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DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2017.07.248
0 引言
隨著我國經濟水平持續快速發展，城市化進程加速并不斷擴大，單位和個人需求不斷提高，使省直機關單位有限的辦公院落變得更加擁堵。開發利用好單位人防空間是解決省直單位院落擁堵和維護資金來源比較好的途徑，有利于改善省直單位辦公院落停車擁堵、改善辦公環境和兼顧戰備。
1 人防工程維護管理面臨的問題
1.1 人防工程維護管理資金不足
省直機關單位人防工程大多都建設時間比較早，設施設備好多都已到了使用年限，需要大量資金進行設備更換和維修。這些維修費用是按照國家有關財務管理規定申請的，各個機關單位根據本單位人防工程設施使用情況，向國家進行維修資金申請。而往往這些申請到的維修資金遠遠少于實際工作中的資金需求，直接導致維護管理工作很難落到實處。
1.2 人防工程專業管理人員崗位變動
人防工程專業管理人員要求其觀察細致、監管到位。要實現有效管理，確保人防工程達到設施完好、安全可靠的戰備要求，就必須做到巡查、檢查的高密度，從而保證及時發現問題，及時加以解決。由于專業管理人員的崗位變動，使很多單位人防工程的管理者多數是兼職人員擔任，他們不熟悉人防工程管理業務，從而造成人防安全檢查不深入、不到位、不全面。這也正是從根本上影響人防工程管理水平提高的重要因素。
1.3 機關單位辦公房屋權屬變更
未認真落實黨政機關停止新建樓堂管所和清理辦公用房的要求，加強機關辦公用房管理，健全辦公用房統一管理體制，規范統一權屬登記制度，由省政府授權省機關事務管理局依法實施統一確權登記管理。對省屬單位辦公樓進行變更，省事務管理局統一管理辦公樓及附屬設施（地下人防設施）。由于房屋管理權發生轉變，設備維修資金申請程序又比較繁瑣，人防設備維修管理的積極性可能會受到影響，實際的維護管理工作就很難落到實處，甚至根本沒有維護工作開展。
2 人防工程維護管理的措施
2.1 建立規章制度，加強維護管理工作
建立明確的管理制度是人防工程維護管理工作中的重要內容。根據本單位人防工程的具體實際情況，制定合適的人防工程維護管理辦法，逐漸建立健全組織管理機構，完善各項規章制度，做到責任到人、管理到位，切實落實人防工程責任制，保證一旦戰爭需要即可投入使用。如某省直單位在不斷完善本單位人防維護管理辦法的同時，還成立了以單位第一責任人和相關部門組成的人防工程維護管理領導小組，負責本單位人防工程平展Y合利用、戰時轉換、安全使用、維護工作的領導與協調。由于單位第一責任人擔任領導小組組長，在平時維護工作中遇到問題上報時，直接上報領導小組中間少了審批的環節，節省了大量審批時間。通過成立單位人防工程維護管理領導小組，人防維護管理工作得到了重視，使得維護管理工作開展的順暢有力。
2.2 提高管理人員的業務素質，做好宣傳教育工作
人防工程管理人員的業務素質是決定人防管理水平的關鍵。因此要不斷的進行人防管理人員的專業培訓，組織學習《人民防空法》和相關政策法規等，豐富管理人員的專業理論，增強對本單位人防工程的了解，使之成為懂法規、懂專業的高水平的人防管理者。同時大力開展單位干部職工人民防空知識的宣傳教育工作，組織豐富多彩的人防知識競賽活動，讓大家了解重視人防事業，逐步提高對人防管理工作的認識程度。如某省直單位為增強廣大干部職工防空防災意識，提高大家關心熱愛人防工作的積極性，根據上級業務主管部門和當前人民防空形式需要，組織開展人民防空知識競賽活動。規定競賽題目來源和競賽試題類型，供廣大干部職工學習和查閱，設置競賽活動獎項。通過有獎競賽活動提高了廣大干部職工學習人民防空知識的積極性，形成人人關心、支持和參與人防管理的良好局面。
2.3 積極推進人防工程維護管理社會化
隨著機關單位后勤物業服務改革，全面推進物業服務社會化管理，相關的現行管理體制在某種程度上講已不適用新形勢要求。人防工程社會化管理是一種新的管理模式，實施社會化管理，充分利用社會力量，有效的克服了工作量大和人防管理人手緊的矛盾，把人員從繁瑣的日常管理工作中解放出來。根據本單位人防工作實際進一步細化管理細則，從而有效的監督、指導物業公司對人防工程的維護和管理，提高管理專業化水平，達到人防工程戰時打得贏、平時用的上的使用要求。
2.4 平戰結合、用管結合，暢通維修資金渠道
人防工程設施的維護和管理工作，離不開維修資金的保證，維修資金的來源應考慮多渠化。一是按照國家有關財務管理規定及時申請維護管理經費。二是在確保戰備效益的前提下，積極開展平戰結合工作，利用好單位人防資源，把適合的人防場所進行租賃。如某省直單位根據單位人防設施的實際情況，把副樓地下室改造成了地下餐廳。根據《人民防空工程平時開發利用管理辦法》第六條規定對副樓改造的地下餐廳進行了租賃，地下人防租賃使用單位應承擔人民防空工程的維護、消防、防汛、治安等工作和使用中的經濟、法律責任。以用促管即解決了干部職工就餐地點問題又有了經濟收入。人防工程維修管理經費從平時使用單位繳納的有償使用費中列支，應該說是解決人防工程維修經費比較好的理想模式。只要有了資金的保障就能確保人防工程事業長期、健康發展。
第一條為加強人民防空工程建設和管理，根據《中華人民共和國人民防空法》、《省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》、《建設工程質量管理條例》等法律、法規規定，結合本市實際，制定本規定。
第二條本市行政區域內人民防空工程規劃、建設、使用、維護及其相關管理活動，適用本規定。
本規定所稱人民防空工程(以下簡稱人防工程)，包括為保障戰時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫療救護等單獨修建的地下防護建筑，結合地面建筑修建的戰時可用于防空的地下室(以下簡稱防空地下室)，以及其他兼顧人民防空需求而建設的地下工程。
第三條市、縣(市、區)人防主管部門按照規定權限，負責本行政區域內的人防工程建設和管理工作。
發展和改革、規劃、建設、財政、公安、國土資源、房管、物價、工商、稅務、市政公用等部門按照各自職責，協同人防主管部門做好人防工程的建設和管理工作。
第四條人防工程建設是國防工程建設的重要組成部分，是保障公共安全的社會公益事業。市、縣(市、區)人民政府應當將人防工程建設目標納入國民經濟和社會發展規劃，納入城市建設總體規劃，并將人防工程人均掩蔽面積納入城市建設考核指標體系。
第二章人防工程的規劃與建設
第五條各級政府應當組織規劃、人防等部門制定人防工程建設規劃，并納入城鄉總體規劃。
規劃行政主管部門編制控制性詳細規劃，應當征求人防主管部門的意見，落實人防工程建設規劃；審查建設工程規劃方案時，落實人防工程建設要求。
第六條城市地下空間的規劃建設，應當兼顧人民防空需要。人防主管部門應當參與規劃的編制和審查。
城市地下空間開發的關鍵部位和重點設施，須符合人民防空防護標準，其防護設計審查須有人防主管部門參加。
規劃建設城市廣場、綠地、交通樞紐及其他市政公用基礎設施，應當注重開發利用地下空間，同時規劃建設人防工程或兼顧人防需求的其他地下工程。
地下空間開發兼顧人防需要的地下工程，不納入人防工程應建面積指標核算，但享受人防工程建設的規費優惠政策。
第七條人防工程及其配套的出入口、孔口、口部偽裝房等設施的建設用地，規劃、國土資源等部門應當依法保障。在人防工程主要出入口附近規劃修建地面建筑時，應留出安全距離。
第八條規劃建設人防工程時，應當同時規劃建設與其他地下工程的連接通道或預留連通口，任何組織和個人不得拒絕連通。
第九條規劃建設重要經濟目標，須充分考慮人防需要。對適合地下工作環境的關鍵部位、重要設施，應當盡可能建在地下，并為戰時堅持工作和生產的人員修建掩蔽工程。
第十條人防指揮工程、公用的人員掩蔽工程和疏散干道工程由人防主管部門負責組織建設，建設經費由同級財政預算安排，建設用地由政府劃撥。
防空專業隊、醫療救護、物資儲備等專用工程，由群眾防空組織組建單位和戰時醫療救護、物資儲備等部門分別負責組織建設，建設經費由各有關部門和單位解決。
防空地下室工程，由有關單位或者個人負責組織建設，建設經費由建設單位或者個人籌措，列入建設項目總投資。
第十一條地面建筑面積15萬平方米以上的新建居住小區，應當規劃建設防空專業隊或醫療救護等專用工程；地面建筑面積30萬平方米以上的新建居住小區，應當同時規劃建設防空專業隊和醫療救護等專用工程。新建居住小區配建各類人防專用工程，可享受按應建防空地下室面積75％的比例配建的優惠政策。
第十二條城市規劃區范圍內新建(含改建、擴建)民用建筑應當按下列標準同步修建防空地下室：
(一)新建10層(含)以上或者基礎埋置深3米(含)以上的民用建筑，按地面首層建筑面積修建6級(含)以上防空地下室；
(二)新建除第(一)項規定以外的其他新建民用建筑按照一次性規劃地面建筑面積的5％修建6級(含)以上防空地下室；
(三)新建居住小區在一次性規劃建設的范圍內，已按第(一)項、第(二)項規定要求修建人防工程以外的地下工程，除設備用房外，應當兼顧人民防空需要。
第十三條確因地質、地形、結構或者其他條件限制，不能修建防空地下室的，經人防主管部門批準，建設單位須按規定向人防主管部門繳納易地建設費，由人防主管部門統一組織易地修建。任何組織和
個人無權批準減免。
人防易地建設費由人防主管部門統一收取，交同級政府財政實行“收支兩條線”管理，專項用于人防工程建設，任何組織和個人不得平調、擠占、截留或挪用。
第十四條新建民用建筑項目未按規定建設防空地下室或者未繳納人防工程易地建設費的，規劃主管部門不得核發規劃許可證，建設主管部門不得核發施工許可證，人防主管部門不予竣工驗收。
第十五條依照國家和省有關規定，建設人防工程享受相關優惠政策，免收基礎設施配套、墻改發展基金、房屋拆遷、環境保護、散裝水泥專項資金等各項規費。
第三章人防工程的質量監管
第十六條人防工程建設應當按照《建設工程質量管理條例》的規定，建立行政監督、社會監理、施工單位管理相結合的質量管理機制，開展爭創優質工程活動，確保工程建設質量。
人防工程質量應當符合國家規定的防護標準和質量標準。人防主管部門負責人防工程建設質量的監督管理，可以委托人民防空工程質量監督站或者有關建設工程質量監督機構實施監督。
第十七條承擔人防工程勘察、設計、施工、監理和防護設備生產的單位應當具備相應資質，首次進入須到人防主管部門備案。
第十八條單建式人防工程、人防指揮工程、醫療救護工程等的設計應由具備人防專業設計資質的單位承擔；建筑工程專業甲級資質的設計單位可承擔防護等級5、6級防空地下室的設計。
第十九條人防工程施工圖設計文件的技術性審查應由具有相應審查資質的單位承擔。市人防主管部門負責政策性審查。經審查合格的，由市人防主管部門頒發施工圖設計文件批準書。
人防工程施工圖設計文件未經審查批準的，不得使用。已批準的，應當嚴格執行，不得擅自更改；確需調整的，應報原審批部門批準。
第二十條建設單位在領取施工許可證或者開工報告前，須向人防工程質量監督機構申請辦理質量監督手續。人防工程質量監督機構應當在收齊全部資料后三個工作日內作出處理決定，對符合條件的下達《人防工程質量監督通知書》。
未獲得施工圖設計文件批準書和未辦理《人防工程質量監督通知書》的，建設主管部門不予辦理開工手續，建設單位不得開工。
第二十一條施工單位須建立、健全施工質量檢驗制度，嚴格工序管理，做好隱蔽工程的質量檢查和記錄。隱蔽工程在隱蔽前，必須督促建設單位通知人防工程質量監督機構進行現場驗收。施工結束后，須提供工程質量保證和保修文書。
第二十二條人防工程建設實行專業監理制度。監理單位和監理人員應持證上崗，并嚴格按照《建設工程質量管理條例》有關規定，承擔相應的責任和義務，對工程質量終生負責。
第二十三條人防工程防護設備須符合國家規定的設計要求和產品質量標準，安裝須符合國家和省相關技術要求。
第二十四條人防工程建設項目的設計、施工、監理以及重要設備的采購，應當依法公開招標或者邀請招標。
涉及國家安全、國家秘密的人防工程建設項目，不宜進行公開招標的，按照國家有關規定可以不進行公開招標。
第二十五條人防工程竣工驗收應同地面工程同步進行。初步驗收合格的，由人防工程質量監督機構出具人防工程質量監督報告。驗收不合格的，建設單位應當及時整改，整改后仍不符合人防工程建設要求的，應當按照應建面積補繳人防工程易地建設費。
第二十六條建設平戰結合的人防工程，建設單位應當按規定制定平戰轉換方案，備好器材、構件，與工程同步接受驗收；也可備足平戰轉換所需經費，委托人防主管部門戰前統一轉換。
第二十七條建設單位應當在人防工程竣工驗收合格十五日內持以下資料到人防主管部門備案：
(一)人防工程竣工報告；
(二)人防工程質量監督報告；
(三)人防工程平戰轉換方案；
(四)人防工程委托管理協議；
(五)其它規定需要提交的資料。
人防主管部門自收齊資料七個工作日內，對手續齊全的人防工程出具竣工驗收備案認可文件。
第二十八條未提供人防工程竣工驗收證明的，規劃、建設、房產等主管部門不予辦理工程備案與房產發證等相關手續。
人防工程檔案應當在工程竣工驗收后及時移交人防主管部門。
第四章人防工程的使用與維護
第二十九條國家投資(包括各級政府財政預算安排的人防經費和人防主管部門依法向社會籌集的資金)建設的人防工程，所有權屬于國家。
建設單位或個人依法按規定比例結合新建民用建筑修建的防空地下室，所有權屬于國家。
除上述規定以外建設的各類人防工程，所有權屬于投資者。
所有權人對人防工程依法享有占有、使用、收益和處分權，可以行使轉讓、拍賣、申請抵押貸款等權利。
第三十條鼓勵單位和個人平時開發利用除重要的指揮、通信等工程以外的人防工程為經濟建設和人民生活服務。戰時人防工程由政府統一調度，安排使用。
開發利用人防工程堅持依法登記、有償使用、用管結合的原則，享受國家和省規定的有關優惠政策。
開發利用人防工程，有關部門應依法核發營業執照和許可證。
開發利用人防工程，必須符合環境保護、消防、安全生產等要求，并按照國家規定辦理相關手續。
開發利用人防工程的單位和個人不得擅自改變人防工程用途，確需改變用途的，須報經人防主管部門批準。
依法結建的人防工程，任何單位和個人不得出售或者變相出售。
第三十一條開發利用人防工程實行登記、發證制度。平時開發利用人防工程，使用單位須提出申請，經人防主管部門審查合格后，依照國家有關規定核發《人民防空工程平時使用證》。依法結建的防空地下室平時開發利用，使用單位須與人防主管部門簽訂《人防工程委托管理協議》后，方可申請辦理《人民防空工程平時使用證》。
使用單位申領《人民防空工程平時使用證》時需提交下列資料：
(一)使用申請登記表；
(二)使用人的合法證件；
(三)人防工程登記文書(竣工驗收備案認可文件)；
(四)人防工程保護、安全和維護管理責任書；
(五)租賃使用人防工程的，提交人防工程租賃合同；
(六)其他規定需要提交的材料。
持有《人民防空工程平時使用證》的單位和個人，才有權使用人防工程。禁止無證使用人防工程或轉讓《人民防空工程平時使用證》。
人防工程使用人變更時，須向人防主管部門申請辦理變更手續，換發《人民防空工程平時使用證》。改變平時使用用途的應當重新申請辦理批準手續。
《人民防空工程平時使用證》應當在該人防工程醒目位置公示。
第三十二條人防工程平時使用合同期限一般不超過五年，特殊情況下合同期限最長不得超過二十年。
第三十三條各級政府應當建立人民防空工程維護管理基金，實行專戶儲存，政府監管，專項用于人防工程維護管理。
公用人防工程的維護管理，由人防主管部門負責，維護管理資金從人防工程維護管理費中列支。各級人防指揮工程的維護管理資金由本級財政列入人防部門年度預算。
單位人防工程的維護管理，由工程隸屬單位負責，維護管理資金由本單位財務列支。
住宅小區依法結建的防空地下室的維護管理，由受委托的使用單位負責。維護管理基金由受委托的使用單位從收取的人防工程平時使用費中提取，具體標準按照省、市有關文件執行。
其他人防工程的維護管理，由所屬單位或使用單位負責，維護管理資金由本單位財務列支。
第三十四條人防工程隸屬關系發生變動時，應當辦理交接手續，工程檔案資料等同時移交，并報人防主管部門備案。工程隸屬關系變動后，其維護管理責任隨之轉移。
第三十五條人防工程的維護管理，應當執行國家和省有關技術規程和安全使用管理規定，保持人防工程良好的使用狀態和防護能力。人防主管部門應加強對人防工程維護管理的監督檢查，制定相關管理制度，明確維護管理的任務和內容，定期組織對人防工程的運行狀況進行檢查。
第三十六條任何單位和個人不得進行下列影響人防工程使用或者降低人防工程防護能力的作業：
(一)向人防工程內部和孔口附近排泄廢水、廢氣，傾倒廢棄物，堆放雜物，堵塞孔口，或者修建與人防工程無關的其他建筑；
(二)堵塞通往人防工程口部的道路，在危及人防工程安全范圍內修建地面工程設施；
(三)擅自占用和毀壞人防工程；
(四)擅自損壞、改造、挪用、拆除人防工程內部的設備設施；
(五)在危及人防工程安全范圍內采石、伐木、取土、爆破、打樁、埋設管道；
(六)其他危害人防工程安全的行為。
第三十七條禁止擅自拆除人防工程。確需拆除的，應當按管理權限報經人防主管部門批準，并按照拆除的人防工程面積、等級補建人防工程或者繳納人防工程易地建設費。
補建的人防工程不得低于原人防工程抗力等級，不得少于原人防工程拆除面積，不得沖抵按照配建標準的應建人防工程面積。繳納人防工程易地建設費按照原有人防工程等級的現行重置價標準繳納。
第三十八條符合下列條件之一的人防工程，按照管理權限經人防主管部門批準后報廢：
(一)工程質量低劣，直接威脅地面建筑和交通安全，且加固改造困難的；
(二)工程滲、漏水嚴重，坍塌或者有坍塌危險，沒有使用價值的；
(三)由于地質條件差，工程基礎下沉，結構斷裂、變形，已無法使用的。
經批準報廢的人防工程，由報請人予以回填處理。
第五章法律責任
第三十九條違反規定，不修建防空地下室的，由人防主管部門對當事人給予警告，責令限期修建，可以并處五萬元以上十萬元以下的罰款；因主體工程完工無法補建的，應當繳納易地建設費，并處五萬元以上十萬元以下的罰款。
建設單位不按規定繳納易地建設費的，由人防主管部門責令限期繳納，當事人逾期未繳納易地建設費的，按日加收千分之二滯納金。
第四十條有下列情形之一的，由人防主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正違法行為，可以對個人并處一千元以上五千元以下的罰款，對單位并處一萬元以上五萬元以下的罰款；造成損失的，相關責任單位和責任人應當依法賠償損失：
(一)侵占人防工程的；
(二)不按照國家規定的防護標準和質量標準修建人防工程的；
(三)拆除人防工程后拒不補建或者拒不補償的；
(四)人防工程未組織竣工驗收或驗收不合格擅自交付使用的；
(五)未經人防主管部門同意，擅自使用人防工程的；
(六)人防工程維護管理不當，影響防護效能的。
第四十一條建設、設計、施工、監理等單位違反人防工程質量管理規定從事相關活動的，由建設、人防等相關行政主管部門在其職責范圍內按照《建設工程質量管理條例》的有關規定予以處罰。
第四十二條國家工作人員有下列情形之一的，對直接負責的主管人員和其他責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
(一)違反規定批準免建防空地下室的；
(二)違反規定批準減少應建的防空地下室面積或者批準減免易地建設費的；
關鍵詞：統籌規劃；平戰結合；地下空間；防護工程體系
中圖分類號：R142 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）06-0-01
我國城市地下空間大規模開發利用雖然始于人防工程，但現階段，普通地下空間與人防工程卻被認為是兩種不同類型的工程，普通地下空間被認為是在地下建設的除用于人防以外的工程。近幾年，普通地下空間的開發利用有很大的發展，開發利用規模正在日益擴大，開發速度加快。一些經濟發達、實力較強的大中城市，對普通地下空間進行了相當規模的開發利用。而人防工程作為在戰時保護人民群眾生命財產不受損失的工程，它不同于普通地下空間之處在于它建設的目的主要是用于戰時掩蔽人員物資，為保護人員物資的安全，它在規劃、設計、建造時要著眼于防止被武器破壞，因此它同普通地下空間相比而言，有更高的要求。普通地下空間與人防工程的相同之處在于它們都建于地下，都要起到在地下圍護一個空間的作用，相對于地面建筑而言，它們的抗毀能力都比較高。統籌普通地下空間和人防工程建設，是融合地下空間資源，建設防護工程體系的關鍵。
一、人防工程要平戰結合，統籌平時戰時功能
人防工程雖然是為戰時掩蔽人員物資建設的，但它不能僅限于用于戰時，平時還要為經濟建設服務。如何在平時能夠發揮最大效益實現人防工程科學發展的關鍵。
1.科學規劃是統籌平時戰時功能的基礎。科學規劃就是制定人防工程建設規劃要堅持以新時期軍事戰略方針為指導，以《人民防空法》為依據，貫徹“長期準備、重點建設、平戰結合”的方針，堅持與經濟建設相協調、與城市建設相結合的原則，實事求是地確定人防工程建設目標。
2.平戰結合是統籌平時戰時功能的保障。平戰結合就是人防工程戰時使用和平時使用要結合起來。建設人防工程的目的是戰時保護人民生命財產安全，但戰時是短暫的，和平是長期的，如果為戰時使用而修建的人防工程在平時得到充分的利用，一方面是對國家財產的巨大浪費；另一方面也調動不起社會資金修建人防工程的積極性。平戰結合是人防工程建設可持續發展建設的保障，只有搞活平戰結合，才能體現人防工程以人為本的原則，才能充分調動廣大人民群眾建設人防工程的積極性。
3.平戰轉換是統籌平時戰時功能的要求。平戰結合的人防工程如果完全按照戰時的需要完全修建到們，就不能滿足平時使用的要求，為了滿足平時的使用，人防工程在主體結構修建完成的同時，一些平時不用的設備平時可以不安裝，可以預留一些工作待有戰爭征狀時在規定的時間內完成，這就是人防工程的平戰功能轉換。平戰轉換是平時利用的人防工程在戰前按照規定的時限完成轉換措施達到戰時使用的要求。
4.維護管理是統籌平時戰時功能的需要。維護管理是指對人防工程的行政、技術管理和經常性的維護、保養和檢修工作。維護管理是人防工程建設管理中的一項經常性的重要任務，構建布局合理、功能配套的人防工程體系不僅需要建設大量的人防工程，它也需要對已建設完成的人防工程的維護管理，只有維護管理的好，才能使建設完成的人防工程隨時處于良好的狀態，保障戰時發揮其功能效益，同時，也是為人防工程平時開發利用創造良好條件的重要保障。
5.工程質量是統籌平時戰時功能的關鍵。構建布局合理、功能配套的人防工程體系的關鍵是工程質量，工程質量能否達到人防戰術技術要求、滿足設計圖紙的規定、達到人防工程質量檢驗評定標準，不僅是戰時能否滿足保護人民生命財產安全的關鍵，也是平時安全使用人防工程的關鍵。人防工程建設涉及的四個主體單位要按照建設工程質量管理條例的要求，各負其責。
二、地下空間開發利用要兼顧人防需要，統籌平時戰時功能
普通地下空間由于是建在地下，比地上建筑具有更好的消除爆炸沖擊波的性能，提高普通地下空間的防護功能，能在增加較少的投資的情況下取得較高的戰備效益。近年來，隨著城市建設開發不斷向高處和深度發展，地下空間的開發步伐在不斷加大，人防工程在地下空間上所占的地位在下降，人防工程建設也難以適應不斷增加的城市規模的需要，戰時統籌利用地下空間掩蔽人員物資避免人民群眾生命財產受到損失已經是共識。如何跟上城市地下空間開發利用的步伐，以地下空間開發促進人防工程建設快速發展是迫切需要解決的一個課題。
1.正確處理當前與長遠的關系。城市地下空間開發利用，既要考慮當前的需要，更要立足長遠的規劃發展，使地下空間這一資源得到長效管理、有效利用。因此，我們開發地下空間時，不僅要考慮到平時為經濟建設服務，還要未雨綢繆，考慮到戰時保障人民生命財產的安全。
2.正確處理局部與全局的關系。城市地下空間的開發必須樹立全局意識。城市地下空間資源的開發直接關系到城市的未來發展，關系到人民群眾的切身利益。因此，在開發利用地下空間時，應從城市的全局出發，統籌兼顧，科學規劃，根據城市人防的需要，合理確定兼顧人防的形式。
3.加大科研力度，創新普通地下空間兼顧人防需要的形式。隨著我國經濟發展，居民居住區規劃越來越注意功能的配套。居住區中的汽車庫、務業管理用房等社區服務功能區轉入地下，使居住區更加的集約、化人性化。戰時居住區是人員密集的地方，因此要求人員掩蔽工程的數量要增大，防護措施要可靠，從而能夠充分保證人民群眾的生命財產安全。大型地下交通設施的建設應兼顧人防要求。大型地下交通設施如火車站、航空港等是戰爭的生命線，是平戰結合人防工程重要的切入點。居民居住區規劃中的地下停車庫的開發應兼顧人防要求。兼顧人防需要的普能地下空間應在滿足平時使用要求的前提下，最大限度的按照戰時的需要建設，預留項目應盡量少，以滿足戰時在轉換時限內完成轉換的需要。如何使預留項目在轉換時限內完成轉換也需要通過科研實現。
統籌普通地下空間和人防工程建設，融合地下空間資源建設防護工程體系是一個長期的艱苦的工作，相信我們在科學發展觀的指導下，嚴格執行《人民防空法》和《城市地下空間開發利用管理規定》，科學規劃，堅持平戰結合，并做好平戰轉換準備，嚴把新工程的建設質量，維護管理好老工程，我們一定能夠構建一個布局合理、功能配套的人防工程體系，不負人民的重托。
參考文獻：
處罰種類：警告、罰款
法律依據：
1．《中華人民共和國人民防空法》第四十八條：“城市新建民用建筑，違反國家有關規定不修建戰時可用于防空的地下室的，由縣級以上人民政府人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期修建，可以并處10萬元以下的罰款。”
2．《**省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第四十條：“違反本辦法第十六條第一款規定的，由人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期修建，可以并處10萬元以下罰款。”
第十六條：“城市新建民用建筑，建設單位應當按照國家規定修建防空地下室；不宜修建的，必須報人民防空主管部門批準，并按規定繳納易地建設費，由人民防空主管部門組織易地建設。”
3．《**市人民防空工程建設管理辦法》第二十四條：“違反本辦法規定，不按國家規定建設防空地下室的，由人防主管部門給予警告，并責令限期修建，可依法并處應建防空地下室每平方米50元罰款，但最高不超過10萬元。”
二、侵占人民防空工程的
處罰種類：警告、罰款
法律依據：
1．《中華人民共和國人民防空法》第四十九條：“有下列行為之一的，由縣以上人民政府人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正違法行為，可以對個人并處5000元以下的罰款、對單位并處1萬元至5萬元的罰款；造成損失的，應當依法賠損失：
（一）侵占人民防空工程的；”
2．《**市人民防空工程建設管理辦法》第二十五條：“違反本辦法第十五條第一至五項規定的，由人防主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正。其中違反第一、五項規定的，可依法對個人并處3000元至5000元的罰款，對單位并處30000元至50000元的罰款；違反第二、三、四項規定的，可依法對個人并處2000元以下的罰款，對單位并處10000元至30000元的罰款。造成損失的，當事人應當依法賠償損失。”
第十五條：“任何單位或者個人不得實施下列行為：
（一）侵占人防工程；”
三、不按照國家規定的防護標準和質量標準修建人民防空工程的
處罰種類：警告、罰款
法律依據：
1．《中華人民共和國人民防空法》第四十九條：“有下列行為之一的，由縣級以上人民政府人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正違法行為，可以對個人并處5000元以下的罰款、對單位并處1萬元至5萬元的罰款；造成損失的，應當依法賠償損失：
（二）不按照國家規定的防護標準和質量標準修建人民防空工程的；”
2．《**省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第三十九條：“違反本辦法第十五條第一款規定的，由人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正，可以對單位并處1萬元至5萬元的罰款。
第十五條：“人民防空工程必須按照國家規定的建設程序、設計標準、防護標準和質量標準進行建設。建設單位不得降低人民防空工程的質量標準和防護等級。”
四、改變人防主體結構、拆除人防工程設施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能的
處罰種類：警告、罰款
法律依據：
1．《中華人民共和國人民防空法》第四十九條：“有下列行為之一的，由縣以上人民政府人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正違法行為，可以對個人并處5000元以下的罰款、對單位并處1萬元至5萬元的罰款；造成損失的，應當依法賠損失：
（三）違反國家有關規定，改變人民防空工程主體結構、拆除人民防空工程設備設施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能的；”
2．《**省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第四十一條：“違反本辦法第二十四條第一、二、三、四項規定的，由人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正，可以對個人并處五千元以下的罰款，對單位并處一萬元至五萬元的罰款；造成損失的，當事人應當依法賠償損失。”
第二十四條：“任何單位或者個人不得實施下列行為：
（四）改變人民防空工程主體結構、拆除人民防空工程設備設施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能；”
3．《**市人民防空工程管理辦法》第二十五條：“違反本辦法第十五條第一至五項規定的，由人防主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正。其中違反第一、五項規定的，可依法對個人并處3000元至5000元的罰款，對單位并處30000元至50000元的罰款；違反第二、三、四項規定的，可依法對個人并處2000元以下的罰款，對單位并處10000元至30000元的罰款。造成損失的，當事人應當依法賠償損失。”
第十五條：“任何單位或者個人不得實施下列行為：
（五）改變人防工程主體結構、拆除人防工程設施或者采用其他方法危害人防工程安全和使用效能；”
五、拆除人防工程后拒不補建的
處罰種類：警告、罰款
法律依據：
《中華人民共和國人民防空法》第四十九條：“有下列行為之一的，由縣級以上人民政府人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正違法行為，可以對個人并處5000元以下的罰款、對單位并處1萬元至5萬元的罰款；造成損失的，應當依法賠償損失：
（四）拆除人民防空工程后拒不補建的；”
六、占用人民防空通信專用頻率、使用與防空警報相同的音響信號或者擅自拆除人民防空通信、警報設備設施的
處罰種類：警告、罰款
法律依據：
1．《中華人民共和國人民防空法》第四十九條：“有下列行為之一的，由縣級以上人民政府人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正違法行為，可以對個人并處5000元以下的罰款、對單位并處1萬元至5萬元的罰款；造成損失的，應當依法賠償損失：
（五）占用人民防空通信專用頻率、使用與防空警報相同的音響信號或擅自拆除人民防空通信、警報設備設施的；”
七、阻撓安裝人民防空通信、警報設施，拒不改正的
處罰種類：警告、罰款
法律依據：
《中華人民共和國人民防空法》第四十九條：“有下列行為之一的，由縣級以上人民政府人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正違法行為，可以對個人并處5000元以下的罰款、對單位并處1萬元至5萬元的罰款；造成損失的，應當依法賠償損失：
（六）阻撓安裝人民防空通信、警報設施，拒不改正的；”
八、向人防工程內排入廢水、廢氣或者傾倒廢棄物的
處罰種類：警告、罰款
法律依據：
1．《中華人民共和國人民防空法》第四十九條：“有下列行為之一的，由縣級以上人民政府人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正違法行為，可以對當事人并處5000元以下的罰款、對單位并處1萬元至5萬元的罰款；造成損失的，應當依法賠償損失：
（七）向人防工程內排入廢水、廢氣或者傾倒廢棄物的；”
2．《**省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第四十一條：“違反本辦法第二十四條第一、二、三、四項規定的，由人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正，可以對個人并處五千元以下的罰款，對單位并處一萬元至五萬元的罰款；造成損失的，當事人應當依法賠償損失。”
第二十四條：“任何單位或者個人不得實施下列行為：
（一）向人民防空工程內排放廢水、廢氣和傾倒廢棄物；”
3．《**市人民防空工程建設管理辦法》第二十五條：“違反本辦法第十五條第一至五項規定的，由人防主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正。其中違反第一、五項規定的，可依法對個人并處3000元至5000元的罰款，對單位并處30000元至50000元的罰款；違反第二、三、四項規定的，可依法對個人并處2000元以下的罰款，對單位并處10000元至30000元的罰款。造成損失的，當事人應當依法賠償損失。”
第十五條“任何單位或者個人不得實施下列行為：
（二）向人防工程內排放廢水、廢氣和傾倒廢棄物；”
九、在距單獨修建的人民防空工程五十米范圍內采石、取土、爆破、挖洞的
處罰種類：警告、罰款
法律依據：
1．《**省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第四十一條：“違反本辦法第二十四條第一、二、三、四項規定的，由人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正，可以對個人并處五千元以下的罰款，對單位并處一萬元至五萬元的罰款；造成損失的，當事人應當依法賠償損失。”
（二）未經批準，在距單獨修建的人民防空工程五十米范圍內采石、取土、爆破、挖洞；”
2．《**市人民防空工程建設管理辦法》第二十五條：“違反本辦法第十五條第一至五項規定的，由人防主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正。其中違反第一、五項規定的，可依法對個人并處3000元至5000元的罰款，對單位并處30000元至50000元的罰款；違反第二、三、四項規定的，可依法對個人并處2000元以下的罰款，對單位并處10000元至30000元的罰款。造成損失的，當事人應當依法賠償損失。”
第十五條：“任何單位或者個人不得實施下列行為：
（三）未經批準，在距單獨修建的人防工程安全范圍內采石、取土、爆破、挖洞等；”
十、在單獨修建的人民防空工程口部預留建筑物倒塌半徑范圍內修建、改建、擴建其他建筑物的
處罰種類：警告、罰款
法律依據：
1．《**省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第四十一條：“違反本辦法第二十四條第一、二、三、四項規定的，由人民防空主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正，可以對個人并處五千元以下的罰款，對單位并處一萬元至五萬元的罰款；造成損失的，當事人應當依法賠償損失。”
第二十四條：“任何單位或者個人不得實施下列行為：
（三）在單獨修建的人民防空工程口部預留建筑物倒塌半徑防護范圍內新建、改建、擴建其他建筑物；”
2．《**市人民防空工程建設管理辦法》第二十五條：“違反本辦法第十五條第一至五項規定的，由人防主管部門對當事人給予警告，并責令限期改正。其中違反第一、五項規定的，可依法對個人并處3000元至5000元的罰款，對單位并處30000元至50000元的罰款；違反第二、三、四項規定的，可依法對個人并處2000元以下的罰款，對單位并處10000元至30000元的罰款。造成損失的，當事人應當依法賠償損失。”
第十五條：“任何單位或者個人不得實施下列行為：
（四）在單獨修建的人防工程口部地面建筑物倒塌半徑防護范圍內新建、改建、擴建其他構筑物；”
行政征收（共2項）
一、人民防空工程建設費
法律依據：
1．《中華人民共和國人民防空法》第四條第一款：“人民防空經費由國家和社會共同負擔。”
第三款：“有關單位應當按照國家規定負擔人民防空費用。”
2．《**省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第六條：“人民防空經費由縣級以上人民政府和社會共同負擔。列入同級財政預算，其增長比例應當與人民防空需求和國民經濟發展水平相適應。
二、平戰結合費
法律依據：
1、《人民防空工程平時開發利用管理辦法》第十五條：“使用單位利用人民防空工程進行下列活動時，應當向工程隸屬單位繳納人民防空工程使用費。
（一）利用人民防空工程進行經營性活動；
（二）利用人民防空工程冷風降溫；
（三）利用人民防空工程敷設通信、電力等管線；
（四）利用人民防空工程施工碴石等副產品。
2．《**省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第二十條：“人民防空工程和設施平時應當為經濟建設和人民生活服務。
開發利用人民防空工程和設施實行誰投資、誰受益和有償使用的原則。”
3．財政部、國家人防委員會《關于平時使用人民防空工程收費的暫行規定》第二條：“人防工程及其設備設施是國家的財產，平時使用時應本著有償使用的原則，由人防部門收取使用費。收取使用費的范圍：
（一）利用人防工程及其設備設施興辦工業、商業、服務業以及其他經濟效益的行業；
（二）利用人防工程敷設通信線纜和已敷設的其他管線；
（三）利用人防工程冷風降溫和排水井點作水源；
（四）使用人防工程施工排出的碴石等副產品。
收取費用的具體辦法，由省、自治區、直轄市人防和財政部門確定。”
其他具體行政行為（共8項）
一、對城市和經濟目標的人民防空建設進行監督檢查
法律依據：
《中華人民共和國人民防空法》第十七條：“人民防空主管部門應當依照規定對城市和經濟目標的人民防空建設進行監督檢查。被檢查單位應當如實提供情況和必要的資料。”
二、對人民防空工程的維護管理進行監督檢查
法律依據：
1．《中華人民共和國人民防空法》第二十五條第一款：“人民防空主管部門對人民防空工程的維護管理進行監督檢查。”
2．《人民防空工程維護管理辦法》第十一條：“縣級以上地方各級人民政府人民防空主管部門，應當按照本辦法《人民防空工程維護管理檢查評定標準》對人民防空工程維護管理工作進行監督檢查。
3．《**省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第十九條：“人民防空主管部門和有關單位應當按照國家和省有關規定，對人民防空工程進行維護管理和監督檢查，使其保持良好的使用狀態。”
4．《**市人民防空工程建設管理辦法》第十二條第二款：“區市人防主管部門負責本區所屬人防工程和轄區內中小學的人防工程的維護和管理，并指導和監督轄區內各單位的人防工程維護和管理工作。
三、對人民防空教育進行監督檢查
法律依據：
《**省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第三十八條：“人民防空主管部門應當對人民防空教育進行指導、檢查和監督。新聞、出版、廣播、電視、文化等有關部門應當協助開展人民防空教育。”
四、平時使用人防工程的審批
法律依據：
1．《**省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第二十一條：“開發利用人民防空工程和設施必須向人民防空主管部門申請辦理審批手續。”
2．國家人民防空辦公室、國有資產管理局的《人民防空國有資產管理規定》第十八條：“平時使用或開發利用人防工程，由占有、使用單位和個人，向當地人防主管部門提出申請，經批準領取《人防工程使用證書》后，方可辦理其他手續和使用。”
五、對平時使用人防工程進行監督檢查
法律依據：
《人民防空工程平時開發利用管理辦法》第五條：“人民防空工程隸屬單位或者個人（以下簡稱工程隸屬單位）管理所屬人民防空工程平時開發利用工作，接受人民防空主管部門的監督檢查。
六、群眾防空組織的訓練和管理
法律依據：
1．《中華人民共和國人民防空法》第四十四條：“群眾防空組織應當根據人民防空主管部門制定的訓練大綱和訓練計劃進行專業訓練。”
2．《**省實施〈中華人民共和國人民防空法〉辦法》第三十四條第二款：“群眾防空組織平時由組建部門訓練和管理，接受人民防空主管部門和軍事部門的指導；戰時接受城市人民防空指揮機構的統一指揮，群眾防空組織的訓練，應當根據人民防空主管部門制定的計劃和大綱進行。”
七、人防工程的竣工驗收
法律依據：
1．《人民防空工程竣工驗收暫行規定》第二條：“凡列入國家、地方人防工程建設計劃修建的人防工程項目建成后，均應組織竣工驗收。”
2．《**市人民防空工程建設管理辦法》第八條第三項：“防空地下室建成后，須經人防主管部門驗收，驗收后向建設行政主管部門備案。”
八、監督與獎懲
法律依據：
《人民防空國有資產管理規定》第三十五條：“各級人防主管部門要對人防國有資產管理和使用情況，加強檢查監督。其主要標準是：
（一）有健全的人防國有資產專門管理機構或人員。
（二）建立健全了人防國有資產管理制度，并嚴格執行。
（三）對所占用的人防國有資產登記齊全、賬實相符，統計數字真實、完整、準確。
（四）對使用的人防國有資產做到了合理、有效、節約。
（五）對平戰結合人防國有資產做到保值、增值，其收益按《人民防空財務管理規定》納入人防經費預算管理。
（六）人防國有資產沒有受到侵犯，損害和流失。
一、開展人防工程質量效益年活動的重要意義
人防工程是戰時掩蔽人員、物資，保護人民生命財產安全的重要場所，是實施人民防空最重要的物質基礎。質量是工程的生命，是工程建設的主題。特別是作為戰時避難場所的人防工程，其建設質量是人防防護工程體系建設的核心和靈魂，是發揮人民防空整體防護功能的基礎和保障，關系到人民群眾生命財產的安危。效益是建設人防工程的目的，充分發揮人防工程效益是戰時應戰、急時應急、平時服務的根本要求。積極開展人防工程質量效益年活動，是提高人防工程建設質量，發揮人防工程“三個效益”的重要舉措，對提高人防工程建設的質量效益，加強人防工程建設與使用管理，維護人民群眾生命財產安全，完善城市功能和服務改善民生，實現人防工程建設的科學發展具有重要作用。
二、指導思想和目的
開展“人防工程質量效益年”活動，要堅持以科學發展觀為指導，以貫徹落實第次全國人防會議和全省、全市人防會議精神為契機，以人防工程建設標準和規范為依據，重點摸清人防工程質量狀況和“三個效益”發揮情況，通過強化質量意識、落實質量標準、規范建設程序、完善監督機制、加強定額管理、搞好維護使用、深化開發利用等有效措施，解決人防工程建設質量與開發利用的長效機制，不斷提高人防工程建設質量和使用效益，切實推進人防工程建設的科學發展。
三、方法步驟和主要任務
時間安排：年5月10日-年1月15日。分五個階段進行。
（一）宣傳發動（5月10日至5月31日）
主要任務：1.統一思想認識。認真學習領會省市人防辦關于開展“人防工程質量效益年活動”的文件精神，提高認識，統一思想，切實增強責任感。2.科學制定方案。結合本地實際，搞好調查研究，找準存在問題，理清工作思路，研究制定切實可行的實施方案。3.搞好宣傳動員。要向黨政軍領導認真匯報開展“人防工程質量效益年”活動的背景、目的、意義和方法步驟，爭取領導重視支持；要做好溝通協調，爭取部門理解配合；要深入開展社會宣傳，贏得群眾、社會認可和贊同，通過廣泛深入宣傳動員，形成良好的工作氛圍和輿論環境，通過宣傳讓各級領導，各有關部門和人防工程建設單位了解掌握人防工程建設各個環節的法定要求和強制性標準，讓人防全體干部職工思考并研究提高人防“三個效益”的途徑和辦法。
（二）分析檢查（6月1日至8月15日）
主要任務：找準存在問題、分析問題根源。要按照《人防工程建設管理規定》、《人民防空工程戰術技術要求》和國家、省關于人防工程建設法律法規，對人防工程建設和開發利用的各個環節進行逐項檢查，找出影響質量效益的薄弱環節和存在問題，深刻分析產生問題的原因和根源。
主要分析檢查以下方面和環節存在的問題：
1、人防工程規劃方面。人防工程規劃編制滯后，人防工程規劃前瞻性不強，編制質量偏低，落實不到位，工程種類不配套，布局不合理，建設比例不科學等問題；
2、人防工程建設審批方面。人防工程建設和易地建設費收繳審批不按規定程序辦理；工程類別、防護等級、應建面積不按規定執行，存在隨意降低防護等級，減少應建面積現象；易地建設條件不充分，資料不齊全不規范等；收費標準按政策執行不到位，有少繳、漏繳現象。
3、項目論證決策方面。人防工程研究論證和決策不夠科學，建設方案不夠優化，造價不夠合理；人防工程應建未建，易地建設費違規減免，特別是一些政府投資項目不建人防工程或不按規定繳納易地建設費等履行人防義務不力；規避招標、虛假招標、圍標串標、評標不公；對合同管理重視不夠、陰陽合同、不按合同履約等問題；
4、建設單位方面。建設單位責任意識不強，對從業資質重視管理不夠，定額使用不規范，質量意識淡薄，片面追求經濟效益，人為壓低工程造價，縮短施工周期，違規發包工程等問題；
5、勘察、設計方面。勘察、設計單位不按資質等級范圍承接勘察、設計業務，轉包或違法分包承攬業務，注冊執業人員不按規定在設計文件上簽字，勘察結果不真實、不準確，接受無證單位掛靠，出賣圖簽、圖章，涂改、倒賣、出租、出借資質證書，落實人防工程建設標準強制性條文不夠等問題；
6、施工圖審查方面。施工圖審查機構超越資質等級范圍承接審查業務，專業審查人員和注冊執業人員不具有相應技術職稱或從業資格，不按有關規定報審，不認真履行審圖責任等問題；
7、人防工程施工方面。轉包、違法分包工程，不按標準規范施工，工程質量責任不明確，施工質量檢驗制度不落實，從業技術人員崗位培訓不夠，專業素質不高，重從業技術人員資格認定輕資格監督管理，安全生產管理制度不健全、不落實等問題；
8、人防工程監理方面。轉讓監理業務，監理單位作為獨立、公正質量監管者的意識不強，從業人員的專業水準和職業操守有差距，不按工程監理規范要求實施監理等問題；
9、質量監督管理方面。工程質量監督管理主管部門、實施部門履職不夠，驗收備案不及時，對工程建設質量的法律、法規和強制性標準執行情況監督檢查不力等問題；
10、防護工程體系完善方面。建設規模不適當，布局不合理，種類不配套，功能不優化，防護質量不高等問題；
11、防護設備方面。防護設備生產企業質量檢測制度不落實，質量不合格，低價競爭，串標抬價，市場混亂，設備安裝質量不高，售后服務質量不高等問題；
12、維護使用方面。工程維護管理人員、資金、物資、制度落實不夠等問題；
13、平戰轉換方面。平戰轉換方案內容不實、措施不詳，轉換設施設備不到位，平戰轉換經費不落實等問題；
14、平戰結合方面。人防工程平戰結合實施管理頂層設計不夠，制度不健全，投融資機制和開發利用經營模式單一，效益低下，三個效益不協調等問題；
（三）深入整改（8月16日至11月15日）
主要任務：針對排查出的問題，研究制定加強和改進工作的具體措施，并認真進行整改。深入整改要重點抓好以下方面：
1、嚴格工程建設程序管理；
2、執行工程建設法規要求和強制性標準；
3、規范項目決策行為；
4、強化人防工程建設過程管理；
5、落實平戰轉換措施；
6、加大平戰結合力度；
7、實行人防工程掛牌管理制度；
8、建立聯合查辦工作機制；
9、健全落實質量標準和安全生產責任制度；
10、建立完善人防建設市場誠信體系。
通過科學有效整改，確保活動深入開展和取得實效。
（四）建章立制(11月16日至12月15日)
主要任務：重點在提升人防工程質量效益的做法、經驗等方面進行總結，建立完善人才培養、工程建設程序、建設市場管理、工程質量監管、工程維護使用、防護設備質量檢測等長效機制，切實把解決問題過程變為建章立制過程，形成提升人防工程建設質量效益的長效工作機制。
（五）檢查驗收（12月16日至年1月15日）
主要任務：對活動情況進行自查和總結。市人防辦在各縣市區場自查總結的基礎上，對“人防工程質量效益年”活動進行檢查驗收和總結表彰。
四、應把握的幾個問題
開展“人防工程質量效益年”活動，是全市人防工程建設管理工作的大事。各縣、市、區、場要把開展質量效益年活動擺上重要日程，思想上高度重視、部署上具體嚴密、工作上落實責任、組織上提供保障，確保質量效益年活動各項要求落到實處。
（一）落實領導責任。為加強對“人防工程質量效益年”活動的組織領導，市政府決定成立全市人防工程質量效益年活動領導小組（名單附后）。各縣、市、區、場也要成立相應的領導小組，抽調人員組建工作機構。
（二）突出工作重點。“人防工程質量效益年”活動開展涉及的工作和環節很多，活動中要注意把握重點，突出抓好查糾問題、建章立制等重點環節。
（三）積極探索創新。在堅持人民防空工程建設管理基本要求的前提下，把握新形勢新階段人防工程建設管理工作的新情況、新變化，針對不同特點和具體情況，敢于創新，善于創新，使活動更加扎實有效，富有特色。
（四）營造良好氛圍。大力宣傳開展質量效益年活動的背景目的、根本要求和重大意義，充分調動各方面的積極性、主動性，努力營造開展質量效益年活動的良好氛圍。
凡在我縣城市規劃區、經濟開發區、新興產業示范區域內新建2000㎡以上民用建筑，應當依法修建防空地下室。確因地質等原因難以修建的，建設單位要按有關規定申請易地建設，由人民防空行政主管部門依據法律、法規嚴格審核批準后，按規定足額繳納防空地下室易地建設費，擇地統一修建人防設施。
二、易地建設費征收標準
易地建設費征收標準嚴格執行人民防空辦公室規定。新建高層建筑（10層以上含10層，或者基礎深埋大于3米）的，按應建防空地下室面積（與建筑物首層同等面積）每平方米1300元計收；新建多層建筑（9層以下含9層，或者基礎深埋小于3米）按地面總建筑面積每平方米26元計收。按省政府規定，任何單位和個人不得擅自提高和降低收費標準。
三、易地建設費征收和管理責任追究
易地建設費征收是利國利民的工作，各開發建設單位、各有關部門要切實增強國防意識和責任意識，認真履行職責。
（一）各開發建設單位確因地質等原因難以修建防空地下室的，必須到人防部門繳納易地建設費獲取易地建設許可后，才能到規劃、住建部門辦理規劃許可證和建設施工許可證等相關手續。規劃、住建兩部門要嚴格執行《結合民用建筑修建防空地下室管理規定》不辦理人防審批手續，不得辦理規劃許可和建設許可。
凡拖欠防空地下室易地建設費的開發建設單位要按照與縣人防辦簽訂的《欠條》、《承諾書》等協議內容，按時足額繳納易地建設費。否則，由人防主管部門依法申請縣人民法院強制執行，切實維護人防法律法規的權威性和嚴肅性。在此次追繳過程中，沒有特殊原因，不能按時上繳欠款的，暫停行政許可審批。
為加強公共安全技術防范管理，保障國家、集體財產和人民生命財產安全，根據《城市居民住宅安全防范設施建設管理規定》（建設部、公安部令第49號）、《安全技術防范產品管理辦法》（國家質量技術監督局、公安部令第12號）、《省公共安全技術防范管理規定》和《關于印發<市城市居民住宅安全防范設施建設管理規定（施行）>的通知》要求，結合我縣實際情況，就進一步加強全縣公共安全技術規范管理工作，特通知如下：
一、凡新建、擴建、改建的通用型公共建筑(含辦公樓、賓館、商業建筑、體育文化建筑等）和居民住宅樓，建筑單位在設計建筑圖紙時，必須統一設計相應等級標準的安全技術防范設施。技防設施建設的設計經縣公安局審核合格，出具審核合格書后，方可提交縣規劃委員會議研究。縣規劃局、房管局等有關部門，必須將安全技術防范設施建設設計審核，納入建筑圖紙審核范圍。
二、住宅小區的安全技術防范等級標準要按照《省住宅小區安全防范系統設計規范》、《市城市居民住宅安全防范設施建設管理規定》執行，凡進行安全技術防范工程設計、施工的單位必須持有行政主管部門核發的專項設計、施工資質證書。安全技術防范工程設計、施工資質證書由省公安廳技防部門統一頒發。安全技術防范工程開工前須到縣公安局備案，施工期間應接受縣公安局監督檢查。
三、新建、擴建、改建的居民小區的安全防范建設應遵從人防、物防、技防有機結合的原則，建筑開發商必須在居民小區設置小區監控中心，視頻監控、家庭報警系統、消防報警、緊急求助等電子防護系統必須接入監控中心，由專職保衛機構負責管理維護，專職保安人員24小時值班，保證技防系統全天候正常運行。技防系統運行情況要由公安機關負責檢查監督、指導。同時，監控中心要配置高效的通訊工具，設置防護窗和防盜門。
四、居民住宅小區建設施工單位應嚴格按照安全技術防范設計要求進行施工，不得擅自改動。確有修改必要的，應重新組織論證，出具變更設計意見書及相應的圖紙，并報原審批部門重新審批后方可進行施工。居民住宅小區安全技術防范設施所用的產品（包括設備、系統等），已納入公共安全技術防范產品管理范圍的，應當持有省級以上公安技防管理部門頒發的生產登記批準書。未納入管理范圍的產品，每批需持有法定檢測機構的檢測報告或鑒定證明方可使用。
五、通用型公共建筑技防系統建設和維護經費由使用單位承擔。居民住宅小區技防系統建設經費由建筑開發商承擔。技防系統維護費用納入小區物業管理費中，由物業管理公司統一收取。
六、已建住宅小區、公共建筑要進行安全技術防范設施的建設和改造，方案由縣公安局、縣住建委及相關單位共同擬定。具體要求參照有關規定執行。
10月1日,最高法院《關于審理建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《建筑物區分所有權司法解釋》)將開始施行。這一司法解釋直接關系到大家生活中最重要的財產――房子。如何才能更好地運用法律規定保護自己的“房子”權利不受損害?以下事項應該引起大家的高度重視。
開發商與業主約定
“商品房所在樓宇的外墻面
屬于出賣人”是無效條款
在審判實踐中,經常可以發現開發商與業主在《商品房買賣(預售)合同》別約定:商品房所在樓宇的外墻面(或者外墻面使用權)屬于出賣人。開發商往往利用該特別規定對外墻面進行利用,比如以張貼巨幅廣告等方式獲取收益。業主對此心存不滿,導致糾紛。此時,該特別約定是否有效即成為焦點問題。
根據《建筑物區分所有權司法解釋》第三條規定:建筑物的外墻屬于基本結構部分,屬于共有部分。因此,從建筑物區分所有權的角度分析,外墻面屬于該棟建筑物的全體業主共有,開發商無權通過《商品房買賣(預售)合同》的約定,保留外墻面的所有權。
那么,開發商能否通過特殊約定使自己享有對外墻面的使用權呢?答案也是否定的。首先,外墻面屬于該棟建筑物的全體業主共有,開發商在未經全體業主同意的情況下,擅自對外墻面的使用權進行處分,屬于無權處分,必須經過該棟建筑物全體業主的追認或者取得處分權方能有效。尤其需要強調的是,在建筑物區分所有權中的共有與一般意義上的共同共有有所不同,依據《物權法》以及《建筑物區分所有權司法解釋》的規定,外墻面使用權的行使方式,應當由各業主共同決定,具體表現方式就是通過業主大會的形式,由該棟建筑物中專有部分占建筑總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意,如果未經前述業主同意,該條款就是無效的,對全體業主不發生效力。
因此,即使開發商與各個業主單獨簽訂保留外墻面使用權的約定,全部集合起來也不能被視為是“經過了各個區分所有權人的一致同意”。其次,從合同條款的形式及內容來分析,這類條款屬于合同法上的格式條款,排除了業主對共有的外墻面進行使用和收益的權利,侵害了業主的合法利益,根據《合同法》的規定,此類格式條款屬于無效條款。因此,開發商在購房過程中以格式條款方式作出保留外墻面的所有權或者使用權的約定,屬于無效條款。
在此情況下,根據《建筑物區分所有權司法解釋》第十四條的規定,建設單位或者其他行為人擅自占用、處分業主共有部分、改變其使用功能或者進行經營性活動,權利人有權請求排除妨害、恢復原狀、確認無權處分行為無效或者賠償損失。
商品房買賣合同中
“贈送綠地”的承諾要警惕
在開發商銷售房屋時,售樓人員經常承諾“買一樓房屋送綠地(花園)”,開發商在《商品房買賣(預售)合同》也經常作出類似承諾。在交房時則將一塊圈起來的綠地交給業主使用。那么,這綠地真的屬于業主所有嗎?業主對綠地的使用是否均不受限制呢?在司法實踐中,經常發生部分業主改建綠地,物業公司要求業主恢復原狀的案例,此時應當如何處理?
對于綠地的權利歸屬,《物權法》第七十三條規定:建筑區劃內的綠地,屬于業主共有,但屬于城鎮公共綠地或者明示屬于個人的除外。雖然,開發商與業主簽訂《商品房買賣(預售)合同》中有“贈送綠地(花園)”的約定,并且開發商在交房時將建有合圍設施的綠地交付業主,但要使綠地屬于業主使用,需要滿足以下條件:第一,綠地在規劃上專屬于特定房屋。第二,該綠地在業主購買時已經“明示”,如該綠地已經有合圍設施,只能從特定房屋才能進入該綠地。
如果不具備上述條件,即便開發商在交房時將建有合圍設施的綠地交付業主,該綠地仍屬于小區綠地的組成部分,業主根本無權改建綠地。即便明示屬于個人的綠地,業主僅有專有使用權,在使用該綠地時仍應遵守業主公約、物業管理規定關于小區綠地的管理規定,不得擅自破壞綠地,任意改建。物業公司有權對于違反業主公約、物業管理規定的行為加以糾正,以維護小區正常的管理秩序。
在《物權法》實施前建設
的物業服務用房并非
均歸業主共有
《物權法》第七十三條規定:建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房,屬于業主共有。那么,是否意味著所有小區的物業服務用房是否均歸業主共有呢?在司法實踐中,經常發生開發商將物業服務用房轉讓給他人,業主以侵害共有權為由要求確認買賣合同無效的案例。對于此種情況如何處理,不應一概而論,而應根據物業服務用房是否計入業主公攤面積分別確定是否屬于業主共有,從而確定合同效力。
對于物業服務用房的問題,2003年9月1日起生效的《物業管理條例》中規定,業主依法享有的物業共用部位、共用設施設備的所有權或者使用權,建設單位不得擅自處分;物業管理用房的所有權依法屬于業主。未經業主大會同意,物業管理企業不得改變物業管理用房的用途。而在此之前,并無法律規制物業用房等公用設施的權屬問題。雖然,《物業管理條例》作了上述規定,但在《物權法》實施前,在實際操作中仍然存在諸多不規范的地方。
從小區建設的實際情況來看,在《物權法》生效前,開發商對于小區的物業服務用房采用了不同方式進行處理。以北京為例,開發商一般采用兩種方式,一是將其計入公攤面積,由全體或部分業主承擔物業管理用房的建設成本。在此情況下,業主享有對物業服務用房的所有權,開發商并無此部分房屋的權屬證書,自然無權將其轉讓或用作他途。另一種情況是,開發商未將物業服務用房計入公攤面積,業主的房屋權屬證書(俗稱“小產權證”)中并無該部分面積,開發商的房屋權屬證書(俗稱“大產權證”)中則包含該部分面積。因此,開發商對此類房屋享有所有權,依法應當可以行使收益和處分的權利。
應當特別指出的是,如果房屋已經行政規劃審批作為物業服務用房的,不因房屋所有權人的變更而變更其規劃用途,房屋所有權人應當按照規劃要求將房屋交由小區物業公司作為物業服務用房使用。
業主私自“住改商”屬于
違法行使建筑物區分所有權
在各個住宅小區內,經常有一層住戶將外墻窗戶拆除改成進出戶門,從事經營活動;或者出租給他人從事經營活動,收取比普通住宅高得多的租金。對于此種情況,大家俗稱為“住改商”現象。對于“住改商”現象,一些物業公司或者其他業主往往基于建筑物安全考慮,訴至法院,要求住戶或承租戶恢復原狀。
對于此種情況如何解決,《物權法》頒布前屢有爭議,有主張一律禁止的,有主張增加安全審批手續的。最終《物權法》第七十七條規定:業主不得違反法律、法規以及管理規約,將住宅改變為經營性用房。業主將住宅改變為經營性用房的,除遵守法律、法規以及管理規約外,應當經有利害關系的業主同意。但是如何確定“有利害關系”的業主范圍、“同意”是指一致同意還是多數同意又發生了爭議。
針對這些疑難問題,《建筑物區分所有權司法解釋》第十條明確規定:將住宅改變為經營性用房的業主以多數有利害關系的業主同意其行為進行抗辯的,人民法院不予支持。也就是說,“同意”是指一致同意。根據該司法解釋第十一條的規定:本棟建筑物內的其他業主,是“有利害關系的業主”,建筑區劃內,本棟建筑物之外的業主,主張與自己有利害關系的,應證明其房屋價值、生活質量受到或者可能受到不利影響。
因此,業主私自拆改房屋外墻從事經營活動,實際上是對小區公共秩序的侵犯,不符合物權法的規定。
業主拆改外墻是否屬于正當行使建筑物區分所有權呢?要明確該問題,必須明確劃清專有部分和共有部分的界限。《建筑物區分所有權司法解釋》規定了專有部分的三個特征:構造上的獨立性、利用上的獨立性、能夠登記成為特定業主所有權的客體。同時規定,規劃上專屬于特定房屋,且建設單位銷售時已經根據規劃特定房屋買賣合同中的露臺等,也是專有部分。同時,對共有部分作了規定:建筑物的基礎、承重結構、外墻、屋頂等基本結構部分,通道、樓梯、大堂等公共通行部分,消防、公共照明等附屬設施、設備,避難層、設備層或者設備間等結構部分;其他不屬于業主專有部分,也不屬于市政公用部分或者其他權利人所有的場所及設施等。因此,外墻并非業主自己的專有部分,屬于共有部分,不能任意使用。根據《建筑物區分所有權司法解釋》的規定,業主只有基于對住宅、經營性用房等專有部分特定使用功能的合理需要,無償利用屋頂以及與其專有部分相對應的外墻面等共有部分的,才不認定為侵權。而且,還不能違反法律、法規、管理規約,也不能損害他人合法權益。
至于業主拆改外墻等共有部分的行為,明顯并不屬于為“合理需要”利用共有部分,這種行為已經侵犯了其他業主對共有部分的共有權利。因此,即便所有“有利害關系的業主”一致同意業主將住宅改變為經營性用房,也并不意味著業主可以任意拆改外墻。
居民小區內人防工程
權利歸屬尚需立法明確
在城市商品房開發過程中,為了國防利益和國家安全,要求開發商修建一定的地下防空工事。對于這些人防工程的權利歸屬,在《物權法》實施前后一直存在爭議,而在司法實踐中,由于人防工程引發的訴訟也不在少數。
有觀點認為,居住小區內人防工程由社會力量投資建設,但其中國家不僅減讓土地出讓金、減免有關稅費,還給予各種優惠,因此,國家也有間接投資。況且人防工程是國家的重要戰備設施,具有特殊屬性。因此居住小區內人防工程所有權屬于國家,使用管理權歸人民防空主管部門。
有觀點則認為,居住小區內的人防工程一般不由國家直接投資,也并非直接用于國防目的,因此不屬于物權法規定的國防資產范疇。對于居住小區內人防工程歸屬的判斷,宜從出資角度加以考慮。國家投資建設的人防工程產權歸國家所有;對于建設單位投資興建的人防工程,應認定歸建設單位所有;建設單位在銷售房屋時,將人防工程面積計入公攤面積,該人防工程應認定由建筑物區分所有人即業主共有。
從《物權法》之前的規定來看,曾有相關規定明確規定人防工程屬于國家所有。而作為物權的基本法律,《物權法》對此并未作出規定。《建筑物區分所有權司法解釋》對此亦未涉及。因此,對于人防工程的所有權歸屬,仍需通過立法予以明確。在司法實踐中,解決各類爭議的基點只能為:人防工程由投資者使用管理,享有收益。
一、活動目的和意義
人民防空實行長期準備、重點建設、平戰結合的方針，貫徹與經濟建設協調發展、與城市建設相結合的原則。人防宣傳教育是人防工作重要的組成部分，多年來通過“人防宣傳教育進社區、入家庭”系列活動，我區基層家庭應急和減災的能力得到了加強，為更好的加大人防宣傳教育覆蓋面，喚起公眾的憂患意識和責任意識，區根據市人防辦下達的工作要求，開展人防宣傳“五進”（進機關、進院校、進企業、進社區、進媒體）活動，旨在切實提高廣大群眾應急減災能力，促進和諧社會的全面構建。對于營造有利于加快人防建設發展的良好社會環境意義重大。
二、成立人防宣傳教育活動領導小組
活動時間：從4月至12月
三、工作重點及任務安排
及時抓好中國中央關于黨的群眾路線教育實踐活動有關指示精神在全區人防系統的宣傳貫徹；加大人防法規政策宣傳力度，著力宣傳《省實施<中華人民共和國防空法>辦法》和新修訂的《省人民防空工程建設與維護管理規定》（省人民政府第270令），廣泛宣傳人防建設圍繞中心，服務大局，融入經濟發展、城市建設、平戰結合等重點工程；加強防空防災知識技能普及教育；建立健全人防宣傳教育工作機制；加強人防宣傳教育工作研討和隊伍培訓。
（一）圍繞推進《省實施人民防空法辦法》及配套政策貫徹落實開展主題宣傳教育活動
1、區委黨校的培訓課程中納入人防主題講座。
2、在區門戶網站開展人防法律法規政策問卷調查，包括網上調查卷、調查結果公布、工作建議評選工作等活動環節。
3、開展以領導干部為主要對象的人防法律法規手機短信宣傳活動。
（二）深入落實“人防宣傳教育進社區”相關工作
1、在社區內積極開展人防宣傳周、宣傳月活動，同時利用“三八婦女節”、“5.12”汶川地震紀念日、“11.1全省防空警報試鳴日”等舉辦宣傳人防教育的活動。通過發放人防知識手冊、設立人防宣傳欄、舉辦人防主題講座、播放人防影片和紀錄片、開展人防知識競賽、防災防空技能演練以及參觀人防工程等，提升市民對人防工作的知曉度、防空防災知識的掌握度和防空防災技能的熟練度。
2、在社區內開展人防應急救災主題講座活動，使居民明確人防觀念的重要意義。會上將通過民主討論的形式進一步升華人防宣傳教育活動的主題，增強各社區參與的積極主動性，以促進活動的順利展開。
3、組織人防文藝匯演活動。與社區聯合舉辦兩場大型人防主題文藝匯演。通過生動豐富的表演，在娛樂中夯實居民防險救災的知識，增強國防意識，力求做到群眾喜聞樂見、生動活潑，切實增強宣傳教育的吸引力和感染力。
此外，通過在活動現場設立人防宣傳咨詢臺，向廣大市民發放人防宣傳資料的形式，進一步傳播人防法律法規知識、增強公民國防意識、強化防災技能，提高自救能力，切實提高人民群眾應對自然災害及緊急情況的互救能力。
（三）深入落實“人防宣傳教育進機關”相關工作
建立人防宣傳示范性場館。利用區屬大樓公共用地，擺放人防宣傳展板，對區內各部門領導干部和來機關辦事的群眾進行人防宣傳，將人防知識送到大家身邊，方便機關干部群眾了解和學習人防知識。
（四）深入落實“人防宣傳教育進學校”相關工作
開展人民防空知識入學校，建立2個以上的人防宣傳教育學校示范點，組織學生開展2次以上的人防疏散演練活動，開展人防教育知識專題講座，提高學生學習人防知識的興趣，促進學生國防觀念和人防意識的提高。
（五）深入落實“人防宣傳教育進媒體”相關工作
加強與新聞媒體的聯系，積極邀請電視臺、電臺、報刊、網絡等新聞媒體參與人防宣傳教育活動，充分發揮新聞媒體覆蓋面廣、影響力大、宣傳效果好的優勢，搭建人防宣傳教育平臺。
四、工作要求
（一）高度重視，精心組織。對人防宣傳教育“五進”活動的開展進行研究謀劃，加強組織領導、制定活動方案，搞好動員部署，明確目標任務，認真落實執行。
