時間：2023-08-11 17:01:35
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1 種子質量檢驗機構設置的法律依據
《產品質量法》第二十條第一款第一項規定:從事產品質量檢驗、認證的社會中介機構必須依法設立。
《種子法》第四十四條第一款規定:農業行政主管部門可委托種子質量檢驗機構對種子質量進行檢驗。
2 法律法規對種子質量檢驗機構資格的要求
《產品質量法》第十九條規定:產品質量檢驗機構必須具備相應的檢測條件和能力,經省級以上人民政府質量監督部門或者其授權的部門考核合格后,方可承擔產品質量檢測工作。
《種子法》第四十四條第二款規定:承擔種子質量檢驗的機構應當具備相應的檢測條件和能力,并經省人民政府有關主管部門考核合格。
《計量法》第二十二條規定:為社會提供公證數據的產品質量檢驗機構,必須經省級以上人民政府計量行政部門對其計量檢定、測試的能力和可靠性考核合格。
按照《產品質量法》、《種子法》、《計量法》的規定,種子質量檢驗機構要開展種子質量檢驗工作,除具備相應檢測條件和能力外,必須經省級以上人民政府有關主管部門的考核認定和質量認證,合格后方可開展檢測工作。
3 法律法規對種子質量檢驗人員的資格要求
《種子法》第四十五條規定:種子質量檢驗機構應當配備種子檢驗員。種子檢驗員應當具備以下條件:(一)具有相關專業中專以上文化水平;(二)從事種子檢驗技術工作三年以上;(三)經省級以上人民政府農業行政主管部門考核合格。
《農作物種子檢驗員考核管理辦法》第二條規定:本辦法所稱種子檢驗員是指《種子法》第四十四條和第四十五條規定的種子質量檢驗機構中從事種子質量檢驗工作的人員。
由以上法律法規可以看出:經過省級以上人民政府有關部門考核合格的種子質量檢驗機構中,從事農作物種子質量檢驗工作的人員,即為種子檢驗員。
4 法律法規對種子質量檢驗機構及其工作人員質量要求
《種子法》第六十八條規定:種子質量檢驗機構出具虛假檢驗證明的,與種子生產者、銷售者承擔連帶責任;并依法追究種子質量檢驗機構及其有關責任人的行政責任;構成犯罪的,依法追究刑事責任。
《農作物種子檢驗員考核管理辦法》第十五條規定:種子檢驗員從事種子質量檢驗技術工作,應當嚴格執行國家有關法律法規、技術規程和標準,遵守檢驗機構的有關規定,提供準確、清晰、明確、客觀的檢驗數據。
《農作物種子檢驗員考核管理辦法》第十九條規定:在檢驗工作中成績突出的種子檢驗員,考核管理機關可以給予表彰獎勵。種子檢驗員出具虛假數據或結果的,依法給予行政處分;情節嚴重的,由考核管理機構取消種子檢驗員資格,收回種子檢驗員證。
《農作物種子檢驗員考核管理辦法》第二十四條規定:檢驗機構應當按照國家標準《農作物種子檢驗規程》進行檢測,保證檢驗工作科學、公正、準確。
【關鍵詞】 高血壓；植物神經功能；動態血壓；心率變異性
Relationship of blood pressure variaty regulation and plant nerve function in patients with primury hypertension LI Xiao-zhu,CHEN En,FENG Pei-lan.The Ceatral People's Hospital of Zhanjiang City,Zhanjiang 524037,China
【Abstract】 Objective To understand the relation ofblood pressure variety regulation and plant nerve function in patients with primary hypertension．Methods Choosing hypertension sufferers (observation set) and normal blood pressure(matched control), 110 cases for each，carrying on 24 hours dynamic state blood pressure and dynamic state electrocardiogram check synchronously，on checking against analysis to two sets of each parameter of sufferers．Results ①Each parameter of dynamil blood pressure in dservalion obviously higher than in the matched control (P＜0．05～0．001)，it reflected for 24 hours，various SDNN of frequency composition was high in the heart rate variation or obviously higher in matched control (P＜0．05～0．001)，mainly reflected the LF,LF/HF was higher than in the matched control(P＜0．05)， main reflection the HF of the pneumogastric nerves tension was low in the matched control (P＜0．05～0．001).②The nighttime blood pressure descend a rate to turn down (P＜0．05).In the heart rate variation index sign，in addition to comparing with nighttime，the SDNN daytime increased，other index signs had no obvious difference.But each index sign of HRVin matched control in dynamicblood pressure day and night,the regulation presented a good relativity variety．Conclusion The hypertension patient′s pneumogastric nerves function is dual damaged，expressing turn down for the HRV with day and night regulation disappeared. It is considered that we should pay attention to declining the blood pressure actively，also should consider plant nerve function damage.
【Key words】 Hypertension；Plant nerve；Function and give some managements Dynamic state blood pressure;Heart rate variation
心率變異性（HRV）是反映心臟自主神經功能的重要指標，自主神經功能正常對維持適當的血壓具有重要的意義。為了解高血壓病患者自主神經功能及血壓的變化規律，為臨床治療提供理論依據，我們應用動態心電圖和動態血壓對高血壓病患者和血壓正常者進行同步檢測，并對兩組患者各參數進行對照分析?，F報告如下。
1 資料與方法
1．1 對象 選擇符合WHO 1999年診斷標準的原發性高血壓患者（觀察組）110例作為研究對象，年齡40～76歲，平均年齡（56．6±4．04）歲；其中男72例，女38例。另選110例血壓正常者作對照（對照組），年齡43～76歲，平均年齡（55．8±5．32）歲；其中男75例，女35例。兩組年齡、性別相比差異無統計學意義。經詢問病史、體檢、UCG、ECG及實驗室檢查排除繼發性高血壓、風心病、冠心病、糖尿病、甲亢、心電圖為竇性心律并除外束支阻滯、Ⅱ度以上房室傳導阻滯、病態竇房結綜合征患者。所有患者均未用影響HRV的藥物。
1．2 方法 ①動態血壓測定：采用美國Spacelab 90207無創性動態血壓監測儀，受試者處于日常生活狀態下，測壓間隔時間白天（6：00～22：00）15 min，夜間（22：00～6：00）30 min，如果24 h內有效的監測次數少于應獲得次數的80%的患者，則隔日重測。有效血壓讀數標準：收縮壓70～260 mm Hg，舒張壓40～150 mm Hg。統計指標包括：24 h平均收縮壓、舒張壓；白天平均收縮壓、舒張壓；夜間平均收縮壓、舒張壓；夜間收縮壓、舒張壓下降率。②HRV測定：采用美國Centery 3000 Holter 分析系統，所有患者均行3導聯（CMV5、V1、CMF）動態心電圖檢查，各種心律失常及ST-T改變均經過人工校正，剔除非竇性心搏。統計指標有：24 h SDNN、LF、HF、LF/HF；白天SDNN、LF、HF、LF/HF；夜間SDNN、LF、HF、LF/HF等。
1．3 統計學方法 所有資料數據均輸入計算機，用Microsoft Excel進行處理，計量資料用均數±標準（x±s）表示，采用t檢驗。
2 結果
2．1 兩組動態血壓比較 見表1。
2．2 兩組HRV比較 見表2。
2．3 高血壓組HRV晝夜比較 見表3。
2．4 正常組HRV晝夜比較 見表4。
3 討論
自主神經功能紊亂和交感神經活性增加在原發性高血壓的發病機制中起著重要作用，心率變異性分析是評價交感-副交感神經系統功能及其平衡狀態的重要指標。我們應用動態心電圖和動態血壓對高血壓病患者和血壓正常者分別進行同步檢測，結果發現：觀察組動態血壓各參數均明顯高于對照組（P＜0．05～0．001），其反映24 h心率變異中各種頻率成分的SDNN明顯低于對照組（P＜0．01），主要反映迷走神經張力的HF低于對照組（P＜0．05），主要反映交感神經活性的LF高于對照組（P＜0．05），反映交感-迷走神經系統平衡狀態的LF/HF比值高于對照組（P＜0．05）。表明高血壓病患者交感-迷走神經功能不均衡下降，而交感神經相對興奮。本組資料中，同步檢測的動態血壓結果也顯示：觀察組心率明顯高于對照組（P＜0．05～0．01），進一步證明上述結論。
自主神經功能與血壓波動有著密切的關系。正常人24 h動態血壓曲線呈“雙峰雙谷”的長柄勺形，晝夜血壓有一定節律，即夜間血壓較白晝血壓下降，下降率＞10%。動態血壓的這種晝夜節律變化主要受交感-迷走神經系統的平衡機制影響，高血壓病患者自主神經調節系統平衡失調，交感神經活動增加，從而導致血壓的正常晝夜節律消失。本資料結果顯示：觀察組夜間血壓下降率減低，與對照組比較，有顯著性差異（P＜0．05）。其心率變異性指標中，除SDNN白晝較夜間增高外，其他指標無明顯差異。而對照組HRV各指標則與動態血壓晝夜節律呈現出良好的相關性變化。
Singh等[1]對119例男性和125例女性患者隨訪4年后發病的高血壓病患者，對與高血壓有關因素進行多因素分析發現HRV低頻與高血壓的發生密切相關，在高血壓的早期甚至還沒有發生高血壓時就已經存在，低頻可能參與了原發性高血壓的始動因素。陳寶仙等[2]對113例原發性高血壓病患者進行48 h動態心電圖監測，結果發現，SDNN、SDANN、SDNNi及rMSSD與無癥狀性心肌缺血密切相關。彭應心等[3]在對70例高血壓病男性患者的HRV與高血壓左室重構關系研究中發現交感與副交感神經的雙重損害參與了高血壓的左室重構機制，且其損害程度可能伴隨左室重構過程的進行而加重。本組資料及相關的研究結果均表明高血壓病患者交感、迷走神經功能雙重受損，表現為HRV減低和晝夜節律消失。提示臨床在治療上除積極降壓外，還應考慮自主神經功能的受損情況，給予相應的處理，才能收到較好的療效。
參考文獻
1 Singh JP．Reducted heart rate variability and new-onset hypertension：insingts into pathogenesis of hypertension．Hypertension,1998,32:293．
按照市場經濟發展規律的要求，一方面把政府“不該管、管不了、管不好”的職能剝離出去，另一方面把應該管、必須管而又沒管好的事管好、管到位，促進了政府職能從微觀經濟事務管理回到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。
改革中的問題
雖然，當前公共資源配置市場化改革雖然取得了一定成效，但由于起步較晚，仍存在著一些急需解決的問題。主要表現在：
（一）法律制度還不夠健全。一是不全。建筑工程、土地類資源由于國家重視，市場化配置推行較早，相關法律法規比較健全，相對比較完善。但其它推行市場化配置較晚的，如森林資源、中介資源、服務資源等相關的法律法規、政策制度相當缺乏，造成了部門與部門之間、項目與項目之間、領域與領域之間推行不平衡。如《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國礦產資源法》等均未明確規定資源必須以招投標、拍賣、掛牌等程序實現配置；二是不細。當前，盡管出臺了一系列法律法規和政策規定，但與之配套的一些實施辦法和細則較少。有的制度彈性大，不夠規范、全面和系統，一般性要求規定多、強制性的處理規定少，面上要求規定多、可操作性規定少，因而執行中難以避免隨機性、盲目性和不穩定性。三是不嚴。有的不照章辦事，有利的就執行，沒利的就不執行，失之于寬，失之于軟。
（二）管理體制還不夠合理。從管理體制上看，目前一些公共資源分散在多個部門管理，缺乏統一的資源管理機構，管理難以形成合力，比如公有房產資源，除國土房產部門、建設部門、機關事務管理部門各自手中集中了一批房產外，還有10多家行政部門擁有自管房產，給規范管理造成困難；還有一些公共資源管理部門不明確、職責不清，無法形成統一管理，統一處置的管理體系，比如公共停車場，有的是地方政府直接管理，有的是下放給街道管理，還有的是企業管理，由于主體不一，很難實行統一招、拍、掛。從管理職責上看，政府內部機構重疊、職能交叉、職責不清等問題突出，以致在對市場的監管中出現部門封鎖、條塊分割、多頭管理、權責脫節以及有利相爭無利相推或重審批輕監管等現象；從服務功能上看，公共資源市場化配置的交易平臺和信息化管理等硬件設施還不健全。由于體制機制上的不健全，造成政府對公共資源市場化配置仍存在越位、錯位、缺位的問題。
（三）監管機制還不夠完善。一是對資源收益的監管機制不健全，造成“資源部門化”。有很多行政事業性資產不僅“單位所有”，而且沒有完整的產權登記及評估定價，甚至部分行政事業性資產長期體外循環，造成政府無法真正掌控資源的底數。一些單位房產、設備等國有資產的轉讓、租賃、經營等收入不按規定實行“收支兩條線”，而是“自收自用、多收多用”，出現“公共資源部門化，部門資源福利化”的問題。二是對資源評估等中介機構的監管機制不健全，影響了配置過程的規范性。有的通過行賄、送回扣等不正當手段拉業務；有的違規操作，搞低價評估等，造成國有資產流失。三是對運行機制的監管不健全，存在“偽市場化”現象。
職能轉變與制度健全
必須通過加快政府職能轉變，推進政府在公共資源配置市場化改革中由管制型向服務型轉變，為改革的深入推進創造良好環境。一是弱化政府的微觀經濟管理職能。要最大限度地將由政府承擔的企業項目投資、資源配置等職能轉移出去，實現政府與企業、市場、社會的合理分工，做到企業能自主經營的，政府不干預；市場能自主調節的，政府不包攬；社會能自主辦理的，政府不插手，以弱化政府直接干預市場這只“看得見的手”，強化市場調節這只“看不見的手”，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，依靠市場價格機制，促進資源合理流動，最大限度地實現資源優化配置。二是強化政府宏觀調控和服務市場職能。政府直接干預微觀經濟管理活動的職能弱化后，為防止資源配置“市場失靈”，要強化政策制定、市場建設、宏觀調控和社會管理。加強政府自身建設，全面推進政務公開，強化電子政務建設，推進公共服務信息化，提高行政效能；加強資源配置市場建設，健全統一的交易平臺、交易規則、信息披露管理，強化對市場的監管，杜絕場外交易；培育和扶持會計、律師和資產評估事務所等經濟鑒證類中介機構，引導中介機構規范提供資源配置市場化服務等，以規范市場主體行為，凈化資源配置的市場環境。三是整合行政管理機構和職能。要以公共資源配置市場化改革為契機，進一步取消與改革不相適應的行政審批事項，規范保留的行政審批事項。要建立統一的資源管理機構，嚴格實行國有資產性資源管理“國家所有，分級管理”，確保政府對國有資產性資源的所有權。要加強對資源配置收益的管理，建立資源評估和收益收繳制度，確保資源收益的唯一受益人是政府。要嚴格執行資源評估和收益制度，確保正確估價、足額上繳，杜絕國有資產流失和資源部門化、部門福利化等現象發生。
制度是否健全和完善是資源配置市場化是否成熟和規范的重要表現。要把制度建設貫穿于資源配置市場化的各個環節，形成用制度規范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的機制。對各類資源配置市場化，沒有制度的要及時建立，有明顯缺陷的要適時修訂完善，需要細化的要盡快制定實施細則，需要制定配套制度的要抓緊制定，做到制度建設進程與市場化進程相適應。要切實提高制度建設的質量，盡可能細化、量化、具體化，增強針對性、實效性和可操作性。一是健全信息公開制度。加快建立和完善信息披露和社會聽證制，對需由行政配置的資源，必須先公布信息，必要的可組織社會聽證，增強決策透明度，提高決策的民主化、科學化水平。要建立資源登記、公開機制。要求資源掌控部門對所掌握的資源及時登記、定期公開，公開內容應包括現有資源的擁有情況、配置情況等，讓社會公眾能知情，讓監管部門明家底，更有效地實施監管；嚴格執行出讓信息公開制，對由市場配置的資源，有關部門必須按照要求，將資源出讓的相關信息，通過各種形式，廣泛、及時、準確、規范地向社會公開，最大限度吸引競爭，接受社會監督，切實保障群眾享有的知情權、參與權和監督權。二是健全市場競爭機制。凡是應采取公開招標、拍賣、掛牌等方式出讓的，必須毫不動搖地實行公開競價、公平競爭，決不允許私下協議出讓。對相關的評估、規劃、審驗、設計、、監理等中介性機構，也必須以市場競爭的方式產生。三是健全招投標管理機制。真正實現行業主管部門與招投標操作單位管辦分離，防止“裁判員”、“運動員”集于一身。健全標后跟蹤監管制度，建立科學的標后質量考評體系，保證招標質量。
強化監督
將資源配置工作納入懲治和預防腐敗體系建設，加強和改進黨內和行政監督，嚴格執行民主集中制，認真遵循黨委和政府的議事規則和決策程序，防止個人或少數人擅自決定資源的配置；建立資源配置責任制，明確各部門分工和職責，加強自上而下的監督；加強人大、政協、派、社會和輿論監督，建立全方位的資源配置監督體系。
第一條為維護國家對礦產資源的所有權,正確實施采礦權有償使用制度,進一步培育和規范采礦權市場,根據《中華人民共和國礦產資源法》、《省礦產資源管理條例》、《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》等法律、法規和規章規定，結合本縣實際，制定本辦法。
第二條采礦權招標拍賣掛牌活動，應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。
第三條本辦法所稱采礦權有償出讓，是指國土資源部門以招標、拍賣、掛牌、協議等方式向申請人有償授予采礦權的行為。
其中，采礦權招標、拍賣、掛牌出讓由縣國土資源局委托縣公共資源交易中心組織實施。
第四條本辦法所稱采礦權招標，是指縣公共資源交易中心招標公告，邀請特定或者不特定的投標人參加投標，根據投標結果確定采礦權中標人的活動。
本辦法所稱采礦權拍賣，是指縣公共資源交易中心拍賣公告，由競買人在指定的時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定采礦權競得人的活動。
本辦法所稱采礦權掛牌，是指縣公共資源交易中心掛牌公告，在掛牌公告規定的期限和場所接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據掛牌期限截止時的出價結果確定采礦權競得人的活動。
本辦法所稱協議出讓，是指法律法規另有規定以及國土資源行政主管部門規定因特殊情形不適于以招標拍賣掛牌方式授予的，經上級國土資源行政主管部門同意，縣政府批準，可以協議方式出讓。
第二章采礦權出讓的條件和方式
第五條采礦權出讓應具備以下條件：
（一）符合《縣礦產資源規劃》要求；
（二）符合安全生產、水土保持、環境保護等有關規定；
（三）有經評審通過的地質（調查）報告；
（四）具有與礦產資源儲量相適應的開發利用方案；
（五）擬出讓礦區范圍內政策處理到位，無土地、山林、墳墓、道路等爭議糾紛；
（六）采礦權設立經上級國土資源行政主管部門批準。
第六條對符合擬設立采礦權條件的，縣國土資源局應會同縣安監、林業、公安、水利、環保等部門進行聯合踏勘，預先征求相關部門意見，以保證有償出讓順利實施。
第三章采礦權出讓的實施
第一節一般規定
第七條以招標拍賣掛牌方式出讓采礦權的，縣國土資源局應當編制包括礦區位置、有效期限、礦種、儲量、出讓方式和采礦權價款等內容的招標拍賣掛牌方案，報縣人民政府審定。
第八條縣國土資源局應當根據招標拍賣掛牌方案，會同縣公共資源交易中心編制招標拍賣掛牌文件。
招標拍賣掛牌文件，應當包括招標拍賣掛牌公告、標書、競買申請書、報價單、礦產地的地質報告、礦產資源開發利用和礦山生態環境保護要求、成交確認書等。
第九條招標拍賣掛牌公告應當包括下列內容：
（一）國土資源行政主管部門的名稱和地址；
（二）出讓采礦權的礦種、位置、儲量、出讓年限、生產規模、礦區范圍面積；
（三）擬招標拍賣掛牌的開采礦區的基本情況；
（四）投標人、競買人的資格要求及申請取得投標、競買資格的辦法；
（五）獲取招標拍賣掛牌文件的辦法；
（六）招標拍賣掛牌的時間、地點；
（七）投標或者競價方式；
（八）確定中標人或者競得人的標準和方法；
（九）投標、競買保證金及其繳納方式和處置方式；
（十）其他需要公告的事項。
第十條采礦權招標拍賣掛牌設有標底、底價的，在招標拍賣掛牌活動結束之前，招標標底、拍賣掛牌底價必須保密，且不得變更。
第十一條采礦權出讓價款，由縣國土資源局委托有資質評估機構評估，省國土資源廳備案，并根據評估結果和國家產業政策等綜合因素集體決策，擬定采礦權出讓方案上報縣政府審定。
第十二條招拍掛出讓礦區所涉及的山林、青苗、墳墓、道路和依附于探礦權采礦權的固定資產及其地上附著物等一系列政策處理，由礦產資源所在地的鄉鎮人民政府、村民委員會具體負責政策處理，縣國土資源局予以配合，并簽訂相關協議。
第十三條因國家建設或社會公益事業發展的需要，需在出讓范圍內進行工程建設的。建設單位必須向縣國土資源局提出申請，經采礦權人協商后，報縣政府同意并報上級國土資源行政主管部門批準，可以變更礦區范圍或提前收回采礦權，但應當按照有關規定給予適當補償。
第十四條委托縣公共資源交易中心應當依規定對投標申請人、競買申請人進行資格審查。對符合投標、競買條件的，應當通知投標人、競買人參加招標拍賣掛牌活動以及繳納投標、競買保證金的金額、時間和地點。
第十五條投標人、競買人應按規定繳納保證金后，方可參加采礦權招標拍賣掛牌活動。逾期未繳納的，視為放棄。
第十六條以招標拍賣掛牌方式出讓采礦權的，競買保證金按出讓起始價的30%繳納。競價幅度按出讓起始價的1.5%-2%遞增。
第十七條以招標拍賣掛牌方式確定中標人、競得人后，縣公共資源交易中心應當根據招標拍賣掛牌情況與中標人、競得人簽訂成交確認書。中標人、競得人逾期不簽訂的，中標、競得結果無效，所繳納的投標、競買保證金不予退還。
成交確認書應當包括下列內容：
（一）國土資源行政主管部門和中標人、競得人的名稱、地址；
（二）成交時間、地點；
（三）中標、競得的礦區的基本情況；
（四）采礦權價款；
（五）采礦權價款的繳納時間、方式；
（六）礦產資源開發利用和礦山環境保護要求；
（七）辦理登記時間；
（八）國土資源行政主管部門和中標人、競得人約定的其他事項。
成交確認書具有合同效力。
第十八條縣國土資源局應在頒發許可證前，按《采礦權有償出讓合同》約定，一次性收取采礦權出讓價款。
采礦權出讓價款在扣除地質勘查、評估及委托拍賣的中介費用、公告費用、場地租用及招標拍賣掛牌會議費用后，按規定比例上交省財政外，其余由縣政府安排，專項用于地質礦產勘查、礦產資源保護與合理利用、礦山生態環境治理、地質災害防治等有關工作。
第十九條中標人、競得人繳納的投標、競買保證金，可以抵作出讓價款。其他投標人、競買人繳納的投標、競買保證金，縣公共資源交易中心須在招標拍賣掛牌活動結束后5個工作日內予以退還，投標、競買保證金，不計利息。
第二十條招標拍賣掛牌活動結束后，縣公共資源交易中心應當在10個工作日內將中標、競得結果在指定的場所、媒介公布。
第二十一條招標拍賣掛牌活動結束后，采礦權中標人、競得人應在成交確認書約定的時間內，與縣國土資源局簽訂《采礦權有償出讓合同》。并持礦產資源開發利用方案、水土保持方案、環境影響評估報告、工商營業執照等資料，到縣國土資源局辦理采礦權登記手續，按規定繳納礦山自然生態環境治理備用金和繳納資源補償費。
第二十二條中標人、競得人提供虛假文件隱瞞事實、惡意串通、向縣公共資源交易中心行賄或者采取其他非法手段中標或者競價，中標、競得結果無效，所繳納的投標、競買保證金不予退還。
第二十三條縣國土資源局應當按照成交確認書所約定的時間為中標人、競得人辦理登記，頒發采礦許可證，并依法保護中標人、競得人的合法權益。
第二十四條鄉鎮政府應積極配合縣國土資源局對本轄區內的礦山違法行為進行查處及對礦山資源開發利用情況進行監督檢查，督促和指導礦山企業依法、合理、科學地利用礦產資源。
第二節招標
第二十五條采礦權招標的，投標人不得少于3人。少于3人的，縣公共資源交易中心應當重新組織招標或改變出讓方式。
第二十六條縣公共資源交易中心應當確定投標人編制投標文件所需的合理時間；但是自招標文件發出之日起至投標人提交投標文件截止之日，最短時間不得少于30日。
第二十七條投標、開標、評標依照下列程序進行：
（一）投標人按照招標文件的要求編制投標文件，在提交投標文件截止之日前，將投標文件密封后送達指定地點，并附具對投標文件承擔責任的書面承諾。
在提交投標文件截止之日前，投標人可以補充、修改但不得撤回文件。補充、修改的內容作為投標文件的組成部分。
（二）縣公共資源交易中心簽收投標文件后，在開標之前不得開啟。
（三）開標應當在投標文件確定的時間、地點公開進行。開標由縣公共資源交易中心主持，邀請全部投標人參加。
開標時，由投標人或者其推選的代表檢查投標文件的密封情況，當眾拆封，宣讀投標人名稱、投標價格和投標文件的主要內容。
（四）評標由評標小組負責。評標小組由出讓人代表、有關專家組成，成員為5人以上單數，評標專家應當由縣綜合評標專家庫隨時抽取。評標小組應當按照招標文件確定的評標標準和方法，對投標文件進行評審。評審時，可以要求投標人對投標文件作出必要的澄清或者說明，但該澄清或者說明不得超出投標文件的范圍或者改變投標文件的實質內容。
在中標結果公布前，評標小組成員名單須保密。
（五）縣公共資源交易中心根據評標結果，確定中標人?？h國土資源局也可授權評標小組直接確定中標人。
第二十八條有下列情形之一的，投標文件無效：
（一）超過投標時間所投的投標文件或截止日后所收到的郵寄投標文件；
（二）投標文件或投標文件附件不齊全或不符合招標文件規定的；
（三）委托他人，委托文件不齊全或不符合規定的；
（四）重復投標的；
（五）投標人未參加開標會議的。
第二十九條中標人確定后，縣公共資源交易中心應書面報告縣公共資源交易管理委員會辦公室和縣國土資源局，并通知中標人在接到通知之日起5日內簽訂成交確認書，同時將中標結果通知所有投標人。
第三節拍賣
第三十條采礦權拍賣的，競買人不得少于3人，少于3人的，縣公共資源交易管理委員會辦公室應當宣布本次拍賣無效，縣公共資源交易中心可以重新組織拍賣或改變出讓方式。
第三十一條采礦權拍賣的，縣公共資源交易中心應當于拍賣日20日之前拍賣公告。
第三十二條拍賣會依照下列程序進行：
（一）主持人點算競買人；
（二）主持人介紹擬拍賣采礦權的礦種、位置、出讓年限、生產規模及其他事項；
（三）主持人宣布起叫價和增價規則及增價幅度；
（四）主持人報出起叫價；
（五）競買人應價；
（六）競買人的最高應價經拍賣主持人落槌表示拍賣成交，拍賣主持人宣布該最高應價的競買人為競得人；
（七）縣公共資源交易中心和競得人當場簽訂成交確認書。
第三十三條采礦權拍賣無底價的，拍賣主持人應當在拍賣前予以說明；有底價的，競買人的最高應價未達到底價的，該應價不發生效力，拍賣主持人應當終止拍賣。
拍賣主持人在拍賣中可根據競買人競價情況調整拍賣增價幅度。
第四節掛牌
第三十四條采礦權掛牌的，縣公共資源交易中心應當于掛牌起始日20日前掛牌公告。
第三十五條掛牌依照以下程序進行：
（一）縣公共資源交易中心在掛牌起始日，將起始價、增價規則、增價幅度、掛牌時間等，在掛牌公告指定的場所掛牌公布；
（二）符合條件的競買人填寫報價單報價；
（三）縣公共資源交易中心確認該報價后，更新顯示掛牌信息；
（四）縣公共資源交易中心繼續接受新的報價；
（五）縣公共資源交易中心在掛牌公告規定的掛牌截止時間內確定競得人。
第三十六條掛牌時間不得少于10個工作日?？h公共資源交易中心在掛牌期間可根據競買人競價情況調整增價幅度。
第三十七條掛牌期限界滿，按下列規定確定是否成交：
（一）在掛牌期限截止時，只有一個競買人報價，且報價不低于起始價的，并符合其他條件的，掛牌成交。如未設底價的，報價高于起始價，并符合其他條件的，掛牌成交。
（二）在掛牌期限內有兩個或者兩個以上的競買人報價的，出價最高者為競得人；報價相同的，先提交報價單者為競得人，但報價低于起始價除外；
（三）在掛牌期限內無人競買的，掛牌不成交。
（四）在掛牌期限截止前30分鐘仍有競買人要求報價的，縣公共資源交易中心應當以當時掛牌價為起始價進行現場競價，出價最高且高于起始價的競買人為競得人。
第三十八條掛牌成交的，競得人和縣公共資源交易中心應當場簽訂成交確認書?？h公共資源交易中心應書面報告縣公共資源交易管理委員會辦公室和縣國土資源局。
第四章附則
第三十九條國家工作人員在采礦權有償出讓活動中，、、造成重大損失和嚴重后果的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。
第四十條法律法規及規章另有規定的，從其規定。
環境公民訴訟是指為了保護環境和自然資源免受破壞，任何公民可以依法對環境污染者、自然資源破壞者以及疏于監督管理的行政機關或者違法做出行政行為的行政機關向法院提起的訴訟。根據環境公民訴訟概念我們可以知道，環境公民訴訟的被告包括兩類：一類是環境污染者、自然資源破壞者，另一類是不作為的或違法作為的行政機關。由此環境公民訴訟也分為兩類：針對環境污染者、資源破壞者的訴訟和針對不作為或違法作為的行政機關的訴訟。由此我們可以看出，環境公民訴訟的原告方—“公民”的范圍涵蓋比較廣，被訴對象的范圍也較為廣泛，環境公民訴訟的定義本身就暗含了訴訟參與人訴訟資格的寬松化。
資格又稱為權，指個人或團體所享有的在法庭對他人，尤其對政府的行為提出控告的法律權利。在目前要想使環境公民訴訟健康發展，應該首先通過立法確定寬松的資格，以保證更多的人可以提起環境訴訟，達到保護環境的目的。寬松資格的確立對保護環境具有重大意義，表現在：寬松的資格擴大了環境訴訟的原告范圍，是環境公民訴訟健康發展的前提條件，是公平原則和預防為主原則的具體體現，而且有利于公眾參與，并且符合國際潮流。原告資格的不斷擴展使環境保護法發生了名副其實的革命?！靶姓ǖ臍v史，就是行政權利不斷擴大的歷史?！盵1]考察歷史我們可以看到，西方各國對于環境侵權訴訟資格方面，都經歷了“法律上的利益”要件到“反射性利益”要件的發展過程，資格變化顯著，“行政法的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速”[2].“當代立法的趨勢是放寬資格的要求，使更多的人能對行政機關的行為提起申訴，擴大公民對行政活動的監督和本身利益的維護。這是當代行政民主、公眾參與行政活動的一種表現。”[3]
1994年2月15日，加拿大安大略省《環境權利法案》（EBR）生效。在EBR公布之前，那些旨在保護個人“環境權利”的立法，或者被認為是超級法律，可以解決一切問題，或者被看作是某些基本原則的含糊闡述。EBR的不同在于它提供了一整套一致的、最低限度的權利給致力于環境保護的公民個人。為了保證這些權利和權力受到尊重，該法案也規定了政府部門在行動上必須遵守的最低規則，并保證在他們控制之下的法規的履行。EBR的公布被視為環境決策的新紀元，因為它提供給公眾更多的獲知政府在環境方面活動的機會。EBR不僅為公眾的環境權利提供更多保障，而且要求相關部門公開決策過程以獲取更大的公眾監督，并確立了寬松的資格。本文在國內首次較為全面介紹《環境權利法案》在寬松資格方面的先進做法并以之為借鏡，為完善我國在環境公民訴訟資格方面的立法提出建議，以期能更好地保障公民的環境權益，促進環境保護運動的發展。
二、 加拿大安大略省《環境權利法案》關于環境公民訴訟資格的規定
EBR 通過很多途徑給公眾的機會。EBR第2條（3）為了實現2.（1）和2.（2）的目標而提供“公眾為保護環境向法庭提出控告的更多的機會”。這條規定具體體現在：首先，EBR提供進行調查申請的權利，如果該調查申請是正當的，可能導致部門會展開此項調查，進而站在你的立場上提出訴訟。根據EBR第61 條（1）“考察申請”（application for review）：任何兩個安大略省居民出于保護環境的目的認為法律、規章、政策或文件應被制定、修改或廢除，那么他們可以要求環境專員進行考察。根據EBR第71條（1）“調查申請” （application for investigation）：任何兩個安大略省居民如果認為受EBR約束的法律、規章、政策或文件被違反了可要求展開調查。1999年加拿大《環境保護法》也有類似規定，任何年滿8周歲的加拿大公民都有權針對違法行為提出調查申請，要求環境部長對被指控環境違法的行為展開調查。部長必須對指控行為進行調查，并把調查結果反饋給申請者。第二，EBR創造了新的訴權，當某人沒按法律行事導致公共資源受到破壞或即將受到破壞，而政府又沒有采取行動時，公眾可以去法庭提訟。第三，EBR排除了對公共妨害行為（public nuisance）訴訟的障礙。僅僅因為受到的傷害和其他公眾個人受到的傷害是一樣的就被拒絕司法的情況將不再出現。第四，EBR提供了法定監察措施對抗給安大略省公共資源帶來嚴重危害的環境違法行為。
以上具體規定與我國的法律相比有些不同，很有特色，表現在：（1）在安大略省提出考察申請和調查申請有最低人數限制，必須兩人以上。而且安大略省公民出于保護環境的目的，可以對抽象行政行為進行考察。被考察的法律、規章、政策、文件必須要有“公共利益”，標準就是法律、規章、政策或文件是在申請書提交之日起前5年內頒布和實施。（2）EBR確立公眾為保護公共利益而的權利，我們國家法律規定原告為直接利害關系人或認為自身利益受到侵害的人，沒有賦予公眾對公共利益提訟的資格。（3）根據加拿大《環境保護法》，如果環境部長未在法定時間內進行調查或者沒有做出合理反應，或者已經出現了重大環境損害，報告者的控告對象是違反環境保護的人，而不是政府。這不象我國的針對行政不作為提起的是行政訴訟，被告是行政機關。（4）EBR第86條（1）規定，根據第84條提起的訴訟中的原告在把訴訟主張告知第一被告之日起10日內把訴訟主張告知首席檢察官（general attorney）。首席檢察官的權利包括訴訟中向法庭提供證據及發表意見、對判決要求上訴，并在上訴中提供證據及發表意見。在我們國家檢察機關只在刑事公訴中參與到具體訴訟中，在其它的訴訟活動中只是作為局外的監督者，沒有提供證據、發表意見、甚至上訴的權利。
EBR 所確立的環境訴訟制度既包括私益訴訟也包括公益訴訟。EBR所創造的權利沒有減少任何已經存在的權利，它僅僅主張或擴大了現存的法定權利。也就是說，EBR在確認可以因為自身的人身或財產受到損害而的基礎上，加入了公益訴訟的內容。在此筆者對EBR關于公益訴訟中資格的規定作簡單介紹。
（一）破壞公共資源訴訟的資格
在EBR公布前，一個人不能因他人破壞了公共資源而他，除非此人的行為侵犯了個人的健康或財產或導致某種直接的經濟損失。甚至當人們或他們的財產受到了導致環境破壞的公共妨害行為的影響時，依然會有一些障礙排除法庭訴訟。
根據EBR第84條，任何安大略省居民在某人已經或即將要違反既定的法律或文件、而且這種違反已經或即將對安大略省的公共資源帶來嚴重破壞時可提訟。EBR第84條（8）規定，原告要承擔證明被告已經或即將對對安大略省公共資源造成破壞的行為屬于違反既定法律、文件的行為，即要證明被告行為的違法性。
從第84條的規定可以看出，EBR確認了公民環境訴訟的主體是任何安大略省居民，被訴對象是公共資源的破壞者。本條沒有要求必須在損害發生后才可以訴訟，而是規定發現某人的違法行為即將對公共資源造成破壞時就可以。與加拿大法律淵源頗深的美國環境法律也規定，以污染源為被告公民訴訟必須以被告行為違法為前提，而且不論被告的違法行為已經違法、正在違法或即將違法都可以。美國法院在查斯皮克海和自然資源保護協會訴格威爾特尼的司法解釋中重申了這一原則[4].這樣做有效的防止了嚴重破壞公共資源行為的發生。但是根據這項權利，個人為了保護公共資源而，也許不會從中得到個人所得或損害補償。
（二）公共妨害行為訴訟確認的資格
在加拿大法律體系中，公民可以在法庭上對任何損害其財產或健康的人提訟。根據環境法律，如果有人侵犯了公民的健康或財產并且符合其它訴訟必要條件，一項訴訟可能就會產生。在過去的案例中，被告行為損害了公眾利益，如果被認為是“公眾權利侵犯”（public wrong）而不是“個人權利侵犯” （private wrong），私人訴訟可能不被允許。公共妨害行為曾被定義為：一種妨害行為范圍如此廣，作用是如此地沒有差別，以至于一個個人根據自己的義務提訟來阻止這個行為是不合理的，這應被看成是公眾義務[5].通常法庭認為一個問題影響了一些財產和家庭可以看作是一件公共妨害行為，例如在 Attorney General V.P.Y.A Qurries一案中，Romer L.J說：“任何妨害行為很大地影響了陛下臣民生活的舒適與方便，就被視為公共的妨害行為，這個妨害的范圍可能一般限定于‘鄰近地區’，但這個地區損害多少人才構成‘公共妨害行為’，在每個案件中都是一個問題，我認為不必要證明這個范圍的每個人都受到傷害?！彼€說，很多公共妨害行為不必找證人，對這個區域內居民造成的累積性影響已經證明了公共妨害行為的存在。換句話說，證明公共妨害行為的一個正常的、合法的途徑就是證明有足夠多的個人妨害行為。這項“公共妨害規則”（public nuisance rule）認為個人不能，除非他們受到的損害是不同類的，或程度上有所不同。
EBR有效排除了公共妨害行為走向法庭的障礙。 EBR第103條認為，如果僅僅因為你不能顯示你的傷害在程度上和方式上是不同的，通往法庭的門不會因此關上。只要你表明受到了經濟的或身體的損失，按正常程序的訴訟可以繼續。EBR的規定擴大了公共妨害行為訴訟原告的范圍，個人因為公共妨害行為受到損害可以因此而訴訟，不必證明他受到的損害是不同類的或程度上有所不同，因此賦予了更多人以的權利，體現了訴訟公平原則。由于環境污染多表現為公共妨害，因此公共妨害法在環境保護領域得到了廣泛運用。EBR與美國侵權法和環境法的規定相比較而言，更有利于環境保護。從EBR第103條我們得知，在加拿大安大略省公眾無論提起公共妨害損害賠償訴訟還是禁止或消除公共妨害訴訟，都拋棄了“不同類型損害”原則，從而使更多的公眾可以提起公共妨害訴訟。
（三）集團訴訟確定的資格
環境群體訴訟不是一種獨立的訴訟類型，而只是與原告資格相關的一種方法和手段，這種方式可以在行政訴訟中采用，也可以適用于民事訴訟[6].提起環境侵權訴訟的成本非常高，而且訴訟時間長，很難預見提訟所能獲得的收益，因此很多個人受害者對于提起環境侵權訴訟往往是望而生畏。而且，同樣的訴訟被反復提起也浪費司法資源，不符合效益原則。因此很多國家都規定了群體訴訟制度，允許共同受害人選出代表進行訴訟，結果及于所有共同利益人。對于群體訴訟，不同的國家群體訴訟的名稱、形式有所不同。在英美法系國家是集團訴訟制度，在日本是選定當事人制度，在德國、法國、意大利等國是團體訴訟制度，在我們國家有代表人訴訟制度。
英美法系的集團訴訟制度由19世紀的英國衡平法發展而來。最初是為了保護消費者的權益，因為如果某人受到的損害比較小不夠出庭資格時，可利用集團成員的人數和個人受損數目的乘積作為損害數值，從而滿足了出庭資格的要求?，F代集團訴訟制度成熟于20世紀60 年代，有其深刻的經濟、社會根源。20世紀60年代資本主義大生產高速發展，加上資本主義生產帶有盲目性，不注重環境與人類的和諧發展，導致現代化生產與人類生存環境的矛盾日益尖銳。在這個階段，人們要求防治污染、保護環境的呼聲比歷史上任何時期都高，結果導致了環境法這個新興的獨立的法律部門的形成，并提出了環境權的主張。到六十年代后期，在強大的社會輿論推動下，環境權一度成為環境保護部門和法律部門議論、研究的中心議題，有關環境權的理論研究工作和立法工作也得到了很大發展，在國際領域，一些環境保護的國際會議相繼通過了有關環境權的原則宣言，在一些環境問題突出的國家，有關環境權的理論研究工作和立法工作取得了較大進展。在實體法方面，立法者在立法中增加了公害防治和環境保護的內容；在程序法方面，立法者對原來的集團訴訟制度予以補充和修改，使其適應環境保護的要求。
集團訴訟的顯著特點是，法院對集團所做出的判決不僅對直接參加訴訟的集團成員具有約束力，而且對那些沒有參加訴訟的主體，甚至那些根本沒有想到要參加訴訟的主體都具有約束力。集團代表可以行使一切權利，包括和解和撤訴的權利。但是對于集團代表的權利也不是沒有限制的，如美國法律規定集團代表及集團律師必須將擬議中的撤訴和和解方案依照法院指示的方式通知集團所有成員，接受成員監督。在分析加拿大、美國等英美法系國家的法律可以知道，法律對于“通知”的規定特別完備。這些國家的法律在規定一些事項的時候，非常注重事項的透明化，每一個重要步驟的做出都要求以法定的公開方式讓利益相關人知曉，這對于我們國家的一些法律的制定有借鑒意義。
集團訴訟制度在解決原告方訴訟費用方面也有獨特規定。根據加拿大《集團訴訟法》第32條的規定，集團成員不承擔訴訟費用，美國的集團訴訟制度也有這樣的規定，訴訟費用由集團代表和集團律師墊付。如果案件敗訴，由集團代表和律師自己承擔訴訟費用損失；如果勝訴，或原被告達成和解，集團一方一般可以獲得數額客觀的賠償金，集團代表和律師可以收回墊付的費用，集團代表還可以獲得一定的報酬。
根據1992年的《集團訴訟法》[7] （Class Proceedings Act），在安大略提起集團訴訟成為可能。這意味著個人在法庭上不僅能代表他們自己的主張，而且可以代表本省所有的有相似主張的人。一個人與環境有關的個人損害訴訟可能會被公共妨害行為限制條件或排除，但他可援用集團訴訟法。集團訴訟“蘊涵著公共利益，但是本質上仍然是為了私人的利益，而且判決的效力亦局限于訴訟的實際實施人及其所代表人。”[8] EBR保護公共資源的權利不能和集團訴訟法聯系在一起，特別排除了集團訴訟法與新訴權的合作。但是如前所述，集團訴訟法和EBR的公共妨害條款有密切聯系，它們結合使用更有利于環境訴訟的進行。
加拿大《集團訴訟法》第2條規定，一個群體中的一個或多個人可以代表群體的成員自法庭上提訟。這個群體內的成員應該有“共同的問題” （common issues），因為這涉及到能否取得集團訴訟許可的問題。只有證明有“共同問題”，才能取得集團訴訟許可，否則就要作為單個訴訟來進行?！肮餐瑔栴}”是指：“（a）共同的但不必是同一的事實問題；（b）共同的但不必是同一的事實問題所引起的共同的但不必是同一的法律問題。”[9]比如一個污染事故中的所有受害人，被認為是有共同的事實問題。結合EBR公共妨害條款我們可以看出，如果公共妨害行為對多個人造成的損害不是共同的，那么提起集團訴訟就不被認可，受害者必須自己提訟。但是如果公共妨害行為對多個人造成的損害是共同的，這樣訴訟就可以依據集團訴訟法提起，節省了訴訟成本。
有學者認為群體環境訴訟中侵害的是“某一社會群體的集體環境利益，而不是直接損害某個人的私人利益”[10]，對此我不敢茍同。經過考察，我認為在群體環境訴訟中，受到侵害的利益應該是很多個人的利益，而不是“公益”。法律程序設立群體訴訟制度，本意不是為了保護公共利益，而是為了滿足資格，使更多的受害個體能參與到訴訟中，保護的是多個個體的私人利益的集合。群體環境訴訟與公共妨害行為訴訟是不同的，這一點在前面已有說明，不再贅述。
現代環境污染破壞往往會損害到眾多個體的利益，實行集團訴訟可以使許多潛在的訴訟合并為一個訴訟，有利于提高訴訟效率，節約訴訟資源。在一個社會中，大量的完全獨立于政府的利益群體的存在，不僅可以有效的制約政府的行為，防止公權力的肆意和濫用，而且可以更好地保護社會不同群體的利益。在美國等國家，社會團體提起集團訴訟的例子很普遍。英美自由主義的真正理想并不是使個人與國家的關系直接化，而是要建立“社群式的自由”[11].
（四）賦予第三方上訴的權利
安大略省的環境上訴機構（Environmental Appeal Board）由《環境保護法》（EPA）的條件確立，2000年晚些時候，安大略政府實施《環境回顧法庭法案》（Environmental Review Tribunal Act），該法案對環境上訴機構的權利作了輕微改動，并把該機構的名稱改為環境回顧法庭（ERT）。在《環境保護法》（EPA）和《安大略省水資源法》（OWRA）中，對主管決定上訴的權利僅限于文件或命令中指定的人，第三方無上訴權，但是第三方可以在文件所有者或項目提議人上訴后經環境上訴機構的批準加入進來。EBR第47條（7）指出：為了公平、充分地體現個人、公共及政府利益，上訴機構允許任何個人參與到上訴申請中，不論是否作為其中一方。這個規定授予了第三方上訴權，擴大了公眾參與的權利。
因為部門決定批準前要對三級文件[12]進行聽證，所以EBR下上訴申請批準只針對一、二級文件。任何安大略省居民可以尋求允許或許可（leave），從而對是否批準一級、二級文件的決定進行上訴。如果獲得這項許可，那么一項全面的上訴因此而產生并提交到適當的法庭那里（這個法庭根據相關部門和立法的不同而不同）。上訴許可的申請必須符合一定的條件：①某人尋求上訴許可必須是因為他對這個決定感興趣或有利益關系，先前在評論階段的參與是對此事感興趣的足夠證據。②在EBR下這個文件是可上訴的，而且一開始就已經這樣規定。這意味著公民可以根據法律已有的權利去對此決定上訴。③被上訴的決定必須受EBR下公眾參與制度的約束。④第三方必須在決定通知在登記表上15天內尋求上訴。
由此我們知道EBR第47條（7）所說的“任何個人”是有條件的，必須對所參與的案件有一定利益關系。第三方的利益與原告或被告的利益沒有必要重合，也就是說，第三方不必把自己的訴權依附在原告或被告身上。這樣規定是有現實意義的，法律也認可第三方的獨立訴訟地位，允許他們在訴訟中主張自己的權益。如美國最高法院認為“即使原告能證明第三人所受到的侵害足以構成一個‘案件’或‘爭端’，原告也只能主張自己的利益，不能把自己的要求建立在他人的權利和利益之上，否則訴訟將無止境，也不符合第三者的利益?！盵13]
三、我國確立環境公民訴訟寬松資格之探討
通過考察加拿大安大略省《環境權利法案》以及其他國家的一些先進立法和實踐，筆者認為在我國要實現環境公民訴訟的健康發展，應該借鑒它們的優秀做法，確立寬松的資格。寬松資格的確立須從兩個方面來考慮，一是屬人的要素，既有權的人的范圍的擴大；二是屬事的因素，也就是受案范圍的擴大。下面從區分環境公民訴訟的被告種類出發，來探討寬松資格的確立。
（一）以環境污染者、自然資源破壞者為被告的訴訟之資格
以環境污染者、自然資源破壞者為被告的訴訟中，關鍵是順應世界潮流，賦予非直接受害者以資格，并可以借鑒集團訴訟的做法，提起群體訴訟；其次要促進屬事要素的發展，即把環境利益納入到“法律保護的利益”的范疇。
1、屬人要素
在針對環境污染者、自然資源破壞者的訴訟中，公民的合法權益如果因為環境污染或自然資源破壞受到損害，可以依據《民事訴訟法》提起民事訴訟。《民事訴訟法》要求原告是“與本案有直接利害關系的公民、法人或其它組織”，這樣的規定致使非直接受害者無法代表公眾對致害人提訟，這樣就嚴重制約了公民環境訴訟的發展。孫巍先生指出“公民就環境民事侵權提起公益訴訟的原告資格在各國也普遍呈現出放寬與擴大的趨勢。私人為了維護公共利益而提起民事訴訟的現象正在世界范圍內出現，這種狀況被學者認為是民事訴訟今后最主要的發展方向?！盵14] EBR關于第三人的上訴權利的規定，體現了這樣一個原則，任何人只要他與環境污染者、自然資源破壞者的行為有一定利益關系，不管這種利害關系是現實已經存在還是發生在將來，只要能證明有這種利益關系，他都可以作為第三方加入進來。所以我國應該借鑒EBR所確立的方法，擴大資格主體的范圍，原告不再限于直接利害關系人，任何人發現某人已經或即將要違反既定的法律或文件、而且這種違反已經或即將嚴重污染環境或對公共資源帶來嚴重破壞時可提訟。這樣規定的好處是賦予每個公民防治環境污染和自然資源破壞的權利，在危害即將發生以前就采取有效的方式制止。
在具體的訴訟形式上，可以借鑒加拿大等國普遍采用的集團訴訟的做法，改良我國的訴訟代表人制度。集團訴訟和我國的訴訟代表人制度有點類似。我國《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第14條第3款規定：“同案原告5人以上，應當推選1至5名訴訟代表人參加訴訟；在制定期限內為選定的，人民法院可以依職權確定?！奔瘓F訴訟也是由一個或幾個原告代表與他們有相似主張的人進行訴訟活動。但是而這還是有一定區別：（1）代表人訴訟中，權利人須向法院進行登記后才能參加到訴訟中；而集團訴訟，只要權利人在法院公告的期間內沒有明示退出該集團，即視為參加了訴訟，而不必另行，在規定時間內明確表示不參加訴訟的，將被法院排除在訴訟之外，訴訟結果對其沒有約束力；（2）代表人訴訟中，訴訟代表人的代表地位和權限是基于其他當事人明確授權或法院與多數人商定的；而集團訴訟則是以默示方法消極認可訴訟代表人的地位和權限，代表人可以不經過集團成員的授權即可代表全體成員向法院；（3）代表人訴訟中，代表人訴訟的即判裁決對于未作登記的權利人僅有間接擴張力，即權利人另行后，法院可裁定適用該裁決；而集團訴訟裁決的效力是直接擴張適用于所有未明示退出集團的成員。采用集團訴訟的方式，既可以節約訴訟成本又可以因為人數眾多、影響面廣引起社會廣泛關注，收到良好的社會效益。
如果環境污染者、破壞者的行為觸犯了刑律，社會危害性比較大，就應該按照刑事訴訟法的規定提起刑事訴訟，依法追究刑事責任。在刑事訴訟過程中，可以根據自己的受損情況提起附帶民事訴訟。這時候，原告的資格非常明確，按照目前我的刑法及刑事訴訟法的規定，就是檢察院。
2、屬事要素
我國《民事訴訟法》明確規定只有直接利益的受害人才可以。換句話說，只有主張侵害直接利益的訴訟事項才屬于法院的受案范圍。這為公民提起環境侵權訴訟設置了障礙。很多環境危害是“間接的”、“無形的”，如果這類侵害不屬于法院要解決的“法律爭端”，那么這些受害人就被排除在了法院的大門之外。很多國家理論上把訴的利益作擴大的解釋，不再拘泥于法律上的利益，而是加強了對“反射性利益”的保護。環境權理論的發展使很多國家的環境訴訟實踐出現了重大突破。一個重要表現就是有的國家已經把傳統上認為是“反射性利益”的環境利益納入到“受法律保護的利益”的范疇。我國是成文法系國家，“訴的利益”擴大化的原則不能由判例確立。但是我國的司法實踐中，最高法院的解釋在一定程度上起到了判例的作用，因此在相應立法不能馬上修改的情況，最高法院應該針對這類問題做出司法解釋，確認受害人可以基于“間接的”、“無形的”危害造成的損失向法院提訟，在條件成熟的時候對法律做出修改。
（二）以行政機關為被告的訴訟之資格
以行政機關為被告的訴訟，關鍵是拓寬傳統法律規定的資格，即不限于行政相對人可以，對可能受到不利影響的非行政相對人也賦予其資格。
對傳統法律規定的資格，目前的任務就是借鑒國外先進的理論和實踐，在原有的基礎上進行拓展。這包括屬人要素的拓展，即原告資格的進一步放寬，也包括屬事要素，即拓寬被訴事項的領域，使公民在受到侵害時有權主張訴的利益受損而提訟。屬人要素和屬事要素配套發展，才能真正實現資格的寬松化。
1、屬人要素
在對不作為或違法作為的行政機關的訴訟中，公民、法人或其它組織認為行政機關及其工作人員的具體行政行為或不作為侵犯其合法權益，可以依據法律的規定提起行政訴訟，這類訴訟有學者稱為“環境行政公益訴訟”?！缎姓V訟法》要求只有行政相對人認為行政機關的具體行政行為侵犯了其合法權益才具備提起行政訴訟的資格。行政機關不履行法定職責或違法行政的時候，非行政相對人也不能對行政機關提訟，這樣訴訟主體的范圍非常小。環境行政訴訟中的具體行政行為往往是 “可能”影響到原告而不是“必然”影響。這里應該確認的一點是，對于“可能”受到影響的人也應該賦予權。比如EBR就確定公民可以為保護公共利益而，不必非得是行政相對人。當某人沒有按照法律的規定行事導致公共資源已經或者即將遭到破壞而政府沒有采取行動時，公民可以到法院。所以我們國家有必要借鑒某些國家的做法，在立法中明確規定環境行政管理機關做出的具體行政行為如果損害的不是行政相對人的利益，而是與該具體行政行為有一定利害關系的公民、法人或其它組織的利益，這些受害者也有資格。除了《行政訴訟法》的修改外，對于《環境保護法》第6條也要進一步完善，可以這樣規定：“一切單位和個人都有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告，并有權向人民法院提訟?！?/p>
不僅在以環境污染者、破壞者為被告的訴訟中提倡集團訴訟，在以行政機關為被告的訴訟中更應如此。加拿大、美國以及歐洲的一些國家，多以集團訴訟的方式提起環境公民訴訟，不僅收效顯著，而且從法律意義上講也是拓寬了環境公民訴訟的資格。歐盟的環境立法和實踐一直走在世界前列。一些國家，如瑞士等，已經通過立法賦予環境團體行政權。我國也應該借鑒這些先進經驗，賦予環保團體資格。在以行政機關為被告的訴訟中，很多實際的受害者可能沒有發現自己的權益受到侵犯，或者知道了不愿耗費金錢和精力參加訴訟。如果按照我們的代表人訴訟制度，這些不主動參加訴訟的人實際上就不會享受到勝訴后帶來的福利。但是如果按照集團訴訟的做法，只要屬于這個集團，除非聲明退出該集團，否則就是該集團的一員，訴訟結果有直接的擴張力，影響到每一個集團成員。而且集團只要主張其自身或其成員屬于或臨近污染破壞影響的區域就有資格。從這個意義上說，采用集團訴訟的形式進行訴訟也是寬松資格確立的具體體現。
2、屬事要素
目前按照我國《行政訴訟法》和《環境保護法》的有關規定，環境行政訴訟的受案范圍只有六項，受案范圍比較狹窄。隨著環境權的發展，更多的法律法規會把環境權納入其中。為了保障實體性環境權的實現，程序性環境權將越來越受到重視。其中，環境立法參與權、環境影響評價聽證權、環境信息知悉權等權力如果受到侵害，也應該屬于法院的受案范圍。此外，公民在行使監督權過程中遇到問題也可以以訴訟的形式解決。比如環境監督訴訟針對環保機關履行義務不當而引起，即公民認為環境保護監督管理部門的具體項目有可能引起環境污染和破壞時，可以向人民法院提訟。目前我們國家的法律對“公共利益”沒有明確界定。“公共利益，應當包括國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益、公平競爭的法律秩序等?！盵15]稅收管理、環境污染和破壞、國有資產流失、政策性壟斷行為都應該納入公共利益的范疇。侵犯這些公共利益的案件都應該納入行政訴訟的受案范圍。
我們國家政府針對不特定人的文件屬于抽象行政行為，按照現行的《行政訴訟法》，抽象行政行為是不可訴的。任何公民法人和其它組織都無法對行政法規、規章或具有普遍約束力的決定、命令提訟，而只能對依據這些法規、規章、命令做出的具體行政行為。這種受案范圍不利于對影響環境的行政行為進行司法干預。法規、規章、命令等對于環境造成的影響要比某個具體行政行為所造成的影響大得多，因此僅對具體的、個別的行政行為提訟很難消除全面的、整體的對環境有害的影響，而且僅對某個行政行為進行司法干預可能造成重復訴訟，這樣會浪費巨大的人力、物力和司法資源，而且可能在不同法院基于同樣的訴因產生不同的訴訟結果，無法體現公正和效率原則。在美國的環保實踐中，公眾或環保團體發現，“把有限的精力、時間和經費花在迫使政府完善或執行環境法規和規章上比取締個別污染源更有意義”[16].在加拿大安大略省，EBR第61條規定任何兩個安大略省居民出于保護環境的目的認為法律、規章、政策或文件應被制定、修改或廢除，那么他們可以要求環境專員進行考察，環境專員考察后決定是否制定、修改或廢除相關法律、規章、政策和文件。日本也出現過“制度訴訟”的案例，公民認為現行環境保護法律不利于環境利益的保護可以因此提訟。因此我們國家立法應該借鑒外國的一些經驗，擴大行政訴訟的受案范圍，同時賦予公民對抽象行政行為有提起司法審查直至訴訟的權利。
（三）特殊的原告資格
除了拓寬常規的資格以外，我們還應借鑒國外的先進作法，結合國內學者的理論先導和國內某些地區法院的司法實踐，賦予非常規意義上的某些個人或組織資格。
這里所提到的原告并非一般意義上進行行政訴訟的原告。目前在我國的司法實踐中，檢察機關作為原告提起環境行政訴訟已經有一些實例，但是法律沒有明確規定。下文對這些特殊的原告資格作了探討，并不主張馬上在我國的立法和司法中得到體現，但是隨著社會的發展和人們觀念的改變，也許在將來的某一天這些原告資格都會真正的出現在現實的訴訟中。
1、檢察機關作為訴訟的原告
檢察機關能否成為民事公益訴訟中的原告？有學者認為檢察機關不宜作為原告提起民事公益訴訟，“如果檢察院要行使全面的法律監督權的話，也不要去損害公益的行政管理相對人（民事公訴），而是要行政管理者的不作為（行政公訴）?！蔽覀儑夷壳暗摹稒z察院組織法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等沒有明確賦予檢察機關提起民事公益訴訟的權力，但是某些法律的規定可以看作是一定程度上民事公益訴訟權利的賦予，比如《刑事訴訟法》第77條規定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”，這可以認為檢察院可以提起民事公益訴訟，但是范圍狹窄，只能是在刑事訴訟中附帶提起。
我認為應該賦予檢察機關提起民事公益訴訟的權利，在我國司法實踐中已經有這樣的例子，據統計全國提起的民事公訴案件已經有200多起[17].雖然目前立法沒有民事公訴的規定，但是回顧歷史，我國立法有過這樣的規定。1949年12月《最高人民檢察署試行組織條例》規定：檢察機關有權參與涉及全國社會與勞動人民利益有關之民事案件以及涉及全國和社會與勞動人民有關之一切行政訴訟。1954年《最高人民檢察院組織法》第4條規定：地方各級檢察機關對于有關國家和人民利益的重要民事案件有權提訟和參加訴訟。[18]
“實踐證明，作為法律監督機關，由檢察院對違反法律法規，侵犯國家、社會公共利益的行為向法院提起民事訴訟，實現對國家、社會公共利益的法律救濟，實現保護和監督的統一，既符合憲法精神也符合我國的國情?！盵19]亞里士多德曾說：“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的東西，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只關心到其中對他個人多少有些相關的事物。而私人的事物往往受到私人最大可能的照顧。”檢察機關是國家法律監督機關，依法對國家法律的執行和實施進行監督。公民、法人和其它組織對公共利益的關注要比私人利益少，而且環境訴訟成本比較高、周期長，私人一般不愿提訟。檢察機關可以擔負起公共利益維護者的職責，在法律中確立檢察機關對公益訴訟的原告資格將更好的維護社會公共利益。
考察很多國家的立法和司法實踐后發現，“檢察機關代表公益參與民事行政訴訟，是世界上絕大多數國家和地區的普遍做法”[20].比如根據EBR等法律，在加拿大首席檢察官可以在環境訴訟向法院提供證據并發表意見，對判決要求上訴，并可在上訴過程中提供證據和發表意見，充分參與到了具體訴訟之中，首席檢察官幾乎擁有基本當事人的所有訴訟權利。法國是世界上最早規定檢察機關提起民事訴訟的國家，檢察院作為國家和社會利益的代表，有權以主當事人（即原告）的身份提訟或以從當事人的身份參與訴訟。在德國和日本確立了“公共利益代表人”制度，檢察官對于無效婚姻、禁治產案件等可以提訟。在英國，檢察總長代表國王，有權阻止一切違法行為。檢察長對于涉及皇室利益等四類民事案件以必要當事人身份參加訴訟，對公共機構的越權行為損害公民權益和社會權益的行政案件，檢察長可以隨時參與訴訟。在美國，檢察長是政府的代表，有權對涉及政府利益的案件和公共利益的案件提訟。
考慮到我們的立法及實踐情況，可以由最高法院檢察機關提起環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟的案例，并做出相應的司法解釋，在條件成熟后，修改相應的法律，正式確立檢察機關提起環境公益訴訟的權利。這樣在立法上確認檢察機關提起環境公民訴訟的資格，為預防環境危害的發生加上重重的籌碼。
2、第三方的訴訟資格
我國民事訴訟法規定，第三人是指對原告和被告所爭議的訴訟標的有獨立的請求權，或者雖然沒有獨立的請求權，但與案件的處理結果有法律上的利害關系，而參加到正在進行的訴訟中去的人。第三人分為有獨立請求權的第三人和無獨立請求的第三人。在環境民事訴訟中，第三人可以依法參與到正在進行的訴訟中去。但是最高法院1994年12月頒布的《關于在經濟審判工作中嚴格執行〈中國人民共和國民事訴訟法〉的若干規定》對無獨立請求權第三人的范圍作了明確界定，下列人員不得作為無獨立請求權第三人：第一條即與原被告雙方爭議的訴訟標的無直接牽連和不負有返還或者賠償等義務的人。這里還是限定了與原被告爭議的訴訟標的要有 “直接牽連”，這樣就限定了一些公民參與到訴訟中去。
EBR一個重要的進步就是賦予第三方上訴權，為了公平、充分地體現個人、公共及政府利益，上訴機構允許任何個人參與到上訴申請中，不論是否作為其中一方。這個上訴權是針對政府的文件進行的。在法國“第三人如果因為違法的行政決定而個人利益受到損害時，也可提起越權之訴，如法律規定擔任某職位必須具有某種畢業證書，則有此證書的人可以提起越權之訴。”[21]臺灣地區的法律明確規定，人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，任何人可以提起行政訴訟。學者們考察發現訴的利益經歷了由“法律上的利益”到 “反射性利益”的發展過程。因此在一個訴訟中，訴的利益不僅與原告和被告有關，還可能直接或間接地關系到第三人的利益。因此，我國的立法應該放寬對第三人的認定標準，允許與訴訟標的有間接利益的人也可以參與到正在進行的訴訟中，這樣可以節約訴訟資源，也可以保障更多公民的訴訟權利。
四、結束語
需要說明的是，我們采取寬松的資格，并不意味著任何人可以隨意。比如EBR認為的先決條件是申請進行違法調查，只有在合理的時間里沒有收到回應或收到不合理的回應才可以。我國臺灣地區也有類似規定。1999年的1月20日修改的《空氣污染防治法》在第74條增加了公民訴訟條款，公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏于執行時，受害人或公益團體得敘明疏于執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關與書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，人民得以該主管機關為被告，對其怠于執行職務之行為，直接向行政法院，請求判令執行。同年七月修改的《廢棄物管理法》第34 條也規定了類似的公民訴訟條款。所以我們在確認寬松的資格的同時，也要對原告限定一定的條件。公民可以在提起環境公民訴訟之前，先就環境利益受損的事實向有關機關進行檢舉、控告，請求行政主管機關及時糾正或制止，如果行政機關怠于履行法定職責或損害環境利益的行為不能有效制止的時候，公民可以提起環境公民訴訟。發生環境行政糾紛時，應確立行政先行處理原則，明確環境糾紛的行政處理前置與司法終局裁決結合的解決機制。行政處理是行政機關站在調解人的立場，出面勸導雙方當事人盡早達成賠償協議。陳泉生先生認為，由于行政處理具有一些勝過司法訴訟的優點，從而成為當代各國解決環境糾紛的趨勢[22].我國的行政處理只有行政調解一種，調解協議達成后，主持調解的行政機關不能強制執行，也不能申請法院強制執行，它只能依靠當事人自覺履行。我國有關法規和司法解釋均有明確規定，對這種行政調解處理不服的，既不能申請行政復議，也不能提起行政訴訟。因此當事人不服調解結果的提起的訴訟只能以原糾紛為標的，提起民事賠償訴訟，而不是行政訴訟。我國有必要借鑒上述日本的立法經驗，并結合我國的具體情況，對我國的環境糾紛行政處理制度加以完善，包括：制定《環境糾紛處理法》，設立環境糾紛行政處理的機構，增加行政處理的方式，確立環境仲裁的法律地位。
環境侵權訴訟涉及面大，舉證困難，原告需要花費大量時間和精力調查取證，高額的鑒定費用非一般人所能負擔。如果因為訴訟成本過高而使公眾而被拒之于法院大門之外，無異于迫使公眾放棄了環境訴訟請求，這顯然不利于環境的保護。所以我們國家立法上應該降低環境訴訟的費用，如在法國，當事人提起越權之訴時，預先不繳納費用，敗訴時再按標準收費，而且收費非常低廉。另外，鑒于公民提起環境訴訟是對環境的一種熱愛和保護，因此提起環境公益訴訟的公民和組織應該得到獎勵。
注釋：
[1] [美]伯納德。施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，轉引自李桂英：《關于是否設立公益訴訟類型問題的探討》，《齊齊哈爾大學學報》2003年7月，第32頁。
[2] [美]伯納德。施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，北京：群眾出版社1986年版，第419頁。
[3]王名揚：《美國行政法》，北京：中國法制出版社1995年版，第618頁，轉引自胡宜奎：《行政訴訟原告資格的發展趨勢》，《學?！?003年第3期，第136頁。
[4]葉俊榮：《環境政策與法律》，北京：中國政法大學出版社2003年版，第228頁。
[5] A.linden， Canadian Tort Law ，4thEd at p.493，Toronto：Butterworths， 1998.
[6]宋波， 梁遠：《西方國家環境群體訴訟之考察》，《北京行政學院學報》2003年第1期，第75頁。
[7] 192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm
[8]李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學學報》2003年第2期，第123頁。
[9] Class Proceedings Act， 1992，192.75.156.68/DBLaws/Statutes/English/92c06_e.htm
[10]宋波 ，梁遠：《西方國家環境群體訴訟之考察》，《北京行政學院學報》2003年第1期，第76頁。
[11]季衛東：《法治秩序的建構》，中國政法大學出版社1999年版，第291頁。
[12] EBR下有三類文件：一級文件要求最少30天的通知和評論期；二級文件要求申請人提供額外通知，如提供標志或在報紙上通知；三級文件要求在做出決定前有一個完整的公眾聽證程序（public hearing）。
[13]王名揚：《美國行政程序法》[M].北京：中國法制出版社，1997年版，第627頁。轉引自李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學學報》2003年第2期，第123頁。
[14]孫?。骸董h境公益訴訟的模式比較及立法構想》，載《2003年中國環境資源法學研討會（年會）論文集》，第735頁。
[15]李桂英：《關于是否設立公益訴訟類型問題的探討》，《齊齊哈爾大學學報》2003年7月，第33頁。
[16]李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示—關于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考》，《中國人民大學學報》2003年第2期，第126頁。
[17] 1997年河南省方城縣人民檢察院首次代表國家針對國有資產流失提訟；1997年山西運城市檢察院在針對天馬造紙廠廠長養軍武重大環境污染行為提起刑事公訴的同時，就公共飲用水受到污染附帶提起民事公訴；1999年四川省名山縣檢察院在針對恒達化工廠重大環境污染行為提起刑事訴訟的同時，就公共水源造成污染提起附帶民事公訴；2002年浙江省浦江縣檢察院就惡意串標低價拍賣固有資產一案提訟；2000年四川省瀘州市檢察機關提起刑事附帶環境民事公訴并獲得法院支持。
[18]別濤：《環境民事訴訟及其進展》，《法治與管理》2004年第7期，第20頁。
[19]見《人民日報》2003年1月22日對湖南省岳陽縣檢察院位保護國有資產提起民事訴訟的報道評論。
[20]公益訴訟“課題組：《檢察機關提起和參與民事行政公益訴訟資格探討》，《華東政法學院學報》2004年第3期，第105頁。
關鍵詞：環境會計 構建 主體
一、引言
隨著經濟的飛速發展，環境問題已經成為社會關注的熱點，并達成了廣泛共識：可持續發展是人類社會的唯一選擇。正因為環境重要，環境問題迫切，社會各界都在盡其所能積極參與污染治理和環境保護。會計領域對環境會計已做了大量的研究和探討，主要集中于環境會計的一些基本理論和部分實務，但對于構建環境會計，各方主體的角色界定問題卻較少涉及。我國關于環境會計的研究起始于葛家澍(1992)發表的《九十年代西方會計理論的一個新思潮――綠色會計理論》一文。對環境會計，國內外通常采用“環境會計”、“綠色會計”、“環保會計”三種說法，但目前國內運用較多的是“環境會計”。環境會計是一門邊緣學科，目前尚未有形成共識的定義。對環境會計定義，國外比較有代表性的學者有羅伯?格瑞、霍金森等，國內代表性學者則有孟凡利、李連華等。本文認為，環境會計是一門兼顧宏觀利益和微觀利益的多學科交叉的邊緣性學科，其以會計學、環境學、經濟學、發展經濟學、生態經濟學、系統論、控制論等多門學科為理論基礎，運用會計學的原理和方法，采用多種計量手段和屬性，以有關法律法規為依據，對企業的環境活動和與企業環境有關的經濟活動所作的反映與控制。構建環境會計，對于企業和社會是“雙贏”。
二、環境會計意義
(一)基于企業內部視角 首先，從企業發展目標看?？沙掷m發展，較為權威的定義出自著名的“布倫特蘭報告”(1987)，即可持續發展是這樣一個發展，其必須建立在使資源環境條件得以改善的基礎上，既能滿足當代人的需求，又不要損害后代人的滿足其自身需求的能力。從長期來看，可持續發展被認為是有利于世界經濟乃至國家和公司的理想政策。對企業而言，企業的發展目標與可持續發展一致。引入環境會計有利于合理核算企業成本，增強企業的危機感和警覺性，有利于抑制企業短視行為，引導企業從長遠利益出發，從而有利于企業長期發展。因而，構建環境會計有利于企業可持續發展。其次，從企業社會責任看。任何企業的生產經營都是處在一定社會環境中，企業平時會產生大量的環境活動，從而對社會產生影響。企業和社會有著千絲萬縷的聯系，兩者具有作用與反作用的關系。企業的發展會促使社會的協調發展，而社會的和諧發展又有利于企業的長期發展，兩者相輔相成、相互促進。構建環境會計，有利于企業履行社會責任，將企業自身的長遠發展同社會的可持續、和諧發展協調起來，從而利于兩者相互促進。再次，從企業管理需要看。一是有利于企業內部管理。環境會計的構建也是企業自身管理的需要。對企業內部管理而言，環境會計可以使管理者更為準確的掌握企業的財務狀況和經營成果。隨著社會進步和環保意識的提高，企業在生產經營過程中會發生越來越多的與環境相關的活動。這些環境活動有些可能會產生經濟問題而影響財務狀況和經營成果，有些可能短期影響不明顯，但長遠影響顯著。構建環境會計，核算環境成本與費用，可以回避部分風險。如果企業不注重環境問題，可能遭受巨大損失甚至面臨關閉和停業；而且事后成本往往遠遠大于事前成本，管理者可以根據企業的環境活動更加合理決策。除此之外，企業員工也會關注企業環境信息。構建環境會計，有利于員工與企業更好的組建利益共同體，員工更好的為企業服務。二是有利于企業外部交流。企業在生存與發展的過程中，必然與外界有諸多聯系。構建環境會計，提供環境信息，可以使利益相關者了解企業環境信息。環境會計合理的確認、計量與報告企業的環境影響，將環境因素納入企業財務報告體系，評價企業的環境績效，督促企業生產經營朝綠色經營方向發展，使企業在發展戰略上日益將環保突出放在首要位置。有利于企業樹立良好形象，增強企業競爭力，開拓國內外市場。最后，從企業適應國際競爭需要看。世界貿易組織于1995年成立了貿易與環境委員會，環境壁壘正式登上國際舞臺，環保成為各國推行貿易保護政策的一種工具。環境壁壘，又稱為綠色壁壘，是指進口國以可持續發展、保護生態環境、自然資源、人類和動植物的健康為由和目標，制定嚴格的強制性技術標準，限制進口發展中國家產品的措施。自從我國加入WTO以來，企業不僅面臨激烈的國內競爭，而且面臨世界經濟環境的挑戰。環境壁壘的設置，導致我國企業產品進行國際貿易時受到諸多限制和打擊。面對國際市場強大的環境壓力，我國企業必須轉變思想、更新技術。加強環境管理。而構建環境會計，將環境因素納入會計核算范圍，會促使企業把環保放在重要戰略地位，迫使企業進行必要的工藝技術改造，努力生產“綠色產品”，樹立環保形象，積極達到國際標準，提高產品競爭力，適應國際競爭力，在國際貿易中取勝。
(二)基于企業外部視角 構建環境會計不僅對企業可持續發展具有重要的意義，從企業外部看也同樣具有意義。
(1)從經濟角度看。一是有利于避免“公地悲劇”。生物學家勒特?哈丁在《公地的悲劇》中描述了這樣一種現象：在一個公有的牧場，所有牧民都可以自由進入放牧，每個牧民都力圖使自己的收益最大化，結果牛的數量無限制增加，牧場變為荒蕪之地。哈丁得出結論“公地的自由毀掉一切”，由于未對公共資源收取租金而導致了資源配置的嚴重不當和濫用。如果人們可以無償使用某項有限的公共物品，為獲取免費資源所帶來的效益，導致了對資源的過度開發和利用，從而產生災難。構建環境會計，可以避免“公地悲劇”的產生。二是有利于社會經濟可持續發展。長期以來我國國民經濟增長迅速，但這種經濟增長是通過“高投入、高消耗、高污染”的粗放式經營模式取得的。大量生產、大量消費和大量廢棄，對自然資源粗暴的掠奪式開發，以犧牲環境和浪費資源為代價換取眼前與局部利益的現象非常普遍。只重增長速度，不重效益的增加，給環境帶來嚴重的損害，資源和能源高消耗，利用效率卻相當低下。如果構建環境會計，則會導向企業采用集約式的經營模式，即最優生產、最優消費和最少廢棄，節約能源、保護環境，走向循環型經濟社會的可持續發展道路。三是有利于核算“綠色GDP”。目前絕大多數國家采用GDP來衡量和反映一個國家的現行經濟走勢。在傳統的計算方法下，沒有將環境資源消耗和補償列入國民經濟核算體系。一方面會導致國民經濟的虛假繁榮，另一方面是資源耗竭、環境嚴重污染、自然資源減少、物種滅絕等，這樣就不能正確衡量和反映國家的經濟水平與人民生活水平的變化。在可持續發展戰略下，傳統的GDP統計核算方法和體系需要修正，而“綠色GDP”，的計算和核算又需要宏觀和微觀的環境會計為基礎。構建環境會計，有利于正確核算“綠色GDP”，客觀全面反映國家的經濟情況。盡管目前“綠色GDP”在我國試點推行困難，但是核算“綠色GDP”還是大勢所趨。
(2)從社會角度看。隨著環境問題的日益突出和社會各方環保意識的增強，環境因素對企業財務狀況和經營成果的影響越來越
大。企業利益相關人即會計信息使用者迫切需要企業提供相關環境信息，以便作出正確決策。環境信息的使用者主要有政府、廣大群眾及企業投資者。一是有利于政府管理機構宏觀運用。我國現有的經濟考核指標體系都是單純考核經濟增長率，而忽視了很多指標，如社會，人文、基礎教育、公共設施、能耗、環境生態等。目前國家正加緊制定有關環境保護和可持續發展的政策法規，以后對于部的考核體系將與“綠色GDP”掛鉤，促進干部對經濟可持續發展和環保工作的高度重視。政府管理機構是企業環境會計信息的主要使用者，需要根據企業的環境報告來評價企業對環境的污染和在環保方面的成績。國家環保部門為了保證相關法律、法規的執行，監測企業生產對環境的影響，就必然需要了解企業的環境信息。同時，政府如果要制定相關政策及出臺或修改相關法律、法規之前，為了保證政策、法律和法規的可行性，必須參考有關企業的相關環境資源和環境財務信息。構建環境會計，有利于政府正確的制定、出臺或修改相關政策、法律和法規。二是有利于投資者投資決策。對于投資者而言，出于資金安全性和收益性的考慮，會關心企業環境績效對企業財務的影響。而環境問題對企業財務的影響，既可能體現在當前也可能體現在對未來財務指標影響，并且這種影響會越來越大。因此，投資者如果要真正了解被投資企業的盈利能力特別是長期盈利能力，那么把握環境信息對投資者而言非常重要。對現實投資者而言，其需要根據了解的信息決策是否繼續投資或改組管理當層；對于潛在投資者而言，其需要根據了解的信息決策是否投資。因而，構建環境會計，可以使投資者了解企業環境績效從而做出合理決策。三是有利于金融機構投資決策。銀行作為債權人，同樣出于資金安全性和收益性的考慮，也會關注企業的環境績效。與銀行類似，保險公司也希望獲知企業環境信息，根據企業環境績效來確定可以接受的投保范圍。構建環境會計，有利于金融機構做出合理決策。四是有利于社會公眾及其他了解企業信息。隨著環保觀念的不斷提高，社會公眾越來越來關注企業的環境信息。社會公眾對企業的態度對企業的影響非常重大。一個企業的環境形象，會影響企業的社會勞動力供應，影響到企業產品的銷售額、運營、運轉和盈利，甚至可以決定企業是否生存下去。向公眾提供信息的新聞媒體和民間環保組織都非常關注環境信息及企業環境績效，為了迎合大眾需求，不斷將企業環境問題和環境形象公布于眾，進而在公眾中產生較大影響，也會采取這樣那樣的手段要求企業整治環境問題、披露環境信息，向企業施加壓力。
(3)從法律上看。隨著人類活動對環境破壞的不斷加劇，世界各國對環境問題都給予極大的關注。我國將環境保護列為基本國策。把可持續發展與環保作為基本的戰略。目前許多西方國家采取嚴格的環境保護政策，對危害環境的產業與企業進行了限制。隨著我國對外開放的力度加強，越來越多的跨國公司涌入我國。盡管我國高度重視環境保護，但由于環保工作起步較晚，仍有較多不足之處。因此，許多發達國家企業(特別是跨國公司)為降低成本、減輕本國公眾對企業的環保壓力和回避政府對企業的環保限制，利用發展中國家發展經濟的迫切要求和對環境問題的忽視，紛紛將一些污染嚴重、高能耗、破壞掠奪自然資源的生產項目轉移到發展中國家，對發展中國家進行“環境掠奪”。作為發展中國家，構建環境會計可以加強對這些進入我國的“高環境成本”企業進行識別；同時國家還可以依據環境會計提供的環境信息，根據需要盡快出臺與國際接軌的法律、法規，采取必要的措施來遏制發達國家對發展中國家的“環境掠奪”。我國也出現越來越多的對外投資企業，做好環境會計工作有利于與國際接軌，更好參與國際競爭。
(4)從完善現有會計制度和政策上看。一是有利于擴充會計的職能與作用。由于越來越多企業的環境活動與經營有關，因而決定了環境活動在會計基本職能范圍之內?，F代會計不僅是對外提供財務信息，而且還要積極參與企業的內部管理。會計參與企業內部管理，要求會計為管理部門提供充分會計信息，協助管理部門做好企業戰略管理。同時，會計部門由于其特殊條件，可以比其他部門更有條件對對環境工作進行監督、控制和分析，從而加強環境保護，沒有會計人員參與的環境保護工作是不全面的環保工作。環境會計構建，可以使會計部門更好的參與企業內部管理，做好與環境相關的經濟管理工作。二是有利于彌補傳統會計在信息披露方面的不足。傳統的會計信息披露僅僅披露財務信息，但是隨著企業利益相關者對企業信息的多方面需求，財務信息已經不足以滿足廣大企業利益相關者的需求。隨著環境政策和環保力度的加強，傳統會計信息不能給企業利益相關者提供企業的環境風險，也就不能提供真實、全面的企業信息。在披露模式上，傳統會計信息采用固定格式，采用單一計量模式，這些都難以充分、全面反映企業環境信息。因此，傳統會計信息難以真實、全面反映企業信息。構建環境會計，可以彌補傳統會計在信息披露方面的不足。三是有利于解決現有會計核算制度存在的局限。對于目前企業發生的與環境有關的費用核算方法，難以真正充分的反映企業環境活動對財務成果的影響。同時，對于環境成本發生的成本動因也比較模糊，不利于企業分析原因，挖掘潛力，降低成本。
三、環境主體角色構建的建議及措施
(一)政府管理機構方面 發達國家對環境會計的研究在理論和實踐上已取得較大成就，政府管理機構應根據發達國家的經驗，借鑒與創新。政府管理機構主要做好以下工作：(1)做好環境會計理論研究工作。政府管理機構在做環境會計研究工作方面具有其他團體不可比擬的優越性。從人才方面來看，政府管理機構具有強大的感召力，具有足夠的能力吸納、組織最優秀的多領域人才進行研究工作；從研究資金來源來看，政府管理機構具有保障的資金來源，有利于環境會計研究工作的順利進行；從研究成果的權威性來看，政府管理機構擁有較高的權威，能夠確保研究成果的順利試點和實施。(2)制定、完善相關法律、法規和制度。政府管理機構除要做相關研究工作之外，還要制定和完善相關法律、法規制度。自1979年頒布《中華人民共和國環境保護法(試行)》以來，我國還陸續頒布了《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等環境污染防治法，《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《礦產資源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生動物保護法》等自然資源保護法。但是，和國外更嚴格、完善的法律法規，還有一定的差異，因此我國政府管理機構還要進一步制定和完善相關法律、法規制度。(3)完善、擴充會計準則。就我國目前來看，會計核算制度體系缺乏與環境會計相關的專門性制度規范。從相關業務的會計處理而言，與環境活動有關的環境問題是在發生有明確財務影響時才處理，在處理時間和處理方式上缺乏系統性，存在一定的局限性。因此，政府管理機構還要根據已有的環境會計研究理論。在實踐、摸索和探討中初步完善和擴充現有的會計準則。(4)做好一系列的激勵措施。政府還應針對環境問題，做好一系列的激勵措施，比如向環保產業提供無息或低息貸款；對于利用回收材料的企業實行各種優惠政策，在稅收優惠上做好“綠色稅收”等工作。
(二)社會公眾方面 一是建立良好的輿論導向，做好環境保護工作的宣傳。新聞媒體和民間環保團體的正面宣傳報道具有很強的引導作用，而對反面典型的剖析具有很強的警示作用。新聞媒體和民間環保團體要加大正面典型的宣傳報道力度，發揮好正面典型的引導、激勵和教育作用；有重點地剖析一些典型案件，深入開展警示教育；充分發揮輿論監督的作用，形成監督合力。二是加強公眾環保意識。社會公眾要樹立“綠色消費”理念，從身邊小事做起。在日常生活中，要注意節約資源、盡量減少污染；同時。在可替代情況下，盡可能選用“綠色產品”減少污染，支持“綠色環保企業”的發展。三是開展“第三方環境審計”。作為獨立于國家和企業的第三方，開展環境審計，可以對企業環境問題引起的環境績效進行真實、客觀、公正地監督，并發表審計意見，既可以滿足企業利益相關者對企業環境信息客觀性、公正性的要求，又可以監督和引導企業更好的做好環境保護工作。
(三)企業方面 一是嚴格遵守相關法律、法規。企業要嚴格遵守國家制定的環保方面的法律、法規和地方出臺政策、法規及制度。除此之外，企業還要對員工進行環保教育，在社會上樹立環保的形象。例如：杜邦公司和麥當勞公司就利用其企業的廣泛影響力，大力宣傳和弘揚環保意識。二是加強環保意識。在企業生產經營過程中要樹立牢固的環保意識。首先要迎合市場潮流，生產對環境影響較小的“綠色產品”，滿足消費者的“綠色消費”需求。其次，研究、開發新生產技術。一方面盡量采用較“清潔”的生產技術；一方面盡量利用、回收廢品。由生產工藝著手，同時加強科學管理，從源頭減少廢水、廢氣、廢渣的產生找出路，開展綜合技術利用，化害為利，變廢為寶，而不是單純地為排放達標而進行末端治理。最后，盡量采用“清潔”原材料、易回收原材料或可降解原材料，減少污染和杜絕“二次污染”。三是做好環境會計信息披露。盡管目前我國環境會計還不夠成熟，對于環境會計信息披露也沒有確定的規定，但是企業還是應該采用適當的方式如實的披露企業環境信息，為國家政府管理機構研究環境會計提供研究素材，給企業利益相關人提供環境信息。
[關鍵詞]水資源；水資源安全危機；預警機制；法律制度
[中圖分類號]DF466 [文獻標識碼]A [文章編號]1672―2728(2011)09―0079―08
水資源是一種既具有經濟價值又具有生態環境價值的極為寶貴的基礎性自然資源，同時又是戰略性經濟資源，對人類的生存和發展具有基礎性的不可替代的地位和作用。水資源及其安全問題嚴重制約著21世紀全球的經濟社會發展，并可能導致國家間的沖突與戰爭。水資源的開發和利用已關系到一個國家或地區經濟社會發展的安全與可持續發展。水資源是否能滿足經濟社會與環境和諧可持續發展要求，必須采取經濟、法律、行政、管理、科學與技術的多種方式手段，合理科學安排水資源的開發利用與全面治理保護，這是人類理性與智慧的必然選擇。事實上，中國近幾十年經濟社會高速發展和人口劇增，已形成日益嚴重的“水資源安全危機”。水資源安全預警機制建設是應對日益嚴重的水資源安全危機的重要舉措之一。水資源安全預警法律制度是水資源安全預警機制不可或缺的一個重要方面?！端Y源安全預警法》的制定是法律制度構建的關鍵環節。主要內容框架包括總則、技術規范與保障措施、主要法律制度、法律責任等。
一、總則
一般情況下，人們通常認為水資源安全的內涵包括水質的安全和水量的安全兩個方面。一般指人類社會生存環境和經濟社會發展過程中發生的與水有關的危害問題，例如洪澇、潰壩、水量短缺、水質污染等并給人類社會生產生活造成的損害。主要表現為：人類財產損失、人口死亡、健康惡化、生存環境的舒適度降低、經濟社會發展受到嚴重制約等。由于人類活動的影響，使得水資源減少，污染加劇，改變了水文循環平衡，并且降低了水質。人類不可持續的經濟社會活動使得水體弱化，或喪失正常功能，不能滿足其社會與經濟發展對水資源的基本要求，進而引發一系列的經濟社會和環境安全問題。實質上水資源安全問題的內涵主要包括兩個方面：第一，水資源安全的自然屬性方面。即干旱、洪澇、河流改道、氣候變化等自然屬性的水資源安全。第二，水資源安全的社會屬性方面。由于人類對自然水循環的大量干預影響所形成的水資源循環模式導致了水資源安全在具有自然屬性的同時，還具有社會屬性。例如水量短缺、水質污染、水環境破環、水生態系統功能喪失、水分配不公、水資源浪費、水管理混亂等。水資源安全的外延指的是由水資源安全引發的其他安全問題，例如糧食安全、經濟安全和社會政治及國家安全等。當前全球和中國面臨的水資源安全狀況不容樂觀，形勢非常嚴峻，制定《水資源安全預警法》正是形勢所迫。
(一)立法目的
為有效應對水資源安全危機，緩解水資源供求矛盾，規范水資源開發利用行為，確立科學的經濟增長方式和合理生活方式，保證水資源可持續利用，促進生態、經濟和社會的可持續協調發展，制定本法。
1 有效應對水資源安全危機，緩解水資源供求矛盾。這是本法的首要目的。水資源安全是一個由水量和水質相互聯系與作用而形成的涉及水資源開發、利用、治理、管理與保護各環節的范疇，既包括自然因素，也包括社會因素，是一個關系人類生存發展與國家長治久安的根本性問題。建立科學的水資源安全預警機制是應對與緩解水資源安全危機的有效措施。水資源安全預警機制是對水資源安全預先設置不同警示級別(標準)與防范應對保障措施系統，是現代社會運行與管理預警機制的重要組成部分。水資源安全預警法律制度是水資源安全預警機制不可缺少的重要組成部分。
1992年聯合國環境和發展大會上通過的《二十一世紀議程》中提到，“淡水是一種有限資源，不僅為維持地球上一切生命的必需，且對一切社會經濟部門都具有生死攸關的重要意義”。這表明水資源是人類生存與發展和維系生態系統循環的不可或缺的重要物質資源。我國近幾十年經濟社會發展和人口劇增，現實已形成水資源危機的事實，主要表現在水資源的日益短缺和匱乏、水污染加劇、水生態環境的不斷惡化、水資源開發利用日益困難和費用日益昂貴等。為有效緩解這一系列的水資源安全問題，不斷提高全社會的水資源安全意識，有效防范和應對的重要舉措之一就是構建合理科學的水資源安全預警機制(水資源安全預警法律制度)。
2 規范水資源開發利用行為，確立科學的經濟發展方式和合理生活方式。中國過去幾十年的傳統社會生產方式是不合理、不科學和不可持續的。人類必須“確定一種可以長期保持生態穩定和經濟穩定的條件”的發展道路。建立綠色GDP的國民經濟核算體系，將水資源開發利用狀況列入其中?，F在各國通行的做法是用綠色GDP的方法取代傳統GDP，以衡量國民經濟與社會的發展。與傳統GDP的計算方法相比較，綠色GDP的計算方法是在傳統GDP的基礎上減去自然部分的虛數和人文部分的虛數，這樣才能真正反映發展的內在質量和水平?！皩DP的改革，簡而易之就是要充分考慮自然資本的損耗，為經濟發展提供‘更綠色’的衡量方法，在這個‘綠色核算’的衡量框架中反饋出自然資本的相關信息?！标P鍵是，規范全社會水資源開發利用行為，包括管理、治理、保護與使用行為，確立經濟社會可持續的科學發展方式和科學文明的現代生活方式。
3 保證水資源可持續利用，促進生態、經濟和社會的可持續協調發展。我國水資源國情一方面是水資源短缺，人均占有量只有世界平均水平的1／4，北方地區只有9％，不到世界人均值的1／8；另一方面是水資源利用方式粗放，在生產和生活領域存在嚴重的結構型、生產型和消費型浪費，用水效率不高，節水潛力巨大。可持續協調發展是指為了實現經濟社會的可持續發展，必須在各類發展決策中將經濟社會與環境、人口的共同發展相協調一致。它是“協調發展”只側重于當代人發展的修正。它是從縱向關系上將經濟、社會與人口、環境發展關系角度，主張為了確保人類的持續生存和發展，必須把經濟社會活動與水資源利用和水資源環境保護有機結合起來，并按照生態持續性、經濟持續性、資源持續性和社會持續性的要求來組織和規范人類的一切活動，顯然它們側重的是當代人及其子孫后代可永續發展。毫無疑問，這是本法立法的根本目的和宗旨。
我國已形成了以憲法為核心，以《環境資源保護法》為平臺，以《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》為基本內容，以《取水許可制度實施辦法》《取水許可水質管理規定》《建設項目環境保護管理辦法》等行政法規為配套措施，以《地面
水環境質量標準》《污水綜合排放標準》《生活飲用水衛生標準》《農田灌溉水質標準》等為實施依據的水資源法律體系。在這一體系中，顯而易見缺乏一部有效預防和應對水資源安全危機的法律，制定《水資源安全預警法》也就成為必要，同時也是符合我國水資源安全危機的實際情況。中國當前水資源安全問題非常嚴重，不但關系到經濟社會可持續發展，更關系到21世紀中華民族的繁榮昌盛和偉大復興，必須引起全社會高度關注和重視。突出表現在這樣幾方面：第一，水資源供需矛盾非常尖銳；第二，水質危機所導致的水資源危機大于水量的危機；第三，水資源“農轉非”日益嚴重，水權沖突成為重大社會問題；第四，水資源開發利用引起的生態環境狀況更加嚴重。毫無疑問，制定《水資源安全預警法》有其必要性和正當合理性。
(二)管理體制
縣級以上人民政府承擔水資源安全預警工作，制定應對水資源安全危機的預警標準和方案，采取預防和響應水資源安全的預警對策和措施，對本行政區域的水資源安全預警工作負責。
1 我國水資源管理體制是“統一管理與分級、分部門管理相結合”的模式。水資源安全預警管理體制也應當遵從這一模式。國務院是全國水資源行政管理機關，省(自治區、直轄市)、市、縣(區)人民政府是本區域的水資源行政管理機關。同理，水資源安全預警管理體制也遵從以上。
國務院水利部(主要歸口至水政水資源司)負責全國水資源的統一管理，組織制定全國性的水資源保護法律法規并監督實施；編制全國水資源保護長遠規劃及年度計劃；組織全國性的水環境監測網絡并實施管理；編制全國性的水資源質量年報及組織與水資源保護相關的科研等。由此可知，在過去水資源管理中沒有涉及水資源安全的預警管理，這是與當今中國水資源現狀不相匹配的。當然，為了應對中國水災旱災頻發的特殊情況，國務院和各級人民政府設立了準軍事化機構“防汛抗旱指揮部(下設辦公室)”，由同級人民政府的副行政首長負責，動員全社會力量應對突發的水災旱災，現在已由過去臨時性的非常設機構事實上成為長期存在的常設性機構。由于中國當今的水資源安全危機已不僅僅表現為水災旱災，還包括其他許多方面，顯而易見，這一準軍事機構也難擔此任。
2 現有《水法》確立了水資源流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制。由于流域管理委員會處理跨行政區域水資源糾紛的權限不清晰和受領導層級的限制，省邊界水資源管理糾紛難以提交流域管理委員會解決，從而在事實上形成條塊分割矛盾，這種管理體制存在明顯的缺陷。第一，不能充分地實施政府的宏觀調控和嚴格統一監管；第二，區域管理機構與流域管理機構責、權、利相互很難界定，相互關系很難協調；第三，水資源監管力度弱與執法很難到位。水資源安全預警管理必須避免類似問題的產生。
由此可見，水資源管理體制必須改革，由現有“條塊分割”、“九龍治水”的分散性管理改革為統一集中的管理，整合(撤并)各水資源管理機構，成立國務院水資源監督管理委員會(水監會)，全面統一行使對全國水資源的監督管理。在國務院水監會直接領導下，根據水資源水文自然規律，結合國家經濟社會與人口布局規劃，建立七大流域(水系)水資源監督管理局，全面統一行使對流域(水系)的水資源的監督管理。在流域水資源監督管理局直接領導下，建立各江河、湖泊水資源監督管理處，實行水資源的國家統一垂直管理體制。毫無疑問，水資源安全預警管理也歸屬于此管理體制之內。
(三)基本原則
1 預防原則。預防原則是指針對可能發生的水資源安全危機，應當采取積極的事前防止措施以避免水資源安全危機的事件發生，或將不可避免和已經產生的水資源安全危機的危害控制在法律允許的范圍內。預防原則是一種積極防止應對的基本原則。第一，其對象是可能產生水資源安全危機的危害或事件，包括不合理與不科學的經濟發展方式和生活方式；第二，其首要目標是避免水資源安全危機的事件發生，在已經發生或不可避免的情況下，其目標是防止危害的擴大，并將其控制在法律允許的范圍內；第三，其具體措施應當是積極的、預期性的事前措施，而不是消極的、反應性的事后補救。
2 可持續協調發展原則。可持續發展是指既滿足當代人的需要，又不對滿足后代人需要的能力構成危害的發展?？沙掷m協調發展的基礎在于協調，目的是可持續發展。關鍵是協調處理好資源的開發、投資的方向、技術開發方向以及國家機構的變化關系等，以增強目前和將來滿足人類的需要和愿望的潛力；將經濟社會、人口、環境與資源(水資源)的關系全面協調處理好。第一，將水資源(水環境)保護納入經濟社會發展計劃與決策之中；第二，建立循環經濟型社會，提高水的循環利用率；第三，建立綠色GDP的國民經濟核算體系，將水資源利用狀況列入其中，全面考察經濟社會發展與水資源安全危機的關系。
3 公眾參與及全過程監督原則。在法律意義上的公眾特指對決策所涉及的特定利益作出反應的，或與決策的結果有法律上的利害關系的一定數量的人群或團體。它不僅包括不特定的公民個人，也包括與特定利益相關的政府機構、事業單位、社會團體或其他組織。此原則是指公眾有權通過一定的程序或途徑參與一切與公眾水資源(水環境)權益相關的開發、利用、治理、保護、管理與節約的一切決策與運行監督，并有權受到相應的法律保護和救濟，以防止決策與運行的盲目性，使決策符合廣大公眾的切身利益和需要，同時更好更有效地保護水資源(水環境)，盡可能避免水資源安全危機事件發生。第一，建立水資源決策信息公開的披露制度；第二，建立非政府專業團體(民間組織)代表公眾參與決策監督的機制；第三，建立公眾參與全過程監督的司法保障制度。
4 政府主導社會(公眾、企業)參與原則。水資源作為一種公共資源，它具有公共資源的一般屬性。為避免水資源公共產品發生“公共用地”悲劇，必須充分發揮政府與市場“有形之手與無形之手”的共同作用。水資源安全預警是一項投入大、社會效益明顯的社會公共管理工作。毫無疑問，由政府財政投入建立履蓋全社會的水資源安全預警體系(網絡)是現代社會管理的要求。第一，每年財政預算必須列入水資源安全預警經費；第二，建立水資源安全預警設備、技術、人員等網絡體系；第三，建立統一決策調度、全面監管、全社會參與的水資源安全預警機制。
當然，水資源安全預警法的基本原則還應包括謹慎行事原則、公平與效率兼顧原則、全過程控制原則、協同(國際)合作原則等。
二、技術規范與保障措施
水資源安全預警法是為水資源安全預警機制提供有效的法律制度保障。為起到應有的制度支撐作用，必須涵蓋水資源安全預警的一系列技術性規范要求和保障措施方法，具有一定的可操作性。
(一)水資源安全預警監測評估體系
水資源安全涉及的方面很多，要設計一套合理
科學的可操作的水資源安全預警監測評估體系非常不容易?？筛鶕覈Y源狀況、經濟社會發展與城市發展趨勢、人口增長等實際，以《農村飲用水安全衛生評估指標體系》《生活飲用水衛生標準》《城市供水水質標準》《地面水環境質量標準》等為核心，建立包括農村供水系統指標及風險評價體系、城市供水系統指標及風險評價體系、環境生態供水系統指標及風險評價體系、江河湖泊水質監測指標及風險評價體系等。
1 水資源儲備標準建設。全國城鄉以一定區域(市、縣)及流域為單位采取工程技術(水庫建設)、疏導河道、退田還湖、植樹造林、生態修復與保護等多種手段建設水資源儲備源(水源)。水資源儲備量的多少決定抗風險能力的大小。應根據水資源一定時間干枯變化和各地的需求實際，制定相應的水資源安全預警標準，但原則上水資源儲備不應小于最低限值。在來水嚴重減少和地下水持續下降，或現有水資源被嚴重污染等情況下，各地要能夠維持不少于6個月的生產生活所需的供水。在突破低限值或水資源被嚴重污染的情況下，應啟動供水應急預案，采取一定措施緩解水資源危機。
2 水資源儲備途徑與供水能力建設。要根據各種供水系統的不同特點或全國各地不同實際狀況，建設不同的水資源儲備方式和工程方案(包括汛期儲水、平原水庫、調水能力儲備、地下水回灌等)。除水資源的應急戰略儲備外，要規劃建設備用水源地和相應的供水工程設施，包括備用應急水庫或地下水水源地、中水回用、污水處理能力、深水或咸水淡化能力、社區(農村)自備井、市場凈化水應急調配等。
3 水資源監測網絡建設。根據城鄉不同區域的供水水源地水量水質狀況，建設全履蓋的監測網絡，提高飲用水水源的自動監測和實時監測能力。根據城鄉不同區域降水、降雪等氣候變化，分析預報未來區域水資源和用水的變化趨勢，做到早預報、早準備，爭取積極主動，為城鄉水資源儲備和應急措施提供具體豐富的技術參數。特別是全面監測全國江河湖泊水量水質變化，實時掌控全國水資源數據及安全狀況。包括全面評價城鄉供水和水資源不同區域的風險及潛在隱患，分析存在的問題，提出應對的建議和方案。
(二)水資源安全應急預案
應急預案原則上分三級編制，即基本應急(一級：黃色)、緊急應急(二級：橙色)和極端應急(三級：紅色)，分別對應一般干旱、特殊干旱或一般事故、極端干旱或重大事故三種情況。應急預案編制內容主要包括一定區域城鄉供水系統(水資源、水工程、用水)現狀分析，供水應急分類和警報級別劃分、預測預報和應急儲備、應急措施、預案可行性和影響評價、投資估算等。一般可根據當地情況特點，按照應急級別和應急類型編制幾種預案。
1 編制應急預警技術標準。主要包括預警條件、渠道、程度、水資源數量與質量監測數據、未來變化趨勢。同時包括城鄉一定區域的可供水量，各種水資源工程項目狀況、城鄉供水系統風險評價等。
2 工程應急措施。工程措施是提高城鄉供水應急能力的基礎，要因地制宜，有針對性地制定工程措施預案。工程措施主要包括跨流域或跨區域應急調水、備用水源工程啟動、污染治理工程、中水回用應急工程(深度處理)、運水工具和儲水設施、社區自備井、其他水源工程(如海水淡化)等。
3 非工程應急供水管理與緊急救援。用(供)水管理是應急狀態下的主要應對措施之一。為保障城鄉正常社會程序，要根據應急等級，進行相應的用(供)水管制。原則上城鄉居民生活用水及保障正常秩序部門單位要優先保證。實施水價臨時干預調整，調整應急期的用水量。建立用水計量與監控機制，保障用(供)水管制措施的有效性。要建立履蓋全社會的緊急救援機制(機構、人員、技術條件等)，包括緊急救援狀況下的儲、運水設施工具的儲備，信息舉報(通報)系統等。
(三)城鄉供水安全保障措施
國家經濟社會發展規劃和區域、城市總體規劃必須充分考慮當地水資源條件及其承載能力，使經濟社會發展規模和產業結構布局與水資源條件相適應。在此基礎上，每個地方(區域)要制定水資源開發利用規劃，建立符合當地實際的水資源安全預警評估體系。合理配置地表水、地下水和其他多種水源，特別是加大各種污水處理工程設施的建設，建立覆蓋城鄉全社會的工程措施和非工程措施相結合的供水安全保障體系。
1 加強城鄉水資源一體化統一管理。建立健全城鄉水資源一體化統一管理體制，實行地表水與地下水統一管理、統一調度，雨水、洪水、再生水與地下水回灌統一管理、統一規劃，海水、微咸水及其他水源統一規劃、合理配置，水量與水質統一監測、統一管理，水資源費、排污費、污水處理處理費統一征收、統一管理，構建水庫聯調、水系聯網、多種水資源優化配置的網絡體系。
2 加大投入，加強水資源工程項目建設與管理。為解決防洪、干旱缺水，必須修建大批水庫，蓄水、引水、集雨、提水、調水工程和地下水工程等。建立“政府投入為主、準市場運作、社會公眾參與”的水資源工程項目投入體制和運行機制。關鍵是在工程項目規劃建設的同時，必須明確工程產權，建立合理科學的管理制度和管理模式。大量引入社會民間資本參與各種水資源工程項目投入。改變以往“大鍋水”、“福利水”完全由政府投入的做法。制定合理水價，實行有償供水，按比例提取折舊和維修費用，準許其有合理的利潤回報?？蛇\用各種投融資方式，多渠道、多方面籌集建設資金，建立水資源工程項目投資、運行與管理的良性體制機制。
3 統籌防洪、干旱、治污與水資源保護，保障供水安全。合理規劃建設城鄉河流湖泊水系，擴大水源涵養地和城市綠地、透水地面面積，增加一定區域的雨洪滯蓄和地下水體蓄積空間。城鎮加大推廣雨水、污水分排管網，建設雨水集蓄利用設施，加大雨洪資源利用力度，加快污水處理設施和中水回用設施建設，提高污水集中處理率和中水回用率。農村主要是加大植樹造林，保護植被，涵養水源地建設，包括加大退田還湖、退牧還草、退耕還林、封育保護等生態保護措施力度，涵養水源，防止農業(生活)污染，提高供水保證率。加大水土保持和生態環境的建設，建立健全水土保持與水資源生態保護的建設管理體制機制，包括水資源生態保護補償機制。
三、主要法律制度
法律制度是立法精神、原則和措施的具體化，更是一部法律的主要規制力(約束力)部分。毫無疑問，水資源安全預警法的主要法律制度也是其立法目的、主要原則和保障措施的具體法制(法律)生命力的表現。
(一)水資源安全風險評價制度
“風險”是一個表達與危險相關事物的詞匯?！帮L險可定義為對人的生命、經濟活動不利狀態發生的不確定性程度及其結果大小程度。”“風險本身是一個至少包含了三個要素的復雜概念：概率、嚴重性和可靠性?！彼Y源安全風險評價制度是指在水資源規劃、開發利用和配置活動以及經濟
社會建設項目評估中，對可能造成的水資源影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良影響水資源安全的對策和措施，并進行跟蹤監測的方法與制度，也包括一定時間對一定區域范圍水資源安全危機的監測評估所作出報告(結論)的制度。
1 水資源安全風險評價制度是一項具有預測性、專業性和強制性等特征的法律制度。它是環境影響評價制度在水資源領域的具體運用。第一，它是實施可持續發展戰略，促進經濟社會和水資源、人口與環境的協調發展的有效措施；第二，它是預防原則的貫徹和具體實施保障；第三，它是應對和防范水資源安全危機的強有力的法律制度。
2 水資源安全風險評價制度運用范圍比較廣，包括一切與水資源相關的重大經濟社會活動。第一，水資源開發利用，配置與管理的一切活動要進行安全風險評估；第二，重大涉水經濟建設項目要進行水資源利用與影響的風險評估；第三，在一定時間對一定區域、流域的水資源狀況要進行水資源水量與水質的監測與風險評估。
3 水資源安全風險評價制度的主要內容(程序)涵蓋比較廣：第一，在規劃、建設等活動前的可行性研究和報批階段，由進行規劃的機關、建設單位或其他主管部門委托評價單位進行調查和評價工作。第二，評價單位通過全面調查和評價出具《水資源安全風險評估報告書(表)》，對可能造成水資源安全不良后果并直接涉及公眾利益的規劃建設項目等，在《水資源安全風險評估報告書(表)》報送審批前，通過論證會、聽證會，或者采取其他形式征求有關單位、專家和公眾的意見。第三，將《水資源安全風險評估報告書(表)》提交有審批權的國家水資源監管行政主管部門審批；重大的影響深遠項目(例如三峽工程、南水北調工程)還需得到立法機關的批準。第四，對水資源安全有重大影響的規劃、建設項目實施后，規劃編制部門、建設項目負責單位應當及時組織水資源安全風險的跟蹤評價，并將評價結果報告審批機關；發現有重大隱患的，應及時提出并采取改進措施。河流湖泊水資源安全風險的監測與評估主要是上下級或不同政府部門的協調問題。
(二)水資源安全預警公眾參與制度
公眾參與制度是以上公眾參與及全過程監督原則的具體規則化。主要指在水資源開發、利用、治理、管理與保護領域，公民有權通過一定的程序或途徑參與一切與水資源安全有關的決策。這種參與，應包括決策參與(指公眾在經濟活動、水資源政策、規劃和計劃制定中和開發建設項目實施之前的參與)、過程參與(指公眾對水資源法律、法規、政策、規劃、計劃及開發建設項目實施過程中的參與)及末端參與(指公眾對水資源污染、生態破壞等水資源安全危機出現之后的參與)。
1 要充分認識公眾參與應對水資源安全危機的重要性。發揮社會團體、民間組織(非政府組織)和學術組織、個人等作用。立法為公眾參與提供暢通的渠道，并使之具體化、法律條文化，具有可操作性。
2 公眾參與方式可以有許多種類。主要有：公告；非正式小型聚會；一般公開說明會；社區組織說明會；咨詢委員會；公眾審查委員會；聽證會；發行手冊簡訊；小組(專家)研究；民意調查；全民表決；設立公眾通訊站；網絡論壇；記者會邀請意見；發信邀請意見；同意公眾提問；座談會等。公眾參與方法可以根據擬議的內容與性質、范圍加以組織運用，同時應當為公眾選擇參與方式留下些空間(參與方式應當具有很大的彈性，隨著程序的進行隨時進行調整，而不能固定地規定某種確定的方式而不能根據情況的變化作靈活變通)。適用何種參與方式，并設有一套固定的標準。參與擬議行為的復雜程度決定了參與方式的不同。
3 建立信息公開和公益訴訟制度。信息公開，不僅是公眾參與政府決策的前提條件，更是公眾參與水資源安全事務的前提。公眾知情權是參與權的前提。要實現公眾的知情權，相關機構(部門)就必須履行信息公開的義務。有效的參與者應當是對項目有充分的了解，并對可能與決策者進行的交流做了充分準備的參與者。只有公眾對于國家政策法規有了充分的了解，對于項目的相關情況有了充分的知曉，才能有效地參與到水資源安全規劃及決策中去，對項目提出相關的意見或發表相關的評論。立法中必須對此加以明確規定，包括信息公開的機構、程序、范圍、內容及方法、責任等。(環境)公益訴訟是指由于行政機關或者其他公共權力機構、公司(企業)或其他組織及個人的違法行為或不作為，使(環境)公共利益遭受侵害或有害之虞時，法律允許公民或團體為維護(環境)公共利益而提訟的制度。我國目前的法律還沒有真正建立起(環境)公益訴訟制度。為保護社會公共利益和水資源(環境)，調動社會公眾的廣泛參與，立法中必須建立水資源安全公益訴訟制度。對有關主體危害水資源行為必須有人擁有訴訟的權利，對案件的訴訟主體、受理條件、訴訟范圍、審判程序等作出具體規定。通過適度放寬原告資格、合理配置舉證責任、拓展訴訟途徑、對訴訟費用確定有利于原告分擔辦法、采取獎勵勝訴原告制度等相關規則的創新，建立切實可行的水資源安全公益訴訟制度。
(三)水資源安全責任制度
水資源安全責任制度是關于相關主體因違反水資源保護法律(水資源安全預警法)或其他相關法律上的權利義務關系而承擔法定的強制的不良后果的法律制度。水資源安全責任制度是一個綜合性的法律責任制度，外延非常廣泛。從承擔不利后果的類型來看，可以劃分為“行政責任制度、民事責任制度和刑事責任制度”；從違法主體為標準，可以劃分為“個人(公民)的水資源安全責任制度、企業(組織)的水資源安全責任制度和政府的水資源安全責任制度”。水資源安全責任制度的構建，既可以有效制裁水資源領域違法行為，又可以對各種主體產生警示和教育作用，從而把事后懲處與事前預防結合起來，將水資源保護與安全預警落到實處，是水資源安全預警法不可缺少的重要法律制度。
水資源安全責任制度的重要問題是責任認定問題。根據相關主體所承擔的責任類型不同，各種水資源安全責任的認定也有所區別。一般來說，在判斷某一主體的行為是否應承擔行政責任或刑事責任時，一般要求該主體具有違法的故意或過失。水資源安全責任制度對此有所區別。在環境侵權法領域，當今世界上大多數國家都采用了無過錯責任主義歸責原則。
1 水資源安全刑事責任。環境刑事責任是指故意或過失實施了嚴重危害環境的行為，并造成了人身傷亡或公私財產的嚴重損失，已經構成了犯罪所要受到的刑事制裁。我國《刑法》在分則第六章第六節專門規定了“破壞環境資源保護”的罪名。水資源安全刑事法律責任是環境刑事責任在水資源與水環境保護中的具體體現，是行為人實施了嚴重危害水資源或水環境的行為，并造成或可能造成人身傷亡或公私財產損失或水資源安全危機的嚴重后果，已經構成了犯罪所要受到的刑事處罰。犯罪主體不僅包括自然人，還應包括法人或組
織；犯罪客體不僅包括人身或財產損失，而且還應包括水資源與水環境的安全。犯罪主觀方面不僅包括故意或過失還包括無過錯；犯罪客觀方面是實施了嚴重危害水資源或水環境的行為并造成了水資源安全危機后果。
2 水資源安全行政法律責任。是指行為人違反《水資源安全預警法》等水事法律法規應承擔行政方面的法律責任，是國家機關或承擔公共事務管理的事業單位及其工作人員在水資源安全預警事務中違反其法定職責應承擔的主要責任形式。一般要具備下列條件：第一，行為違法；表現為作為或不作為，主要違反《水資源安全預警法》等水事法律法規。第二，行為具有危害性；產生或可能產生的危害結果是由行為人的違法行為引起的。第三，行為人行為有過錯或元過錯。隨著水資源安全危機日益嚴重，有必要作擴大解釋即不管行為人有無主觀過錯，只要在客觀上造成了水資源安全后果就要承擔責任，這有利于保護水資源和受害者。第四，違法行為與危害后果之間存在因果關系(包括必然性因果關系和偶然性因果關系)。
3 水資源安全民事法律責任。指行為人的違法行為(過錯或無過錯)已造成或可能造成水資源安全事故(污染或破壞等)，繼而造成人體健康損害或公私財產損失以及水資源安全后果，應承擔民事方面的相應賠償與其他相關責任。這是民事責任的一種特殊形式。在適用法律上，水資源安全民事法律責任依水資源安全預警法等水事法律法規而存在；在責任的功能實現上，又秉承了民事責任的精神和理念，承擔著與一般民事責任類似的功能和效能預期，即具有民事責任的本質屬性。水資源安全民事法律責任歸責原則實行“過錯責任原則”和“無過錯責任原則”相結合的二元規劃體系。過錯責任原則即加害人對其有過錯的行為承擔責任，無過錯即無責任。無過錯責任原則，也稱無過失責任原則，是指沒有過錯造成他人損害的，依法律規定由與造成損害原因有關的人承擔民事責任的歸責原則。水資源安全民事法律責任的構成要件也應該包括兩類：過錯責任構成要件和無過錯責任構成要件。這是針對水資源安全(預警)重要的民事法律救濟制度。
當然，水資源安全預警法的主要法律制度除此之外，還應包括水資源統一管理制度、節水用水激勵制度、水資源安全預警信息通報與會商制度等。
同時，《水資源安全預警法》的立法一個重要方面是《水法》及相關與配套法律(《水污染防治法》《水土保護法》《防洪法》及《物權法》《環境資源的護法》《環境影響評價法》等)必須修改完善，涵蓋與充實水資源安全預警的相關法律規范與制度。第一，補充完善水資源安全、水資源安全危機、水資源安全風險、水資源安全預警、水資源安全應急預案等概念及規范。第二，補充完善水資源安全風險評價制度、水資源安全(預警)公眾參與制度、水資源安全危機防范制度等。第三，已有法律規范和制度與水資源安全預警法的法律規范制度的相互銜接協調，不產生法律上的矛盾與沖突。
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關鍵詞：生態補償；生態整體主義；環境權；主體功能區
中圖分類號：D9 文獻標識碼：A文章編號：1673-0992（2010）11-0000-01
一、森林生態補償制度理論基礎
（一）生態整體主義世界觀
森林生態補償就是指森林生態效益的受益人、國家、社會、其他組織對因森林生態保護而利益受到損失的人給予的適當經濟補償。生態整體主義認為生態系統中的任何物質對生態整體利益都是有價值的，人類應當將生態系統的整體利益作為最高價值而不是把人類的利益作為最高價值。
就森林生態系統來說，其整體性表現在：其一，對生態系統重要組成部分之一的森林造成的破壞，往往會引起牽一發而動全身效果；其二，因森林災害而遭受損失的地方通常又不止在森林災害的發生地，而是跨區域的；其三，森林災害造成的損失并不一定立刻就顯現，需要經過一定的時間積累或者在特定條件下才會發生，這容易麻痹只顧追求個人利益的人類。生態整體主義理論是森林生態補償制度的重要理論淵源，其要求人們從國家生態安全和生態系統完整性的高度來審視森林破壞問題，協調不同地區之間因為森林而產生的經濟社會發展和生態環境保護之間的矛盾。
（二）森林生態補償的法學理論基礎
首先，法學發展的社會化潮流。近代資本主義法律制度公法與私法、私權利與公權力、私益與公益存在著嚴格的區分，導致私有權利的過度膨脹和社會權利極度縮小，在對弱勢群體的權利保護、公共資源的保護利用上，往往以形式上的平等掩蓋了實質上的不平等。隨著國家干預主義的發展，更多的國家公權力介入了公民的私權之中，以社會本位為宗旨的法律制度開始通行于各國，其更加關注社會的實質不平等等內容。 森林的生態補償制度實質上就是受益地區對森林資源保護地區進行的經濟上的補償，換句話說，就是受益地區與因保護森林資源而遭受犧牲地區之間的利益協調，本質上反映了法律的社會化進程，體現法律更加注重地區之間發展的實質平等。
其次，公民生存權、發展權和環境權的要求。生存權、發展權是現代人權的主要內容，環境權也通常被作為第三代人權看待，人在適宜的環境中生存和發展是對人的尊嚴的肯定。森林資源是人類最重要的自然資源之一，森林生態效益補償制度既可以保證人們在合理限度內利用森林資源，又可以通過生態補償對森林資源起到一定的保護作用，保障人們的基本生存、發展需要。森林生態效益補償機制，就是為了協調處理森林的經濟效益、社會效益與生態效益的關系，使得公民的生存權、發展權與環境權能夠協調實現。
二、我國森林生態補償制度存在的問題及其根源
（一）森林生態補償渠道單一
我國森林生態補償資金存在的問題主要體現在以下幾方面：首先，補償資金主要是來自于政府的財政支出，忽略了社會所應當承擔的責任；其次，在政府的財政支出中，主要是國家財政的承擔，地方財政所占的比例很?。辉俅危袚鷳B補償資金的地方政府通常是森林資源豐富但經濟相對落后的地區，而實質上享受森林生態效益的其他地區的地方政府卻沒有承擔起相應的責任，這造成地方政府對生態補償積極性降低，生態補償資金難以兌現。
（二）森林生態補償標準過低
由于森林生態補償的資金數額龐大，而國家投入的財力有限，補償標準往往很低，難以反映出森林的生態價值。比如，2007年3月15日財政部和國家林業局印發的《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》中規定中央財政補償基金平均標準為每年每畝5元，其中4.75元用于國有林業單位、集體和個人的管護等開支；0.25元由省級財政部門列支?？梢?，對于森林生態補償來說，國家的財政補償標準實在是杯水車薪。
（三）森林資源的產權結構不合理
根據西方經濟學著名的科斯定理，明確清晰的產權有助于產權所有人之間對不同的產品進行交易，從而減少中間交易成本。由于我國自然資源的公有制度，在所有權方面，《森林法》規定森林林權包括有森林、林地、林木國家和集體所有權，個人不享有森林和林地的所有權，只有可能享有林木的所有權；在使用權方面，主體往往是多樣的和開放的，國家、集體和個人都可以享有森林、林地和林木的使用權。而集體林權中對集體組織的性質一直難以定論，也是造成森林資源產權難以確定的原因。
一種制度的合理構建，首先應當確定該制度的主體，接下來才可以進行相應的制度安排和制度的落實。我國森林資源的所有權與使用權相分離、集體林權殘缺的現狀導致我國的森林資源產權結構異常復雜，森林生態效益的補償對象難以確定，對森林生態補償度的建立形成了巨大的障礙。
三、健全我國森林生態補償制度
（一）完善森林生態效益補償基金制度
補償標準過低是目前森林生態補償制度建設中最現實的一個問題，要逐步建立完善的森林生態效益補償基金制度，提高森林生態效益補償基金的補償標準，通過經濟性利益驅動機制、激勵機制和協調機制來調動人們保護森林的積極性，實現森林的生態效益。而過低的補償標準沒有反映出森林固有的生態價值，是難以阻止人們對森林經濟價值的追求的。比如有學者就認為廣東省生態公益林每畝每年的補償費應在42元左右，才能基本滿足生態公益林經營者因禁止采伐林木后的經濟損失補償。 因此，提高森林生態效益補償基金的補償標準，是森林生態補償制度對生態效益和生態安全等價值追求的需要。
（二）明確森林生態效益的補償對象
由于我國林業產權制度架構的復雜，森林資源的所有者、使用者、經營者、管理者，有時候這些名稱是統一的，有時候是分離的，導致我們在確定補償對象時往往無從下手。實施生態效益補償需要補償（補助）到具體對象，產權必須明晰是實施森林生態補償制度的先決條件。目前，產權混亂和不清晰直接制約了森林生態效益補償制度的安排落實。
一方面需要建立明晰的林業產權制度。對于國有林區的產權問題，由于林地屬于國家所有，其產權問題相對簡單，補償的對象也容易確定；而集體林權方面由于歷史的和現實的因素交錯，情況則較為復雜。因此，林業產權問題的解決應當從集體林權制度的改革入手，明確集體林權中森林、林地和林木的所有者、使用者的權利和義務的合理配置。另一方面要統一森林生態效益的補償對象。目前我國對補償對象的規定是政出多門，各有千秋，不同的政策有自己不同的補償對象，這不僅不利于國家法制的統一和健全，還時常成為法律法規沖突和矛盾的根源。
（三）推進國家主體功能區劃的完善
2008年7月31日，環境保護部和中國科學院聯合了《全國生態功能區劃》，其中明確指出全國生態功能區劃的目標是“以生態功能區劃為基礎，指導區域生態保護與生態建設、產業布局、資源利用和經濟社會發展規劃，協調社會經濟發展和生態保護的關系。”推進形成合理的國家主體功能區，對完善森林生態效益補償制度具有積極作用。一方面，國家主體功能區劃制度要求對森林資源豐富但生態脆弱的地區實施生態補償；另一方面，國家功主體能區劃制度的出臺為各功能區的功能和發展方向進行了定位，這無疑是對目前森林生態補償制度研究的難點――補償對象的確定具有重大的突破意義。
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關鍵詞：環渤海；水權；區域水權；水權轉讓
中圖分類號：DF466
文獻標識碼：A
文章編號：1003-3890(2009)06-0077-05
水是人類生活和生產的重要物質源泉，是社會經濟發展的重要物質基礎，水權是實現水資源開發、保護和水市場建設的關鍵，水資源緊張已經成為全球性問題。環渤海地區水資源分布不均衡，水權法律制度的缺失，成為制約環渤海區域經濟發展不平衡的重要因素。
一、水權的界定
水權制度是西方國家在水資源的管理過程中，隨著用水需求增加，用水競爭日益激烈而形成的法制化管理模式，是與市場經濟體制相適應的水資源管理機制，其核心是產權的明晰，水權是將產權理論運用到水資源領域的產物。目前，水權制度主要研究如何解決水資源的優化配置問題，因此，水權制度是關于水資源優化配置的法律制度。
關于水權的概念，目前學界未達成共識，存在不同的觀點。姜文來和水利部部長汪恕誠認為，水權是指水資源所有權、水資源使用權、水產品與服務經營權等與水資源有關的一組權利的總稱。而崔建遠教授和裴麗萍則主張水權僅指水資源的使用權或者收益權，不包括水資源的所有權。觀點的分歧在于水權是否包含水資源所有權。筆者認為，水權不僅包括水資源的使用權，而且也應包括水資源的所有權。水權是以水資源所有權為基礎的權利束，從物權的視角來看，水權包括權利人對水資源的占有、使用、收益、處分四項權能，因此，水權的概念有兩層含義：一是指水資源的所有權；二是指水資源的使用權，即水資源使用者在法律規定范圍內對所使用的水資源的占有、使用、收益和依法處分的權利。在此意義上，水權是以水資源的使用、收益為內容的，它具有用益物權的特征，因此，可以將水權定性為用益物權。在中國，水資源屬于國家所有，《憲法》第9條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”。《水法》第3條規定：“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸該農村集體經濟組織使用。”水資源所有權由國家統一行使，這是由水資源的特殊作用和地位決定的，世界上大多數國家普遍采取此種管理制度?？墒鞘聦嵣?，國家是一個虛擬的主體，要由國務院代表國家行使水資源所有權。具體而言，國務院將水資源的使用權授予地方政府，而地方政府自身也不是水資源的真正使用者，要通過一定的方式轉讓給最終的使用者，水資源的所有者、使用者不一致，水資源的所有權和使用權出現分離。
水權的主要特征是水權權能的可分離性，也就是水權的所有權和使用權的分離。水資源權能的可分離性，并沒有改變水資源所有權的歸屬，國家對水資源的所有權也沒有被虛置，這種可分離的特性反而體現了水資源所有權從靜態的所有走向了動態的使用過程，從而使水資源得到優化配置，為水資源的有償使用和水市場的形成提供了前提條件，這和土地所有權和使用權分離的原則相類似，也符合物權法的發展趨勢。物權正在經歷著以所有權為中心向以利用權為中心的轉變，對物不求“為我所有”，但求“為我所用”，充分發揮物的效用，真正做到“物盡其用”，這是市場經濟“自然選擇”的結果。
關于區域水權問題，中國首例東陽――義烏水權交易案發生后，引起了社會各界廣泛的討論，“區域水權”的概念也應運而生。
區域水權是指以行政區劃為單位、由區域政府管理、在該區域范圍內所有居民可以共同享有的水權。區域水權是在水資源國家所有的前提下，考慮到地區之間水資源分布不平衡，充分尊重地區利益的基礎上進行的制度設計。建立明確的區域水權，可以促進區域內水資源使用權的轉讓，使水資源得到優化配置。區域水權存在的客觀性在于水資源利用中的區域性，以及法律對區域利益的認可。如，《物權法》第118條規定：“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益?！本褪菍^域政府利益的承認。《水法》第13條規定：“開發利用水資源，應當兼顧上下游、左右岸和地區之間的利益，充分發揮水資源的綜合效益”，表明各區域享有水資源的利益。
二、環渤海地區水權問題現狀
整個環渤海地區的水資源處于貧乏狀態：山西省人均水資源占有量僅為全國人均水資源量的17％；遼寧省水資源僅占全國的1.3％；北京市是全國40個水資源短缺最嚴重的城市之一。環渤海地區水資源利用率超過60％，居全國各大區之首，北京市甚至達到了80％。環渤海地區水資源分布不均衡，1983年“引灤入津”工程啟動后，國家把河北省區域的水大量地調入京津，在某種程度上導致環渤海經濟圈內區域經濟發展不平衡，環渤海經濟圈逐漸演變為“環京津貧困帶”。河北省作為京津地區的生態保護屏障，擔負著為京津阻擋風沙、水質凈化和水源供給的任務，北京地區81％的用水和天津地區93％的用水來自于河北省。環京津帶貧困地區不僅不能上涉及水源的新項目，而且原有的不利于水源地環境保護的項目也進行了關停，使得河北省環京津周邊的縣在經濟發展上遭受到巨大的限制和損失。近年來，環京津貧困帶區域生態環境持續惡化，河湖干枯斷流、濕地山泉消失、水土流失和污染、土地沙化、草場退化和沙塵暴的頻繁發生，已嚴重影響了京津冀地區生態環境、城市供水安全以及大氣環境質量。天津、唐山頻繁出現供水水荒，北京市多次發生供水危機和應急調水，官廳水庫失去飲用水質功能，強沙塵暴天氣的增多，與環京津貧困帶的貧困性生態問題有直接關系。京津冀地區生態災害再次敲響了水資源危機的警鐘。
水利部門的資料顯示，拒馬河流域目前是河北省嚴重缺水的地區之一，而河北省也已成為全中國最缺水的地區之一。全省多年平均水資源量為203億m3，人均水資源占有量為311m3，是全國平均值的1／7，不到國際上公認的人均1 000m3缺水標準的1／3，甚至比不上以干旱缺水著稱的中東和北非地區。海河流域的北京市和天津市情況更糟，目前北京市人均占有用水量不足300m3，僅為全國平均水平的1／8，世界的1／30。由于地下水超采，目前華北已經形成世界上最大的漏斗群，整個河北省已形成
21個漏斗區，總面積達4萬km2左右。為獲取水源大量開挖的深井直接導致了另一種可怕的災害――地面沉降。《光明日報》消息說，由于長期超量開采地下水，河北省東部平原已成為全世界超采地下水最嚴重、地面沉降面積最大的地區，這造成了南運河河床的下降，將影響南水北調東線引水工程的安全。河北省水利廳水資源中心有關人員強調，河北省在把自己的水無償供給京津的同時，還要花錢向黃河買水。目前，河北省自身用水也捉襟見肘。京冀兩地在用水問題上除了協作，也有磨擦，“京冀拒馬河水權之爭”事件就是一個現實的個案。
區域經濟發展不平衡的原因很多，但是值得關注的現實是，作為水源地的某些地區，卻因為水源而受到損失。一方面，為了提高水源保護標準，國家和地方政府不斷加大對水源地資源開發和工農業生產的限制；另一方面，在長效的水資源補償機制建立之前，河北省幾乎不能得到任何來自京津地區的補償。河北省水利廳相關人員認為，北京市在用水上，對河北省一直沒有有效的補償機制。以官廳水庫所在地的河北懷來縣為例，20世紀80年代以來，懷來縣取消污染水源項目38個，關停污染嚴重企業10余家，使全縣工業廢水排放量大大減少。每年懷來縣因此而減少利稅2 600萬元。河北省的水源地由于自身貧困無力治理，而北京市的用水戶卻沒有直接向水源地進行補償，于是，水源地生態惡化反過來影響用水的北京――永定河上游水源污染嚴重，1996年官廳水庫不得不退出飲用水功能，致使北京市居民生活用水出現危機。有專家提出：要妥善解決好“環京津貧困帶”未來缺水問題，必須具備兩個先決條件：一是南水北調通水，從根本上調整海河流域供水體系的格局。二是當地水源的初始水權要明確，為水權交易或轉讓奠定基礎。要從根本上解決環渤海地區經濟發展不平衡的問題，建立水權制度刻不容緩。在明確初始水權的基礎上允許水權的依法轉讓，對加強環渤海地區水資源統一管理，利用水市場的調節功能優化水資源配置具有重要意義。
三、環渤海地區水權法律制度的綜合構建
水權制度具有綜合性。在中國的法律體系中，水權是一個綜合性的概念，是“連接多門法律的鈕結”。國家及各級地方政府對水權進行初始分配，需要相關行政法規對水權統一管理。水權進入交易領域后，會引發一系列民事法律關系的產生，民法中的物權與債權的規則，會對水權歸屬和轉讓加以調整。水權的有償轉讓可能導致壟斷的產生，需要反壟斷法的規制。此外，水資源利用中出現的排污、生態平衡等問題又涉及環境法的相關規范，因此，水權法律制度的構建要考慮相關法律之間的協調，不然將增加實施中的司法成本，進而影響水權法律制度的正常運轉。環渤海地區水權法律制度建設同樣是一個綜合性立法過程，發揮水權制度中公法規則對私法規則的輻射作用，是環渤海地區水權法律制度綜合建構的關鍵。
(一)取水許可制向水權制度轉換
中國法律只規定了水的所有權、取水權和水資源有償使用制度，沒有規定水權的轉讓制度。目前，區域用水權主要是通過取水許可來確定的。以環渤海地區的灤河為例，按照1983年的《國務院辦公廳轉發水利電力部關于引灤工程問題的報告的通知》，潘家口水庫75％年份(水量保證率)供水19.5億m3的情況下，分給天津市10億m3，河北省9.5億m3。行政分配的模式一直適用至今，該規則沒有綜合考慮流域內遼寧和內蒙的利益，而且作為水源地的河北省要無償分出大部分水給天津，這種不合理的配水方式，為環渤海地區經濟發展的失衡埋下了隱患，從法理的角度來講，也有悖公平正義。在行政手段配水的模式下，水資源的稀缺性沒有被考慮進去，難以實現市場機制對水資源的調節。
現有的取水權行政授權模式，沒有解決環渤海地區因水資源分布不均衡導致的區域經濟發展的不平衡，反而使情況更加惡化。2003年以來，國家開始建設從河北中部向北京應急調水工程，這一工程是南水北調中線的一部分，這一應急調水工程從石家莊的古運河樞紐至北京。它可在北京市緊急缺水時，將西大洋、王快、崗南和黃壁莊4座大型水庫的水配調過去，以解決北京市水資源的嚴重供需矛盾。這勢必會令河北水資源匱乏形勢雪上加霜。南水北調中線工程沿線經過河南、河北、北京、天津四省市，然而，南水北調沿途各省市的水量分配尚無定論，建立水權制度的設想不可能成為現實。慶幸的是，原始水權確定的重要性已經得到有關部門的高度重視，為實施水量分配，水利部正在進行《水量分配暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)的制定工作。該《辦法》將對流域內水量分配做出統一規范，并將初步建立國家水權制度，基本完成主要江河尤其是北方缺水流域的省際水量分配方案，確定各省(自治區、直轄市)的用水權指標，逐步明晰初始水權。與此同時，利用市場機制優化水資源配置也正成為各方努力的一大方向。隨著該《辦法》的出臺，中國的水權法律制度將初具雛形，并在一定程度上解決環渤海地區水資源使用權分配不平衡問題。在環渤海地區水權法律制度的建構過程中，我們必須意識到，謀求各地區的共同發展，不在于用平均主義的政策與措施去指導和調節地區經濟關系，而是在于用發展、公平的觀點和規則去調整地區經濟關系。
在國家“十五”計劃中，第一次明確了公共資源(包括水和國有土地)在國家宏觀調控下，應充分發揮市場配置資源的基礎性作用。水利部也提出了“水權”、“水市場”等概念，這為水資源的市場化配置提供了依據。水權的初始配置是水權轉讓的前提條件。環渤海地區建立水權法律制度，可以根據水資源總量，按照環渤海地區水資源分布和區域內各省市自治區需求量，同時兼顧區域的人口、環境、經濟、資源等方面因素，對流域水資源進行水權配置，確定各行政區域可取水量。這樣就實現了水權的初始配置，行政區域便有了確定的水權。在制度層面，可以由國家水利部制定《環渤海地區水權初始分配辦法》，明確環渤海地區初始水權配置的具體規則。
(二)建立區域水權轉讓制度
水權的轉讓是指水資源使用人將水資源使用權全部或部分轉移的行為。其實質是，水資源使用人依照法律規定，將自己合法取得的水資源使用權通過買賣或其他合法方式轉讓給他人的法律行為。目前對取水許可流轉是禁止的，這樣就忽視了“市場之手”在水資源配置中的作用。
雖然現行立法對水權交易持否定態度，但是各地方已有通過市場機制實現水資源有效利用的實例。如，東陽――義烏水權交易案，開創了中國“水權制度改革的先河”，是“水權理論在實踐的重大突破”，“走出了采用市場機制解決跨行政區域水資源糾紛的新路子”，邁出了水權交易制度改革的重要一步。漳河上游跨省購水案，解決了漳河下游河南、河北兩省沿河村莊和林州市、安陽縣2.001多
萬公頃(約30多萬畝)耕地播種期灌溉用水，解決了幾十萬人的用水困難，預計增收3 000余萬元?？偫韺Υ私o予高度評價：“運用行政、經濟手段，實行漳河流域水資源的統一調度和優化配置，有效地緩解了水資源的供需矛盾，成功地解決了地區之間長期存在的水事糾紛。這件事辦得好，要認真總結經驗?！鄙鲜霭咐峭ㄟ^經濟手段，對水資源跨區轉讓的典型案例，是對取水權行政授權模式的突破。這種實踐是運用市場機制進行水權轉讓的開端，為建立水權交易制度提供了實踐經驗。
為了解決環渤海區域水資源不平衡問題，需要建立區域水市場。水市場泛指各種狀態水及其相關權利的交易市場。水市場包括在流域上下游之間、不同地區之間、不同部門之間的市場交易。區域水權交易，是指經過國家對水權的初始分配，各級政府都取得對一定水權的管理、支配的權利。對于這部分水權，同流域的政府或跨流域的政府間可以在平等協商的基礎上進行有償、有期限的轉讓，通過水權交易實現區域利益與整體利益的協調。對于初始水權的獲得，仍由國家通過行政方式分配，在初始水權明確后，就界定了進行市場流轉的水權，產權的明晰為建立水權交易的一級市場奠定了基礎。
建立環渤海區域水市場，可以成立統一的水權交易所，實行水權流轉登記制度，要明確規定哪些水權交易應登記在案。水權登記的目的是為了能夠防止水權交易對第三方造成的損失。對跨地區、跨部門或流域的水權交易要進行嚴格的登記和管理，保證水權交易的透明度和程序的公正性。水權制度建設中的重要內容之一是利用物權登記制度實現國家對水權流轉的監督與管理，其目的在于使市場機制成為水資源優化配置的經濟手段。水權流轉包括水資源使用權的流轉和商品水使用權的流轉。對于水權流轉登記，應當采取實質審查的原則。此外，還應當建立水權轉讓公告制度。值得注意的是，政府通過水權登記制度管理水權交易只能進行宏觀調控，不能直接干涉水權流轉，水權的流轉應由市場機制來調節。由“政府之手”和“市場之手”共同協調水權的流轉，實現宏觀規制與微觀規制的和諧，有利于建立健康有序的水權轉讓市場。
針對環渤海地區自身特點，對于影響范圍和程度較小的商品水使用權的流轉，可以更多地由市場主體自主安排，政府只要對其進行必要的市場監管即可，例如農業灌溉用水就可以采取這種形式。當然，在現有的農業用水分配模式下，農民的個人水權轉讓是不可能實現的。要實現水權流轉，必須建立相應的水權再分配制度，以更加明確水權歸屬，建立水權交易的二級市場，真正實現市場對水資源的優化配置作用。從另一個角度來講，只有當節水收益大于節水成本時，用水主體才有節水的動力，建立水市場、允許水權交易是用水主體獲取節水收益的重要途徑。永權主體的細化，能夠促使權利人更加謹慎、積極地維護和行使水權，最終促進環渤海地區經濟又好又快發展。
(三)完善水權交易的法律法規
水權轉讓需要法律支撐，如果法律禁止水權轉讓，簽訂水權轉讓合同就是違法行為，水權交易就沒有法律效力。中國《取水許可制度實施辦法》規定：“取水許可證不得轉讓。轉讓取水許可證的，由水行政主管部門或者其授權發放取水許可證的部門吊銷取水許可證，沒收非法所得”。顯而易見，基于取水許可而獲得的水權是不允許轉讓的。
《水法》并未明文禁止水權轉讓，這是否意味著水權可以轉讓呢?縱觀水法的全部條文，均未明確規定水權是否可以轉讓，所以需要修訂《水法》，增加水權交易條款，對水權內容、取得方式、交易條件和程序等一般原則作出規定。以修訂后的《水法》為基礎，制定《水權交易的意見》、《水權交易市場運營規則》、《水權交易市場監管辦法》、《水量分配方法》等?？上驳氖?，《水權轉讓的意見》已經實施，《水量分配暫行方法》正在起草中，這標志著水權交易的立法工作已經啟動。
(四)建立跨區域有償用水和長效的水資源補償機制
