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關鍵詞：金融創新;金融監管;風險管理
金融創新是把雙刃劍，一方面，2008 年全球金融危機讓我們深切的體會到了金融創新所帶來的巨大風險及其破壞性;然而另一方面，金融創新是銀行業，乃至整個金融業的不竭動力，它在轉移風險、增強流動性和信用創造方面有著不可替代的作用。顯然，在當今社會，金融創新仍是金融業蓬勃發展的必要條件和有效保證，這就要求我們在加強金融創新的同時，保證有效的金融監管能夠實現。那么該如何協調金融創新和金融監管二者間的關系。
一、金融創新的風險重構
所謂金融創新，是指是金融領域內通過各種要素的重新組合和創造性的變革或引進新的事物。廣義的金融創新涵蓋了金融體系和金融市場上各種革新，包括新制度、新市場、新工具、新業務、新機構乃至新的組織形式和管理方法。 而狹義的金融創新則指金融產品、金融工具的創新。
近年來呈現出的新趨勢――工程化和證券化――則主要側重于狹義概念上的金融創新，因此本文研究的重點集中于狹義概念，主要談及金融產品和金融工具創新所帶來的風險。
從微觀上講，金融創新是金融機構對于不同的金融工具和產品的再組合，這種組合實際上并不能消除風險，反而使得風險變得更為隱蔽和集中，難以控制。尤其是對于衍生品的再組合，更是使得其自身風險高度復雜化。金融衍生品本身所具有的風險由兩個部分組成：一是基礎產品具有的風險，二是衍生產品作為一種新的獨立產品而具有的風險。金融衍生品本來就屬于金融創新的一類，其風原本就比較隱蔽，若金融創新是基于對衍生產品的再組合而產生新產品，達到創新基礎上的再創新，其風險復雜程度可見一斑。從宏觀上講，金融創新直接改變了金融市場的內部結構，給整個市場帶來新的風險。
第一，金融創新增加了風險的復雜性和不確定性，從而加大了監管成本和監管難度，且這種高度復雜的風險一旦產生不良后果，難以追本溯源找出根除辦法，其破壞性將無限放大與擴張，這一點，由金融危機引發的金融危機就是最好的證明。第二，金融創新在一定程度上改變了金融體系的構成。在一輪又一輪的金融創新浪潮中，非銀行金融機構不斷創造著新的金融工具和金融產品，逐漸擴大了其在整個金融體系中所占的比重，也就嚴重降低了銀行在金融體系中的比重，從而改變了金融體系的構成，削弱了銀行對于整個金融體系的風險控制能力。其三，金融創新加劇了金融業經營的不穩定性。隨著金融創新的快速發展，銀行業面臨了來自其他金融機構的巨大挑戰。為跟隨金融創新的大潮，銀行也開始從事如保險、承兌、理財、衍生品買賣等一些業務，這就給銀行業帶來了數額巨大的表外業務，使得銀行經營變得更加不穩定，對于銀行的監管也變得更為復雜。作為金融業中舉足輕重的一部分，銀行業的不穩定性，將直接導致整個金融體系的不穩定性。2013 年中國對于銀行業理財產品市場的整頓正是出于種原因。
無論從微觀還是宏觀角度，金融創新所帶來的風險復雜化和隱蔽化，給金融市場的繁榮發展帶來了巨大的不確定性，因此必然需要加強對其的監管力度。
二、金融創新的風險度量
加強對金融創新的監管力度，首要前提在于能夠有效的識別和度量風險，關于這一點，巴塞爾協議或許對于我們有所裨益。
2010 年9 月12日，27國中央銀行代表一致通過巴塞爾協議Ⅲ，這是對2008年金融危機所做出的亡羊補牢的式的努力。雖然 自1988 年巴塞爾協議出臺以來，其主要涉及領域集中于銀行業，主要內容也是側重于對于銀行業風險的管理和控制，但該協議中所提及的關于風險的識別與度量方法，卻是適用于整個金融業的，因而同樣能夠給金融創新的風險度量提供一些標準和借鑒。
根據巴塞爾協議，商業銀行的表外風險依據“信用風險轉化系數”轉化成同等性質的表內業務，再根據風險權數來測算表外業務的風險。這顯然已經給銀行業金融創新的風險度量提供了有效的方法。然而從近年來的趨勢來看，金融創新的主力軍不僅有銀行業，更重要且更為活躍的，是非銀行金融機構，如基金公司，保險公司等。這些非銀行金融機構的金融創新所帶來的風險，如前所述，帶有極高的隱蔽性和復雜性，難以度量和有效監管的。借鑒巴塞爾協議，對于此類風險，實際上可以借鑒“風險轉化系數”的方法，將非銀行金融機構的金融創新業務轉化為同等性質的銀行表外業務，再根據銀行風險的度量模型來刻畫非銀行金融機構金融創新所帶來的風險，從而達到有效識別和管控非銀行金融機構金融創新風險的效果。
因此下一步，根據巴塞爾協議，尤其是新出臺的巴塞爾協議Ⅲ，一方面中國監管部門要高度重視銀行業風險度量和管理，尤其是對銀行金融創新的風險度量和管理，緊跟國際形勢，充分利用風險計量模型，有效刻畫和描述金融創新帶來的風險;另一方面，也要開創對于非銀行金融機構的金融創新風險的度量方法和模型，從而保證非銀行金融機構也能納入到制度化的框架中，在加快金融創新的進程中，有一定的制度和方法保證其有效控制自身風險，使整個金融業健康發展。
三、中國金融監管改革的政策建議
金融危機的巨大沖擊，使全球社會認識到金融監管的重要性。然而就中國而言，目前中國的金融市場還處于成長和發展階段，金融風險度量的機制還沒有完全建立，縱觀中國銀行體系與非銀行金融機構，目前僅有中國銀行在 2003 年開始完善市場風險日常管理，并根據銀監會《商業銀行市場風險管理指引》要求，在 2006 年將市場風險管理職能從業務部門中獨立出來，構建了中國銀行的市場風險管理體系，而其他銀行和非銀行金融機構在這一方面卻沒有足夠的重視?！靶鲁B”下，中國經濟發展增速放緩，經濟金融開放程度更高，全球范圍內金融創新蓬勃發展，必將以勢不可擋的態勢沖擊中國的金融市場和資本市場。對于中國尚不成熟的金融市場而言，這必將是一個重大的挑戰，因此，加強對金融創新的風險監管對未來中國的金融發展和資本市場健康運行，乃至整個市場的良好發展都有至關重要的意義。
就現狀而言，除了風險度量的機制不成熟以外，中國的金融監管體系與體制還存在著以下問題：首先，中國金融監管的法制體系不完善，監管中的行政主導傾向明顯。目前中國金融領域的相關法律法規較少，金融創新方面的法律幾乎空白，間接導致了金融監管方式以行政管理為主，而缺乏一個制度化的框架，金融監管被簡化成金融命令與金融計劃，從而引發尋租現象的發生，帶來了金融監管的不公平性，從而削弱了金融監管的權威性。其次，中國金融監管機構之間的協調配合機制不夠完善。中國實行銀行業、證券業、保險業分業監管的金融監管模式，各個監管機構相互獨立，且還沒建立相關的協調機制，從而打破了整個金融市場的完整性。然而金融創新有明顯的混業經營特點，跨行業的金融創新層出不窮且成為發展主流，也給中國金融監管帶來了新的挑戰。最后，目前中國的金融監管缺乏主動性，大多是事后監管，而缺乏對于風險的先期識別、預測和防范，這與中國金融監管從業人員的自身素質不足有關，也與中國政府歷來的“重救輕防”觀念有關。然而，正如前文所述，金融創新所帶來的風險，并不同于從前，這種高度復雜化和隱蔽化的風險一旦爆發，就會給整個金融市場帶來巨大的沖擊。因此對于此類風險的預防顯得極為重要。
除此之外，中國金融監管體系還存在著諸如缺乏與國際監管部門配合，監管效率不高等一系列問題。
因此，在金融創新蓬勃發展、金融風險不斷復雜化的今天，中國的金融監管體制必須順勢改革和完善，從而為中國金融市場的健康發展提供支持?；诖?，下一步，中國的金融監管改革應注意一下幾點：第一，以法制理念引導監管，正確認識金融創新與金融監管之間的關系。金融創新是金融業和金融市場發展的不竭動力，加強金融監管是為了幫助相關機構有效預防創新帶來的風險，從而讓更多金融機構能夠參與到金融創新的大潮中，搞活中國的資本市場，為“新常態”下的社會發展提供支持。因此，監管的導向在于鼓勵金融創新的同時，靠法律、制度以及市場化的運作手段來認識、度量和預防風險。從這一點出發，中國應盡快加強相關的法律體系建設，完善金融創新相關的法律法規，鼓勵社會監管機構在政府的支持下去行政化，依靠市場手段來是實現監管。第二、建立切實有效的金融監管協調機制，構建完善的監管網絡。金融創新是垮領域，跨國界的，因此金融監管不能拘泥于某一領域，在中國現行分業治理模式之下，應注重以銀監會、證監會、保監會三大金融監管機構為核心，在三大監管機構密切配合、通力合作的基礎上，對上密切其與中央銀行和政府的聯系，對下加強其與金融同業協會等社會機構的聯系，建立其全方位立體式的監管網絡。第三，以保護消費者利益為導向，轉變金融監管理念，提高監管主動性。金融監管的目標在于最大限度的控制和管理金融風險。在金融創新過程中，廣大的金融產品消費者是事實上的風險承擔者，那么保護消費者的利益，應該成為金融監管的最終目標。金融危機之后，美國于2011年3月通過了金融改革法案，該法案將保護消費利益作為其金融監管改革兩個原則之一，可見這一點的意義重大。因此，在中國下一步的金融監管改革中，最大限度的保護消費者的利益，應該成為中國金融監管改革的重要導向和理念。一旦此種理念形成，中國金融監管就能實現主動化的風險識別和預防，從而掌握風險管控的主動權，為中國金融市場的穩定發展打好基礎。
參考文獻：
[1] 劉磊：后金融危機時代中國金融監管探究[J]. 中國市場，2011 年第 19 期。
巴塞爾協議作為現代銀行業監管的“圣經”，它從誕生之初的巴塞爾協議I到現在的巴塞爾協議III，整個巴塞爾協議的發展與成熟見證了金融監管的發展與改革。巴塞爾協議對銀行業，尤其是商業銀行有著非同一般的意義。無論是銀行自身的行為，還是作為銀行業監管者的政府部分的行為都受到了巴塞爾協議的影響。本文以巴塞爾協議的發展過程著筆，從銀行自身角度以內部視角來探討巴塞爾協議對銀行業經營行為的影響。從而探尋銀行業監管的可靠路徑，降低金融危機從銀行業爆發的可能性。
【關鍵詞】
巴塞爾協議；銀行監管；金融危機
一、引言
伴隨著世界經濟的一體化速度的提升，各個國家的金融市場之間的聯系也越發的緊密，由此使得世界上各個金融市場的之間的相互影響程度也越來越大。隨著而來的是金融危機的不斷爆發。伴隨著這些緊密的世界金融聯系，金融危機的破壞力不在局限于單個金融市場或者小范圍的地域，危機已經開始突破地域的限制，并在世界范圍內傳播起來，其影響程度已經遠遠高于過去。
自上個世紀80年代以來，不斷發生的金融危機讓經濟學家們認識到的金融體系的不穩定性與脆弱性。國際貨幣基金通過對世界范圍金融市場的監控與研究，得到的數據讓人們瞠目結舌，在1980～1996年間，僅僅16年的時間里，僅僅只是在發達國家范圍內，就有超過有17%的金融市場蒙受過金融危機帶來的損失，其中52%的國家遭受過嚴重的金融危機。而在發展中國家內的金融市場，有23%曾經遭受過金融危機，并造成嚴重的損失，并且在其中的59%的國家內爆發的金融危機的等級屬于嚴重金融危機。
追溯到1997年，當金融危機首次席卷整個亞洲。從此以后金融危機在世界范圍內便時常出現。在亞洲金融危機結束后不久，又在俄羅斯、拉美國家的金融市場內刮起了一整劇烈的金融風暴，最后這場開始于局部金融市場的金融危機向著全世界的金融市場蔓延，最終結果是誘發了世界范圍內的金融動蕩，其破壞性甚至動搖了世界實體經濟的發展。此后2008的由美國次貸危機誘發的全球經濟蕭條，以及歐洲的債務危機，又一次的影響了世界宏觀經濟的良性發展。
另一方面，銀行作為整個金融市場的核心機構，多數金融危機的發源點都是銀行，由此對銀行業的金融監管也顯得尤其的重要。金融危機在世界范圍內愈演越劣，引發人們對金融風險的憂慮，如何能提前規避掉金融風險對世界宏觀經濟影響，加強金融體系的穩定性，受到國際上越來越多專家學者以及政府金融監管部門的重視。
二、巴塞爾協議的誕生與發展
為了應對波及范圍越來越廣、影響程度越來越深的世界性金融危機，在整個世界范圍內，各個國家的金融監管部門以及國際大型金融組織開始思考，如何構建出一個完整的世界金融監管體系，用以穩定整個宏觀世界金融市場，減緩甚至消除金融危機爆發的。
面對兩個國際性大銀行，前聯邦德國Herstatt銀行以及美國富蘭克林國民銀行（Franklin National Bank）的轟然倒塌，金融行業尤其是銀行業開始反思銀行監管在金融監管中的重要性，成為巴塞爾協議誕生的一個契機。這兩家舉世聞名的國際性大銀行，在金融危機面前變得如此的不堪一擊，各國金融監管機構在感嘆以及驚愕之余，開始認識到了對這些銀行，尤其這些擁有巨大的國際市場、廣泛的國際業務以及復雜的金融聯系的國際性大銀行進行監管的必要性與重要性。
1974年，十國集團中央銀行行長提出建立巴塞爾委員會以便對全球銀行業的監管，委員會的成員包括十國集團中央銀行以及十國的銀行監管部門，這十個國家分別是日本，美國，比利時，荷蘭，加拿大，瑞典，瑞士，法國，德國，英國以及意大利。并且國際清算銀行（BIS）、歐盟執行委員會、IMF、及經濟合作發展組織為巴塞爾委員會的各項活動以及各項協議的制定提供指導。
1988年，巴塞爾委員會針對十國集團中央銀行和國內的跨國銀行，第一次實施巴塞爾協議。雖然，巴塞爾協議的中的所有規定都不具備法律層面的約束能力，但十國集團的金融監管部門一致同意在協議的規定時間內參照協議的相關規定進行監管。經過多年的檢驗，巴塞爾協議的優點受到全世界的認可，尤其是其科學合理的特性以及良好的可操作性。巴塞爾協議開始受到許多非十國集團監管部門的推崇與信奉，巴塞爾協議開始成為了世界范圍內銀行業監管的“圣經”，這些非十國集團的成員的國家也開始自覺自愿地遵守了巴塞爾協定和資本協議中的相關要求與規定，尤其是許多的在國際金融市場內有著極高參與度的國家。
從誕生之初至今，銀行業實施巴塞爾協議的歷史已超過了十年，在實施的過程中，伴隨著金融市場的成熟以及世界經濟發展，巴塞爾委員會也曾對整個巴塞爾協議進行了多次的修改與完善。比如，在1996年，巴塞爾協議將市場風險的管理加入到了資本充足性管理的條例之中。又如，在2001年，委員會重新制定并公布了新巴塞爾協議，以公布將取代在1998年公布的協議。在這十多年來中，對巴塞爾協議的不斷修訂與更正，并付諸于實踐，在整個金融監管的領域取得了顯著的成果，尤其是銀行業的經營行為伴隨著巴塞爾協議的修正與完善而不斷的變化。
三、巴塞爾協議對銀行經營行為的影響
首先是對銀行的資本充足率的影響在巴塞爾協議中，對銀行的資本金有著詳細的規定。伴隨著巴塞爾協議在世界范圍內的推行，世界各國的銀行業有了一套統一的資本金比比率標準。由于在實施巴塞爾協議之前，各國金融市場的完善程度不同，風險系數也不盡相同，從而使得各種國家的金融監管機構對銀行資本金的要求也就不同了。在協議開始實施以后，各個國家的銀行為了能貫徹巴塞爾協議的精神，滿足巴塞爾協議的相關要求，實現協議中的監管目標，勢必會以協議內容為導向，并依照自身的實際情況進行相應的調整。
而不同銀行所受到的影響也是不同的，具有高資本金比率的銀行與資本金比率較低的銀行之間，他們所做出的調整很難達到一致性。例如瑞士，在過去未實施協議時，瑞士銀行業具有較高的資本充足率的特點。在瑞士的大銀行平均值為13.8%，遠遠超出十國集團資本充足率平均值的2.5%。所以，在協議實施至今，瑞士銀行業所面臨的資本充足率壓力相對來說較小。而相比之下，自1988年協議開始在各國廣泛實施以來，在工業化進程較快的發展中國家里，商業銀行的資本金比率有了明顯的變化。在1988年時，資本金比率的平均值為僅為9.3%，而到了1996年后，資本金比率的平均值上升到了11.2%，其余大國中的銀行業也對協議做出了明顯的反映，資本金比率有了顯著的提高。在我國，銀行業主要是以政府信用為擔保依據，所以商業銀行一般有著較低的資本充足率。而在近幾年，為了實現本土銀行的國際化戰略，應對外來銀行的競爭壓力，我國傳統商業銀行業不得不向巴塞爾協議靠攏，提升自身的資本充足率。
其次，對銀行的風險行為有著顯著的影響。簡單的來說，銀行的風險衡量的計算式是用風險加權資產除以銀行的總資產。銀行資產中風險加權資產所占有的比率越高，則銀行的風險也就越大；相反，銀行資產中，風險加權資產所占的比率較小，則整個銀行所面臨的風險就越小。而銀行為了實現利潤的最大化，會進行資本套利活動，即在同一類的風險加權資產中，將小風險的資產向大風險資產中轉移，導致使得銀行所面臨的風險更大。
四、對我國商業銀行的啟示
從短期效應來看，巴塞爾協議對商業銀行的的確經營帶來了諸多嚴厲的限制，對整個銀行業的利潤也造成了一定的影響。但是，從長遠的目光來看，雖然在短期對銀行業的業務有了嚴苛的要求，尤其是將銀行行為限制在必須要滿足巴塞爾協議對資本質量要求前提之下。這些限制也為銀行業提供了不可多得的機遇，如果銀行能在限制中實現新的突破并在長期內保持穩健的發展，必定能實現新的利潤增長。因此在現階段下，我國銀行業要想實現與世界金融市場接軌，并創造新的金融奇跡就必須有所作為。
首先一點，我國銀行業應該重新調整產品結構，將新的利潤點放在表外業務之上。并在保持傳統業務質量不變的前提之下，有效發展表外業務，有效的優化產品的定價，創新產品種類與設計，才能真正地提高長期的盈利能力增加銀行的內源資本。所謂的內源資本是指銀行的盈余以及留存盈余，主要來源于派息后的留存。在優序融資理論的核心思想中，銀行業的內部融資的優先度應該顯著的高于外部融資。在商業銀行進一步擴充自己的留存利益而不對自身股價造成顯著影響的前提下，其第一選擇只有內源資本。具體而言，首先銀行應將視角放在表外業務之上，并有效的降低這些業務成本，并減少其對銀行的自有資本耗費。從目前來看，我國的商業銀行都有一個通病，即自身的業務結構非常的單一，產品的種類貧乏，產生更新速度緩慢。目前銀行的核心業務是傳統的信貸業務，以存款與貸款利息差為主要的利潤點。而信貸業務本身就是一個需要很高的監管成本的業務。而通過重構銀行業務的結構，并且優化銀行資產狀況，將業務的發展重心，從過去傳統存款，貸款業務轉移到表外業務之上，尤其是應該的大力地發展那些節省，甚至完全不需要利用商業銀行自身資本金的表外業務，是實現內源性資本擴張，重構銀行資本與產品結構的重要路徑。
其次，我國的銀行業應該優化產品的定價策略，從而改善盈利水平。銀行業中尤其是在中國商業銀行的中，貸款業務的占整個盈利的比重非常大，但是這些業務定價的方式卻非常死板。改革的趨勢應該是以風險量為定價的依據，再進一步的將銀行的自有資本、流動性以及整個項目運營所需要的總的成本納入定價的決定因素中來。然后進一步做到以客戶為導向定價，將客戶精細化管理并分類，進而以類定價，完成傳統的粗放式管理模式向現代精細化管理模式的過度。
因此，我們可以說，巴塞爾協議并沒有抑制銀行業的發展，而是為銀行業未來的發展指明了方向，并將風險控制在了最小的范圍。
參考文獻：
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[3]張煒.《商業銀行資本管理辦法》對我國商業銀行的影響[D].西南財經大學，2013
一、人民銀行監管工作面臨的新形勢、新挑戰
在經濟全球化背景下，全球的產品、服務、資本等通過國際化大生產、國際貿易、國際投資跨國界流動，各種資源的利用也超越了國界，在全球范圍內實現資源的優化配置，世界市場形成一個整體，國家與國家之間的經濟聯系和交往更加緊密。資本的國際流動是推進經濟全球化的最活躍因素，而資本流動是通過金融機構和金融工具實現的，因此，也加速了金融全球化的進程。我國經濟、金融呈現出明顯的國際化趨勢，已成為參與經濟、金融全球化的重要力量。因此，充分認識經濟、金融全球化的影響，強化對有關的，以應對挑戰，是擺在我們面前的重大課題。
（一）金融全球化加快了金融風險的傳播，加大了監管的難度，給金融監管工作提出了新的挑戰
全球金融市場的一體化，加大了國家宏觀調控的難度，將促使我國貨幣政策的制定和實施更多地考慮國際市場因素?？鐕y行的進入，國內銀行業面臨著生存和發展的強大壓力。外資銀行將與中資銀行搶奪市場，爭攬客戶，一批優質客戶可能被流失，業務市場份額將出現重新劃分；金融人才的流失也給我們提出了新的挑戰。
面對國際金融業全球化的發展趨勢，加入世貿組織后，我國將融入金融全球化的歷史進程，不僅要防范內部風險，還要防范外部帶來的風險。同時，對我國的監管制度、監管方式、監管理念、監管體制帶來嚴重的沖擊，加大了金融監管的難度。如何確保我金融體系不受國際金融風險的沖擊，金融監管工作必須適應入世后金融全球化的要求，提高參與金融全球化并獲益的能力，已成為我們面臨的重大課題，對金融監管工作提出了新的挑戰。
（二）國內外銀行業的發展變化、金融創新步伐的加快，對銀行監管工作提出了新的挑戰
綜觀國內外銀行業發展的趨勢，一個共同的特點，就是應對日趨激烈的競爭，迎接金融全球化的挑戰，國際銀行業如此，國內銀行業更應增強緊迫感。面對銀行業的發展變化，金融監管工作不能″削足適履″，而腳長大了，就應把鞋做得大一點。
（三）從金融監管的主體看，國內外金融監管出現了一些新情況，對銀行監管工作提出了新的挑戰
隨著經濟、金融全球化進程加快，國際金融市場新的發展趨勢，各國的金融監管方式、監管手段、監管、監管模式、監管體系發生了一系列重大變化。
二、對人民銀行監管工作提出的新要求、新任務
2002年2月召開的全國金融工作會議對金融監管工作提出了新的要求，指明了監管工作努力的方向。對金融監管的目標概括為依法維護金融市場公開、公平、有序競爭，有效防范系統性風險，保護存款人、投資者和被保險人的合法權益。同時提出，加強監管是金融工作的重中之重，要依法履行監管職責，充實監管力量，轉變監管理念，切實把工作重心從審批事務轉移到對金融和金融市場的監管上來。
全國金融工作會議提出把監管作為金融工作的重中之重，是從我國面臨的國內外形勢出發作出的重大決策，是應對金融全球化、維護國家經濟安全的需要，是維護人民群眾根本利益的需要。在國際金融體系經歷了幾次大的風波之后，加強金融監管成為世界各國共同面臨的課題，也是我國經濟發展全局的關鍵。監管是金融工作重中之重的命題是在金融監管實踐中出來的，是新時期對人民銀行監管工作的新要求。
（一）按照國際統一的監管規則，調整和改進人民銀行監管工作
20世紀80年代以來，國際組織在推動金融監管的國際化方面了各類指導監管實踐的文件，引導各國采用統一的監管理念和監管標準，運用先進的監管經驗，國際組織出臺的這些文件為各國監管當局廣泛認可并接受，就成為金融監管的國際慣例。如，《服務貿易總協定》及其附錄、《全球金融服務協議》、《巴塞爾協議》等。這些文件涉及金融監管的方方面面，對各國金融監管產生了重大影響。特別是《新資本協議》（征求意見稿），把資本充足率、監管部門的監督檢查、市場約束三大要素結合起來，體現了以指標為核心的數量型監管模式向以風險管理為核心的質量監管模式的轉變。
為提高人民銀行監管工作水平，必須借鑒國際監管經驗，向國際監管標準靠攏。對照國際監管規則和慣例，我們在監管上的主要不足與差距表現在：監管的法規還不健全，有的沒有實施細則，缺乏操作性；國內銀行資本金嚴重不足，沒有達到國際監管標準；監管范圍和還比較窄，風險監管不全面，對市場風險、操作風險等全面風險監管還不到位；監管方式單一、落后，不能適應有效監管的需要；監管指標體系還不完善，預防性、超前性不夠；監管人員的素質不能適應形勢的需要。因此，按照國際金融監管規則進行有效監管，對我們開展金融監管工作提出了新的更高的要求。
（二）完善銀行監管法規體系，加大監管執法力度，做到依法監管、依法行政，依法維護金融秩序
加強金融法規建設。首先，要加快完善與世貿組織規則和銀行監管國際慣例相符合的法規。去年以來，國務院、人總行先后頒布了《金融機構撤銷條例》、《中華人民共和國外資金融機構管理條例》、《貸款風險分類指導原則》、《銀行貸款損失準備計提指引》、《商業銀行信息披露暫行辦法》等金融法規，這些金融法規充分體現了加入世貿組織后，金融業全面對外開放，中外資金融機構平等競爭的基本原則。根據形勢發展的需要，《人民銀行法》、《商業銀行法》等還要進一步修訂。在法治，就要按照法律規定進行監管，對金融機構的任何處理、處罰，都要有確切的法律依據、政策依據、制度依據。在監管工作中，要客觀、公正、公開、公平地處理監管中遇到的，要做到依法監管，依法維護金融秩序。
（三）建立銀行制度，從體制、機制上建立起防范金融風險的根本制度
國際金融監管理念有一個重大變化，就是金融監管當局不再包攬一切，而是讓銀行自身、市場承擔一部分監管職能。在我國體制轉軌時期，中央銀行作為國家金融行政管理機關，肩負著為金融提供″公共產品″，包括先進的銀行機制、先進的經營理念，也就是″鋪路架橋、設置路標″等特殊任務，從體制上、機制上改革國有銀行制度，也是我國銀行監管的百年大計。
一是要大力支持國有銀行改革，提高抵御風險的能力。對國有獨資商業銀行進行股份制改造，是公有制多種實現形式的重要內容?？梢哉f，現在的國有獨資商業銀行體制、制度、經營管理方式不能適應金融全球化的發展要求。國有銀行與國有企業一樣存在著產權不清、所有者缺位問題。在對基層商業銀行調查時，甚至許多職工不知道本行最大十家貸款戶是誰，職工也就談不上關心銀行的信貸資產質量。因此，對國有商業銀行進行股份制改造是我國金融體制改革的重點。
二是指導、督促金融機構，健全和完善法人治理結構。過去，我們在監管中，投入了大量的人力、物力和時間，效果并不理想。經驗教訓告訴我們，外部監管不能代替商業銀行的內部有效控制，因此，監管的重點應是完善商業銀行法人治理結構。
法人治理結構是管理和控制公司的系統，也就是有關公司董事會的功能、結構以及股東權利等方面的制度安排，它所要解決的是所有者、管理者、監督者和經營者等不同利益主體間的受益、決策、監督、激勵和風險分配問題?？梢哉f，完善法人治理結構是國內銀行業針對積弊和面臨的現實挑戰提出來的。公司治理結構的原則是長期以來經營管理實踐經驗的。如果公司治理結構不完善，將會損壞銀行的競爭力，增大銀行風險。，我國銀行業內部治理結構還有很大的差距，有的流于形式、有的董事會沒有發揮作用。當前，作為監管的重點，迫切需要建立良好的公司治理結構，建立一個負責任的董事會，董事會的構成要獨立于管理層、以發揮監督制衡作用。同時，要提高外部董事在董事會中的比重。
三是繼續加強金融機構內部控制建設，從源頭上遏制風險。內控制度是防范風險的基礎性制度，是金融機構穩健經營的前提。去年，人民銀行天津分行在轄區開展了內控制度執行情況大檢查，依然發現內控方面存在大量的問題，說明內控制度建設是項長期的任務，必須持之以恒，完善內控機制，提高銀行業本身對各種風險的抵御能力。同時，要加快金融創新步伐，提高國內銀行業的國際競爭力。
（四）以提高資本充足率為目標，建立資本金補充機制，調整、優化資產結構
加強對資本充足率的監管是一項重要任務。從今年7月巴塞爾委員會召開的會議上傳來信息，就新資本協議的有關已達成一致，決定于2003年第4季度確定新資本協議，各成員國將于2006年開始實施，并完全取代1988年的巴塞爾協議。新資本協議仍維持了巴塞爾協議原有的資本水準不變，也就是資本占風險總資產的比重仍然保持在8％。新資本協議將更加全面評估銀行風險，包括評估信用風險、市場風險和操作風險，提出了比1988年資本協議更為復雜、更加具有風險敏感性的框架和管理規則，強調了“三個支柱”（即：最低資本要求、監管評估過程和市場約束規則）在監管體制中的作用，對銀行監管者提出了更高的要求。
面對銀行業進一步擴大對外開放、風險復雜多變的形勢，我們必須對銀行資本充足率實施嚴格的監管。解決資本金不足的問題。從分子對策看，一是提高金融盈利能力，通過留存利潤進行資本積累，這是增加核心資本的主要方式；二是財政注資，在國家財政困難較大的情況下，繼續實行財政注資困難較大。三是國有獨資商業銀行經過股份化后，通過發行上市股票，可以募集資本金。四是提高附屬資本的途徑，主要是改革呆賬準備金、發行長期金融債券、部分債權轉換為股權等。從分母對策看，商業銀行資產規模不突破資本要求的底線，就是將高風險資產向低風險資產轉移，降低高風險資產在資產總額中的比重。因此，我們要督促金融機構繼續加大不良資產的處置力度。使不良貸款每年要下降2－3個百分點，到2005年，四家國有獨資商業銀行不良貸款比例降到15％左右。
（五）改進金融監管方式，推行全面風險管理，有效防范和化解金融風險
當前，人民銀行監管工作在做好合規性監管的基礎上，重點應加強對金融企業法人的風險監管，在不斷完善對傳統業務監管的同時，逐步加強對創新業務的監管。在商業銀行經營活動中，各種風險是相互聯系、共同作用的。長期以來，對風險的認識和監管有個過程。過去，我們側重對信用風險的監管，后來逐步到對市場風險的監管。隨著形勢的變化，《新資本協議》力求能反映潛在的風險，轉變為實行全面的風險管理，包括市場風險、流動性風險、操作風險和利率風險等，反映了對金融風險演變的認識。
全面風險監管是由事后檢查向事前監測，事后發現向事前預警，事后糾正向事前防范轉變，具有更強的風險監測、識別和化解能力，因此，是更有效的銀行監管。在風險性監管方面，我們必須看到與國際水平的差距，對國際上一些比較成熟的風險監管辦法，我們都要積極和借鑒。過去，在銀行監管工作中考慮信用風險多些，基本上沒有考慮利率風險和操作風險等。隨著利率市場化改革，利率波動將會更多；在操作風險方面，近年來也比較突出，如違規和賬外經營，亂用科目等。因此，我們要學會識別、控制、化解各類風險的本領。
（六）提高金融機構經營管理的透明度，加強市場約束和監督
市場約束是保障金融體系安全的重要手段?，F在越來越重視市場參與者對金融機構的監督，這是因為投資者、債權人、存款人往往出于自身利益的考慮，時時盯著銀行的一舉一動，其效果要比監管者的作用有效得多，與中央銀行監管相比具有更強的主動性。市場約束發揮作用的前提條件是銀行經營的透明度，也就是建立商業銀行信息披露制度。這項工作我國剛剛開始，與國際慣例比，我們還有許多工作要做。如何看待商業銀行的不良資產信息披露？長期以來我們是家丑不可外揚，現在要向社會公布了，這是一個性的進步。我與商業銀行的同志交換看法，普遍反映是壓力很大，要比人民銀行通報幾次作用大。為什么？公眾是最好的監督者，如果不良資產壓不下來，客戶就有個比較選擇銀行的問題。當前，我們要認真執行《商業銀行信息披露暫行辦法》，規范信息披露的原則、標準、和方式，創新披露的手段，逐步達到巴塞爾有效銀行監管的要求。同時，應重視行業自律組織的作用。
（七）完善監管手段，提高監管效率
一是金融監管責任制的落實。按照法人集中監管的原則，把金融監管責任制層層落實到人。二是按照國際慣例，逐步建立和完善制度、外部審計和信用評價制度，建立對各類金融的監管指標體系、風險監測考評體系和金融系統風險預警指標體系。三是繼續完善現場檢查和非現場監管制度。四是加快金融化步伐，在監管工作中廣泛運用機，進一步搞好“一網兩系統”建設。
[關鍵詞]中國；德國；金融監管體系；比較
在戰后歐洲的金融發展中，德國堪稱穩健發展的典范，而德國的金融監管更是獨領。2002年5月1日，德國把德意志聯邦銀行和保險監管、證券監管機構合并，成立統一監管組織———德國聯邦金融監管局（BaFin）。德國聯邦金融監管局（BaFin）成立，標志著德國金融監管體系改革的又一次重大變化。而在我國，隨著2003年4月28日中國銀行業監督管理委員會成立，沿用了近50年的中國人民銀行宏觀調控和銀行監管“大一統”的管理模式正式結束，我國金融業分業監管的體系已基本確立。因此，研究中德兩國同在21世紀初的金融監管體系的改革，正確認識和比較兩國金融監管體系，將有利于推動我國金融監管模式的發展和完善。
一、中德金融監管體系比較
1. 金融監管模式不同。世界范圍內金融監管機構設立的類型主要是分立與整合兩種類型，中國的“一行三會”監管體系即中國人民銀行（PBC）、中國銀監會（CBRC）、中國證監會（CSRC）、中國保監會（CIRC），體現了嚴格分立的監管模式。我國金融監管組織體系是伴隨著經濟金融的發展逐步完善，最先人民銀行從經營與監管合一轉變到放棄經營功能，成為一個超脫的金融監管主體；而后金融分業經營、分業監管體制進一步得到完善。人民銀行管理體制多次進行了重大改革，終于形成目前的人民銀行承擔貨幣政策制定工作，中國銀行業監督管理委員會負責各類銀行、信用社和信托投資公司等非銀行金融機構的監管，這些機構包括3家政策性銀行、4家國有商業銀行、12家股份制商業銀行、112家城市商業銀行、709家城市信用社、近3 4萬家農村信用社、200家外資銀行營業性機構以及153家非銀行金融機構。中國證券業監督管理委員會、中國保險業監督管理委員會分別負責證券業、保險業監管的分業監管格局。在德國，隨著銀行和金融服務機構，銀行和保險業務間的區別正逐漸消失，銀行、金融服務機構、保險公司一體化金融產品不斷涌現，那些能夠在市場上容易有效地擴大產品范圍的銀行、金融服務業以及保險機構間就形成了跨行業聯合集團。與此相適應，成立現代一體化監管結構也就成了必然。同時德國聯邦金融監管局（BaFin）的結構考慮到了行業區別：為銀行監管、保險監管和證券監管/資產管理成立了獨立的組織部門。而那些跨行業任務則由從傳統監管功能分離出來的幾個交叉業務部門執行。因此，2002年5月1日成立的德國聯邦金融監管局（BaFin）是集銀行監管（BAKred）、保險監管（BAV）、證券監管/資產管理（BAWe）為一體， 代表了完全整合的監管模式。它整合先前的銀行監管（BAKred）、保險監管（BAV）、證券監管（BAWe）的辦公機構為單一金融監管機構并且集監管銀行業、金融服務業、保險服務業功能為一身。聯邦金融監管局（BaFin）是一個聯邦機構，由隸屬聯邦財政部的部長通過公共法掌管。具有法律特性。兩個辦公室分處波恩和法蘭克福，大約有1000個雇員，聯邦金融監管局（BaFin）監管2700個銀行，800個金融服務機構和超過700個保險機構。新的德國金融監管體系明顯有利于監管局間的信息交換、有利于組織間的協同作用，有利于增強德國作為金融中心的地位、鞏固了其在國際金融中的地位和作用。
2. 中央銀行參與金融監管的程度、方式不同。按照授權，德國聯邦金融監管局（BaFin）不在各州設立下屬機構，各州銀行日常經營活動的具體監管，就由德意志聯邦銀行在全國9個地區設立的辦事機構和這些辦事機構下屬的118家分行承擔。不過，這些分支機構只是代為承擔銀行監管的日常事務，并負責將監管的情況向金融監管局報告，由其做出最終決定。同時，央行是全國惟一有權對金融機構行使統計權力的機構，這使得金融監管局無權單獨向金融機構征集任何形式的統計信息，不過因行使監管所需的必要信息，可從央行那兒獲得。而央行對涉及金融機構資本金與流動性方面的信息所做的報告，也會向金融監管局提供。同時中央銀行以三種方式在不同程度上參與對金融部門的審慎監管。一是中央銀行通過監測金融機構的風險類別并對其進行審計；二是中央銀行通過參加監管當局的董事會和管理委員會為改善監管發揮作用；比如德國聯邦金融監管局（BaFin）下設管理委員會，主要由內含聯邦財政部、中央銀行及其他監管部門的21名代表組成。管理委員會由聯邦財政部人員擔任主席。管理委員會監管德國聯邦金融監管局（BaFin）管理層，決定聯邦金融監管局（BaFin）的預算并建議如何完成專項監管任務；三是中央銀行與監管當局共享信息、技術、工作人員和行政管理等資源。這在一定程度上保證了中央銀行能夠在一定程度和范圍內參與金融監管。在中國，中央銀行專司制定貨幣政策。其原先的銀行監管職能交由一個獨立的專門的監管部門———銀監會完成，對證券業、保險業的監管也分由證監會、保監會管理。三者并列，處于同一層次。在金融監管信息的獲得方面，銀監會、證監會、保監會分別具有自己獨立的分支機構從平級的銀行、證券、保險業機構采集、匯總信息，并逐級上報最高機構。人民銀行、銀監會、證監會、保監會都具有向金融機構征集信息的權利。由于側重點不同，央行獲得監管信息和其他三個機構獲得的監管信息很多時候并不對稱。
3. 金融監管目標不同。雖然兩者都把保證本國金融業穩定作為金融監管最高目標，但存在著監管目標具有統一性和分散性之分。一般而言，金融監管的目的有三個：維持金融安全穩定和良好的金融秩序；防止金融業的壟斷以保持金融效率；保護投資者存款人的利益。監管是要兼顧安全、效率和存款人利益三項目標，并隨著經濟金融形勢的變化，對監管目標的側重點進行相應的調整。而中國在這方面與德國相比，有著明顯的不同。在德國，金融監管的主要目標首先是保證德國整個金融業的正常穩定運行，由此派生出保證金融資產安全和保護客戶和投資者的利益。而在中國，銀行、保險、證券擁有比較獨特的金融活動，有各自的收益和風險特征，其監管目標存在差別，因此有不同的監管目標，不同于統一的監管機構在監管目標上具有統一、清晰的重點，比如在我國，依據《中華人民共和國銀行業監督管理法》第三條規定，銀行業監督管理的目標是促進銀行業的合法、穩健運行，維護公眾對銀行業的信心。證券業監督管理的目標，就是促進證券市場規范健康穩定發展。要在保護投資者合法權益、防范系統性風險的同時，為證券公司的發展、壯大積極創造條件。由此可見我國金融監管的目標不具有統一性。金融監管的目標是依法維護金融市場公開、公平、有序競爭，有效防范系統性風險，保護存款入、投資者和被保險人的合法權益。銀行、證券、保險等監管機構要依法履行監管職責，充實監管力量，轉變監管理念，切實把工作重心從審批事務轉移到對金融企業和金融市場的監管上來。必須從健全監管法規、嚴格監管制度、改進監管方式、強化監管手段、完善監管體制等方面，全面提高金融監管水平。
4. 金融監管方式和手段不同。德國金融監管方式的一個重要特點就是依賴非政府力量來監管銀行，而較少使用政府直接監管措施。在放松對金融業管制的同時加強了對金融業的監管。德國金融監管當局放寬了對資金來源渠道、業務范圍、經營地域、利率水平等方面的管制措施，而同時從總體、宏觀方面對金融業加強了監管。實現了從常規性監管到風險性監管的轉變，重視內控制度建設，強調市場機制的作用，以防范金融風險，實現安全與效率并重的監管目標。而我國金融監管的形式一般有三類，一是監管部門的直接監管。它是中國目前使用最主要的監管形式。這種形式可以分為兩種方法，即金融行政管理和金融稽核管理；二是中央銀行或監管部門委托監管，可以委托銀行進行內部的稽核監管，也可以是委托外部的第三方機構，如會計師事務所、審計師事務所或咨詢評估機構；三是行業自律管理，建立銀行業同業協會進行行業協調和監管。針對上述不同的監管形式，形成三種不同的監管手段，即法律或法規的監管手段、行政監管手段和自律監管手段。中國改革開放以后，制訂了以中央銀行法和商業銀行法為代表的一系列的銀行法規，但是由于長期行政化管制形成的路徑依賴，中國的銀行監管手段依然主要是行政監管手段。這種行政監管手段，主要體現在銀行市場準入限制、價格管制、分業監管等方面，其核心是行政審批制和行政管制。
二、德國金融監管體系改革對我國的啟示
一、挪威銀行監管概況
挪威金融監管局是挪威的金融監管機構，負責對銀行、財務公司、保險和證券交易進行一體化的監管。作為歐洲第一個采用一體化監管模式的監管機構，挪威金融監管局的監管模式現已成為組織金融市場監管的標準模式。
挪威金融監管局可以說是歐洲國家一體化金融監管的先驅。早在1983年，對證券市場的監管就已歸并到銀行檢查署。1986年，挪威銀行檢查署與挪威保監會合并以后，挪威金融監管局一直負責監管挪威的金融服務和證券市場。近期，一些新的監管任務，如對上市公司的財務報告、招投說明書以及保險中介的監管，也歸并到挪威金融監管局進行監管。隨著金融服務業的擴展，挪威金融監管局的監管任務在穩步增加，同時監管能力也逐步增強。目前這一機構已成為一家權威、高效的監管機構，執行廣泛的監管任務。
挪威金融監管局是一個獨立自主的機構，根據挪威議會、政府和財政部的決定依法運作。挪威金融監管局監管對象廣泛，包括銀行、財務公司、按揭貸款公司、提供電子貨幣服務的機構、證券公司、養老基金、保險中介、投資公司、證券基金管理公司、證券交易所及其它經批準的市場、清算所及證券托管所、房地產機構、外部會計師、審計師，此外還監管上市公司的財務報告及證券市場合規情況。
挪威金融監管局的任務是確保金融機構和金融市場安全、有效地運行，保障社會和金融消費者的福祉，保證金融機構和金融市場處于一個適宜的監管環境之中。通過對企業和市場的監管，挪威金融監管局努力促進金融業的穩定和市場的良好運行，增進市場信心，預防金融業危機的發生，并及時處理可能發生的緊急情況和事件。
挪威金融監管局監管范圍廣泛，這就需要其有前瞻性地單獨或合并使用一系列監管方式，包括：
——監管和監測。這是挪威金融監管局的核心任務，它包括監督被監管對象遵守相關法律、法規和指引，通過非現場監管和現場檢查來實施業務監管等，通過國際合作來監測宏觀經濟形勢和影響金融部門的重大變化情況等。
——監管規則設定。監管規則設定旨在為經濟活動和金融市場提供一個適宜的監管環境，使監管對象之間既具有競爭性，又能保持盈利。它既包括制定監管制度，也包括起草法律法規、參與立法委員會的立法活動等。此外，挪威金融監管局還參與到國際標準的制定。
——行政許可。包括依法對監管范圍內的業務開辦進行許可、審批。同時，對許可申請人提供建議，并對有關法律法規進行解釋。
——信息和交流。挪威金融監管局十分重視與監管對象、工會組織、政府部門以及媒體的良好溝通，信息和交流目的是使挪威金融監管局的服務更加公開和透明，使享受服務的人了解相關法律以及挪威金融監管局作為一個監管機構所扮演的角色。
挪威金融監管局由五名正式成員和兩名候補成員組成的董事會領導。董事會的正式成員和候補成員都由財政部任命，任期四年。日常管理工作由局長負責，局長由財政部任命。挪威金融監管局由三個監管部、一個行政部和各級輔助單位組成。各部根據功能和技術的不同下設處和科?？绮块T的團隊合作也日益普遍，以應對不同監管領域日益緊密的聯系。
二、挪威銀行監管中的幾個特色
挪威在歐洲大陸國家中比較早的建立起了混業經營、混業監管的金融體制。在這樣的金融體制下，銀行業所面臨的經營環境遠比分業經營模式下更為復雜，這也對銀行業監管提出了更高的要求。挪威金融監管局作為歐洲最早出現的一體化金融監管機構，自成立以來就一直把銀行業監管作為混業監管的重中之重。經過20年的監管實踐，金融監管局已經總結出一套既符合本國銀行業的發展特點、又充分利用自身監管資源的監管模式，其中的一些頗有特色的制度安排對于提高銀行業監管的效率起到了重要的作用。
在挪威特殊的金融經濟體制下，金融監管局的監管范圍實際上已經超越了傳統意義上的金融領域，而成為了一個廣泛涉及財政金融事務的監管機構。特別值得一提的是，金融監管局將外部審計和外部會計也納入了其監管的范疇，這就為金融監管局進行監管創新提供了得天獨厚的條件。金融監管局負責審計機構和審計師的登記、認證以及管理，以確保審計機構和審計師保持充分的獨立性，并按照法律、法規及公認審計準則進行審計。監管局還聯合挪威執業會計師協會對審計機構和審計師的行為，及審計報告的質量進行檢查。其中，執業會計師協會主要負責對其會員進行檢查。金融監管局除了審閱執業會計師協會每年遞交的監管報告以外，還負責對其他審計機構和審計師進行現場和非現場的檢查，其主要的監管對象是那些涉及金融領域，特別是涉及銀行業的審計機構和審計師。對于不能達到監管要求的審計機構或審計師，監管局有權吊銷其營業執照。與之相似，機構或個人開展外部會計業務同樣需要通過金融監管局的認證，并接受其監督。金融監管局同樣要通過其監管行為來確保會計行業在公認準則下健康有序地發展。
金融監管局要求商業銀行及其他信貸機構必須將待實施的信貸規則事先上報金融監管局，而金融監管局將判斷該信貸規則是否符合各種相關制度的要求，并決定該規則能否實施。這種制度安排實現了信貸風險監管關口的前移，使監管者可以提前了解商業銀行的信貸制度安排，并控制信貸規則的準入，統一規范信貸市場秩序，同時，避免了對不符合監管要求的信貸規則進行事后的消極、被動修改的情況，有效降低了商業銀行的運營成本和監管部門的監管成本。
近年來，由于金融監管局成功地實施了信貸規則準入制度，挪威的信貸市場取得了穩健的成長，信貸規模明顯增長，而信貸損失則呈穩步下降趨勢，銀行利潤也實現了平穩的增長。
作為與監管對象之間信息交換機制的另外一個重要組成部分，金融監管局一直保持著在現場檢查后與被檢查銀行董事會見面的慣例。這實際上是建立了將監管信息向銀行管理層進行“正反饋”的渠道，并為外部銀行監管和銀行內部控制的有機協調創造了條件?，F代銀行監管理論強調銀行內部控制的作用。1997年巴塞爾委員會的《有效銀行監管核心原則》就提出了具有普遍指導意義的內部控制原則。從中不難看出，在現代銀行監管理念中，實現外部監管與內部控制密切配合是提高監管效率的必要途徑。基于這種考慮，金融監管局強調在現場檢查后與銀行董事會及時見面，將發現的問題及相應的處理結果予以通報。這保證了銀行董事會和管理層可以更好地了解基層的真實情況，并迅速制定整改措施，在第一時間解決銀行內部由于信息不對稱所產生的“委托——”沖突問題，保證類似問題在該銀行范圍內不再發生，從而有效規避銀行風險。
金融監管局規定商業銀行在披露重要信息以前必須先將信息呈送金融監管局，
經批準后方可對外公布。這就是信息披露前置制度，它是針對商業銀行在信息披露過程中可能引發的負外部性而制定的一種預警機制。金融監管局認為在商業銀行披露重要信息以前應首先與金融監管局進行溝通，使金融監管局有充分的反應時間針對可能產生的某些重大消極影響來制定處理方案。這樣可以避免金融市場上的債權人和投資者在短時間內對一些銀行個體性或暫時性的問題產生過度反應，引發銀行體系的系統性危機。多年來，金融監管局通過信息披露前置制度，及時、準確的掌握了銀行業運行中的各種風險狀況，為進行科學決策奠定了堅實的基礎。在金融監管局的監管和指導下，挪威銀行業在混業經營的復雜環境下，依然成功克服了自身的脆弱性，抑制了金融市場的過度波動，實現了銀行業的平穩發展。
金融監管局建立了一套風險責任追究制度，該制度主要適用于銀行的高管層，主要目標是督促管理層采取措施對操作風險和管理風險進行規避。在執行中，該制度以列席商業銀行董事會、約見銀行董事會成員為主要執行手段。當銀行管理人員在執行、交易、交割等重要經營過程中，因為管理或決策失誤而給銀行造成損失，或當金融監管局發現高管人員沒有盡到規避操作風險和管理風險的職責時，金融監管局有權約見銀行董事會成員，要求董事會對高管人員的風險責任進行追究、處罰，嚴重的可以要求高管人員引咎辭職。金融監管局建立的針對銀行高管層的問責機制，在問責中重視發揮董事會的作用，并通過引咎辭職等制度來強化問責機制的作用。通過這一機制，金融監管局可以督促董事會和高管層在強化銀行內部控制的過程中發揮更加積極的作用。
三、對我國銀行業的幾點啟示
（一）建立銀行信貸規則統一審查制度
挪威金融監管局針對信貸規則準入所進行的監管，在維護信貸市場良性發展方面起到了非常積極的作用。這種制度的優點在于：一是保證了各商業銀行所制定的信貸規則都能夠符合監管部門的監管思想，從而統一信貸市場規則，避免各信貸機構各自為政，造成信貸市場無序競爭。二是避免了由于商業銀行對潛在的信用風險認識不清而造成信貸規則具有盲目性。三是避免了對不符合監管要求的信貸規則進行事后的消極、被動修改，有效降低了商業銀行的運營成本和監管部門的監管成本。
與之相比，我國信貸市場上各銀行機構在制定信貸規則時擁有比較多的自，各銀行各自為政，信貸規則五花八門，信貸市場缺乏一個明確、統一的運行規則，難以有效貫徹國家宏觀調控和監管部門的監管政策。同時，商業銀行在設計信貸規則過程中難以克服盲目性，監管部門也難以有效遏制商業銀行在設計信貸規則時打政策球的行為，一定程度上可能助長商業銀行的機會主義傾向，造成信貸市場上的無序競爭。我們可以借鑒挪威金融監管局采取的信貸規則準入制度，要求商業銀行在制定信貸規則以前，先將草案報送銀監會，銀監會按照《信貸管理條例》以及相關的監管制度的指導精神，對信貸規則進行審查和核準，保持信貸政策的統一。如當前在貫徹科學發展觀和國家宏觀調控政策中，就可以統一要求銀行制定控制高污染、高能耗行業以及過剩行業的信貸政策，貫徹國家實施的節能減排等經濟發展戰略。
（二）建立中介機構業務禁入制度
挪威金融監管局將銀行業監管和審計、會計活動監管有機地結合在一起，獲得監管活動中的范圍經濟。這樣的監管體制不但保證這些社會中介機構在對銀行財務信息進行審核時更好地保持客觀、獨立和公正，而且也使監管局可以更方便地獲得銀行的各種信息，并可以提高這些信息的真實性，降低信息的收集成本，從而實現監管內部成本的“外部化”。這一成功經驗值得學習和借鑒。在我國目前尚不具有金融財政一體化監管平臺的條件下，可以通過嘗試建立“中介機構業務禁入制度”來對一體化監管框架進行局部的模擬。即：銀監會要求商業銀行在聘請會計師事務所等中介機構時必須得到銀監會的認可，如果一家中介機構與銀行合謀弄虛作假，造成信息失真，銀行監管部門可以禁止該中介機構今后再次進入與銀行業務審計有關的業務領域。通過這種制度安排來解決中介機構存在的潛在的“委托——”問題，拓展銀行監管邊界，使銀監會可以把中介機構監管與銀行監管有機的結合起來，提高銀行監管效率。
（三）建立銀行信息披露事前報告制度
新巴塞爾協議將市場紀律作為銀行監管的三大支柱之一，而市場紀律的核心問題就在于信息披露。新協議認為市場是一股強大的推動銀行合理、有效配置資源并全面控制經營風險的外在力量，因此，強調通過信息披露來確保市場約束。然而不可否認的是，作為高負債經營的特殊金融機構，商業銀行對于某些信息的公布確實可能帶來巨大的負外部性。特別是那些涉及經營虧損、惡性突發事件或個體性危機的信息，一旦公開就可能產生“多米諾骨牌”效應，甚至可能危及整個金融系統的平穩運行和國民經濟的健康發展，因此，各國監管當局不得不予以高度重視。挪威的部分銀行已經從2006年開始執行新巴塞爾協議，但金融監管局卻仍然堅持信息披露前置制度。從他們的經驗中我們不難發現，對于銀行業的信息披露進行特殊的控制是必要的和有益的。借鑒挪威金融監管局的經驗，我國應該引入銀行信息披露的事前報告制度，對銀行業信息披露進行適當的控制。首先，要從制度上要求商業銀行在披露重要信息前，應事先呈報銀監會審閱。其次，要求商業銀行在收到其他外部監管部門的監管意見（如審計署的審計報告）后應在24小時內呈報銀監會。最后，應該給予銀監會一定的權限，由其決定信息披露的適當時機和方式，力爭在信息披露以前將問題化解，即使不能化解，也要為解決善后留出處置余地。當然，這并不是摒棄市場紀律和信息披露的原則，而是希望通過一定的彈性監管來找到更理想的方式化解各種危機。
（四）建立監管信息的傳導機制
挪威金融監管局與被監管銀行之間長期保持著信息交流和信息共享，保證了外部監管與內部控制相協調。而我國在這方面起步比較晚，一個突出的表現就是當前監管者對被監管者的信息反饋還不充分。如我國國有商業銀行的機構鏈條較長，當基層銀監部門發現了商業銀行的分支機構在經營中出現某些問題后，缺乏一個有效的途徑將這些信息反饋給國有商業銀行的董事會和管理層，造成銀行董事會與管理層、管理層與分支機構之間多重的信息不對稱，委托——沖突不能得到有效改善。由此引發的直接后果就是銀行監管很多時候只能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，哪里的銀行分支機構出現問題，就對哪里進行局部的處理，而不能真正對銀行整體的經營思路和內控機制產生影響，因而無法徹底解決問題。我們應該借鑒挪威金融監管局的成功經驗，在銀監會和商業銀行董事會之間建立行之有效的信息傳導機制，使銀監部門現場檢查等監管信息及時傳導到銀行的董事會，并通過董事會對銀行內部控制、公司治理、經濟資本管理等機制進行修補和完善。借助外部監管和內部治理的合力，來促進銀行機構整體管理水平的提高。
【關鍵詞】金融風險 金融監管 金融危機
金融監管缺失與危機爆發
危機爆發的始作俑者。發達國家是金融危機策源地。當前的全球性金融風險、金融危機是各國政府和經濟學家密切關注的問題。回顧金融危機的發展過程，金融危機從來沒有遠離我們而去，20世紀90年代以來金融危機不斷發生。對此，發達國家應承擔監管主要責任。發展中國家處在全球經濟體系的邊緣地帶或者末梢環節，沒有能力也不可能承擔主要的監管責任?！俺情T失火殃及魚池”，發展中國家往往是全球金融危機的受害者，發達國家只要管好自己的城門，全球性金融危機就減少爆發的機會。美國的GDP占全球1/4左右，美國擁有全球最大的金融中心，美國在全球金融監管中應承擔更主要的責任。之所以把2008年的金融危機和1929～1933年的經濟危機相提并論，其原因就在于這兩次全球金融危機都是起源于美國。如果發達國家，特別是美國把自己的金融管好，金融風險就能夠得到有效控制，全球金融體系的穩定就有了基本保證。
對金融危機的反思。第一，全球金融危機為何在美國爆發？原因有很多，但其中有一些與金融監管密切相關的問題值得重視：首先，適合混業經營的監管體制缺失。美國認為1929年的金融危機爆發是混業經營造成的，金融危機以后，美國實行分業經營。20世紀70、80年代以后，在金融自由化浪潮下，美國又向混業經營過渡，到世紀之交美國重新實行混業經營。但其后不到十年，美國爆發了最嚴重的金融危機。因此，混業經營與金融風險、金融危機是否存在內在聯系？但為什么在一直實行混業經營的歐洲大陸國家，德國、瑞士等并沒有發生危機？顯然，是美國金融監管體制出現了問題，其監管體制無法適應金融混業的需要，混業經營的監管體制缺失。其次，脫離金融監管的金融創新。傳統的金融創新都是逃避管制的產物，金融自由化以后這些金融創新更是遠離金融監管。脫離了金融監管的創新最后必然成為風險之源、危機之源。
第二，金融監管是否南轅北轍？“我們是否在錯誤的道路上越走越遠”，丁志杰教授對當前金融監管的狀況表示了擔憂。在過去30多年里，巴塞爾委員會對銀行方面的監管起到非常重要的作用，特別是資本充足率的監管成為監管的核心。隨著資本充足率的提高，全球銀行業并沒有越來越穩定，反而產生越來越大的破壞性。在國際金融危機沖擊下，人們對過去的金融監管開始反思，重新認識到系統性風險的存在以及宏觀審慎監管的重要性。如何確定金融監管立足點和理念？如果從理論層面來看就是外部性。金融業是高負債行業，它的破產以及發生危機會影響到所有的民眾，所以需要監管；與此同時，也應關注金融業存在多米諾骨牌的效應，所以需要政府的救助。然而，在監管和救助間不斷地惡性循環，至今尚未解決。由此是否可以推斷立足點可能出現錯誤，例如一直在防止過度冒險，而對于發展包容性金融等問題始終沒有解決好。
第三，加強金融機構的自我監管。有專家認為，在歐洲，新的金融監管并不會幫助金融機構應對金融危機，新的監管需要更高的資本要求，如果馬上實施則有可能加劇風險。因此，重要的問題在于：要加強金融機構的自我監管與內部監管。值得注意的是，現在銀行、金融中介機構甚至連普通的金融風險都不愿意承擔，其風險敞口（Risk Exposure）非常之低。當前重要的問題是，要找到一個有效的方法去配置金融體系的虧損以及資本市場的虧損，同時應盡快建立一個新的、穩健的、平衡的金融體系。
第四，多管齊下緩解金融危機。首先，推行巴塞爾協議Ⅲ的執行。雖然現在仍存在經濟衰退的風險，但可以此建立更好的監管系統?，F在全球經濟前所未有地整合了，而沒有很好的監管。而監管過度，銀行就不會給其他公司貸款，經濟增長就不會持續。所以必須要有監管者和銀行、銀行和企業間的對話。在實行新的監管措施時，必須考慮新的銀行系統的能力，必須要有放貸的能力，特別是對于小型企業放貸的能力，這樣才能讓全球經濟進一步恢復。其次，要關注所有的金融機構。人們強調對系統性重要金融機構（SIIF）的監管力度不夠，實際上一些非系統性重要金融機構也造成了很大問題。雷曼兄弟造成了全球的金融問題，但它并非SIIF。所以，不能只關注SIIF，要考慮到所有的金融機構。再次，建立全球審計系統至關重要?，F在已經有很多的變化，例如巴塞爾協議Ⅲ的實行，但缺少全球審計系統。美國有自己的標準，其他國家也有自己的標準，統一的標準應該是金融穩定委員會的工作重點之一。
金融創新與金融監管的關系
金融危機與金融創新的關系。創新是一國興旺發達的不竭動力，創新的突破將改變中國、改變整個世界，也將改變人們的生活。如果監管不利就會影響到創新，金融機構必須創新，否則就會被淘汰。2007～2008年的金融危機與金融衍生品密切相關，巴菲特曾把金融衍生品稱為“大規模殺傷性武器”，盡管他的公司也投資了很多金融衍生品，巴菲特的評論對銀行、金融機構都產生了很大的影響。
尋求創新與風險的平衡點。中小企業是中國經濟成長的一個重要關注點，中國GDP增長的50%以上來自中小企業的貢獻，但中小企業可獲得銀行貸款的比例只有20%～30%。因此，解決中小企業融資已成為中國經濟發展中一個極其重要的問題。在銀行融資無法大幅度提高的情況下，可能要更多地用第三方平臺。這就面臨著風險與創新的平衡問題，需要找到二者的平衡點。如果要使中小企業有更多的融資渠道，就一定要創新。創新就要面對風險，為了控制風險，需要注重兩個方面。
一是風險的透明化。其實中小企業可利用小額貸款公司、擔保公司等機構來融資，但這些機構都沒有加入國家的征信系統。應將其納入征信系統以清楚把握風險，使風險變得透明。此舉可使中小企業有更多的融資渠道，也有利于有效監管。二是業務模式的科技化。可利用科技和互聯網來解決中小企業融資問題，互聯網行業透明度高，客戶行為資料眾多，可使用在風險管理方面。在解決實體經濟融資問題的同時，也使金融創新與風險控制達成平衡。
國際金融監管改革及其進展
一是把握推進金融改革的新動力。國際金融危機改變了世界經濟金融格局，同時也促使全球金融監管規則不斷改進。當前國際社會對于加強金融宏觀審慎管理、防范系統性金融風險等問題已達成共識，注重加強對資本、流動性、系統重要性金融機構和“影子銀行”的監管。所有這一切，都為中國借鑒國際標準、推進金融改革提供了新的動力。
二是采用比發達國家更強的金融業約束。本輪金融危機爆發以來，中國的金融業取得飛速發展，貨幣供應量（M2）已超過90萬億，銀行業資產超過100萬億。在中國金融深化的同時也要注意到風險的存在，一定要注意風險的暴露要遠遠滯后于風險的累積，一旦風險累積到不可逆轉的時候，危機就會爆發，因此要居安思危。
三是對美國金融監管模式的借鑒需要謹慎。當前金融業的改革舉步維艱，特別是在美國金融改革出現巨大的阻力。這是因為美國的金融業是服務全球的，華爾街對全球提供金融服務，它的作用可能比其他國家更重要。羅納得·麥金農教授認為美國能夠在世界上獲得廉價的資金，而且美國獲得資金時沒有任何成本。實際上可將這種狀況歸結為美元的國際地位，華爾街對全球金融的控制力和影響力。華爾街的成功在全球有很強的示范效應，每個國家都希望自己有一條像華爾街那樣的街，也希望有像倫敦金融城這樣的小鎮。顯然，對于危機爆發以來美國金融監管模式的借鑒需謹慎，中國與其沒有可比性。
中國銀行業的挑戰與監管改革
推進中國銀行業監管改革?，F在中國和一些新興市場國家面臨中等收入陷阱問題。因此，一個良好的金融體系對于中等收入國家的經濟增長非常重要。要讓更多的消費者在市場上消費，同時支持更多的公司發展，這都要求處理好實體經濟與金融市場之間的關系。利率對于實體經濟很重要，但金融市場如何與實體經濟掛鉤值得探討。有時候需要通過杠桿的方式來增加數量，這時監管就要謹慎，尤其在糾正市場中潛在問題時，監管非常重要。
構建中國銀行業監管新體系。第一，構建監管新體系的基本點。在構建中國銀行業監管的新體系、制定銀行業新監管標準的過程中，中國銀監會既遵循國際監管標準的統一要求，又不簡單移植和照搬，始終注意處理好三個方面的關系：一是處理好國際統一的要求與中國具體國情的關系，針對中國銀行業的發展實際制定監管政策；二是處理好金融業發展與實體經濟增長之間的關系，有利于促進二者之間的良性互動；三是處理好銀行業維護監管標準的統一性和實施靈活性之間的關系，維護好銀行業的公平競爭。第二，構建銀行業審慎監管體系。針對金融領域存在的風險隱患，為堅守不發生系統性和區域性金融風險的底線，必然要求完善相關配套政策，全面構建中國銀行業的審慎監管體系。
基金項目：國家自然科學基金項目“全球化條件下中國新型金融監管體系構建及其有效性研究”（70973028）
作者簡介：劉曉星（1970-），男，湖南隆回人，博士，教授，金融學博士后，主要從事金融工程與風險管理等方面研究。E-mail: starsunmoon168@yahoo.省略
摘要：結合全球101個國家銀行發展和67個國家銀行穩定的數據，以實現銀行業的穩定可持續發展為銀行監管目標，根據收入水平和IMF原則將樣本國家分為五類，分析了代表性監管措施對不同收入水平國家和地區的監管效果。實證研究表明，中高收入國家的銀行業務活動監管、外部治理和資本監管同時可以實現銀行業穩定可持續發展；中低收入國家過高的業務活動限制和資本監管不利于銀行業發展，金融集團控制和監管獨立性反而會增加不穩定性；低收入國家過高的業務活動限制和資本監管水平不利于銀行業穩定發展，外部治理和官方監管權力更有利于實現銀行監管目標。
關鍵詞：銀行監管；銀行穩定發展；效果評價
中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1000-176X（2011）06-0063-06
次貸危機引發的全球金融危機充分表明，傳統的金融監管體系存在嚴重不足，金融監管的有效性受到質疑，監管措施的實施效果和執行力急需重新認識和提高。如何汲取國際金融危機教訓，實現金融體系穩定，迫切需要加強和完善金融監管。有效的金融監管對于全球金融穩定和經濟發展具有深遠意義。本文主要研究全球范圍內銀行監管措施與銀行發展和穩定之間的關系，運用來自世界銀行的銀行監管數據，針對經濟發展水平不同的國家和地區采用面板數據方法進行分析，了解不同監管措施在不同類型國家的監管效果。
一、文獻綜述
銀行監管長期以來一直是備受關注的研究領域，尤其是進入后危機時代，人們更加關注銀行監管體系的發展變革。目前關于銀行監管理論和對策研究的文獻較多，但對銀行監管效果進行數量分析評價的較少。早期的Diamond和Dybvig［1］從金融恐慌和金融危機的視角分析了美聯儲既充當銀行監管者、支付系統監管者又擔任制定貨幣政策職能的弊端。Peek等［2］指出通過對銀行展開調查得到的監管信息會對制定有效的貨幣政策提供幫助，他們運用CAMEL評級和有關失業和通脹的預測錯誤值來測量監管信息，通過進行最小二乘回歸分析發現，CAMEL變量和失業通脹預測之間存在顯著的正相關關系，說明監管信息能夠有效地反映宏觀經濟情況。Wall和Eisenbeis［3］，Bernanke［4］和Greenspan［5］發現單一監管機構的監管目標和宏觀經濟之間存在著相互依存的關系，兩者都是為了實現總體有效并且消除風險。但是Haubrich和Thompson［6］指出這一結論歸根到底取決于經濟范圍。如果這些監管活動的信息對指定貨幣政策能起重要作用，那么中央銀行就應該同時擔任制定貨幣政策和銀行監管的職能；如果設立專門的監管機構進行監管能帶來更大的好處，那么就應該把中央銀行從監管職能中分離出來。受以上研究的啟發，Barth等和Beck等人在國際金融機構的幫助下，從2000年開始通過廣泛的金融機構調查逐步建立起了覆蓋全球的金融監管數據庫，使金融監管評價真正進入了定性和定量相結合的時代。Beck 等［7］指出防范銀行危機并不是銀行監管的唯一標準，銀行監管應該考慮和宏觀經濟之間的聯系；他們運用49個國家大約5 000個公司的數據，采用有序的Probit計量經濟學方法進行回歸分析，研究不同的銀行監管措施對公司吸收外部資金的影響。其中，公司數據來源于1999年世界商業環境調查，監管措施變量來源于Barth等人的調查。研究發現，這些金融障礙和銀行監管的“監管獨立性”有關，監管機構干預銀行活動、撤換高管、中止股息紅利的權利越大，公司在進行外部融資時面臨的阻礙越大，但是如果一國銀行監管中信息披露程度越高，公司吸收外資時的障礙越少。Barth等［8］運用不同的計量經濟學方法以及不同國家的銀行數據進行了研究，發現提高信息披露程度和透明度會促進銀行業的發展（用私人部門信貸占GDP的比重來衡量）并且能提高金融中介的效率（更低的凈息差和間接成本支出）。Beck等［9］對什么樣的銀行監管政策改善或者惡化了公司吸收外資的障礙進行了更深入的研究，研究發現傳統的監管方法即官方監管機構直接監管銀行并沒有改善銀行的廉潔情況，而私人通過提高信息披露度對銀行的監督可以降低銀行的腐敗程度，進而可以減少公司在進行外部融資遇到的困難。Barth等［10］分析研究了哪種監管措施最有效。但是對于“最有效”并沒有確切的定義，他們構建了不同的指標來反映銀行監管措施的不同影響，包括銀行發展、銀行穩定、銀行脆弱性、銀行效率和銀行績效。數據來自于他們2001年在世界范圍內展開的銀行監管情況的調查。首先分析了監管變量和銀行發展之間的關系，結果表明政府對銀行的所有權越高，就越會降低銀行業的競爭并且限制跨國金融集團的形成，并且會降低透明度以及私人部門對銀行的監管效果；但是較高的私人部門監管水平并不會降低官方監管權力。這表明如果一國政府在銀行監管、所有權中占有重要地位，就可能抑制銀行的發展并且加劇腐敗程度。
2007年席卷全球的次貸危機引發了人們對傳統金融監管的深刻反思，開始從新的視角認識銀行監管的效果。Bernanke［11］強調美聯儲身兼數職的好處在于即使發生了金融危機或者金融恐慌，也能為銀行系統提供適當的流動性并且能預防支付系統的僵局。隨著經濟全球化的發展，外部審計在金融監管中占據越來越重要的地位。Ojo［12］通過對歐盟、德國、意大利以及美國四個國家和地區銀行監管的結構和體系之間的差異對比分析，研究了外部審計在金融監管中所起的作用，以及如何才能更好地促進銀行監管過程。Barrell等［13］為OECD國家設計了一套危機預警模型，這套模型最終揭示了資本充足率（杠桿比率）、流動性比率以及實際房價是這些國家金融危機發生可能性的決定因素。這一研究結果為金融監管者和中央銀行如何進行監管提供了很好的方向：充分利用銀行的流動性和資本充足率，抑制資產價格過快上漲可以有效地緩解未來的危機。目前國內關于銀行監管效果的評價研究主要是定性分析，定性和定量相結合的研究尚不多見。
二、指標構建與數據選取
銀行監管的效果要從宏微觀兩個角度來度量，基于微觀視角的銀行業自身發展和宏觀視角下整個銀行體系的穩定。本文監管效果分析圍繞這一監管目標展開。根據世界銀行和IMF的評價原則，我們選用銀行對私人部門貸款占當年國民生產總值的比重來考察銀行發展，值越大說明銀行發展越好；對于銀行穩定，我們選用不良貸款占總貸款的比重來衡量銀行業的風險比率，即銀行穩定性，值越大說明銀行風險比率越高。銀行監管效果不僅受到監管措施本身的影響，而且還要受到一國的經濟增長水平、法治水平、公民話語權、社會腐敗等因素影響。我們將銀行監管措施變量分成六類：銀行業務監管變量、金融控股變量、官方監管權力、外部治理變量、監管獨立性和資本監管變量。
（1）銀行業務監管變量是關于對銀行參與證券、保險和房地產業務的限制程度（不限制1，表示銀行可直接從事上述所有業務；允許2，表示銀行可從事上述所有業務，但需全部或部分通過子公司的形式；限制3，表示銀行或其子公司可從事上述部分業務；禁止4，表示銀行或其子公司均不可從事上述業務），取值范圍為（3，12），值越高表明限制程度越高。
（2）金融控股變量反映監管限制程度對金融集團形成的影響，包括銀行擁有和控制非金融企業、非金融性企業以及非銀行金融企業擁有和控制銀行的限制程度（不限制1；允許2；限制3；禁止4），取值范圍為（3，12）值越高表明限制程度越高。
（3）官方監管權力衡量監管機構是否有權采取具體措施來預防和糾正問題，取值范圍為（4，14.5）值越高表明權力越大。
（4）外部治理變量表明外部治理的嚴格程度，包括四個方面的內容：外部審計的力度，衡量銀行外部審計的有效性；財務報告的透明度；會計實踐，考察會計實踐使用的會計準則和標準；外部評級和債權人監督，考察外部評級機構和銀行債權人對銀行業績的監督。取值范圍為（9，17），值越高意味著外部治理越好。
（5）監管獨立性衡量監管部門獨立于政府的程度以及免受銀行業干擾的程度，包括監管當局相對政府行政機關的獨立程度；監管當局是否對其行為負有法律責任；監管部門在不同的政治考慮下，能夠獨立做出決策的程度。取值范圍為（0，3），值越高標志著獨立性越強。
（6）資本監管變量是總體資本要求嚴格程度和初始資本要求嚴格程度的加總，總體資本要求嚴格程度是指在確定最低資本充足率之前，資本要求是否反映了相應的風險因素，是否從資本中扣除了相應的市值損失；初始投入資本要求的嚴格程度是指某些資金是否可用作銀行的初始資本，這些資金是否需要官方核查。這個指標涵蓋了銀行的資本總量和資本金來源，取值范圍為（2，9），值越高表明嚴格程度越高。
很多經濟學家已經證明一國的金融監管質量和效果在很大程度上會受到一國經濟水平的影響。為了更好地分析不同監管措施對不同收入水平國家和地區的影響，我們根據世界銀行的劃分，把樣本國家分為五類：非OECD高收入的國家和地區（High-Income no-OECD）、OECD高收入國家和地區（High-Income OECD）、低收入國家和地區（Low Income）、中低收入國家和地區（Lower Middle Income）、中高收入國家和地區（Upper Middle Income）。
反映銀行發展與銀行穩定的數據均來自于世界銀行發展數據庫；監管措施變量數據來源于Caprio等人通過調查得出的世界銀行監管數據庫，該數據庫2001年建成并定期更新；公民話語權、國家腐敗程度和法治情況的數據來源于Kauffman等人建立的“Governance Matters”數據庫。
三、基于銀行發展的監管效果分析
為了分析不同監管措施對不同收入水平國家和地區銀行業發展的影響，我們選取了101個國家2002―2008年的相關數據，總共數據量為695個。根據IMF和世界銀行的分類原則，把這些樣本國家分為五類（見表1所示）：非OECD高收入的國家和地區（14個）、OECD高收入國家和地區（24個）、低收入國家和地區（15個）、中低收入國家和地區（22個）、中高收入國家和地區（26個）。然后運用面板數據對這五類國家分別進行分析。
表2的統計結果表明，總體來說，各項監管措施對銀行發展都有顯著的效果，金融控股變量、外部治理變量、官方監管權力以及資本監管變量和銀行發展之間都有顯著的正向關系。這說明，就世界范圍而言，對金融集團形成的限制程度越高、外部治理越好、官方監管權力越大、對銀行的資本要求越嚴格，越有利于銀行業的發展。但就不同收入水平國家和地區來說，監管措施的監管效果存在差異。
銀行業務活動的監管限制在高收入水平國家，會對銀行發展產生負面影響，即對銀行參與證券、保險和房地產業務的限制程度越高，越不利于銀行發展；但是在收入水平不高的國家和地區，銀行業務活動限制對銀行發展有正相關關系，即對銀行業務活動限制程度越高，銀行發展越好，這是因為在這些國家和地區，金融成熟度不高，銀行業尚沒有發展健全，需要限制銀行業參與其他行業才能保證銀行業的穩定發展。
表1基于銀行發展分析的國家分類（合計101個國家和地區）
注：OECD表示經濟合作發展組織（下同）。
表2基于銀行發展的監管效果統計分析
金融控股變量幾乎對所有類型國家都有顯著影響，但影響效果不同。對高收入OECD國家、中高收入國家其影響是負的，其他類型國家影響為正。這說明，在高收入但非OECD國家、低收入以及中低收入水平國家限制金融集團的形成會促進銀行發展，因為在這些國家中，銀行業競爭壓力不大，金融集團化程度越高越難以監管，產生壟斷導致低效率，但在高收入OECD國家和中高收入國家，銀行競爭會比較激烈，對金融集團形成可能性的限制程度適當降低，反而會促進銀行業的發展。
官方監管權力對高收入OECD國家、低收入國家以及中高收入國家有顯著影響。其中對高收入國家影響為正，即在這類國家和地區中官方監管權力越高，越能促進銀行業的發展。而在收入水平不高的國家中，官方監管權力普遍都過高，會對銀行發展產生不利影響，應該適當地降低官方監管權力。
外部治理變量幾乎對所有國家都有顯著的正向影響，表明不管收入水平如何，外部治理對銀行業發展都會起到促進作用，外部治理越好，銀行發展也越好。
監管獨立性指標反映了監管部門獨立于政府以及免受銀行業干擾的程度，除了高收入OECD成員國國家和低收入水平國家，其他國家的系數都為正，表明監管獨立性對一國銀行業發展的影響具有普遍性，其中監管獨立性系數最大，說明監管機構獨立性越高，相應國家和地區的銀行業發展越好，因為監管部門能更好地獨立于政府并且免受銀行業的干擾。
資本監管變量對不同類型的國家也同樣會產生不同的影響，在發達經濟體和中高收入國家，監管資本指數較低，即對銀行業的資本要求不是很嚴格，分析結果表明在這兩類國家和地區中，資本監管程度越高，越能促進銀行發展，因此應該加強對資本要求的嚴格程度。而在高收入但非OECD國家以及低收入國家，對銀行業的資本要求已經很嚴格，所以會對銀行發展產生過多的束縛，應該適當降低這一要求的嚴格程度。
四、基于銀行穩定的監管效果分析
我們用銀行的風險比率來表示銀行的穩定性，即不良貸款占總貸款的比重來衡量。由于數據獲取的原因，我們只選取了67個國家和地區2002―2008年的數據，然后按照同樣的分類方法把這些國家和地區分成五類，其中非OECD高收入的國家和地區（8個）、OECD高收入國家和地區（23個）、低收入國家和地區（4個）、中低收入國家和地區（14個）、中高收入國家和地區（18個），具體分類情況見表3所示。
表3銀行穩定國家分類（合計67個國家和地區）
在對國家進行分類的時候，由于數據限制低收入國家個數太少（4個），我們把低收入水平的國家和地區與中低收入水平的國家和地區歸成一類來進行分析，結果見表4所示。
表4基于銀行穩定的統計分析
統計結果表明，銀行監管措施在維持銀行業穩定方面產生了顯著效果。對銀行業務活動限制程度和資本要求水平越高，越能降低風險比率，維護銀行業的穩定。對不同收入水平的國家和地區，監管措施對銀行業穩定的效果不同。
銀行業務活動限制對高收入OECD國家和低收入國家的銀行風險比率有顯著的影響，但影響效果不同，對發達經濟體有正向的影響，對低收入國家有負面影響。因為在發達經濟國家金融市場已經相對成熟，銀行參與其他業務活動可以降低銀行的風險比率。但在低收入國家，金融市場機制尚不健全，銀行從事其他行業的業務活動會帶來很大的風險，因此提高對銀行業務活動的限制會降低銀行業的風險比率。銀行業調查也充分表明，現在在發達經濟體國家和地區對銀行總體業務活動限制程度最低，在低收入國家和地區，這一限制程度最高。
金融控股變量只對高收入OECD國家有顯著影響，在發達經濟體國家和地區，對總體金融集團的限制程度較低，這在一定程度上降低了銀行的風險比率。
官方監管權力變量對高收入OECD國家和地區以及低收入水平國家和地區的銀行業穩定有顯著影響。在高收入水平國家和地區這一影響為負，低收入水平國家為正。說明對于發達經濟體國家和地區，應該考慮適當強化官方監管權利，低收入水平國家和地區應該降低這一權利，以維護銀行業的穩定。
外部治理變量只在高收入但非OECD國家和中高收入國家對銀行風險比率有正向影響，說明外部治理已經起了反向的作用，加大了銀行的風險。因為在這兩類國家和地區，外部治理指數相對于其他國家較高，信息披露程度過高反而不利于銀行穩定。
資本監管對控制銀行的風險比率起到了很好的作用，對高收入但非OECD國家以及中高收入水平國家的影響最為顯著，在這些國家中，對銀行的資本要求越嚴格越能降低銀行的風險，維護銀行業穩定。
五、研究結論
綜合銀行發展和銀行穩定兩個方面來考察銀行監管措施效果，發現中高收入國家的銀行業務活動監管、外部治理和資本監管同時可以實現銀行業穩定可持續發展；中低收入國家過高的業務活動限制和資本監管不利于銀行業發展，金融集團控制和監管獨立性反而會增加不穩定性；低收入國家過高的業務活動限制和資本監管水平不利于銀行業穩定發展，外部治理和官方監管權力更有利于實現銀行穩定與可持續發展。
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關鍵詞:銀行業;宏觀審慎監管;研究
中圖分類號:F832.1 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2010)09-0055-04DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.09.12
2008年末國際金融危機爆發以來,國際上公認的一個重要教訓就是監管機構在強化微觀審慎監管要求的同時,忽略了宏觀審慎監管的建設。危機后,如何防范、應對和處置系統性風險成為各國加強金融監管面臨的主要研究課題,也是宏觀審慎監管所強調的內容。
一、問題的提出
所謂宏觀審慎監管,從金融體系整體而非單一機構角度實施的監管,并力圖通過對風險相關性的分析、系統重要性機構的監管來防范和化解系統性風險。而銀行業宏觀審慎監管是指以制度和措施防控銀行業系統性風險,即如何識別和度量銀行業系統性風險,如何防止風險在不同市場和機構之間傳遞,如何實現各類宏觀審慎監管當局之間的協調與信息共享。再從宏觀審慎監管的目的來看,其旨在防范系統性風險。中國人民銀行作為國家宏觀經濟調控部門,負有金融穩定之責,其加強宏觀審慎監管屬法理之中,但“三會”作為微觀監管部門,也要提加強宏觀審慎監管。一個更關鍵的問題在于目前“一行三會”的架構之間的宏觀審慎監管是否能做到互通信息。從銀行業監管角度來看,加強宏觀審慎監管是否會偏廢促進銀行業的合法、穩健運行,維護公眾對銀行業的信心的監管目標,以及加強銀行業宏觀審慎監管是否會與中國人民銀行及其他監管機構發生職責重疊,如果加強銀行業宏觀審慎監管著實必要,那么它是對付金融危機的應時之需,還是長期之策,銀行業宏觀審慎監管的工具又是什么,以及它監管的重點有哪些?本文將圍繞以上問題展開研究。
二、銀行業宏觀審慎監管的必要性與特征分析
由于我國金融業在綜合經營不深、對國際金融市場參與不深的情況下,銀行業損失較小。雖然避過了金融危機,但并非說明我國的銀行業監管能力超強。受國際金融危機啟發,當前,我國銀行業監管實行宏微觀審慎監管相結合有其必要性,但同時在監管實踐中也面臨著重重障礙。
(一)傳統系統風險理論與現實金融危機比較
傳統的系統風險認識理論認為系統風險的爆發主要由銀行而非其他金融機構引發的,銀行作為存貸方的中介,其資產結構具有存短貸長的特征。因此,它的倒閉能夠引發系統風險,而其他金融機構因自有資金和客戶資金相分離,不具有銀行這樣的地位和作用,它的倒閉不會引發系統風險。但此次金融危機實況表明,正是投資銀行等券商的先行倒閉繼而殃及銀行,在金融危機爆發伊始,與投資銀行、保險公司等其他金融機構相比,商業銀行系統遭受的損失的確較小,但伴隨著危機的發展和影響的深入,以花旗為代表的國際大型銀行也遭受了極大的損失。因此,銀行之外的金融機構也會引發系統風險。
(二)宏觀經濟平穩與銀行業有效監管比較
良好的宏觀經濟環境有利于促進金融穩定與金融業的發展。為此,金融業的機體健康和安全穩健取決于其所置身的宏觀經濟環境。如果宏觀經濟環境不良,宏觀經濟政策缺失,那么金融審慎經營與審慎規制和監管免不了會受到宏觀經濟環境和政策的“綁架”而無法有效貫徹,最終貽害金融和實體經濟自身。反之,銀行業的穩健對金融穩定和宏觀經濟平衡起著重要作用。長期以來,我國金融市場一直是銀行主導型市場,銀行業資產占全部金融資產在90%以上,因此,我國金融風險主要來自銀行系統。經濟增長在很大程度上影響著銀行體系的安全性,也在很大程度上依賴于銀行業的穩健運行。
作為穩健經濟環境的關鍵組成部分,有效的銀行監管與有效的宏觀經濟政策一起構成了金融穩定的關鍵因素。從2008年末至2010年一季度末,為確保中央提出的“保增長、擴內需、調結構”的政策目標的完成,央行實行適度寬松的貨幣政策,人民幣各項貸款2009年新增9.59萬億元,2010年一季度新增2.6萬億元。巨額信貸背后,貸款集中度問題突出,不僅客戶結構,而且期限也高度雷同。在這種情況下,單純的針對個體的微觀審慎監管已經不能完成對風險的全覆蓋,宏觀審慎監管提上日程,即更需關注銀行業金融機構的整體系統性風險。
(三)宏觀審慎監管與微觀審慎監管比較分析
宏觀審慎的誕生填補了宏觀經濟政策(財政政策和貨幣政策)和微觀審慎監管之間的鴻溝。加強銀行業宏觀審慎監管,有助于降低銀行業金融體系的順周期性。作為一種新型的監管模式,其區別于微觀審慎監管主要顯現在不同的監管目標以及由此而采取的不同監管措施上。銀行業宏觀審慎監管的目標在于防范銀行業系統性風險,維護金融體系的整體穩定,防止經濟增長受影響;在監管內容上,銀行業宏觀審慎監管側重在對銀行業金融機構的整體行為以及金融機構之間相互影響力的監管上,同時關注宏觀經濟的不穩定因素;從具體監管對象上看,銀行業宏觀審慎監管更關注銀行和以銀行為主的金融集團的行為,以及金融市場整體趨勢及其與宏觀經濟的相互影響。而基于金融創新使得風險轉移的形式多樣化和金融一體化背景下使商業銀行面臨著無法規避的系統風險,僅僅通過微觀層面的審慎監管還不夠,尚需要宏觀層面的審慎監管。
(四)宏微觀審慎監管與現有體制比較
堅持宏微觀審慎監管有機結合,有助于實現兩者相互促進,增強彼此的監管效果。如對于銀行的信用風險敞口監管,微觀審慎監管措施會關注該銀行信貸資產的集中度和相關放貸政策,而宏觀審慎監管措施則會關注銀行業整體的信貸規模及其與有關資產價格的關系,并據以判斷銀行體系是否正在積累信用風險。而現有體制之困在于:一是多頭監管風險。在傳統的分業經營模式之下,不同金融機構的業務范圍被嚴格限定在特定的領域之內,金融監管采取機構監管的多頭監管模式,單家監管機構容易犯下“只見樹木不見森林”的錯誤。其一,在金融創新的推動下,當形式上不同業務種類的金融機構所提供的金融服務在經濟功能上有相互替代的可能時,機構監管模式就很容易受到金融機構的規避與操縱,無法對金融機構實施有效的監管。其二,可能使得不同監管部門對同一宏觀經濟政策態度不同,進而影響金融監管與宏觀經濟政策的協調結果,不利于協調機制發揮實效[1]。其三,基于多頭監管產生的三家金融監管當局之間的協調與信息共享、監管當局、中央銀行和其他宏觀審慎部門之間的協調與信息共享,仍然限于表面化和形式主義,缺乏實際效果。“三會”曾在央行和財政部缺席情況下召開過兩次監管聯席會議,并以備忘錄的形式表示對金融機構綜合經營應實行“主監管”制度。但這一制度實際未獲央行認可,實際也未真正實行[2]。“三會”之間的聯席會議在召開兩次后也未能持續。二是政策體制風險。我國金融的系統性風險當前主要表現在快速膨脹的資產泡沫,包括高昂的房地產價格,其根源是政策風險。政府作為金融與非金融資產的主要持有者和金融市場的監管者,金融機構仍然是政府所有或受政府控制,監管部門可以直截了當地干預這些機構的內部事務,包括向其派遣管理人員。此外,一些超大規模的金融集團、數量眾多的擔保公司、典當行、小額貸款公司等機構也游離于審慎監管之外,存在一定的系統性風險隱患。
三、加強銀行業宏觀審慎監管的思路與對策
加強宏觀審慎監管賦予了銀行業監管部門新的職能,對銀行業監管部門提出了更高要求。在這一問題上宏觀審慎監管更多應體現為監管理念,而從政策實施操作上,加強宏觀審慎監管應包括幾方面:建立與宏觀經濟部門的合作關系;調整銀行業監管機構內部職責;建立宏觀審慎監管框架;完善系統性風險分析工具方法和培育宏觀視野的監管人才。
(一)建立與宏觀經濟部門及其他監管機構間的良好合作關系
強調宏觀審慎監管的政策理念認為,僅憑微觀層面的努力難以實現金融體系穩定,監管當局有必要從經濟活動、金融市場以及金融機構行為之間相互關聯的角度,加強宏觀經濟管理部門、金融監管各部門之間的協調,這是當前強化宏觀審慎監管的重要方式之一。從前述可知,金融危機擴散的原因之一是監管機構之間、監管部門與宏觀經濟管理部門之間信息不對稱。因為分割式的監管體制和缺乏宏觀協調外部關系容易導致重復監管、“監管真空”和政策相左。然而防范系統性風險,應對處理危機往往又超出了監管部門的能力范圍。就單個的金融監管當局,主要的任務是維護具體的金融機構的穩健經營,其本質屬于微觀審慎的范疇。這些機構雖也涉及一部分宏觀審慎職能,例如逆周期資本金監管制度,以及對金融機構同類組的某些監管政策等,但終究不會有整體圖景。
銀行業監管部門的持續監管也僅是金融安全網的一個有機組成部分,最后貸款人、公共財政部門在處理應對危機中的功能是不可替代的。著眼于系統性風險的防范,必須從完善金融安全網的角度,建立與上述宏觀經濟部門的良好合作關系,以及加強監管部門溝通合作和明確問責制度,對防范系統性風險十分重要。具體而言,一方面銀行業監管部門應與宏觀經濟政策的制定部門建立良好的溝通與協調機制,統一各部門的判斷和認識,降低部門判斷的差異,避免可能導致實行的不同政策在目標上的沖突,如增進監管政策與貨幣政策的協調與配合[3]。在同一金融市場環境條件下,貨幣政策、監管規則的基礎是銀行的穩健經營與銀行業的穩定,決策的著力點在于“市場約束”下的資產價格。因此,需要共同加強對資產價格、金融風險的研判,增進信息溝通和共享,防范系統性金融風險,最終實現整個金融體系穩定的目標。另一方面,不同監管部門在明確各自職責分工基礎上的定期信息交流制度、經常聯系機制及聯席會議機制應繼續貫徹和有效執行,并應進一步加強金融監管部門之間的合作與協調,力求發揮合力,使監管更加及時有效。
此外,銀行業監管部門應具有適當的權力和工具以制約宏觀經濟政策制定者的行為,以保證協調能夠發揮防范系統風險的實效,建議賦與銀行業監管部門參與宏觀經濟政策決策的適當權限。
(二)調整銀行業監管機構內部職責分工與結構
金融危機表明,無論是“雙線多頭”監管,還是“單一主體”監管,都不能防止金融危機的發生,阻止金融危機的傳播,“最優的監管制度”并不存在。在我國現行的銀行監管體制下,明確銀行監管體系內部的審慎監管與業務監管職責分工。銀行業監督管理委員會層面應集中專注于宏觀審慎監管,省級派出機構則應加強業務合規監管,實現宏觀審慎監管與微觀審慎監管的內部協同,分局及監管辦事處專注于微觀審慎監管,應通過調整職責分工以控制銀行體系的整體風險水平,使之與監管資本最低要求相適應。同時,建立符合我國實際的銀行監管論壇等機構,完善監管政策目標的傳導機制,改善銀行監管的微觀基礎。
(三)建立宏觀審慎監管框架
建立宏觀審慎監管體系并不意味著原有的微觀監管框架,而是在傳統的微觀審慎監管仍然需要繼續推行的前提下,宏觀審慎性監管的推進應考慮到整個銀行業金融系統的穩定性。由于銀行業金融機構和金融體系具有內在的順周期性,其重要表現是經濟繁榮時期,銀行增加貸款,促進經濟進一步繁榮;經濟衰退時期,銀行收縮信貸,導致經濟陷入更嚴重的衰退。因此,建立宏觀審慎機制的目的就是要解決目前市場中的順經濟周期的機制,采取適當的逆周期政策、建立適當的逆周期機制,這也將成為未來宏觀審慎監管框架的一個重要組成部分,但應消除這種順周期性以及引入逆周期性的資本緩沖制度框架。資本緩沖制度的設計理念在于通過要求金融機構在經濟條件良好時增加資本,在經濟條件惡化時減少資本,從而以一種逆周期的方式執行資本充足規則。筆者以為,消除順周期性和鞏固銀行資本的建議正是沿著有助于維護金融穩定的正確方向前進。但從宏觀經濟的角度來看,必須避免因強化監管規則而損害經濟的穩定性。正因為如此,確保監管規則的靈活性非常重要,如應參照我國銀行業金融機構的具體條件,靈活把握執行資本充足規則的程序和時機。
同時,監管體制安排的宏觀審慎取向還需要進一步加強和擴充。對單家銀行業金融機構的嚴格監管自然不能松動,但監管者還應投入更多資源用于對各類銀行業金融機構之間關系以及機構與整個金融環境關系的研究上,包括研究銀行的主營業務線是如何連接到更廣泛的信貸媒介過程中、金融系統風險是在哪些領域逐漸聚集而高度集中的等問題。銀行業監管機構應力爭找到用有限的資源“反制”銀行業系統風險積聚的辦法,而在確定階段性監管目標的時候必須現實一些[4]。根據競爭性市場原則,宏觀審慎監管不應追求零失敗目標,應允許無效的金融機構在競爭中退出市場。事實上,在一個動態變化的市場中,不可能期望通過監管完全消除所有的不穩定。
(四)選擇宏觀審慎監管策略、工具及重點
銀行業是一個高負債、高杠桿、高風險的行業,對整個經濟而言,銀行及其提供的金融服務具有公共性質,有較強的外部性。因此,強化宏觀審慎監管是一項需要長期堅持的方略,而不是當前危機期間的短期選擇。宏觀審慎監管應包括宏觀審慎監管工具和宏觀審慎監測,“工具”主要指監管者采取的行動,是一部分或全部微觀審慎監管工具之和,如銀監會新要求商業銀行以備不時之需的及時調整商業發展計劃、資本補充計劃、利潤分配和薪酬計劃。實際上,宏觀審慎監管的核心內容就是豐富和完善金融監管工具?！氨O測”主要側重于市場分析,包括數據搜集和分析、預警系統及壓力測試等,采用先進的系統性風險方法,這種分析要覆蓋居民、企業、金融機構和政府的信貸及杠桿化情況?？紤]到系統性風險中經常出現的多米諾骨牌效應,及時掌握體系內銀行業金融機構之間相互的頭寸比例,特別是大型金融機構和國際金融機構之間的頭寸監管將成為一種宏觀審慎監管的工具。加強宏觀審慎監管,運用宏觀審慎監管工具完善銀行業風險預警機制,改進銀行業風險監測和壓力測試。
在當前形勢下,加強宏觀審慎監管的重點應在于防范金融跨市場、跨領域發展可能潛藏的系統性風險。即關注那些能夠產生系統性風險的集團內部不受監管的實體和不經營業務的控股公司;關注金融體系的結構,包括金融市場本身的結構、融資結構、投資者結構、金融工具結構、市場參與各方的資產負債結構等的脆弱性;關注金融市場的系統性風險,有效防范跨市場風險的傳遞和蔓延,尤其是對于創新金融產品,如理財產品等,要按照“風險可控、成本可算、信息充分披露”要求強化管理,以及要把與地方政府有關的業務全部納入監控范圍內。要進一步加強對大型銀行的并表監管,提高商業銀行的并表管理能力。通過這些措施,實現宏觀審慎監管與微觀審慎監管的有效對接和有機配合,確保銀行業穩健發展。
(五)培育具有宏觀視野的監管人才
在現有的監管制度中引入宏觀審慎監管政策將會帶來一些挑戰。實施全面系統性風險監管要求監管者更專業,具備豐富的金融市場與機構專業知識,具備對市場和機構足夠的認知、精確的分析、處理大量信息的能力,并能對市場上不關聯的信息進行收集與處理。為此,銀行業監管者要樹立宏觀監管意識,不斷提高宏觀政策水平,同時還要具有一定的國際視野。
綜上所述,建立宏觀審慎監管體制是大勢所趨。我國需要順應這種調整趨勢,建立和完善系統性風險應對和防范體系。當然,建立和完善宏觀審慎監管除了需要在上述方面進行充分論證準備,現階段我國的宏觀審慎監管還涉及宏觀經濟金融運行、政策和文化因素。我國既不能過度監管,也要避免監管不足;既不能盲目推進、徒增成本,也要避免放松和遲緩改革。銀行業監管機構以某種形式參與維護金融體系的穩定是不可或缺的,也必將在宏觀審慎監管中扮演重要角色。但這已成為一個不可回避的挑戰。
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The research on implementing macro prudential regulation of our banking
HUANGHan-xing
(china banking regulatory commission fujian office,Fuzhou 350004,China)
關鍵詞:金融危機;金融監管;改革
2007年4月2日,美國第二大次級貸款機構新世紀金融公司宣布破產,標志著美國次級貸款危機大爆發。以美國的次級貸款危機為起點,迅速蔓延到美國的金融、房地產市場乃至整個美國經濟。金融海嘯以美國為中心,隨著全球經濟鏈條迅速擴展到全世界各地。接下來歐洲,亞洲金融市場也出現嚴重的震蕩,全球性經濟危機爆發。世界經濟增長衰退,消費萎縮,失業率大增。全球面臨著二戰以來最嚴重的經濟危機。
經濟危機爆發以來,各國政府以不同方式拯救經濟。到2009年第二季度底,全球經濟基本止住了下滑的態勢,有企穩的特征。此時,各國政府,經濟理論界開始從深層次角度研究這次經濟危機發生的各種原因。目前各國公認的是金融創新失衡,金融監管缺位,是金融危機的重要原因。金融危機表面上看是由住房按揭貸款衍生品中的問題引起的,深層次原因則是金融業嚴重缺乏監管,內部管理機制失誤造成的。
因此從2009年初的G8會議、4月份的G20峰會,7月份舉行的首屆中美經濟戰略對話,都對加強全球金融監管合作,改革,完善各國金融監管體系達成了一些共識。本文試圖從當前各國及國際組織對金融監管改革的最新思路、方案出發,結合我國經濟發展,金融監管的現實,對我國的金融監管改革提供一些思路。
一、美國的金融危機原因分析及金融監管改革方案
處于全球領先地位的美國金融系統,無論是發達程度、透明度、監管力度,還是融資規模、金融產品多樣化等都堪稱世界之最,暴發這種嚴重的金融危機的原因有:
(一)金融監管放松,缺位及衍生品的濫用
1999年美國國會通過了《金融服務現代化法案》,推行金融自由化,開始放松了金融監管。同時美國各金融機構推出了許多金融衍生產品,這對繁榮金融市場和市場經濟發揮過重要作用。但是衍生產品太多,加大了投機風險而與此有關的風險預警機制及防范措施卻未能跟上,從而為金融危機的爆發埋下了禍根。美國本輪金融風暴是次貸危機進一步延伸的結果,而次貸危機則與美國金融機構在金融創新中過度利用金融衍生品有關。
(二)金融大機構產生系統性風險
隨著金融業的發展,美國誕生了一大批金融銀行控股公司,同時進行投行,商業銀行業務。這些混業經營的大型金融機構的業務行為,已經不僅僅關系到其自身的發展更影響到整個金融系統的健康。在美國的監管體系漏洞下,大量金融機構均使用高杠桿,高風險衍生品,所產生的風險危及整個金融市場及宏觀經濟,生成了系統性風險。
(三)金融生態中的問題,也助長了金融危機進一步向縱深發展
金融生態本質上反映的是金融內外部各要素之間有機的價值關系,美國金融危機不僅僅是金融監管的問題,次貸危機中所表現出的社會信用惡化、監管缺失、市場混亂、信息不對稱、道德風險等,正是金融生態出現問題的重要表現。
針對以上,2009年6月17日美國啟動了自大蕭條時期以來規模最大的金融監管改革,以全面修復美國現有金融監管體系,提出了監管大型金融機構、保護消費者及彌補在衍生品市場的監管漏洞三個主要內容。第一項內容,將授權美聯儲監管所有可能對整個金融系統造成風險的機構。美聯儲將對這類商業銀行、投資銀行業務為主的銀行控股公司(如高盛公司)、保險公司(如AIG)等實施監管。美聯儲有權利要求他們維持較高的資本充足率,限制做出高風險投資、過多地提高杠桿率等。學界和市場普遍將該項提議視作確立美聯儲為SRR(系統性風險監管者)的方案。第二項改革內容是計劃新成立一個消費者金融保護局(CFPA),對按揭貸款、信用卡等消費信貸實施更加嚴格的監管,保護消費者權益。消費者金融保護局將對金融機構發行的消費者信貸產品進行監管,有權設立新的標準、行業規則,并對違章銀行實施懲罰。第三項改革內容,著眼于彌補監管漏洞,主要是強化資產支持證券(ABS)和其他金融衍生產品的監管。
美國政府的金融監管改革方案表明改革的框架。雖然并沒有對金融生態改良方面,評級機構改革方面作出制度安排。
二、G20峰會,歐盟及英國金融監管改革方案
G20倫敦峰會在2009年4月20日公告中表示,當前危機的根本原因是“金融業的重大衰退和金融監管措施的重大失誤”。監管者沒有及時識別風險、金融體系中一些重要環節游離于監管之外,是美國次貸危機蔓延、深化的重要原因。更大范圍、更高層次的監管合作平臺成為應對危機之策。根據G20倫敦峰會的公報,G20峰會中誕生的金融穩定理事會(Financial Stability Board,下稱FSB)承擔起全球金融體系監管改造、宏觀審慎風險監測等重擔。
歐盟委員會2009年4月也出臺改革方案,試圖設立一套泛歐金融監管體系,加強歐盟層面上的金融監管,改變目前成員國條塊分割的局面。這套改革方案由宏觀和微觀兩大“支柱”組成。在宏觀層面上,改革方案建議設立一個由歐洲中央銀行牽頭組成的“歐洲系統性風險理事會”,負責監測整個歐盟金融市場上可能出現的系統性風險,及時發出預警并在必要情況下建議采取何種措施。在微觀層面上,歐盟將強化現3個專門委員會的角色,以保證各國監管標準一致。這3個委員會均由成員國監管機構代表組成,分別負責銀行業、保險業和證券業的監管協調。
作為世界第二大金融市場的英國,在10年前開始了一場引起全球廣泛注意的金融監管改革,成為全球首個實行統一金融監管的國家。英國金融監管官方對這次金融危機原因分析認為:第一,大型投行在信貸證券化發展下承擔了類似商業銀行的角色,而監管對與這種新形式的信貸業務未能跟上。第二,投行和從事一些投行業務的大型商業銀行在進行自有交易時,沒有足夠的資本金和資本約束。并且通過各種表外業務繞過監管。
在英國,英國金融監管局是超級監管者,集中國證監會、銀監會和保監會等監管者角色于一身,其優勢就是針對某一個大型金融控股公司,可以整體監管其風險,針對這次金融危機,作為監管者的英國金融監管局,在以下三方面加強了監管。
第一,對于商業銀行的自有交易行為規模和對應的資金儲備,直接加以限制和要求。以高資本充足率要求銀行達標,尤其是進行自有交易行為的銀行,保證商業銀行作為企業服務的角色不變,而不是變為專門的市場交易者。
第二,在跨境監管金融機構方面,提高國際合作,加強監管者之間更多交流,得出整體結論。地區層面關注當地銀行的資本充足與流動性水平。對大型跨境銀行總體上提高資本充足水平,因為這些銀行相對于地區性銀行,其復雜性以及可能遭遇問題的幾率都更大。
第三,在宏觀思路上,通過和英國央行(英格蘭銀行)共同分析合作,英國金融監管局可以提供對個體機構的了解,央行和金融監管局合作得出整體思路,即在周期中所處的位置問題,如何反周期的提出資本金要求,在局面失控之前剎車,做出前瞻性監管要求。
三、我國金融監管改革方向
自從我國確立“一行三會”分業監管金融監管體制以來,各監管機構在應對相關業務機構實行“審慎監管”,化解各行業存在的金融風險。我國現有的金融監管基本原則是嚴格的審慎監管。在這次世界性的金融危機中,我國的金融機構沒受到大的沖擊,金融危機對我國金融體系的影響有限。
但我們同時要清醒地認識到,目前實行的分業經營,分業監管的金融監管體制是在我國以前相對封閉,相對低層次的金融市場發展基礎上形成的。經過近幾年全球金融市場一體化,特別是經過這次全球性金融危機后,現有的監管體制已越來越不適應我國金融市場發展的現狀。
我國金融監管部門要從現實出發,前瞻性地對我國的金融監管改革從以下四方面著手完善。
(一)金融監管理念的轉變
以前我國金融監管的指導思想是加強管制。通過限制金融機構的經營業務范圍,限制金融創新,控制金融價格來保證金融市場的穩定。表面上的金融安全實際上是以金融市場的發展滯后為代價。所以我們要轉變思路,在監管部門可控的前提下,即宏觀審慎監管,微觀上逐步漸進地放松管制,鼓勵金融創新。通過強化金融市場的競爭,促進金融市場的發育與金融業的發展。在管制逐步放松的過程中,通過不斷提高監管部門的風險防范能力和監管水平,來控制和防范金融風險。
(二)分業監管體制下混業金融機構的監管,防范金融系統性風險
分業監管的金融監管體制是大體適合于我國目前金融市場發展現狀的。雖然隨著全球混業經營和混業監管的趨勢,我國金融業混業經營方式開始出現,但規模和比例目前都比較小,較快轉入混業監管體制也不符合現實。
從目前我國“一行三會”的金融監管體制看,現實的方案是改造央行的內部組織結構,強化央行的金融穩定局對系統性金融風險的監測和監管。更好發揮央行在貨幣政策調控,宏觀審慎監管,維護金融體系穩定中的作用。
(三)在宏觀審慎監管中,強化資本約束的普遍性
從我國目前的經濟金融形勢看,2009年上半年,為了配合保增長,4萬億的刺激內需計劃,我國銀行業貸款規模迅速擴張,對推動經濟企穩起到了重要作用,貸款高速投放積聚的風險隱患也在增加,銀行業金融機構經營活動中的不審慎行為和沖動放貸、粗放經營的傾向有所抬頭。造成部分資產泡沫。當前,金融監管機構要對各商業銀行的資本充足率要提高和收緊,特別是銀行以發行次級債充實資本金的做法更要收緊,從而控制銀行的經營風險和系統性風險。
因此,收緊商業銀行以發行次級債充實資本金的監管措施是為了減輕商業銀行對次級債補充附屬資本的依賴性,亦緩解商業銀行互相持有次級債可能造成的系統性風險。
(四)加強與國際及地區金融監管當局合作交流
國際間金融監管部門配合,首先可加強與在華外資金融機構的母國監管當局的聯系,對外資金融機構母國經濟狀況和本部信息進行交流。其次能夠加強與G20峰會中誕生的FSB溝通與協調。FSB將承擔起全球金融體系監管改造、宏觀審慎風險監測等重擔。還應與國際貨幣基金組織,國際證監會組織、國際清算銀行等國際金融監管組織重點合作,對宏觀經濟和金融危機風險發出預警,并采取必要行動解決這些危機。
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