時間：2023-07-24 16:25:44
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關鍵詞;官僚體制 管理主體 新公共管理
世紀之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領域也取得了突破性的進展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的傳統公共管理理論被以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法為基礎的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主義”( Managerialism)的范式就成為當代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學基礎的向度進行闡釋，以求對當代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。
(一)
自從人類社會出現了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。但是，在傳統的階級統治模式中，公共管理是附屬于階級統治的。近代以來，階級統治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統治為主導的模式向以管理為主導的模式轉化的過程。人類社會早期的公共管理在運用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領域中無疑也包括強制性的行為，帶有傳統的統治性的特征，但是在許多領域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務于政治統治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主體;政府的公共管理泛化到社會的各個層面;政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領域;政府機構日益膨脹;政府公共管理職能運行的高成本、低效率。總之，傳統的公共管理模式是與西方工業社會的政府管理相適應的。但是，隨著西方各國由工業社會向后工業社會的轉變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設和原則均受到普遍的懷疑與嚴峻的挑戰。具體表現在:
其一，作為傳統的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權力集中、控制嚴密的官僚體制的組織模式在二十世紀50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學習型組織模式所取代。
其二，政府部門作為公共物品及服務的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補貼、規劃與合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與了公共物品及服務的提供;不同的政府機構也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭。與此同時，私人部門發展起來的管理方法和技術也被公共管理部門所借鑒。市場機制在公共部門發揮了日益重要的作用。
其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現實的生活中政治事務與行政事務是難以真正分開的。
其四，公共人事管理的體制及模式也發生了重大的轉變。公務員的永業觀念已被打破;業績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式;傳統的片面強調對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養與開發、以人為本的人力資源管理模式所取代。
由此可見，在現實的公共生活中，傳統的公共管理模式已經失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟與社會發展需要的政府管理模式。這就導致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。
(二)
“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴展到西方其他國家。1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施:開展反對浪費和低效益運動，成立了效率工作組，對政府的有關項目計劃和工作進行效率審計;大力改革公共部門的工會;實行大規模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業賣給私人;對地方政府的預算開支實行總量控制;要求所有的地方建筑和公路建設項目實行公共部門與私營部門公開競標。特別值得關注的是，根據效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理:下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執行局”來承擔這種職能。部長同執行局在談判的基礎上就該局要完成的任務及其在具體運行方面的靈活度達成協議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關注預算總額和最終的結果，而各局在預算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自主權。尤其是執行局的局長是由公開競爭產生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務是由執行局來承擔的。
興起于20世紀70年代的以“新公共管理”為旗幟的政府再造運動使公共管理的概念得到了廣泛傳播。但是張康之教授提出的“公共管理”模式的概念與前者有著本質的不同的。從某種意義上說新公共管理運動是“在政府實施干預市場失靈的政策卻又出現政府失靈時尋求的新出路”。它在研究方法上存在許多觀點、技術、理論的“生硬拼湊”，在思維方式又陷入了“政府——市場”兩極思維的陷阱，[1]在價值上更多是效率取向的；在技術手段上則是廣泛的市場化。然而“當我們逐漸加強政府活動的民營化的時候，我們事實上是在增加腐敗和不道德行為的傾向”。“政府企業化（市場化）運作的改革讓我們付出了相當大的道德代價。”[2]（P156，158）可見新公共管理運動忽視了公共價值這一“公共行政”的靈魂。片面強調了社會關系的權力和法律向度而忽視了倫理向度，因此可以說它仍是囿于工業社會的治理模式的建構。
張康之教授所提出的公共管理模式是對“后工業社會治理模式”的全新建構。總體而言,可將“公共管理”理解為后工業社會會中的多元管理主體對以倫理關系為核心的公共管理社會關系的治理，是基于社會道德制度的德治模式；它倡導服務精神以及“合作型”的信任關系，是一種服務型的治理模式；同時又是一種基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本質是德治。具體而言我們可以從以下幾個方面理解公共管理的治理模式：
首先，管理主體多元化。傳統公共行政模式的一個基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來提供。[3]（P23）也就是說政府是公共事務管理的唯一主體，其對公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業社會的到來，市民社會日益壯大，社會自治的程度愈來愈高，打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會自治組織和非營利組織也承擔起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉移給社會，可以從繁雜的日常公共事務管理中解脫出來更多的負責公共政策的制定、執行以及監督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會組織的競爭伙伴關系中，原先國家與社會的分離開始重新走上了一體化的進程。”[4]（P36）國家權力日益回歸社會，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權威，整個社會在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現多元化。
其次，客體中心主義。傳統的行政管理模式是“主體中心主義”的。因為傳統行政的組織體制是官僚制，權力的配置呈金字塔型，權力的運行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會關系基礎是開放、平等的倫理關系，是服務導向的，其組織形式是網絡化的任務型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會成員的服務需求，即以社會成員的滿意為目標。公共管理的服務模式不是把社會和公共管理客體的服務期望當作壓力，而是動力。客體的服務期望越強，越能強化倫理關系，推動管理的改善。
第三，服務型的治理模式。后工業社會公共權力日益社會化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權力的主體。這實際上也意味“管理”的服務化，即公共管理已成為一種為公眾服務的活動。因此“服務”是公共管理的核心價值，公共管理的體系已經不再是以權力為中心，而是以服務為中心。“在公共管理中，控制關系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務關系，管理主體是服務者，而管理客體是服務的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關系，在這種管理關系的基礎上，必然造就出一種新型的社會治理模式，即一種服務型的社會治理模式。
第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會關系應該是權力關系、法律關系和倫理關系的統一體。然而在農業社會中權力關系處于主導地位。進入工業社會后，法律關系又成為社會關系的中心。后工業社會中的公共管理模式的核心意向是服務與合作，它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優質高效的服務,在這種意向支配下的社會關系首先必然是倫理關系。倫理關系成為社會關系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構建。公共管理模式就是倫理關系的制度化，其目標是實現德制，是德治與法制相統一的治理模式。由于公共管理模式具有對工業社會治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業時代人們之間是高度的合作型信任關系，德治是公共管理模式的本質特征。
張康之教授用一系列規范化的術語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運動有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發展的實際出發的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關于社會治理問題的思考，都會在不遠的將來歸宗于張康之教授對公共管理這一概念的界定。[5]
二、公共管理模式產生的歷史必然性
公共管理模式的出現是社會歷史發展的必然趨勢。張康之教授運用歷史現實主義的方法，從社會形態演進的角度給我們闡述了公共管理產生的歷史必然性。《公共管理倫理學》所描繪的社會治理模式的演進及其相關因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。
社會治理模式及其相關因素的歷史變遷比較
社會形態農業社會工業社會后工業社會
治理制度權制法制德制
治理模式權治
（統治型模式）法治
（管理型模式）德治
（服務型模式）
社會角色身份契約合作
社會關系權力關系為中心法律關系為中心倫理關系為中心
社會領域一體化（同質性）公共領域、私人領域、生活領域總體性
信任關系習俗型信任
（感性）契約型信任
（工具理性）合作型信任
（實質性）
>核心價值秩序效率、公平服務
權威類型權力權威法律權威道德權威
主導精神權力意志法律精神、科學精神服務精神
總體上看，人類社會的治理模式經歷了一個從“權治”到“法治”再到“德治”的歷史演進過程。權治是農業社會的基本治理模式，即用權力去治理社會，屬于統治型的社會治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會角色而言，此時人們之間是身份關系；“法治”是工業社會的基本治理模式，即人們用法律治理社會，屬于管理型的社會治理模式，該模式也有權治的內容，然而德治是受到排斥的，此時人們的角色是由契約關系決定的；到了后工業社會社會治理模式發展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務型的社會治理模式。這種模式是德治與法治的統一，當然也有著權治的內容，但是權治已經被邊緣化了，此時人們之間是實質性的合作關系。
社會治理模式從“權治”到“法治”再“德治”的變革，是一個客觀的邏輯序列和歷史進程，公共管理模式的出現具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會治理方式，是德治與法治的統一，其本質是德治的，并且是人類歷史上第一個在倫理精神、理念和原則基礎上建立起來的社會治理模式。
三、公共管理治理模式的實現途徑：德制
1.公共管理模式下制度設計的基石：人的道德存在
面對人類面臨的向前的時代，托夫勒堅信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實現人性的全面發展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質存在和精神存在這種二元分立和同構的立場上來認識人。而張康之教授認為：人不僅是物質存在和精神存在的同構體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個存在之間相互聯系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會理性、群體理性或職業理性的契合。道德存在是人的社會性本質所在，它是人的最深層和最本質的存在，道德存在決定了人的道德行為。
人的存在或本質是決定制度設計和制度安排的重要依據。在農業社會和工業社會，人們基于人的物理存在和精神存在所設計的“權制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無法實現人的自由而充分的發展。根據歷史的發展邏輯，后工業社會，人們將從人的道德存在出發進行制度設計和制度安排。因此，對人的道德存在的認識和把握就構成了全部社會生活和活動的基礎。
2.“德治”實現的關鍵：德制
德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經驗告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實現的社會治理方式。歷史上所有的建立在個人道德修養基礎上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實現最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過道德潛能與社會理性、群體理性或職業理性的相契合而覺醒。德治的實現不是靠公共管理主體的道德修養的提升，而是根源于管理客體的服務需求的刺激和約束。德治是通過認識人們之間的倫理關系并在倫理關系的基礎上而做出制度設計和制度安排的結果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠對人起到激勵和懲治作用，從而給人們以客觀的約束，人們會得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩定的引導功能的行為規范，在這一點上，是任何個體道德都無法達到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說教才是德治實現的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩定的德治。
公共管理的治理模式是服務導向的，其核心價值是服務。德制建設是公共管理服務精神的物化過程[4]（P8），服務精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務精神，為服務精神的實現提供保障。
公共管理模式是德治與法治的統一體，新的社會治理模式下，德治與法治實現了真正的統一，二者不僅僅作為社會治理的手段而存在，不再從屬于工具理性，而成為人的本質的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。
據此德制的建設應該至少包括以下幾個原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規范，包含著道德實現的保障機制；并且已經確立的制度應當是有利于道德因素生成和成長的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務精神貫徹實施的保障；其三，德制應該是同時在德治與法治兩種理念指導之下進行的制度設計和制度安排。
德制的確立是實現德治的前提，而不是終極目標。德治的確立遵循一個循序漸進的邏輯過程。其起點是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個治理體系中的全體成員，實現一切人的道德化。德制作為整個進程的起點具有關鍵性的作用，是整個社會治理體系道德化能夠穩定持續發展的保障。
第三次浪潮的沖擊，意味著人類社會的歷史又在經歷一場巨大的變革。回顧歷史，我們會發現每一次重大的社會變革都有一次的宏大的啟蒙運動與之相伴隨。后工業時代變革呼喚一場建構性的啟蒙，如果說工業社會的啟蒙運動確立了法的精神的話，那么它將確立起一種倫理精神；如果說工業社會確立了分工—協作的社會體系的話，那么它將根據合作理念去進行社會建構。[8]《公共管理倫理學》一書描述了公共管理作為一種新型社會治理模式的基本特征和本質，并在服務理念下提出制度設計的構想。《公共管理倫理學》本身就是一本關于第三次浪潮的啟蒙性著作，其所蘊含的思想對社會的成功轉型以及新時代治理模式的構建有著的重大啟蒙意義。
（一）數字政府公共管理模式的概念及其基本特征
數字，幾乎每個人從小就開始接觸，它就是一個簡單的數學符號。但是數據就沒有那么好理解了。目前，對數據的定義還沒有一個統一的說法，可以籠統地解釋為大量的數據、海量的數據。如何理解數字政府公共管理模式呢？其實就是政府公共管理開始運用數據來進行管理，利用數據庫軟件工具對數據進行抓取，接著對其進行分析管理，最終得出結論。這種新型的管理模式有規模大、類型多樣、時效高速等幾個特點。采用數字管理模式，海量數據會不斷增長，政府采集的數據來源渠道和種類也比較多樣化，對數據的處理速度也是比較快的。這樣以數據作為依托，可以更好地解決公共問題，為廣大人民群眾帶來更多的利益。
（二）數字化辦公模式對政府公共管理創新的意義
在政府公共管理中，政府是公共管理的主體，主要的任務是解決公共問題、實現公共利益，為廣大人民群眾謀求福利。數字化辦公模式對政府公共管理創新有兩個方面的意義。一方面，對政府自身而言，在數字政府公共管理模式中，政府完全可以用收集回來的數據分析政府公共管理的行為，以此作為參考，設立可行的預警機制，轉變傳統思維，面對挑戰，改革創新，消除信息孤島現象，讓數據資源得到共享，令信息的傳達更便捷更暢通，從而增強政府公共管理的效率，為科學的管理決策提供指導。另一方面，對政府外部而言，能夠把政府的相關信息反映給公眾，使信息更加透明，提高了公眾的參與度，公眾不僅可以參與政府公共管理的政策制定，還可以隨時查看政府的執行情況，加大了監督政府的力度，能夠不斷推動政府公共管理水平的提高。
二、數字政府公共管理模式面臨的挑戰
雖說數字政府公共管理模式給政府公共管理帶來了諸多的好處，但是在當前大趨勢下，政府公共管理也面臨著諸多的挑戰。
（一）行政思維方式落后
隨著時代的不斷發展，信息的傳播速度也越來越快，但是目前我國大部分政府公共管理人員的工作方式仍舊跟不上時代的步伐，他們的思維模式和思維方法還是停留在傳統的模式中。傳統的政府公共管理模式，一般流程如下：問題出現了—分析問題出現的原因—找出問題的根源—提出解決問題的方案—總結經驗，避免下次再發生類似問題。但是現如今，社會的信息量相當的龐大，傳統政府公共管理模式已漸漸不適應社會的發展和需求了，因為在人們還沒及時找出問題的根源時，大批量的數據和接踵而來的相關問題會撲面而來，讓人們措手不及。
（二）數據行政文化意識不強
政府公共管理人員缺乏數據行政文化意識。數據行政文化是指政府公共管理人員在處理行政事務的時候，要根據具體的真實的數據處理事情，實事求是，看重數據的準確性。但是在傳統的行政文化意識里，還缺乏利用數據處理事務的意識。這會降低政府公共管理的質量，降低政府在百姓心中的信譽度和公信力。
（三）缺乏專業的數據統計技術人才
在我國，互聯網用戶數量達到了將近5個億，基本上是美國的兩倍；手機用戶高達9個億，幾乎是美國的三倍。在這么龐大的基數里，意味著我國每天產生的數據也不會少。政府公共管理部門盡管擁有海量的數據可供采集和發掘，但是卻缺乏專業的數據統計技術人才，所以無法深入地發掘運用數據所帶來的信息量，不知道怎么處理這些復雜的數據，也不清楚這些錯綜復雜的數據所帶來的價值。在我國數字政府公共管理中，常常會出現大量的數據被丟棄，甚至直接刪除，造成資源浪費。
（四）大數據相關的法律和法規體系不健全
在我國，數字政府公共管理模式已經在逐步推行試用中，但是也存在一些隱患。例如一旦政府的公共網絡受到攻擊，民眾的個人隱私也往往會受到侵犯。在這方面，我國雖然加強了對網絡安全的管理，但是迄今為止，國家還沒有立法出臺相關的法律法規，也沒有明文規定網絡安全問題。沒有法律法規的保障，出于安全考慮，政府上下級之間或者是各個部門之間就不能完全實現共享信息資源。而對于個人來說，其隱私得不到相關法律法規的保護，那么群眾的真實想法就很難傳遞到公共管理人員那里，政府的公開性和透明性就很難實現。
（五）大數據的合作共享程度不夠
在我國信息資源中，重中之重的部分就是政務信息資源。政務信息資源在整個信息資源中有著主導的作用，是不可替代的。然而在現階段，政務信息資源在政府的各個部門中、政府與政府間、人民群眾與政府之間的共享程度是遠遠不夠的。部門間沒有充分地利用數據，甚至導致政府的某些行政審批程序雜亂煩瑣，辦事效率低下，增加了行政的成本。
三、數字政府公共管理模式的創新措施
信息化時代已經到來，這也為我國政府公共管理創新開辟了新的道路。對于政府來說，如何創新模式、應對挑戰，筆者有以下五個方面的建議。
（一）改變傳統的政府公共管理模式，培養數據行政文化意識
當前，世界各國競爭的核心和關鍵就是是否擁有大數據思維。要改變傳統的政府公共管理模式，就要培養數據行政文化意識。在進行政府公共管理的時候，要運用數字化的思維和理念，如根據收集采納回來的真實可靠數據做出科學的決策。如何才能建立起數字政府公共管理模式呢？首先在政府公共管理工作中，運用數據平臺大量地智能地搜集公眾對政府需求的信息數據，其次對這些信息進行整理、分析，找出數據中有用的信息點，并對其進行推導和預測，最后根據推導和預測的數據制定優化政府決策的方案。上述數字政府公共管理模式是一種預測模式，也是一種事前方案。
（二）培養專業的數據統計技術創新人才
培養專業的數據統計技術創新人才是數字政府公共管理模式的重點。這里的創新人才不僅僅指個人，也包括政府公共管理的整個團隊。首先，要培養專業的數據統計技術創新人才，例如數據分析員、數據架構師等這些新興人才。其次，創立數字管理團隊。個人的力量是微小的，所以要有團隊的支撐，這樣才能更加充分及時地發掘數據中有價值的信息。
（三）建立數字政府公共管理模式，讓政府數據更加透明
在信息量龐大的當今社會里，要利用好龐大的數據庫，建立數字政府公共管理模式，讓政府數據更加透明。如何才能建立數字政府公共管理模式呢？一方面，政府可以開放一些和民眾交流的公眾平臺，例如微信公眾號、政府官方微博等，讓民眾一起參與到政府公共管理中，這樣不僅能增加政府的公信力，還能增加公眾和政府的親密度。另一方面，政府內部要共享數據信息，把有用的數據一起分享、一起分析、一起運用，避免出現“信息孤島”的現象。
（四）加強相關的法律法規建設
正因為大數據相關的法律和法規體系不健全，所以要加強相關的法律法規建設。從法律角度上來思考，要做到有據可行、有法可依，不僅要完善我國網絡信息安全的法律法規，還要完善公民個人的隱私權利保護法。對于網絡安全管理，歐美國家相對來說做得較好。所以在完善法律法規上，我國可以學習借鑒歐美國家先進的網絡安全法律法規，然后制定出符合我國國情的法律法規。
（五）運用數據建立政府公共管理監督體系
監督體系對政府公共管理是十分的重要的。政府可以建立一個數據庫專門用來收集公眾的意見建議，然后由專業的數據人員進行分析，讓廣大群眾對政府進行監督，隨時隨地了解政府的工作進程，讓民眾最大化地參與到政府公共管理中。
論文摘要:“新公共管理模式”是當代西方政府改革的基本趨向和實踐模式，其出現具有深刻的經濟、政治和社會背景。從哲學層面看，西方“新公共管理”理論是哲學的單一主體范式向后現代的多極主體范式轉移的具體顯現。從歷史與邏輯相統一的向度，具體闡釋行政管理由傳統的官僚體制向新公共管理轉移的歷史過程與原因，分析其背后內蘊的哲學墓礎是管理主體由單一性向多樣性的范式轉型，對當代中國的政治體制改革具有重要啟迪。
世紀之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領域也取得了突破性的進展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的傳統公共管理理論被以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法為基礎的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主義”( Managerialism)的范式就成為當代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學基礎的向度進行闡釋，以求對當代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。
(一)
自從人類社會出現了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。但是，在傳統的階級統治模式中，公共管理是附屬于階級統治的。近代以來，階級統治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統治為主導的模式向以管理為主導的模式轉化的過程。人類社會早期的公共管理在運用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領域中無疑也包括強制性的行為，帶有傳統的統治性的特征，但是在許多領域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務于政治統治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主體;政府的公共管理泛化到社會的各個層面;政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領域;政府機構日益膨脹;政府公共管理職能運行的高成本、低效率。總之，傳統的公共管理模式是與西方工業社會的政府管理相適應的。但是，隨著西方各國由工業社會向后工業社會的轉變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設和原則均受到普遍的懷疑與嚴峻的挑戰。具體表現在:
其一，作為傳統的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權力集中、控制嚴密的官僚體制的組織模式在二十世紀50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學習型組織模式所取代。
其二，政府部門作為公共物品及服務的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補貼、規劃與合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與了公共物品及服務的提供;不同的政府機構也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭。與此同時，私人部門發展起來的管理方法和技術也被公共管理部門所借鑒。市場機制在公共部門發揮了日益重要的作用。
其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現實的生活中政治事務與行政事務是難以真正分開的。
其四，公共人事管理的體制及模式也發生了重大的轉變。公務員的永業觀念已被打破;業績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式;傳統的片面強調對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養與開發、以人為本的人力資源管理模式所取代。
由此可見，在現實的公共生活中，傳統的公共管理模式已經失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟與社會發展需要的政府管理模式。這就導致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。
(二)
“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴展到西方其他國家。1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施:開展反對浪費和低效益運動，成立了效率工作組，對政府的有關項目計劃和工作進行效率審計;大力改革公共部門的工會;實行大規模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業賣給私人;對地方政府的預算開支實行總量控制;要求所有的地方建筑和公路建設項目實行公共部門與私營部門公開競標。特別值得關注的是，根據效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理:下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執行局”來承擔這種職能。部長同執行局在談判的基礎上就該局要完成的任務及其在具體運行方面的靈活度達成協議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關注預算總額和最終的結果，而各局在預算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自主權。尤其是執行局的局長是由公開競爭產生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務是由執行局來承擔的。
繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺執政，也開始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統性而備受人們的關注，被學術界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財政部于1987年末出版的《政府管理》一書被譽為新公共管理的宣言。
美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標，但似乎開始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實施的“文官制度改革法案”，而且帶有更明顯的管理主義傾向。里根政府大規模削減政府機構和收縮公共服務范圍，當時負責推行改革的格魯斯委員會的基本職責是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領域之中，來提高政府效率。格魯斯委員會診斷出美國政府公共部門管理低效率的重要原因是:其一，國會對聯邦政府機構的日常管理干預太多;其二，人事特別是高層人事缺乏連續性;其三，缺乏追求高效和經濟的誘因;其四，會計和管理信息系統不完善;其五，缺乏有力的中央財政和會計管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規模的“重塑政府”改革運動。其目標是創造一個少花錢、多辦事的政府，并堅持顧客導向、結果控制、簡化程序和一削到底原則;改革的基本內容是精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引人競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領性文獻就是戈爾所領導的國家績效評價委員會的報告《從過程到結果:創造一個少花錢多辦事的的政府》，簡稱“戈爾報告”。“戈爾報告”指出:從本世紀30年代到60年代，美國建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務，這種體制以那時的公司結構為模式，采用分等級的科層制形式進行管理。由于對標準化程序的先人之見、垂直的指揮鏈條和標準化的服務，這些官僚機構是穩定的，但與此同時也造成機構膝腫和反應遲緩。當代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無論是私人的，還是公共的)己經失效。該報告提出政府改革的四項主要原則:消除繁文縛節，由注重過程的系統轉變為注重結果的系統;把顧客放在首位;授權雇員以取得成果;一削到底，并創造出一個少花錢多辦事的的政府。
歐洲大陸各國(德國、法國、荷蘭、瑞典等國)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國、美國、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統、全面、連續和激進的特點。但是歐洲大陸各國的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續性漸進主義模式。其改革的基本內容:調整公共事業、削減公共服務人員、壓縮公共人事開支、轉變公共組織結構等均是在某種程度上以管理主義為價值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經驗，推行地方政府改革，實行“地方治理模式”，與英、美等國的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。 新公共管理思想在西方的出現并不是偶然的，它有其深刻的經濟、政治和社會背景。首先，自20世紀70年代石油危機之后的經濟衰退，公共財政也因為收人減少和福利開支過大等原因出現了連續的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的觀點，解決財政赤字問題從原則上講有三種途徑:一是限制開支和公共任務的終結;二是增加收人，特別是稅收;三是用較少的開支來實現公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見，只有第三條道路才是較好的選擇。“新公共管理模式”的出現就成為各國政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰以后，由于政府職能的不斷擴張，政府的規模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫、效率低下，傳統的科層制受到了嚴重的挑戰。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說:“工業時展起來的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統，已不能有效運轉;它變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下;它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉了。”再次，由于科技革命，特別是信息技術革命的出現，促使各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟、社會發展需要的政府管理模式。信息時代的來臨以及“數字化生存”方式要求政府對瞬息萬變的經濟迅速作出反映，同時它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷。新通訊技術以及接觸政府信息的便利使公民和社會團體更容易參與公共管理活動。這要求對政府組織及其運作過程作出變革與調整。最后，經濟的全球化對政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢加強了西方各個國家對本國經濟競爭力的高度重視，政府能力是一個國家的綜合國力與競爭力的重要因素。“經合”組織把政府改革當作其成員國在國際市場上進行競爭的一個重要途徑，認為順應經濟發展的全球化和保持國際競爭力的內在需要，為公共部門改革提供了新的強大動力。
(三)
綜觀西方社會的這場聲勢浩大的行政改革運動，由于操作上的需要而表現出政府繼續充當運動主體的角色，每項改革措施也不得不基于現實而表現出對管理行政模式的妥協，但就這場改革運動的發展趨勢而言，無疑包含了如下的意蘊:即對近代以來的公共行政管理化傾向進行全面的檢討。雖然檢討的結果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統的公共管理已經有著較大的差異。從哲學的向度來看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構的過程，其實質是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉化。
生活提出問題，哲學解答問題，哲學是生活的解答邏輯。任何具體科學背后都蘊含著哲學理念，因而哲學主導范式的轉換，總會在不同的具體學科中得到或遲或早的彰現。西方“新公共管理”理論的出現也概莫能外，它是哲學的單一主體范式向后現代的多極主體范式轉換的具體顯現。傳統的政府行政管理把馬克斯·韋伯的官僚制組織管理原理奉為圭桌，將政府看作是唯一的行政權力運行主體，其中心是追求社會秩序的穩定，管理的穩定性主要是依靠剛性的規范來維持。可是，我們可以看到，規范化對行政體系自身的整體協調、結構合理、規模適度等方面提出了較高的要求，這就把人們關注的焦點聚集在行政體系自身。原本是為了社會秩序的目標，但是在對行政體系自身的關注中，目標常常被疏遠、淡化，行政體系自身的存在和運行卻異化為行政權力與行政行為推崇的終極目的，行政權力與行政行為被置于整個社會的中心位置。在這種單一管理主體中心主義的行政權力運行機制中，管理者以自我為中心，將被管理者置于客體的地位和從屬“我”并為“我”而存在，從事管理活動，是為了張揚自我的存在。由于傳統的行政管理將行政主體的單一性看作是不可移易的原則，當政府規模太大時需精簡機構，而職能分化的必然性又客觀上要求增加機構;當權力失控時，則強調權力制約，而權力制約不僅需要增加機構，而且會增加權力運行的成本從而降低權力運行的效率。因而行政改革陷人精簡一膨脹、再精簡一再膨脹的惡性循環中，要走出這一怪圈，就必須打破行政主體的單一性。新公共管理就展示了打破行政主體單一性的趨勢，將公共管理的職能對象性分化轉變為主體性分化，即公共管理的社會化。
“新公共管理”是上世紀70年代至今西方政府行政改革中的一種新的行政管理模式，也是近年來西方規模空前的行政改革的主體指導思想之一。它主張運用市場機制和借鑒私人部門的管理經驗來提高政府績效，又被稱為“企業化政府”。
新公共管理理論以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法作為理論基礎，不強調利用集權、監督以及加強責任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。
新公共管理的基本特征：第一，政府不再是高高在上的官僚機構，政府服務應以顧客為導向，以公民為顧客，強調顧客的價值，政府為服務組織，向顧客提供最佳服務，以顧客滿意度作為衡量績效的標準；第二，重視提供公共服務的效率和質量，改變過去只關心投入而不關心產出的做法，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調政策、規劃、項目的成本效益關系；第三，更多地注重管理的結果、激勵和績效評估，反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張實行嚴明的績效目標控制；第四，強調采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，取消行政服務供給的壟斷性。
二、新公共管理理論對我國稅務行政管理的啟示
近年來，我國積極借鑒公共管理理念，作為加快行政管理改革的有益參照，并取得初步成效，如建設“服務型政府”、“問責型政府”、“企業型政府”、“學習型機關”等都是發源于新公共管理相關理論。新公共管理理論的確立和傳播對作為政府公共部門的稅務機構完善行政管理職能，按照“調動人力，減少成本，優化服務”的基本方針，建立服務理念和制度、服務精神和形式高度統一的，稅務機關與納稅人和諧互動的，稅務人員激勵約束機制趨于完善的，稅務機關服務和中介機構有機結合的管理模式有著重要意義。
（一）增強納稅服務意識
思想是行動的先導，思想觀念的更新和轉變是優化納稅服務的關鍵，納稅服務觀念要努力實現以下兩個方面轉變：
1.由被動服務向主動服務轉變。淡化權利意識，充分認識到搞好服務是提高征管水平的重要手段，把尊重納稅人、理解納稅人、關心納稅人貫穿征管工作始終，積極、主動、及時地為納稅人提供優質高效、便捷經濟的服務。
2.由“監督打擊型”向“管理服務型”轉變。從稅收管理實踐看，以往強調“剛性”管理，而忽視“柔性”服務，應站在管理者的立場，改變注重對納稅人防范、檢查和懲罰的觀念，相信大多數納稅人能夠依法誠信的履行納稅義務，將服務基點從對納稅人的不信任轉變到相信納稅人、尊重納稅人、服務納稅人，牢固樹立“服務就是管理”的思想，以服務促管理，寓管理于服務之中，通過優化納稅服務來預防涉稅犯罪，使管理執法和優質服務相互融合、互相促進，在一定程度上積極引導了納稅遵從，優化了稅收秩序，提高了征管效率和質量。
（二）建立有利于提高納稅服務效率與效能的服務體系
稅收工作應把“經濟、效率、效能”作為納稅服務追求的目標，具體包括以下四個方面：
1.應用網絡和信息技術,加快建立規范的納稅信息服務體系,整合稅務信息資源,提供涉稅公共信息和個性化信息服務、稅收征收管理服務和實時在線服務，實現全天候的“一站服務”或“無站服務”，減少納稅服務的中間環節,降低服務費用,提高服務效率，實現足不出戶就能獲得納稅服務。
2.運用流程再造理論，開展結果導向的管理，深化稅務行政審批改革，使程序運作現代化，解決辦稅程序繁瑣、效率不高的現象。
3.加強過程控制，把優化服務滲透到稅收征管的每項工作、個崗位、每道環節，建立以納稅人滿意度為衡量標準的納稅服務質量評價體系。
4.納稅服務更多的通過市場化方式進行，稅務機關雖然是納稅服務的核心主體，但并不是唯一的主體，在納稅人需求日益多元化的市場經濟條件下，構建以稅務機關為主導，多種服務組織共同參與的納稅服務體系，將具體的納稅服務事項交由社會中介機構或民間非贏利組織通過市場化方式進行。
（三）綜合運用定性和定量指標體系，完善績效評估機制建設
績效評估機制的設計要以稅務機構的戰略目標為基礎，制定明確的績效考核目標，并以此制定出客觀可衡量的績效指標，避免管理者盲目管理、工作人員失去工作方向。稅務機關的績效評估可分為組織績效評估和個人績效評估兩套機制。組織績效評估機制要設計定量指標，引入外部力量進行評估，定期根據綜合效能考核指標對內部部門進行綜合效能考核；個人績效評估機制不宜采用定量指標，部門內部根據崗責指標考核到人，由直接上司和部門負責人來評估下屬的績效。一個完整的績效評估應該有五個階段，即制定績效目標、指標實施考核評估評估對象對評估報告的反饋公布評估報告績效改進反饋，目前的稅務績效考核中后三項比較缺乏。
（四）設計科學的激勵機制，完善人力資源管理機制
關鍵詞：預算會計；預算會計制度；改革；新公共管理模式；
目前，以部門預算、國庫集中收付和政府采購等3項制度改革為標志的預算會計管理改革，有利于實現財政預算管理的科學化、法制化的規范化，也是從源頭上治理腐敗，提高財政資金使用效益的重大舉措，它標志著我國公共預算建設進人了一個新的歷史時期，但這些政策涉及面廣、政策性強，改革中必然會遇到許多新問題、新情況。比如，實行國庫集中收付制度，客觀上需要對財政資金收付過程完整的核算、反映、監督，因此完善的預算會計制度是施行國庫集中收付制度的內在要求。我國的預算會計制度基本是在20世紀50年代初沿襲前蘇聯預算會計體系基礎上經由幾次改革而成。現行的預算會計制度是1997年頒布，1998年執行的。其基本特征是以預算資金為核算對象，以收付實現制為會計基礎，以預算資金收支運動為核算重點，會計主體與報告主體合二為一。如果說我國的政府資金管理仍然以分散管理模式為主，那么這套會計制度應該說基本滿足了政府對預算收支管理的需要，但隨著財政管理改革的深化，尤其是財政資金管理方式由分散向集中轉變，即國庫集中收付制度的實行，使得現行預算會計制度無論從體系還是內容，都已滿足不了國庫集中收付制度所引起的財政資金運動變化的核算要求。這就必然要求對現行的預算會計體系進行全面的改革，建立新的公共財政框架，適應新形式下發展的需要。筆者擬從以下幾個方面，談談對我國現行預算會計制度改革的思考:
1適應新公共管理模式要求，建立政府會計體系
現行預算會計制度是在吸收企業會計改革的成功經驗和借鑒國際公共會計習慣做法的基礎上，建立的與我國市場經濟體制相適應的、有中國特色、科學規范的管理型預算會計模式和運行機制。但這與國際政府部門公共會計還有很大的差別，還不是規范的政府會計體系。按照現代政府公共管理理論，世界經濟合作與發展組織提供了一個“新公共管理模式”的基本框架性建議，概括地說它應包含5個方面的主要要素原則，即透明度、負責任、靈活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡導建立一種“以市場為基礎的公共管理，最大限度地重視國家資源的使用效率”。這種新公共管理模式，也正指引著國際上政府會計的改革發展趨勢。
“新公共管理模式”的實質是從“企業化政府”層面上定位預算會計的“受托”責任關系，即預算會計應圍繞社會公共資源的優化配置和合理利用，反映并報告社會公眾要求與政府職責之間的受托責任。而我國現行制度下提供的財務數據，只能反映公共部門是否正確執行了預算計劃，無法報告其績效情況及受托責任信息。因此，客觀上要求把現行的“財政總預算會計”與“行政單位會計”合并拓展為“政府會計”，這種拓展決不是簡單的稱謂變化，而是從根本上轉變會計觀念，較為全面地采用國際通用的公共會計習慣做法。它將不僅有利于實現政府管理的“可核算性”，更重要的是有利于社會公眾對政府的財務受托責任進行客觀真實的評價，并極大地滿足國家宏觀管理的需要，更好地全面實現政府會計目標。
2引入權資發生制記賬基礎，充分反映受托資任和業績僧息。
目前我國預算會計采用的是單一的收付實現制記賬基礎。其不足之處很多，突出地表現在以下幾個方面:(1)不能全面反映政府債務、資產和財務狀況等情況。在收付實現制下，一些在當期已經發生、但尚未用現金支付的政府債務(如欠發的退休養老金、拖欠征地補償款、農民工工資等)，或者具有年度連續性的經濟事項(如應由本期負擔、但卻在以后年度償還的貸款本金和利息)等，均被制度“善意”地變成了“隱性負債”，從而實質上隱蔽了財政風險，人為地夸大了政府可支配的財政資源，造成一種失真的財政預算平衡假象。(2)不能有效地分析政府的資金運用情況和效果。收付實現制是以款項的實際支付作為成本、費用確認的依據，現行制度規定行政、事業單位的固定資產不計提折舊，這就意味著購置固定資產的財政資金一旦支出后，就以其原始成本始終掛在賬面上，其結果是使提供公共服務的資源產生的業績和其利用效率，不能從預算會計中得到完整反映;因而為將資產處置游離于財政監督之外的財務處理創造機會;同樣，在實行財政國庫集中支付和政府采購制度后，對己收到但未付款的物資、或均衡撥款支付采購的物資，在該記賬基礎上因未付款而不予納人預算會計核算之中，削弱了對各項財產物資的全面控制管理;同時，收人、費用是按其款項實際收付的時間來確認記賬的，它不考慮收支項目的配比性。管理當局可根據其意愿和效用，將收付的時間人為地在當期和以后期間進行調節，從而形成滿足其期望的預算收人的增加(減少)或支出的節約(超支)，導致年度預算結余金額與實際情況不符，最終客觀上影響財務信息的可靠性、一致性和可比勝，使國家對宏觀財政經濟形勢的分析和決策缺乏相關、有用的預算會計信息。為真實反映政府的財務狀況和管理業績，提供高質量的財務信息，使社會公眾能客觀全面地評價政府的受托責任，消除以上不良現象的產生，引人權責發生制記賬基礎，成了我國預算會計制度改革的必然趨勢和要求。目前，財政部門實行的部門預算和國庫制度改革以及政府間轉移支付制度等，為預算會計引進權責發生制作了大量的基礎性工作。可以預見，有中國特色的預算會計在結合了這兩種記賬基礎后，將會充分發揮它們各自的優勢，形成有利于加強政府職責行為的規范，明確政府的財務受托責任、增強預算會計信息全面、完整、真實、透明和決策相關的效果。
3國庫集中收付制度條件下現行預算會計制度的缺陷
(1)從會計體系和內容來看，按國庫集中收付的內容和環節，現行預算會計體系和核算內容將遠遠不能滿足核算、反映、監督國庫集中收付資金運動的過程和結果要求。現行預算會計體系是建立在現行財政資金運動過程基礎上的。現行財政資金運動過程大致可分為兩個階段:一是財政資金人庫和撥款階段;二是財政資金進人行政事業單位后具體的資金耗費階段。根據現行財政資金這一運動過程特點，現行的預算會計制度相應分為財政總預算會計和行政事業單位會計兩部分，并以各自的會計主體在資產、負債、凈資產、收人、支出五要素框定的核算體系下進行核算。
一、緣起與內涵協作性公共管理理論的生成是多種因素綜合作用的產物，學者們從多層面對協作性的基本內涵進行了分析與歸納。
1．協作性公共管理的緣起
(1)思想傳承：行政協調論的現代生長行政協調論是傳統行政思想的一個優秀因子，在西方傳統行政理論中不乏豐富的行政協調理念。1887年，古德諾在《政治與行政》一書中對威爾遜的“政治與行政”二分法做了進一步闡述，“分權的原則使每種機構只限于行使一種被分開的政府功能。然而，實際的政治需求卻要求國家意志的表達和執行之間協調一致。”“法律與執行之間缺乏協調就會導致政治的癱瘓。”…12。51為此，他提出通過行政適度集權化和政府體制改革等措施來實現政治與行政的協調。1947年。懷特也在《行政學概論》一書中對行政協調的動因、機構及原則迸行了分析。他認為：“協調的困難性是行政單位數目的增加”，從而導致“在各個方面的活動中。行政部門之間的相互聯系十分困難，這個問題越來越嚴重”，為了實現政府各部門的協調．“應該設置政府委員會以利于行政協調工作的有效開展”。而“協調機關的組織原則是對任何事件均由主管會制定完整的政策，用以領導相關的各部”[217“船。佩里•希克斯指出．“政府之間的協作和整合必要性決不是一個新的東西．盡管具體的形式、偏好的工具和特殊的問題已經時過境遷。但政府機構之間的協調、合作和整合，不管是被稱作是‘協同的’、‘整體的’，還是‘協調的’、‘整合的’，所有的這些都是政府組織永恒的追求目標。”【3一因此，協作性公共管理是“傳統的合作理論的一種復興，只不過其內容更加復雜，具有綜合性和理論性”H1。
(2)理論反思：碎片化治理的根治之道碎片化治理是新公共管理改革走向極端的產物。自20世紀70年代末以來，西方國家普遍地推行了一場以新公共管理改革為內容的政府再造運動。新公共管理大量借鑒工商企業管理的原則、方法和技術，把傳統的官僚制政府改造成小型化和分權化組織結構模式。“新的組織形式以靈活性的日益增強和垂直整合組織結構的解體為特征，合同承包廣泛地被采用，大型組織規模大幅小型化，并被分裂為更具自主性的商業單位。”[5]12-t3如新西蘭除創立國有企業單位外，將剩余的政府部門分割為更小的、更專業的機構，英國也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的執行機構。但隨著新公共管理改革的推進，也產生了新公共管理的限度問題，即機構裂化問題¨】。碎片化治理就是機構裂化進一步發展的產物。新公共管理的碎片化治理主要表現為如下幾個方面：轉嫁問題，讓其他機構來承擔代價；互相沖突的項目；導致浪費并使服務使用者感到沮喪；互相沖突的目標；由于缺乏溝通，不同機構或專業缺乏恰當的干預或干預結果不理想；在對需要做出反應時各自為政；公眾無法得到服務，或對得到的服務感到困惑，他們常常不知道到哪里去獲得恰當的服務；由于沒有考慮問題產生的原因，而是強調可得的或固有的一套專業干預，從而導致服務提供或干預的遺漏或差距¨娜。可見碎片化治理的根源在于新公共管理改革不僅沒有擯棄傳統官僚制功能性組織原則，而且強化了功能性組織設計。從而導致政府機構之間協調和整合問題急劇增加。因此。尋找一種增加協調和合作的治理模式就成為根治碎片化治理的根本出路，協作性公共管理正是對這種理論反思的結果。此外，新公共管理理論將公民當成客戶回應，隱含著把公民視為公共服務和公共產品被動接受者的危險．忽視了政府和公共機構與公民之間開展協作。協作性公共管理則拋棄公民所有權和控制權的概念．以協作為基礎，強調加強政府和公共機構與公民以及其他社會參與者I50i}；之間的協作關系和伙伴關系¨1。(3)實踐需求：復雜性問題的應對邏輯公共服務與公共事務的復雜性是協作性公共管理產生的直接動因。在信息時代或知識經濟時代，世界趨向復雜化和多樣化，地方政府面對的公共服務需求日趨復雜化和多樣化，這在客觀上需要跨越功能劃分、組織界限甚至地理界限的協作性公共管理活動。奧爾圖提出組織問網絡管理等跨組織結構普遍存在且可能增加的五個原因。a．是處理艱難或復雜政策的需要。傳統社會中官僚制組織形式可以有效解決的那種容易界定、明確的目標和任務的問題已經讓位于需要多方共同解決的惡劣問題。b．政府直接干預的局限性促進了基于網絡解決方法的增長。c．政治驅動力誘導出需要超越政策目標，使聯網成為基本需求。d．實現聯系制度化的努力結果。由于二級項目效果的信息不斷增多，通過組織之間的特別工作小組和計劃團隊等制度安排也相應地增多。e．橫向規定和交叉法令等在內的命令層次提供的額外壓力。因為在許多熱點閩題中，如經濟發展、社會福利等，不同的項目之間具有不同的目的、資金來源、頒布標準及利益相關者，協作與互動溝通勢在必行一m～。可見，跨組織結構應對復雜性問題是協作性公共管理產生的現實動因。
2．協作性公共管理的內涵
協作是協作性公共管理的一個核心理念，它對于理解協作性公共管理的內涵具有重要的作用。學者們主要從組織間關系、組織結構和集體行動的邏輯三種視角對協作進行了界定¨o】肼：a．組織間關系視角的協作是指基于特定議題的利益相關者自發組織、參與到同一過程中，采取行動或共同決策。b．組織結構視角的協作主要從結構與功能的角度來定義協作．認為協作過程是松散的、多層網絡組織的相關組織領導利益相關者以解決共同關注的社會問題。c．集體行動的邏輯的視角的協作意味著自治的參與者通過正式或非正式的談判、共同制定的規則和組織結構來處理相互問的關系，決定和解決共同關注的事務。基于協作的協作性公共管理是一個含義十分廣泛的概念，大量存在于各種跨組織協作、網絡管理和公私伙伴關系等實踐之中，學者們從多種視角、多個層次對協作性公共管理的內涵進行了揭示和探究。沃爾特•鮑威爾從官僚制官僚制單中心治理和新公共管理分權化治理的和新公共管理的比較中揭示了協作性公共管理地方政府治理理論的新模式①。以公民為中的含義，認為協作性公共管理是一種獨特的制心、多中心安排治理和整合性公共服務是協作度形式，它不同于市場自發性協作和等級制度性公共管理的三個基本特征。有意識性管理的諸多過程‘111。羅伯特•阿格
二、結構、機制與模式
拉諾夫和邁克爾•麥圭爾在《協作性公共管在實踐中，協作性公共管理可以發生在區理：地方政府新戰略》一書中把“協作”作為在域、地方政府和社區管理等多個層次，且橫向協政府組織間進行管理的基本描述符號，“它描作和縱向協作是相互重疊的，協作既可以存在述了在多組織安排中的促進和運行過程，以解于中央政府層級(如美國聯邦系統內)的縱向決單個組織不能解決或者不易解決的問題。協環境中，也可以存在于參與者是地方政府(代作性公共管理的基本特征是縱向和橫向活動的表社區內多種利益)的橫向環境里。協作性公復雜結合，其中僅有一些結合可以被認為是協共管理形成了獨特的結構類型、協作機制和實踐作的，但是所有的結合都是多方參與的。”p”一模式。斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯則認
1．結構類型
為協作性公共管理是一種網絡化治理模式，它協作性結構可以在政府運作的各種制度和象征著當前改變公共部門形態的四種有影響的體制環境，即在縱向政府各個層級和公私部門發展趨勢正在合流：由公私聯合提供公共服務中組織互動的橫向環境中產生。在具體運行的第三方政府；聯合政府若干機構提供整體服時，既可以自_Ei而IT，也可以自TilliI-_，還可以務的協同政府；基于先進技術用以往不可能的在自外而內的網絡環境里操作n3】。一個公共方式與外部伙伴進行適時合作的數字化革命；管理者可能同時涉及跨政府邊界、組織邊界和要求多元化和個性化的消費者需求選擇。這四部門邊界，且負有正式的契約責任，從而很難區種發展趨勢的集合，使網絡化治理成為一種公分不同環境中的邊界，因此，劃分協作公共管理共部門的新形態，“它將第三方政府高水平的公的結構類型就具有重要的意義。米爾娜．曼德私合作特征與協同政府充沛的網絡管理能力結合爾和托迪．斯蒂爾曼根據西方國家治理實踐的起來，然后利用技術將網絡連接到一起，并在服務經驗總結了實踐中協作公共管理的基本結構類運行方案中給予公民更多的選擇權。”m弘“7型及功能特征(見表1)。總之，協作性公共管理是一種不同于傳統上表從問題導向、對目標的承諾、聯系強度、努力寬度、目的的復雜性和努力范圍等功能性特征分析了如下五種協作性公共管理的網絡類型…。
(1)間歇性協調這主要發生在兩個或多個組織相互調整、相互適應地完成同一目標的政策和程序中。間歇性協調結構的交互作用一般在較低的層次產生，組織間的承諾也只是保持在目標完成的深度，資源共享也相對較少和低風險。
(2)臨時性工作組這是用于完成一個具體的和有限的目標，并隨著目標的完成而迅速解體的協作性公共管理結構類型。在這種結構中，資源共享僅僅存在于有限的范圍之內。這類型的結構主要包括為具體的問題(如水質量標準、社會關注事件等)而建立起來的討論潛在性解決辦法的各種組織間關系的群體。
(3)長期或經常性的協調這種類型的協作結構主要發生在兩個或多個組織為了完成一個或多個目標而通過正式的安排(如委員會、伙伴關系等)協議參與有限的活動。這種結構中成員關系通常進行嚴格的劃定和限制，以確保穩定的協作關系。這類結構主要包括區域規劃小組(如南加州政府協會)和各種活動計劃小組(如社會護理小組)。
(4)聯盟聯盟結構發生在相互依賴與戰略性的行動之中，但其目標限制在小范圍內，且所有的行動都發生在實際參與活動的組織中。這類結構的目標是具體的，成員關系以長期承諾為基礎，相對穩定。這類結構主要包括各種公私伙伴關系、職業培訓計劃，以及其他完成具體性長期目標的實體關系。
(5)網絡結構這種類型以長期使命和聯合的戰略性相互依賴的行動為典型特征。它的結構安排以廣泛的任務為基礎，各成員承諾在長期內使用重要的資源實現共同的目標。這種類型的協作結構主要發生在各種社區建設項目和經濟開發項目之中。相比較而言，網絡結構正成為協作性公共管理的代表性結構類型。網絡結構為多種機構和組織的交互聯系和協同運作提供了一個很好的平臺，在解決復雜性問題和公共服務供給方面顯示出了強大的優勢。在政策領域，網絡結構也發展迅猛，有學者認為2l世紀政策領域主要具有信息網絡、開發網絡、延展網絡和行動網絡四種基本類型¨“。當然，各種網絡類型也存在著優劣，根據特定的實踐活動選擇相應的網絡結構類型是公共管理實踐者必須考慮的問題。
2．協作機制
協作性公共管理的協作機制包括一系列復雜的規則、規定和標準體系，但它與官僚制那種等級制度、嚴格的命令管理和新公共管理分散．化組織實體的內部管理也不相同。協作性公共管理的“協作機制的設置不是基于一個中心權威之上，因此不能由一個單一的組織目標來指導。這種設置中管理者的首要活動就是選擇適i52；ij：當的參與者和資源，創造網絡的運行環境，想方設法應付戰略的和運行的復雜性。通過協作，每個參與者樹立并維持了他的或她的權威，同時又與其他人一起管理。”[9牌。3換言之，這種協作機制以參與者相互依賴、聯合決策、集體行動為重要內容。各種協同工作的協議和規則建立是協作機制的一個基本特征。以美國區域協作公共管理中的州際協議為例，它是由兩個或兩個以上的州之間協商達成，并經國會同意的法律協議。州際協議分為州際邊界協議、州際分配或發展協議、州際規制協議、州際再分配協議四種類型。這些類型的州際協議共有300多份，涵蓋的領域包括邊界、重大基礎設施建設、流域水資源管理、環境污染共同防治、區域經濟發展、大都市區治理、共同資源開發和突發事件應急管理等。州際協議“被認為是解決州際邊界和其他爭端，促進各州通過聯合行動解決包括從區域經濟發展和資源保護到社會管理、公共服務與教育文化衛生等跨州區域公共問題的一種強有力的合作機制”Ⅲ1。美國的州際協議有效地促進了州際協作行動的制度化，推動了跨州公共事務管理的區域化，成為區域協作性公共管理運作機制的典型案例。
3．治理模式
協作性公共管理模式把公民參與作為運作過程一個重要的內容，注重公民參與在協作治理中的作用，賦予公民參與新的內涵，是協作性公共管理區別于其他治理理論的顯著特色。正如庫珀(Cooper)所言：“公民參與就是在一系列利益、制度、網絡中和發展公民身份中，人們有意地組織起來，集體行動，參與治理的過程。”以此為基礎，庫珀(Cooper)等學者從理論上構建了一種以公民為中心的協作性公共管理治理模式(見圖1)¨”。這一協作性公共管理治理模式包括五種參與途徑和六個協作性變量。五種參與途徑就是協商的、公民社會、信息交換、選民的和對抗的途徑。六個協作變量即加強政府合法性，加強政府回應性，提高公民能力，提高政府公信力，提高政府對公民的信任和強化公民效力。六個協作性變量的最大化有利于以公民為中心的協作公共管理發揮最大的功效。在公民參與途徑中。對抗的途徑是最不能增加公民參與的協作性變量，而協作的途徑是最能增加公民參與的協作性變量，它們代表參與途徑的兩端點；選民的、信息交換和公民社會的途徑是一些具有中間功效的參與途徑。在圖l中，從外向內，參與途徑的功效逐步增強。因此，通過協商的途徑是實現公民參與的最佳途徑，這一途徑的實現依賴于對公民參與五個維度的把握：公民中哪些人是參與者?他們的參與動機是什么?他們為什么參與?在什么地方參與最有效?公民怎樣進行參與?協作性公共管理治理模式從理論和實踐上完整地回答了這五個問題，在公共政策和公共服務的公民參與中廣泛地運用協商途徑，實現了真正意義上的以公民為中心的治理。在地方治理的實踐中，協作性公共管理可以具有多種模式。羅伯特•阿格拉諾夫(Rob-errAgranoff)和邁克爾•麥圭爾(MichaelMcguim)以“城市協作性活動的水平”和“此活動作為城市治理戰略的程度”作為兩個變量，把城市間的協作模式歸結為六種：基于轄區的管理模型、節制模型、自上而下模型、接受捐贈模型、保守模型和滿足模型¨”“’卵。多種實踐模式的存在為以公民為中心的協作性公共管理的理論模式提供了堅實的實踐基礎。
三、評價及啟示
從生成背景、內涵、結構、機制和治理模式看．協作性公共管理已經成為一種系統化的理論模式。它比官僚制單中心治理模式更具靈活性，比新公共管理分權化治理模式又更具協調性，比流行的多中心治理模式更加關注公民需求，注重民主治理。正如邁克爾•麥圭爾(Mi•chaelMc”im)所盲：“在理論和實踐中，協作性公共管理已經成為公共管理中一種標準的政府治理的新模式。”【I7】w•D•利奇也指出：“協作性公共管理已經成為民主治理的一種重要理論。”【18】協作性公共管理理論模式對傳統政府管理模式進行了有效的揚棄。在傳統的政府管理中，協作關系一直存在于上下級政府之間和同級政府之間，相關的協作理論(如政府間關系理論、資源依賴理論等)廣泛地存在于行政學的思想發展史中。當代西方地方政府的協作性公共管理可以看做是傳統協作理論的一種復興，并在揚棄傳統協作理論的基礎上，注入了新的內容，在治理結構、治理機制、治理模式及相關的管理能力與技能等方面都與傳統的協作管理具有顯著的區別，呈現出嶄新的特征。協作性公共管理與新公共管理相比較，也具有較為明顯的特色：
(1)從競爭轉向協作。協作性公共管理與新公共管理的最大差異就是強調協作，把協作作為核心理念。新公共管理從本質上看是一種以競爭為核心理念的政府治理理論，它對市場機制和工商企業管理的方法、技術、手段倍加推崇，對協商、溝通、參與等協作功能卻嚴重忽視，從而產生了碎片化治理的困境。協作性公共管理則把協作作為核心理念，通過協作的方法、技術、手段來提供整合性公共產品和公共服務。協作性公共管理從競爭轉向協作，使政府治理模式從分散化治理邁向整體治理，推動了政府治理理論的模式創新。
(2)從任務轉向問題。新公共管理以具體公共服務任務作為出發點，在實踐中倡導單目標的任務型組織。任務型組織有效地滿足了公民對多樣化或個性化公共服務的需求，較大程度地提高公共服務供給效率，但是在解決公共服務中的邪惡問題(wickedproblems)面前表現得無能為力。協作性公共管理以問題為導向，提倡在公共治理與公共服務中的多主體協同運作與組織功能整合，通過建立一種跨界性的網絡治理結構有效地解決了新公共管理任務型組織所不能解決的邪惡問題。因此．協作性公共管理與傳統的協作理論和當代新公共管理理論區別開來，成為一種代表未來發展趨勢的新型治理模式。隨著社會變遷與政府所面臨的公共治理問題的日趨復雜化．協作性公共管理必將成為未來公共行政理論與實踐中最具活力的領域之一。作為一種地方治理理論的新模式，協作性公共管理也存在一些缺陷。如有學者認為協作中會出現協作參與者的目標難以達成一致、參與者力量不對稱、信任關系難以建立、參與者之間的關聯性模糊等障礙Ho】鵬。也有不少學者對協作性公共管理所要求的技術手段及工作人員所必備的素質要求提出擔憂。還有學者認為協作性公共管理在權力影響、資源分配、責任共享等方面也存在困難。那么，為滿足協作性公共管理的需要，未來的公共管理者需要做哪些準備呢?羅伯特•阿格拉諾夫(RobertAgranoff)等認為主要是考慮如下六個方面的聞題：
一是把協作性公共管理作為一種技術類型，發展協作的技術，開發協作的資源和技能；
二是調查協作環境中的決策，推測它與源自應用行為科學模式的決策有何不同；
三是協作的凝聚力，包括信任、共同目的、相互依賴以及其他協作性管理因素(類似于官僚制中合法權威的統治力量)；
四是要解決協作環境中權力、權威和影響的問題；
五是討論老生常談的責任問題，協作使我們的視野從關注等級責任轉移到職責、回應的理念及民主觀的教育；
六是探討協作在公共計劃和交付過程中加入的公共價值問題。認真地考慮這些問題，無疑有利于增強我國公共管理者運用協作性公共管理的能力。改革開放后，我國地方政府在一些領域也進行了新公共管理改革與治理理論模式創新的探索，取得不少成績，但也產生了西方地方政府實施協作性公共管理時面對的共性問題，如新公共管理改革產生的部門協調與機構整合等治理問題。協作性公共管理對我國地方政府改革與治理不乏借鑒意義，歸納起來主要有如下幾點。
一是在推進大部制改革的過程中構建地方政府間的協調機制。這可以在地方推進大部制改革的進程中建立如下三大機制：1)建立結構化的部門協同機制，既對部門內部的組織機構進行職能整合，也要對部門間的組織機構進行職能整合，實現部門內與部門問的協同聯動運作。2)建立制度化的權力約束機制，在權力運行制度化的基礎上建立行政權、執行權和監督權三權既相互協調又相互制約的權力運行機制。3)建立民主化的利益協調機制。大部制改革與以往的機構改革具有本質的區別，它是行政管理體制改革質的飛躍，必須對部門利益及相關個人利益進行大調整。西方地方政府的i54；i；i協作性公共管理的經驗表明，部門利益是客觀存在的，它不能根除，但可以通過民主化協商程序進行協調與化解。可見，建立民主化的利益協調機制是我國穩步進行了大部制改革、減少阻力的關鍵所在。通過大部制改革的這三大機制，有利于深化行政管理體制改革，切實解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題。
【關 鍵 詞】新公共管理/公共服務/傳統公共行政
【 正 文】
從本世紀70年代開始,曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久,并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政,遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰,其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活,其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難:政府財政危機,社會福利政策難以為繼,政府機構日趨龐大臃腫,效率低下,公眾對政府能力失去信心,“政府失敗”論開始占主導地位。
正是在這樣的歷史背景下,一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美兩國應運而生,并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同,新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整,或僅僅是為了降低行政管理的成本,減少行政費用開支,更重要的是,它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先,新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據,如從“理性人”(人的理性都是為自己的利益,都希望以最小的付出獲得最大利益)的假定中獲得績效管理的依據;從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向,提高服務效率、質量和有效性的依據;從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次,新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為,私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境,而不是韋伯所說的僵化的科層制;對產出和結果的高度重視(對私營部門來說,產出就意味著利潤,而在高度競爭的市場環境中,要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務,同時盡可能地降低成本),而不是只管投入,不重產出;人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制,而不是一經錄用,永久任職,等等。總之,新公共管理認為,那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法,如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有,它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等,但它們都具有大體相同的特征。
首先,新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系,重新對政府職能及其與社會的關系進行定位:即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構,政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”,社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”,政府服務應以顧客為導向,應增強對社會公眾需要的響應力。近年來,英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等,就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。
其次,與傳統公共行政只計投入,不計產出不同,新公共管理更加重視政府活動的產出和結果,即重視提供公共服務的效率和質量,由此而重視賦予“一線經理和管理人員”(即中低級文官)以職、權、責,如在計劃和預算上,重視組織的戰略目標和長期計劃,強調對預算的“總量”控制,給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權,以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。
第三,與上一點緊密相聯,新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規,輕績效測定和評估的做法,主張放松嚴格的行政規制(即主要通過法規、制度控制),而實現嚴明的績效目標控制,即確定組織、個人的具體目標,并根據績效示標(performance indicator)對目標完成情況進行測量和評估,由此而產生了所謂的三E,即經濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。
第四,與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等)和競爭機制,取消公共服務供給的壟斷性,如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等,新公共管理認為,政府的主要職能固然是向社會提供服務,但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同,采取相應的供給方式。如圖所示:
市場狀況/憲法職責模式
附圖
1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內,同時也沒有其他競爭者,如國防,應由政府承擔。
2、雖屬憲法規定的政府職責,但同時有其他競爭者的存在,即其他非政府部門也在從事此項活動,如醫院,在這種情況下,政府并非一定要親自提供此項服務,而大可通過招標、合同出租等形式,將其出租給其他公營或私營部門,政府只要對其績效目標進行測定和評估,并提供相應的報酬,便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規定是政府的職責,而又存在著市場競爭者,如影視業,這時政府就完全可以不從事此項活動,而完全由私營部門承擔。
4、憲法既沒有規定是政府的職責,同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者,如高等院校,這時政府就應積極培育市場,鼓勵人們參與此項活動,以提高此項服務的效率、質量和有效性。
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需要說明的是,上述只是典型的四種公共服務類型,在現實中,更多是介于這四種之間的混合型服務領域,因此,政府應根據具體情況,而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五,在看待文官與政務官的關系上,新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離,強調文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則;新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩,強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系,特別是對部分高級文官應實行政治任命,讓他們參與政策的制定過程,并承擔相應的責任,以保持他們的政治敏感性,因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通,因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標,而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的,這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程,其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時,他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外,文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策,一是任期優勢,事務有的任期長,而政務官隨政府更換任期短(美國政務官平均任期僅22個月)。二是專業知識優勢,這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工,而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上,而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢,政務官與事務官的比例嚴重失調,美國聯邦政府現有文官250萬,而政務官僅4000人左右,這使得“兩官”力量失去平衡,政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下,若硬性規定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力,只有正視行政機構和文官的政治功能,才能提高他們的自覺意識,即除了盡職盡責地執行政策外,更以主動的態度設計政策議程,并善用裁量權發展公共政策,使政策更加有效地解決社會問題。
第六,與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預,擴大公共部門規模不同,新公共管理主張對某些公營部門實行私有化,讓更多的私營部門參與公共服務的供給,即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是,許多新公共管理的擁護、支持者也認為,公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七,與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性,如以短期合同制取代常任制,實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時,也遭受到許多批評和指責,主要有以下幾方面。
(一)新公共管理理論的基本內涵
由于新公共管理在各國有不同的表現形式,故不同的學者對其內涵的表述也各有千秋,以下列舉的是國內外較具代表性的論述。——胡德的觀點英國學者胡德在擔任倫敦經濟學院院長的就職演說中將新公共管理的內涵歸納為:1.向職業化管理的轉變;2.標準與績效測量;3.產出控制;4.單位的分散;5.競爭;6.私人管理部門的風格;7.紀律與節約。——奧斯本和蓋伯勒的十大原則美國學者戴維•奧斯本與特德•蓋伯勒在1992年發表的《改革政府——企業家精神如何改革著公共部門》一書中描述的新公共管理模式應具有以下十大基本原則:1.起催化作用的政府:掌舵而不是劃槳;2.社區擁有的政府:授權而不是服務;3.競爭性政府:把競爭機制注入到提供服務中去;4.有使命感的政府:改變照章辦事的組織;5.講究效果的政府:按效果而不是按投入撥款;6.受顧客驅使的政府:滿足顧客的需要,不是官僚政治的需要;7.有事業心的政府:有收益而不浪費;8.有預見的政府:預防而不是治療;9.分權的政府:從等級制到參與和協作;10.以市場為導向的政府:通過市場力量進行變革。②——歐文•E•休斯的觀點澳大利亞學者歐文•E•休斯在《公共行政與管理》一書中寫道,新公共管理“并不是一種改革事務或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會關系的一種深刻變化……新公共管理的采納意味著公共部門管理領域中新范式的出現”。③并將新公共管理的共性歸納為六大要點:1.該模式意味著對傳統行政模式的重大改變,注重結果的實現和管理者個人負責任;2.一種脫離官僚制的趨勢,目的使組織、人事、任期等具有靈活性;3.明確規定組織和人事任期目標,建立績效評估系統,其背后的推動力是“三E”(經濟Economy、效率Efficiency、效益Effectiveness);4.公共管理人員更具有政治色彩,而不是政治中立和無黨派中立;5.將掌舵與劃槳分開,民營化和合同外包等方式減少政府職能的趨勢。——陳振明的觀點我國學者陳振明在總結了西方學者的基礎上將“新公共管理”或“管理主義”的研究綱領或范式特征歸納為強調職業化管理、明確的績效標準與績效評估、項目預算與戰略管理、提供回應、公共服務機構的分散化和小型化、競爭機制的引入、采用私人部門管理方式和管理者與政治家、公眾關系的改變等八個方面。④
(二)新公共管理與政府再造
“再造”一詞是美國管理大師漢默和錢皮提出來的,是對組織流程的基本問題進行反思,并對它進行徹底的重新設計,以便在成本、質量、服務和速度等衡量組織績效的重要尺度上取得劇烈的改善。而“政府再造”根據德國行政學者塞頓托夫的觀點,其應包括現代行政國的概念,也就是通過“再造工程”去重塑社會,以引導、管制及控制經濟、社會的發展。政府再造不只是注意政府在量方面的成長,而更重要的是質的方面的改變。“政府再造”一詞,在很大程度上標明了現如今人們在行政改革問題上的觀念更新。我們知道新公共管理的核心思想即把政府看作企業,公民當作顧客,效仿企業以顧客為中心的服務方式,改變以往低效率的工作模式,使得政府部門能更有效的運作。在運用新公共管理進行改革的同時,也就是政府流程再造的過程。
二、我國政府公共管理的現狀及政府再造的障礙
(一)我國政府公共管理的現狀
首先,經驗化管理還普遍存在。雖然,我國的行政體制已建立了類似科層制的結構,但制度化管理的要求卻遠未實現。個人偏好和經驗仍然是許多決策者特別是中高層決策者做決定的第一依據,規則和制度依舊被他們拋之腦后。同時,規則和制度本身的不健全,也阻礙了其應有功能的發揮。其次,公共部門在權力行使中缺乏有效的監督,上下級之間并未形成以制度為依據的管理,而還是存在著下級唯上級是從的局面。這使得我國職能部門在行使權力時,仍然是“單行道”,而不是科層制中所要求的相互制約、相互監督的閉合回路。最后,行政機構設置不夠合理,致使部分政府機構職能定位模糊,一方面形成管理上的盲區,另一方面又出現多頭管理,最終導致政府部門的低效運作。
(二)我國政府再造的障礙
1.觀念障礙
許多公務員并不能真正理解“流程”的含義,也就區分不了“流程”與“過程”,將政府的流程再造等同于過程的優化,忽視了“流程再造”的基本特征:根本性、徹底性、戲劇性,勢必會保守不前,不能實現政府流程的突破。還有就是大多數的公務員還是缺乏服務意識,以顧客為導向的思想并未樹立,“官本位”意識仍然很嚴重。這些都影響著政府再造的順利進行。
2.體制障礙
目前我國還處于不斷適應市場經濟發展要求的轉型期,行政體制仍然不完善,科學合理的政府管理體制還未確立,政府部門內部、部門與部門之間、上下級之間仍然存在許多矛盾和問題。同時,在人事行政上,公務員的制度仍不完善,公務人員的管理體制仍然遵循科層價值,等等。
3.技術障礙
在當今的信息社會,信息技術在任何領域都起著非常重要的作用,信息的處理能力直接決定著組織的運行效率和成本。而流程再造這一管理思想的提出,也正是基于信息技術的快速發展以及信息技術與經營過程的創造性結合。但是,目前中國的政府信息化剛剛起步,政府的信息及時處理能力比較薄弱,政府網絡技術利用率不高,網絡基礎設施不夠完備,政府網絡統一性差,網絡傳輸可靠性低,政務在線處理技術未廣泛運用,政府網站建設仍處于起步階段。
三、新公共管理理論對我國政府再造的啟示
通過對新公共管理理論的介紹和分析,結合我國的實際情況,可以得出以下借鑒和啟示:
(一)將科學的企業管理方法引入政府部門,提高政府工作效率,實現其向新公共管理模式轉變
我們知道,企業一向將效率放在首要地位,其一系列的管理方法都是以提高效率為目的。因此,選擇性的將企業的一些科學的管理方法,如目標管理、績效評估、成本考核等引入政府機構將有效提高政府效率,這也是新公共管理所強調的。盡管政府部門的公共管理和企業的管理對象、方式、目的不同,但是企業管理的科學性、重視市場需求和客戶反饋這些方面都值得政府部門借鑒。政府公務員應該和企業員工一樣樹立效率意識,用有限的資源創造更多的公共產品,提供更好的服務。
(二)加速政府組織機構變革,以適應市場經濟的需要
精簡政府組織機構,解決機構龐大、臃腫、人浮于事的現象;建立合理的組織機構使管理更加有效,管理幅度更加合理化,各部門的職能定位更加明確,避免職責不清、相互推諉的現象。改革政府組織機構,是政府在新公共管理理論的指導下,進一步轉變職能、下放權力,以達到提高行政效率的目的。
(三)引入競爭機制,注重政府服務效率和質量
政府是公共服務的提供者,但是并不等于所有的公共服務都應該由政府提供,在市場經濟競爭機制中,政府是作為一個特殊的經濟行為主體參與經濟活動的,應該拋棄傳統公共行政中政府的壟斷管理行為,讓私營部門參與公共服務的供給,引入競爭機制,通過競爭實現低成本和高效率,政府的角色應定位為“有事業心的政府有收益而不浪費”①。對于我國來說,一方面,將競爭機制引入公共服務領域,允許和鼓勵一些私營部門進入,可以改變我國基礎設施建設中長期存在的瓶頸現象。另一方面政府部門提高行政服務效率和質量,也有利于公共服務的有效供給,利于服務型政府的塑造。
(四)增強公務員的“服務”意識,建設服務型政府
新公共管理力圖打破傳統公共模式下政府與社會的關系,重新對政府職能和社會的關系進行定位。公共管理部門應是為公眾服務的機構,而公務員則是對公眾負責的“企業經理和管理人員”,社會公眾則是為政府提供稅收的納稅人,同時享受政府服務的“顧客”。因此政府應增強公務員的“服務”意識,建設服務型政府。建設規范化服務型政府,首先要明確政府的職能定位,限制政府的權力,從管制型政府向服務型政府轉變,全面履行政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。其次,完善政府運作機制,改革政府管理方式,積極探索建立辦事高效、運轉協調、行為規范、公正透明的行政管理體制。第三,完善監督機制,加強對各級行政機關的執法監督。主要包括加強對各級領導干部特別是主要領導干部的監督,加強行政執法的制度建設,加強行政執法監督的組織建設,加強政府內部監督,加強人民群眾和社會輿論的監督,等等。②
(五)注重行政工作績效,努力節約行政成本
新公共管理根據交易成本理論認為,政府應該注重管理活動的效率和質量。而我們傳統的公共管理注重的是投入而不是結果,注重的是既有的法律規章制度而不是實際的工作績效。這就造成了行政成本的大量浪費,卻得不到有效的管理。因此,我們在政府再造中必須注重工作的績效,注重分析投入和產出比,政府也要講究成本核算,及注意節約行政成本,以最小的投入實現最有效的管理目標。
