時間：2023-07-21 17:12:27
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論文關(guān)鍵詞：關(guān)于,盡快,建立,政府,重大
隨著經(jīng)濟的發(fā)展、政府財力的加強，政府決策涉及的范圍和金額不斷增大。政府決策的目的是為了發(fā)展經(jīng)濟和改善民生，但決策實施的結(jié)果往往有不確定性，未必產(chǎn)生預期的積極效果，有的甚至會產(chǎn)生負面影響。
1．行政決策系統(tǒng)運作模式不健全
作為行政決策主體的政府及其工作部門通常既是決策的制定者，又是決策的執(zhí)行者，而各級人大在實際決策中所發(fā)揮的作用相對較小。“身兼兩職”、缺乏行政決策的公共權(quán)力和非公共權(quán)力監(jiān)控體系等現(xiàn)實情況都不利于形成行政決策執(zhí)行和監(jiān)督的相互制的機制。
2．追求政績導致盲目決策和草率決策
在政府重大行政決策中，某些決策者由于盲目追求目標，往往只看到?jīng)Q策的積極結(jié)果，而忽略乃至漠視決策可能帶來的負面效應(yīng)。如廣東亞運會期間免費公交政策，政府的出發(fā)點是好的，但產(chǎn)生的負面效果卻是當時決策者未預料到的。一些地方政府為了追求政績，對一些重大決策項目更是不經(jīng)充分論證就匆匆拍板，導致有的工程投資了幾個億，卻在實施過程中半途而廢。
3．行政決策失誤的法律責任追究制度缺失
行政決策失誤的責任主體不明確，權(quán)力和責任相分離是普遍存在的問題。提倡集體決策是民主的體現(xiàn)，但也可能造成集體負責而實質(zhì)上卻無法負責的狀況。決策的成敗未與決策者個人榮辱得失、升遷降免直接聯(lián)系，決策失誤責任追究不嚴格，這往往都導致決策者以經(jīng)驗缺乏為理由，不經(jīng)慎重論證作出決策。
要保證政府行政決策，尤其是重大行政決策合法、科學和民主，減少決策風險，推進“創(chuàng)新驅(qū)動，發(fā)展轉(zhuǎn)型”，必須避免政府行政決策的盲目性，提高行政決策的效率。
為此，我們建議：建立完善行政決策的風險評估機制，避免政府重大行政決策產(chǎn)生失誤。
1．明確界定行政決策風險評估的范圍
規(guī)定凡涉及當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略舉措、發(fā)展規(guī)劃和重大影響的重要政策，涉及公共利益或與人民群眾密切相關(guān)的重大行政決策及全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等政務(wù)事項，都應(yīng)列入風險評估范圍，具體如：政府重大投資項目、重大公共設(shè)施建設(shè)、土地征用、房屋拆遷、環(huán)境保護、公用事業(yè)價格調(diào)整、教育醫(yī)療和社會保障制度的改革等。
2．詳細規(guī)定行政決策風險評估的實施
建議通過調(diào)查問卷、專家訪談、公眾聽證會等方式，從公共財政風險、社會穩(wěn)定風險和環(huán)境生態(tài)風險三個主要領(lǐng)域詳細分析決策的正反面效果，以此作為政府行政決策的重要依據(jù)。其中，公共財政風險評估主要考量政府財政的承受力；社會穩(wěn)定風險評估聚焦相關(guān)利益群體的生存保障構(gòu)成因素；環(huán)境生態(tài)風險評估旨在檢測決策是否對環(huán)境產(chǎn)生不良影響。
行政決策風險評估主要評估的是決策的不可行性，根據(jù)內(nèi)容的不同可分別由相關(guān)政府機關(guān)聯(lián)合專家、專業(yè)風險評估機構(gòu)實施。對于存在一定風險但仍屬于可實施范圍內(nèi)的行政決策，應(yīng)把握好出臺時機，提前制定預防應(yīng)急措施和應(yīng)急處置預案，將風險防范的責任和措施落實在決策之前，盡可能減少負面影響，避免造成重大損失甚至引發(fā)社會不穩(wěn)定。
【摘 要】 文章闡述了建構(gòu)政府重大決策事項科學論證循環(huán)跟蹤機制的必要性，探討按照權(quán)責統(tǒng)一的原則落實重大決策評估與信息反饋制度的原則與程序：首先，決策方案要廣泛征求社會各界的意見；其次，意見綜合、方案擬訂和評估；再次，集體決策方案的擬訂、評估論證與決策；第四，決策實施中及時跟蹤反饋信息；第五，根據(jù)反饋信息修正決策方案并提出改進措施；第六，往復循環(huán)監(jiān)督程序，直至決策事項完成。其中最主要的是通過這種對政府重大決策的信息跟蹤反饋機制，確保信息溝通渠道雙向暢通，讓百姓享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
【關(guān)鍵詞】 行政程序法；政府重大決策；跟蹤反饋
凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。政府重大決策跟蹤反饋運行機制是建構(gòu)、健全決策問責與糾錯制度的體現(xiàn)。在重大決策執(zhí)行過程中，決策機關(guān)要適時監(jiān)督?jīng)Q策措施的落實情況，通過多種途徑了解利益相關(guān)方和社會公眾對決策方案落實與執(zhí)行的意見和建議，根據(jù)反饋信息科學評估決策內(nèi)容執(zhí)行實際效果，并根據(jù)評估結(jié)果決定是否對決策予以科學調(diào)整或者停止執(zhí)行。對違反決策內(nèi)容、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，根據(jù)責任倒查機制按照“誰決策、誰負責”的原則進行責任追究。一個客觀的信息化平臺信息跟蹤反饋系統(tǒng)能在理論和實踐兩方面保證決策信息的客觀真實性以及決策方向的正確性。
一、政府重大決策機制分析
政府重大決策的制定是完整的決策過程的首要環(huán)節(jié)。包括決策問題的提出、決策內(nèi)容的擬訂、決策內(nèi)容的評估論證和決策內(nèi)容的決斷等程序。通過重大決策社情民意反映、公示制度、公開征求意見、專家咨詢等機制，進而政府逐步完善重大事項調(diào)查研究和集體決策制度，并通過決策內(nèi)容落實情況反饋機制，進一步健全民主科學決策程序。特別是涉及人民群眾切身利益重要事項的決策，要善于考察民意并以適當方式聽取人民群眾、派、專家學者和社會各界的意見。這種決策機制中體現(xiàn)了集體討論、風險評估、專家咨詢、公眾參與、合法性審查等理念，作為決策的必經(jīng)程序，這種機制充分保證了決策內(nèi)容的正確性、準確性、適時性與科學性。
二、政府重大決策跟蹤反饋機制建設(shè)的必要性
政府重大行政決策決定做出后，該行政決策程序遠沒有結(jié)束，重大行政決策選擇和決定是一種理性的活動，它是否正確需要實踐落實過程中的反復檢驗。通常，實施決策執(zhí)行跟蹤反饋機制，重點跟蹤反饋執(zhí)行中出現(xiàn)新情況新問題以及是否需要對決策進行調(diào)整修正等。建立健全決策跟蹤反饋和責任追究制度，建立決策實施過程的社會評價機制，基于適時調(diào)整和完善有關(guān)決策的目的而定期對決策落實進行跟蹤與反饋，建立健全決策責任追究制度，實現(xiàn)決策權(quán)責相統(tǒng)一。
首先是重大行政決策跟蹤反饋。在行政管理過程中，行政決策不是一次完成的，行政決策與執(zhí)行也不是截然分開的，而是決策反饋再決策再反饋不斷循環(huán)不斷修正的過程。決策機關(guān)應(yīng)當通過跟蹤調(diào)查、考核、意見反饋、社情民意、以及包括行政相對人的利益相關(guān)方的反應(yīng)與意見反饋等措施對重大行政決策的執(zhí)行情況進行督促檢查。對于利益相關(guān)方合情、合理、合法的訴求，決策機關(guān)或行政執(zhí)行機關(guān)應(yīng)該高度重視，如果政府重大決策需要進一步根據(jù)實際情況修正，則決策機關(guān)應(yīng)認真研究，同時根據(jù)實際情況，在不違法情況下提出解決問題合理方案。這也正是體現(xiàn)了十報告中所強調(diào)的：堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發(fā)揮思想庫作用，健全決策問責和糾錯制度。
其次是重大行政決策評估。十報告中強調(diào)要及時建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制，決策機關(guān)應(yīng)當定期對重大行政決策執(zhí)行情況組織評估，并將評估結(jié)果向社會公開。
第三是重大行政決策監(jiān)督檢查。執(zhí)行與監(jiān)督機關(guān)及公民、法人或者其他組織認為行政決策及執(zhí)行有違法或者不適當?shù)模梢韵驔Q策機關(guān)提出。決策機關(guān)應(yīng)當認真研究，并根據(jù)實際情況做出繼續(xù)執(zhí)行、停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或者修訂決策方案的決定。這也體現(xiàn)了十報告中所強調(diào)的：推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開，健全質(zhì)詢、問責等制度，加強監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。
其中第一部分的政府重大修正決策跟蹤反饋是主要的。政府重大決策的客觀性，不僅在于決策的內(nèi)容是客觀的、符合實際的，而且在于決策內(nèi)容的標準也是客觀的，政府重大行政決策的正確與否只有到客觀實踐中才能檢驗。政府重大行政決策需要實踐的檢驗，在實踐中循環(huán)修正，通過決策執(zhí)行人的信息反饋是否與客觀實在相符合，才能使該決策具有客觀確定性，經(jīng)得起反復檢驗，才能正確執(zhí)行該行政決策。因此，建構(gòu)合適的決策跟蹤反饋機制是至關(guān)重要的，這需要結(jié)合政府重大決策的過程和機制分析。
三、政府重大決策跟蹤反饋運行機制構(gòu)建
政府重大行政決策實施后，政府可以組織相關(guān)專家通過民意測驗、評估、跟蹤調(diào)查、抽樣檢查等方式，隨時跟蹤監(jiān)督?jīng)Q策內(nèi)容的落實情況。在決策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)決策內(nèi)容存在缺陷、偏差，應(yīng)及時反饋信息。對其他單位或人員反映的決策執(zhí)行問題，應(yīng)及時匯總、反映，并提出改進的有關(guān)可行措施。對決策方案的某些缺陷或由于執(zhí)行失誤而出現(xiàn)的偏差，及時召開決策會議進行研究，采取科學的相應(yīng)糾錯措施進行調(diào)整、修正。按照權(quán)責統(tǒng)一的原則進行積極探索和落實重大決策評估與信息反饋制度，在執(zhí)行過程中，要定期通過多種途徑了解決策內(nèi)容實施情況，全面評估決策內(nèi)容落實效果。根據(jù)評估結(jié)果，適時調(diào)整和完善有關(guān)決策，及時采取補救措施或停止執(zhí)行錯誤決策，保護行政相對人的合法權(quán)益。對違反科學民主決策內(nèi)容，出現(xiàn)重大決策失誤、給國家和人民造成重大損失的，按照誰決策、誰負責進行追究責任。
基于以上分析，在行政“免疫系統(tǒng)”理論指導下，構(gòu)建政府重大決策跟蹤反饋的運行機制，政府進行重大決策跟蹤反饋的核心是重大決策全過程跟蹤反饋的機制設(shè)計問題，跟蹤反饋機制的著眼點是預防和監(jiān)督重大決策的落實、執(zhí)行與反饋信息等情況，使重大決策實現(xiàn)政府服務(wù)社會的目標。這就需要形成恰當?shù)母櫡答仚C制。主要步驟如下：
首先，是決策方案要廣泛征求社會各界的意見：1.地方黨委、人大、政協(xié)、政府及其內(nèi)設(shè)工作機構(gòu)與人員提出各種意見、建議、議案和請示等。2.人大代表、政協(xié)委員、群眾個人等個體，工會、共青團、婦聯(lián)等團體，作為間接決策主體所表達的問題。3.中央政府對帶有普遍性的問題，向各地方政府，省政府向下級市政府、市政府向縣政府下達指令，要求各自的下級政府提出解決意見。這都是政府決策問題的來源。調(diào)查研究是科學決策的前提。無調(diào)查就無決策權(quán)。政府部門要積極深入基層發(fā)現(xiàn)問題，收集要解決的重大社會問題的信息。
其次，是意見綜合、方案擬訂和評估，直接參與政府決策或間接影響政府決策的機構(gòu)和個人，以各種途徑和方式收集的問題并表達出來的意見，數(shù)量眾多且各不相同甚至互相沖突，需要特定機構(gòu)把相同的意見集中起來，或者把不同的意見協(xié)調(diào)起來，形成提供給政府決策機構(gòu)的若干可以納入政府議程的決策方案。針對社會發(fā)展中的專業(yè)性強、知識面廣的重大問題的決策，需采取咨詢專家并參與決策、評估。
再次，是集體決策方案的擬訂、評估論證與決策。通過黨委常委會、全委會、政府常務(wù)會議、政府全體會議、行政首長辦公會等形式的集體決策性會議。對于重大決策執(zhí)行中發(fā)生的一些具體問題，政府采用領(lǐng)導在當面聽取下屬就重大決策執(zhí)行中的具體問題的請示或匯報，然后即時做出決策。
第四，是決策實施中及時跟蹤反饋信息。執(zhí)行人員進行抽樣檢查、跟蹤調(diào)查、民意測驗、評估等方式，及時掌控決策內(nèi)容的落實狀況。執(zhí)行中為了收集反饋信息的目的而及時發(fā)現(xiàn)決策存在缺陷、偏差。應(yīng)及時匯總、反映其他單位或人員反映的決策內(nèi)容執(zhí)行中存在的問題。對群眾反映的問題及時上報。
第五，根據(jù)反饋信息修正決策方案并提出改進措施。及時對決策方案進行研究與評估執(zhí)行中存在的某些缺陷或由于執(zhí)行失誤出現(xiàn)的偏差，為了調(diào)整、修正缺陷或偏差而采取必要的科學措施，適時調(diào)整和完善有關(guān)決策，根據(jù)評估結(jié)果及時采取補救措施或停止執(zhí)行錯誤決策。
第六，是往復循環(huán)監(jiān)督程序，直至決策事項完成。上述步驟解讀：建構(gòu)跟蹤與反饋信息化系統(tǒng)平臺必須按照“讓信息多傳輸、讓人少跑路”的原則，行政決策內(nèi)容由參與決策的行政機構(gòu)讓具體的執(zhí)法部門去落實，執(zhí)行過程中決策落實情況由決策部門定期通過多種途徑進行調(diào)研或檢查，進而根據(jù)實際落實情況全面評估決策執(zhí)行效果，跟蹤與反饋信息化系統(tǒng)平臺要將公眾反應(yīng)、政府決策與外部信息反饋輸入，再通過該平臺將匯總、反映所有的該具體重大行政決策事項的不同反應(yīng)反饋給決策部門或機構(gòu)，同時執(zhí)行人員進行抽樣檢查、評估、跟蹤調(diào)查、民意測驗等方式，隨時掌控決策內(nèi)容的落實效果。執(zhí)行中為了收集反饋信息的目的而及時發(fā)現(xiàn)決策存在缺陷、偏差，對決策內(nèi)容落實情況應(yīng)及時匯總。而決策方案的改進和修正由決策部門或機構(gòu)再根據(jù)反饋信息提出。對決策方案進行研究與評估執(zhí)行中存在的某些缺陷或由于執(zhí)行失誤出現(xiàn)的偏差，為了調(diào)整、修正缺陷或偏差而采取必要的科學措施，適時調(diào)整和完善有關(guān)決策，根據(jù)評估結(jié)果及時采取補救措施或停止執(zhí)行錯誤決策。正確的決策就是這樣一個往復循環(huán)的過程中修正，并很好的貫徹正確的決策，最終達到政府重大決策的目的和目標。這其中至關(guān)重要的是發(fā)揮信息化平臺的作用，建構(gòu)政府重大決策信息化反饋平臺[1]，發(fā)揮該信息化 平臺民意“上達”、“下傳”的渠道作用。通過該平臺進行疏導群眾對重大決策所反映的問題，該平臺必須做到受理快、分流快、辦理快、反饋快，這樣才能發(fā)揮信息化平臺的功能。行政機構(gòu)工作人員把群眾反映的問題通過平臺“上達”到某行政機關(guān)，該行政機關(guān)在限定的期限內(nèi)，將該問題的處理結(jié)果反饋至該平臺管理中心，該中心再將該處理結(jié)果反饋給群眾。群眾也可以通過該平臺及時詢問受理者。通過這種對政府重大決策的信息跟蹤反饋機制，確保信息溝通渠道雙向暢通，讓百姓享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，尊重和保護百姓話語權(quán)[2]。具體到運作層面，省、市、縣級具體決策執(zhí)行部門接到群眾對該決策的意見或建議，把民眾反映的問題輸入平臺處理系統(tǒng)，讓各相關(guān)問題的責任人掌握信息，使民眾反映的問題得到迅速的核實和處理， 并將群眾的意見或建議反饋到?jīng)Q策部門，同時該平臺的工作人員應(yīng)該督促相應(yīng)行政機關(guān)限期解決此問題，以達到群眾滿意，達到?jīng)Q策貫徹與執(zhí)行的目的或目標。
【參考文獻】
[1] 楊軍：網(wǎng)絡(luò)反腐的困境與對策研究[J].廣西大學學報（哲社版），2013.05.
[2] 查志剛：政府重大決策的跟蹤反饋運行機制研究[J].第七屆河北省社會科學學術(shù)年會論文集，2012.12.
摘要：通過行政決策法治化建設(shè)，能夠讓行政決策更好地代表大部分人的意愿，保障集體利益，并促進其規(guī)范化發(fā)展。現(xiàn)階段，在行政決策法治化建設(shè)中，還存在諸多問題，如何解決這些問題成了社會各界普遍關(guān)注的焦點。
關(guān)鍵詞：行政決策；法治化；問題；對策
行政決策不僅關(guān)系到政府形象和職能的發(fā)揮，同時還關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，所以，加強行政決策法治化建設(shè)具有十分積極的現(xiàn)實意義。
1. 行政決策的概念及行政決策法治化的價值
所謂行政決策指的是，國家政府按照現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策、方針等，來解決相關(guān)問題、事務(wù)的一個過程。該過程一般涉及以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)：1）信心的全面、準確收集；2）方案的擬定、改善、確定；3）作出決定，并執(zhí)行。
行政決策法治化的價值：1）加強行政決策的法治化建設(shè)，是行政權(quán)力得到正確行使、有效監(jiān)督的時代要求，同時也是推動法治政府建設(shè)的一個客觀需要；2）加強行政決策的法治化建設(shè)，不僅能夠保障行政的科學化發(fā)展，同時還能夠保障行政的民主化發(fā)展[1]。
2. 行政決策法治化建設(shè)中存在的問題
2.1行政決策的立法缺陷
對我國行政決策權(quán)進行分析發(fā)現(xiàn)，其實際授予以及劃分的關(guān)鍵依據(jù)在于兩點，一個是《國務(wù)院組織法》，另一個是《地方政府組織法》。上述兩部法律奠定了我國行政決策權(quán)正常行使的基礎(chǔ)，同時需要指出的是，它們也存在一定的不足，一方面過于原則性，另一方面過于概括性，所以，在行政決策權(quán)實際行使的過程中，有可能發(fā)生權(quán)限交叉的問題，還有可能發(fā)生劃分不清的問題，最終行政決策權(quán)沒有辦法得到高效落實。由此可見，立法缺陷在很大程度上制約了行政決策的正常開展、高效開展[2]。
2.2行政決策的法治程序虛化
在我國，決策權(quán)在手的官員往往基于個人利益或者經(jīng)驗去行使該項權(quán)力，這已經(jīng)發(fā)展成為一種相當普遍的現(xiàn)象，從而導致了所謂的行政決策的法治程序虛化問題。行政決策的法治程序虛化主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1）公開程序的虛化。在我國，行政決策的公開問題存在很大弊端，一個是由誰決定公開，另一個是公開哪些內(nèi)容，以上普遍缺乏公眾參與和監(jiān)督，因而造成了一系列怪現(xiàn)象，即看似公開而實際上卻沒有公開，又或者是該公開卻沒有公開的問題，導致公開程序嚴重形式主義；2）民主程序的虛化。如何實現(xiàn)行政決策的民主化是一個老生常談的話題，然而無論在民主形式的選擇方面，又或者是在民主結(jié)果的有效落實方面，公眾既沒有發(fā)言權(quán)，同時也沒有決定權(quán)，換而言之，對于民主程序而言，其形式主義也相當嚴重；3）科學程序的虛化。在行政決策的過程中，決策權(quán)擁有者往往更傾向于表達個人的主觀意愿或者憑借個人經(jīng)驗來完成最終決策，很少向公眾及專家征求意見，又或者是只聽，卻根本不采納。
2.3行政決策的法律責任缺位
政府是否愿意且真正對其所制定的政策等負起相應(yīng)的法律責任，是評判一個政府是否民主的一個關(guān)鍵指標。現(xiàn)階段，在行政決策的法律責任追究上，我國暴露出了以下不足：1）行政責任的主體不夠明確。主要表現(xiàn)在兩個方面，一個是黨政職責劃分未能做到十分明確，另一個是決策部門及其主要領(lǐng)導這二者之間的權(quán)責未能得到明確劃分；2）行政決策失誤的責任追究難以落實，一方面沒有形成具體的標準，另一方面也缺少與之對應(yīng)的適用范圍：3）未能針對行政決策失誤這一可能發(fā)生的情況，制定科學而系統(tǒng)的評估制度[3]。
3.對策
3.1行政決策立法的法治化
行政主體在制定和執(zhí)行行政決策的過程中，首先要考慮的事情是，立法機關(guān)是否針對這一類事項制定并頒布了相關(guān)法律或者規(guī)定，然后基于相關(guān)法律或者規(guī)定來制定和執(zhí)行行政決策，而不允許采取想當然的做法，這也是法律保留原則一個重要體現(xiàn)以及基本內(nèi)容。具體而言，行政權(quán)在執(zhí)行之前，一定先要提報給人大，且獲得批準之后，才允許實際執(zhí)行，總之，行政權(quán)應(yīng)時刻接受、配合人大的監(jiān)督工作。所以，應(yīng)結(jié)合當前的社會發(fā)展情況，對《國務(wù)院組織法》以及《地方政府組織法》這二者進行必要的調(diào)整和完善：首先，應(yīng)借助法律這一手段來進一步明確黨、人大、政府這三者之間的內(nèi)在關(guān)系，同時明確三者的權(quán)責；其次，要將中央政府、地方政府這二者各自具有的決策權(quán)限進一步理順。大量實踐證明，若想保證行政決策的準確制定和高效執(zhí)行，則需要通過法律手段來明確相關(guān)各方的關(guān)系以及權(quán)責分配[4]。
3.2保證行政決策程序的規(guī)范性
3.2.1完善行政決策議案的提出方式
目前的提出方式普遍是，由政府發(fā)現(xiàn)自身的相關(guān)問題，并對其予以必要的分析和總結(jié)，最終制定和提出與之相應(yīng)的議案。這種做法的一個弊端就是，根本沒有將公眾參與問題考慮在內(nèi)。為解決這一弊端，應(yīng)設(shè)計一種公眾自主啟動提議程序，并明確規(guī)定哪些行政決策的哪些方面公眾可以參與，然后由政府對公眾的問題以及建議進行必要審查，當審查獲得通過后，便可啟動行政決策程序。
3.2.2行政決策實施過程相關(guān)制度的法定化
首先，應(yīng)針對行政決策問題制定相應(yīng)的評估制度，并對其進行不斷完善。對于行政決策而言若想進一步提高其科學性，從而保證其權(quán)威性，則需要為之配備一個獨立于體系之外（相對而言）評估機構(gòu)，且要保證該機構(gòu)能夠完全或者基本上不受行政決策機構(gòu)所施加的影響，最終得到一個符合實際情況的評估結(jié)論。其次，應(yīng)針對行政決策反饋問題，建立健全有關(guān)制度。行政決策是一個統(tǒng)一的整體，既包括決策的制定，且包括決策的執(zhí)行，還包括執(zhí)行之后的相關(guān)反饋。所以，政府應(yīng)針對行政決策反饋問題，建立健全有關(guān)制度，從而保證行政決策程序的完整性，同時保證反饋信息的有效收集，從而為行政決策的調(diào)整和優(yōu)化提供有效參考，最終形成一種科學的、高效的行政決策的反饋循環(huán)機制。
3.3落實行政決策責任追究
當行政決策存在違法或者違規(guī)時，相關(guān)機構(gòu)及個人應(yīng)承擔相應(yīng)的責任，通常包括兩種，一種是行政責任，另一種是刑事責任，所以，應(yīng)立足于這兩大方面來建立健全相應(yīng)的制度：1）在行政決策制定和執(zhí)行的過程中，應(yīng)建立健全相應(yīng)的行政責任制度，既要從實體角度入手，同時還應(yīng)從程序角度入手。借助行政立法這一手段，來明確當行政主體在制定和執(zhí)行行政決策的過程中，一旦存在違法違規(guī)行為，需要承擔何種行政責任；2）應(yīng)于刑事立法之中對行政決策違法事件的主體進行明確定責，并對可能承擔的刑事責任進行細致規(guī)定，從而基于完善行政決策體系的考慮為之完善相應(yīng)的刑事責任制度。
3.4完善行政決策監(jiān)督體系
對行政決策進行分析發(fā)現(xiàn)，其本質(zhì)屬于一種行政權(quán)力的行使以及運用。需要指出的是，不管是哪一種權(quán)力，均需要接受相應(yīng)的監(jiān)督，當監(jiān)督存在缺失時，便會滋生專制以及腐敗，行政決策權(quán)力尤為如此。所以，政府應(yīng)重視并做好行政決策監(jiān)督體系的構(gòu)建，只有如此，才能保證決策的科學性，才能體現(xiàn)決策的民主性。在完善行政決策監(jiān)督體系的過程中，可從以下方面入手：1）強化權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)決策的監(jiān)督；2）行政決策納入司法審查的范圍；3）建立健全行政評價法，加強公眾對行政決策的評估、監(jiān)督。（作者單位：湘潭大學公共管理學院）
參考文獻：
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一、引言：理性行為還是過度審慎？
東南亞金融風波的警示和國內(nèi)金融資產(chǎn)質(zhì)量不高的現(xiàn)實，增強了我國金融業(yè)防范和化解金融風險的意識，各金融機構(gòu)都把清理金融資產(chǎn)、降低不良貸款作為工作的重中之重。四大國有商業(yè)銀行普遍上收信貸管理權(quán)限，紛紛實施集約化經(jīng)營，將有限的經(jīng)營資源集中調(diào)配使用，重點投向“大城市、大企業(yè)、大項目”和優(yōu)質(zhì)客戶，對地市級分行授予少量的收回再貸款審批權(quán)限，對縣級支行授予10萬元以下的小額抵押貸款審批權(quán)限。顯然，這屬于商業(yè)銀行規(guī)避風險、強化內(nèi)部管理而采取的理性行為，但是當前也存在信貸資源集中的反面評判，認為這是商業(yè)銀行的過度審慎行為，并因此而造成了借貸、對企業(yè)支持不足和宏觀經(jīng)濟增長乏力等一系列微觀與宏觀經(jīng)濟后果。不防套用前若干年的一個熱點討論：貨幣政策的一致性（consistent）和相機調(diào)節(jié)性（discretion），或者說是貨幣政策的單一目標還是多元目標的選擇（Kydland和Prescott；對的討論，參見謝平2001）；那么，在銀行信貸層面上由此產(chǎn)生的兩個政策問題在于：我們應(yīng)該堅持風險管理的唯一目標（在此，體現(xiàn)為一致性目標和行動），還是既堅持風險管理，同時仍然要求“銀行支持企業(yè)乃至國民經(jīng)濟發(fā)展”（在此，體現(xiàn)為相機抉擇或多目標）？如果選擇多元目標，是否存在目標沖突，政策成本如何分擔？
那么，具體地，信貸集中對當前的經(jīng)濟運行的究竟如何？應(yīng)當怎樣調(diào)整才能使信貸政策更好的服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)？為進一步了解這一信貸管理體制改革的經(jīng)濟后果，及時確定調(diào)整方向，減少負作用。筆者以山西省朔州市為典型，對現(xiàn)有信貸管理體制下國有商業(yè)銀行信貸資金營運情況進行了專題調(diào)查。
二、宏觀周期與微觀周期：國有商業(yè)銀行信貸資金營運情況及特點
我們首先實證地觀察朔州市國有商業(yè)銀行的信貸情況。
截至2001年3月末，朔州市四大國有商業(yè)銀行貸款余額為707250萬元，比去年同期增加23581.9萬元，增長3.4％。據(jù)對人民銀行山西朔州市中心支行建立的信貸登記咨詢系統(tǒng)中已登錄的貸戶資料分析了解：
朔州市四家國有商業(yè)銀行3月末貸款余額在各行業(yè)的分布為：采掘業(yè)所占貸款余額為250886萬元，占全市國有商業(yè)銀行貸款余額的35.47％；電力、煤氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)的貸款余額為178427.86萬元，占全市國有商業(yè)銀行貸款余額的25.23％；運輸、倉儲及郵電通訊業(yè)的貸款余額為45345.19萬元，占全市國有商業(yè)銀行銀行貸款余額的6.41％；制造業(yè)的貸款余額為3044.3萬元，占全市國有商業(yè)銀行貸款余額的4.3％；農(nóng)、林、牧、副業(yè)的貸款余額為19432.64萬元，占全市國有商業(yè)銀行貸款余額的2.75％；房地產(chǎn)、建筑業(yè)的貸款余額為15586.08萬元，占全市國有商業(yè)銀行貸款余額的2.2％；批發(fā)和零售貿(mào)易、餐飲業(yè)的貸款余額為15093.53萬元，占全市國有商業(yè)銀行貸款余額的2.13％；行政事業(yè)單位的貸款余額為2997萬元，占全市國有商業(yè)銀行貸款余額的0.42％；其它行業(yè)的貸款余額為51005.95萬元，占全市國有商業(yè)銀行貸款余額的7.21％；部分破產(chǎn)及配卡企業(yè)的貸款余額為98032.75萬元，占全市國有商業(yè)銀行貸款余額的13.86％。
從貸款對象來看：去年以來在人民銀行信貸咨詢系統(tǒng)已登錄的、且與四大國有商業(yè)銀行有萬元以上借貸關(guān)系的企業(yè)約為300多戶，累計貸款發(fā)生額為197340.8萬元，占萬元以上登錄貸戶發(fā)生額的98.5％。其中：信用度為A級上、貸款額度在千萬元以上的優(yōu)質(zhì)企業(yè)為29家，它們多數(shù)從兩家或兩家以上金融機構(gòu)獲得貸款。總計貸款發(fā)生額為158902.7萬元，占萬元以上貸款企業(yè)總發(fā)生額的80.52％。這些大額貸款都是由省級及省以上金融上金融機構(gòu)進行考察、評估、批準發(fā)放，市及市以下企業(yè)只負責向省及省以上機構(gòu)進行貸款項目推薦，無權(quán)批準發(fā)放。因此，信貸集中于優(yōu)質(zhì)企業(yè)。
從企業(yè)規(guī)模分布看：朔州轄區(qū)內(nèi)平朔第一煤炭有限公司、神頭第一、二發(fā)電廠三大國有大型企業(yè)僅占去年全市信貸咨詢系統(tǒng)中與銀行發(fā)生借貸關(guān)系企業(yè)數(shù)量的1％，而這三大企業(yè)從多家國有商業(yè)銀行獲得貸款卻占去年以來國有商業(yè)銀行全部貸款發(fā)生額的53.49％，其中：平朔第一煤炭有限公司去年以來就向三家國有商業(yè)銀行累計貸款83530萬元，占已登錄企業(yè)全部貸款發(fā)生額的41.6％，占千萬元以上貸款企業(yè)發(fā)生額的52.67％。因此，信貸集中于大型企業(yè)。
從上述信貸資金運行情況可以看出：朔州市國有商業(yè)銀行信貸投資放呈現(xiàn)出以下特點：一是貸款權(quán)限向總行和省分行高度集中，基層行授權(quán)很小；二是貸款額度向少數(shù)壟斷行業(yè)和優(yōu)質(zhì)客戶集中；三是貸款投向向部分國有和大型企業(yè)傾斜；四是信貸對象基本趨同；五是大多數(shù)中小型企業(yè)和非國有企業(yè)很難得到貸款。
從表上可以看，宏觀經(jīng)濟周期對信貸運行周期的塑造是不言而喻的。同時，一地經(jīng)濟結(jié)構(gòu)必然決定該地區(qū)資金流向和金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)類型。或者說，需求決定供給。從朔州市近六年來的經(jīng)濟運行及主要產(chǎn)品產(chǎn)量變動情況來看：
在經(jīng)濟穩(wěn)步增長的同時，煤電作為能源城市的支柱產(chǎn)業(yè)由于受周邊煤炭市場及企業(yè)開工不足和國家產(chǎn)業(yè)政策、山西省限產(chǎn)壓庫政策的影響，地方原煤產(chǎn)量與銷售率逐年下降，虧損日趨嚴重；電力行業(yè)呈現(xiàn)出前三年一路攀升，1998年因用電地區(qū)工業(yè)不景氣發(fā)電量頓挫，后因經(jīng)濟回暖拉動發(fā)電量再次回升。而乳制品業(yè)、通訊業(yè)產(chǎn)品則隨著人們生活水平的提高逐年走俏，商品批零貿(mào)易業(yè)隨著城市市場的繁榮呈現(xiàn)出購銷兩旺的勢頭，經(jīng)營效益穩(wěn)步提高。作為向企業(yè)提供主要融資渠道的銀行業(yè)按照投入與產(chǎn)出、收益最大化原則逐步把效益較差的地方煤炭行業(yè)列入信貸投向的退出行業(yè)，把回升有望的電力行業(yè)、出口創(chuàng)匯、效益較好的國有大型企業(yè)�；�；露天煤礦作為信貸資金支持的重點項目，把市場前景看好、經(jīng)營效益高、有還貸能力的通訊、石油、商品貿(mào)易、乳制品加工等優(yōu)質(zhì)客戶作為金融業(yè)新的經(jīng)濟增長點。并且針對基層行信貸工作中存在的地方行政干預嚴重，盲目放貸屢見不鮮，信貸資產(chǎn)質(zhì)量逐年下降的實際，為規(guī)避信貸風險，提高系統(tǒng)經(jīng)營效益，從1998年開始，將貸款管理權(quán)限上收到省一分行級，全面實行集約化經(jīng)營。這是銀行業(yè)在當前經(jīng)濟格局下以效益性、安全性、流動性為經(jīng)營原則進行的理性選擇。朔州市四大國有商業(yè)銀行近3年來的經(jīng)營虧損逐年減少的事實（1998－2000年四家國有商業(yè)銀行當年結(jié)益分別為一43839萬元、－26994萬元、－23153萬元）也恰恰印證了信貸資金雙向集中這一操作方式在短期內(nèi)的可行性。
從上述論證可以看出，宏觀經(jīng)濟周期（包括國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整周期）使銀行信貸相應(yīng)呈現(xiàn)周期性特征。但是，這是一種微觀產(chǎn)品周期，任何一本微觀經(jīng)濟學教科書關(guān)于局部和一般均衡的動態(tài)描述都可以給我們勾勒出這樣一幅場景：企業(yè)在追逐超額利潤而進入某一產(chǎn)品市場，其進入隨之導致超額利潤的平均化，最后實現(xiàn)均衡。問題是，中國的信貸市場是否符合上述經(jīng)典周期性特征呢？答案一方面是肯定的，銀行在追逐大企業(yè)、好項目的過程中，的確已經(jīng)出現(xiàn)了信貸成本上升、進而凈利潤下降的情況（比如，信貸員為爭取好客戶不得不向客戶提供某些超越信貸交易的便利，這些便利是必須計入銀行成本的），成本持續(xù)上升會使信貸集中無法無限制擴張，最終實現(xiàn)某種均衡；但是，答案在另一方面是否定的，因為，中國的信貸市場不是完全競爭的，四大國有銀行的寡頭特征已經(jīng)是不爭的事實（陳磊2001）。問題在于，如果中國信貸市場的寡頭特征持續(xù)延續(xù)，那么我們的信貸集中就可能不是一個短周期，而演變?yōu)橐粋€長周期（因為競爭不能迅速抹平超額利潤）。事實證明，我國的信貸萎縮和信貸集中從1998年開始就成為一個至今無法解決的問題，其長周期性是不言而喻的。
三、一致性和相機抉擇：信貸資金“雙向集中”的經(jīng)濟政策含義
當前信貸管理體制下信貸決策基本上來自國有商業(yè)銀行總行和一級分行，市及市以下分支行缺乏真正意義上的經(jīng)營自主權(quán)，也不可能成為名符其實的“自主經(jīng)營、自擔風險、自負盈虧、自我約束”經(jīng)濟實體。但是，另一方面，我們必須承認，信貸權(quán)利向上集中、信貸資金向優(yōu)勢企業(yè)集中在微觀上層面是一種進步：它至少體現(xiàn)了商業(yè)銀行的審慎風險管理行為，而“過度追逐風險”（over risk－taking）一直是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟國家銀行業(yè)無法解決的瘤疾（參見世界銀行對韓國、捷克的個案分析；Word Bank 2001）。因此，對于信貸集中不能簡單否定。問題在于，的商業(yè)銀行（特別是國有商業(yè)銀行）信貸行為依然帶有宏觀經(jīng)濟意義，信貸萎縮和信貸集中引起了各方面的注意（關(guān)于信貸集中對貨幣政策和經(jīng)濟增長的沖擊，參見人民銀行南京分行課題組2000）。因此，我們在對信貸集中進行規(guī)范性分析（信貸集中好還是不好）時，有必要首先分析其政策含義。我們發(fā)現(xiàn)，信貸集中是商業(yè)銀行自身風險管理單一目標的產(chǎn)物，帶有動態(tài)一致性；如果因為其宏觀經(jīng)濟后果而簡單否定，必然造成信貸政策的相機抉擇性（多目標，既要規(guī)避風險，又要商業(yè)銀行執(zhí)行國家宏觀政策），必然造成多元目標的沖突。我們?nèi)匀灰运分輦€案證明以上命題。
（一）風險管理：信貸資金“雙向集中”的直接體制性動因
貸款管理權(quán)限上收，資金供給向“大銀行”高度集中，資金投向向“大項目、大企業(yè)”傾斜，對降低信貸風險、控制盲目貸款、集中資金保重點、提高宏觀調(diào)控能力發(fā)揮了重要的作用。從筆者了解到的現(xiàn)實情況看，信貸集中的直接動因還是商業(yè)銀行規(guī)避風險、培育優(yōu)質(zhì)客戶群的需要。
1.信貸資金供給渠道與貸款投向的雙向集中，符合銀行資金集約化經(jīng)營的要求。既避免了過去資金撒胡椒面的不足，也在一定程度上體現(xiàn)了國家抓大放小的經(jīng)濟政策，更有利于集中資金保重點。在擴大資金投放總量的基礎(chǔ)上，四家國有商業(yè)銀行把有限的資金用在了重點行業(yè)和骨干企業(yè)，著力培育了一大批優(yōu)質(zhì)客戶群，提高了資金使用效益，促進了區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。從朔州市四家國有商業(yè)銀行去年以來的信貸資金投向來看：一是堅持向交通、郵電、電網(wǎng)建設(shè)等基礎(chǔ)行業(yè)傾斜，如市工行去年累計向這些企業(yè)發(fā)放貸款5億多元，使全市交通通訊條件得到了較大的改善，體現(xiàn)了“保重點顧一般”的原則；二是積極支持國有大型企業(yè)合理的資金需求，市中行近3年累計向國家重點企業(yè)平朔安太堡露天煤礦發(fā)放流動資金貸款3.3億元，占該行流動資金貸款總額的74.6％，充分體現(xiàn)了“三優(yōu)先”的原則。這對認真貫徹執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品政策和貨幣政策起到了促進作用，對扶優(yōu)限劣，集中資金保重點企業(yè)、重點項目和效益好的產(chǎn)品有很大好處。
2.信貸資金供給渠道與貸款投向的雙向集中，有利于減少貸款投向失誤，防范金融風險。前些年信貸審批權(quán)在縣（市）支行一級，由于基層信貸部門政策水平有限，對上級行信貸原則的理解有時出現(xiàn)偏差，再加上地方政府的行政干預，銀行企業(yè)經(jīng)營的軟約束，企業(yè)不考慮長遠利益，一哄而上搞重復建設(shè)，導致基層銀行盲目放款的現(xiàn)象時有發(fā)生。這種信貸資源的粗放擴張使銀行體系積累了大量風險。據(jù)統(tǒng)計：1997年末朔州市國有商業(yè)銀行不良貸款余額為202861萬元，占國有商業(yè)銀行總貸款的28.68％。而近年來四家國有商業(yè)銀行上收貸款審批權(quán)限，集中貸款審批額度后，貸款投放真正體現(xiàn)盈利性、安全性、流動性原則，銀行集約化經(jīng)營程度明顯提高，經(jīng)營效益逐步改觀，有利于上級行在更大范圍內(nèi)調(diào)整信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化信貸資源配置，從而提高金融資產(chǎn)質(zhì)量，降低金融風險。
3.信貸資金供給渠道與貸款投向的雙向集中，有利于在短期內(nèi)改善商業(yè)銀行的經(jīng)營效益。當前商業(yè)銀行放款標準主要強調(diào)的是短期的現(xiàn)金流量和效益改善，由此帶來的利息收入能短期內(nèi)增加商業(yè)銀行的利潤，并起到規(guī)避風險的作用。從2001年3月末朔州市四大國有商業(yè)銀行的經(jīng)營效益來看：一至三月份朔州市四家國有商業(yè)銀行累計盈利686萬元，比去年同期多盈利3097萬元。其中：朔州市中行系統(tǒng)、建行系統(tǒng)扭虧為盈，分別盈利1750萬元和832萬元，分別比去年同期增加1927萬元和887萬元；市工行系統(tǒng)、農(nóng)行系統(tǒng)雖分別虧損1442萬元和454萬元，但比去年同期各減虧102萬元和432萬元，分別下降了13.13％和48.7％。
4.信貸資金供給渠道與貸款投向的集中，有利于促進政府職能轉(zhuǎn)換，克服行政干預；有利于促進轉(zhuǎn)變經(jīng)營觀念，加強成本核算，提高盈利水平。資金作為一種生產(chǎn)要素，與其他投入一樣具有稀缺性。貸款權(quán)限上收無疑會增強企業(yè)資金約束，促使企業(yè)加強資金成本核算，努力提高資金利潤率。企業(yè)只有轉(zhuǎn)變經(jīng)營觀念，狠抓產(chǎn)品經(jīng)營，挖掘市場潛力，提高經(jīng)營效益，才能取得銀行的信任和支持，最終形成投入出效益、效益保投入的良性循環(huán)。過去曾出現(xiàn)過“行政定盤子，企業(yè)鋪攤子，銀行拿票子”的現(xiàn)象，政府辦銀行色彩較濃。企業(yè)每年年初找經(jīng)委、財委，要求相關(guān)部門出面向銀行發(fā)請函，召開銀企座談會、協(xié)調(diào)會，動員銀行為企業(yè)生產(chǎn)注入啟動資金，年終企業(yè)又跑政府向銀行要安定團結(jié)貸款、工資貸款、還欠貸款。現(xiàn)在銀行貸款權(quán)限上收后，決策權(quán)在上級行，企業(yè)知道找政府、經(jīng)委也難在當?shù)劂y行協(xié)調(diào)到資金，只有踏踏實實、開拓創(chuàng)新，努力把生產(chǎn)搞上去，把產(chǎn)品市場拓寬、把經(jīng)營效益搞好、把企業(yè)信譽提高，才能取得銀行的信任，才能在市場站穩(wěn)腳跟。因此，企業(yè)普遍認為：轉(zhuǎn)變經(jīng)營觀念，挖掘內(nèi)部潛力、努力提高自身的經(jīng)營效益才是生存的唯一出路。同時，貸款權(quán)限上收后，基層行也有了回旋余地，避免了國行政干預而造成的不良貸款，有效地規(guī)避了信貸風險。
（二）增長、激勵和系統(tǒng)性風險：信貸資金“雙向集中”的負面后果
信貸集中在顧及商業(yè)銀行自身風險管理的同時，也對中央銀行信貸政策（窗口指導）傳導、銀行自身操作人員激勵機制和長期系統(tǒng)性風險的規(guī)避造成了一定的負面。
1.資金供給渠道與貸款投向的“雙向集中”不利于中央銀行貨幣信貸政策傳導。為了促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加市場多層次多樣化的商品供應(yīng)和提供更多的就業(yè)機會，中央銀行采取適當?shù)呢泿耪撸B續(xù)出臺了《關(guān)于加強和改進中小企業(yè)服務(wù)的指導意見》、《關(guān)于封閉貸款的管理辦法》，并采取調(diào)高縣以下金融機構(gòu)和中小企業(yè)貸款利率浮動幅度，引導貸款向中小企業(yè)傾斜等措施。對人民銀行這些指導性政策措施，國有商業(yè)銀行并沒有引起足夠的重視和照此指導意見辦理，對產(chǎn)品有市場、有前景的虧損企業(yè)的封閉貸款，各家銀行持消極被動的態(tài)度，有的行根本不貸，各商業(yè)銀行上級行對基層行發(fā)放貸款控的過死，基層行只有10萬元以下的小額抵押貸款權(quán)限，幾乎所有的其它貸款發(fā)放都要報經(jīng)上級行逐筆審批，特別是近年推行的汽車、住房、、高檔商品等擴大的內(nèi)需、刺激需求方面的消費貸款政策，在基層支行貫徹落實受到了嚴重影響，形成貨幣政策目標與實施手段不夠協(xié)調(diào)，商業(yè)銀行基層行只考慮每筆貸款能否得到上級行批復，無法考慮信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整，或通過信貸手段引導國民調(diào)整，影響了貨幣政策的實施效果。據(jù)對朔州市消費貸款、小企業(yè)貸款調(diào)查了解：截至3月末，全市共發(fā)放各類消費貸款6039萬元，占四大國有商業(yè)銀行全部貸款余額的0.85％；小企業(yè)貸款占346732萬元，為全市金融機構(gòu)貸款總額的39.1％。其中：個體及私營企業(yè)貸款僅為1550萬元，占全市金融機構(gòu)貸款總額的0.17％，由此可見，國家有關(guān)支持中小企業(yè)發(fā)展、開展消費信貸的貨幣政策并沒有完全落到實處，而是形成了傳導不暢或與經(jīng)濟發(fā)展脫節(jié)。
2.資金供給渠道的高度集中，造成企業(yè)審貸手續(xù)復雜，審批時間長，貽誤商機。據(jù)對朔州市國有商業(yè)銀行貸款權(quán)限及審批程序調(diào)查了解，中長期貸款全由四家商業(yè)銀行省分行考察、評估、批準發(fā)放，500萬元以下的短期流動資金貸款雖說實行規(guī)模管理，但據(jù)調(diào)查了解：截至各省分行都未按年或按季為二級分行核定本年度的貸款指標，只有各地市行將轄區(qū)內(nèi)申請貸款的企業(yè)資料上報了省分行，在批準放貸的同時，才將放款的規(guī)模一并下達到地市分行，至于500萬元以上的流動資金貸款授權(quán)都在省級分行，地市分行收回貸款后，其指標省分行全部上收，企業(yè)申請再貸款程度和新貸款基本一樣。對新開戶企業(yè)貸款更是特別困難，尤其是近年來國家和地方都提出要尋找新的經(jīng)濟增長點，過去沒有貸款的企業(yè)或新組建的企業(yè)需要信貸支持，而上級行對基層行所管的企業(yè)一般只有上年的企業(yè)資料，沒有新申貸企業(yè)資料，理所當然也就無法得到信貸支持，基層縣（區(qū)）支行只有10萬元以下的小額抵押貸款權(quán)限，其它貸款均需逐級上報審批，企業(yè)申請一筆50多萬元的貸款，先由信貸員對企業(yè)經(jīng)營情況進行實地考察、收集相關(guān)資料，寫出書面報告，交支行審貸委員別或?qū)徺J小組）集體審批。支行一般每周只開一次審貸會，若人數(shù)不齊，得事后補簽，或延期到下周辦。上報后，又是一輪信貸員、科長、審貸委員審批，最后報省分行上審貸委員會審批，如農(nóng)業(yè)銀行省分行審貸委員會還得派出專人到地市進行實地考察、評估、然后再上會決定。這樣折騰，一筆貸款從企業(yè)申請、縣支行收集相關(guān)資料，再逐級上報上級行，到貸款發(fā)放最短也需6－7個月，企業(yè)等拿到貸款，市場信息與經(jīng)濟運行的實際已發(fā)生變化，商機大失。如朔州市煤炭運銷公司，原一直在某行開戶，經(jīng)營效益較好，對貸款能按期還本付息，但在2000年5月歸還了該行1300萬元貸款后，上級行當月收回了此指標，企業(yè)再申請貸款時又重新按程序逐級上報，報到省行后，省行認為煤炭為信貸投向退出行業(yè)，申請貸款不予批復，造成煤炭運銷公司生產(chǎn)經(jīng)營缺乏周轉(zhuǎn)資金，也使該行失去了一家守信客戶，反過來也貽誤了該行的信貸貸商機。
3.資金供給渠道與貸款投向的“雙向集中”，責權(quán)利不統(tǒng)一，有報基層信貸員的積極性。貸款指標由上級行管理，大量的貸款向“大企業(yè)、大項目”傾斜，審批權(quán)在一、二級分行，而整天與眾多企業(yè)打交道的基層行只有申報推薦權(quán)，沒有決策權(quán)，即使有授權(quán)也只是10萬元以下的質(zhì)押貸款。其它貸款均需逐級上報審批。可是，貸款一旦發(fā)放，基層行的信貸員就成了貸款第一責任人，如果出了風險，信貸員就得下崗限期收回貸款，誰還愿意去當信貸員�；�；第一責任人？如在農(nóng)業(yè)銀行朔州市牛舍區(qū)支行開戶的平魯區(qū)凡水溝聯(lián)營煤礦1995年該行貸款3筆，金額18萬元，貸款方式為質(zhì)押，1996年因礦井大面積起火，礦井報廢，企業(yè)破產(chǎn)，貸款沉淀，其貸款責任人受到牽連，被扣除6個月責任目標津貼。其它相關(guān)人員工資收入也都受到了不同程度影響，因而多數(shù)信貸人員深感信貸工作責任重大，普遍存在“慎貸、恐貸”的心理，對發(fā)放貸款積極性不高。
4.資金供給渠道與貸款投向的“雙向集中”導致信貸對象過于狹窄且嚴重趨同，潛在系統(tǒng)性風險相應(yīng)增加。據(jù)人民銀行朔州中支信貸咨詢登記系統(tǒng)資料顯示：2000年3月以來，全市獲得貸款的企事業(yè)單位共311戶，僅占已登錄實發(fā)卡和配卡企業(yè)數(shù)的14.33％，其余85％以上運行基本正常且可能有貸款愿望的企業(yè)未能得到貸款，這就造成企業(yè)間資金狀況苦樂不均，相當部分的企業(yè)，特別是小企業(yè)資金非常緊張，而少數(shù)企業(yè)獲得的貸款超過了其正常生產(chǎn)經(jīng)營的需要，將信貸資金投向了非生產(chǎn)領(lǐng)域。據(jù)對朔州轄區(qū)內(nèi)的平朔露天礦、神頭一、二電廠三大國有企業(yè)獲得貸款情況了解，這王大企業(yè)向境內(nèi)多家國有商業(yè)銀行總計貸款達378375萬元，占全市商業(yè)銀行貸款總額的53.49％，且這些企業(yè)都有把資金投向自辦第三產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象。金融機構(gòu)這種競相把貸款投向“大企業(yè)、大項目”，而且客戶群體嚴重重疊趨同的現(xiàn)象，從單個金融機構(gòu)來看，這些客戶不會發(fā)生流動性，有利于金融機構(gòu)規(guī)避風險。但從金融機構(gòu)總體看，金融部門信貸投向和客戶群體高度集中，潛在系統(tǒng)性風險相應(yīng)增加。如朔州市金融機構(gòu)過去紛紛都將信貸資金投向轄區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)�；�；煤炭行業(yè)，近幾年，山西煤炭由于受周邊煤炭市場的沖擊，銷售不暢，積壓嚴重，再加上1999年省政府為提高煤價，減少煤炭積極壓自燃造成的資源浪費，對生產(chǎn)規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及部分縣辦煤礦關(guān)停并轉(zhuǎn)，使全市國有商業(yè)銀行7億元多元貸款出現(xiàn)周轉(zhuǎn)困難，有很大一部分已經(jīng)形成風險，對轄區(qū)整個金融體系造成了巨大的沖擊，帶來了大量無法挽回的經(jīng)濟損失。從這個意義上看，商業(yè)銀行的信貸行為符合“短視理性預期”（myopic rational ex－pectation，參見Sargent 1987），即過度考慮當前風險規(guī)避，沒有充分前瞻地認識今后的風險集中問題。
綜合以上信貸資金雙向集中對經(jīng)濟運行的影響，我們不難發(fā)現(xiàn)，四大國有商業(yè)銀行近年來將資金供給向“大銀行”集中，資金投向“大城市、大企業(yè)、大項目”傾斜的信貸管理操作方式在短期內(nèi)對規(guī)避信貸風險，提高銀行經(jīng)營效益具有十分重要的意義，也是銀行實現(xiàn)經(jīng)營收益最大化的一種理性選擇。但任何一種選擇都是相對的，并不是絕對的永遠正確。因為每一個行業(yè)、每一個企業(yè)都有自己的發(fā)展周期，銀行目前信貸投放中評選出的優(yōu)質(zhì)客戶只能講其在近期內(nèi)經(jīng)營效益良好，有較強的還貸能力，但隨著企業(yè)發(fā)展周期中高峰的過逝，隨著周邊環(huán)境的變遷和國家產(chǎn)業(yè)政策的逐步調(diào)整以及加入WTO后世界經(jīng)濟的沖擊，現(xiàn)在的優(yōu)勢也許將來會為劣勢，目前的優(yōu)質(zhì)客戶將來可能成為劣質(zhì)客戶。前期朔州市煤炭行業(yè)由于受政策因素的影響和周邊煤炭市場的沖擊，縣以下小煤礦紛紛關(guān)停并轉(zhuǎn)，給銀行造成大量無法挽回經(jīng)濟損失的事實恰恰應(yīng)證了這一論述。因此，從長遠經(jīng)營來講，資金供應(yīng)渠道與貸款投向“雙向集中”超過了合理的界限，必然會造成資金投向“點面脫節(jié)”，資金流向與經(jīng)濟增長需求錯位，導致國有商業(yè)銀行客戶群嚴重重疊趨同，潛在系統(tǒng)性風險增大，因而以發(fā)展的眼光看：嚴格按資產(chǎn)負債管理的要求，微調(diào)現(xiàn)有信貸管理方式，下功夫著力培植一大批具有自身特色的優(yōu)質(zhì)客戶群，分散信貸風險，提高經(jīng)營效益，才是國有商業(yè)銀行經(jīng)營的長久性最佳選擇。
四、政策建議：市場化原則下的“長期一致性”選擇
以上個案分析顯示，信貸集中是商業(yè)銀行的理性行為，必須得到?jīng)Q策當局的尊重。但是，信貸集中從長期看，不利于商業(yè)銀行自身的激勵機制建設(shè)，造就了潛在的系統(tǒng)性風險，也不利于國家擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的需要。從上看，我們不能簡單采取壓迫商業(yè)銀行執(zhí)行國家宏觀政策，否則將造成行政干預、商業(yè)銀行再度陷入不良資產(chǎn)增量的泥潭和高的道德風險，這顯然不符合國有銀行商業(yè)化的基本改革方向。因此，相機抉擇式政策是不可取的。唯一的辦法是，充分利用中央銀行的窗口指導政策，設(shè)定利益導向，使商業(yè)銀行自愿地分散信貸資源配置潤時，繼續(xù)堅持商業(yè)銀行法人治理結(jié)構(gòu)改革，促使其改變信貸決策上的短期理性行為，以降低長期系統(tǒng)性風險；另外，決策當局必須打破信貸市場上國有商業(yè)銀行的寡頭局面，促進市場的競爭性，縮短微觀信貸周期。以上手段可以歸結(jié)為市場化的“長期一致性”政策選擇，換句話說，鑒于商業(yè)銀行是金融機構(gòu)中最脆弱的環(huán)節(jié)，風險管理是商業(yè)銀行唯一的主題，其他政策目標必須且只能依靠誘致性（非強制性）制度創(chuàng)新來實現(xiàn)。具體建議如下：
1.中央銀行要發(fā)揮窗口指導作用，引導各國有商業(yè)銀行積極開展消費信貸，加大對中小企業(yè)的信貸投入，對商業(yè)銀行信貸過度集中行為及時進行預警預報。一是中央銀行應(yīng)根據(jù)《關(guān)于開展個人消費貸款指導意見》加快制定全國統(tǒng)一的消費信貸業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，牽頭建立一個全國性的個人客戶信用信息系統(tǒng)，把個人信用記錄、職業(yè)生涯并與儲蓄實名制、個人財產(chǎn)申報登記等結(jié)合起來，制定個人信用等級評估體系，實現(xiàn)全資源共享。與此同時，還要引導商業(yè)銀行建立健全信貸管理體制，在規(guī)范管理、開拓創(chuàng)新、優(yōu)化服務(wù)上做文章，在繼續(xù)辦好個人住房貸款業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，認真研究當前國內(nèi)外消費潮流，分析大眾消費心理，積極探索新的消費信貸品種。盡快建立中間擔保機構(gòu)，為一般居民提供住房、汽車等大宗消費貸款擔保，促進消費信貸業(yè)務(wù)和經(jīng)濟的健康發(fā)展。二是中央銀行要引導商業(yè)銀行充分發(fā)揮金融機構(gòu)的信息中介作用，及時有效地為中小企業(yè)提品、市場、經(jīng)營管理、新技術(shù)的推廣與方面的信息咨詢服務(wù)，把支持中小企業(yè)的發(fā)展作為支持國民經(jīng)濟增長的一個重要組成部分，加強對現(xiàn)有貸款結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度，對有市場，預期經(jīng)濟效益可觀的中小企業(yè)合理信貸資金需求予以適當?shù)膬A斜，努力規(guī)范信貸管理，加大對中小企業(yè)的信貸投入力度。三是及時對商業(yè)銀行信貸過度集中行為進行預警預報。首先要嚴格要求各家商業(yè)銀行按照資產(chǎn)負債管理要求，控制信貸集中的風險，對商業(yè)銀行分支機構(gòu)的信貸過分集中行為提出道義勸告；其次要充分發(fā)揮人民銀行已經(jīng)建立的銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)的作用，定期對銀行貸款投向進行分析，對系統(tǒng)性或區(qū)域性的信貸集中進行預警預報，并采取有效措施和對信貸集中進行控制。
2.建立一個多層次多元化的金融機構(gòu)組織體系，使其能夠提供覆蓋全社會各經(jīng)濟主體需要的、有效的金融服務(wù)。一是對現(xiàn)有中小金融機構(gòu)進行規(guī)范整頓，改革重組，以發(fā)揮其支持中小企業(yè)和民營經(jīng)濟的主力軍作用。目前全國有近百家的城市商業(yè)銀行，更多家已劃歸到信用聯(lián)社的城市信用社，要通過改革重組、規(guī)范整頓促進其結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)營水平的提高，并通過一定的政策扶持，如不良資產(chǎn)的政策性化解、利率浮動權(quán)限等，幫助其消化歷史包袱，壯大資金實力，最終達到充分利用現(xiàn)有機構(gòu)，支持經(jīng)濟發(fā)展的目的。與此同時，也要松動市場準入，允許組建適量不帶官方色彩的地方性股份制商業(yè)銀行和民營銀行，以加強對中小企業(yè)和民營經(jīng)濟的服務(wù)；這里我們還要強調(diào)的一點是要盡快建立我國的存款保險制度，以增強中小銀行的信用度，并對國有大銀行的壟斷性進行糾偏。二是建立中小企業(yè)貸款風險分擔機制，為銀行對中小企業(yè)融資降低風險。我們認為，在目前中小企業(yè)取得貸款比較困難的情況下，各種類型的擔保公司（或基金）的建立仍然是十分必要的，但對其運行機制應(yīng)該進行改革和完善。首先是政府資金要進行市場化運行，避免政府部門的行政干預，同時要通過嚴格違約成本和違約代價，防范中小企業(yè)的道德風險；其次，要多鼓勵行業(yè)內(nèi)企業(yè)相互擔保的做法和民營擔保制度，并促進其進一步規(guī)范運作；再次，借鑒西發(fā)達國家，逐步建立擔保的再擔保制度，如日本的中小企業(yè)貸款貸款保險公司。
國務(wù)院自頒布并實施《住房公積金管理條例》以來，已經(jīng)歷了十多個年頭，縱觀執(zhí)行的現(xiàn)狀不難看出，由于該條例并沒有對住房公積金管理的行政執(zhí)法行為細化，加之各地對建立城鎮(zhèn)職工住房公積金制度的重視力度不足，遠遠低于對“五險”的關(guān)注，因此導致了住房公積金管理機構(gòu)行政執(zhí)法難度的進一步加大，城鎮(zhèn)職工合法權(quán)益無法得到根本的保障。要擴大住房公積金制度的覆蓋面，關(guān)鍵是依法加強行政執(zhí)法力度。
1.正視行政執(zhí)法難的現(xiàn)狀及面臨的困難
在公積金制度頒布并實施的階段中，各地住房公積金管理中心通過不斷的實踐及探索，經(jīng)驗借鑒及交流對各項制度進行了系統(tǒng)的完善與改革，并取得了階段性的成果。可以說各項業(yè)務(wù)在內(nèi)部管理與歸集規(guī)模等方面都取得了長足的發(fā)展。
然而，我們在數(shù)十年的調(diào)查中，也逐步發(fā)現(xiàn)了其中不容忽視的問題，即行政執(zhí)法難。簡言之就是雖然《住房公積金管理條例》中對繳納公積金單位的范疇做了明確界定，并賦予了其相應(yīng)的權(quán)利及所承擔的義務(wù)責任，然而，在現(xiàn)實行政執(zhí)法中，卻只有國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體、合資企業(yè)及部分國有企業(yè)能按時、按規(guī)定交付公積金，而其它單位的繳存情況卻差強人意。盡管各地公積金管理中心加強了催收力度并制定了相應(yīng)的策略，卻收效甚微。究其原因，我們不難發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)在住房公積金規(guī)定初期沒有深刻的認識到其長期的促進社會穩(wěn)定及繁榮的重要性、沒有以職工的利益為出發(fā)點及歸宿點，因而產(chǎn)生了抗繳的不利情緒，這與我國住房公積金制度建設(shè)的不完善、宣傳力度的不強烈、拓展渠道的有限有直接關(guān)系。企業(yè)管理者們只注重公司眼前的利益卻缺乏對長期可持續(xù)發(fā)展的深刻認識。再者，《條例》中，對執(zhí)法條款細化的不明確，應(yīng)建而未建情況的嚴重，沒有賦予公積金管理中心強制執(zhí)法的權(quán)利也使得中心的管理者們無計可施、無奈至極。與社會保障基金相比，住房公積金的重要性認識普及與宣傳力度的強化十分欠缺，未將臨聘人員、個別縣級公務(wù)人員、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位編制人員及衛(wèi)生醫(yī)療部門人員納入住房公積金的繳存范疇；私營企業(yè)普遍沒有建立對職工住房的基本保障制度等現(xiàn)象普遍存在。同時，一些單位由于出現(xiàn)財政危機因而減少成本投入，未經(jīng)公積金管理中心批準就擅自停交公積金等現(xiàn)象也凸顯出公積金管理中心管理制度的不完善，他們只能被動的追蹤非正常繳存信息，卻不能主動的采取措施予以規(guī)范管理。
2.導致行政執(zhí)法難以開展的成因分析
導致住房公積金中心行政執(zhí)法難的原因很多，總結(jié)起來主要包括以下幾個方面。首先，如前文所述，中心本身沒有強制執(zhí)法行使權(quán)，使得部分法律規(guī)定與執(zhí)行現(xiàn)狀完全脫節(jié)。同時，行政執(zhí)法與企業(yè)的現(xiàn)實發(fā)展環(huán)境之間也存在較大的矛盾，單就對職工繳存的養(yǎng)老保險、失業(yè)、醫(yī)療保險就已經(jīng)是一筆不小的開支，再加上職工住房公積金更是令一些中小企業(yè)不堪重負，而強制進行處罰又會對其造成更大的影響，導致不可逆轉(zhuǎn)的惡性循環(huán)，形成與建設(shè)初衷相違背的不良管理現(xiàn)象。另外，執(zhí)法機構(gòu)缺乏技術(shù)專業(yè)扎實、素質(zhì)良好的專業(yè)人員、行政執(zhí)法外部環(huán)境的發(fā)展不利，賦予管理中心權(quán)利的有限也是導致行政執(zhí)法難以有效開展的原因。
3.加強行政執(zhí)法、促進公積金事業(yè)的又好又快發(fā)展
3.1明確工作定位、強化歸集，不斷擴大住房公積金制度的覆蓋面
明確工作定位是做好行政執(zhí)法工作的有力前提，因此我們必須加大執(zhí)法力度、擴大覆蓋面，使城鎮(zhèn)職工特別是中低收入職工享受公積金優(yōu)惠政策，發(fā)揮住房公積金社會保障的作用，使住房公積金工作逐步走上法制化、規(guī)范化的軌道正軌。首先我們應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)化、信息化時代的特色優(yōu)勢加強政策宣傳，采取多種宣傳渠道并存的方式使企業(yè)經(jīng)營者深化認識，重視住房公積金制度及“低存低貸”等政策的優(yōu)勢，強化他們把職工住房公積金繳存作為一種根本的權(quán)利及義務(wù)，從而促進住房公積金在改善民生中的重要作用發(fā)揮。當然，在廣泛宣傳中我們還要講究方法，突出對辦理公積金繳存、職工住房貸款等業(yè)務(wù)的優(yōu)惠政策宣傳，使之真正的深入人心、家喻戶曉。當然，在社會大環(huán)境下形成堅固的合力也是強化行政執(zhí)法的又一有力因素。住房公積金管理中心應(yīng)主動的加強與工商、稅務(wù)、法院、勞動保障、社團管理等部門的聯(lián)系，及時的獲取各單位的建立、登記、重組等信息動向，從而為及時的應(yīng)繳、盡繳創(chuàng)造有力的條件，杜絕信息滯后現(xiàn)象的發(fā)生。
3.2加強執(zhí)法、完善監(jiān)督，切實提高住房公積金的使用效益權(quán)限
法定化、職責明晰化、程序合法化、行為規(guī)范化是行政執(zhí)法工作的重中之重，因此為了確保行政執(zhí)法工作的順利實施，我們應(yīng)將工作的中心放在抓制度、抓規(guī)范運作上，著力建立健全執(zhí)法制度體系并成立完善的監(jiān)督機構(gòu)。我們可在匯總執(zhí)法文件、借鑒國外成功開展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)工作的實際情況編制具體的政策法規(guī)，使住房公積金中心有法可依、有章可循。同時，還應(yīng)通過深入走訪，聽取市政府法制辦、兩級法院及勞動執(zhí)法部門的建議，將行政處罰法、復議法、訴訟法與《住房公積金管理條例》充分的融合，遵循地方性建設(shè)意見，制定切實可行的住房公積金行政執(zhí)法規(guī)定。另外，規(guī)范執(zhí)法程序及流程，為執(zhí)法人員提供操作依據(jù)也是十分必要的。在執(zhí)法程序上，我們應(yīng)采用案件調(diào)查與做出處罰決定和執(zhí)行處罰相分離的方式，以避免非法執(zhí)法行為的發(fā)生。為了保證行政執(zhí)法的公正性，我們應(yīng)成立相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)，并努力的實行政務(wù)公開，通過網(wǎng)上、征集意見、群眾測評等方式使行政執(zhí)法工作透明化、健康化。在監(jiān)督機構(gòu)的建立環(huán)節(jié)，首先應(yīng)成立相應(yīng)的執(zhí)法領(lǐng)導小組，加強執(zhí)法管理，各級財政部門應(yīng)對本行政區(qū)域內(nèi)住房公積金歸集、提取和使用情況實行全程跟蹤監(jiān)督，并加強對中心住房公積金年度預算、決算的審核。其次，我們應(yīng)實施內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的共同管理，并將行政執(zhí)法考核作為管理中心的規(guī)范機制之一，嚴格杜絕“重歸集輕使用”的錯誤思想，合理的規(guī)避風險，使住房公積金的使用效益最大化。
3.3優(yōu)化服務(wù)、加強隊伍建設(shè)，著力提升住房公積金工作管理水平
提高行政執(zhí)法力度的根本在于公積金管理中心切實的加強隊伍建設(shè)，提高服務(wù)管理水平，因此我們應(yīng)努力改變以往陳舊的服務(wù)方式，推行支票、銀行卡、電子結(jié)算、網(wǎng)上登記、委托代收等多種登記繳存方式，以為繳存者提供最大化便利為己任，切實可行的提高工作效率。同時，我們還應(yīng)不斷的加強隊伍建設(shè)，通過定期的業(yè)務(wù)培訓、人才招聘、技能考核，夯實行政執(zhí)法工作的人才基礎(chǔ)，全面提高工作人員的基本素質(zhì)，塑造他們主動創(chuàng)新意識、與時俱進拼搏意識、高質(zhì)量服務(wù)意識的提升。
關(guān)鍵詞：基層公務(wù)員；薪酬；公共政策執(zhí)行阻滯；路徑
公共政策執(zhí)行是整個公共政策系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是政策實施過程的重要部分，是政策目標得以實現(xiàn)的關(guān)鍵所在。改革開放以來中央政府制定的系列政策經(jīng)過基層公務(wù)員的認真貫徹執(zhí)行取得了舉世矚目的成就。但是也有一些基層公務(wù)員在實際執(zhí)行中央或上級政府的政策時，因不止確使用自由裁量權(quán)，“在法律規(guī)定范圍內(nèi)自行判斷、自行選擇和自行決定以做出公正而適當?shù)木唧w行政行為的權(quán)力”，導致了阻礙、延緩甚至扭曲了原政策目標的實現(xiàn)，產(chǎn)生了極其負面的影響。基層公務(wù)員薪酬問題不僅和國家經(jīng)濟狀況有關(guān)，而且涉及到公民的切身利益，直接影響到社會的安定團結(jié)。如果薪酬水平、結(jié)構(gòu)不合理，將加重公務(wù)員負擔，造成公務(wù)員的心理失衡，嚴重影響其事業(yè)心，給公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定性帶來不利影響。
1當前薪酬視域下基層公務(wù)員政策執(zhí)行存在的問題
基層公務(wù)員處在國家改革和建設(shè)的第一線，是政府的執(zhí)行主體，也是政府政策的詮釋者。在《中華人民共和國公務(wù)員法》出臺后，我國基層政府的公務(wù)員管理有了一個統(tǒng)一的原則和標準，使得公務(wù)員的薪酬管理有法可依。隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和改革開放的深入，國民的綜合素質(zhì)普遍得到提高，人們的各種追求也在上檔次并呈多元化態(tài)勢，這就給各級領(lǐng)導及公務(wù)員的執(zhí)政能力及管理水平提出新的更高要求。當前，基層公務(wù)員在執(zhí)行政策方面，存在執(zhí)行缺損、歪曲執(zhí)行、政策執(zhí)行替代、政策執(zhí)行附加等方面問題。
(1)政策執(zhí)行缺損。一項政策是一個有機的整體，必須完整的執(zhí)行才能達到預期的政策效果。但一些政策執(zhí)行主體往往將政策為我所用，只執(zhí)行符合自己利益的部分。基層公務(wù)員工作環(huán)境相對較差，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層公務(wù)員薪酬更少，工作內(nèi)容多、更繁雜，有些地方的基層公務(wù)員在執(zhí)行政策時，會通過尋租方式來獲得經(jīng)濟報酬或直接通過收取錢財方式來中飽私囊。只選擇那些對自身有利的政策內(nèi)容執(zhí)行，對自己利益受損的政策內(nèi)容則有選擇性的不傳達、不執(zhí)行。這種選擇性執(zhí)行，使完整的政策在執(zhí)行過程中變得殘缺不全，政策的整體功能難以有效的發(fā)揮，政策目標的實現(xiàn)也必然大打折扣。
(2)政策執(zhí)行曲解。基層公務(wù)員在傳達和執(zhí)行上級或中央政策時對政策精神或部分內(nèi)容有意曲解，利用政策中某些抽象性、概括性的語言，借口本地區(qū)或部門的特殊性做出不同的解釋。在政策制定上，一些地方照搬照套，結(jié)合實際制定有特色的政策措施不夠；有的地方制定的政策缺乏連貫性等。在政策理解上，有的對政策掌握不夠全面、系統(tǒng)，甚至片面地理解政策。有的基層公務(wù)員還利用自己自由裁量權(quán)，從而嚴重損害公共政策的嚴肅性和權(quán)威性。
(3)政策執(zhí)行替代。隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和改革開放的深入，國民的綜合素質(zhì)普遍得到提高，人們的各種追求也在上檔次并呈多元化態(tài)勢。當下，基層公務(wù)員面臨職務(wù)低、晉升空間小、工資待遇低等方面的問題。在面對升遷無望、待遇水平不滿意的情況，工作積極性普遍不高，也放松了對事業(yè)上的進取。為了平衡事業(yè)升遷無望的心理和提高原有物質(zhì)生活水平，有些基層行政機關(guān)及其公務(wù)員面對執(zhí)行的政策對自己不利時，就利用其自由裁量權(quán)制定與上級政策表面一致，而實際上卻違背上級政策的實施方案，替換上級的政策，從而導致政策失真，甚至被替換為與原政策完全不同的“新”政策。
(4)政策執(zhí)行附加。公務(wù)員基本工資實行全國統(tǒng)一標準，由中央財政支付，至于津貼、補貼和獎金，完全看各地各部門的財政收入。從縱向看，中央、國家機關(guān)的公務(wù)員所受監(jiān)管更多，所享待遇并非想象的那樣好。從橫向看，黨的機關(guān)、人大機關(guān)一般低于其他機關(guān)。基層行政機關(guān)及其公務(wù)員為了自身或地方、部門的利益，在執(zhí)行中央或上級政策的過程中加進一些原政策所沒有的內(nèi)容，從而使政策的調(diào)控對象、范圍、目標、力度超出了原來的要求。其附加的政策的主要是基層行政機關(guān)及其公務(wù)員在原政策的基礎(chǔ)上自行設(shè)置土政策，打著結(jié)合地方實際的旗號另搞一套，彌補薪酬待遇水平不高，從而導致政策變形。
2薪酬視域下基層公務(wù)員政策執(zhí)行阻滯原因分析
由于基層公務(wù)人員的地位及背景的特殊性，在基層政府同一部門內(nèi)的公務(wù)員往往有不同的文化背景和經(jīng)歷，也就對薪酬制度有不同的認可度。因此，基層公務(wù)員在政策執(zhí)行過程中難免會造成偏差，造成政策執(zhí)行阻滯，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
(1)政策制定一以貫之。由于一些難以預料的因素的影響，使得某些政策在付諸實施前就有先天性缺陷。表現(xiàn)為有些政策缺乏科學性、不完整性和不配套性。這樣就無法建立起政策的權(quán)威性和可信度，因而也就很難使人遵從。這一方面給政策執(zhí)行帶來了困難，另一方面也為執(zhí)行者尋找對策、鉆空子提供了可乘之機。由于公務(wù)員收入分配不規(guī)范，助長了一些權(quán)力部門公權(quán)尋租行為。基層公共部門濫用其手中的公共權(quán)力，危害公共管理和行政效率，為腐敗的產(chǎn)生提供了可能。所以基層公務(wù)員會憑借所擁有的自由裁量權(quán)肆意橫行，為一己私利，在平衡自己薪酬待遇低下的同時損害公民利益，這些都影響政策的執(zhí)行。
(2)監(jiān)管機制缺乏力度。基層政府在進行薪酬管理工作時對公務(wù)員進行“按勞取酬”的管理，必須注重滿足公務(wù)員的公平感。其濫用權(quán)力而獲得的隱性收入必然會影響國家的收入分配制度，導致分配秩序的紊亂。同時，在我國公務(wù)員薪酬政策的設(shè)計制定過程中，公務(wù)員既是這一政策設(shè)計的主體，也是這一政策的受體，因此，在目前這種缺乏有效監(jiān)管的形勢下，此種薪酬制定方式很難保證薪酬的公平性和有效性，使得薪酬制度很大程度上缺乏科學性和社會公信力。并且，這種情況一旦形成，很難通過合法的渠道有效的消除這種不公平，使得基層公務(wù)員在執(zhí)行政策時不當使用自由裁量權(quán)導致政策變形、走樣的情況時有發(fā)生。
(3)基層公務(wù)員素質(zhì)較低。由于基層公務(wù)員政治素質(zhì)、文化素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，不能正確理解政策，導致政策偏離。我國執(zhí)行政策的基層公務(wù)員學歷偏低，大專以下學歷的公務(wù)員還占有相當?shù)谋壤疤貏e是在中西部地區(qū)，由于人員不足，同時受財政等方面的制約，還聘用一些未經(jīng)專業(yè)訓練的或?qū)W歷低下的臨時工或合同工來協(xié)助執(zhí)行政策”。同時一些基層行政機關(guān)的領(lǐng)導也缺乏對政策實質(zhì)的準確理解能力，知識水平偏低，業(yè)務(wù)執(zhí)行能力不強，不能結(jié)合本地區(qū)、本部門、以及具體事務(wù)的實際在把握政策實質(zhì)的基礎(chǔ)上靈活處理，這就不可避免地會導致其行使行政權(quán)力的不當，而使政策目標發(fā)生偏離。
3薪酬視域下公共政策基層執(zhí)行阻滯的解決路徑
基層公務(wù)人員在政策執(zhí)行中的失控導致政策失敗，將會造成整個社會政治生活等各個領(lǐng)域的無序和混亂。科學合理的公務(wù)員薪酬是吸收和穩(wěn)定公共部門人才，建立高效、廉潔的公務(wù)員隊伍的重要保證。因此，針對現(xiàn)存的問題，我們有必要在分析政策執(zhí)行阻滯原因的基礎(chǔ)上，進一步探尋解決問題的具體對策，從而保證公共政策的順利實施。
(1)建立有效的監(jiān)督機制，設(shè)計合理的薪酬體系。首先，要建立政策監(jiān)管的嚴密機制，在制度上保證執(zhí)行的力度與效度。目前，我國正處在新舊體制轉(zhuǎn)軌階段，關(guān)于公共政策的法律法規(guī)還很不健全。這就要求基層公務(wù)員必須在法律和政策允許的范圍內(nèi)行事，不能夠享有不受法律和政策制約的各種特權(quán)。其次，可以將基層公務(wù)員的薪酬管理與崗位管理、績效管理相結(jié)合，形成科學合理的薪酬體系，以激勵每個公務(wù)員。固然，當公務(wù)員的薪酬太低，生活困難時，存在著較多的腐敗傾向，但這并不能成為腐敗的直接原因。不管在何種國家，何種社會，公務(wù)員隊伍中都存在腐敗問題，若能夠采取有效的管理約束，就能使腐敗控制在最低程度，不至于嚴重危害社會。
(2)平衡各方利益關(guān)系，完善薪酬管理政策。首先主要是各地方政治體系之間、各政策執(zhí)行機關(guān)之間的利益整合。從這個角度來說，只有當公務(wù)員感覺自己在與同行業(yè)從事相同工作的人的比較中處于優(yōu)勢地位時，才會有極強的“公平感”，進而對自己的薪酬水平很滿意，從而對組織產(chǎn)生認同感，也才能努力工作。其次，在一個單位內(nèi)，由于大生產(chǎn)產(chǎn)生的分工和協(xié)作，使公務(wù)員很難有一個判斷個人成效和對單位的貢獻的標準，其身邊同事的情況，尤其是薪酬水平就成為其進行比較的對象，其公平與否會極大地影響公務(wù)員的積極性和凝聚力。要逐步提高公務(wù)員正規(guī)渠道的薪酬水平。同時逐步壓縮、歸并那些細碎、煩瑣的具體標準，適當拉開薪酬檔次，合理體現(xiàn)薪酬中崗位、年功、業(yè)績等不同要素。通過這種整合，從而避免因利益沖突而導致的公共政策規(guī)避。
(3)提高綜合素質(zhì)，改善崗位待遇。作為基層公務(wù)員自身，必須有較高的知識水平，道德素質(zhì)觀念，銳意進取的意識和駕馭政治經(jīng)濟問題的能力，對政策理解掌握的程度如何，也是衡量政策水平高低的一個重要方面。美國經(jīng)濟學家和人力資本理論的創(chuàng)始人舒爾茨認為，公務(wù)員薪酬水平與其人力資本含量密切相關(guān)。把黨和國家的方針政策落到實處，最終要靠公務(wù)員的自身素質(zhì)的提高，以適應(yīng)基層實際和社會主義市場經(jīng)濟的需要。要向群眾正確宣傳黨和國家的方針政策，首先自己要正確理解。如果自己理解不深或者理解有偏差，執(zhí)行中就會走樣，把群眾引導到錯誤的方向上去。因此，基層公務(wù)員要增強學習、理解和把握政策的能力和緊迫感。切實提高自身的政治思想水平、科學文化知識水平、政策理解水平和業(yè)務(wù)執(zhí)行能力，提高整體素質(zhì)。此外，基層政府要制定有效的薪酬管理政策，創(chuàng)造機制讓每個公務(wù)員獲得應(yīng)得報酬，或讓公務(wù)員相信他能夠獲得應(yīng)得報酬，從而努力工作。
參考文獻
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[3]王英津，論我國的行政自由裁量權(quán)及其濫用防范[J]，國家行政學院學報，2001
關(guān)鍵詞:消防、職業(yè)道德、行政執(zhí)法、執(zhí)法程序、對策
Abstract: this paper expounds the fire control institutions of public security organs of the problems existing in the administrative law enforcement; And then makes an analysis of the existing problems and the reasons, and then targeted proposed law enforcement of the law enforcement set up quality, regulate the correct law enforcement procedures and enhance the moral quality, perfect law enforcers law enforcement supervision system solutions.
Keywords: fire, professional morality and law enforcement, law enforcement procedures, countermeasures
中圖分類號：TU998.1 文獻標識碼：A 文章編號：
消防行政執(zhí)法是公安機關(guān)消防機構(gòu)依照法定程序，將消防法律、法規(guī)適用于特定對象的具體行政行為，是推進消防工作法制化，創(chuàng)新和推進消防社會管理，減少、消除火災(zāi)隱患、預防和減少火災(zāi)發(fā)生，保障社會單位和人民生命財產(chǎn)安全的有效途徑。隨著《消防法》、《行政許可法》、公安部第106、107、108號令等相關(guān)法律、規(guī)定的制定和實施，消防行政執(zhí)法行為得到進一步規(guī)范，全國各級公安機關(guān)消防機構(gòu)依法行政的意識已有明顯增強，執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平得到了進一步提高，消防行政執(zhí)法工作取得了較大成效，大批火災(zāi)隱患得以整改。但其中也存在著一些不容忽視的問題，一些消防執(zhí)法人員執(zhí)法素質(zhì)不高，執(zhí)法不嚴，執(zhí)法犯法，以言代法、以情代法的現(xiàn)象不同程度存在，還有一些由于受地方保護主義和政府追求經(jīng)濟效益的干擾，執(zhí)法不公，執(zhí)法不嚴。下面談一下本人的一點看法：
存在的問題
一、消防行政執(zhí)法部門執(zhí)法不規(guī)范，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究、放任自流等現(xiàn)象較為嚴重。
主要表現(xiàn)在：一是有些消防執(zhí)法人員對消防違法行為以某種借口，該罰不罰、不該罰卻重罰、以罰代停、以罰代改等現(xiàn)象特別突出，他們執(zhí)法的目的就是為了罰款，一味追求罰款數(shù)額，完成罰款任務(wù)。他們這么做也就出現(xiàn)了平時執(zhí)法很輕松，幾乎不去社會單位檢查，而到了逢年過節(jié)忙得不亦樂乎，這為火災(zāi)的發(fā)生創(chuàng)造了條件;二是，超越職權(quán)嚴重，執(zhí)法動機不良。某些執(zhí)法人員為了與單位或個人的一些矛盾，便利用手中的權(quán)力在執(zhí)法工作中做手腳或越權(quán)使用權(quán)力。如某單位存在四項違法行為，而消防執(zhí)法人員在第一次檢查時只提出兩項，責令其整改，發(fā)現(xiàn)未按要求整改的，便對其實施處罰，第二次檢查時又提出兩項問題，責令其整改，如果發(fā)現(xiàn)其未改又對其實施處罰，這樣一來單位就不能及時的徹底整改問題，從而造成了單位長期存在火災(zāi)隱患。
二、執(zhí)法過程中的執(zhí)法依據(jù)不準確，違規(guī)執(zhí)法。
現(xiàn)行消防行政處罰程序是：依法對單位進行檢查，對檢查發(fā)現(xiàn)的違法行為經(jīng)調(diào)查取證后立案，進入處罰程序，并告知處罰的種類和享有的權(quán)利，經(jīng)審批后做出處罰決定，送達當事人并告知復議的途徑和時限，被處罰人履行完處罰決定后結(jié)案。但是在實際工作中需要兩套案件程序，一種是網(wǎng)上辦公系統(tǒng)，一種是紙質(zhì)案卷，而兩種處罰程序的內(nèi)容和格式還不一樣，這樣一來一件消防行政處罰案件耗費了大量的警力和時間。雖然消防行政處罰在不斷的改進，但是也表現(xiàn)出消防行政處罰程序、法律文書的不規(guī)范性、隨意性。這些規(guī)定在實踐中束縛了執(zhí)法人員的手腳，使一些違法行為得不到及時、嚴肅的處理。為提高行政處罰效率，可參照香港的做法，簡化消防行政處罰程序。香港的消防部門沒有處罰權(quán)，只有檢控權(quán)，防火員在防火檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，需要處罰的，可將控罪和證據(jù)直接上告法院，法院開庭審判確認后即可作出判罪。被處罰人懾于法院的權(quán)威，一般都會老老實實接受，及時加以整改。這種操作方式充分體現(xiàn)了法律的嚴肅性和權(quán)威性，而且消防部門省去了組織聽證和復議的環(huán)節(jié)，大大提高了消防執(zhí)法效率。 三、行政執(zhí)法機關(guān)職能相互交叉，權(quán)責劃分不明，執(zhí)法中推諉扯皮現(xiàn)象嚴重
在行政執(zhí)法過程中，由于體制、立法等各方面的原因，造成一些執(zhí)法部門職能相互交叉，權(quán)責劃分不明，導致執(zhí)法中“撞車”或扯皮。如房屋室內(nèi)裝飾問題，安監(jiān)、質(zhì)檢部門依照有關(guān)法規(guī)有監(jiān)督管理權(quán)，規(guī)劃建設(shè)部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定也有監(jiān)督管理權(quán)，而當發(fā)生問題時，部門之間往往又互相推諉。又如食品和藥品的監(jiān)督管理，屬于食品藥品監(jiān)督管理部門的職責，但這方面的廣告又歸工商部門管理，一旦出現(xiàn)食品藥品的虛假廣告，消費者受了欺騙而找主管部門時，也容易發(fā)生“兩不管”的情況。
四、執(zhí)法者的素質(zhì)較低
一些消防行政執(zhí)法人員的執(zhí)法意識不高，對消防行政執(zhí)法的重要性缺乏深刻的認識，沒有牢固樹立依法行政的觀念和充分運用現(xiàn)有法律、法規(guī)依法查處消防違法行為，致使一些違法行為得不到及時有力的查處，火災(zāi)事故隱患得不到及時有效的整改。特別是《行政訴訟法》、《行政復議法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》等一系列法律的相繼頒布，對消防執(zhí)法工作的要求和標準越來越高，一些消防執(zhí)法人員為了減少麻煩，避免當行政訴訟被告，在消防行政執(zhí)法中，可罰可不罰的不罰了，該重罰的從輕了，從而削弱了執(zhí)法力度。與此同時，消防行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平有待進一步提高。在消防執(zhí)法過程中，有些消防行政執(zhí)法人員對有關(guān)的法律、法規(guī)沒有理解透、掌握好，自身法制意識不強，執(zhí)法觀念淡薄，缺乏必要的專業(yè)知識。在執(zhí)法工作中，不是依據(jù)國家的法律、法規(guī)以及按照法定的程序辦事，以致于出現(xiàn)適用法律、法規(guī)錯誤，手續(xù)不完善，使用法律文書不規(guī)范等問題。
消防執(zhí)法部門在行政執(zhí)法中存在問題的原因
一、“法治”意識差，消防行政執(zhí)法人員沒有科學的認識和準確把握法治的基本內(nèi)涵。在法治作為一種價值觀念和治國方略的今天，人治的傳統(tǒng)觀念仍沒有完全摒棄，權(quán)力行政、人情行政、身份行政較為盛行，“以權(quán)壓法、以言代法、越權(quán)執(zhí)法、以罰代法、行政執(zhí)法權(quán)力商品化”等現(xiàn)象時有發(fā)生。
二、對消防行政執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督制約力度不足，甚至形同虛設(shè)。在消防行政執(zhí)法的過程中，執(zhí)法責任制落實不夠，特別是對執(zhí)法的過錯責任追究制度，有的公安消防機構(gòu)根本沒有執(zhí)行。內(nèi)部監(jiān)督不力，考核、評比與德、勤、績聯(lián)動機制不完善;執(zhí)法人員違法違紀行為，在處理時失之于軟，失之于寬，沒有起到規(guī)范、懲戒和教育的作用。
三、執(zhí)法為民的思想樹立不牢，對人民缺乏感情，不能做到全心全意為人民服務(wù)。公安消防部隊是公安機關(guān)的一個重要警種，擔負著消防監(jiān)督執(zhí)法的重任。因此要牢固樹立“人民消防為人民的思想”。但是當前我們有些消防執(zhí)法人員對“為誰掌權(quán)、為誰執(zhí)法、為誰服務(wù)”這個根本性的問題模糊不清，沒有得到真正解決。法治意識不強，在思想上沒有擺正人民與執(zhí)法人員的關(guān)系，即是“主人”與“公仆”的關(guān)系。所以在消防監(jiān)督執(zhí)法中有對待群眾冷、硬、橫、推等現(xiàn)象。
解決目前執(zhí)法中存在問題的措施
一、提高執(zhí)法者的職業(yè)道德素質(zhì)
牢固樹立執(zhí)法者的執(zhí)法觀念，長期開展宗旨與意識教育，轉(zhuǎn)變觀念或者定期不定期的培養(yǎng)消防執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)，把立警為公、執(zhí)政為民的思想落實到每一個干部，切實打牢執(zhí)法為民的思想和人民感情基礎(chǔ)，讓每一個執(zhí)法者帶著對人民負責的精神去執(zhí)法，帶著對人民深厚感情去執(zhí)法，平時我們社會也應(yīng)該加強對法制宣傳和教育的力度，增強人民的法制觀念，在人民的生命財產(chǎn)受到侵害時用法律武器維護自己的正當權(quán)益。
二、規(guī)范執(zhí)法程序，正確行使自由裁量權(quán)
公安消防機構(gòu)應(yīng)根據(jù)具體情況，建立完善的消防檔案，對每一起案卷，每一次活動都應(yīng)進行整理裝訂，建立一個完善的檔案樣本，讓每一個消防監(jiān)督員都應(yīng)熟知檔案的建立和裝訂程度，對具體對象做出一個正確合理的選擇和判斷，從而更加準確貫徹消防法律的意圖。
三、提高執(zhí)法者的素質(zhì)
加強對行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識的培訓，提高依法行政的水平。各級行政機關(guān)要有計劃地組織行政執(zhí)法人員學習行政訴訟法及有關(guān)的法律法規(guī)，學習實施具體行政行為的操作規(guī)程，熟悉有關(guān)的法律條文和行政執(zhí)法中的有關(guān)程序，提高他們的業(yè)務(wù)能力，提高行政執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)。
四、建立健全監(jiān)督制約機制，規(guī)范執(zhí)法行為，也是消防執(zhí)法部門依法行政的有效措施
一是針對當前執(zhí)法中存在的問題及薄弱環(huán)節(jié)，嚴明執(zhí)法紀律，規(guī)范執(zhí)法行為，強化執(zhí)法監(jiān)督，使執(zhí)法權(quán)限確定化，執(zhí)法責任明確化，執(zhí)法程序公開化。二是各級公安消防機構(gòu)要切實執(zhí)法質(zhì)量評議考核制度，充分發(fā)揮法制、督察部門的監(jiān)督作用，適時開展消防執(zhí)法內(nèi)部檢查、考核，做到及時發(fā)現(xiàn)和處理消防監(jiān)督執(zhí)法中存在的問題，把問題消滅在萌芽階段，不能等到發(fā)生了重大火災(zāi)事故，再去被動的追查處理。三是要接受社會單位和人民群眾對公安消防機構(gòu)的監(jiān)督，實行公開辦案，杜絕問題的發(fā)生，使消防執(zhí)法工作沿著健康發(fā)展的法制軌道前進。
參考文獻：
1.《中華人民共和國消防法》
2. 《北京市消防條例》
關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位內(nèi)部控制；問題；解決策略
中圖分類號：F230 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2015）003-000-01
前言
隨著我國各項經(jīng)濟事業(yè)的快速發(fā)展，行政事業(yè)單位在社會中的地位顯得越加重要，但是實際生活中行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面出現(xiàn)了很多問題，一方面影響了事業(yè)單位處理事務(wù)的效率與質(zhì)量，另一方面對于社會各個方面發(fā)展起到了阻礙的作用，基于這種現(xiàn)狀筆者將為讀者詳細介紹行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題，同時提出相應(yīng)的解決措施。
一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題
在對于行政事業(yè)單位提出解決措施之前，研究人員首先必須對于內(nèi)部控制問題熟悉，只有這樣才可以提出合理而有效的策略。
1.高層領(lǐng)導對于內(nèi)部控制意識比較淡薄
在行政事業(yè)單位內(nèi)部，高層領(lǐng)導的控制意識對于整個單位進行高效運轉(zhuǎn)有至關(guān)重要的作用，高層領(lǐng)導的內(nèi)部控制意識主要包括幾個方面的內(nèi)容，例如說對于內(nèi)部控制的重視度明顯不高，心理上對其采取一種無關(guān)緊要的態(tài)度，同時對于行政事業(yè)單位重要部門財務(wù)部會計工作沒有一種高度監(jiān)察和監(jiān)督的態(tài)度，會計工作在很多情況下充當著出錢紙片的角色，沒有對具體工作進行認真核查，在財務(wù)部出入的各個項目經(jīng)費直接交由部門總管處理，沒有對其來龍去脈進行詳細了解等，這一切都會對行政事業(yè)單位正常高效運轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響。
2.財務(wù)會計基礎(chǔ)薄弱以及制度建設(shè)不健全
對于行政事業(yè)單位內(nèi)部，財務(wù)部門是非常重要的部門，但是從現(xiàn)實實際中看，研究人員發(fā)現(xiàn)在財務(wù)部門存在很多問題。例如說財務(wù)部門人員對于崗位責權(quán)意識沒有明確概念，在工作時幾乎只是執(zhí)行任務(wù)，并沒有對于財務(wù)支出和收入情況進行認真了解。同時在財務(wù)部門里有很多小分支，由此產(chǎn)生很多相關(guān)財務(wù)制度，在這些制度中也存在很多問題。例如在有些小地區(qū)的財務(wù)制度僅只有幾句話，或者制度文字不明確，或者這些制度沒有隨著社會現(xiàn)實的改變及時更新。
3.會計核算工作不科學
在財務(wù)部門中會計是一個非常重要的角色，錢財?shù)氖罩Ф际浅鲇跁嬛郑F(xiàn)實生活中會計財務(wù)之所以會出現(xiàn)失誤，有很大一部分原因是會計的核算工作存在問題，例如說財務(wù)核算過程不科學，對于固定資產(chǎn)管理混亂以及手續(xù)辦理缺乏憑證，會計工作記錄不明確和記錄數(shù)字不精確，這一切問題都將導致財務(wù)出現(xiàn)問題。
4.已存內(nèi)部控制方法體系不完善以及業(yè)務(wù)流程不合理
在行政事業(yè)內(nèi)部來說，各項工作流程管理和高層控制方法是其進行高效運用的關(guān)鍵，但是現(xiàn)實實際中在這兩項都存在很多問題，例如說授權(quán)審批這一個重要權(quán)利在實際中不僅是高層的事 ，經(jīng)常會因為臨時事件下級替上級進行審批，同時在其中崗位問題出現(xiàn)過于多余，兼崗現(xiàn)象頻繁等，在流程方面本應(yīng)該有的程序在現(xiàn)實中因各種時間地區(qū)問題給大大減少，導致整個流程出現(xiàn)不合理和不科學的現(xiàn)狀。
基于上述行政事業(yè)單位內(nèi)部存在的問題，筆者在下文中將為讀者提出相應(yīng)解決策略。
二、行政事業(yè)內(nèi)部控制問題解決策略研究
1.增強管理者內(nèi)控意識
上文已經(jīng)提及到目前行政事業(yè)單位內(nèi)部高層進行內(nèi)控意識不足，因而要想完善內(nèi)部控制體系，管理者必須要有這種控制意識。具體說來例如增強管理者的責任意識，強化自己做事自己負責的工作意識，同時財務(wù)部門應(yīng)該和其他部門一起進行溝通交流，定期開設(shè)研討班，創(chuàng)建內(nèi)部控制環(huán)境，從而培養(yǎng)各級領(lǐng)導者以及具體職員的責任意識，從而增加行政事業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)。
2.加強會計基礎(chǔ)性工作以及發(fā)揮財務(wù)部門的作用
在很多行政事業(yè)單位內(nèi)部，會計很大程度上對于財務(wù)收支具體來源沒有很清楚的了解和記錄，同時應(yīng)該有的流程也會因為臨時情況進行篩減，這一系列失誤性工作給事業(yè)單位進行最終核算造成了很大的麻煩，因而要想改變這種現(xiàn)狀必須增強會計基礎(chǔ)性工作，對于會計人員進行定期培訓，在這個過程中加強會計基礎(chǔ)性工作的熟悉和責任感的加強，同時增加對員工的獎罰工作，作為激勵其嚴守崗位的保證。
3.規(guī)范內(nèi)部行為以及完善預算制度
在進行行政事業(yè)單位內(nèi)控管理中應(yīng)該有一整套規(guī)范內(nèi)部人員的規(guī)章制度，其中包括對相關(guān)部門預算、財務(wù)收支、采購物品等制定規(guī)范，這樣就可以使得每位工作人員清楚自己的職權(quán)，制定例如《非盈利性組織內(nèi)部控制指引》政策，同時建立健全事業(yè)單位內(nèi)部的預算制度，對預算進行準確估算對于財務(wù)的支出有非常清晰的緣由和記錄，這兩個方面的增強都在一定程度上對行政事業(yè)單位加強內(nèi)控起了作用。
4.增強程序的嚴格性和合理性
在行政事業(yè)單位中處理事務(wù)在現(xiàn)實中很多都忽略了嚴格的程序，這樣就會影響整個事件的正確度，因此在單位中應(yīng)該遵循初審、復審以及匯審的嚴格程序，對于比較重大事件來說，還應(yīng)該經(jīng)過上級政府批準通過，減少程序的隨意性，增大事件的精確性，對于程序問題還應(yīng)該建設(shè)獎罰制度進行核查和監(jiān)督，只有這樣才可以進一步加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，從而提高處理事件的效率。
5.充分發(fā)揮審計部門作用，從而完善內(nèi)部控制體系
在行政事業(yè)單位中，審計部門是一個具有監(jiān)察和保障的部門，它的功能就如同單位中的財務(wù)部門一樣，是行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制的關(guān)鍵，任何合理科學的制度都需要一定部門和制度進行定期監(jiān)察，將財務(wù)部門和審計部門聯(lián)合起來，從而為內(nèi)部控制體系的建立完善提供強大動力。
在上文中筆者主要根據(jù)行政事業(yè)單位存在的一系列問題為中心，提出了有關(guān)會計基礎(chǔ)性工作的加強，增強處理事件程序的嚴格度與合理性等解決策略，對現(xiàn)實中問題有一定的效果。
三、結(jié)束語
綜上所述，在目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制出現(xiàn)了很多問題，其中主要集中在財務(wù)部門中，基于這種現(xiàn)狀，筆者為讀者詳細介紹了五種具有系統(tǒng)性的解決策略，希望可以在一定程度上起到作用。
參考文獻：
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關(guān)鍵詞：環(huán)境保護;依法行政;環(huán)境執(zhí)法
目前,我國的環(huán)境法制建設(shè)不斷加強,環(huán)境行政執(zhí)法水平有了較大提高,在很大程度上改變了過去那種環(huán)境保護無法可依的局面,環(huán)境行政執(zhí)法在環(huán)境保護中也發(fā)揮出越來越重要的作用。但隨著我國人民生活水平的不斷提高和人民群眾環(huán)境意識、民主意識、法律意識的不斷增強,給環(huán)境保護提出了更高的要求。環(huán)境問題的日益突出和環(huán)境保護工作的深入開展,也使環(huán)境行政執(zhí)法工作中暴露出一些問題,一些地方有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題在根本上還沒有得到解決,這種現(xiàn)象不僅損害了環(huán)境法律法規(guī)的嚴肅性和環(huán)保部門的執(zhí)法形象,還在一定程度上縱容了環(huán)境違法行為,嚴重制約著我國環(huán)境法制建設(shè)的發(fā)展。
1 環(huán)境行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀
近年來,中國的環(huán)境法制建設(shè)正在逐步從立法為主轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄅc執(zhí)法并重,環(huán)境法的實施正在日益加強。國務(wù)院和國務(wù)院主管環(huán)境資源工作的行政部門多次發(fā)出加強環(huán)境行政執(zhí)法的通知,1993年以來,政府除了頒布多部法律,出臺了一系列的條例和實施辦法,也完善了有關(guān)法律法規(guī),同時在強化環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)、措施、監(jiān)督、檢查和制度方面也做了大量工作,從1996年開始,國家規(guī)定所有新的建設(shè)項目建成投產(chǎn)使用后,必須確保達到國家或地方規(guī)定的污染物排放標準;對沒有執(zhí)行環(huán)境影響評價制度、擅自建設(shè)或投產(chǎn)使用的新建項目,依法責令其停止建設(shè)或停止投產(chǎn)使用;在對環(huán)境違法行為的處罰方面,新的環(huán)境法規(guī)提高了處罰程度等;建立和健全了環(huán)境行政執(zhí)法機構(gòu),環(huán)境行政執(zhí)法組織日益堅實;加大了行政執(zhí)法的力度,顯示了環(huán)境行政執(zhí)法在區(qū)域環(huán)境保護等方面的重大作用;環(huán)境行政執(zhí)法的規(guī)范日益增強,依法行政水平與質(zhì)量不斷提高;我國政府對實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略及環(huán)境保護工作越來越重視,在環(huán)境行政立法、執(zhí)法方面確是下了很大的力氣,做到了有法可依;2006 年頒布《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》是規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為,推進環(huán)境保護依法行政的又一重大舉措。
中國經(jīng)過20多年的不懈努力,在環(huán)境保護方面取得了舉世矚目的成就,但是,我們應(yīng)清醒地認識到,中國正處在迅速推進工業(yè)化的發(fā)展階段,加上粗放的生產(chǎn)經(jīng)營方式,資源浪費和環(huán)境污染相當嚴重,震驚全國的公害事件不斷發(fā)生,再者隨著經(jīng)濟快速增長和對資源開發(fā)利用強度的加大,這個矛盾可能會更加突出。就目前來說,許多地方重經(jīng)濟發(fā)展,輕環(huán)境保護的現(xiàn)象時有發(fā)生,如主要污染物排放量超過環(huán)境承載能力;執(zhí)法不嚴、違法不究的問題仍然突出,已經(jīng)嚴重影響到環(huán)境保護工作的正常開展,為環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)督管理設(shè)置障礙,甚至一些企業(yè)暴力抗法,執(zhí)法環(huán)境差;立法上的疏漏、重疊與沖突、法律一定程度上的不完善等因素,也影響了環(huán)境行政執(zhí)法。所以解決歷史遺留的環(huán)境問題和控制發(fā)展過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題,仍然是一項長期而艱苦的任務(wù)。
2 環(huán)境行政執(zhí)法存在的主要問題及因素
環(huán)境保護法律現(xiàn)賦予環(huán)保行政主管部門審批、許可、檢查、驗收、收費、建議限期治理、調(diào)查、處罰、調(diào)解、監(jiān)督等十項環(huán)境管理權(quán)力,就目前的現(xiàn)狀看,環(huán)境管理逐步納入依法辦事的軌道,依法行政的水平逐步提高。但壞境執(zhí)法與立法宗旨存在差距,我國現(xiàn)行的環(huán)境保護法規(guī)存在不明確、不具體、法律責任不清以及程序不完善等問題,這給環(huán)境行政機關(guān)正常行使行政執(zhí)法活動帶來諸多困難。
2.1 環(huán)境行政執(zhí)法存在的主要問題。
2.1.1 環(huán)保行政執(zhí)法環(huán)境尚不理想,不同程度上影響了執(zhí)法質(zhì)量。
2.1.1.1 違法處罰的不當。企業(yè)環(huán)境違法成本低,守法成本高是造成污染反彈、環(huán)境行政執(zhí)法不到位的一個因素。如有些企業(yè)違法排污作為降低成本,追求利潤的“捷徑”,環(huán)境法律、法規(guī)授予環(huán)保部門的一項重要處罰措施是罰款,而罰款的數(shù)額與企業(yè)違法情節(jié)、環(huán)境危害程度、違法得利不掛鉤。對于偷排行為,環(huán)保部門只能作罰款的行政處罰,不會影響企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動和違法所得。因此,違法成本低,守法成本高是污染反彈屢禁不止的一個很大因素,污染反彈此起彼落,更顯環(huán)境行政執(zhí)法的不到位。
2.1.1.2 公眾的參與不夠。環(huán)境法的實施除了依靠政府之外,重要的是發(fā)動和依靠群眾。我國《環(huán)境保護法》規(guī)定:“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。”但當前,我國仍缺乏參與機會和參與環(huán)境保護的有效機制,導致一些對環(huán)境執(zhí)法抱有極大熱情的群眾不能全面參與環(huán)境執(zhí)法,這在一定程度上影響了我國環(huán)境執(zhí)法的質(zhì)量。
2.1.2 環(huán)境行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高,影響正常環(huán)境行政執(zhí)法功能。
2.1.2.1 人員少,執(zhí)法工作任務(wù)繁重。由于歷史及各方面的原因,環(huán)境部門特別是基層環(huán)保部門的機構(gòu)、隊伍一直偏弱,執(zhí)法人員存在一身兼數(shù)職的現(xiàn)象,影響了正常的環(huán)境行政執(zhí)法的能力。
2.1.2.2 能力差,執(zhí)法工作水平欠缺。環(huán)境行政執(zhí)法能力嚴重不足,執(zhí)法人員對法律理解不深,不能正確運用法律法規(guī)條文,對違法事實與處罰依據(jù)條款不相對應(yīng),調(diào)查處理的程序不規(guī)范,不注意事實證據(jù)的收集,證據(jù)不全面,不合法或取證馬虎,對違法者的違法事實掌握不準,導致在適用自由裁量權(quán)時把握不準。環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)與當前的環(huán)境形勢及所肩負的任務(wù)相比仍有一定的差距。環(huán)境執(zhí)法部門缺乏大量的有較高思想素質(zhì),既懂法律又懂科學技術(shù)的環(huán)境執(zhí)法人員。
2.1.2.3 裝備差,活動經(jīng)費難以保障。受地方人事,財政和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的限制,環(huán)境執(zhí)法經(jīng)費不足,我國政府預算收支科目中還沒有設(shè)立環(huán)境保護類級科目,環(huán)保沒有固定的資金來源,環(huán)保投入與經(jīng)濟社會發(fā)展水平不相適應(yīng)。許多基層環(huán)保機構(gòu)的執(zhí)法職能裝備遠遠達不到標準。應(yīng)急能力差,這在一定程度上影響了其行政執(zhí)法能力。
2.2 環(huán)境行政執(zhí)法面臨困境的原因所在。
2.2.1 現(xiàn)有環(huán)保法規(guī)體系存在不足,給環(huán)境行政執(zhí)法帶來重重困難。
