時間：2023-07-20 16:23:48
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近來中國農民問題引起許多人的關注，事實上，以農民為主體的社會變遷，在世界史上都是一個重大的政治問題，這涉及到如何在人民的時代，成就一個大國的長治久安，至于良心原則、經濟利益的考察和計算還遠在其次。在筆者看來，中國當前的農民問題，如此迫切沉重，對其決斷和回答，不是庸俗的經濟倫理及政策所能應對的，它在不斷追求一個"清醒而又堅韌"的政治主導層。
一
政治體置人民于何處，在現代政治誕生初期就是一個最為尖銳的問題。在數百年的人類現代化史上，正是那些通過考驗的國家進入了發達社會，而印度、拉美等國家仍跋涉在泥濘當中，并落入為世人詬病的"萬劫不復"的鎖定狀態。"歷史如同畫廊，原創品極少，多是復制品。"（托克維爾語）當今中國農民的處境和當年蘇格蘭貧民的處境有頗多類似。在16、17世紀之交的蘇格蘭，剛剛起步的工業革命在激發生產力的同時，也為人類帶來了一種全新的現象：一個自由勞動者終其一年辛苦卻發現自己一無所有。馬克思關于"羊吃人"的描述并未忠實再現蘇格蘭的這段歷史，事實上，對于資本原始積累所造就的大批貧民來說，他們甚至連一條賴以維系于這個社會的"鎖鏈"都失去了。當時占統治地位的蘇格蘭貴族和天主教勢力對貧民的這種悲涼處境保持沉默。盡管教會人士一再宣稱貧民的后代也一樣是"天使的孩子"，這些社會的棄兒別無選擇，他們只能退出因出生而與之訂立忠誠契約的社會。"天使的孩子"埋葬了自己早死的父母，起而殺死貴族和天使的代言人們，搶奪足夠的錢財，換取一張去往新大陸的船票，從此斷絕父輩們和這個社會的任何約定。人們不禁要問，如果一個政治體并不足夠幸運，沒有一塊天賜的"新大陸"作為這些無路可走的貧民的退出之地，情況又該如何呢？難道讓他們選擇退出生存本身？
英國思想家洛克因此警告國王們：當立法者試圖奪取和破壞人民的財產或貶低他們的地位，使其處于專斷權力下的奴役狀態時，立法者就使自己與人民處于戰爭狀態。洛克強調，就政治的本來意義來說，人民政府的合法權力只要一個正當組成的政府還在起作用就不能加以行使。雖然一個政府是否已經解體，這是個極端繁難和高度智識性的問題，但不要隨意挑戰人民的感覺和信心。因為一個人不可能放棄判斷自己的生命是否處于危險之中的權力。一切誓言、威脅和學說都無法作到這一點。在這件事情上，"人民是事實上的法官"，判斷的權力在人民，判斷的方式不是靠推理，而是靠感覺。"話語不能阻止人民的感覺。"如果一系列濫權、搪塞和專斷都指向一處，人民就不能不感覺到自己是處于什么樣的統治之下。洛克向國王們陳述說：當人民身處悲慘之境時，就尤其要制定法律，清楚表明自己愛民的意圖，決絕執行法律，讓人民看到并感受到它。否則，當人民開始懷疑時，盡管國王可以憑借各種手段維持統治，但他的政治權力已經消失。這時就不再有政治上的尊卑之分，國家的整體命運將只能交付單純人數的多少來定奪了。
二
對中國農民問題的解答，很多人認為，應給農民以國民待遇。的確，這是關鍵，但這決非經濟學功利計算中的幸福資源配置問題，而更是政治權力落實到何處的問題。亞里士多德早就指出：所謂"王權"的問題在某種意義上乃內在于任何的政制當中，因為任何政制的根本問題都是中央權威如何落實、落實在哪兒的問題。或者法治的政治安排不能允許出現所謂"中的"，更無法容忍把一"國"之"民"在基本權利層面上分隔而治。換言之，現代政治社會的基本單位只能是公民個體，這就是政治家們所洞見到的最基本政治原則--人民。這個原則同時意味著，公民個體與中央權威之間必須具備直接性的政治聯系，不容任何地區共同體或人口劃分從中加以阻截、切斷。"公民"這個概念本身就預設了"國家"的概念：公民乃一國之公民，而非一地方共同體或者一人口群落之公民！中國政治改革的最終目標決不可以任何人為的方式切斷公民個體和中央國家之間的政治聯系，要讓這一聯系高度堅韌化、高度民主化，否則國家就無法承受種種沖擊和震蕩。
美國立國之初，麥迪遜苦心研究了此前人類歷史上出現過的幾乎所有地方權力體制，并寫就《古今邦聯札記》和《美國政治之惡疾》。這兩篇文章實際上正是即將召開的費城制憲會議的理論基礎。在這兩篇文章中，麥迪遜委婉表達了對當時各州"民主恐懼癥"的痛心，暗示了這種癥狀必然要帶來的最可怕政治后果，即"社稷解體"。在隨后的制憲會議上，麥迪遜首先就揭示了現代立國藝術的一項根本原則--人民，他說："反對批準新憲法的人在討論問題時似乎對人民完全視而不見，從而不但把中央政府與地方政府這些不同的政府建制看成是相同的，而且似乎以為它們之間的爭權奪利完全不受共同法律的控制。這些先生們的錯誤必須在這里指出。他們必須明白，政治的權威不管在什么地方行使，只能來自人民。"也正是在這個意義上，麥迪遜被尊為"國"父而青史留名，今日美國憲法名聞世界的起首句就是"我們美國人民……"。
麥迪遜同時也被公認為人類政治史上屈指可數的杰出政治家之一。他打破了在此之前"大國只可君主制"的固定看法，徹底解決了自馬基雅維利以來最要命的政治問題：共和制何以可能長治久安？并且以實踐表明了：若要成就真正的政治權力，若要真正地立國，大國無君主不但是可能的，而且是必須的；一個大國，人民不但是可能的，而且是必須的。中國近代以來的政治變革恰恰在這個最要命的點上失落了，并錯過了一次又一次的變革良機。如何實現農民的國民待遇，建立中央權威與公民個體之間直接的、民主的聯系。這個重大政治問題的決斷已經迫切地懸在這個國家的頭頂。我們現在所處的危機時刻同時也是人類歷史上千載難逢的時機，甚至可以說：人類自法國大革命以來空前重大的決斷就等待在此時此地作出了。一個歷史上曾經最穩固的君主國家在沒有君主的人民時代，要在此刻重新謀求政治權力正當性的基礎。
自賈誼《過秦論》以降，中國歷代士大夫對一個國家的長治久安一直高度重視，正是出于這種重視，儒家主流歷來有以維護大一統為己任的傳統。但自1911年帝制、創立共和以來，政治問題一直困擾著中國，事實上，我們甚至連大國如何可能共和？無君主何以可能長治久安？這個再重大不過的問題也沒有過認真的思考與討論。主流儒家士大夫的錯不在于他們端以維護大一統為己任，他們的局限之處僅僅在于他們未能考慮過無君主可否長治久安這樣的問題。但是，就這個問題來說，在西方也只是到了馬基雅維利的《君王論》才真正提出來。如果人們一味以從傳統中發掘出"專制"的種子為樂趣，我們不禁要擔憂：中國政治還能找回當年賈誼作《過秦論》時的那種眼光、意志和氣魄嗎？還能在這樣的眼光和氣魄中為或者中央權力重新奠定正當性基礎嗎？
這種氣魄和眼光倒可以從德國學者韋伯身上感受一二。韋伯當年對德國從一個長期積弱的經濟落后國家迅速崛起為一個歐洲經濟大國深為憂慮，他認為一個落后民族在經濟上的突然崛起必然隱含一個可怕的內在危險，即它將暴露一個落后民族所特有的"政治不成熟"，這將使一個民族的復興愿望付諸流水。韋伯身后短命的"魏瑪共和"幾乎成了政治不成熟的代名詞。
韋伯指出，現代社會的基本任務在于創造一種政治過程以使多元分散的社會格局仍能凝聚為民族整體的政治意志和政治向心力，只有集團利益或單單人口群落的考慮，其結果將只能是整個民族的崩解。因此，落后民族經濟崛起背后所隱含的一個重大問題就是：該民族的政治主導層是否有足夠的政治遠見和政治意志去塑造一種新的政治機制，以適應社會結構的巨大變動。"大部分問題的關鍵乃是政治主導層的素質問題。"韋伯認為，這樣的政治機制只能是大眾民主，即被納入一個統一國家經濟過程的社會成員必須能夠同時參與到一個統一的政治過程中去。大多數國民無法生活于本國的政治當中，而被排斥在外，這樣的機制在韋伯看來只有在經濟發展相當緩慢、社會尚未分化的狀況下才可能運行。因為在這種相對靜止的狀態中，社會整合主要倚靠傳統宗教和道德，政治則只是少數精英之間的博弈和制衡。一旦經濟和社會快速變動，政治主導層就必然要面對"國民"的民主問題。因此韋伯認為，不但德國容克式封建貴族政治要走向沒落，就連老式的歐洲自由主義政治，即英國的政治形態，也未可幸免。1867年，英國改革法案的出臺把自己送上了從單純的自由民族向民主民族過渡的道路，在政治上總是具備智慧、意志和遠見的英國政治主導層再一次顯示了自己的能力。如托克維爾所見："請你穿越時空，跟隨"紳士"一詞的命運，你將看到它的意義在英國隨著不同的社會地位互相接近、融合而擴大。每一世紀，這詞所指的人的等級就更低一點。它最終和英國人一起傳到美國。在美國它被用來泛指所有公民。它的歷史就是民主的歷史。"大眾民主最深刻的政治意義在于：他使發達民族的國內政治過程具有一種整體政治教育的穿透力和滲透力，使各個階層和人群同時具備對"全國性政治"的基本意識，使國民成員養成"責任共擔的習慣"，從而具備落后民族所望塵莫及的高度政治凝聚力。韋伯指出，這正是政治民族和非政治民族的根本差別所在。
當年，韋伯最感到憂慮的就是當時的德國是"一個全然缺乏任何政治教育的民族"。韋伯尤其批評了當時德國新興資產階級"鼠目寸光的法律與秩序市儈主義"情緒，這種情緒片面強調秩序和穩定而一再錯失政治改革的時機。他說："新生代德國市民階層充斥了"政治厭倦癥"，尤其鐘情于一種德國特有的"非歷史"和"非政治"精神，陶醉于眼下的成功而只求永保太平世界。德國的歷史似乎已經走到了頭，上千年的奮斗似乎都已經在今天完全達到。誰會操心問一問未來是否將認為我們這一代是行尸走肉、坐失良機呢？……事實上，在我們出生之時，歷史老人送給我們的生日禮物是以往任何一代都未曾受過的最可怕詛咒--政治侏儒！"對"經濟"的夸大強調往往導致人們虛妄地以為時時歧異的經濟利益可以維系一個政治共同體的歸宿感。這進一步導致了新興階層把下層民眾排斥于全國性政治過程之外，喪失了把握民族國家長遠的經濟政治"權力"利益的能力，最終的代價便是無法成為民族政治意識的擔綱者，這是以后希特勒上臺的根本原因。希特勒繼承了這種市儈思路的一個側面，片面追求外在強大，把整個民族送上了軍事突圍的不歸路。德國人的枷鎖是在國內鑄造的。
三
回頭看當下的中國問題，當年韋伯所呼吁的政治教育這一巨大工作已經不能再有絲毫延誤了，和當年的德國一樣，這個問題實際上也就是民族國家如何論證并捍衛自己的問題。在當下，作為一個國家的中國主要面臨來自兩方面的直截而深遠的"非忠誠"挑戰。
一方面是來自那些庸俗經濟倫理的操練者們。這些操練者只知道一味兜售一種軟乎乎的幸福主義景觀，而全然不覺民族整體的政治理想和節操。事實上，不管這種景觀被描述得如何象人間天堂，都只能表明經濟科學和經濟本身已經走入迷途。許多庸俗經濟倫理的操練者們天真地以為他們需要頂禮膜拜的價值判斷標準是商品生產的技術性經濟問題，或是分配問題（社會正義）。但在事實上，甚至連這些操練者自己都時時感到了某種絕對壓倒這兩種價值標準的東西。作為一門說明性和分析性的科學，經濟學是跨越民族國家的邊界的。但是一當涉及價值判斷，經濟學就得學會與特殊的地域和民族建立聯系。中國的經濟政策只能是中國的政策，一個中國經濟學工作者所使用的價值標準也只可能是中國的標準。經濟政策必須為之服務的最終決定性利益乃是民族國家的權力利益。經濟學乃是一門政治的科學，經濟學是政治的仆人。這種政治不是日常的官僚政治，而是整個民族長遠的權力政治利益。
另一方面的"非忠誠"挑戰來自宗教領域。前文所述的那段蘇格蘭的沉重歷史時期也正是宗教改革開始收獲自己政治果實的時期。當時的大多數歐洲世俗政治體在發展經濟的同時也要面臨來自信仰領域的"非忠誠"挑戰，眾多的信仰操練者們以《圣經》為超越世俗政治的最高準則，在"因信稱義"教義的鼓舞下，他們號召所有基督徒平民都有責任隨時拿起武器那些"象打網球一般拋扔平民"的國王。他們單單憑借"良心"原則、憑借"對自己主觀信念的無限確信"（亞當·斯密語）來建立自己隨時隨地進行反抗的權力，國家和民族的整體生存也因此不再以憑借高度政治智慧才可建立的"正義"原則為根本，而是漂浮在混亂信眾的不確定意見之上。作為結果，人們輕易見證了一個"愛上帝也可以愛得血流成河"的時代。
正如盧梭評論的：如果只知道加爾文在宗教方面的改革，而不注意他與此并行的對政治法的貢獻，那就是對他的最大誤解。為了反對這種盲目的《圣經》崇拜所帶來的激進政治后果，加爾文不無審慎地指出：上帝是通過"下級官員"或者一個特定的英雄人物來抑制專制君主的。加爾文要求下級官員或者特定英雄人物來承擔這項再重要不過的政治責任。既然政治決非一樁"修修補補"的事情，這樣的一個人就需要經過特別的揀選。對于這樣一個嶄新的角色，加爾文呼吁把政治當作一種志業來對待，政治家的天職是一項神圣天命的感召，他們在人們當中當享有高度的特殊榮耀，也當享有人們富有見地的尊重。作為一門志業的政治乃是一門關乎國家整體的藝術。政治家必須把任何社會成員都當作"國民"來對待。政治家決不會單單憑借功利原則或者"良心"原則行事，而應當在任何境況下都以"正義"原則行事。
關鍵詞：農民工;貧困;社會排斥
農民工作為由農村轉移到城市的一個重要的勞動力人群, 他們的生活狀況、社會地位和福利情況,已經受到越來越多的關注。無論在數量上還是在城市的建設上,農民工對城市有了越來越大的影響。本文擬通過對筆者對泰安市建筑工地農民工的深度訪談和其他職業農民工的部分調查問卷,來探討一下當前農民工的貧困狀況并分析致貧原因。
1 對農民工貧困的界定
不同的指標對貧困的定義不同, 現在測量貧困的大部分的指標是以經濟條件為基礎的,如菜籃子法等。對貧困的定義也基本只包括這一方面。但實際上,對農民工而言,他們的經濟狀況并不一定很差,但人們仍然把他們看作弱勢群體,實際上他們仍然是貧困的人群。這說明,貧困并不僅僅是經濟資源上的缺乏,還包括其他方面。結合相關專家、學者的研究,筆者對農民工的貧困這樣界定:農民工貧困是指農民工個人、家庭和群體缺乏物質和能力資源以及因為受到社會歧視和排斥而缺少爭取資源的途徑而導致的一種缺乏狀態和缺乏過程。[1,4]
2 農民工貧困的表現
如果以收入水平作為衡量是否貧困的指標,則農民工并不是貧困的一群,因為他們的工資水平無論是與農村其他勞動力相比還是與城市的享受低保的人群的工資收入相比,都比他們高出很多,但實際上,農民工的生活水平沒有比這些收入都不及他們的人群好,這是因為農民工的貧困表現在別的方面。[2]
根據上文對農民工貧困的界定,通過訪談和調查,筆者發現,農民工在以下幾個方面處于貧困狀態或陷入貧困中。
2.1 工資“收而不入”,大量農民工不能及時拿到工資,即使最后拿到也不是足額發放,拖欠和克扣工資現象普遍存在。在調查中,幾乎所有的農民工都沒有及時領取到工資。在訪談中,問到他們得工資時,基本都是每個月只發200-300塊錢得生活費,而且是從工資里面扣除得,大部分得工資都是至少半年才發一次。就像下面兩位農民工說得一樣:“最大的困難,跟著一個老板,做到年底錢沒拿到手,是最難的。我找到一個公司,他以前給那個公司做過活兒,人過年走了,江西人,我們一直等到他過第二個年,找到這個公司才找到他,我等到臘月二十四才找到他本人,后來把這個錢要到了,兩年才要到這個錢?！?/p>
2.2 能力貧困。在訪談和調查中發現,農民工因為自身能力的原因使得就業機會大大減少,只能靠出賣廉價勞動力獲得一些臟累差的工作。他們從事的一般是建筑業、紡織業、餐飲業等勞動時間長,勞動強度大且安全系數比較低的行業。這些工作崗位的待遇水平一般不高,但風險高,一旦出現意外極易陷入貧困。在問及他們有沒有轉到其他行業的期望時,他們很無奈的回答即使有那種想法,也因為能力的缺乏而無能為力。就像這位農民工ZHJ(陳)說:“(找其他行業的工作)是有點問題(困難),多識點字可以找到好一點的?，F在字識的不多,初中現在沒用,書讀了一點點,現在有什么用呀。”
2.3 社會福利貧困?，F在社會福利的水平在提高、覆蓋面在擴大,但農民工的福利水平卻因為其身份的特殊而處在了福利的中空地帶。在農村,現在有農村合作醫療,在城市有最低社會保障制度等福利制度,但農民工卻是戶口在農村,工作在城市的特殊人群,因為戶口的限制,沒有城市低保的資格;雖然可以參加農村合作醫療,但由于地理原因,幾乎沒法享受這種福利。所以,他們的生活沒有任何保障。被社會保障制度排斥在外的他們一旦發生變故,就陷入貧困之中。在訪談和調查中發現,最基本的四大社會保險養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險,他們的大部分情況是沒有參加,甚至沒有聽說過。
2.4 話語權貧困。本來就是弱勢群體的農民工,極易受到其他群體的不平等待遇,但在受到不平等待遇后卻難有尋求幫助解決的途徑,這使得他們很難擺脫困境。在調查和訪談中,當問及農民工在遇到困難時是否會求助社會及有關部門,他們都表示了不滿,他們坦言,開始的時候也尋求過一些社會幫助,但基本都沒有效果,所以,現在他們傾向于用一種他們自己的方式為自己爭取權利,而其中有些方式是很危險的,對社會和農民工本身都不好。
從以上可以看出,農民工的貧困更多的是一種權利上、保障上、能力上的貧困,他們是農村中比較活躍的一群,可以說是底層精英,但他們卻沒有很好的機會和途徑向社會上層流動。他們的貧困較少有自身的原因,更多的是一種制度上的排斥,社會應當采取措施為這些底層精英提供更多的機會。
3 農民工貧困的原因
正如上文所說,農民工的貧困更多的是一種制度上的排斥,通過對農民工的訪談和結合當今一些對農民工的政策,筆者認為主要有以下幾個原因導致了他們的貧困。
3.1 就業機會的排斥。中國城市的農民工在尋找就業機會的過程中被就業制度排斥了。他們沒有被納入正規的勞動就業服務體系,他們在城市身份的模糊性和不確定性使他們無法在城市正式的就業體系中找到工作,只能在次級勞動力市場中尋找那些不受任何保護的邊緣職業和底層職業。
3.1.1 缺少正規的就業信息。嚴格的戶籍制度將農民僅僅束縛于農村,對城市的工作和生活情況并不了解,僅有的信息,比如外面有沒有工作機會,工資收入有多少等等,只是通過在外打工的同鄉的只言片語中了解到的。對于農民工而言,他們的就業信息缺乏,無法在城市正式的就業體系中找到工作,只能在次級勞動力市場中尋找類似于建筑工人等危險性高、不被社會重視的職業。此外,近年來農民工在面對與城市越來越多的下崗、失業工人的競爭時,進一步排斥和剝奪就業機會的現象,有些受訪者曾誤解政府又要將他們排擠出城市。
3.1.2 就業培訓和服務體系不完善。目前市場上的就業培訓費用過高,成為農村青年就業的一道門檻。以技工教育為主的職業培訓發展滯后,政府對就業培訓的投入不足,對民間培訓指導不力,培訓費用高、時間短,導致有些培訓流于形式,對青年實際技能的提高沒有幫助。
3.1.3 基本勞動權益得不到保障。絕大部分用人單位看到農民工對自身基本權益的不了解,沒有和農民工簽訂勞動合同,一旦發生勞動糾紛,農民工沒有辦法得到勞動就業部門的保護。目前農民工在處理勞動糾紛和工資拖欠問題時大多采用私了的方式,拖欠的工資如果數額較少也不去追究了。另外,農民工也受到來自用工單位在工資待遇、職業福利等方面不平等的待遇。
【關鍵詞】農民工；市民化；社會公正
1 我國農民工的生存現狀
1.1 物質生活現狀
回首我國改革開放的近30年時間，農民工的血汗勞動和低廉工資，成為推動我國經濟迅猛增長的最重要因素之一，但農民工由此受惠并不多。據我國9省范圍的不完全統計，全國農民工月平均收入1583.2元，而同期城鎮工人是1948.5元，也就是說，因為雇傭農民工，企業每人每月可以節省356.3元。全國因雇傭農民工而節省的開支相當于我國平均GDP的8.5%，這大體相當于中國當年經濟增長的速度，這還不包括福利、保險的節省，可以說是農民工的勞動推動了中國經濟的發展；中國農民工群體有1.2億人，其中進入制造業的占30%，占全國出口加工制造業就業人數的68%，中國的進出口額11547億美元，主要靠制造業，推動中國經濟快速增長的人正是這些新生代的農民工，沒有這個群體的發展，就沒有中國的可持續發展①。
1.2 精神生活現狀
農民工身在城市，但精神始終在城市和鄉村之間徘徊，由于與城鎮居民有著截然不同的管理方式，因此，他們的文化生活幾乎成為被社會遺忘的角落。盡管近年來有關部門及社會各界加大了對農民工討薪、維權方面的關注，農民工物質方面也相應得到了改善，但他們的精神文化生活仍然非常貧乏，這已經成了農民工問題的主要構成部分。有關部門的調查顯示，有近60%的農民工對目前自己的文化生活“不滿意”、“很不滿意”。不滿意的原因是顯然的，這些農民工有80%的人在休息時的生活就是“睡覺”和“聊天”，蝸居在狹小的工棚里，外界的豐富多彩的生活似乎與他們無關。農民工在為之辛勞工作的城市里，特別是當城里人在信息高速路上享受多彩文化生活的時候，能看看電視、電影卻成為這些農民工深切而遙不可及的渴望。在調查中，這些農民工對豐富自己的文化生活充滿了渴望。幾乎每個農民工都希望能到電影院里看看電影、晚上能看看電視，還有的人甚至希望上免費的夜校，學習一些科學致富的手段。據不完全調查顯示，一本書都沒有的農民工占我國農民工的四成。有一些農民工在調查時“大膽”地表露出對融入城市身份的憧憬：你們城里人如果能把不要的書、淘汰的電視機給我們看看就好了。當前我國多數農民工的文化娛樂支出為零，即便有最多也不過幾十元，他們白天忙于生計，晚上無所事事，經常感到孤獨、寂寞。因此，農民工的精神生活狀況相當貧乏。
2 農民工市民化過程的影響因素
2.1 農民工自身原因
從農民工的工作和經濟狀況看，由于整體文化、科技素質水平低下，缺乏參加文化活動的前提條件。而且由于受心理自卑感的影響，在市民化的過程中面臨巨大的心理壓力和精神壓力，這就導致他們的整體素質難以適應城市社會發展的內在需求。另外，農民工成為成天忙于生計，又干著重、苦、累的活，缺乏閑暇時間和精力參加文化活動。同時，收入低、工作時間長、勞動強度大，缺乏參加文化活動的物質基礎。
2.2 現有制度的制約
我國特有的城鄉二元體制在一定程度上構建了城鄉分割的二元社會結構，使農民工市民化失去了最基本的前提。特別是傳統的戶籍遷徙制度，在某種程度上顯示了公民身份的不平等性。加上就業制度因為社會條件的限制缺乏開放性和平等性，限制了農民工市民化的經濟基礎。另外，整個社會偏見和一些城市政府對農民工的認識存在種種誤區，一種是當作招之即來揮之即去的簡單勞動力，而非物質文明和精神文明的建設者、享受者，從而導致不能平等、公正地對待農民工的物質、精神文化生活。另外一種是只看到物質生活是人最基本的需求，看不到人的需求的多樣化，因而在解決農民工問題時，只重視解決他們的工資福利等經濟利益，而忽視解決他們的精神文化權益，以及農民工的市民化渴求。
2.3 城市容納壓力的制約
我國城市化的加速發展能夠促進整個經濟產業的快速發展，也為農村剩余勞動力提供大量新的就業機會，甚至會通過提高外來農民工的收入，改變原來的生活方式和生活習慣。但受我國國情以及社會發展進步程度的影響，我國城市化速度遠遠低于工業化速度，呈現出水平低，不均衡，功能弱等特點。特別是城市的住房、學位以及常住人口的物質等需求都在一定程度上受到限制，城市的容納能力有限，人為設置外來務工人員不能與市民享受同等的受教育權、購房定居權、社會福利等，這些也是制約農民工市民化的主要原因之一。
3 農民工市民化的應對措施
3.1 提高農民工市民化的認知
農民工最稀缺的資本是人力資本，其最缺乏的機會是獲得教育的機會，最缺乏的能力是知識能力。相關研究結果顯示，農民工市民化的認知對其市民化過程有著積極的影響，而教育和職業培訓對農民工的市民化認知具有一定的引導作用，其重要性幾乎不亞于正規教育的作用。因此，農民工特別是新生代農民工努力充電，不斷提高自身素質，精通一門乃至幾門職業技能，是他們改變命運的資本，也是實現市民化夢想的敲門磚。
從本質上看，戶籍轉變、地域轉移以及職業轉換這些看似豐富的轉變都只是農民工市民化的外部特性，而農民工市民化的真正內涵則在其價值觀念、行為方式、生活質量、社會參與等方面與城市融為一體，還有賴于他們自身素質的提高。這就要求政府和農民工雙方都要做出努力，一方面要根據城市勞動力供求的特點，建立適合新市民特點的、符合多層次勞動力需要的職業培訓網，發揮農民工輸出地、輸入地以及相關用人單位的積極性和優勢，攜手合作，共同做好有針對性的職業教育和培訓工作，搞好農民工的基本權益保護，法律知識，城市生活常識，尋找就業崗位等方面的教育培訓。提高農民工遵守法律法規和依法維護權益的意識，從根本上提高新市民的文化素質和在城市就業競爭的能力。
3.2 推進城市管理體制的變革推進農民工市民化的認進程
3.2.1 加強戶籍制度改革
首先，政府要積極推進戶籍制度改革，盡快取消農民工市民化的體制障礙。
政府要根據城鎮一體化發展的需要，盡快建立城鄉統一的戶口登記管理制度。在條件允許的情況下，改革現行的戶口登記辦法，變嚴格的戶籍管理為戶籍自由登記，最好以合法固定住所和相對穩定職業或合法生活來源為居民的落戶條件，由居民按照自己的意愿選擇工作地或生活地作為自己的戶籍登記地點。通過建立以居住地登記戶口為基本形式的戶口登記制度逐步過渡到全國，建立城鄉統一的戶口登記管理制度，實現城鄉人口的一體化管理，消除現行戶籍制度帶來的社會不公平、機會不平等現象，為農民工市民化提供戶籍制度保障。其次，完善我國社會保障體制，完善農民工的衣食住行基本生活保障。
3.2.2 加強社會保障制度建設，解決農民工的后顧之憂
加快社會保障制度建設，是解決農民工市民化后顧之憂的主要途徑。要加快社會保障制度建設，就必須在指導原則、工作重點和方式方法上有一個明確思路。在指導原則上，要立足中國國情，從我國社會主義初級階段的實際出發，遵循社會保障水平與經濟社會發展水平相適應、公平與效率相結合、權利與義務相對應的原則；在工作重點上，當前要重點做好農民工參保、屬地農民參加社會保險、新型農村養老保險、新型農村合作醫療以及農村最低生活保障制度的建立和完善工作；在方式方法上，要做到統籌兼顧、瞻前顧后、循序漸進，逐步實現農村社會保障制度的定型和穩定，確保農村社會保障的可持續發展。只有這樣，才能最終確立適應社會主義市場經濟要求的全民社會保障體系框架。
3.3 加強城市變化的進程
要深化城市就業制度改革，首先就要加強城市變化的進程，確保農民工與市民的身份平等。具體措施包括：一是取消農業戶籍與非農業戶籍的雙重管理制度，代之以城鄉統一的居民戶籍制度，允許城鄉居民以平等自由的身份自由遷徒與擇業；二是取消傳統的強化二元戶籍制度的區域性戶籍管理制度，代之以全國統一的居民戶籍管理制度，允許各地居民在全國范圍內自由遷徒與擇業，并保障遷徙過程中的各種社會福利；三是取消傳統戶籍制度附加的各種權利和限制，徹底淡化戶籍的政治、經濟與社會功能，代之以與世界接軌的人口管理制度，使戶籍不再成為顯示居民身份，權利和地位等信息的制度性工具。盡管這改革這種制度需要較長的時間，也存在難以估計的困難，但仍然可以預見，二元戶籍制度的變革，將為農民增收拓展一條愈走愈寬的大道。改變過去二元就業制度，逐步建立統一的城鄉勞動力市場，并逐步把全國的就業工作統一起來使其成為一個有機整體；取消各種就業準入制度，通過建立現代的勞動就業制度，將農民工就業納入國家統一的就業政策范疇，逐步建立和完善統一開放、競爭有序、城鄉一體化的勞動力市場。這些無不真正促進農民工市民化的進程。
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【關鍵詞】城郊；失地農民；養老問題
一、城郊失地農民養老問題研究現狀
（一）研究背景
第六次全國人口普查顯示60歲及以上人口占總人口的13.26%，其中65歲及以上人口占8.87%，人口老齡化已成為關乎我國經濟社會協調發展的嚴重問題，養老問題的解決迫在眉睫。城市郊區的發展在很大程度上是社會結構變遷的縮影，伴隨著社會經濟的不斷發展以及城市化進程的加快，以工業園區、高新技術開發區、大學城和外環線等用地項目的規劃修建為特征的新一輪“圈地運動”在全國展開。在這一過程中，由于現行土地使用制度的缺陷，行政部門操作的不規范和相關社會保障制度的缺失，城郊失地農民在土地非農化轉移的收益分配中，處于弱勢地位，其權益常常受到侵害失去土地，農民就失去了基本的生存保障，尤其是進入老年后，隨著其勞動能力的逐漸喪失，養老問題成為特別突出的問題。
（二）調查過程與方式
本研究的調查對象城市郊區失地農民-從農村中游離出來的一個新型群體。筆者通過探究其面臨的養老困境，提出了一些對策和建議。本次調查采用入戶調查方式， 調查對象為南昌市南昌縣18歲以上的被征地農業人口， 運用問卷調查法和訪談法等，了解該區失地農民養老現狀以及存在問題， 同時對失地農民進行社會養老保險的宣傳， 對未就業的失地農民進行就業咨詢。本文基于調研數據，通過深入挖掘分析，探討各種可能的養老路徑，為政府提供可行的政策方案，致力于推動城郊的失地農民“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂”。
二、南昌縣城郊失地農民基本情況
（一）年齡分布
在進行的400份隨機調查問卷中，六十歲以上的老人占了36.77%，由于他們已經喪失外出務工的能力，大多在家里做些簡單的家務，正在面臨養老問題，一定程度上方便了我們了解一手資料，隨機調查中老年人所占比例多達68.66%。
表1調查對象年齡分布
（二）性別結構
從性別結構來看，調查的對象多為男性，男性多為戶主，對家里的情況較為了解，能夠給出較為全面的信息。
（三）文化程度
從調查的對象文化程度來看，小學以下的文化程度占61.66%，初中和高中文化次之，普遍文化程度較低。
三、南昌縣城郊失地農民養老現狀
城郊失地農民，既有別于傳統意義上的農民，又不同于城市居民。在社會保障方面，他們既失去了土地的保障，又不享有城市居民的社會保障，處于社會保障的真空地帶。該地城郊失地農民的戶口屬于城市開發區戶口，但其所購買的非城鎮居民養老保險，而是新農保，他們雖然擁有城市居民的身份，但卻只能享有農村居民的待遇，這就注定了他們的特殊性。城郊失地農民養老問題更是一個重要問題，失去了土地這一基本的保障，如何解決今后的養老問題是每個失地農民心里牽掛的大事。
（一）政府征地補償標準低
我國《土地管理法》及其實施條例對征用土地的補償作了比較明確的規定，主要包括以下內容：征地補償=土地補償費+青苗補償費+開發建設基金+安置補助費，按照《南昌縣人民政府辦公室關于印發南昌縣征用（收）土地補償辦法的通知》征地補償費標準為水田為31824元-32365元/畝，水澆地為每畝31824元-32115元，其它農用地為11138元-11328元/畝，農村居民點用地為21517元-21684元/畝，村莊工礦用地為11240元/畝，水利設施用地及特殊用地均為11138元-11240元/畝，未利用地為6365元-6473元/畝（以上用地補償均含土地補償、勞力安置補償）1。在調研過程中發現，81.31%的調查對象反應的補償標準沒有達到文件要求。與此同時，政府將土地以征地款數倍的價格賣出，土地升值后的紅利讓政府和開發商拿走了，農民了解情況后頗為不滿。政府給失地農民發放土地征用補償金的，可以讓失地農民一夜之間得到相對可觀的收入。由于部分失地農民心態的不健全，滋生懶惰思想，只圖眼前安逸，不謀求發展，又不善于理財，出現少數失地農民返貧現象。
（二）失地農民對當前收入現狀滿意度低
表4 失地農民對自己目前收入狀況滿意度
在對失地農民的養老問題進行調研的結果發現，失地以后有15.95% 的調查對象認為自己的收入與征地前相比嚴重減少，有25.00%的調查對象認為有所減少，31.93%的調查對象認為變化不大，22.87%的調查對象認為有些增加，另外還有4.25%調查對象認為收入同失地前有很大增加?？傮w來講，有超過72.88%的調查對象認為自己土地被征收后，收入沒有增加甚至減少了。
（三）家庭養老仍然是農民首選養老方式
表5調查對象認可的養老方式
調查的數據顯示，傳統的家庭養老仍然是最受歡迎的養老方式， 43.90%的調查對象傾向于家庭養老，也有17.07%的調查對象傾向于購買養老保險。37.19%的調查對象認為要自己存錢養老，因為兒女生活狀況也不是很理想，他們不希望給兒女增加負擔。計劃生育的推行，獨生子女增多，依靠子女進行養老的負擔也在不斷加重。
（四）失地農民對養老問題較為擔憂
表6您對現在或者未來的養老問題擔憂嗎
調查結果表明，26.87%的調查對象對自己今后的養老問題非常擔心，38.28%的調查對象對自己今后養老比較擔心。從養老經費的來源來看，南昌縣高新區給達到推行年齡的老人給每人每月120元，國家社保每人每月發放60元，所調查的村莊集體多數財政吃緊，沒有能力提供補助，部分村集體提供每月30元的補助，因此，達到退休年齡的老人累計最多每月210元，按照現在的物價水平看，210元每月根本無法維持生活，并且隨著老年人人年齡的增長，身體機能逐漸衰退，看病醫療保健支出不斷增加，雖然都參加了農村合作醫療，但是自己還需要支出一部分費用，這也是一筆不小的開支。隨著農民的年齡增長，所面臨的各種養老問題就越突出。
（五）對現行社會養老保險缺乏信任
從城郊失地農民對農村養老保險態度的統計情況看，多數失地農民主觀上愿意參加農村養老保險。但是對現行養老保險缺乏信任，村里的部分年輕人告訴我們，即使他們現在交了養老保險金，也要等到退休年齡到了才能領，萬一政策變化，自己交的保費就白交了，其中還有部分調查對象認為沒必要交保費，認為養老保險的發放標準太低了，不足以讓他們到了退休年齡后養老。還有部分村民對政策不了解，不愿意冒風險，覺得還是把錢放在銀行里比較安全。
四、城郊失地農民養老問題產生的原因分析
從調查情況來看，城郊失地農民養老問題具有復雜性，既有制度上的缺陷，也有農民自身的原因。
（一）征地補償機制不完善
1、補償標準偏低。《中華人民共和國土地管理法》第47條規定：“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍?！薄锻恋毓芾矸ā愤€規定：“依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍?！苯陙韲窠洕w速發展工業制成品的價格飛速上漲，而農產品的價格漲勢較慢，按《土地管理法》規定的標準進行補償已顯然過低。而南昌縣征用土地時，給予的補償費用是固定的，基本標準是11000元/畝，有農作物的再加上一些青苗損失費，這些費用遠遠不足以保證失地農民的生活。
2、安置方式單一?！吨腥A人民共和國土地管理法》第50條規定：“地方各級人民政府應當支被征地的農村集體經濟組織和農民從事開發經營，興辦企業”。這種對于失地農民安置方面的規定明顯過于簡化過于模糊，對安置失地農民的責任并沒有明確；沒有規定調解裁處安置糾紛的責任主體和辦法，以及對未負責任者的處罰；也沒有隨著失地農民身份轉變而凸顯社會保障的必要性。失地農民安置責任不清，從而導致部分政府官員對失地農民漠不關心，采取“事不關己，高高掛起”的態度，也是征地單位普遍采取“一腳踢”的貨幣安置的重要原因。這種單一的貨幣安置方式，并不能解決失地農民長久的生計問題。農民失去土地后，將面臨經營無門路、打工沒人要、辦廠缺本錢、就業難度大的困境。
3、政府、開發商與民爭利。土地作為一種不可再生資源，具有稀缺性，存在增值的可能。由于信息不對稱，農民并不了解土地利用的整體規劃，也不可能準確把握土地的市場價值。而土地的征收價格與出讓價格之間巨大的利潤差異，極大地刺激了地方政府“土地財政”的逐利動機。失地農民的土地在征用前，政府出價相當的低，而在征地后，土地價格飚升，有的高達幾十萬甚至上百萬元一畝。作為土地所有者和使用者的農村集體經濟組織和農民理應參與土地的收益分配，而事實上失地農民無法享受到土地的增值利益。
（二）社保機制不健全，嚴重影響農村的社會穩定
土地是農業最基本的生產資料和生產要素，是農業生產所必需的物質條件和自然基礎，也是中國農民生存、發展的重要保障。農民所承包的土地就是農民的就業保障、生活保障、養老保障和傷病養老保險的可靠依托。長期以來，我們實行的是城鄉二元經濟體制。我國農村實行，在土地均分的原則下，把土地作為保障農民基本生活需要的手段。土地的福利作用足以抵消其效率損失，從而為家庭經濟的發展及其保障功能奠定了基礎，為農民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。而城市實行的是“高補貼、廣就業”的社會保障制度，即有了城市戶口就可享受就業機會及養老、醫療等一系列社會保險與糧食、副食品、住房等補貼。可是，農民在失地的同時也失去了農民的身份和土地的福利功能，但又未同時獲得市民的社會保障待遇，結果是國家、集體、社會“三不管”，什么福利、保障待遇都沒有。也就是說，在社會保障制度尚不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本的生存保障，陷入“種田無地、就業無崗、低保無份”的境地。雖然南昌縣為全國經濟百強縣，但是要將失地農民納入城市社會保障仍然比較困難。
（三）失地農民自身因素
1、傳統養老觀念的束縛。失地農民受傳統農耕思想影響較大，失地農民由農村居民變為城鎮居民，不僅僅是身份的轉變，更重要的是，還要實現思想觀念、行為方式、生活方式等一系列的轉變，在這個過程中他們存在或多或少的不適應。表現在養老保障問題上，對失地農民保險知識、風險防范意識的不夠，缺乏對養老的責任感。
關鍵詞：農民工；市民化；研究綜述
中圖分類號：F323.6 文獻標識碼：A
文章編號：1007-7685（2013）05-0120-04
農民工作為我國的一個特殊社會群體，其總量已經達到2.53億人。隨著我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的加速，農民工的規模還將繼續擴大。農民工是我國現代化建設的重要力量，但也是收入來源不穩定、長期無法真正融入城市的弱勢群體。農民工城市身份的邊緣化現象不利于四化的統籌發展，以及共同富裕與和諧社會目標的實現。為此，本文對當前學術界農民工市民化問題的研究成果進行綜述，以期為新階段我國城鎮化健康發展提供借鑒。
一、農民工問題的早期研究概述
國內對農民工的研究最早始于20世紀80年代。進入20世紀90年代，隨著農民工數量的迅速增加，農民工問題成為國內研究的熱點，學者分別從經濟學、政治學、社會學與人口學等不同學科拓展和深入研究了農民工的生存現狀、生存環境、收入待遇、權益保護、醫療保險、教育文化、社會關系等問題，產生了大量著作和論文等形式的學術成果。早期研究農民工的著作集中分析了農民工的城鄉流動問題，如，李培林的《流動民工的社會網絡與社會地位》、李強的《中國大陸城市農民工的職業流動》、辜勝阻和劉傳江的《人口流動與農村城鎮化戰略管理》、蔡昉的《勞動力遷移的兩個過程及其制度障礙》等。進人21世紀以后，對農民工問題的研究角度開始多元化。如，李培林主編的《農民工：中國進城農民工的經濟社會分析》、簡新華等的《從民工潮到民工荒——農村剩余勞動力有效轉移的制度分析》、國務院研究室課題組的《中國農民工調研報告》、蔡昉等的《城市化進程中的農民工——來自珠江三角洲的研究》、劉傳江等的《中國第二代農民工研究》、王小章等的《走向承認——浙江省城市農民工公民權發展的社會學研究》等等，從多個方面對農民工問題展開研究。而以論文形式對農民工問題進行的研究更加廣泛，如農民工流動與城鎮化發展問題和社會分層問題、農民工的城市適應問題、農民工社會保障問題、農民工子女教育問題、農民工人力資源開發問題、新生代農民工問題、農民工與政府和市民的關系問題等等?？傊瑖鴥葘r民工問題的早期研究主要集中在：一是農民工問題產生的原因、流動的致因和規模、流出方式、具體分布、內部分化及群體特征等問題。二是對農民工的城市融入、基本權利、公共服務及政府作為等方面的研究。三是對農民工戶籍制度及其相關衍生制度的研究，如就業制度、醫療保險制度、教育制度和住房制度等。這些研究為我國新階段農民工市民化問題的深入研究奠定了重要的基礎。
二、農民工市民化的內涵研究
我國農村勞動力轉移與農民市民化研究課題組認為，農民工市民化是在城市務工的農民定居在城市，并逐漸成為市民的一種過程和狀態，這個過程會伴隨著思想意識、生活方式和行為的變化。一方面，農民工市民化既是一個過程，又是一種結果，在某一個時段上，它是一種過程，在某一個時點上，它是一種結果；另一方面，農民工市民化必然伴隨著文化的交融和生活、行為方式的變化。劉傳江認為，農民工市民化包括職業地位和身份地位的改變以及自身文化道德素質、社會待遇的提高等多個方面。鄭杭生認為，農民市民化是指作為一種職業和社會身份的農民在向市民轉化的過程中，獲得相應的生存能力、取得市民基本資格、逐漸融入城市、具備城市居民基本素質的過程。趙立新認為，農民工市民化是農民逐步向城市市民轉化的過程，是從農民身份轉化為城市居民身份。它包括：戶口的變動，由農村戶口變為城市戶口；地域的轉換，由居住在農村轉向居住在城市；產業的轉換，由從事農業生產變為非農業生產；文化的轉變，農民的生活觀念、行為習慣、思維方式等發生變化。胡杰成認為，農民工市民化首先是制度市民化，農民工由農民身份轉為市民身份；其次是經濟市民化，農民工在城鎮中有相對穩定的工作，收入足夠支撐家庭在城鎮的基本生活，有穩定、舒適的住所，家庭團聚；第三是社會與文化市民化，農民工要形成城市化的生活、行為方式和價值觀念。
從以上界定可以發現，學者們對農民工市民化的內涵達成了一些共識。如，學者們都認為農民工市民化是農民工在城市經濟地位的提升、獲得城市市民的身份和權利、意味著文化素養的提高及與城市的社會融合等。
三、農民工市民化現狀研究
現有研究普遍表明，農民工還沒有順利實現市民化，他們的城市適應水平較低，是一種“半城市化”和“虛城市化”，其在城市社會中普遍處于邊緣化或底層地位。如，李強研究發現，農民工在城市社會分層體系中處于底層地位，二元勞動力市場將大部分農民工排斥在城市社會之外。劉傳江認為，絕大多數農民工在城市的邊緣和自我空間領域里“沉淀”為“外來邊緣人口”，而且這種邊緣性還存在代際傳遞現象。王春光認為，農民工在城市缺乏市民待遇，導致他們對城市沒有認同感和歸屬感；絕大多數農民工處于“半城市化”狀態，并產生了社會隔離和邊緣化問題。陳豐認為，盡管越來越多的農民工進入城市工作，但事實上，從享受城市文明、滿足人的基本生存需求和各種不同層次需求來看，他們不僅缺少制度性接納，還缺乏城市社會的認同；農民工只是城市邊緣群體，他們處于一種“虛城市化”狀態，而不是真正的城市化。
四、農民工市民化的障礙研究
農民工市民化的障礙是農民工市民化問題研究的關鍵。農民工市民化是一個受綜合因素影響的過程，要從多個角度全面考慮其面臨的障礙。根據現有文獻，現存一些制度、農民工與城市居民之間的互動、農民工市民化的成本（社會資本和個人資本）、政府作為和農民工自身思想文化素質等是農民工市民化的主要障礙。
第一，戶籍制度及其衍生制度阻礙了農民工市民化。程亮和郭劍雄認為，影響農民工市民化的因素較多，而制度尤其是戶籍制度是其中最主要的因素。戶籍制度直接影響農民工所能享受的社會保障制度、醫療教育制度以及社會地位，而農民工的農業戶口阻礙了他們在城市的生存和發展。王春光認為，“農民工”是一種制度性身份。也可以說，是基于戶籍制度而設計的一整套制度導致了農民工問題的產生。以戶籍制度為基礎的就業制度、教育培訓制度等對農民工在城市的生存和發展以及向上社會流動產生了消極影響?？傊?，現有研究普遍認為，農民工在城市首先面臨著制度性排斥，戶籍制度及其衍生的社會保障制度、就業制度、醫療教育制度等一系列制度，是農民工無法真正實現市民化的根源。這些制度產生的各種障礙，導致農民工在經濟基礎、政治權利、社會生活、文化和心理等方面無法順利實現市民化。
第二，農民工與城市市民的各種摩擦和沖突阻礙了農民工市民化。從科塞的社會沖突理論出發，有學者認為，農民工與城市市民身份上的嚴重不平等、對各種資源的占有和爭奪以及農民工與城市居民差異合法性的懷疑是農民工與城市市民發生沖突的根本原因，而這種沖突阻礙了農民工市民化。蔡昉等學者提出了“既得利益論”，認為城市里的居民為了維護他們的既得利益，會采取各種手段限制和影響政府政策的制定，從而形成排斥農民工的各種歧視性政策，人為分割勞動力市場，阻礙農民工市民化。錢正武認為，農民工與城市市民的交往只限于業緣關系，在心理上存在著“社群隔離”現象。各種制度和體制導致城市居民對農民工的歧視，使農民工無法平等地與城市居民進行互動和交流，從而使農民工被排斥在城市主流生活之外，而城市市民與農民工兩大群體的隔離不利于培養農民工的市民意識。王桂新等認為，農民工的城市社會融合并不只是農民工單方面的問題，而是由農民工“融入方”和城市居民“受納方”共同作用的過程。即使農民工單方面想融入遷居城市，但遷居城市居民“受納方”的抵制態度也會影響其市民化進程。因此，農民工市民化受制于遷居城市的特質和居民態度?？傊?，農民工市民化是農民工與城市市民雙向互動的過程，是兩個群體之間逐漸融合的社會整合過程；不僅是農民工適應城市的過程，也是城市居民主動理解和積極接納農民工的過程。因此，農民工與城市市民現在存在的各種摩擦、各種形式的沖突和群體間的隔離，已經成為農民工市民化的重要障礙。
第三，社會資本不足阻礙了農民工市民化。劉林平在研究深圳平江村個案時發現，平江人到深圳去務工和發展，依靠的是充足的社會資本，而不是人力資本和金融資本。因此，社會資本是農民工市民化的重要依仗。曹子瑋認為，農民工在城市中構建的社會網規模越大，獲取的資源數量就越多，越有利于其實現市民化。反之，則不利于農民工市民化。劉傳江和周玲認為，農民工實際占有社會資本的情況與農民工出現的邊緣性特征高度相關，農民工是否融入城市的一個主要表現是其社會資本由傳統關系型向以業緣為主的現代型轉變。
第四，人力資本欠缺阻礙農民工市民化。張楊衍認為，受教育程度、是否受過職業培訓和當前工作的持續時間等個人資本情況影響著農民工市民化。劉林平和張春泥認為，人力資本不僅影響農民工的就業、職業穩定性以及收入，還影響著農民工價值觀念和生活方式的城市化程度。張新嶺認為，從根本上說，農民工面臨長時間加班、收入低下、保障層次低、職業選擇受限、就業空間狹小等問題的主要原因，是農民工文化程度總體低下且缺乏正常的勞動職業技能。因此，農民工自身人力資本不足是阻礙其實現市民化的重要障礙。認為，農民工市民化的障礙主要來自兩方面：社會制度和農民工自身人力資本的欠缺。
此外，還有學者從各個主體認識上的誤區，如城市居民、企業主體的短視行為等，來分析農民工市民化的阻礙。還有的從城市化進程、工會組織不完善、農民工市民化意愿和能力、農民工心理等角度分析農民工市民化的阻礙因素。如，錢正武認為，農民工市民化的障礙在于：精神生活空虛、心理矛盾與沖突情緒嚴重、不愿參與政治、難以融入城市文明等。鄭月琴認為，農民工市民化的障礙在于心理和社會文化環境兩方面，解決農民工市民化需要調整農民工矛盾心態和建設城市文化。
五、農民工市民化的途徑研究
農民工市民化是一項系統、復雜的社會工程。應當加快剔除農民工市民化的諸多障礙，使農民工順利融入城市、成為新市民。我國農村勞動力轉移與農民市民化研究課題組認為，加快農民工市民化，需要推動政策、制度和機制等的改革；加快產業結構調整，推動產業升級換代，通過產業調整吸納農村剩余勞動力；推動并完善城鎮化建設，增強城鎮功能，加快我國城鎮化的步伐；加快戶籍制度和社會保障制度改革；加快土地流轉改革步伐，把農民從土地中解放出來。何曉紅認為，為了實現農民工市民化必須要克服制度障礙、思想障礙、組織障礙、農民工自身素質障礙等的制約，通過加快法制進程、強化宏觀調控、消除制度阻隔、重視教育培訓、倡導人文關懷、參與國際經濟競爭等來加快農民工市民化。朱信凱認為，根據我國國情，農民工市民化要以政府為主導、以市場為導向、以發展城鎮化為方向，加快土地、戶籍和社會保障制度改革，建立完善統一的勞動力市場，并大力發展第三產業。謝建社基于社會分層理論，認為農民工市民化要根據農民工群體的不同特征漸進、分期、分批加以實現。林永博認為，為了實現農民工市民化應在六個方面下工夫，即，建立城鄉統一的戶籍管理制度；保障農民工基本勞動權益，縮小其與城市市民的差異；建立和完善農民工社會保障制度；創新有利于農民工市民化的社會管理制度；建立形式多樣的廉租房制度；將農民工真正納入城市的社會救助體系。歐陽慧認為，推進農民工市民化，應當分區域推進戶籍制度改革；構建過渡性農民工社會保障制度；把農民工的住房安排納入城市住房制度；建立城鎮和工業征用農地與農民工轉為市民的指標掛鉤制度；為退出土地、舉家落戶城鎮的農戶建立專項扶持基金；進一步完善農民工子女教育制度；加強對農民工的職業技能培訓。國務院發展研究中心課題組認為，推進農民工市民化的整體性政策框架與思路包括：促進農民工在城鎮穩定就業，合理穩定提高農民工工資水平；健全覆蓋農民工的公共服務體系；建立覆蓋農民工的住房保障體系；建立覆蓋農民工的社會保障體系，提高其參保比例和保障水平；推進農民工行使民利；完善農民工市民化過程中土地權利的實現機制，保護農民工的土地權益；以城市群為主體，增加城鎮對農民工的吸納和服務能力；建立福利和戶籍合一的社會管理制度。此外，還有學者從農民工市民化進程中的心理狀態、農民工市民化與城市化戰略的關系、農民工市民化進程中社會文化環境的改善等角度，提出了有針對性的促進農民工市民化的對策建議。
摘 要 隨著我國工業化和城鎮化進程的加快，征占農村土地的現象越來越普遍，失地農民越來越多。在土地征用過程中，農民參與缺失成為日益顯露的問題。本文以問卷調研與實地走訪為主要資料來源，從長春市凈月開發區農村土地征用中農民的參與現狀出發，對農民參與缺失的原因進行了分析，并提出相應的政策建議。
關鍵詞 土地征用 農民參與 凈月開發區
一、農村土地征用中農民參與現狀調查
土地不僅是農民生活的重要保障，還是重要的農業生產資料，同時也是農民參與社會發展、分享經濟成果、規避各種社會風險的唯一途徑和最后一道安全網。隨著我國工業化和城鎮化進程的加快，征占農村土地的現象越來越普遍，失地農民越來越多。他們在失去土地的同時，往往利益并未受到應有的保護，其中一個重要的原因，就是在土地征用的過程中，農民的參與權利并沒有受到應有的保障。所謂土地征用過程中的農民參與，主要是指從土地征用的政策到對農民后期的社會保障的整個過程，都需要農民參與。
筆者以長春市凈月開發區為實例進行了長達一年的走訪、調研、分析與綜合工作，通過調研問卷以及實地走訪等形式，對農村土地征用中農民的參與問題進行了較為系統、透徹的了解與分析。長春凈月經濟開發區位于長春市區東南部，區域面積478.7平方公里，常住人口14.6萬人。按行政區劃，跨玉潭鎮勝利村、農林村、黎明村、東升村、潭西村，凈月街道辦事處豐產村、先鋒村、凈月潭村。開發區原有耕地2778.8公頃，現有耕地1342.5公頃，自開發區成立以來已征耕地為1494.38公頃，其中已出讓409公頃，出讓金總額為6.771億元，失地農民總數為13691人 。那么13691人，甚至更多的“失地農民”中有多少人參與征地的過程中呢？據調查，絕大多數的失地農民反映對當下土地征收政策的未知、土地征用過程中的被動以及無從尋找切實可行的反映自身意見、建議的渠道。超過50%的農民都反映并未聽說或參與諸如“聽證會”等形式的意見反饋渠道。近七成的農民認為政府所給予的補償并不及原有土地資源所能為他們帶來的利益與保障，補償標準的制定也沒有征求他們的意見等等。通過調查還發現，當下存在的土地征用中的立法很不完善; 政府存在自身利益的本位取向; 農民缺乏必要的利益表達與參與渠道，缺乏基本的參與能力與參與意識。
二、農村土地征用中農民參與缺失的原因分析
（一）土地征用立法不完善
我國的有關土地征用程序立法側重于保護耕地和征用目的的實現，而對被征用人的合法權益的保護則重視不夠。一方面，我國土地征用過程中缺乏公開性，缺乏透明度?！锻恋毓芾矸ā穬H規定兩次公告，一次是第四十六條規定的“國家征用土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”。 另一次是第四十八條規定的“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”。從中可以看出，兩次公告分別在征用土地方案批準后和征地補償安置方案確定后，其他過程是否公開不明確。而且，存在公告程序含糊不清，操作性不強，實際的補償標準與協議當中規定的不一致等現象。另一方面，立法中缺乏對被征用人權利有效保障和對政府征用權的監督。我國《土地管理法》只是籠統的規定土地征用權屬于國務院和省、自治區、直轄市人民政府，這樣就對征用權缺乏了事前監督；征用過程的規定又比較原則化，無法進行“事中監督”；有關主管部門對于用地單位征地的過程的程序、范圍、用途的審查所進行的事后監督也較為模糊。
（二）政府存在自身利益的本位取向
政府作為權力的行使者，利益本位的取向直接損害農民的利益，具體表現在：政策制定中存在政府利益本位取向，由于中國各級地方政府既是國土資源的宏觀管理者，又是國有土地所有權的實際行使者，管理者和所有者的職能重疊使地方政府具有了政治利益最大化和經濟利益最大的雙重目標，這樣的目標下，政府行為難免有偏差，土地征用中的與民爭利正是政府本位觀的外化和表現 ，從而使政策制定和執行中存在政府利益本位取向。進而忽視了被征地主體農民在征地行為中的權利?！锻恋毓芾矸ā返谒氖藯l規定，征地補償安置方案后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地土地的農村集體經濟組織和農民的意見。但事實上，政府在征地時面對只是集體，而不是農戶；農戶不參與征地補償談判，有權去談判的只是集體及其代表人物。將集體確定為征地對象，忽視了主要擁有土地使用權農民的利益，農民作為主體卻沒有參與征地工作的途徑。如果農民征地在經濟補償以及安置方面受到損害，農民也沒有申訴和主張的權利，而在整個過程中又缺乏暢通的申訴渠道，使得其無法保證其財產的權利。
（三）農民缺乏必要的利益表達與參與渠道
征地程序上，農民作為所有者卻完全出于被動地位，從土地征用的人定、補償費的確定、分配和勞動力的安置等都是政府和有關部門說了算，農民無法以自己獨立權利主體的地位參與到征用協商的談判當中，權利得不到保障。在調研中筆者發現絕大多數的農民都反應并未參與或聽說諸如“聽證會”等形式的意見反饋渠道這一問題。筆者認為農民作為弱勢群體，他們無權無勢并無經濟基礎，當他們的合法權益受到侵害時，大多數人采取非制度化的參與渠道。根源在于農民認為他們所知道的公開徒有其表，并非真正按照公開制度辦理，所以對流于形式的民主建設頗為不滿。一旦發現問題，大多數人采取不管或私下議論的態度，反映出農民與上級之間上通下達的渠道并不暢通。
（四）農民缺乏基本的參與能力與參與意識
農村改革以來，農民作為改革的直接受益者必然要求他們的政治、經濟、文化等多方面的利益訴求能夠得到充分的體現和表達，進而維護自身的利益。但是，農民要真正能夠利用現有的合法渠道表達利益愿望，還需要農民自身具備較高的素質與知識儲備，這一點的實現在現階段的中國實現是比較困難的?，F階段，我國農民普遍文化程度較低，由于傳統的集權政治模式等多種因素，使廣大農民在掌握政治信息，利用有效渠道上仍有很多技術上的困難從而無法把自己的意愿、要求進行有效地表達并轉變活體現在政府的相關政策上，大多數的農民在涉及政策的問題上，很容易只認識到表面現象，卻不能從制度和理論的層面去把握，從而削弱了維權的意識與能力。走訪中此類問題就能很大程度的被體現出來，因而如何大幅度的提高農民自身的維權意識是當下我們所要迫切解決的問題之一。
三、促進農村土地征用中農民參與的建議
（一）完善土地征用立法，尊重農民在土地征用中的主體地位
在土地征用工作中，必須尊重農民的主體性，尊重其主動性、能動性和創造性，充分保障失地農民的知情權和選擇權，提高其對土地征用政策的參與度。我們從完善相應的土地征用法律法規入手，遵循“公開、公平、公正”的原則，具體為：
一是完善公示程序。用地者應該在向有關國家機關提出征地申請時，就公告于眾，并通知土地所有人和土地其他權利人，且將公告程序貫穿于征地的整個工程中，如財產評估、補償標準等都要公示，接收公眾監督。二是建立和完善土地征用聽證程序。土地征用主體必須認真的聽取被征地農民的意見和建議，對被征地農民提出的有關問題給予合理合法的解答。建立土地糾紛仲裁機構，做好土地征用行政復議和行政訴訟工作；設立仲裁機構，裁決征用者與被征用者之間的爭議，保證土地征用過程的合法性及公平性 。三是完善土地征用監督機制。一方面從法律法規角度完善土地征用監督，另一方面積極調動農民參與土地征用監督活動，形成從下至上的監督機制。
（二）建立有限政府
征地的本質屬性是政府的強制性，征地權是典型的公權力，征地制度只能、實際上也是有國家（政府）這樣一個特殊的組織來制定和實施。我國的征地制度，不論是其本身還是其實施中所存在的問題，以及由此帶來的嚴重后果歸根到底都是政府造成的，因此必須建立有限政府。“有限政府”是政府自身在規模、職能、權力和行為方式上受到法律和社會的嚴格限制和有效制約。只有把政府的行為真正依法約束起來，同時積極推進我國征地體制改革，推動集體土地流轉方面的探索和實踐，從而把農民的合法權益真正保護起來，才能從源頭遏制土地違法行為的發生。
（三）拓寬農民利益表達渠道
現代政治學理論認為,“一個具體的政府過程，要經過以下幾個基本的環節：利益表達、利益綜合、政策制定、政策執行等” 。在現行體制下，農民的利益如何表達？首先，要改革和完善已有的參與渠道，如健全基層人大代表制度，健全制度，健全行政救濟和司法救濟的法律和程序等。采取各級政府機關渠道、訴諸輿論活動、互聯網的政治參與渠道、個別接觸渠道等多個方式。其次，在注重在現有的法制制度下積極拓展新的參與渠道。再次，要完善農民利益表達機制。完善輿論監督機制，提高新聞媒體對農民的關注度，切實保障農民通過新聞媒體來實現去政治參與權利；充分發揮農村經濟文化組織等對調動農民參與的重要作用，要善于加以引導。
（四）提高農民維權意識、充分調動農民參與民主的積極性和主動性
東北師范大學、吉林財經大學等15所院校坐落于凈月經濟開發區內?？衫么藘炘綏l件，充分發揮大學生在農村法制宣傳教育中的積極作用，如大學與村委會建立有效的聯系機制，組成“大學生普法知識宣講隊”、“法律服務團”切實到農村為村民講解法律知識等。同時還要與新農村建設和“民主法治村”工作有機結合，注意幫助解決農民生產生活中遇到的各類問題，積極為農民群眾排憂解難。
一要加強對農民的思想政治教育工作，為農民積極參與政策制定做好思想準備。大學生走進農村，可以幫助村民一系列有關思想政治教育工作。二要加強農村法制建設，深入開展農村普法教育。與周邊大學城建立有機的聯系機制，全面準確地宣傳黨的擴大基層民主的政治主張和《村委會組織法》的有關規定，增強農民的法制觀念，提高農民依法行使權利和履行義務的自覺性，逐步培養和提高農民的參與能力。三要加強農村文化建設，全面提升農民文化素質，為農民參與建構起和諧的農村文化氣圍。
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摘要：隨著工業化和城鎮化的快速發展，土地不斷地被征用，土地給農民提供最基本的生活來源，很多農民逐漸失去他們賴以生存的土地，轉變為城鎮化農民，失地農民的養老問題已成為社會各界關注的焦點問題。本文在分析城鎮一體化過程中失地農民生活現狀的基礎上，提出了失地農民問題產生的根本原因，提出了解決失地農民養老緊迫性和必要性，最后指出對解決失地農民養老問題的建議。
關鍵詞 ：城鎮一體化失地農民養老
我國城鎮一體化發展迅速，大量的農村土地被占用，很多農民失去了他們賴以生存的土地，轉變為城鎮化農民，失地農民區別于以往農民和市民，他們徘徊在城市的邊緣，很可能會形成一個新的弱勢群體。尤其是失地農民的養老問題，是構建社會主義和諧社會的重要因素之一。面對人口老齡化的形勢，在推進社會主義新農村建設中，應做好農村的老齡化工作，發展農村的老齡事業，爭取實現農村老年人的老有所養、老有所醫的目標，讓廣大農村老年人共享經濟發展和改革開放成果，讓老齡工作不斷提高。
1 我國失地農民的現狀分析
失地農民是指在我國城鎮一體化背景下，由于國家征用自己承包的土地失去土地的農民。在我國現階段，失地農民的隊伍逐漸擴大。失地農民在經濟收入、養老、就業等方面具有較強的不確定性，生活狀況很不樂觀，特別是在當前社會就業壓力大、社會保障機制不健全的情況下，產生了一系列令人擔憂的社會問題。近幾年，失地農民越來越多，他們的問題如果處理不好，必將成為影響我國社會穩定的巨大隱患和阻礙經濟發展的重大難題。在我國農村養老保險制度尚未健全完善的情況下，失地農民的養老保險工作基本上處于剛剛起步的階段。失地農民的養老保險的覆蓋范圍非常有限，同時各地的具體制度安排也有很大差異，統籌層次不高。做好失地農民的養老保險工作已經是我國農村養老保險工作的重中之重。
2 失地農民存在的主要養老問題
2.1 社會保障問題
在農村，農民以土地為生，老年人的經濟來源有這樣幾種形式：子女贍養、農村社會養老保險養老金、被征地農民養老生活保障（補助）等。失地農民的社會保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農民參加社會保險少，而醫療和失業保險的參保率更低，社會保障已成為失地農民迫切需要解決的問題。2003 年國家統計局對失地農民的調查表明，在北京市自謀職業的失地農民中，自己繳費參加養老保險的尚不到三分之一，而醫療保險和失業保險的參保率更低。
2.2 子女的養老意識淡薄
我國人口眾多，生產力發展水平低，自古以來都以家庭養老為主。現代社會，人口流動性增強，社會價值觀發生轉變，年輕人生活壓力加大、收入低，養老問題成了子女重大負擔。特別在農村，子女雖然與老人住在一個村，但對老人不聞不問。
2.3 老年活動經費不足
很多農村經濟條件落后，老年人活動的開展受到經費的制約，活動經費沒有來源，活動處于空白狀態。
2.4 業余文化生活枯燥
近年來農村活動室建設的步伐逐漸加快，相關部門也加大了投入，但是活動內容以服務中、青年為主，如扭秧歌等形式，基本不能滿足老年人的文化生活需求，很多農村老人文化層次較低，文化生活的開展就受到限制。
2.5 收入貧困問題
失地農民的收入明顯減少，正在形成新的貧困群體。據遼寧省農調隊2004 年對沈陽、撫順兩市14 個縣（市、區）670 個農民家庭的調查發現，失地農民在耕地被征用后，收入普遍減少，有21.6%的失地農戶收入水平下降。
3 提高失地農民養老保障水平的建議
3.1 完善社會養老保障制度
①失地農民的“老有所養”，包括經濟供養、生活照料和精神慰藉等三方面，經濟供養是基礎，保障了老人的經濟來源，才能為老有所養提供物質基礎。因此，農村老年人的家庭贍養是農村養老的核心與基礎。老有所養不僅包括經濟贍養，還包括生活照料與精神慰藉，享受天倫之樂。
②促進失地農民就業。政府為失地農民提供更多的就業培訓，提升勞動技能和職業素質，可以由鄉、鎮政府組織相關培訓，并發給對應的職業資格證書；同時要求企業錄用失地農民，給予企業一定的優惠政策，如失地農民可以免交個人所得稅。
3.2 提升農村老年人精神文化生活
①開展農村形勢和政策教育，有穩定的老年教育場所和時間、課程吸引農民學習保健、用藥、法律等知識，倡導相信科學，抵制迷信、移風易俗、破除陋習，使他們老有所學。
②根據市場需求和老年人的意愿，為農村老年人搭建服務平臺，讓他們繼續貢獻力量。在農村投資建設適宜他們管理的項目，如農貿市場、停車場、倉庫等，補充老年活動的經費需要，讓他們老有所為。
城鎮化農民的養老問題是一個復雜的社會問題，也是如今我們面對的重大問題，僅憑單一的某一方是無法解決的，需要政府、集體、社會和個人共同參與。社會各界應重視失地農民，完善保障城鎮化進程中的相關制度，重視城鎮化進程中養老問題的緊迫性，積極采取策略，使城鎮化農民的晚年生活得到保障，讓他們過上幸福的生活。
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【關鍵詞】失地農民就業社會保障
一、引言
隨著武漢市快速推進城市化，大量耕地被征用，失地農民呈現快速上升趨勢。據武漢市2006年統計年鑒，2001－2005年，武漢市耕地面積減少了8360公頃，造成近10萬人失去土地，而且每年以2.5萬人的速度增加。這些失去土地的農民普遍存在著生活無保障，征地補償費低以及，就業難等問題，加上政府“低征高賣”和征地制度自身存在缺陷，這些問題都最終導致失地農民上訪，影響社會穩定和經濟發展的順利進行。因此，如何合理妥善地安置失地農民，為其提供有效的有說服力的社會保障，不僅事關失地農民自身的利益，同時也關系到整個社會的穩定和和諧社會的建立。所以，對失地農民社會保障問題的研究不僅具有社會意義，同樣具有政治意義。
為了深入了解失地農民的基本情況，研究失地農民社會保障問題，進而探求解決問題的途徑和辦法，筆者于2007年1月對武漢市東湖高新開發區、江岸區、洪山區，江夏區四個區的16個村進行了實際調研，調研采取隨機抽樣調查的方式，以問卷和訪談為主。共發放問卷170份，其中有效問卷159份，問卷有效率為93%。問卷主要涉及失地農戶的家庭勞動力情況、征地補償情況、失地農民就業和社會保障情況等。
二、失地農民社會保障存在的問題及原因分析
1、征地補償費偏低
征地補償是農民失去土地后，重建家園，參加社會保障制度和再就業或創業的基礎。但是，在調查中發現，由于現在的征地補償比相應的土地年產值要低，多數失地農民對征地不滿意，不愿意土地被征用。按照湖北省2005年4月開始實施的《湖北省征地補償最低標準》規定：全省分為6類地區，土地補償費為該耕地被征收前3年平均年產值的8至10倍，征收耕地的安置補助費，按照需要安置的被征地農業人口數計算，武漢市7個中心城區被列為一類，最低年產值標準為1800元/畝，最低安置補助費標準為18000元/人。東西湖區被列為二類，兩個標準分別為1200元/畝、10000元/人。按照這一標準，征用1畝地的土地補償費最低也就是1.8萬元（不含青苗補償費）。但實際中征地補償比這個標準還低，如前述江夏區大舒村、藏龍島新村的土地補償標準為8000元/畝，東湖技術開發區周店社區、湯遜湖社區的土地補償標準分別為1.2萬元/畝，1.3萬元/畝。如果每個家庭平均占有4畝土地，那么每個家庭也只能得到4-5萬元。失地農民已經失去基本的生產資料，不能再從土地上獲得收益。按照武漢市目前的生活水平，這些土地補償只能維持他們生活幾年、根本沒法抽出錢來參加社會保障。況且隨著被城市化，他們的生活成本無疑將增多。
2、失地農民就業困難，沒有就業保障
在調查中88.7%的失地農民表示能夠找到一份合適的工作的難度較大。失地農民就業困難的原因是多方面的，其中失地農民文化素質較低是就業難的首要原因，159戶被調查戶各種文化程度中，小學及以下文化程度人口占30.7%，幾乎占到了總人口的1/3，初中及以下文化程度人口占到了總人口的73.3%，只有5.9%的人具有大學以上學歷。很明顯，目前失地農民的文化素質不能適應工廠、企業的招工要求，而那些文化水平低、年齡偏大、無一技之長的勞動力就更難找到工作，即使找到就業機會也只能從事耗體力、報酬低、穩定性差的簡單勞動。
政府在解決失地農民的就業問題上缺位，是失地農民就業困難的另一個原因。調查結果表明，被征地農民基本上沒有得到就業安排，也沒有得到安置補助費，安置補助費基本上被村委會留用，失地農民的再就業權益受到侵犯。即使安排了工作，也只是安排到社區做清潔工人、保安人員，而且工資低，數量有限。在安排這些人員就業時，也有很大的隨意性。擁有足夠的人際關系資源時，才能夠得到安排。這對失地農民來說，又是很不公平的。
3、失地農民社會保障層次低
第一，社會保障機制不健全?，F行農村的社會保障是以家庭保障為主，土地是他們賴以生存的根本保障。英國古典經濟學家威廉·配第曾說過：“勞動是財富之父，土地是財富之母?！蓖恋貙r民具有社會保障功能即生活保障功效、提供就業功效、直接收益功效、子孫繼承功效、土地增值功效等。農民失去了土地，也就失去了保障。失去最后保障手段的農民本應該拿著土地補償金從一個保障體系進入到另一個保障體系之中?？墒牵壳暗牟僮鲗嵺`中，武漢市并沒有將失地農民作為原城鎮居民對待，將其納入到城鎮居民的社會保障體系之中。根據調查，失地農民參加最多的是新型農村合作醫療，占45.9%，其次是養老生活補貼，占15.1%，基本上沒有城鎮居民所享有的養老保險、失業保險等其他保障項目。既沒有工作，又沒有社會保障，種種問題和現實仍然使他們不安。隨著城市化的加速推進，失地農民的問題會日趨尖銳，必然要求政府走在解決失地農民問題的最前沿。政府作為國家權力的執行機構，在社會保障制度運行中扮演著執行主體的角色，政府規定社會保障制度的結構和運行規則，制定、調整社會保障政策，并對社會保障政策負有最后的責任?？傊?，政府在社會保障中扮演著分配、調節、保障和執行職能。
第二，保障水平低，難以滿足失地農民基本生活需求。除了部分家里子女條件不錯的被調查者覺得無所謂外，大多數人反映保障水平跟不上物價的上漲?？棵吭?60元左右的基本生活保障金解決基本生活都困難，如果生病或遇到災害則無能為力，年紀輕點可以進企業賺錢貼補生活，缺乏勞動力的老人和找工作困難的人來說，只能節衣縮食，賴以度日。4、農村養老保障功能弱化
土地是農民養老的本錢，農民失去了土地，也就失去了養老的本錢。農村另一種非正規保障模式是子女贍養保障，但自從我國實行計劃生育以來，農村的家庭結構發生了變化，子女逐漸減少，“四二一”式的家庭逐漸增多，這意味著一個獨生子女在成年后將不得不為4－6位老人養老。這無論是經濟上，還是在時間和精力上都將難以承受。
現代價值觀念對家庭內聚力造成一定的沖擊，使家庭贍養暴露出來的問題日益嚴重。人們更多地追求自我價值的實現，對“孝道”的理解似乎淡了許多，“崇老文化”失去其經濟基礎。而人口老齡化、家庭結構小型化以及人們工作方式的不同又不斷弱化農村家庭的實際養老保障能力。另外，農民對“養兒防老”的觀念也逐漸弱化。根據159戶失地農民調查數據，只有15.7%的失地農民將來養老靠子女。除以上原因外，關鍵原因是18歲以下的被撫養人員沒有生活保障，60歲以上老人的保障水平低，18歲以上、60歲以下的失地勞動力基本上得到一次性貨幣安置，沒有生活保障，而且這些人員一般面臨著贍養父母、撫養子女的沉重負擔，再加上找工作困難，有些失地勞動力找不到合適的工作，沒有生活來源，自己的生活問題都解決不了，更不用說贍養父母，甚至還要靠父母的養老金生活。
三、建立失地農民社會保障制度的對策建議
農民失去土地，土地對農民的社會保障功能將不復存在，但從目前來看，土地征用制度還未徹底改變，只能用社會保障來緩解對失地農民的虧欠。
1、將失地農民納入城市社會保障體系
實際上，失去全部土地的農民本身是“新市民”，和城市居民面臨一樣的市場風險。因此，我們應著力將他們納入城鎮社會保障體系，建立一個包括失地農民在內的城鎮社會保障體系，并且作為推進城市化的重要舉措，使失地農民在一定時期內得到基本的生活保障，以解除農民的后顧之憂和有利于經濟社會的穩定發展。
（1）失地農民社會保障的內容。梁世盛認為對失地農民的社會保障要有區別、有重點地加以實施。遵循這一原則，建立武漢市失地農民社會保障制度的總體思路是，根據失地農民迫切要求，建立符合失地農民現實要求的社會保障制度。根據對武漢市159戶失地農民的調查，失地農民目前最迫切需要的是：最低生活保障（30.2%）、養老保險（25.2%）、有一份工作（23.9%）、醫療保險（17%）。因此，失地農民的社會保障制度應包括失地農民最低生活保障制度、失地農民養老保險、失地農民醫療保險和就業扶持四個方面。其中保障是基礎，就業是關鍵。
（2）失地農民社會保障基金的籌集。失地農民保障基金應按照國家、村集體經濟組織、個人三方面合理分擔的籌集原則。政府承擔的部分從國有土地出讓收入和增值受益中列支以及安排專項財政撥款；集體承擔部分從土地補償費和集體經濟積累中提取，失地農民個人繳納的部分可視其具體經濟狀況在安置補助費中扣除。失地農民在各類企業就業后，必須按照規定繳納城鎮職工基本養老保險費。除了養老保險外，還應該以征地補償費的一部分，為失地農民繳納醫療保險金，解決他們的醫療問題，減少失地農民看不起病的困難。
（3）失地農民社會保障模式的選擇。實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式，主要考慮到社會統籌體現公平和社會供給性以及國家的基本保障義務，個人賬戶體現效率和保障水平以及個人繳費義務。社會統籌的水平應不低于耕種的收益和城鎮居民最低生活保障金中的較高值，這是經濟補償政策的底線，也是建立失地農民保障制度的最低成本線；同時為每一位失地農民建立個人賬戶，按照權利和義務對等的原則，設計不同的繳費標準，根據集體和個人繳費的不同得到不同的保障，繳費水平可以較低但應有一個下限，并鼓勵多繳費。
2、建立失地農民的就業扶持政策
農民在失去土地之后，要想獲得永續的社會保障就離不開自身的就業。長期以來，我國的農民由于缺乏受教育和培訓的機會，文化素質和知識技能較低，思想觀念不適應形勢的發展，在市場中競爭力差，處于弱勢地位。為了增強失地農民的競爭力，政府對失地農民應采取就業扶持政策。
【摘要題】農民工問題研究
【英文摘要】Atpresent,theissueofmigrantworkersfromruralareashasattractedattentionfrompeoplefromallwalksoflife.Ifitcannotbesolvedappropriately,thisissuenotonlycanslowdowntheprocessofChineseindustrializationandurbanization,butitcanalsointerferewithChinesesocietalharmonyandstability.Soitisthetimetoadopteffectivemeasurestocompletelysolvetheissueofmigrantworkersfromruralareas.
【關鍵詞】農民工/權益/解決
migrantworkersfromruralareas/rightsandinterests/solve
【正文】
一、農民工問題的形成歷史
農民工的產生始于黨的改革開放政策。黨的以后，我國首先在農村推進了許多經濟改革措施，實行聯產承包責任制，廣大農民產生了極大的生產積極性，農業連年豐收，農村經濟蓬勃發展。與此同時，由于農業生產率的提高，農村中開始出現“二個剩余”，即剩余的農村勞動力和剩余勞動時間。前者指剩余的可以向其他產業轉移的勞動力，后者則是農業勞動力在完成了農業生產勞動以后的剩余勞動時間?！岸€剩余”為我國的鄉鎮企業的發展提供了充足的勞動力和可供利用的勞動時間，促進了鄉鎮企業的迅速發展，吸收了大量農村剩余勞動力，活躍了城鄉經濟，增加了農民的收入。但是在這一時期，進入鄉鎮企業的農民并不被稱為“農民工”，因為當時的鄉鎮企業被歸為農業中的工副業，大多地處農村，職工是就近吸納的農民，完全是農民身份。
進入上個世紀80年代，隨著改革開放的不斷深入，情況發生了很大的變化。我國的工業化和城市化進程不斷加快，大中城市的工業發展和城市建設增加了對勞動力的需求，農民開始進城務工。與此同時，沿海一些發達地區的鄉鎮企業規模在擴大，當地的勞動力已經不能滿足需求，一些不發達地區的農村勞動力開始向發達地區流動。這些離開了家鄉的農村勞動人口，已經完全擺脫了農業生產，進入到城市，從事工業生產和城市建設，成為推動我國工業化和城市化發展的生力軍。同時，由于存在著的大量農村勞動人口，形成了勞動力豐富的資源稟賦，使我國的出口產品具有了明顯的低勞動力成本優勢，產生了很強的出口競爭力。這些進城務工的農民由于從事的是城市中的工業化生產和建設，因此被稱為“農民工”。在當時的情況下，“農民工”的稱謂是一個進步。它沖破了我國長期以來形成的城鄉分割、工農分割的限制，給了農民進城務工一個正式的身份，使我國農村勞動人口脫離農業，進城務工具有了合法性。換句話說，“農民工”的稱謂是農民擺脫土地進城務工的官方的認可。這個稱謂，雖然沒有改變農民的身份，但是給了他們進城從事工業生產和城市建設的權利。農民工的出現，標志著我國工業化和城市化進程的加快，也標志著我國城鄉二元結構中的農村一元開始向城市一元的轉變。
但是，由于農民工是在長期以來形成的城鄉分割管理體制不變的情況下出現的，它沒有打破原有的格局，也沒有從根本上改變我國城市長期排斥農村人口的狀況，結果在我國城鄉二元結構發展的過程中，出現了與其他國家不同的情況。正如我國的一些學者提到的，我國沒有完全實現農村一元向城市一元的轉變，而是由從前的城鄉二元結構，變成了三元結構，即出現了介于城鄉之間的特殊群體，包括鄉鎮企業職工、農民工和失地農民。這是一個龐大的群體，不僅絕對數很大，而且每年的增量也很大。據統計，近幾年鄉鎮企業的就業人數，基本保持1.3億人的規模。據估算，農民工現已超過1.2億人，每年增量保守估計也有400萬人左右。失地農民約4000萬人，每年的增量約為200萬人左右。這三支隊伍加在一起的人超過城鎮就業人數。[1]這種情況，實際上是我們不愿意看到的，也是違背工業化發展的規律的。在工業化過程中，我們需要大量的廉價的勞動人口，農村的大量剩余勞動力進入鄉鎮企業或進城務工正好滿足了這種需求。但是在大量農民進入城市為工業化發展做出巨大貢獻的同時，我們卻不能給他們應有的待遇，即使他們工作在城市，也總是拖著一個農民的尾巴，成為城市的“另類市民”，受到歧視，盡管已經擺脫了土地，脫離了農業，卻仍不能完全成為工人，享受城市文明的新的“一元”。這種情況，是我國長期以來“三大差別”，即城鄉差別、工農差別和體腦差別矛盾的集中體現，是我國改革的難點所在，也是舊體制與市場經濟矛盾的集中點。長此下去，一個能促進國家工業化和城市化發展的群體，就逐漸演變成為一個問題群體。
二、農民工問題的主要表現
農民工群體存在的問題很多，歸納起來可以分為以下幾類：
第一，權益得不到保障。就目前的情況看，侵害農民工的權益情況非常嚴重。
首先，許多農民工的工資長期被拖欠。根據全國總工會不完全統計，到2004年11月中旬，全國進城務工的農民工被拖欠的工資約有1000多億元。索要工資，許多農民工不愿意通過勞動監察、勞動仲裁及訴訟等合法方式，而選擇綁架、堵路、跳樓、爬塔吊等暴力、極端手段，原因之一便是成本過高。而且在許多情況下，農民工在付出了成本以后，權利仍然得不到維護，或是處理結果不能彌補他們付出的成本。為什么會這么難？在我國，僅全國性的勞動法律法規就有962部，這些法律法規之間以及與地方性法律法規之間在實施細則上有多處矛盾的地方，甚至同一部門頒布的法規也互相沖突。新的法規出臺后，老的卻沒有廢除。一名法律工作者想弄清楚這么多規則也要假以時日，更何況缺乏法律知識的農民工。程序繁瑣和處理時限長，造成了農民工維權必須付出巨大的成本。
其次，農民工聚居區形成了一大批城市貧民窟。改革開放以來，我國城鎮居民的居住條件有了很大改善。然而各個城市在規劃和建設中，并沒有為接納1.2億農民工涌入城市作出必要的安排，也沒有為他們準備必要的符合現代生活條件的“廉租房”。農民工收入低微，支付能力很差，他們和家屬進入城市后，除了棲身于惡劣的人居環境外，別無選擇。據一些學者和記者到農民工聚居區調查，這些貧民窟的公用設施極差，居住條件惡劣，其慘狀與巴西的里約熱內盧和印度孟買的貧民窟差不多。這與我國正在建設的現代化城市，形成了強烈的反差。
再次，農民工在勞動中傷亡慘重。據有關部門公布，2004年，全國有13.7萬人死于各種事故，70多萬人在事故中受傷或致殘。在這些傷亡人員中，農民工占多大比重？有關部門一直沒有公布。但可以斷定，農民工占有相當大的比重。這是因為，我國的工傷事故，主要發生在那些安全生產條件極差的私營小企業、小煤窯、小礦山，而農民工正是那里的主要勞動力。據天津、江蘇、浙江三省(市)統計，2004年私營企業的工傷死亡人數，分別占全省(市)工傷死亡人數的68％、67％和89％。而我國的私營企業的雇工，1/2以上是農民工。由此可見，農民工占了工傷死亡人數中的多數。私營小煤礦的情況更為嚴重。據統計，我國煤炭產量占世界的1/3，而煤礦礦難死亡人數卻占全球的80％。2004年，我國煤礦礦難死亡率，是波蘭的10倍、美國的100倍。這些礦難，絕大部分發生在小煤礦，死亡者絕大多數是農民工。
還有，超時疲勞工作現象十分嚴重。珠江三角洲是我國農民工最集中的地區之一。2002年廣東省勞動和社會保障廳的有關資料顯示，珠江三角洲的外來農民工每天工作8小時或以下的僅占三成，其余七成超過8小時，10～12小時者占3成多，12～14小時者占四成多，每月沒有休息日者竟占到四成七。同時，他們加班一般拿不到加班費，因為一些經營者把加班當成了盤剝農民工的又一手段。這種情況在私營企業中尤為嚴重。據有關調查顯示，在私營企業打工的農民工工作最辛苦，六成多的被訪者下班后覺得“非常疲勞”或“比較疲勞”。又據中國財貿輕紡煙草工會對浙江、江蘇、河北等5省紡織產業的調查顯示，農民工日工作時間一般都在12小時，個別家庭式企業甚至長達16小時。這種違反法律規定標準的加班對農民工造成身體和精神的極大傷害，甚至造成“過勞死”。
第二，身份得不到確定。實際上這個問題與前面的問題是相聯系的，因為國家沒有給農民工一個明確的身份，所以他們的權益也就得不到相應的保障。在我國，工人和農民本來都是一種職業的稱謂，然而在長期城鄉分割的管理體制下，農民這個稱謂被復雜化了，指的不僅僅是從事農業生產的勞動者，而是一種身份，即不能享受政府提供的各種福利、勞保等等的農民身份。這種身份不是以是否從事工業或農業生產來確定的，而是由城鄉分割政策，特別是戶籍制度來決定的。我國的戶籍制度經過五十余年的發展，已經不是一種簡單的戶籍制度了，而是一個以戶籍制度為中心，包括教育、就業、住房、養老、醫療，以及其它公共服務的城市居民身份與權利的制度。這項制度，在獲得城市居民身份的同時，也就獲得了相應的教育、就業、住房、養老、醫療，以及其它公共服務等方面的權利。
第三，素質不能適應要求。雖然從總體上說，出外務工經商的農民，稱得上是農民中的“精英”了，受教育水平已經明顯地高過那些留在農村從事農業的勞動力了，但是還遠遠不能滿足我國工業化、城市化發展的需要。據國家統計局農調隊2003年的農村勞動力抽樣調查數據表明：2003年外出務工勞動力中，文盲占1.9％，小學文化程度占16.7％，初中文化程度占66.3％，高中文化程度占10.8％，中專及以上文化程度占4.3％，85％左右的外出務工勞動力僅具備初中以下文化程度。加上農民工的流動性較大，不能夠在城市長期落戶，具有很強的臨時性，企業不敢對他們下力氣進行培訓，提高他們的素質。致使農民工中接受過專業技能培訓的比例不足15％。大量的農民工只能從事相對簡單的，不用很高文化水平和技術的工作，文化技術水平上不去，工資水平也就上不去。
第四，難以享受社會發展的成果。這主要體現在收入水平上。城市居民勞動就業獲得的收入，實際上是由兩個部分組成的，一是直接的工資收入；二是福利保障收入。前者是顯性的，直接發到勞動者手中，用于個人與家庭的日常支出和消費；而后者則相對隱性，是通過政府、企業來花費在勞動者及其家庭身上，如社會保險、教育、醫療、住房，以及社會救濟、救助等。這些花費一方面與勞動者的勞動貢獻相聯系；另一方面則與其城市居民身份相掛鉤。兩部分收入，前者很大程度由市場因素決定，根據勞動力的供求情況上下浮動，而后者則大多是由制度因素來決定的。目前農民工的工資水平很低，還不到城鎮在崗職工的平均工資的一半。根據國家統計局數據，2004年全國農民工的月平均工資為539元，而同期的城鎮職工月平均工資是1335元。工資收入是由市場供給決定的，在農村勞動力大量涌入城市的過程中，這種狀況是不可能根本改變的。而福利保障收入是社會發展成果的直接體現，在我國工業化和城市化過程中，工業和城市在獲得農村廉價勞動力的同時，應該支付但是并沒有支付這部分費用。這就使農民工難以享受到社會發展的直接成果。由于這方面費用沒有支付，一方面增加了這一部分勞動人口的不穩定性；另一方面也加劇了社會的不平等。
三、農民工問題的解決途徑
經過了十幾年的發展，我們積累了一定的經濟和社會基礎，為解決農民工問題提供了一定條件，但是我們必須清醒意識到，農民工問題是涉及到幾億人口的大問題，直接影響到我國社會經濟發展的全局，許多問題的徹底解決都需要支付較大的社會成本，就目前我國的國情和國力情況來看，必須量力而行。因此，解決我國農民工問題必須選擇“由易到難，由低成本到高成本，循序漸進”的途徑。
第一，千方百計保證農民工的合法權益。保證農民工的合法權益，應該首先保證農民工能夠順利獲得合法收入。以2004年農民工平均工資水平計算，農民工打工獲得的年收入總數大概有7000多億元，在這之中大約有近1/6被拖欠。農民工的收入絕大多數是用于家庭的生活消費的，長期拖欠農民工的工資，不僅影響了農民工家庭正常的生產、生活和農村市場的活躍，而且也為社會治安埋下巨大了隱患。為此，各級政府在加緊清欠的同時，應該建立保障農民工權益的長效機制。一方面通過立法，形成保護幾億農村勞動人口獲得合法權益的有針對性的法律、法規；另一方面通過建立和健全農民工工會的方式，使農民工的權益通過組織的形式得以保護。那種以政府行政命令，以及法律援助的形式進行清欠只是權宜之計，而且成本很高。只有建立了長效機制，才能使農民工的合法權益得到有效的保護。與此同時，我們還必須加強勞動的立法和實施力度，政府的勞動和勞動監察部門還應該加強管理，取消在一定程度和一定范圍內對廣大農民工施行了不公正、不公平、不道德的雙重勞動標準，實現與城市職工的同工同時、同工同酬、同工同權。政府還應該依照勞動法，監督企業努力改善農民工的居住條件和工作條件，加強勞動保護。
第二，努力解決農民工的培訓問題。目前在我國東部沿海一些省份在大量農民工流入的同時，也出現了“技工荒”，這充分說明農民工的文化技術水平低的矛盾日益突出?？上驳氖?，政府有關部門已經重視起了這個問題，從2004年開始實施“農村勞動力轉移培訓陽光工程”，由政府公共財政支持開展農村勞動力轉移前的職業技能培訓。2004年至2005年，重點支持糧食主產區、勞動力主要輸出地區、貧困地區和革命老區開展短期職業技能培訓，培訓轉移農村勞動力500萬人。2006年～2010年，培訓轉移農村勞動力3000萬人。但是，政府組織的培訓只是一個適應就業需求的初步培訓，還必須增強企業對農民工培訓的積極性。從長遠的角度看，關鍵要能夠形成政府、企業和勞動者都有意愿并且都能夠從對人力資本投資中獲得益處的長效良性機制。
第三，積極建立針對農民工的社會保障體系。長期以來，由于身份難以確定，農民工一直被排斥在我國城市的社會保障體系之外。近幾年來，國家有關部門正在努力將農民工納入到城市的社會保障體系之中，但是效果并不理想。據勞動和社會保障部課題組專家近日完成的《農民工社會保障問題》調研報告顯示，目前我國農民工參保率普遍偏低，在“五大社會保險”中，除工傷保險已有相當數量的農民工參加外，養老保險的總體參保率僅為15％，醫療保險的平均參保率為10％左右，失業保險、生育保險，目前仍與絕大多數農民工無緣。究其原因，主要是我國現有的城鎮職工的社保體系，難以適應農民工的實際情況。在我國現有的社會保障體系中，由于承擔國有企業歷史遺留問題的負擔，目前企業繳納的基本養老、醫療和失業3項保險費平均為工資總額的28％，個人繳費為11％。對此，企業和農民工個人普遍感到費率過高、負擔太重。而且，農民工主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術含量較低，對價格和成本非常敏感的勞動密集型行業，人員流動性非常強，如果按照城鎮企業社會保險辦法為農民工繳納社會保險費，企業擔心會因此影響市場競爭力和經濟效益。同時，一些地方政府對推進農民工參保也有顧慮，主要擔心社保制度的高額繳費會影響本地的投資環境。由此可見，我國當前的城鎮職工的社會保障體系并不完全適合農民工，必須有針對性的，建立起適合農民工的社會保障體系。這個保障體系，一方面要適應農民工的當前特點；另一方面還必須考慮到以后與城鎮職工的社會保障系統接軌。就目前情況來看，針對農民工的社會保障體系，要遵循“低繳費，廣覆蓋”的原則，先以農民工迫切需要的工傷和醫療兩個保險入手，逐漸擴大。同時，加強對農民工的社會救助體系的建設，如法律援助、醫療救助、災難救助和以外救助等等。
第四，適當放寬戶口限制，公平對待農民工。由于我國長期實行的城鄉分割的管理體制，把農民工排斥在城市生活之外，享受不到與城市市民同等的待遇和社會發展的成果，影響了我國工業化、城市化的進程。目前，改革我國城鄉分割的戶籍管理制度的呼聲很高，但是如何改革則需要認真考慮。因為要放開限制，使農民工享受與城市居民與城市居民一樣的教育、就業、住房、養老、醫療以及其它公共服務等方面的權利，就要涉及到一個“融入成本”的問題。有些專家從社會和諧的角度出發將融入成本稱為“和諧成本”。現在，我國還處在城市就業高峰期，解決就業問題的壓力很大，如果過早、過快的放開戶口限制，勢必會加大這種壓力。另外，我國的城鄉差距很大，一旦放開戶口限制，可能出現大量人口涌入城市的情況，特別是一些中心城市，會加大城市的資源緊張狀況，為此城市要付出巨大的成本。有鑒于此，我們應該根據國情和各城市的具體情況適當放寬戶口限制，對于那些城市建設急需的，較長期居住在城市的農村勞動人口給與一定數量的落戶許可。同時，配合“十一五”國家工業反哺農業的計劃，在不斷提高農村現代化程度的同時，通過城鎮化有計劃地吸收農村的勞動人口。與此同時，對于那些暫時不能獲得城市戶口的農民工兄弟，也應該公平對待他們，使他們真正感受到逐漸脫離農村，進入城市，為工業化、城市化建設服務的光榮和喜悅，在全社會營造尊重進城務工人員，善待進城務工人員，共同維護進城務工人員合法權益的良好氛圍。
