制政府權力,政府必須受到法律的控制。這也是法治政府與非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人民守法,而自己不用守法;法治政府則不僅要求人民守法,更要求自己帶頭守法。法治政府最基本的特征就是把自身權力自覺地限制在法律的范圍內,以防止權力被濫用。所以說,依法行政的本質在于依法規范和約束行政權力,在于依法治官、依法治權,而不在于以法治民?？梢?依法行政更多的是對管理者自己而不是對管理對象的要求。如果認為依法行政就是管“百姓”,就是依據法律法規去管人,這是一種對依法行政本質把握上的認知偏差,它將嚴重阻礙人們對依法行政本質的把握和依法行政在現實生活中的踐行。
二、不能將依法行政的依據局限于法律規則
法律規范包括法律規則和法律原則。法律規則是指經過國家制定或認可的關于人們行為或活動的命令、允許和禁止的一種規范。法律規則包括假定條件、行為模式、法律后果三要素。在一般的行政案件中,人們主要依據法律規則做出具體行政行為。隨著法制的逐步完善,人們能在法律條文找到具體案件的適用的法律規則,然而,如果機械地套用法律規則,忽視法律原則,可能導致行政實踐中的法律行為與立法總之相違背。
1.僅依法律規則行政可能偏離法律本身的目的
法律規則只是法律理念的一種表現形式,在形式的背后還蘊涵著深層的法律價值,只有準確把握了這些價值精神,才有可能真正實現依法行政。不少執法人員在學習法律條文時只去仔細閱讀那些賦予本部門權力的操作性條款和可能要承擔法律責任的條款,而對于前面幾個法律條文往往視而不見。事實上,規范性法律文件,它的第一條一般都是“為了什么什么,依據什么什么,制定本法”,然后接下來的幾條,是一些原則性的規定,這些內容看起來似乎跟我們的行政實踐關系不大,被忽略了,殊不知,一個法律所有的精髓都在這幾個條文里,這些條文所蘊涵的就是法律規范所要體現的基本價值,它內涵著法律的一般原則、法律的目的、法律的精神,也涵括了法律本身所蘊涵的基本的公平、正義、自由、秩序、效率、安全等價值。無論行政處罰法,還是其他行政法律法規,立法的目的都是從維護公共利益和公共秩序出發的,處罰僅僅是實現秩序的一個手段,不是最終目的。比如說,《行政處罰法》以“規范行政處罰的設定和實施,保障和監督行政機關有效實施行政管理,維護公共利益和社會秩序,保護公民、法人或者其他組織的合法權益”為目的。其對行政處罰的設定并不以罰款為目的,處罰僅僅只是一種手段。所以說,如果僅依法律規則行政不關注其他條文的話,很可能會偏離法律本身的目的。
2.僅依法律規則行政可能違背法律的一般原則
法律原則雖然不預先設定任何確定的事實狀態,也沒有規定具體的權利義務和法律后果,不能直接適用于具體案件。但是,它指導和協調著法律所調整的社會關系,是法律的基礎性原理,對理解法律規則具有指導意義。在依法行政過程中,尤其是遇到新奇案例或疑難案例,需要平衡互相重疊或沖突的利益,為案件尋找合法的解決辦法時,原則十分重要,對法律原則的違背極有可能導致行政行為與法律目的相悖?！缎姓幜P法》的第5條規定,“實施行政處罰,糾正違法行為,應當堅持處罰與教育相結合,教育公民、法人或者其他組織自覺守法”。行政處罰對行政違法行為的制裁,確實能起到“罰一人而百人懼”的作用。但是,單純靠處罰,并不能保障法律、法規、規章的貫徹實施。法律的實施需要人們對法的深刻理解和內心信念支持,需要人們對法律的忠誠信仰。因此,教育功能也是法律的一項基本功能,要維護法的尊嚴,制止違法行為,必須堅持處罰與教育相結合的原則。否則,搞“不教而誅”,只會適得其反。在具體案件的處理中,依據法律規則作出明確處罰固然不錯,但是,如果違背處罰與教育相結合的原則,將忽視法律的預防功能,由此,也可能與立法的目的不相符合。
3.僅依法律規則行政可能有悖法律的基本精神
法律本身以維護公平正義為己任,簡單片面地理解某些具體條文,主觀隨意地認定違法,得出的是相反的執法效果,必然要扭曲法律的精神。林肯說過“法律是顯露的道德,道德是隱藏的法律”。不可否認,任何法律的規制,莫不以社會道德與基本倫理為藍本。從法的精神來說,法律是為了約束人,而不是為了懲治人。對社會而言,法律可被信仰也是因為它有向善之心,可以增進并保障民眾的幸福、自由。正因如此,人有惡的一面,所以法律成為必要;法有善的一面,使法律成為可能。面對執法者對法律規范的片面理解,對法律規則的孤立適用,行政相對人所受到的待遇可能是不公平的,這種處罰將使中國社會主義的法律精神受到嚴重的扭曲。
質疑觀點：法律，尤其是法學，應相對獨立于政治，但平衡論的政治味道太濃，是一門政治法哲學；而且平衡論不符合現代民主政治“小政府、大社會”的發展趨勢。
不可否認，法律與政治之間的關系自古就非常密切，憲法、行政法尤然。行政法作為一個關乎政府與公眾關系的部門法，素有“小憲法”或“靜態憲法”的別稱，因此，行政法必然要關注政治。但是，現代行政法不僅可以相對獨立于政治，而且還有助于將傳統政治改造為民主政治?，F代政治在本質上是民主政治，平衡論的民主政治維度主要體現為：政治民主制度化、公共行政組織精干化、行政管理模式多元化與相對方參與制度化四方面。
（1）政治民主制度化。當今中國社會正面臨著兩個轉型：與經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變相對應，治國方略也由“人治”向“法治”轉變。轉型的主題是經濟自由化與政治民主化。政治民主化的根基是“一切權力屬于人民”，并體現為黨領導全國人民通過各種渠道與途徑，依法參與管理國家事務、社會事務與經濟文化事業的“依法治國”。政治民主在很大程度上是一個行政民主問題，由此決定了依法治國的重點、難點與核心是依法行政。平衡法的歷史使命在于以行政法治革除行政專制、以制度化民主代替“大民主”、以民主參與防范行政專斷、以適度的社會自治代替政府包辦。因此，平衡法中的政治民主，不僅體現為政治決策的正義，更體現為決策過程的公開與開放，以看得見的方式實現民主。
與管理論、控權論相比，平衡論是積極的行政法哲學。政治民主制度化有助于壓力集團正常地、有序地釋放能量，真實地反映、凝聚民意，積極地化解政府與公眾之間的對抗，全面展示“人民政府”的內涵。由此可見，平衡法體現著民主政治的正當要求，正視政治、回應政治而又不過分依賴于政治，它以民主的精神來感化政治、以理性的規則來約束政治。
（2）公共行政組織精干化。區別于管理法中政治國家對市民社會的吞噬，也區別于控權法下亦步亦趨的政府與固步自封的市民社會，平衡論主張建立“精干政府與自治社會共生共促”的模式。當然，有鑒于中國行政權非常強大的傳統以及市民社會極其弱小的現實，平衡論主張在精簡行政機構、轉變政府職能的同時；大力培育規范化的社會中介組織，擴大公民參與，以壯大社會自治的力量，從而形成社會自治與行政法治的良性互動。
（3）行政管理模式多元化。平衡論主張構建一種多元復合行政管理模式，現代政府在保留必要強制性行政的同時，廣泛地采用行政指導、行政合同等靈活多變的非強制性行政，積極地整合行政目標與相對方私人目標，充分體現行政民主化。
（4）相對方參與制度化。平衡法的功能在于使得相對方參與程序制度化。相對方參與行政主要在兩個領域：其一，參與行政法律規則制定。由于行政立法直接關乎多數人利益，強調行政立法過程的公開與開放，主要旨在防止多數人專制。行政立法的理性程度往往與公眾參與程度成正比。其二，參與行政法律規則實施。行政執法中的相對方參與是行政立法參與的自然延伸，也是兌現立法參與結果的必然要求，它主要包括兩種性質的參與：一是制約機制中的消極參與，以維護既得利益，二是激勵機制中的積極參與，以爭取更多增益機會。
六、平衡論的人文精神維度：平衡法遠離人文精神？
質疑觀點：當代哲學面臨著恢復人類“愛智”的任務，當今中國應將計劃經濟中政府與公眾之間的關系倒立過來，而不能搞什么平衡；
平衡論提倡平衡，豈不與人文精神相悖？
作為一種關注人類終極價值的行政法哲學，平衡論尤其強調行政法的人文精神。平衡論認為：行政法精神只有同社會上流行的人文精神相吻合，規則才能真正富有實效；平衡法的人文精神既體現于具體規則之中，在一些基本原則中更有明顯體現。概而言之，平衡法的人文精神主要體現為主體尊嚴、中庸、平等、合作、寬容等價值序列。
（1）主體尊嚴。平衡論首先要做的就是將人從以往非理性制度的層層束縛下解放出來，將行政法改造成捍衛人類主體尊嚴的規范體系，而非相反。重塑行政法中人的主體尊嚴，對于行政主體與相對方而言，有著不同的含義。第一，對于行政主體而言，要將其與無限理性的迷信相剝離，恢復公務人員的真實人性，將行政主體視作“應該”
代表公益的人的集合體，而非“當然”的公益代表。第二，對于相對方而言，恢復其主體地位，有雙重含義：一是將公民從管理法中的客體身份恢復為行政法律關系的主體；一是將公民從控權法中對行政權的無限畏懼、消極防范中解放出來，培育起對政府的必要依賴意識。
（2）中庸。平衡法的中庸性意味著制度體系不偏不倚、不慍不火，從而與管理法、控權法明顯地偏袒一方、制約另一方形成對比。
平衡論旨在消解政府與公眾之間的對立情結，在二者之間筑建起一種溫和的法律聯系與真誠的合作框架。因此，現代行政法要兼顧公益與私益，只能擇中庸之道。
（3）平等。平衡法的“平等”精神，在很大程度上源于市場經濟的平等屬性。平衡法的平等精神體現在兩個方面：其一，相對方之間的平等；其二，行政權與相對方權利的結構性平衡。此外，在主客體關系學看來，競爭源自人的“惡”性，平衡法的平等精神也可視作一種對人的競爭本性的尊重。
（4）合作。平衡論不僅直面行政主體與相對方之間對峙的現實，而且正視雙方潛在的合作的可能；平衡論提倡合作精神，也是對人的“善”性的反映。平衡法所主張的合作，不僅體現為市場主體之間的合作，以及行政主體之間的合作，更為重要的是，平衡法還鼓勵、支持行政主體與相對方之間的真誠合作，以實現公益與私益增長的最大化。
（5）寬容。一方面，在平衡法中，政府對人民寬容，主要表現為尊重人民的意志與意思表示，這主要體現為行政立法參與、行政執法參與與司法審查；另一方面，公眾對政府也應具有寬容的襟懷。政府必然要受制約于特定的政治、經濟與社會環境，它不可能滿足公眾超越時空的物質要求。公眾對于政府的寬容，還表現為公眾對政府有必要的信心與信賴，給政府以必要的行政自由裁量權，而不應將行政視作行政法的奴隸。此外，平衡法的寬容性對于行政主體與相對方而言并不完全相同，譬如，體現平衡法的寬容性的“法不禁止即可為”
原則只能適應于相對方，而不能適用于行政主體。概而言之，平衡論旨在創造一種確定而不僵化、寬松而不隨意的、寬容的行政法律文化。
七、平衡論的實踐性：平衡點的坐標值是多少？
質疑觀點：平衡論主張現代行政法的價值目標是平衡，這難以回答以下兩個問題：第一，主張權利義務平衡并非為行政法所獨有，其他部門法-尤其民法更強調這一點，因此在行政法領域強調平衡并無什么特別意義；其二，平衡論主張要實現行政法的平衡，能否找出一個明確的“平衡點”？如果平衡論連平衡點都不能找出，還談何平衡。
這種質疑埋伏著若干個對平衡論的誤解、曲解，或者一知半解。
（1）行政法關注平衡的特別意義。平衡論主張現代行政法應追求平衡，主要是指行政權與相對方權利的結構性平衡，這可分解為相對方權利義務的統一、行政職權與職責的統一?！靶姓嗯c相對方權利的結構性平衡”這一命題，意指雙方法律地位的平等，從而區別于“行政權與相對方權利對等”的命題，此亦區別于民法上所強調的“平等民事主體之間的權利對等”。民法上的權利平等，是一種同質權利之間的平等，從而區別于行政法內處于對峙狀態的、異質的行政權與相對方權利之間的結構性平衡。實際上，正是由于行政法內行政權與相對方權利并非天然地處于平衡狀態，但行政主體與相對方之間又存在著互動合作的可能，因此，追求平衡之于現代行政法而言，才有特別的意義。
（2）平衡并非平衡法的終極價值目標。平衡論者從未將平衡定位為現代行政法的終極價值目標；而是正相反，它只是一種度量行政權與相對方權利結構和諧狀態的尺度。實際上，平衡法的價值目標有三：維護必要的行政法律秩序的初級價值、實現行政法治的中級價值、經濟發展與社會進步基礎之上的人的自由的終極價值。
（3）平衡論所主張的平衡是一種動態的平衡。當然，由于自然與社會的發展是有規律的，平衡法的“均衡點”的位移也遵循著內在的規律；作為自然與社會的應變量，“均衡點”總是處于由激勵機制與制約機制所構成的坐標平面之上，其移動軌跡是一條有一定斜率的曲線。因此，平衡論的真正壓力并非在于尋找一個“平衡點”，而在于發現“平衡曲線”的演變邏輯（即曲線斜率）從而指導行政法律制度的構建與完善。
八、平衡論的法治意義：平衡論與法治行政相悖？
質疑觀點：第一，中國當前行政權十分強大，法外行政屢見不鮮，當務之急是控制行政權，平衡論提倡行政法平衡實際上是一種保護行政權的官方理論主張；第二，中國正處于轉型時期，公民、法人與其他組織的行政違法、破壞行政法律秩序現象比比皆是，因此，政府必須加強對相對方的管理，平衡論強調行政法的平衡勢必會降低行政權威、不利于維護行政法律秩序，從而與法治行政相悖。
這是兩種關于平衡論、平衡法與行政法治原則的似是而非的理論主張。之所以有此“質疑”，歸因于未能弄清平衡法機制與行政法治之間的對應關系。
首先，我們來探討司法行政系統功能的戰略性。
司法行政系統功能戰略性是指司法行政系統在社會政治、經濟、文化生活中所處的職能位置以及參與管理社會政治、經濟、文化等項事務中應發揮的戰略性地位和作用。它包含兩層含義：第一，司法行政系統功能。它含蓋普法依法治理、人民調解、法律援助、法律服務、監改監教（社會矯治、安置幫教）、司法資格考試等六大職能。六大職能構成了司法行政系統功能，它的核心功能是普法依法治理；第二，司法行政系統功能的戰略目標——推動整個社會的民主與法制化。隨著我國政治、經濟、文化等項事業的發展，司法行政系統的重大功能在推動社會文明、經濟發展、建設法治國家中的地位和作用日漸顯現，它意味著我們要用戰略目光來認識新時期司法行政系統功能，推動社會步入民主法制社會的絕對可能性，凸現司法行政系統功能目標的戰略性。總之，司法行政系統功能的戰略性都具體體現在其六大職能之中。
（一）普法依法治理職能的戰略性
普法依法治理是司法行政系統功能的核心。隨著我國依法治國方略和建設法治政府目標的貫徹實施，各級都提出了建設法治政府的要求。最近江蘇省委、省政府提出了建設法治江蘇的新戰略，南京市委、市政府也提出建設三個文明特色區域的戰略等。普法依法治理工作在貫徹依法治國、建設法治政府中的地位和作用顯得越來越重要。我們可以這樣理解：普法是依法治理的基礎，依法治理必須建立完善的系統的法律體系，而這一法的體系必須為整個社會所熟悉，并遵守它、適用它，這樣才能實現依法治理的客觀性。因此，普法教育是依法治理的基礎，是司法行政系統功能戰略性的核心的重要表現。普法依法治理的目標和任務本質上就是教育引導公職人員和廣大群眾學法、守法、用法，特別是領導干部和行政執法人員依法行政、依法辦事，以適應法治政府建設的需要。因此，我們司法行政系統人員要站在建設法治國家和法治政府的高度，以創新的理念和思維，以高度的歷史責任感和使命感，創新普法依法治理的新舉措，以此推動和促進法制社會建設，發揮普法依法治理的基礎性、戰略性動能。
（二）人民調解工作功能的戰略性
人民調解工作是我國化解人民內部矛盾的一大創舉，是社會主義民主建設的重要組織部分。其功能戰略性體現于社會主義法與道德對社會群體的廣泛的調和性、公正性、誠信性。我國正處于社會內部變革之中，社會關系的調整加之社會內部自身變革存在的諸多矛盾影響著社會秩序的安全性。人民調解工作，把社會主義法與道德作為標桿，平衡著各種社會關系，化解了種種社會矛盾，促進社會良性秩序的建立，體現人民調解工作的調和性、公正性、誠信性，是社會主義法的適用和社會主義公共道德被吸納的過程，這一過程是推動社會步入民主法制社會的基礎，也是體現基層民主重要的組成部分，是其功能戰略性表現所在。
（三）法律援助功能的戰略性
法律援助是賦予司法行政系統的重要職能，是貫徹“法律面前人人平等”精神，維護社會公正，維護人權，服務于社會弱勢群體的重要舉措。它順民意，得民心，充分體現黨和政府關心弱勢群體，熱心為民服務的宗旨。充分體現社會主義制度的優越性和法律的公正性，法律援助是“三個代表”的具體實踐，是黨和政府與人民群眾溝通的橋梁，它是一項具有遠見卓識的戰略性工程，它對于推動社會前進和法律的公正性具有劃時代戰略性意義。
（四）法律服務功能的戰略性
法律服務對于維護公民和法人的利益，促進和規范市場經濟的發展，推動法治社會進程有著舉足輕重的作用，它已融入社會發展的各行各業，法律服務也在政府決策中發揮著顧問和參謀的作用。因此，在新的形勢下，司法行政系統的法律服務功能在法治社會建設中的作用顯得越來越重要，深刻地反映一個國家法制化水平。因此，司法行政領導要站在法治社會建設的高度，加強法律服務隊伍的思想道德和法律素質的培養教育和提高，確保法律服務隊伍在國家經濟建設的發展中，發揮保駕護航的作用。
（五）監改監教、社會矯治、安置幫教功能戰略性
監改監教、社會矯治、安置幫教功能體現“法”的強制性、規范性，更體現“法”的教育性、引導性、公正性。
一個國家一個國度期望的是每個公民都遵法守法，在公平條件下發揮個人的聰明才智，實現了個人價值和社會價值，但超越法度和社會價值基本觀念的行為與社會主導思想價值觀相抵觸，其行為就會違反法律規定，產生犯罪行為，黨和政府賦予司法行政系統監改監教、社會矯治、安置幫教的職能即以“法”為依據，強化國家“法”的強制性、規范性，以要求社會群體應做什么，不應做什么，從而規范每個社會群體中個人的行為，實現社會秩序的統一，同時，對違反“法”者，施以強制性、規范性措施，引導其糾正，關鍵在于對其行為加以教育，體現“法”的公正性。
這就是司法行政系統內含的“監改監教、社會矯治、安置幫教”功能戰略性的體現。
（六）司法資格考試的功能戰略性
我國目前的司法資格考試內容、形式及目的意義，具體表現于從事法律服務及法院、檢察院的司法人員從事的司法活動要求的資格內容中，就其而言，如嚴格控制司法行政系統“司法資格考試”這一職能功能，戰略的結果有：1、法律服務人員的綜合素質全面提高，并以法律服務的實踐活動體現，提高社會法制化水平；2、提高司法機關司法的公正性及司法水平，這兩個結果從社會中反映出一個很敏感的問題：是否依法行為和依法維權、依法為政，以此說明司法行政系統在履行司法資格考試的職能中，從戰略角度，應視為其為一種長遠的需強化的戰略。
綜合以上所述，司法行政系統六個方面職能構成了系統的功能，而此綜合功能從其發展趨勢中可以理會其戰略地位和戰略意義，所以說，司法行政系統都應從戰略角度思考工作，創新工作，以此來解決自己的思維誤區，推動自身的工作。
其次，我們來探討司法行政系統功能的趨勢性。
我們探討這個問題，關鍵在于是否認可司法行政系統的六大職能，若認可現有系統的六大職能，我們才可以研討這個系統的發展趨勢。這其中重點要解決四個方面的問題。
（一）法制宣傳結果的法定問題
法是一個國家群體的基本準則，法的普及和公曉是社會能否實現依法治理的關鍵。我們要實現依法治國的實踐目的，建立社會主義法律體系和法的普及公曉是關鍵所在。而現實表現為國民對“法”和學法、遵法、用法的意識滯于要求。因此，我們是否可以以階段法定形式確定“法”的宣傳，以此來提高法的普及和公曉率，確立“法”在我們的社會中的規范效用。
（二）人民調解和法律援助的廣泛適用的問題
人民調解制度和法律援助問題關鍵在于廣泛的適用問題。人民調解制度主要解決社會主義“法”與道德對于調解結果的調和性、公正性、誠信性問題，關鍵在于提高人民調解員的素質和政治上的綜合素質；法律援助也如此，關鍵解決法律援助的服務質量和公信力，為廣泛的群體所能接受并實現群體的認知率。
（三）法律服務為趨勢之本
法律服務質和量是國家民主與法制水平的測評標準。社會按照法律供給的質和量度越高，反映社會法制化水平越高，反之，則證明法制化水平的淡然。因此，司法行政系統的不斷強化法律服務隊伍的內部管理，規范、引導其法律服務行為，使之成為建設民主與法制國家的主導力量，使其成為維護社會公正、公平、誠信的有力支持。版權所有
（四）司法行政“法”適用的法定權利
司法行政系統承受賦予的六大職能，其戰略性可見而知，趨勢性大體應之，但我們應正面直視現時司法行政系統內存的不足：對“法”適用的法定監督權利。目前政府行政行為，司法機關的司法行為，誰可監督，這就是我們國家進入法治國家最大的障礙。我們得想：司法行政系統是沒有執法權的，但現有六大職能都是“法治社會”所必然，若以法定形式賦予其以“法”適用、監督、糾正、評判“權利”，是否可以建立一種完善的、科學的、有效的機制，真正實現公平、公正、誠信的法制現狀呢？以此，是否可實現我們黨的發展目標，并摒棄黨內存在的各種弊端呢？
關鍵詞：依法行政；公平正義；執法監督
中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）05-0-01
一、加強依法行政的意義
政府能否依法行政，關系到法律能不能保障社會的公平正義，這對于社會主義法治國家建設意義重大。加強依法行政，關系到法治政府的構建，關系到人民群眾的利益能否得到根本保障。
（一）加強依法行政是實現執法為民的本質要求。
建設社會主義民主是我國社會主義制度的本質要求。國家行政機關的權利是人民賦予的，公民享了管理國家和社會事務等的民利?，F代法治發展要求對行政權力進行有效的監督。行政相關法律、法規法制定行政責任制度，有效保證公民對國家行政機關及其工作人員行政行為的監督，確保行政行為在合法、合理的框架下進行。建立公平、公正的政府是人民的期望，也是執政為民的本質要求。
（二）加強依法行政是建設社會主義法治國家的本質要求。
在國家行政權不斷擴大，行政權觸及社會生活各個方面的情況下，防范行政侵權，其意義就顯得十分重大。行政法應強調對行政權的控制作用，行政法必須以防止行政權擴張，強調保護公民的合法利益不受行政行為不法侵犯。所以說，行政法的主要職能是限制行政權力。由于行政權幾乎無所不在，政府行為不規范問題嚴重，這些問題已經直接影響了我國社會主義民主法治的建設。因此，我們要加強行政法治建設，嚴格依法行政。這對于促進法治國家建設，構建法治政府，促進社會與經濟的發展，維護社會的穩定，具有深遠的意義。
二、社會公平正義的必要性分析
社會公平、正義的內涵、外延含義深刻，包括社會資源和機會的公正配置，矛盾調處和社會糾紛的公正解決。我國社會主義制度的建立公民之間的平等制度，也從根本上確立了社會公平正義的在我國社會發展中的地位。社會公平正義作為上層建筑的一部分，歸根結底是由社會經濟關系決定的。社會公平正義問題，從根本上說受社會物質生產方式的制約。我國現階段分配方式還不能真正實現按需分配，而只能在促進社會與經濟發展的同時，維護社會公平與正義，使全體人民在社會與經濟發展的同時能夠實現公平與正義，實現法治國家建設的本質要求。
社會公平正義是人類的共同理想。社會公平正義意味著分配的合理，意味著權利的平等，意味著機會的均等。保證利益分配的合理、減少不必要的沖突，是實現社會公平正義的關鍵。如何保證利益分配合理，關鍵就要加強依法行政。
三、完善依法行政執法程序，推行公平正義途徑
政府一直致力于社會公平正義建設，政府把實現社會公平正義作為最高目標。但人民群眾對當前社會公平正義仍然存在諸多質疑。目前，在我國行政執法中，依然存在重實體，輕程序的問題。而且就行政執法的程序問題無論在立法、執法、司法監督上都存在嚴重的缺陷。因此，加強依法行政，促進社會公平正義的途徑從以下幾個方面著手：
（一）加快出臺行政程序法
目前我國尚沒有一部完整的真正意義上的行政程序法，盡快出臺行政程序法，解決行政執法程序上的無法可依的狀態。盡快制定有關行政程序方面的法律、法規和規章。建立和完善調查取證制度、聽證程序制度、權利告知制度、申請回避制度、重大行政事項合議制度、行政相對人權利時效制度等。在構筑行政程序的過程中，應當以程序抗辯作為構建的基礎，通過相對人對行政權力的有效抗辯制度，解決行政執法中存在的對行政相對人權利保護不足的問題，以保持行政權力與相對人權利的相對平衡，促進社會公平正義的發展。
（二）強化行政執法特別程序構建
在行政執法中，將聽證程序、行政復議程序作為行政處罰、行政強制執行、行政強制措施等的必經程序，以最大限度的保護行政相對人的合法利益。同時，嚴格規范行政行為緊急避險，緊急行政強制措施的實施條件，同時為防止行政機關行政執法權的濫用，應制定完備的行政賠償規則及程序。
（三）加強對行政執法的監督力度
加強立法機關對行政執法的監督，要將立法機關對行政機關的監督制度化、規范化。加強行政機關的內部監督機制，完善行政監察制度建設，明確監察機關的具體職責。實行行政執法與執法監督職能的分離，賦予監察機關獨立的監督地位。將監察機關的權限序、責任以法律的形式固定下來，將消極監督轉變為主動監督，推進依法行政工作的順利發展，為保障社會公平與正義打下堅實的基礎。
加快加強依法行政，加快法治政府的建設，是促進社會公平正義的基本保證。沒有公平正義的社會，就沒有社會的穩定與和諧。加強依法行政，加快法治政府的建設，促進社會公平正義，是社會對政府推進依法行政的基本要求，同時也是執政為民精神的價值取向。隨著建設法治政府建設的完善，依法行政能力的提高，促進社會公平正義的目標終將實現。
參考文獻：
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[5]應松年.構建和諧社會與依法行政[J].國家行政學院學報，2005（06）.
最簡單的定義方法是把行政法描述為有關行政的法。統而論之，這并無不當，但只有進行進一步的闡釋，人們才能明了行政法的內容體系、本質特征與重心所在，才能對這種定義的準確性、完整性、正確性作出判斷。
有的學者從管理的角度界定行政法，人們稱之為管理論。這種理論在早期特別是在大陸法系國家和前蘇聯的行政法學中占據統治地位。最集中、最直接地表述這一理論的一個定義是：“行政法作為一種概念范疇就是管理法，更確切一點說，就是國家管理法。”1管理論者從“分析實證主義”出發，信奉“法律是無限者的命令”，認為行政法是“對國家事務進行管理的工具。”認為行政機關是權力主體，相對方是義務主體，二者之間的關系是權力義務關系，權力義務不對等是行政法的基本特征，命令——服從是行政行為的基本模式。強調法制的中心是以法行政，即用法律管理國家事務，要求行政相對方服從法律的命令，否則要承擔行政法律責任，受到法律的制裁。他們將行政法律責任的范圍限于行政相對方的責任，不強調行政主體的法律責任，追究行政法律責任的機關是主管行政機關或行政裁判機構。行政救濟，早期被認為是行政長官對受害的相對方的一種恩賜，此后方逐步被承認為相對方的一種權利補救措施。他們一般都是以行政組織、行政職能和作用為核心來構筑行政法學理論體系。在他們的早期著作中，不講司法審查和司法補救。管理論的產生有其歷史、社會的必然性，在一定條件下，對社會的穩定和發展起了積極的作用。但這種理論有較大的片面性，未能全面而深刻地把握行政法的實質，它以管理者為本位，以管理為使命，視法為管理工具，無視行政相對方的權利，忽略了對管理者的監督，過于強調行政效率和行政特權，加深了行政領域“官本位”的特征，同現代社會的發展，同民主與法治原則不相適應。
目前國內比較流行的行政法定義有：“行政法是關于國家各個方面行政管理活動的法律規范的總稱”2；是“調整行政活動的法律”3；是“調整行政關系的法律規范的總稱”4，等等?！靶姓芾砘顒印薄ⅰ靶姓顒印薄ⅰ靶姓P系”這些概念，或屬同義概念，或屬近似概念，其共同之處在于行政主體居于主導地位，行政相對方居于被管理的客觀地位。根據這些定義，無法引申出對行政的監督這一行政法的重要使命，結果行政訴訟這一不可或缺的內容就被從行政法的有機整體中了，也就無法改變、調整雙方的不平衡性。
英美一些行政法學者從權利本位出發，把行政法稱為控權法，人們稱之為控權論。該理論在英美法系中占居主導地位。最集中、最直接地表述該種理論的定義有：“行政法是控制政府權力的法”5；“行政法是控制行政機構執行各種行政程序的法律”6；“行政法是控制國家行政活動的法律部門，它設置行政機構的權力，規范這些權力行使的原則，以及為那些受行政行為侵害者提供法律補救”7?？貦嗾搹淖匀粰嗬摵蜋嗔χ萍s論出發，認為由于行政權的擴張，必須通過行政法來制約行政權，防止其腐敗，以保障公民的權利；認為司法審查和行政程序是制約行政權最有效的形式和手段，行政法學應以此為核心來構造其理論體系。他們將行政法治原則歸結為就是依法行政。將行政法律責任的范圍限于行政主體責任。對行政相對方違反行政法律規范以及由此應承擔的相應的法律責任，不歸入行政法研究的范圍。司法機關是追究行政法律責任的主要機關，行政訴訟是司法機關實現對行政行為進行審查和給予公民權利補救的基本形式。控權論同管理論一樣，只具有部分真理性，未能全面揭示行政法的功能和把握行政法的本質特征，也不完全符合行政法的歷史與現實存在。它的積極意義在于強調權力制約權力，防止行政權腐敗，在行政權日益膨脹的時代捍衛自由主義的傳統，保障公民的權利。但他們對現代社會要求積極行政，提高行政效率，維護公共利益以及自由主義從否定性自由向積極的自由轉變的客觀現實未予重視，有失片面。而且，過分強調司法審查的作用，也不符合行政法制發展的狀況。
有的學者以行政權為核心來表述行政法的意義，認為行政法是關于賦予行政權、規范行政權的運行以及權利補救的法。這個定義從一般意義上講并不算錯，但其確切的含義與偏重有待于視其如何設計其理論體系、遵循怎樣的原則而定，如果滑向控權，就與上述施瓦茨的定義并無二致。
從調整對象角度界定，行政法可以表述為調整行政關系和基于行政關系而產生的監督行政的關系的法律規范體系。所謂行政關系，或稱管理關系，是指行政主體作為國家行政職能的承擔者在其存在與活動過程中與行政相對方發生的各式各樣關系（私法關系除外）。行政關系基于行政法的調整而成為行政法律關系，行政法律關系是行政法調整行政關系的結果，未經行政法調整的行政關系不是行政法律關系。在行政關系中，行政機關處于主導的優越的地位，因此，傳統上稱之為“權力——服從”關系，具有非平衡性。
行政法除調整行政關系以外，還調整基于行政關系而產生的監督行政的關系。監督行政關系是在行政關系的基礎上產生出來的，兩者具有內在的不可分割的本質聯系。監督行政關系的監督主體比較多，監督的形式多樣化，其中最常見、最有效的是司法監督，即人民法院通過行政訴訟對行政行為進行司法審查。在監督行政的關系中，行政機關被置于被動地位，必須為自己行為的合法性（有時也包括合理性與科學性）辯護，承擔了更多的義務，不象在管理過程中具有指揮命令權，這種關系同樣具有非平衡性。
行政關系和監督行政關系各有自己的特點。有些學者以行政關系作為行政法的研究對象，有些學者則以司法審查作為研究對象，從而形成兩種不同的學派。筆者認為上述兩類關系都應是行政法調整的對象，都是行政法有機的組成部分。綜觀行政法的運作全局，它經歷了（管理中的）非平衡——（監督中的）非平衡——平衡的辯證發展過程，因此，行政法的內在精神在于謀求整體的平衡。這種行政法觀念被稱為平衡論。
平衡論，即權利義務平衡論，亦稱兼顧論，是我國一些行政法學者的主張。8該理論認為，公共利益與公民利益的差別與沖突是現代社會最常見最普遍的一種現象，正確處理利益關系應該是統籌兼顧，不可只顧一頭，反映在行政法學上，其利益主體的權利義務關系應該是平衡的。這種平衡既包括不同主體之間的權利義務的平衡，也包括同一主體自身權利義務的平衡。平衡論認為，一方面，為了維護公共利益，必須賦予行政機關必要的權力，并維護這些權力有效地行使，以達到行政目的；另一方面，又必須維護公民的合法權益，強調行政公開，重視公民的參與和權利補救，以及對行政權的監督。這兩方面不能偏廢。行政法，既調整行政關系，又調整監督行政關系，是調整這兩類關系的法律規范和原則的總稱。行政關系，經法律的調整，具有權利義務的內容，即上升為行政法律關系。行政法律關系可分為行政實體法律關系和行政程序法律關系，它們是同一行為同時受兩種不同的法律規范的調整而形成的兩類不同的關系。監督行政關系則是為了監督行政權、解決行政爭議而形成的各種關系，其中主要是行政訴訟關系。行政關系和監督行政關系，具有內在的必然的聯系，同時受同一部門法調整。行政上或稱行政法律關系，其中包括行政實體法律關系和行政程序法律關系以及監督行政法律關系，最顯著的一個特征是權利義務不對等性，但后二者的不對等性與前者的不對等性是倒置的，這就平衡了行政主體與行政相對方的權利義務關系，保證了各主體法律地位的平等，體現了現代行政法的民主性。行政法主體，都必須遵循行政法治原則，都應受法治原則的制約，無論何方違反行政法律規范，都應追究其行政法律責任，只是各方可能違反的法律規范、追究其責任的主體、以及可能受到制裁的形式有所不同而已。行政法既不是行政特權法即管理法，也不是抑制行政權利的控制權法，而應是平衡法。當然，同行政法主體相比較，行政相對方處于弱者的地位。因此，在一般情況下，應在總體上強調依法行政，給予行政相對方更多的行政參與權和設置更為完備的權利補救措施，以顯示人民當家做主的國家性質。
注釋:
1B．M．馬諾辛等著：《蘇維埃行政法》，群眾出版社1983年版，第24頁。
2《法學詞典》，上海辭書出版社第三版
3王名揚著：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年版。
4王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社1983年版。
5H.R.Wade:AdministrativeLaw，1982年英文版第五版，第4頁
6K.Davis:AdministrativeLawText，1972年英文版，第1頁。
7施瓦茨：《行政法》，英文版第2頁。
一、非權力行政方式的基本含義
所謂非權力行政方式，是指行政機關實施的不具有強制命令性質的非權力作用性的行政活動方式。其基本特點包括：它在法律關系上屬于公法關系；它在性質上屬于非權力作用，不以國家權力來單方性地拘束行政相對人；它既包括一部分無固有法律效果的單純事實行為（如某些行政指導措施），也包括一部分較為柔軟的法律行為或準法律行為（如屬于雙方法律行為的行政契約行為）；它往往具有誘導性和引導性；它有時以行政權力作為背景（相當于具有一定的事實上的拘束力），以保障它的實效性；它適用于整個行政領域，但主要是經濟領域和部分社會管理領域；它在方式方法上往往采取非強制性非命令性的手段；等等。
非權力行政方式的具體表現形態多種多樣，主要有：行政指導，行政契約，行政獎勵，行政調查、行政公示、行政資助（扶助、補助），政府采購，行政經營，行政出讓（拍賣），公共設施建設（開發）與提供服務，以及在狹義行政指導范疇之外的非拘束性行政計劃，等等。在這些行為方式中，有的雖然具有一定的民事活動性質（如行政經營、政府采購、行政出讓等等），但并非一般的民事行為，而帶有顯著的行政性（如公共管理性、國家政策性、行政目標性、官方導向性、政府品牌效應性等等），實際上是行政機關在給付行政、服務行政條件下逐漸增多的一類行為。
非極力行政方式的適用范圍很廣，涉及行政領域的諸多方面，但主要運用于經濟領域和一些社會管理領域中的給付行政、服務行政過程中，可以說是與給付行政、服務行政模式相聯系相適應的一類行為方式（例如已有越來越多的國家在給付行政領域原則上要求采用行政契約），它對于現代社會生活的協調高效運轉起著特殊的重要作用。
非權力行政方式是行政民主化潮流的產物，其產生發展帶有現代市場經濟和民主政治發展的時代背景特點。進入20世紀以來，特別是第二次世界大戰以來，由于對經濟與行政管理的社會需求不斷增加，政府職能逐步擴大、豐富與活躍，特別是世界范圍的民主化潮流的推動和國家的福利性質逐漸增強，傳統的管理行政、秩序行政逐步轉向以給付行政、服務行政為特點的現代行政，以行政機關為中心和行政權力的單向行使為全部內涵的傳統行政日益轉向以注重人權和民主的現代行政，在此轉型發展過程中出現了行政方式的多樣化、柔軟化趨勢，而行政指導、行政契約、非拘束性計劃等非權力行政方式的出現和廣泛運用就是其中一個突出現象；同時在此過程中也出現了一些矛盾和問題，需要依循行政法治原則來妥善解決。
二、非權力行政方式的合法性分析
依法行政是一個歷史悠久的概念，是近代法治國家普遍奉行的準則，其最早最基本的含義是指行政必須服從議會法律。這種原初的法治觀是對封建時代的人治觀（此處的“人”，實為封建君主、領主，由他們一手把持行政，實行專斷統治）的一種革命性超越。由于各國社會歷史條件和法治傳統的差別，人們對依法行政至今仍有不同理解，特別是大陸法國家和英美法國家的依法行政理念各有側重。但總的來說，既強調實質上的法治要求又重視形式上的法治要求，現已基本形成共識；而且隨著經濟與社會生活的不斷發展，依法行政的概念也需要且正在逐漸發展演化，依法行政之“法”不再局限于國會立法，已逐漸擴大到行政立法、地方立法了。在引介進來的外國行政法的有關學說中，對我國影響最大的是日本的依法行政理念。按當代日本行政法學權威學者南博方教授的觀點，依法行政的內容主要有三項：一曰法律的保留；二曰法律的優先：三曰司法審查（指行政法上的一切糾紛均服從司法法院審判的統制）。在我國，行政法學界是隨著改革開放和法制建設的發展，到80年代末期才正式和明確地提出依法行政這個概念，而且對其內涵和外延的認識也逐漸深化。近期有學者專門撰文提出，依法行政就是指行政機關行使行政權力、管理公共事務必須由法律授權并依據法律規定，其內涵包括職權法定、法律保留、法律優先、依據法律、職權與職責統一等等。
一般認為，與依法行政相比，行政法治是含義更廣、層次更高、已包容依法行政含義在內的一個概念，是法治原則在行政領域的體現，或者說是貫徹現代法治原則最主要的領域，也是我國現階段實施依法治國方略的關鍵和核心。用依法行政和行政法治的要求來觀照非權力行政方式，不難看出依法行政和行政法治原則與非權力行政方式之間是相容相通相符的，非權力行政方式應納入行政法治軌道上運行，其合法性是顯而易見的。
而按學界約定俗成的也是目前最一般的理解，“權力”這個概念具有兩層含義：一是指政治上的強制力量；二是職責范圍內的支配力量?？梢姡瑥娭菩院椭湫哉菣嗔Φ囊恍┗酒犯?，承認這一事實和常識，與所謂“邏輯上是在支持專制”顯然無關。例如，按英國學者R ？馬丁博士的分析，與權力概念密切聯系的有服從、強制、權威等概念，它們是從依賴關系的不平衡中衍生出來的；而不平衡依賴關系乃是以服從、強制、權威等為基礎的權力關系的關鍵之處。正是在這個意義上，人們將前述那一類總體上不存在不平衡依賴關系的行為稱為非權力行為（非極力行政方式），這是從性質上來理解和區分行政機關的行為所作出的劃分。
國外行政法學者認為，隨著社會生活的發展，公法關系中出現了兩個領域（這兩個領域的劃分不是絕對的，而且其界限日漸模糊）：一個是行政機關與相對人之間以支配服從的關系相處，由公權力強行約束的領域；一個是行政機關與相對人以平等和對等的關系進行互動，受公法的弱約束和私法的強約束的領域。以極端形式而言，前者如強行征用土地、警察強制執行、實施行政處罰等等，后者如行政經營、公用服務、政府采購等等（但行政指導、非拘束性計劃等行為方式并無明顯的私法強約束特性）。因此，公法關系可大致分為兩類：第一類是傳統的具有支配服從特性的公法關系，它體現了行政法中的權力性方面，可稱之為極力型的公法關系；第二類是引進的（新出現的）具有一般管理和服務特性的公法關系。在非權力行政方式中，隨著給付行政的拓展而運用得越來越多的行政契約具有一些特殊性，即雖然它在本質上也是一種非權力作用，但它在利用關系即表現形式上卻屬于一種行政行為（雙方行政行為）。這些都表明各種非權力行政方式是既有共性又各有特點的，對此應予適當注意。
三、非權力行政方式的分類考察
限于篇幅，本文對表現形態多種多樣的非權力行政方式無法一一論列。這里僅以行政指導、行政契約、非拘束性行政計劃為例略加分類考察。
1.行政指導?！〈烁拍钍紫瘸霈F于“二戰”后的日本，目前在歐美國家則多稱為非強制性行政行為，或稱為非正式行政行為、簡便式行政活動等等。盡管各國學者對行政指導的理解不同，在術語表達上也有所差異，但可以說大致是指稱的同一概念或同一類概念，所提出的關于行政指導的諸多定義之共同指向包括：行政機關是行政指導行為的主體；行政指導屬于非權力強制性行為；指導者謀求相對人同意或協力以實現一定行政目的；其方式方法靈活多樣；等等。因此，根據當代行政法理論與實踐發展的成果與趨勢，可將行政指導定義為：行政機關在其職能或職責范圍內，為適應復雜多樣化的經濟和社會管理需要，基于國家的法律精神、原則、規范或政策，適時靈活地采取指導、勸告、建議等非權力強制性方法，謀求相對人同意或協力，以有效地實現一定行政目的之主動行為。行政指導是最具代表性和使用最廣泛的非權力行政方式，其主要作用是：補充和替代作用；輔導和促進作用；協調和疏通作用；預防和抑制作用。在現代市場經濟條件下，行政指導主要運用于經濟、科技和社會公益方面，特別是在經濟管理領域運用得更普遍一些。
第二次世界大戰以來特別是近二十三年來，由于行政指導在現代市場經濟條件下的行政實務中日益顯現出特殊的功效性和適應性，許多重要市場經濟國家（如德法英美等國）對行政指導的態度都陸續發生了由否定到積極采用的變化，而且一些國家（如日、韓等國）已通過專門立法對行政指導行為加以規范。但相比之下，盡管隨著我國市場導向改革和經濟社會發展的推進，近些年來行政指導的必要性、功效性和可行性及其負面性日漸顯露出來，學界也陸續發表了一些關于行政指導的研討文章，仍由于我國曾長期實行傳統的計劃經濟體制，部分行政實務工作者受強調集權集中的傳統觀念束縛較深，在體制轉型初期還難以重視和正確運用政府的柔軟干預方式，學界對行政指導行為的研究也遠遠不夠，因此許多人對行政指導還不甚了解。這顯然不利于在我國市場經濟條件下積極運用和完善行政指導行為，也不利于行政法（學）的創新發展，此種狀況亟待改變。
2.行政契約（也稱行政合同）?！‖F在一般認為，行政契約是行政主體與相對人之間為執行公共事務，實現行政管理目標，適用行政法規則，依雙方意思表示一致，設立相互權利和義務的協議。與一般的民事契約相比，行政契約具有五個特征：行政契約的雙方當事人中必有一方是行政機關；行政契約的雙方意思表示必須一致；行政契約的目的是為了執行公務，實現行政管理目標；在行政契約的履行、變更和解除中，行政主體享有行政優益權；行政契約由專門渠道進行救濟。我國現階段的行政契約主要有三大功能：一是擴大行政參與，實現行政民主化；二是彌補立法不足，替代制定法規則；三是搞活國有企業，提高國有資產使用效率，促進國有資產的增值，推進經濟體制改革。這三大功能是行政契約在行政法（學）體系中得以存在和發展的重要理由。從我國的行政實務來看，行政契約主要包括：國家訂貨合同；公用征收合同；各種委托合同（如我國普遍推行的科研合同）；國有土地使用權有償出讓合同；國有企業承包、租賃合同；公共工程合同（包括政府特許權協議即BOT主合同）；等等。
我國過去在經濟與社會生活中長期實行高度集中的行政管理體制，行政機關單一運用行政命令手段，忽視運用行政契約方式（即協商型的雙方行為）來管理經濟和社會公共事務，即便在行政實務中偶爾采用某些帶有行政契約性質的管理手段，也是不自覺、不規范的，有的甚至背離行政契約的基本原理和規則，而且學界也未重視對行政契約進行系統研究以指導實踐。隨著經濟體制改革不斷深入，行政管理方式逐漸發生變化，更符合現代市場經濟民主化要求的協商性、契約性、非權力強制性的管理手段日益受到重視，行政管理由單純行政命令向行政命令、行政指導和行政契約等諸種手段并用轉變。由于現代市場經濟是法治經濟，根據經濟與社會生活的需要來拓展行政管理手段特別是采用多元化的相應法律調整方式就成為必然選擇，近年來在我國行政實務中已較多采用行政契約手段，行政契約研究也開始受到重視。
3.行政計劃（非拘束性計劃、指導性計劃）。首先需要說明：廣義的行政計劃包括指導性（非拘束性）行政計劃和指令性（拘束性）行政計劃，前者是一種非權力行政方式，后者是一種權力行政方式。在當今主要市場經濟國家，已極少有指令性行政計劃，其行政法學著述中提到的行政計劃一般就是指的狹義上的行政計劃即指導性行政計劃。我國實行市場導向改革和市場經濟體制后，指令性行政計劃日益減少，今后的行政計劃基本上就是指導性行政計劃，故此處的討論對象特指狹義的行政計劃即指導性行政計劃。
所謂行政計劃，在靜態上是指為處理行政事務、實施行政事業或制定行政政策而由行政機關確定的行政指導性目標；在動態上是指行政機關在實施公共事業及其他活動之前，綜合地提示有關行政目標和制定出規劃藍圖，以具體明確行政目標，并進一步制定出為實現行政目標所必須的各項政策性大綱的活動過程。行政計劃的作用，總的來說是設定指標性的行政目標來引導相對人以及行政主體自身的行為。由于在現代社會中計劃手段的廣泛運用，行政計劃的作用（或者說功能）日趨復雜多樣化，例如：引導和指導行政相對人的預期和行為；引導、聯系和協調其他行政手段（包括行政法律手段）；通過確立科學、合理的行政目標來最有效地調動行政資源、實施行政活動；通過取得有關行政機關的共識和協調行政政策來提高整體行政效果；等等。就行政計劃的適用范圍而言，市場經濟國家的行政計劃在傳統上主要用于國防事業、防災救急等方面，表現為國防計劃、防災計劃等保安性質的行政計劃，其適用面較窄且政治色彩較濃；但“二戰”以來隨著國家干預的增多和行政民主的發展，行政計劃在越來越廣泛的領域（特別是經濟管理領域）得到運用，行政計劃的經濟性和社會性大大增強。行政計劃的形式和內容非常多，可從多種角度分類，但在行政實務中最具操作意義的是從計劃的性質、關系、程序等角度所作的如下分類（這些分類有所交叉）：指導性計劃與指令性計劃；政策計劃與狹義的行政實施計劃；上位計劃與下位計劃；經過不同審批或決定程序的行政計劃；等等。
考察主要市場經濟國家運用行政計劃的情況不難看出，政府制定的關于經濟發展的行政計劃對于相對人來說并不具有國家強制性，往往僅表明今后的奮斗目標，主要包括對增長率、物價水平、國際收支等指標作出預測，旨在為企業、公民從事經濟活動提供參考?？梢哉f，這也是在現代市場經濟條件下行政計劃有其地位和作用并獲得發展的重要原因之一。行政計劃的重要性還表現在它對行政機關自身的行為也具有指引作用，能夠減少行政活動之間的矛盾和沖突，有助于整體推進各種行政活動，從而完整協調地實現行政目標。在現代社會，政府的引導、指導、服務、協調等職能逐步增強，同時行政管理需求的擴張也對行政計劃提出了新要求，在這種趨勢下行政計劃的重要性必然凸現出來。
四、非權力行政方式的現實問題和法治化對策
無需諱言，非權力行政方式在行政實務中既發揮著特殊的作用，同時也存在一些現實的矛盾和問題，主要表現為非權力行政方式的操作不夠規范，制度化程度不高，監督與救濟機制不夠完善，應有作用尚未充分發揮出來，有關研究和共識不足，等等。
這些問題或多或少、程度不等地存在于我國各地和各級政府機關的行政活動中，制約著非權力行政方式積極作用的充分發揮，因而必須按照行政法治原則的要求，從觀念、規范、制度等諸方面采取有效措施予以妥善解決，以提高非權力行政方式的法治化水平，積極克服其負面效應，從而推進依法治國方略和行政法治原則的貫徹落實。在現階段可采取的若干對策主要有：
1.變革行政法文化，摒棄陳舊觀念，樹立新的行政法觀念。只有轉變觀念才能更好地認識新事物。要按照行政法治原則的要求，普遍樹立起給付行政、服務行政、積極行政、柔軟行為方式、兼顧平衡協調等現代行政法觀念，以更好地指導行政實踐，實現行政方法手段的多樣化、高效化和法治化。
2.堅持科學、民主、法治精神，積極穩健地提高行政效率。首先要堅持實事求是，堅持群眾路線，擺正人民政府與人民群眾的關系；同時要處理好非權力行政方式與權力行政方式的關系，做到二者分工配合、各展所長、共同發展。
3.積極采用符合現代市場經濟發展要求的行政管理新方法。行政機關工作人員在掌握運用權力行政方式的同時，還應積極學習和靈活運用各種非權力行政方式，特別是那些符合市場經濟條件下行政管理特點的柔軟管理方式，如行政指導、行政契約、非拘束性計劃、行政獎勵、行政資助（扶助、補助）、政府采購、公共設施建設（開發）與提供服務等等。
【關鍵詞】環境行政法；環境行政權；政府；控制
一、對“控制環境行政權”的理解
筆者認為，法律對行政權力的的控制不僅僅意味著對行政權力進行限制，更要體現在法律對行政權的駕馭與支配上。因此，要注意區分“控制”與“限制”間的含義?！翱刂啤钡暮x要比“限制”的含義廣泛，“控制權力”一方面規定權力的的范圍，對權力進行消極限制；另一方面通過規制和導向，使得權力得以有效的實施運作。
所以，對環境行政權的控制，并非要消滅環境行政權，也并非無原則地講權力越小越好，相反卻是在承認政府環境行政權的前提下，為避免環境行政權的態意妄為，而對其加以必要的控制，使其與法律的規定相一致，最終使得環境行政權得到合理有效的實施。
二、政府能掌握環境行政權的原因
在當代，環境問題的解決和生態平衡的維護是國家和政府的一項基本職責己是不爭的事實，政府在維護生態平衡和保護環境中的重要作用也得到了普遍的承認，環境保護所依賴的嚴格的法治和轉變人類社會發展模式所需要的基礎設施，需要政府來提供。
通過筆者分析，主要有一下幾個原因：
（一）根據西方經濟學的相關論述，環境問題多因市場失靈所導致的外部不經濟性。這就需要在立法上必須授予政府行政機關足夠的環境管理權限，即環境行政權。
（二）環境保護需要集體行動，采取集體行動的方案也可以有多種方式，但由于人數眾多，各自的目的動機各不相同，很可能各執一詞，互不相讓，也可能利益無法調和，這樣勢必導致交易成本過高，達不到環境保護這個最終目的。
（三）處理環境問題需要大量的人力、物力、財力，而且環境問題的解決需要較長的時間和有效地綜合治理。
三、環境行政法對環境行政權進行控制的必然性
法律支配權力，是貫穿整個行政法發展歷程的最根本的理念，離開這一條即無所謂行政法。
（一）依法行政是法治社會的必然要求
一個社會，首先有不守法的政府，才有不守法的公民。政府如果不守法，危害將會無數倍于公民不守法；政府不守法，將會使受其管轄和影響的人們都受到不法之害。政府不守法，無異于昭示于天下，法律是可以不遵守的，或者法律只是管老百姓的，從而使法治的價值失落，使人民不相信法治，這樣就不可能建立起法治國家。因此我們說行政法治是法治的關鍵和核心。
（二）環境行政的特性決定了控制政府環境行政權的必然性
與其他領域的行政管制相比，環境行政具有如下的特點：
1.科技關聯性
環境行政往往涉及濃厚的科技關聯，導致決策風險的提高"在時間的壓力與特定的時空條件下，不論行為或不行為，由于資訊的欠缺，決策的對錯都是很難判斷的。
2.利益沖突
由于環境行政往往觸及相當廣度的利益沖突，造成環境行政上裁量空間擴大，也容易導致檢證困難與決策拖延等現象。
3.損害后果的難以救濟性
政府的環境行政必然會對環境造成一定的影響，同其他領域的政府失職不同，環境行政所造成的后果往往是難以救濟甚至是不可救濟的，如生態環境的失衡、物種的滅失、環境遭到污染都是難以恢復或不可恢復的。
四、我國政府濫用環境行政權的現狀
（一）環境行政管理體制紊亂、軟弱
對于很多自然資源的主管部門而言，既要承擔資源的開發、利用、管理，又要肩負生態環境的保護，真是既當裁判又當運動員，結果是只重視資源的開發、利用，而輕視了對長遠生態平衡的維護，此乃其紊亂的表現。而說其軟弱則是指環保部門的地位、規格不夠高，無論是中央還是地方的環保部門都是政府職能部門，不具有獨立性，如此一來在環境執法過程中難免受到地方領導的干擾。
（二）地方保護主義盛行
在我國，作為污染源的眾多企業都是各地方政府的經濟支柱，在當地的經濟利益、領導的政績與生態環境利益之間，各地方政府往往選擇了前者，從而縱容了企業的排污行為。
（三）對環境行政缺乏必要的監督和制約
環境行政在我國的發展歷史并不長遠，真正意義上的環境行政也只是近二三十年的事。然而，伴隨著環境問題的突現，環境行政權的膨脹日益加劇，而對環境行政權的監督制約機制卻未能同步而行，環境行政權的濫用及違法的環境行政行為的發生便是自然而然的了。
（四）忽視了其他社會力量在環保中的巨大作用
長期以來，我國實行的是國家環境管理這一單軌運行機制，通過各級政府的環保機關以國家的名義和法律的形式，全面行使環境保護的執行、監督和管理職能，并對全社會環境保護進行預測和決策，嚴重忽視了其他社會力量的作用。
五、完善環境行政法加強對環境行政權的控制的幾點建議
（一）要確認和完善公眾的環境知情權
《環境保護法》只是確立了環境保護行政主管部門定期環境狀況公報的義務，并未直接賦予公眾環境知情權。今后，應當通過立法直接確立公眾的知情權，并應具體規定知情權的行使方式、程序以及權利受到侵害后的救濟程序。
（二）要確立和完善公眾的環境行政執法參與權
一方面公眾直接參與環境行政執法活動，可以幫助行政機關更好地進行環境管理和環境決策，促進行政機關與民眾關系的融洽與和諧；另一方面公眾參與可以對行政權進行有效的監督和控制，保障行政權的合法行使，這也是控權理念的要求。
（三）要確立和完善公眾的環境行政立法參與權制度
我國《立法法》第58條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。
（四）建立環境行政公益訴訟制度
環境行政公益訴訟是適應環境保護之需要而產生的一種新型的行政訴訟，它是指法律授權的公民、團體或特定國家機關，針對行政機關或法律、法規授權的組織在環境管理過程中的違法行為或不作為，致使環境公共利益遭受侵害或有被侵害之虞時，為維護環境公益而向法院提訟的制度。
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[論文摘要]我國傳統的行政法理論在主體上只限于對行政主體的研究,相對人被冷落一旁?，F代行政法將保障人權與追求效率置于同等重要的地位,加強對行政相對人監督權利的研究,已刻不容緩。通過對行政相對人監督權的概念、客體、內容及存在的理論基礎等方面的初步研究,可以說明行政相對人監督權對行政權的監督是最直接、最盡力、最徹底的。
20世紀以來,在現代化進程中,尤其是二戰后公民創制和復決等直接民主制的發展,政府與公民之間逐漸改變過去的二元對應關系,開始走向一體。公民不再像過去那樣只在事后對行政行為提起申訴,而是要直接參與行政權的運作,向行政機關充分有效陳述自己的意見,提出批評和建議,行使自己的監督權利,影響行政決定的形成。
但我國“傳統的行政法理論在主體上只限于對行政主體的研究,相對人被冷落一旁”[1](P371)。不管是行政實踐中,還是行政法理論研究中,只見行政主體權力之矛的揮舞,不見行政相對人權利之盾的抵抗?，F代行政法將保障人權與追求效率置于同等重要的地位,隨著我國加入WTO和依法治國目標的確立,加強對行政相對人監督權利的研究,已刻不容緩。
一、行政相對人監督權的概念
行政相對人作為一個學理概念在我國行政法律規范中并沒有使用,而是根據不同的專門性的法律、法規使用特定的稱謂,在《中華人民共和國國家賠償法》、《中華人民共和國行政復議法》中則使用“被處罰人”稱謂,等等。綜觀世界其他國家和地區,英美國家沒有行政相對人一詞,而有“私方當事人”、“利害關系人”等稱謂,其含義不同于我國行政相對人。法、德、日等國則稱為“行政相對人” 或“相對人”,其涵義為行政主體行政行為的對象,即“行政行為的受領人”[2]。
在我國,學者們對“行政相對人”的涵義也有多種觀點,其中比較有代表性的有以下幾種:“在具體的行政管理關系中處于被管理一方的當事人”[1](P190);“指在行政法律關系中與行政主體相對應的公民、法人和其他組織”[3];認為行政相對人是構成行政法律關系的,與行政主體相對的另一方當事人;“參與行政法律關系,對行政主體享有權利或承擔義務的公民、法人或其他組織”[4]等等,還有很多觀點。筆者比較同意最后一種觀點。
行政相對人的監督權則是行政相對人(參與行政法律關系的公民、法人或其他組織)依法對行政主體及工作人員是否依法行政,而享有的監察和督導的權利,具體包括批評、建議權,檢舉、申訴權,申請復議權及行政訴權。
二、行政相對人監督權存在的理論基礎
(一)基礎
“法治”的萌芽最早出自柏拉圖的名篇《法律篇》。“服從法律的統治,是他法治觀的核心。”[5](P10)近代資產階級啟蒙思想家洛克在《政府論》中指出:“政府權力源于個人權力,政府權力應以個人自由權力為宗旨,因此,政府權力首先必須是通過既定的、公開的、有效的法律行使的?！盵6]其法治論的核心是保護個人自由權利。我國憲法第2條第1款明確規定:中華人民共和國的一切權力屬于人民。憲法同時規定“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持,經常保持同人民的密切聯系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監督,努力為人民服務?！笔澜绱蠖鄶祰叶紝⒐駥π姓C關及其公務員的監督權利載入憲法之中,成為重要的憲法權利。美國憲法規定,國會不得制定關于剝奪人民言論或出版自由的法律,從而確認公民的言論和出版自由。韓國憲法規定了國民有參政權、請求權、請愿權和國家賠償權。葡萄牙共和國憲法也規定了公民有知情權、選舉權、請愿權和民眾訴訟權[7]?！拔覀兘裉焖v的‘法治國家’,簡單地說,就是指主要依靠正義之法來治理國政與管理社會從而使權力和權利得以合理配置的社會狀態?！盵5](P19)權利與權力的源流關系決定,在我們國家人民是權利的所有者,同時又是權利運行的監督者,監督權利為人民服務,體現人民的共同意志,而不是權利行使者意志。人民是一個高度抽象的集合體,人民只能把權利交由人民中的一部分成員組成國家機構來代表人民行使。從行政法來說,就是人民將國家行政權力交由國家行政機關代表人民來行使,但這并不意味著人民中的廣大個體成員對國家行政權力的行使就毫無關系,人民用法律規定廣大公民也有權以各種方式和途徑來協助、約束行政權力的行使,甚至使某些協助和約束成為行政權力運用中不可缺少的環節。在這種情況下,協助和約束就成為國家行政權力正確、有效運用的內在組成部分。這種權力就是行政相對人參與行政法律關系,作為一方當事人,對另一方當事人的監督權利。只有相對人的這些權利真正落到實處,廣大公民才真正會有“當家作主”的感覺,增加公民對政府的信賴,促進政府成為理性的政府。人們也終于認識到,現代法治社會的真諦,不僅也不再局限于“法律面前人人平等,”最根本也是最迫切的,消除不受制約的權力,以確保行政權力的行使符合人民的意愿、要求并達到其應有的目的。
(二)行政法理論基礎
行政法的理論基礎長期以來存在較大爭議。依據對行政權力與行政相對人權利這一行政法核心問題的出發點的不同,形成了三種行政法基本理念:管理論、控權論和平衡論。
管理論是建立在對政府行為高度信任基礎之上的,相信行政權的運作可以實現行政法的目標,即實現公共利益與個人利益的和諧一致。這實質是與義務本位、專制體制下的政府特權相適應的行政法理念,是對管理論擴大化理解,即行政法不僅是行政機關進行管理的法,也是管理行政機關和公務員的法,只是從管理層面上對行政法的概括,回避了行政法的性質,“似有行政法為管理技術之嫌,也給人以行政管理學之附屬學科的感覺?！盵8]
控權論肇始于19世紀,以假定行政權的武斷專橫為前提,以公民個人權利為本位,以個人主義和自由主義政治哲學為基礎的系統認識。其宗旨在于最大限度地保障個人自由權利,控制行政機關權力。在消極國家、有限政府的理念下強調嚴格的法律統治,排斥自由裁量權的行使。進入20世紀,盡管傳統行政法控權理論由于其時代背景時過境遷,局限性日益顯現。如不重視行政效率,忽視現代國家中積極行政的現實要求等。但控權理論仍有其深遠的影響,一些著名的英美學者并未放棄傳統,他們有著“對行政權力增長的焦慮,對控制和正在受到侵蝕的古典自由的強調以及對政府可能兇暴地橫沖直撞的恐懼”[9]。正是基于此合理內核,或者說受英美法系國家這一主流學說影響,有學者認為基于我國國情應當以控權論為行政法的理論基礎或解釋行政權(力)與公民權(利)的關系,監督、控制行政機關“依法行政”是行政法的主要功能。
平衡論為羅豪才教授所首倡,基本含義是:“在行政主體與行政相對人權利義務的關系中,權利義務在總體上應當是平衡的。它既表現為行政主體與行政相對人權利的平衡,也表現為行政主體與行政相對人義務的平衡;既表現為行政主體自身權利義務的平衡,也表現為行政相對人自身權利義務的平衡?！盵10]但平衡論被提出之后,令其倡導者始料未及的是學界中對于“平衡”這一范疇的理解大相徑庭。為了進一步修正完善該理論,以至其追隨者們不得不大量撰文進一步明示:平衡論即權利義務平衡論,亦稱兼顧論。
一方面,為了維護公共利益,必須賦予行政機關必要的權力,并維護行政管理的有效實施,以達到行政目的;另一方面,又必須維護公民的合法權益,重視行政民主、權利補救以及對行政權的監督。平衡并非控權的反面,平衡論以平衡為表,以控權為實?？貦嗍欠椒?平衡是目的。有的還嘗試提出“作為一種平衡手段的控權”之范疇,認為控權是實現行政法中權利義務平衡的多種手段之一[11]。
但不論是控權論、平衡論,或是廣義的管理論,都不否認行政權恣意妄為的現實可能性,在對行政權進行監督、控制上可以說存在著“共識”?！靶姓嗬旧砭哂袛U張性、侵犯性、任意性的內在基因,行政管理活動又具有行政主體居高臨下,發號施令之方式特點,這使得行政權對于行政相對方權利的擠逼吸納既有主觀動力、又有條件便利。”[12]從行政相對方權利與行政主體權利之間的力量對比關系來看,行政相對方權利要弱得多,必須注重對行政權利的控制,必須賦予行政相對人相應的權利以抗衡行政權力。具體來說,就是增強行政權力運行的透明度、公開度,擴大行政相對人參與行政的力度,加大對行政權力的監督。否則,行政權力就會變成一種專橫的權力,權力就會被濫用,行政相對人的合法權益得不到有效保障,行政權力和行政相對方權利之間就會出現失衡狀態,導致相對人權利比重過小,行政權力比重過大,相對人權利無法有效約束行政權力,反而被行政權力扼制,形成某種程度上的專制,有悖行政法基本理念。
總而言之,行政相對人的監督權作為一種程序性權利,它對行政行為的監督是一種全面的、從“起點”到“終點”的監督。行政權力觸角伸到何處,行政相對人的監督之劍就應指到何處。從抽象行政行為到具體行政行為,從外部行政行為到內部行政行為,從行政機關到公務員無一例外,行政相對人都有監督的權利。這種監督權利的范圍之廣是立法監督權、司法監督權等監督權利種類遠不能企及的。
此外,由于立法機關、司法機關的工作人員行使其監督權利與其自身利益沒有直接的關系,因而其對行政的監督就可能會打折扣。而行政相對人監督權利對行政權的監督則是為了自身利益,并且在具體的行政過程中,行政相對人權利與行政主體權力之間往往有利益沖突,如果行政主體的處理決定涉及他們的個人利益,并由此使行政相對人進入規定的行政程序,他們將有很大的積極性,在其中詳盡知悉行政主體對行政權力行使所要說明的理由,并充分地行使他們的監督權。這就決定了行政相對人權利對行政權的監督將是最直接、最盡力、最徹底的。
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一、交通行政法治原則
交通行政法治原則是交通行政法的基本原則，可以概括為依法治理交通。法治意味著整個社會無論政府還是公民均普遍、平等守法的狀態。英國學者將法治原則概括為：“政府的一切活動必須遵守法律；法治原則不局限于合法性原則，還要求法律必須符合一定的標準，具備一定的內容；法治原則表示法律的保護平等；法律在政府與公民之間無偏袒。”交通行政法治原則包含了對交通行政法律關系中所有主體的要求。這是因為，在公民與交通行政主體之間，交通行政機關的守法常常是矛盾的主要方面，如果交通行政主體自身不守法就無法要求作為相對一方的公民守法。
在交通行政處罰過程中必須要堅持交通行政法治這項行政基本原則，主要是要求交通行政主體要依照法律規定的程序、方式和幅度等作出交通行政處罰。這就要求交通行政處罰管理機關首先必須堅持法律優先原則，其行政處罰行為必須受到法律的約束，一切的交通行政處罰活動都不得與法律相抵觸，只要存在有效的法律，就必須正確不偏不倚的適用。其次交通行政處罰行為必須要有法律的授權，否則其行為就違背了行政法治原則。
交通行政法治原則具體又可以分為交通行政合法性原則、交通行政合理性原則以及行政協調統一原則。1、交通行政合法性原則。交通行政處罰自由裁量權必須堅持交通行政合法性原則。交通行政合法性原則的含義就是，交通行政權的存在、行使必須依據法律，符合法律，不得與法律相抵觸。2、交通行政合理性原則。交通行政處罰自由裁量權的行使要符合交通行政合理性原則。交通行政合理性原則也就是交通行政適當原則，是指交通行政行為在合法的前提下，還應當客觀、適當、合乎理性。合理性原則是對交通行政合法性原則的重要補充。要做到處罰結果合理具體要做到以下幾個方面：①交通行政處罰自由裁量權結果必須符合法律的目的。不論是否有具體的法律規定，在行使交通行政處罰自由裁量權的時候都要考慮法律的最終目的，處罰結果要符合法律的最終目的。②交通行政處罰行為必須建立在正當考慮之上。交通行政管理機關行使交通行政處罰自由裁量權的動機要具有法律要求的善良行為的動機，不能考慮不相關的因素借執法的名義將這些主觀意志強加于公民和社會組織。③交通行政處罰行為的結果應當客觀、公正、適度、合乎情理。我國自古以來就有“以德治國”的傳統，道德在調整社會關系的時候比法律更為自覺，調整的范圍也更為廣泛，所以合乎情理也成為行政執法的一個重要原則。3、交通行政統一協調原則。交通行政處罰自由裁量權還必須符合交通行政統一協調原則。交通行政統一協調的原則是指交通行政管理權的行使必須統一、協調，不能各行其是，以防止交通行政管理活動出現內部的自我矛盾，保障整個交通行政體系的運轉協調、靈活高效。交通業的一個重要特點就是要求人員、物資和信息的流動，實現人員、物資信息的快速、高效、經濟、安全流動是對交通的必然要求，也是交通行政的目的。交通行政管理的管理對象具有流動性和跨區域性的特點，正因為如此所以要求交通行政處罰管理具有統一協調的規則，最大限度的減少或取消地域不同和管理主體不同帶來的區域封閉、規則差異以及其他不利因素。
二、堅持保障當事人合法權利的原則
在交通行政處罰執法過程中要充分保障當事人的合法權益，這些合法權益具體表現為辨認執法人員身份的權利、知情權、申請回避權、陳述權、申請行政復議權、行政訴訟權、要求賠償權等。交通行政處罰的結果往往會導致相對人的權利受到限制或剝奪，或者是增加相對人的義務，而交通行政處罰過程中，兩者地位不能對等，交通行政機關始終處于主導地位，所以保障當事人合法權利的原則顯得相當重要，這樣可以杜絕當事人在行使權利的時候被當成是不服從管理或者狡辯等等而被加重處罰。
三、處罰與教育相結合原則
處罰永遠都只能是手段不是最終目的，行政處罰的最終目的是讓違法相對人能夠認識到自己的錯誤，并且以后能夠遵守。從“趨利避害”的角度來說，處罰能夠起到警示、懲戒作用，但法律的實施和遵守主要是靠人們對法律的深刻理解和由衷支持。所以只有教育原則才是實現法律良好實施狀態的保障。
在大多數的交通違法行為中，情節一般都不嚴重，主觀惡意也不大甚至沒有主觀惡意，也不具有很大的社會危害性，此時如果以教育為主、處罰為輔的原則來實施行政執法行為，給相對人改過自新的機會，必然能取得法律效果和社會效果的雙重收獲。
四、一事不再罰原則
一事不再罰原則是法理學上的概念,是指對違法的相對人的同一個違法行為,不得以同一事實和同一依據,給予兩次或者兩次以上的處罰。主要體現在《行政處罰法》第二十四條的規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。這一原則主要包含三個方面的內容：①同一個行政機關不能對同一個相對人的一個違法行為給出兩次或多次處罰；②不同的行政機關也不能用不同的理由對相對人的一個違法行為給出多次行政處罰；③如果法律沒有規定，違法行為受到刑罰后就不能再給予行政處罰。
