時間：2023-08-09 17:23:34
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摘要：在全球化的背景下，跨國公司在中國的政治、經濟和社會生活中扮演著越來越重要的角色，中國成為跨國公司全球戰略中的重要區域。探討在華跨國公司的社會責任弱化問題及其原因，并提出一些相關的意見和建議。
關鍵詞：在華跨國公司；社會責任；弱化；原因；治理
1跨國公司的社會責任
所謂社會責任，就是企業在創造利潤，對股東利益負責的同時，主動承擔對員工、消費者、環境和社區的責任。
從企業發展的歷史來看，社會責任不是企業與生俱來的使命，企業的存在是為了獲取經濟利益，實現利潤的最大化，這也是諾貝爾經濟學獎得主米爾頓?弗里德曼堅持認為在自由公平的競爭條件下實現利潤最大化就是企業最主要社會責任的原因。但是隨著時代的發展，公司作為一個組織，不再是只對股東負責的獨立實體，其存在是在整個社會系統之中的，它還應對建立和維持它們的更大的社會負責。企業如果拒絕承擔社會責任，則同樣會被社會所拒絕，所以說作為一個企業，承擔必要的社會責任是不可避免的。跨國公司的社會責任可從一下兩個方面來認識：
(1)從宏觀上看，跨國公司是負責任的經濟全球化的責無旁貸者。跨國公司作為能夠有效整合全球資源的組織形式，在世界經濟活動中的作用不斷增強，跨國公司在世界總產值、國際貿易總額和國際直接投資等全球重要經濟指標中所占的比重持續增加。
(2)從微觀上看，跨國公司利益實現機制改變。跨國公司為保證其現實效益，不能僅僅考慮自身的因素，而必須考慮利益相關方的訴求。跨國公司率先重視企業社會責任正是適應這種利益實現機制的改變。
2在華跨國公司弱化社會責任的原因
2.1從跨國公司本身來看
(1)跨國公司全球化經營的特點和作為企業為了獲取經濟利益，實現利潤的最大化的本質，促使跨國公司甘冒犧牲社會責任的風險。
在全球化經營過程中，跨國公司積極承擔社會責任在短期內通常由于其滯后效應又很難看到付出社會責任成本后所帶來的直接收益。因此，雖然一些跨國公司明明知道忽視社會責任可能會帶來的信譽影響，但是面對實際成本壓力或者說企業追逐利潤的本質，使得企業仍然可能會做出違背企業社會責任的經營行為。另外，跨國公司為了實現其規模經營效益，需要不斷擴張，以至于有些跨國公司可能擁有成千上萬的分支機構和子公司，這樣一個龐大的系統同時也可能出現監控失敗，在信息不對稱情況下，跨國公司的子公司可能會出于自身經營目標的完成而采取違背企業社會責任的做法。
(2)跨國公司的管理者也存在認識水平和道德水平的差異。
一些管理者缺乏長遠的眼光，不能看到承擔社會責任給企業帶來的長遠利益。還有部分跨國公司的管理者對包括中國在內的經濟發展和人民教育水平相對落后的發展中國家存在歧視心理，這些跨國公司在原材料選取，產品使用及服務等問題上往往采取雙重標準，即優質產品銷往歐美等發達國家，較低劣的產品銷往中國等發展中國家。
2.2從我國來看
(1)中國相關法律制度不完善，與國際標準存在差異，市場監管體系不成熟，執法不嚴，違法處罰力度不夠。
中國對于公司承擔社會責任的法律法規零散，法律條款具有政策性和指導性，缺乏實踐性和可操作性。新《公司法》第5條明確了公司必須承擔社會責任，但這只是個原則性條款。這些分散性的法律法規在規范和監督跨國公司認真履行社會責任方而仍存在缺陷，不能真正起到應有的作用。此外，相應的法律執行和監督不力，違法而沒有得到嚴懲，犯法得到的收益遠大于違法成本，對于跨國公司沒有約束作用。
(2)跨國公司在華缺乏利益相關者的利益制衡也是導致一些跨國公司弱化社會責任的重要原因。
在西方國家，除了健全的法治環境以外，還有許多企業的利益相關者對企業的經營行為發揮著制約作用，如眾多的機構投資者、行業協會、勞工組織、環保組織。消費者權益保護組織、人權組織等。而在我國，企業社會責任機制尚未成熟，民問團體、行業協會的力量很小，作用很有限}而消費者對跨國公司觸犯道德和法律的行為也往往是以單打獨斗的方式加以抵制，而根本淡不上對跨國公司的利益制衡與責任監督。
(3)中國社會大環境與跨國公司在中國屢禁不止的弱化社會責任有密切的聯系。
中國政府為吸引外資發展經濟，對在華跨國公司實行的超國民待遇，跨國公司在屢屢出現違法問題，和個別地方政府對跨國公司的認識和優待有關。其次，中國經營環境造就了跨國公司本土化的經營策略，某些跨國公司效仿國內企業對政府采取特殊溝通的方式，有些跨國公司甚至已經形成一整套成熟的適應中國市場的本土化經營策略。再者，中國消費者盲目崇拜名牌和國外品牌情況突出。
3完善在華跨國企業社會責任的建議
在華跨國公司弱化社會責任會對我國的經濟發展和社會的各方面帶來不利的影響，因此必須采取措施強化跨國公司的社會責任，促使跨國公司積極履行其應承擔的社會責任，從政府到民間努力營造一種公平守法、重視企業社會責任的環境至關重要，以下是針對在華跨國公司社會責任的治理提出的幾點建議：
(1)制定和完善相關法律，加強執法力度，約束在華跨國公司的社會責任行為。
加強監督、環保、勞動等方面的立法，法律規定應盡量詳細，可操作，并逐步與國際接軌，從而盡可能地將社會責任范疇的內容納入到法律之中。要完善《勞動法》、《工會法》、《環境保護法》等法律、法規，健全和完善各專業技術領域的相關法規，這是加強對包括跨國公司在內的各類企業的行為監管，督促他們主動承擔社會責任的基礎。
另外加大對損害社會利益行為的處罰力度，將成為實現跨國企業社會責任的最后逆屏障和最有效的防線。因此，可以在立法上設計較重的法律責任，通過提高跨國公司因違背應盡社會責任而應承擔的違法成本，來預防或減少違法行為的發生。
(2)建立適合我國國情的跨國企業社會責任標準。
目前跨國公司的企業社會責任標準絕大部分是基于發達國家的法律框架和社會期望建立起來的，與中國的社會、經濟、政治、文化、法律等制度因索存在著較大的沖突，因此從制度層而來看，首先要在建立認同的正式制度，由國家權威機構出面，與跨國公司及利益相關者團體協商，在遵循中國現有各項法規、標準基礎上，參考主要國際社會責任內容，制定跨國公司在華社會責任標準和行為準則。
(3)加強政府引導，完善國家社會責任激勵機制。
企業社會責任行為雖多屬自愿，但政府的積極引導對于促進跨國公司履行社會責任行為發揮重要作用，世界各國政府對于公司的社會責任行為都不是旁觀者，政府在強化社會責任實施機制方面可開展許多工作，對于違背社會責任標準行為進行道德勸導，及時糾錯和懲罰不道德行為。完整的法律機制，應該包括約束與激勵兩方面。建議由政府推出系列優惠措施，包括榮譽激勵、政策激勵、政府采購優先等，鼓勵跨國公司在華采取積極措施承擔社會責任。當然，這些激勵措施不應超出法定的范圍和標準。
(4)加強宣傳，建立健全社會監督機制和披露機制，鼓勵民間組織和社會公眾對在華跨國公司社會責任行為進行監督。
切實保證對有關法律法規的執行，加強對跨國公司生產經營行為的監控，及時糾錯和懲罰不道德行為；為此，應加大法律宣傳，提高公民的法律意識；特別應該加強對與跨國公司生產經營有關的各審批機構、合作機構、執法機構行為的監管，嚴懲各種腐敗、違法的和不道德的行為。監管部門須建立投訴系統，暢通舉報渠道，定期公布包括跨國公司在內的所有企業違背企業社會責任的黑名單。
一、關于民政社會救助檔案的概念及特點
1．社會救助工作及其管理體制
社會救助，是指國家對依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質幫助和服務。社會救助以居民最低生活保障為基本內容，并根據實際情況實施專項救助(含醫療、教育、司法、住房救助)、自然災害救助(含受災人員應急生活救助、災后災民生活救助和災區倒塌民房恢復重建救助)、臨時救助以及國家確定的其他救助。社會救助工作的業務主管部門為民政部，財政、教育、衛生、住房和城鄉建設等部門在各自職責范圍內管理相應的社會救助工作。縣級以上地方各級人民政府有關部門在各自職責范圍內管理本行政區域的社會救助工作。鄉鎮人民政府和街道辦事處負責社會救助的申請、調查和審核等工作；居(村)委會受委托，協助做好社會救助的申請、調查和審核工作，以及救助金發放和救助對象日常管理等工作。
2．民政社會救助檔案的概念
廣義上講，民政社會救助檔案指民政部門主管的各類救助工作中形成的各類文件材料，既包括文書檔案、會計檔案，也包括救助專業檔案。本文從狹義上講，民政社會救助檔案專指救助專業檔案。它是縣級人民政府民政部門、鄉鎮人民政府和街道辦事處以及居(村)委會(社區)在居民最低生活保障救助、低收入家庭醫療救助、貧困孤殘人員供養救助、特殊困難人員臨時救助、災后災民生活救助及災區倒塌民房恢復重建救助的審核、審批、日常管理和服務工作中形成的具有保存價值的文字、圖表、聲像、電子數據等不同形式和載體的歷史記錄以及救助站(流浪未成年人保護機構和救助管理機構)在對求助的流浪乞討人員實施救助過程中形成的、具有保存價值的、整理歸檔的各種文件材料。
3．民政社會救助檔案的特點
種類多。按救助工作的性質，可分為基本生活救助、專項救助、臨時救助檔案等；按救助對象的特點，可分為城鄉居民最低生活保障、農村五保供養、城鄉醫療救助、災后災民生活救助和災區倒塌民房恢復重建救助、臨時生活救助、流浪乞討人員救助檔案。
來源廣。民政社會救助檔案來源于縣級民政部門、鄉鎮政府、街道辦事處、居(村)委會及救助站。
基礎性、工具性強。民政社會救助檔案是其形成單位開展各項救助工作的原始記錄，這些記錄包含了救助對象大量的基礎信息，是各項救助工作延續的基礎和工具。
文件材料在形成上有共性。除了流浪乞討人員救助檔案外，其他救助檔案材料都包括申請審批材料、日常管理材料。
二、民政社會救助檔案管理的管理體制和原則
1．管理體制
救助檔案屬于民政部門的專業檔案，民政社會救助檔案工作由民政部統一領導，業務上接受國家檔案局的監督、指導。省級民政廳(局)和檔案局負責本行政區域社會救助檔案工作的指導，結合本地區的實際，共同制定相應的管理辦法；縣級人民政府民政部門、街道辦事處、鄉鎮人民政府和救助站應有專(兼)職人員負責救助文件材料的歸檔和檔案的管理；居(村)委會(社區)應協助做好職責范圍內的救助檔案工作。
2．管理原則
依法管理。救助檔案屬于專業檔案，其管理無法可依，必須加強調研，由國家檔案局和民政部共同制定各類救助檔案的管理規定，規范救助檔案的管理。
分類管理。農村五保供養檔案、城鄉醫療救助檔案、臨時生活救助檔案、災后災民生活救助和災區倒塌民房恢復重建救助在文件材料的形成上有共同的特點，都是待遇審批和待遇批準后救助金的一次性發放，形成的材料比較簡單，這幾類檔案可以出臺一個管理規定；對流浪乞討人員的救助不實行審批制，其檔案材料是救助站對求助對象進行甄別和實施救助過程的真實記錄，所以這類檔案應當單獨搞一個管理規定；最低生活保障檔案管理比較復雜，它是一個動態管理的過程，業務主管部門應當結合《關于加強最低生活保障檔案管理的通知》實施過程中遇到的一些問題，制定具體的管理辦法。
分級管理、基層為主、形成單位為主。根據救助工作的有關規定，各級民政部門和鄉(鎮)人民政府、街道辦事處以及居(村)委會(社區)、救助站的救助工作職責范圍不同，形成與其職能相關的救助檔案也有區別。省市級民政部門負責制定救助檔案管理的政策性文件和指導、監督、檢查工作，縣級民政都門、鄉(鎮)人民政府、街道辦事處以及居(村)委會(社區)、救助站負責各自救助工作職能活動中形成的救助檔案實體的管理。
三、民政救助檔案的保管、利用與移交
1．保管。救助檔案分散形成于縣、鄉(鎮)街道、居(村)三級機構和救助站，雖然各單位的條件不同，但應積極創造條件，使救助檔案的保管達到防火、防水、防潮、防霉、防蟲、防光、防塵、防盜的要求。
根據救助管理機關和救助對象以及社會利用的實際需求，救助檔案應當短期保管。具體說，流浪乞討人員救助檔案的保管期限為5年；其他救助類檔案中的審批類材料保管期限最低3年(低保審批材料的保管期限為低保戶停保后不少于3年)，日常管理類檔案的保管期限最低5年。
論文摘要：在改革開放的30年里，為我國的建設貢獻了巨大力量的具有中國特色的新生事物“農民工”，他們的社會養老保障問題隨著我國老齡化的到來越來越受到人們的重視，治理與善治的理論要求我們應該從政府、企業、社區內的非營利組織以及家庭和農民工個人層面來共同分擔農民工養老保障的責任和風險，從而解除他們在工作生活中的后顧之憂。
一、中國老齡化背景下農民工社會養老保險的現狀
改革開放30年以來，隨著工業化與城市化進程的逐步加快，億萬農民走出田間、走出鄉村，進人工廠、進人城市，用辛勤的勞動和汗水，創造著自己的新生活，創造著中國的現在和未來。農民工這一充滿生命力的新生事物，是推動我國經濟和社會結構變革的巨大力量，是我國由傳統社會向現代社會轉變的重要標志，也是我國工業化、城鎮化快速發展階段涌現出的一支新型勞動大軍。據公安部門統計，1978年底我國流動人口總量不超過1500萬，1992年則達到8000萬。那么目前我國農民工總量是多少呢?以2004年為例，根據當時國家統計局、農業部以及勞動和社會保障部三個部門的數據和統計方法進行分析，得出我國外出農民工數量為1. 2億人左右;如果加上在本地鄉鎮企業就業的農村勞動力，農民工總數大約為2億人。
農民工這么一支為我國經濟發展做出了巨大貢獻的龐大的隊伍，由于我國現行的社會保障制度安排，以及城市政府和企業的認識差距等因素，絕大多數農民工享受不到基本的社會保障，尤其是養老保障。農民工的養老保障問題很復雜，解決起來難度也很大。但是這個問題又是回避不了的，早解決早主動，成本和代價也小。因為我國目前已經進人了老齡化社會，中國的養老正面臨著嚴峻的考驗。全國社會保障基金理事會理事長項懷誠說:“我國現在雖然還處于勞動力黃金時期，但60歲以上人口超過14% ，65歲以上人口超過10%，按照國際社會標準，我們顯然已經跨進了老齡化社會的門檻。”(聯合國認為，如果一個國家60歲以上老年人口達到總人口數的10%或者65歲以上老年人口占人口總數的7%以上，那么這個國家就已經屬于人口老齡化國家。)人口老齡化對社會保障覆蓋面提出了挑戰。我國上世紀80年代逐漸建立起來的社會保障制度本應遵循廣覆蓋原則，可是，現有的社會保障制度沒有做到應保盡保，覆蓋面非常有限。“2004年全國參加基本養老保險人數為1. 64億人，占總人口數的12.57 % ， 2005年為1. 74億人，占總人口數的13.38%。雖然覆蓋面有所上升，但是遠遠低于國際勞工組織規定的20%最低線。”事實上，我國現行的社會保障制度基本上排斥了8億農村人口，基本排斥了將近2億的農民工群體，廣大農民及農民工仍然依靠自我保障。雖說他們現在是處在勞動力的黃金期，但是當這黃金一代的勞動力老去的時候，他們拿什么來給自己養老呢?在家經營土地務農的農民還可以說拿土地來養老，但是那些已經跟土地疏遠了關系，進城打工，靠工資作為主要收人的農民工，他們靠什么來養老呢?
農民工養老問題之所以沒有引起人們足夠的重視，是因為現在還看不出有什么直接的負面作用。目前我國1. 5億農民工只有極少部分人有養老保險，預計到2020年，還將有2億農民會進人城鎮，如果沒有制度安排，他們的養老問題不及早解決，隨著農業人口大舉向城市進發，那么這批為中國的現代化做出了巨大貢獻的農民工，大部分將在老年時期成為社會最貧窮的弱勢群體，給社會形成非常嚴峻的經濟和社會問題。可以說，越晚解決，就越難解決，在農民工年齡結構還比較年輕、有能力繳納養老保險費的情況下，應該及早考慮。
全球治理委員會于1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理做出了如下界定:治理是各種公共的或私人的機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它有四個特征:治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎不是控制而是協調;治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。由此可以看到治理是一個具有廣泛適用性的概念，泛指國家、公共組織、私人機構及社會個人等各種活動主體之間的關系。
針對我國社會保障制度存在的覆蓋面小、政府和企業責任太集中、社會動員不充分、資金來源單一、征繳困難等問題及面臨的老齡化、經濟體制轉軌、經濟全球化等挑戰，南京大學博士生導師林閩鋼老師認為:改革應從著眼于政府負責向廣泛動員社會資源的思路出發，以責任的多元化分擔為取向，應徹底改變“政府保障”、“企業保障”的狀況，充分調動社會及個人的積極性，充分調動社會資本，使得社會保障的提供主題不僅僅限于政府、企業，而是要將其他社會力量包括各種非贏利組織、志愿部門、社區、家庭、個人納人其中，實現各種力量的合作，共同承擔社會保障的責任。只有這樣才能充分體現社會保障的“社會公濟性”。因此，必須完善社會三大部門的平衡發展。三大部門包括:1.政府組織，此為第一部門，又被稱作公共權力領域、政治領域;2.市場或贏利組織，這是第二部門，也叫私人領域、經濟領域;3一社會公益組織或非贏利性組織是第三部門，也稱社會組織、公共組織。
二、農民工社會養老保障多元化負擔的構想
建立多元化社會養老保障制度就是要明確政府對養老的主導責任，在政府部門外，大力發展作為市場領域的第二部門和作為狹義社會群體的第三部門，如NGO，NPO等社會組織，提高其自我管理、自我發展的機制和能力。并且發揮個人、家庭在養老保障方面的積極性。
(一)政府層面:擺脫“城市傾向”、“地方利益”，放棄退休前一次性支付個人賬戶的做法
很多地方政府在制定農民工社會養老保險政策的時候存在“城市傾向”、“地方利益”思想，有這些思想的存在就導致地方政府制定養老保險的目的不純，政府建立農民工社會保障制度，出發點是為了解決農民工在特殊時期的基本生活問題，但是不可否認的是，政府還希望從中獲得一定數量的基金，借以緩解或解決城市社會保障制度的資金不足問題。眾所周知，我國城市社會保障資金還存在較大的資金缺口，尤其是養老保險制度存在巨大的隱形債務。
從各地政策可以看出，除了北京、天津以外，其他地方都存在退休前一次性支付個人賬戶的做法。且不論各地退休前一次性支付個人賬戶額上的差別，退休前一次性支付個人賬戶的做法本身就是不合理的。退休前一次性支付個人賬戶的做法，究其原因，是地方利益使然。農民工的統籌部分是納人到地方城鎮職工的統籌體系，在退休前一次性支付個人賬戶部分以后，農民工的統籌部分將歸于城鎮職工的統籌基金，農民工從此再無統籌部分的收益權。即使在原統籌地重新就業，統籌部分和個人賬戶部分都要重新累計。正是因為這個原因，有的地方采取了農民工退休前一次性支付個人賬戶的做法，這種做法不論其主觀動機如何，客觀上就是截留農民工相應的統籌基金，也可以說是剝奪了本應屬于農民工的財產。總結起來說，各地截留農民工社會統籌部分的做法有四種:1.退休前一次性支付農民工個人賬戶部分以后，相應的社會統籌部分農民工就不再享有收益權，將積累的統籌基金納人到城鎮職工社會統籌系統。2.農民工的養老保險關系跨統籌地區轉移時，轉出地只允許轉移個人賬戶部分，不允許轉移社會統籌部分，將這部分的社會統籌基金納人到城鎮職工社會統籌系統。3.當農民工退休時，如果其繳費年限還沒有達到規定的繳費年限時，那么只能一次性發放個人賬戶部分，其統籌部分的繳費納人到城鎮職工社會統籌系統。為了建立長期的養老保險關系，農民工的個人賬戶也應該禁止退休前一次性發放，當農民工失去工作或者工作轉移時，個人賬戶能夠隨之轉移的就轉移，不能轉移的可以封存，并作為將來接續或轉移的依據，封存到農民工退休時都沒有轉移的，才采取一次性發放的辦法。總之個人賬戶只能在退休后發放，用于養老的目的。對于統籌部分，當農民工失去工作后再就業時，其統籌部分前后的繳費年限應該累計計算，采取和城鎮職工相同的做法，只要農民工的統籌部分的累計繳費年限達到規定的年限，退休后就可以按月享受統籌部分的養老金。
(二)企業層面:與農民工簽仃用工合同，提高投保的積極性
企業是社會保障制度的資金來源主體。因為社會保障制度的建立將增加企業的人工成本，所以企業一般不會主動給工人提供各種社會保障項目。在農民工供大于求的勞動力市場上，農民工不具有談判地位，企業更是不會主動給予他們社會保障的。因此，要保護農民工人的權益，就必須通過社會強制手段，要求每個企業都必須按照有關規定按時繳納職工的社會保障費用。
同時現代企業應該具有現代企業的前瞻性，目光要長遠，應該樹立正確的成本觀念和競爭觀念。企業想要在市場經濟的風口浪尖永遠傲立潮頭，必須要認識到企業的低成本應建立在高科技和科學管理的基礎之上，而不是建立在員工的超低工資水平之上。一味的壓低工人工資，將導致一系列不良后果。為農民工建立社會保障制度有利于企業員工整體素質的提高;有利于增加企業的技術投人，增加企業產品的規格、品牌等;有利于提高國內消費水平，增加企業國內外市場的開拓能力;還可以增加企業的國際競爭能力。因此，企業為了自身的發展應該主動跟農民工簽訂用工合同，積極為他們投保。
(三)農民工個人層面:積極參加培訓、增加收入、提高投保意識
由于戶籍制度的限定，農民工大多只能從事“次級勞動力市場”的職業，農民工的收入明顯低于城市居民的收人，而且經常面臨失業的風險，他們的收人具有暫時性、相對收人不高的特點。因此，農民工想要提高自己的工資水平，必須要提高自己的技能水平，從而提高自己的從業水平。農民工應該具有奮發進取的精神，不能隨波逐流，甘愿待在社會的最低層。現在很多政府和組織為農民工提供了就業培訓的機會，農民工應該尋找機會、發現機會，增加自己的技能，從而提高自己在勞動力市場的競爭能力，只有這樣才能增加自己的收人水平。
另外，農民工進人城市打工生活，應該提早為自己將來的養老問題提前做好準備。前文已經提到大多數農民工還是希望將來留在城市生活的，那么趁著年輕就需要考慮自己的養老問題。農民工應該提高自己的投保意識，要認識到參加社會保障是自己的一項權利。而且一旦投保就要長期堅持下去，不要隨便退保，要認識到企業繳納的統籌部分的資金也是個人報酬的一部分。要相信這部分資金與自己是有關系的，自己能夠享有其中的一部分。
(四)家庭層面:不能忽視家庭養老的重要性，應與社會保障相互配合
家庭保障中的養老功能是最為重要的一個功能。幾千年來，家庭始終在養老問題上發揮著重要的作用。家庭養老不僅能夠基本上滿足老年人衣食住日常生活照顧等生理方面的需要，對于滿往及情感體驗方面的需要更是起到了不可替代的作用。盡管經濟與社會發展使家庭在保障弱者群體的功能方面處于弱化的總趨勢中，然而，對弱者群體的紛繁復雜的照料、關心、保護、保障的大量工作，決不是政府機制所能統統包攬過來的。發揮家庭在弱者群體保障方面的功能，在相當長的歷史時期內應是政府特別關注的一個重要工作領域。社會保障制度的發展目標并不是要取代傳統的家庭保障，而是要通過社會化的社會保障措施，來滿足工業化的發展需要和家庭中部分保障功能弱化的問題。
要想發揮家庭在農民工社會養老保險中的作用，必須提高我國農民工的流動形式，即鼓勵農民工的家庭式流動。由于現在的制度并不允許農民工在城市定居，現在的農民工流動總體上還是以單個勞動力流動為主，以家庭形式流動的并不多，這就大大降低了家庭對農民工的保障作用。家庭式流動是人口流動從低級形式向高級形式發展的表現，與我國社會經濟結構變遷的大背景和總的趨勢是合拍的。進城1到2年的農村人口回農村的欲望最強烈，進城時間越長，有回農村想法的農村人口越少。因此，對這些具有在城市定居愿望的農民工來說，允許其家庭成員一起進人城市生活，必能降低流動性，更好的發揮家庭的保障作用，這也符合社會經濟發展需要。為此，在強調發展農民工社會保障制度的同時，還應當強調家庭保障的重要作用，允許和鼓勵有意愿、有條件的農民工家庭進人城市。
(五)社區內的非營利組織活動在中國社會養老保障中的作用
由于政府和企業的能力有限，無法滿足社會保障的需求，政府只得要求社會力量加盟，包括要求家庭成員互助、社區成員互助。政府現在已經開始意識到，在社會保障領域中政府有些事情是做不好也做不了的，而放手給社會來做卻事半功倍。當前，傳統的政府辦社會保障在改革中萎縮，新興的社會辦社區服務大大發展。據調查，在企業改制過程中.，從單位溢出轉移給街道的社會功能就有30多項，其中最重要的兩項就是“住房商品化”和“重建社會保障體系”。我國目前老年社會化服務還處于起步階段，遠遠滿足不了老年人的需求。再者，機構養老投資大、周期長、容量小。據初步計算機構養老每增加一個床位需投資5到10萬元，讓1萬名老人人托，就需投資5千萬元至1億元，其經費是社會和政府所無法承擔的。
目前，社區服務蓬勃發展，社區意識已漸人人心，利用社區服務網絡以及相關資源解決養老問題，成為眾所關注的突破口。社區福利居家養老在我國是一個全新的概念，它是指以社區服務機構為依托，以“居家養老，社區服務”為內容，利用社區服務網絡資源與現代化的溝通手段，將社區服務深人到老年人家庭，為居家老人提供各種類型的助老、為老福利服務，是社區服務與家庭養老相結合的現代化養老模式。我國應該進一步推薦社會養老保障社會化，建立起一個以家庭服務為基礎，社區服務為依托，社會保障機構為補充，投資主體多元化，服務對象社會化，服務方式多樣化，服務隊伍專業化與志愿者想結合的社會保障發展格局。
非營利組織與社區之間有著自然的聯系，非營利組織參與社區的形成和發展。非營利組織與社區特性上的共通性使得非營利組織的形成與社區的形成是同步的，而在社區形成之后的發展過程中，非營利組織又進一步融合居民，整合社區意識來整合社區。首先，非營利組織與政府之間可以資源互補，彼此合作，政府擁有金錢和權力，而非營利組織可以提供服務，因此，非營利組織可以成為政府與社區居民之間進行溝通與交流的橋梁。其次，非營利組織有利于整合社區參與意識，整合社會資源，推進社區形成和發展，解決社區問題，促進社區流動。最后，非營利組織能夠從民眾的需求出發，為其提供服務，倡導與維護社會正面價值觀，滿足民眾的最高精神追求。社會保障要在社區層次上展開落實，就需要了解社區的特性，了解社區資源整合的有效機制，非營利組織在社區福利保障的提供上以及社區活力的激發上扮演著重要的角色功能。
具體來說主要有一下幾點:首先，要發揮社區中工會的維權作用。工會作為職工自愿結合的工人階級的群眾組織，在密切聯系廣大職工、聽取和反映職工的意見和要求、關心職工的生活、幫助職工解決困難、全心全意為廣大職工服務方面發揮了重要作用。通過工會來維護農民工的正當權益，在一定程度上可以避免單個工人與資方打交道的弱勢地位，增強談判能力。在20世紀90年代初，在深圳等地，農民工就試圖組織工會;2002年，浙江溫州，也曾經成立過農民工工會。2003年8月中華全國總工會明確表示，“一大批進城務工人員成為工人階級的新成員”，所有離開家鄉進城務工的農民均可以加人其在各地的分支機構，成為工會會員。隨著中國政治體制改革的深化和市場化進程的加快，工會能夠更好的發揮作用，維護農民工的各種權益，為農民工社會保障制度的順利運行營造良好的氛圍。其次，要大力發展社區中介組織的作用，為農民工的就業、居住、生活提供必要的服務和幫助，幫助農民工找到在城市中的歸屬感。再者就是發揮社區中非營利組織的籌資和培訓能力，為農民工進行社會保障籌集社會閑置資金，提供有針對性的、貼切的就業培訓，更好地為農民工服務。
建立和諧社會是當下政府公共管理價值目標的終極取向。從古至今，政府擁有著對整個社會強大和有效的控制力量，社會秩序的保障和供給也一直是公共管理的基本要義。一切政府權力的運用，都優先服務于社會秩序供給的目標。所以人們把構建和諧社會目標的實現寄托在行使公共權力者———“政府”的身上。在當下市場經濟條件下，社會和諧與社會生活的各個領域都有著密切的聯系，也是社會經濟、政治和文化有序協調發展的重要保證。因此，可以說，伴隨著社會政治、經濟、思想文化的發展，建立一種完善的社會制度需要有序與和諧，也是當今各國政府的基本職能。
充分發揮政府的公共管理能力是構建社會主義和諧社會的重要手段。建立和諧社會的前提要件是全體社會成員對公共價值觀的認同。這里所說的不是平均主義和以犧牲效率的公平，而是在整個社會中，使個人在國家整個社會變化中自我的發展得到實現，個人權益有所保障，國家經濟得以持續健康的穩步發展。然而當前在我國政府構建和諧社會的進程中，市場經濟雖然取得了舉世矚目的成就，但是對市場的規則制度卻仍然沒有建立和完善起來，這就會對人民應有權益的獲得上得不到應有的保護。在這種情景之下，政府在公共管理層面上面對的不僅是引導和規范社會組織的任務，而且還需要在各種社會組織與公民個人的交往行為中承擔起維護社會公平和社會公正的角色。建立和完善一個能夠使政府、社會組織和公民個人都能夠有效地發揮和遵守的制度框架，顯然，對于促成這一制度框架不是任何一個社會組織和部門所能夠做到的，只有掌握公共權力的政府才有能力建立和完善這一制度框架。換句話說，中國社會主義和諧社會的促成必須在政府的主導下才能夠實現。
二、社會主義和諧社會內容的公共管理價值
和諧社會的美好藍圖———一個“公平正義、民主法治、安定有序、誠信友愛”的社會。這個美好藍圖從倫理學角度來看，展現出倫理學在當今政府實現有效管理中的重要意義。
1.公平正義
“公平正義”是人類追求美好社會的永恒主題，也是當今我國政府實現社會主義和諧社會的核心價值觀所在。實現社會的公平正義，關鍵在于如何妥善處理和協調各種利益關系以及如何合理的分配社會利益，這種情況下就要求作為公共權力主體的掌握者在管理活動中將公平正義自覺地從外在的約束內化為自身認為合理和應當具有的倫理道德品質，自覺地樹立作為政府公共權力掌握者的公平正義形象，主動地承擔起維護社會公平正義的責任，公平處事、平等待人、妥善協調好社會各個組織利益的關系，營造出和諧的社會組織成員氛圍。進而推動社會主義和諧社會的實現。
2.民主法治
民主體現的核心內涵就是：“保障人民的各項權利與自由的實現”。使民主觀念內化為自身的道德意識并有效付諸實踐，公共管理者要以民主觀念來保證公眾民主意愿有暢通的表達渠道，以使廣大人民群眾的意愿得以實施，這就為社會主義和諧社會最終的實現打下根基。法治在構建和諧社會的過程中占據著至關重要的地位。可以說，沒有法治就不會實現社會的和諧。從倫理學講：法治是一種他律。在當今市場經濟迅猛發展的形式下，使法治的他律最終內化人們自身具備的道德意識，對社會主義和諧社會的實現有著極為重要的意義。
3.安定有序
一個動蕩不定、各種矛盾凸顯的社會，是無法實現人們之間和睦相處，整個社會的和諧局面也就無法建立與完成。從另一個角度說，一個和諧的社會，必然要有條不紊的社會生活秩序和安寧穩定的社會政治環境。社會是不是安定有序，與掌握和實施公共權力主體的道德水平有著密切的聯系。公共權力主體所具備的行為道德是社會的主體道德，在社會中有著極強的示范效應。“官德好，則民德好”。表達的意思就是整個社會如果有了優良的道德意識基礎，社會就會安定有序，就會長治久安。所以說沒有共同的價值理念，沒有優良的道德意識，在社會和諧上是無法得以實現的。
4.誠信友愛
宋學家朱熹認為：“誠者，真實無妄之謂。”要求人們修德做事，必須效法天道，做到真實可信。簡言之就是：說真話，做實事，反對欺詐、虛偽。程頤認為：“以實之謂信。”可見“，信”不僅要求人們說話誠實可靠，切忌大話、空話、假話，而且要求做事也要誠實可靠。而“信”的基本內涵也是信守諾言、言行一致、誠實不欺。一個優良的政府信任關系對社會成員之間的誠信友愛品格的養成占據著重要地位。由于政府的獨特作用使它更有利于贏得公眾對政府的廣泛信任；有利于社會成員之間信任關系的確立；有利于感召和引導社會公眾自覺塑造誠實信用的品質，進而推及到整個社會誠信友愛氛圍的形成，以最終實現構建和諧社會的終極目標。所以說：掌握著公共權力的政府主體要在構建政府信任關系的主動性、自覺性、積極性，強化合理行使權力社會道德意識上下工夫，為建立起社會主義和諧社會的信任關系方面要做到率先垂范。
三、社會主義和諧社會的公共管理價值原則
“政府追求的最終目的就是為人民提供最大的幸福”，體現出政府在“構建和諧社會”中的本質要義。因此在以人為本、和諧原則指導下構建的社會應是一個人性化的價值載體，無論是在目的性管理價值、還是在手段性管理價值上，都是以人的需要即滿足人的需要為指歸，通過加強政府公共管理能力和制度創新與設計為和諧社會的構建與人的全面發展創造良好的環境。因此，面對當前我國社會主義市場經濟條件下和轉型期的社會現實，構建社會主義和諧社會，政府公共管理應該堅持以人為本、和諧的公共管理價值要求與原則，具體內容應包括以下幾個方面。
1.公共管理必須堅持“以人為本”原則
我國政府所進行的公共管理“必須堅持以人為本，始終把最廣大人民群眾的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點。”政府確立的公共管理———“以人為本”的基本理念，就是一切以全體人民群眾的福祉為指歸。其出發點就是強調：對人民負責，為人民服務。根據以人為本的宗旨意義，政府所進行的公共管理要本著維護好、實現好、發展好最廣大人民群眾的根本利益，不斷地滿足最廣大人民群眾日益增長的物質文化需要以及不斷促進人與人、人與社會的和諧發展。
2.公共管理必須堅持維護社會和諧與秩序原則
社會的有序與和諧，是特定社會歷史條件下人類得以存在和發展的基本要件和依托的保障。同樣任何一個具體的人，如果不能得到社會政府組織的支持，想獲得常人的生活就很難以實現。所以人之所以為人的本質就在于人具有社會性。人所具有的社會性離不開組織性。社會政府的公共管理的價值就體現于優化資源和利益的產出與分配社會。正如英國社會學家科亨所概括所反映出的社會經濟、政治、思想文化等等方面的有序與和諧：一是人們的行為具有相互吸引相互補充和配合的互動特點因而是有序和諧的；二是社會生活的穩定性，政府的公共管理持續的維持某種狀態的過程；三是社會公共活動的各種因素是可測的；四是社會的可控性，即社會體系中存在著各種調控因素，包括限制和禁止性因素。總之，維護社會有序與和諧，是政府公共管理的基本價值訴求與和諧社會目標的統一。
3.公共管理必須堅持社會公平與正義原則
社會主義和諧社會是所有公民在人格上、權利上和機會上平等的社會。所有的公民都是獨立的人格，都是社會的主人，他們在政治上、經濟上、文化教育上享受同樣的權利和機會。所以我們討論的社會主義和諧社會的公平與正義，應該體現為社會和諧與人民共同享有；而公共管理的服務宗旨是向社會提供及合理分配公共物品，提供及分配公共物品也就是我們所說的提供與分配社會創造的價值。伴隨政府公權力的介入，公共管理對社會所存有價值的分配也就具有了權威效能。單從社會分配階段過程分析，公共權利的分配屬于社會利益的再分配過程。在當今社會歷史階段一次分配注重效率的情況下，作為社會利益再次分配的公共權力，對于實現社會公平與正義的方面有著極為重要的作用。為了實現公平與正義，我國的公共管理應該是使全體人民共同受益的公共管理，公共管理的過程應該能確保公共物品的共享性，在公共物品的提供上盡可能地縮小不同地區之間、不同社會群體之間以及不同的社會個體之間存在的差異，盡最大可能地滿足社會中存在的弱勢群體的共同需求。
職責調整
（一）劃入的職責
1.原北京市市政市容委的職責；2.北京市發展改革委的煤、電、油等能源日常運行管理，煤炭、電力、電源點的行業管理，以及新能源汽車充電站（樁）的建設和運營管理職責；3.北京市商務委的再生資源回收行業的有關監督管理職責；4.北京市園林綠化局的城市建成區市管道路兩側綠化帶的環境衛生管理職責；5.北京市水務局的城市河湖管理范圍內（不含水域）的環境衛生管理職責。
（二）新增的職責
1.對北京市城市管理工作的業務指導、組織協調、指揮調度、專項整治、檢查評價的職責；2.北京市地下綜合管廊規劃、建設和運營的綜合協調管理職責，以及地下綜合管廊運營的監督管理職責。
（三）加強的職責
1.加強城鄉環境建設管理綜合協調和督查考核職責；2.加強城市管理財政預算運維資金和市政設施建設的統籌管理職責；3.加強對供熱、燃氣、環衛、路燈等企事業單位城市運行任務保障的監督指導和考核評價職責；4.加強對各區城市管理主體責任考核職責；5.加強對農村地區環境衛生和市政基礎設施建設統籌管理職責。
隨著經濟全球化的日益發展和中國經濟對外開放的不斷擴大，中國經濟與世界經濟聯系的緊密程度也與日俱增。中國以其良好的投資環境和低廉的勞動力成本逐步被國際市場所接受，生產制造企業如雨后春筍般遍地開花。但近年來興起的全球企業社會責任運動中，作為跨國公司重要的生產基地、供應商，生產制造企業首當其沖要接受相當嚴格的各跨國公司所實施社會責任方面的審核。何為企業社會責任？企業社會責任（Corporate Social Responsibility，簡稱CSR）是指企業在創造利潤、對股東承擔法律責任的同時，還要承擔對員工、消費者、社區和環境等利益相關方的責任。要求企業必須超越把利潤作為唯一追求目標的傳統理念，強調要在生產過程中對人的價值的關注，強調對消費者、對環境、對社會的貢獻。提倡以人為本，重視勞工保護，強化企業社會責任已成為現代企業人力資源管理的重要內容。如何正確認識企業社會責任對現代企業人力資源管理的意義與挑戰，已成為生產制造型企業亟待解決的問題。
履行企業社會責任勢必會增加生產制造型企業人力資源管理成本
我國的生產制造型企業多以勞動力成本低廉為主要優勢，但又不同于傳統意義上的勞動密集型企業。生產制造型企業要求員工的教育水平達到技校或高中水平之上，有的甚至對外語水平也有一定的要求，職位定義是技術工人，工作內容是監控生產設備的運行情況，保證生產的順利進行，并可判斷簡單的設備故障等，當然所提供的薪資水平也高于市場上勞動密集型企業。即便如此，生產制造型企業在承擔社會責任時仍然會增加企業人力資源的管理成本。
按照傳統的邏輯思維，企業追求利潤與企業履行社會責任是相對立的，企業承擔社會責任勢必會增加企業成本，所以往往認為企業盈利與承擔社會責任是一種非此即彼的互斥關系。企業社會責任就是要保證勞動者的合法權益，從“以人為本”的角度在薪資待遇、工作時間、勞動保護等方面為員工提供有保障的福利。目前市場上的知名企業都已將企業社會責任作為他們選擇合作伙伴和交易對象的重要考慮因素，生產制造型企業作為主要的供應商、代工廠，必然要承擔起企業的社會責任。這就要求生產制造型企業在提供法律法規范圍內的標準外，盡可能提供給員工更高的保障：有競爭力的薪資待遇，即時獎金政策，員工及家屬的補充福利，額外的休假制度等，使企業能夠更好地吸引、保留、激勵人才，提高員工工作績效，激發員工歸屬感和創造性，為企業贏得聲譽，創造良好的外部市場環境，增加品牌價值，提高企業綜合競爭力。
在一定程度上，生產制造型企業承擔企業社會責任會增加人力資源管理成本，但從長遠角度看，企業積極承擔社會責任的行為可以樹立良好的社會形象，吸引更多的客戶，增強顧客的忠誠度，獲取更大的市場份額，使企業在激勵的競爭中立于不敗之地，創造良好的銷售業績。對企業內部而言，對員工福利待遇等方面的投入會引起人力資源管理成本的增加，但實際上是對企業人本管理水平的提升。人力資本是企業創新的源泉，是現代企業最寶貴的財富，科學的人力資源管理模式能夠為企業創造巨大的利潤。
履行企業社會責任對生產制造型企業的人力資源管理提出更高要求
企業社會責任與現代人力資源管理的關系非常密切，企業社會責任含義本身就涵蓋相當部分的人力資源管理內容。企業社會責任中將員工利益作為最直接、最基礎、最重要內容：而人力資源管理的基本含義就是滿足員工的基本需求，形成良好的雇傭關系，最大限度地發揮他們的主動性和創造性。生產制造型企業中最主要的利潤創造者是員工，企業通過人力資源管理活動，可以向員工傳達本企業社會責任文化，通過員工對本企業社會責任的認同，以建立企業與員工之間的互信，使企業在激烈的市場競爭中獲得長久競爭力。
建立完善的員工培訓與開發體系。生產制造型企業對各個生產流程有成體系的嚴格要求，初進入企業的員工，不可能馬上就能掌握企業的工作流程，為了讓員工盡快進入工作角色，從最基本的員工入職培訓到各崗位工作資格的獲得，必須建立完善的員工培訓與開發體系。員工的培訓與開發是企業人力資源管理的一個重要內容。從員工個人來看，企業為員工提供完善的培訓和開發體系，可以幫助員工充分發揮和利用人力資源管理的潛能，為員工的職業生涯發展提供了路徑、階梯和方向，更大限度地實現其自身價值，提高員工的工作滿意度。從企業角度來看，建立完善的培訓與開發體系是企業應盡的責任，依據工作測評結果、工作流程要求和員工的興趣為出發點，為員工提供有效的培訓與開發體系，提高員工的職業發展能力，同時可以有效地減少工作事故，避免降低工作效率，以此提高企業的經濟效益，增強企業的市場競爭力。
企業不應把培訓與開發僅當作一種投資，而更應結合員工各自的職業生涯設計，有計劃地為員工提供培訓和學習的機會，提高員工對企業和社會發展變化的適應能力，使員工真正掌握職業生涯設計的知識與技能，在組織內外的競爭中始終具備一定的競爭力，以幫助員工實現其人生價值，這本身就是一種社會責任的體現。
建立與發展和諧穩定的勞動關系體系。員工是生產制造型企業的財富創造者，同時企業與員工又是相關利益的矛盾體，現代勞動關系的理念已經實現了二者從“斗爭”向“合作”的轉變，保護勞動者利益的終極目標正是“構建與發展和諧穩定的勞動關系”。如何建立與發展和諧穩定的勞資關系體系？現代人力資源管理的答案是“以人為本”。目前我國在企業社會責任方面的法律法規建設已經比較完善，《公司法》、《勞動法》、《勞動合同法》、《社會保險法》、《安全生產法》等法律法規，對生產流程與質量安全、員工基本權益、職業健康危害、勞動保護等方面提出了明確的要求，成為企業履行社會責任的底線要求。
生產制造型企業雖是以機器生產為主，但沒有技術工人付出勞動，機械設備是無法運行的，所以生產制造型企業應以公平、公正、公開的原則構建與發展和諧穩定的勞動關系體系。企業必須嚴格遵守、執行國家和地方的各項法律法規，在招人、育人、用人、留人等各個環節建立完善的管理制度，規范用工行為，健全誠信體系，積極履行社會責任，依法保障員工的合法權益，促進企業的健康發展，履行構建與發展和諧穩定的勞動關系的責任。和諧穩定的勞動關系對生產制造型企業發展來說是有利的，當員工處于相對穩定的狀態，自覺自愿為本企業盡職盡責時，企業自然而然減少了諸多“麻煩”，各項管理指標必然有所提升，在一定程度上提高了員工的責任感和技術素質，達到企業與員工共同受益的雙贏局面。
建立行之有效的企業薪酬福利機制體系。生產制造型企業雖然在薪酬福利的待遇上要優于一般的勞動密集型企業，但在現代企業對人才的激烈競爭中，實行有效的薪酬福利激勵機制往往能為員工僅提供工資所不能帶來的有利條件，從而使企業在對人才的招募和使用中處于優勢。除了保證員工的工資不應低于法定或行業的最低標準，企業還應依據未來的發展戰略盡可能提供體現員工價值與業績相匹配的薪資待遇，制定公正合理的工資分配政策，建立公平完善的績效考核體系，購買齊備的社會保險與補充保險，提供保障員工身體健康的休假政策等，從各方面解決員工的后顧之憂。
管理是指政治統治者的地位保護盒階級壓迫功能逐漸淡化,代之以將行政權力主要運用在經濟社會發展和民生福利等方面的政治意志執行過程。政治是國家意志的體現,而管理則是這一意志的執行。對于什么是治理,許多機構和學者都作出了自己的界定。比較典型的是全球治理協會和世界經濟合作與發展組織的定義。全球治理協會的定義是:治理是個人與機構、官方和私人治理其共同事物的總和,多種多樣互相沖突的利益集團可以借此走到一起,找到合法的辦法。它是一個持續不斷的過程,在這個過程中既可以是對立的或各異的利益彼此時應,也可以是人們同意或接受符合其利益的非正式安排。世界經濟合作與發展組織的定義是:治理是運用政治權威管理和控制國家資源,以求經濟和社會的發展。具體而言,治理是有許多不具備明確的等級關系的個人和組織進行合作以解決沖突的工作方式,它靈活的反映著多樣活的規章制度甚至個人態度,以上定義非常典型地反映了治理理論的主要特征,概括起來主要包括以下幾個方面的內容:
1 自我調節的協作方式。即國家、組織、個人之間通過談判實現自動協調目的的方式。
2 多樣化的行動者。國家責任范圍逐漸縮小而公民享受更多的責任,包括政府部門、私營部門、第三部門以及廣大公眾都可以參與治理。
3 互動過程。致力于集體行動的組織依靠互相依賴的權利和資源關系實現互相促進和支持,形成協作性的合伙伙伴關系。
4 國家的主導角色。國家在制度設計和戰略制定方面具有根本性作用,這是其他機構不能代替的,國家的作用充分體現在其宏觀調控和組織協作上。
二、善治的內容
善治是指一種良好的治理。這是治理理念和相關機制建立并運用到實踐中所導致的良好的績效。它應該是社會治理發展的目標。善治只要是指治理能夠收獲到良好的技校,這種績效表現在治理的政治效果、管理效果、經濟效果和社會效果的方面。整治效果主要是通過治理達到了公民與公共機構之間的良性互動,公民的責任精神得到提升,公民對公共事務有著廣泛的參與,社區團結性達到非常高的水平。管理效果是通過多元角度的參與和互動,社區和組織的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的機制,提供了最大效率的公共服務。經濟效果主要是指通過治理直線了社區和組織資源最大化的利用,并確定了良好的經濟收益,給社區居民帶來了更好地福利。而社會效果則包括文化觀念、環境保護、社區安全、鄰里照顧等方面都產生良好的小郭,社區成為安全、幸福和文明的居住地。就一個國家而言,職責意味著國家實現有效的制度構建、公民創造力得到激活、政治文明程度高,意味著國家不僅在經濟上去的穩定而快捷的增長,而且在綜合效益上公民生活質量得到了不斷提升,社會和自然都實現了和諧共進的目標。
三、公共治理的內容
1 “污染者負擔”的法律界定
“污染者負擔”原則的接受和確認,在我國環境立法中呈漸進深化過程:在1979年的《中華人民共和國環境保護法》(試行)中規定是“誰污染,誰治理”原則,1989年的《中華人民共和國環境保護法》則修改為“污染者治理”原則,1996年《國務院關于環境保護若干問題的決定》中發展為“污染者付費”原則(亦稱“污染者負擔”原則)。相應地,理論界也就有環境法的基本原則之一為“誰污染,誰治理”原則、“污染者治理”原則和“污染者負擔”原則的不同提法。
“誰污染,誰治理”原則是將治理責任限制在污染者只對其已經產生的現有污染負責,并且只對污染治理負責。這完全是一種消極的事后補救原則,在很大程度上并不能貫穿于環境管理的全過程,從而也就失去了其作為環境法的基本原則的應有價值和功能。“污染者治理”原則擴大了責任范圍,將其擴展為污染者不僅對已產生的現有污染的治理負責,而且要對可能產生的污染的治理負責,對污染的長期影響負責。這兩個原則都著重強調污染的個體責任和個體利益,反映的是點源控制的思想,且極易給人以污染者只負有治理環境污染的義務而不負有對他人造成的人身或財產損失承擔責任之虞。并且,上述兩原則盡管強調了治理的責任,但對于客觀存在的不能治理或不愿治理等問題,因為污染者能做的只能是“治理”,于是就沒有切實可行的有效替代形式來協調經濟發展與環境保護的關系,所以國家和社會就極易成為污染治理責任的被轉嫁者。
“污染者負擔”原則不同。其強調污染環境造成的損失及防治污染的費用應當由排污者承擔,而不應轉嫁給國家和社會,明確了污染者不僅有承擔治理污染的責任,而且具有防治區域污染的責任,有參與區域污染控制并承擔相應費用的責任。這一原則并未將環境責任主體限于排放者,還包括了污染物的產生者;治理污染的責任范圍不局限于主體自身,還擴展至區域的環境保護。這體現了污染者個體責任的擴大和保護公益權的法律要求,更符合環境保護的公益性質和環境資源的公共資源屬性。
“污染者負擔”原則與“污染者付費”具有許多共同點,但“污染者負擔”不等于“污染者付費”。“污染者付費”的提法本身給人一種錯覺,好象污染者只負有金錢義務,污染者所承擔的環境責任形式只能是經濟性補償(“付費”)。事實上,“付費”只是污染者履行治理環境污染義務的重要方面,象環境影響評價、限期治理、“三同時”等制度并不是光靠“付費”就能解決的,其他諸如安裝和管理污染處理設施、營造綠地等都需要污染者以非金錢方式進行。即使在受害者救濟方面,污染者的責任也不只是損害賠償,還包括停止或減輕污染、恢復原狀、消除污染等形式。“污染者負擔”原則涵蓋了承擔污染治理費用(“付費”)在內的諸多法定義務,更符合這一原則的宗旨和本意。因此,在環境立法中應確定的原則是“污染者負擔”原則而非“污染者付費”原則。
2 “污染者負擔”原則的外化形式
“污染者負擔”原則的具體內容和表現形式,在環境法領域中一般表述為行政責任、民事責任和刑事責任,具體范圍涉及污染防治責任、損害補償責任和損害賠償責任三種。
2.1 污染防治責任
污染防治包含兩層意義:第一是“治”,即要求污染者必須對自己所產生的環境污染積極主動負責治理。污染者是治理污染的責任主體。“污染者負擔”原則不同于“誰污染,誰治理”原則和“污染者治理”原則之處在于污染者可以不依靠自身的力量解決環境污染問題。比如,實行污染治理責任的責任主體和行為主體分離的作法,由污染者負擔必需的處理費用和提供相關的資料等,交由專業化的污染治理公司負責治理環境污染,這既可促進環保產業的發展,也為政府強化行政強制措施(如推行代履行治污)提供了法律依據和實踐條件,從而有利于更好發揮末端治理應有的效用和潛能。第二是“防”。“誰污染,誰治理”和“污染者治理”的重點是治理已有的污染源及其所造成的環境污染,體現的是“末端控制”的思想,其所涉及的預防為主問題也只是停留在末端治理思想和戰略指導下的預防上。以“污染者負擔”原則為指導的“防”,著重體現全過程控制和清潔生產的原則,將末端控制戰略下的預防為主發展為源頭控制戰略下的預防為主。
2.2 損害補償責任
污染者的排污行為盡管具有相當程度的價值正當性或社會有用性,或其本身常常是各種創造社會財富、增進公眾福利的活動在進行過程中的附帶行為(即環境法學說中的“污染風險的不可避免性或不非難性”),但排污的結果卻是使公眾共享的環境資源遭受污染和破壞,并長期影響污染所在地的公民、法人或其他組織的合法權益,影響區域乃至整個國家的環境質量,損害更大范圍的公共利益〔1〕。因此, 污染者所必須承擔的損害補償責任就應包括兩方面的內容:其一,污染者應向作為公共環境資源代表者和管理者的國家繳納一定稅費作為對環境資源利用和所致損害的補償,即對公益權的補償。這在我國環境立法中主要表現為排污費制度。其二,污染者應承擔向長年受污染地區的受害者提供損害救濟和補償的責任,即對受害者私益的補救。私益補救可以通過基金形式由政府出面加以協調處理,即環境受害的行政補救。關于環境受害的行政補救,各國大多數通過對所有排放污染物者收取污染費或排污稅的辦法籌集補償基金,爾后用此基金向遭受污染物侵害的人提供補償〔1〕。污染損害通常補償數額巨大且污染者具有多元化特點, 若由個別或現有的污染者承擔歷年來的污染損害,既不現實也不合理,至少應由所有的污染侵害者負擔相應費用。當然,關于長年污染地區的補償問題,如果完全由污染者負擔,實難一一承受和自行承擔,因而需要國家出資。關于國家出資額問題,我國臺灣學者的看法值得重視和參考:“如果以國家補償的方法來進行全面、悉數的損害填補不妥當,畢竟,這仍然是花人民的錢。理想的方法是:國家以人民的稅收出資一部分,另外由現行的污染者與可得知的舊污染者負責一部分,如此共同來賠償”〔2〕。因為一方面,為了經濟發展的需要間接放任環境污染的形成,國家自應負有責任;另一方面,全體人民事實上也享受著經濟發展的成果,從而也有義務償還污染的債務,全體人民是間接污染者,因為人們的生存和發展的需要刺激了污染的產生和擴大。
2.3 損害賠償責任
污染者的排污行為除了給國家和社會的公共環境資源造成損失,使所在地成為長年污染地區外,還常發生一些偶然性、突發性事件,如有毒化學品泄漏、污水管道破裂等,勢必造成當地他人的人身和財產損失,這就引發了對私益的侵權及侵權損害賠償問題,污染者必須承擔相應責任。我國民法將環境污染致人損害作為特殊侵權行為處理,《中華人民共和國民法通則》及各環境法規范均對此作出了明確規定。此外,污染者往往不是單數加害者,存在共同侵權行為。共同侵權行為者必須對損害負連帶責任。另外,如果存在共同致害行為的情節,應按照對損害發生的作用程度分割責任。
3 “污染者負擔”原則的確認與若干環境法基本制度的修正
“污染者負擔”原則一旦在立法上被確認,依據“誰污染,誰治理”和“污染者治理”原則創立起來的現有環境法基本制度,如“三同時”、排污收費、限期治理等制度就需要予以相應調整。
3.1 “三同時”制度
“三同時”制度要求污染者的污染治理設施與主體工程同時設計、同時施工、同時使用。依據“污染者負擔”原則,“三同時”制度可以突破污染者自建污染治理設施自行治理污染的局限,如污染者將產生的污染物交由專業性的污染治理公司治理,就沒有必要要求污染者同時設計、同時施工、同時投入使用污染治理設施。
3.2 排污收費制度
我國的排污收費制度的征收主體是國家環境保護行政主管部門,排污費實行專款專用,主要用于補助重點污染源治理及區域環境綜合治理和用排污費建立污染源治理專項基金有償使用。確立“污染者負擔”原則后,如果污染者有能力且自愿自行治理的,排污費仍適用以前的規定;如果污染者要求交由他人集中處理的,排污收費制度就應作相應修正:或征收主體仍是國家環境保護行政主管部門,但排污費的使用應給集中處理單位保留一定的份額,即使仍實行專款專用,對具體補助對象也應向集中治理的傾斜;或污染者按比例分別向國家有關部門或集中處理單位繳納排污費。
3.3 限期治理制度
限期治理決定在有關機關作出后,對于不能在限期內完成治理任務的,現行的“關停禁轉改”等行政強制措施極具極端性和破壞性,并與經濟社會發展規律相沖突。在“污染者負擔”原則指導下,實行限期治理代履行的行政間接強制,交由專門污染治理公司從事專業化、市場化、產業化的污染治理,則能較好的完成污染治理任務,并同時能實現經濟效益、社會效益和環境效益相統一。在對限期治理制度的執行措施和實施手段進行完善補充時,可考慮增加并強化治理代履行措施,對其實施程序和適用范圍相應作出明確具體的規定。這樣,污染者為減輕其負擔的代履行費用,就會全面推行清潔生產,從而利于政府推行源頭控制與末端強制相結合的污染源管理新機制。
【參考文獻】
關鍵詞：新形勢 內部單位 社會治安 綜合治理
1.建立、推行社會治安綜合管理
建立、推行社會治安綜合管理是黨和國家維護社會穩定，保障深化改革和現代化建設順利進行的重要重要措施，是解決我國社會治安問題的根本途徑。黨的十七大確定進一步完善社會主義市場經濟體制，給社會經濟的發展帶來巨大活力，也給社會治安帶來一些新的問題。社會治安綜合治理，為完善社會主義市場經濟創造良好的社會環境，有利于在新形勢下對市場經濟的法律保障和服務，保證內部單位在深化改革和經濟建設中順利進行。
2.實行社會治安綜合管理
實行社會治安綜合管理，是確保政治穩定和社會安定的重要因素。每個單位都要建立維護穩定的責任制，把維護穩定作為自己的第一職責，把確保一方平安作為任期目標之一，把“一票否決權制”落實到實處。廣泛深入地動員各單位的力量齊抓共管，把綜合治理各項措施落實到基層，抓基層，打基礎，是搞好社會治安綜合治理的根本。內部單位實行社會治安綜合治理，有助于“看好自己的門，管好自己的人，辦好自己的事”。搞好普法教育，提高職工的法律意識，使內部單位在社會治安綜合治理中發揮重要作用，有利于全面開展軍警民聯防聯治活動。
3.社會治安綜合治理
社會治安綜合治理，有助于內部單位保衛組織建設，提高單位自防自治能力。目前，許多單位保衛干部力量不強，保衛干部地位低，待遇低，往往沒人愿意干，也有極少數單位對綜合治理認識不夠，積極性不高，認為保衛干部可有可無，甚至沒有配備保衛干部，沒有把單位保衛工作的治安防范工作放在眼里，給社會治安增加了難度。通過開展社會治安綜合治理，加強內部單位保衛組織建設，做到日常治安保衛工作有專人負責，充分發揮內部單位保衛組織在治安防范工作中的作用，減少各類案件的發生。
4.新形勢下內部單位社會治安綜合治理所面臨的新趨勢和問題
4.1我國現行的經濟法規離完善社會主義市場經濟法律體系差距大，法律滯后和不完善的情況比較突出。內部單位在進入市場發展過程中，運行機制不健全，管理制度跟不上，違法犯罪的條件空隙可能增多。
4.2轉換機制，進行勞動、人事、分配制度改革，整改社會的利益進一步調整。在利益再分配中，一些人的收入可能相對下降，加上物價因素，少數人會對社會產生不滿情緒，容易被壞人利用，如聚眾上訪、上街游行、罷工等，形成群眾鬧事，危及社會安定。
4.3機構改革的進一步鋪開，行政權力對經濟生活的干擾減弱，法律機制跟不上，內部單位保衛工作面臨著新的問題。
4.4虧損私營企業和不景氣單位，職工待遇低，職工思想觀念受到沖擊，不滿情緒可能滋長，封建宗族、迷信活動又有抬頭，加上其他誘因，在內部單位容易發生事端。
4.5隨著市場進一步運行，人、財、物流量明顯增大，內部單位暫住人口、流動人口將形成新的高峰期，給違法犯罪分子以更多的可乘之機。
4.6由于企業破產，職工待業，使本已緊張的就業矛盾加劇，青少年犯罪仍處上升趨勢，刑釋解教人員重新違法犯罪的可能性增大。
4.7一些內部單位的保衛干部大多數是在將要退休的干部、職工中選聘的，老齡化較突出，文化素質較低，業務能力不強，思維不敏捷，記憶力衰退，遇到緊急情況不知所措，并對本轄區的發案情況，需要監控的違法犯罪重要點人員和“兩勞”人員底數不清，由于年齡大，精力不足，治安、安全保衛防范措施無法落實，漏洞較多，使犯罪分子有機可乘。
5.新形勢下內部單位加強社會治安綜合治理的基本對策
5.1新的形勢給內部治安、安全保衛工作提出了新的、更高的要求。內部單位迎接挑戰的根本出路是加強社會治安綜合治理。當務之急是必須落實“兩個原則”，實現“四個增強”。
5.2落實“誰主管誰負責”的原則和“一票否決權”的原則增強內部單位的綜合治理合力。“誰主管誰負責”原則和“一票否決權”的原則，有利于明確職責，強化責任感，是綜合治理的一項基本原則，這項原則在相當一部分單位不落實，綜合治理的合力不夠，可資違法犯罪漏洞不少。究其原因，除了認識偏頗外，主要是這一項原則缺乏法律上的效力。作為內部單位究竟在什么范圍內負責，不負責要承擔什么責任，由哪個機關來監督實施，尚缺乏質的規定性和法律的強制性。在深化改革、完善社會主義市場經濟的形勢下，這一問題將更為突出。因此，必須通過立法賦予該原則以法律效力。
5.3致力改革，增強內部單位保衛干部隊伍活動和治安實力，根據進一步深化改革和市場經濟發展的需求，必須增強內部單位保衛干部隊伍的實力和活力。內部單位要普遍成立“一辦一科一室”，既綜合治理辦公室、保衛科、治安執勤室，以綜合治理辦公室為核心，建立治安服務體系，增強保衛工作重點，突出綜合治理，加強防范控制工作，杜絕漏洞，減少各類案件發生，壯大保衛干部隊伍，內部單位應選用身體好、年齡適合、有一定文化素質和工作能力的青年同志從事保衛工作。抓好保衛干部的培訓，提高素質，改善保衛干部工作條件，調動積極性。配置必須的防身自衛武器，逐步實現裝備現代化，增強保衛干部隊伍戰斗力，更好地開展綜合治理工作。
6.結束語
當前我國正處在進一步深化改革中，隨著社會主義市場經濟體制完善和進行，社會主義政治思想、文化等方面的情況都在發生深刻的變革。作為社會各方面消極現象反映的社會治安問題，將面臨著新的挑戰。內部單位如何進一步把握深化改革和社會主義市場經濟的進程，增強社會治安綜合治理工作的預見性和主動性，將是每一個內部單位政工干部必須探索的問題。
參考文獻：
[1]史愿春.淺析現代企業如何做好社會治安綜合治理工作[J].職工法律天地：下，2015（3）：
192-193.
