時間：2023-09-03 14:49:08
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引言
社會保險關(guān)乎著每一位城鎮(zhèn)職工的切身利益，也是大部分城鎮(zhèn)職工在工作中最為關(guān)心的內(nèi)容，然而目前還存在著部分企業(yè)無法保障職工享受應(yīng)有的社會保險，在城鎮(zhèn)職工社會保險繳納過程中不積極的現(xiàn)象，因此采用參與和激勵的方式能夠有效改善這一問題，確保社會保險制度的完善。
一、城鎮(zhèn)職工社會保險制度的概述
（一）城鎮(zhèn)職工社會保險制度的內(nèi)容
城鎮(zhèn)職工社會保險在法律法規(guī)和相關(guān)政策制度的保障下，國家通過企業(yè)或個人等多種途徑募集資金，在城鎮(zhèn)職工因年老、失業(yè)、患病、工傷、生育等原因而造成勞動收入大幅減少時給予一定的經(jīng)濟補償，確保城鎮(zhèn)職工的基本生活。而城鎮(zhèn)職工社會保險制度則是為了明確規(guī)范和保障城鎮(zhèn)職工能夠享有基本生活的權(quán)利而制定出的規(guī)章制度[1]。
（二）城鎮(zhèn)職工社會保險制度的作用
首先城鎮(zhèn)職工社會保險制度能夠有效保證職工在因各種因素導(dǎo)致勞動收入大幅減少的情況下，仍然能夠獲得一定的經(jīng)濟補償，保障其基本生活。其次，城鎮(zhèn)職工社會保險制度能夠促進企業(yè)和市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)職工的工作生活有了堅實而保障，沒有了任何后顧之憂，自然在工作過程中能夠做到更加愛崗敬業(yè)、將全部的熱情和智慧投入到工作當(dāng)中，從而提高工作效率和工作質(zhì)量，保障企業(yè)實現(xiàn)綜合效益大幅上升的目的，企業(yè)的經(jīng)濟效益上去了自然而然就會帶動整個市場經(jīng)濟的繁榮發(fā)展。
二、目前城鎮(zhèn)職工社會保險制度存在的問題
（一）城鎮(zhèn)職工參保率低
目前我國城鎮(zhèn)職工參加社會保險率較低，企業(yè)不能按時為城鎮(zhèn)職工繳納社會保險金，還有部分企業(yè)存在逃避繳納保險金的現(xiàn)象。首先有一小部分企業(yè)在雇用城鎮(zhèn)職工時沒有與其簽訂用工合同，也沒有提供繳納社會保險的福利待遇，這也使得很多城鎮(zhèn)職工在工作過程中沒有保障，城鎮(zhèn)職工參保率比較低。其次，有部分企業(yè)為了壓縮成本，最求經(jīng)濟利益最大化，選擇逃避繳納城鎮(zhèn)職工社會保險金，還有部分企業(yè)因為自身效益問題和實際情況，無法按時繳納城鎮(zhèn)職工社會保險金，種種原因?qū)е挛覈擎?zhèn)職工社會保險制度還并不完善[2]。
（二）缺乏有效的監(jiān)管機制
在面對企業(yè)逃避和不按時繳納城鎮(zhèn)職工社會保險金的時候，沒有專門的社保監(jiān)督機構(gòu)或者社會服務(wù)部門進行追討和監(jiān)督，在落實城鎮(zhèn)職工社會保障制度的過程當(dāng)中也缺乏專業(yè)的人員對其進行嚴格的監(jiān)督和管理，檢查工作不到位、監(jiān)管機制不健全也是造成我國城鎮(zhèn)職工社會保險制度不完善的一個重要表現(xiàn)。
（三）缺乏有效的法律依據(jù)
目前，我國對于城鎮(zhèn)職工社會保險制度方面僅僅只出臺了一部保障法，對于怎樣具體落實城鎮(zhèn)職工社會保險制度，如何對城鎮(zhèn)職工社會保險制度進行監(jiān)督和管理則沒有明確的法律法規(guī)和相關(guān)的法律條例。這也使得我國的城鎮(zhèn)職工社會保險制度缺乏強有力的法律依據(jù)，在具體工作中經(jīng)常出現(xiàn)無法可依的情況。
三、城鎮(zhèn)職工社會保險制度的參與激勵
（一）提高城鎮(zhèn)職工的參保率
完善城鎮(zhèn)職工社會保險制度首先要想方設(shè)法的提高城鎮(zhèn)職工的參保率，在此過程中可以對企業(yè)進行有效的獎勵和鼓勵措施，使其能夠正確認識到城鎮(zhèn)職工社會保險制度的重要性，能夠做到自覺按時繳納費用。首先有關(guān)部門可以經(jīng)常深入企業(yè)進行城鎮(zhèn)職工社會保險制度的宣傳教育活動，提高企業(yè)在此過程中的參與性，與此同時也要提高城鎮(zhèn)職工的參保意識，幫助其樹立相關(guān)的法律意識，利用法律知識和法律武器來保障自己能夠合法地享受應(yīng)得的社會保障，尤其是保障自身的基本生活權(quán)益，在與用工單位簽訂合同時注意關(guān)注職工社會保險方面的內(nèi)容[3]。
（二）適當(dāng)降低城鎮(zhèn)職工社會保險金額
通過適當(dāng)降低城鎮(zhèn)職工社會保險金額來鼓勵企業(yè)自覺主動為城鎮(zhèn)職工繳納社會保險金，減輕企業(yè)的經(jīng)濟負擔(dān)。現(xiàn)階段有很多企業(yè)選擇逃避或者拖延繳納城鎮(zhèn)職工社會保險金最重要的原因是社保基金繳費基數(shù)連年增長擴大運營成本，增加企業(yè)的經(jīng)濟負擔(dān)，尤其是對于一切剛剛開始步入正軌的小公司來說，還沒有足夠的資金為職工繳納社會保險金。因此，國家和政府首先可以從宏觀上做出調(diào)控舉措，適當(dāng)?shù)膲|底城鎮(zhèn)職工的社會保險金額數(shù)，并且對于中小型企業(yè)國家和有關(guān)部門可以提供一定的資金扶持，另外，為了鼓勵企業(yè)能夠自覺按時繳納職工的社保金，可以推行一系列的鼓勵措施，比如對于按時繳納費用的企業(yè)可以適當(dāng)給出一些優(yōu)惠，比如說可以少繳一部分金額，或者獲得一定金額的獎勵等等，通過這樣的獎勵措施來鼓勵企業(yè)能夠深入貫徹落實城鎮(zhèn)職工的社會保險制度。
（三）將強監(jiān)督管理力度
在面對部分企業(yè)拖欠和逃避繳納城鎮(zhèn)職工社會保險金額時，有關(guān)部門需要加強對企業(yè)的督促和追逃力度，切實保證進而能夠順利繳納。與此同時，國家和政府可以成立專門的部門或小組，對全面深入落實城鎮(zhèn)職工社會保險制度進行嚴格的監(jiān)督和管理，對于不配合的企業(yè)視情節(jié)嚴重給予不同的懲罰措施，情節(jié)較輕的可以對其進行批評教育，對于情節(jié)較重的企業(yè)需要追究其一定的民事責(zé)任[4]。
（四）出臺相關(guān)的法律法規(guī)和制度政策
完善的法律法規(guī)是保障城鎮(zhèn)職工社會保險制度能夠得到落實的重要條件之一，國家應(yīng)該及時出臺相關(guān)方面的法律政策，并且將對企業(yè)的鼓勵和激勵措施也明確記錄進去，從而使得企業(yè)能夠從根本上提高在城鎮(zhèn)職工社會保險制度中的參與度。
關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險；保險基金；公司治理；形式；資本市場
abstract: because the old-age insurance fund has large scale, the stability, the long-term characteristic, as well as the pursue long-term stability investment repayment's characteristic, is most has the possibility to participate in the institutional investor who the company governs. this article summary analysis old-age insurance fund participation company governs form and barrier factor.
key word: old-age insurance; insurance fund; the company governs; form; capital market
前言
通常養(yǎng)老保險基金包括全國社會保障基金、各統(tǒng)籌地區(qū)的統(tǒng)籌帳戶資金和個人帳戶資金、企業(yè)年金。截止到2006年底，全國企業(yè)年金基金累計節(jié)余達910億元，已有11個省市逐步做實個人帳戶，基金積累規(guī)模進一步擴大。養(yǎng)老保險基金是一種儲蓄性資金，承擔(dān)著對受益人的長期支付責(zé)任，這決定了養(yǎng)老保險基金的投資策略必須具有長期性和穩(wěn)健性。
由于養(yǎng)老保險基金進入資本市場的規(guī)模巨大，難以繼續(xù)采用“以腳投票”的方式買賣股票，必須采用積極投資、參與管理的方式參與公司治理活動，形成以參與公司治理為導(dǎo)向的投資戰(zhàn)略。本文擬對養(yǎng)老保險基金參與公司治理的途徑及障礙因素作簡要分析，以促進對這一問題的深入探討。
一、養(yǎng)老保險基金參與公司治理的主要形式
養(yǎng)老保險基金規(guī)模大、安全性要求高的特點決定了養(yǎng)老保險基金屬長線投資者，只有參與公司治理才能更好地分享資本市場的發(fā)展成果。通常養(yǎng)老保險基金參與公司治理的措施主要有：
1、溝通磋商。養(yǎng)老保險基金就其關(guān)注的公司治理問題可以以信函、電話、私人訪談等非公開形式與目標(biāo)公司管理層碰面，溝通思想，提出建議，盡量避免在年度股東會議上通過提交議案等公開形式發(fā)表批評性意見和建議。
2、提出公開批評。養(yǎng)老保險基金往往對公司的不良行為，如冒進擴張計劃、管理層不合理的薪酬、不合理的收購行為等予以公開批評，輿論上制造聲勢，號召社會公眾監(jiān)督，向公司董事會和管理層施加壓力，迫使公司改善經(jīng)營。
3、提出議案。股東議案是股東提出的要求管理層采取某些特定行動的簡明報告。議案一般只有建議性質(zhì)，不具備法律的強制性，議案是否公開取決于股東與管理層的溝通情況，通常機構(gòu)投資者會私下將議案提交管理層，然后視議案采納等情況決定是否公開，公開議案會相應(yīng)暴光機構(gòu)投資者與管理層之間的裂隙，往往會引起股價波動，在一定程度上增加了公司發(fā)展前景的不確定性。
4、爭取其他股東投票權(quán)，獲得更大的影響力。目前證券市場允許股東簽署投票權(quán)授權(quán)文件，授權(quán)人代替該股東在公司召開的股東大會上替其投票。委托投票程序使得養(yǎng)老保險基金等股東有機會通過爭取其他股東投票權(quán)，大大增加養(yǎng)老保險基金對投票結(jié)果的影響力。無論何種方式，既要積極主動，又要合乎現(xiàn)行公司運行規(guī)范，既要有一定程度的介入，又要遵循一定邊界。
二、養(yǎng)老保險基金參與公司治理的障礙因素分析
從中國目前的實際情況看，以基金為代表的機構(gòu)投資者在公司治理中發(fā)揮的作用有限，其面臨的障礙因素有：
（1）優(yōu)化養(yǎng)老基金本身的治理。目前全國社會保障基金、企業(yè)年金以及個人帳戶基金采用的是信托投資方式，信托投資能有效保障資產(chǎn)的獨立性，且能有效的保障投資收益。但是信托投資產(chǎn)生了多層次的委托——關(guān)系，而相關(guān)的監(jiān)督管理機制不夠成熟，委托方與方存在明顯的不對稱，易產(chǎn)生過度的機會風(fēng)險、道德風(fēng)險和逆向選擇問題。
（2）資本市場的不夠完善。當(dāng)前受托管理養(yǎng)老基金有部分是證券投資管理基金，但我國目前的證券市場不完善，養(yǎng)老保險基金參與公司治理的外部環(huán)境相對較差。可鼓勵企業(yè)年金和個人帳戶養(yǎng)老金投資于資本市場并參與公司治理，它應(yīng)以開放式的證券投資基金方式直接進入股市，養(yǎng)老保險基金和資本市場的作用是相互的.
（3）養(yǎng)老基金過于分散。目前，養(yǎng)老保險除少數(shù)省市實行的是省級統(tǒng)籌，多數(shù)實行市縣級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌帳戶的基金積累額由于現(xiàn)收現(xiàn)付，基金的積累額有限，基金的保值增值壓力相對較小。但個人帳戶基金在做實后，保值增值的壓力較大，而過于分散的現(xiàn)狀導(dǎo)致各統(tǒng)籌地區(qū)的基金規(guī)模不太。因此應(yīng)逐步提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，在省級成立養(yǎng)老金投資機構(gòu)，負責(zé)基金的投資運營。
此外，養(yǎng)老保險基金更注重投資的流動性和短期收益；基金管理公司缺乏足夠的監(jiān)督力量；監(jiān)督企業(yè)的收益不確定而成本較大，以及存在利益沖突等等因素是也是妨礙養(yǎng)老保險基金參與公司治的因素。
總的來看，養(yǎng)老保險基金是我國現(xiàn)有機構(gòu)投資者中最有可能參與公司治理的，具有較高的可行性，但目前發(fā)展仍有許多障礙，因此這一過程必須循序漸進、逐步推進。養(yǎng)老保險基金參與公司治理離不開上市公司整體質(zhì)量的提高和證券市場的進一步發(fā)展，并需要相應(yīng)的制度及法律環(huán)境相配合。
參考文獻：
[1]劉子蘭.社會保障基金和企業(yè)年金管理[m].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2007.
關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險；保險基金；公司治理；形式；資本市場
Abstract:Becausetheold-ageinsurancefundhaslargescale,thestability,thelong-termcharacteristic,aswellasthepursuelong-termstabilityinvestmentrepayment''''scharacteristic,ismosthasthepossibilitytoparticipateintheinstitutionalinvestorwhothecompanygoverns.Thisarticlesummaryanalysisold-ageinsurancefundparticipationcompanygovernsformandbarrierfactor.
keyword:Old-ageinsurance;Insurancefund;Thecompanygoverns;Form;Capitalmarket
前言
通常養(yǎng)老保險基金包括全國社會保障基金、各統(tǒng)籌地區(qū)的統(tǒng)籌帳戶資金和個人帳戶資金、企業(yè)年金。截止到2006年底，全國企業(yè)年金基金累計節(jié)余達910億元，已有11個省市逐步做實個人帳戶，基金積累規(guī)模進一步擴大。養(yǎng)老保險基金是一種儲蓄性資金，承擔(dān)著對受益人的長期支付責(zé)任，這決定了養(yǎng)老保險基金的投資策略必須具有長期性和穩(wěn)健性。
由于養(yǎng)老保險基金進入資本市場的規(guī)模巨大，難以繼續(xù)采用“以腳投票”的方式買賣股票，必須采用積極投資、參與管理的方式參與公司治理活動，形成以參與公司治理為導(dǎo)向的投資戰(zhàn)略。本文擬對養(yǎng)老保險基金參與公司治理的途徑及障礙因素作簡要分析，以促進對這一問題的深入探討。
一、養(yǎng)老保險基金參與公司治理的主要形式
養(yǎng)老保險基金規(guī)模大、安全性要求高的特點決定了養(yǎng)老保險基金屬長線投資者，只有參與公司治理才能更好地分享資本市場的發(fā)展成果。通常養(yǎng)老保險基金參與公司治理的措施主要有：
1、溝通磋商。養(yǎng)老保險基金就其關(guān)注的公司治理問題可以以信函、電話、私人訪談等非公開形式與目標(biāo)公司管理層碰面，溝通思想，提出建議，盡量避免在年度股東會議上通過提交議案等公開形式發(fā)表批評性意見和建議。
2、提出公開批評。養(yǎng)老保險基金往往對公司的不良行為，如冒進擴張計劃、管理層不合理的薪酬、不合理的收購行為等予以公開批評，輿論上制造聲勢，號召社會公眾監(jiān)督，向公司董事會和管理層施加壓力，迫使公司改善經(jīng)營。
3、提出議案。股東議案是股東提出的要求管理層采取某些特定行動的簡明報告。議案一般只有建議性質(zhì)，不具備法律的強制性，議案是否公開取決于股東與管理層的溝通情況，通常機構(gòu)投資者會私下將議案提交管理層，然后視議案采納等情況決定是否公開，公開議案會相應(yīng)暴光機構(gòu)投資者與管理層之間的裂隙，往往會引起股價波動，在一定程度上增加了公司發(fā)展前景的不確定性。
4、爭取其他股東投票權(quán)，獲得更大的影響力。目前證券市場允許股東簽署投票權(quán)授權(quán)文件，授權(quán)人代替該股東在公司召開的股東大會上替其投票。委托投票程序使得養(yǎng)老保險基金等股東有機會通過爭取其他股東投票權(quán)，大大增加養(yǎng)老保險基金對投票結(jié)果的影響力。無論何種方式，既要積極主動，又要合乎現(xiàn)行公司運行規(guī)范，既要有一定程度的介入，又要遵循一定邊界。
二、養(yǎng)老保險基金參與公司治理的障礙因素分析
從中國目前的實際情況看，以基金為代表的機構(gòu)投資者在公司治理中發(fā)揮的作用有限，其面臨的障礙因素有：
（1）優(yōu)化養(yǎng)老基金本身的治理。目前全國社會保障基金、企業(yè)年金以及個人帳戶基金采用的是信托投資方式，信托投資能有效保障資產(chǎn)的獨立性，且能有效的保障投資收益。但是信托投資產(chǎn)生了多層次的委托——關(guān)系，而相關(guān)的監(jiān)督管理機制不夠成熟，委托方與方存在明顯的不對稱，易產(chǎn)生過度的機會風(fēng)險、道德風(fēng)險和逆向選擇問題。
（2）資本市場的不夠完善。當(dāng)前受托管理養(yǎng)老基金有部分是證券投資管理基金，但我國目前的證券市場不完善，養(yǎng)老保險基金參與公司治理的外部環(huán)境相對較差。可鼓勵企業(yè)年金和個人帳戶養(yǎng)老金投資于資本市場并參與公司治理，它應(yīng)以開放式的證券投資基金方式直接進入股市，養(yǎng)老保險基金和資本市場的作用是相互的.
（3）養(yǎng)老基金過于分散。目前，養(yǎng)老保險除少數(shù)省市實行的是省級統(tǒng)籌，多數(shù)實行市縣級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌帳戶的基金積累額由于現(xiàn)收現(xiàn)付，基金的積累額有限，基金的保值增值壓力相對較小。但個人帳戶基金在做實后，保值增值的壓力較大，而過于分散的現(xiàn)狀導(dǎo)致各統(tǒng)籌地區(qū)的基金規(guī)模不太。因此應(yīng)逐步提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，在省級成立養(yǎng)老金投資機構(gòu)，負責(zé)基金的投資運營。
此外，養(yǎng)老保險基金更注重投資的流動性和短期收益；基金管理公司缺乏足夠的監(jiān)督力量；監(jiān)督企業(yè)的收益不確定而成本較大，以及存在利益沖突等等因素是也是妨礙養(yǎng)老保險基金參與公司治的因素。
總的來看，養(yǎng)老保險基金是我國現(xiàn)有機構(gòu)投資者中最有可能參與公司治理的，具有較高的可行性，但目前發(fā)展仍有許多障礙，因此這一過程必須循序漸進、逐步推進。養(yǎng)老保險基金參與公司治理離不開上市公司整體質(zhì)量的提高和證券市場的進一步發(fā)展，并需要相應(yīng)的制度及法律環(huán)境相配合。
參考文獻：
[1]劉子蘭.社會保障基金和企業(yè)年金管理[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2007.
社會保障是現(xiàn)代國家落實公民權(quán)利、提升國民福祉、確保社會和諧、為國民提供可預(yù)期未來的一項非常重要的社會制度。各國的經(jīng)驗表明，構(gòu)建這項制度并實施落實，并不是一件輕而易舉的事，尤其是實施和落實好壞，直接影響這項制度的效用和可持續(xù)發(fā)展。一項好的社會制度如果難以實施和落實，或者沒有實施和落實好，就顯現(xiàn)不出其“好”，甚至有可能會走向方面，違背制定者和構(gòu)建者的初衷。這種情況并不少見。就我們對中國社會保障的了解而言，其存在的問題既有制度設(shè)置不足，又有實施和落實不好問題，乃至兩者相互影響。在實施和落實層面，主要是社會治理問題，其對社會保障建設(shè)的重要性不言而喻。就目前而言，從社會治理角度去探討中國的社會保障建設(shè)和發(fā)展的研究相當(dāng)不夠，本文希望就此做些探索。
中國社會保障建設(shè)和發(fā)展進入社會治理階段
回溯過去，中國社會保障建設(shè)更多地停留在制度變遷和建構(gòu)上，從計劃經(jīng)濟時代城鄉(xiāng)“雙軌”，到上世紀(jì)80年代和90年代體制轉(zhuǎn)軌時期“殘缺型”，再到本世紀(jì)開始全面建設(shè)小康社會時代的“底線普惠”。城鄉(xiāng)雙軌表現(xiàn)為農(nóng)村居民享受不到城鎮(zhèn)居民所享有的社會保障（更確切地說是單位保障，而不是社會保障）。“殘缺型”與“雙軌”不同的是，有一些原來在城鎮(zhèn)體制內(nèi)享受到單位福利的人因國有企事業(yè)單位改革而被拋出體制，成為體制外的人員，其享受的保障減少了；與此同時，一大批進城的農(nóng)村流動人口無法享受到城鎮(zhèn)的社會保障。之所以這是一個殘缺型階段，是因為單位保障制度開始向社會保障制度轉(zhuǎn)變，真正開啟了社會保障制度的建設(shè)；但是，參保對象存在著明顯的戶籍、所有制和區(qū)域差異，不少人沒有被覆蓋。只有進入21世紀(jì)，國家才意識到過去那種社會保障的城鄉(xiāng)差別、體制內(nèi)外差別、所有制差別等是不合理的，不符合社會公正原則，于是開始“廣覆蓋、保基本”的“底線普惠”社會保障制度建設(shè)。
目前，中國已經(jīng)有了一個基本涵蓋全國的社會保障制度，比如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度、以最低生活保障為主的社會救助制度、國民義務(wù)教育制度等已經(jīng)建立；但是生育保險、工傷保險、失業(yè)保險只限于非農(nóng)領(lǐng)域；住房保障僅限于城鎮(zhèn)居民人口，僅僅在一些欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，政府開展了鄉(xiāng)村危舊房改造。顯然，社會保障制度“全覆蓋”還在進行之中，其中人口“全覆蓋”的問題更為突出。據(jù)國家人力資源和社會保障部的統(tǒng)計，截止到2014年底，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到34115萬人，醫(yī)療保險參保人數(shù)為59774萬人，失業(yè)保險參保人數(shù)為17043萬人，工傷保險參保人數(shù)為20621萬人，生育保險參保人數(shù)為17035萬人，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為50107萬人。另據(jù)國家民政部的統(tǒng)計，截止到2014年10月，城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)為1907萬人（1036.2萬戶），農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)為5209.5人（2916.4萬戶）。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)合計達到84222萬人，占2014年末全國總?cè)丝?36782萬人的61.54%，還有38.46%沒有被覆蓋住。其中，全國720萬左右公務(wù)員和3500多萬事業(yè)單位人員還沒有納入養(yǎng)老保險，屬于單位養(yǎng)老保險，當(dāng)然他們享受的養(yǎng)老金水平遠高于其他許多人群。如果將他們納入統(tǒng)計，那么當(dāng)前中國享受養(yǎng)老保險的人數(shù)約達到88500萬人，占總?cè)丝诘?4.7%左右，還有35.3%的人沒有參與到養(yǎng)老保險之中（其中不少是未成年者）。從參保人數(shù)來看，養(yǎng)老保險的參保人數(shù)無疑是最多的，即便這個最多的保險覆蓋面還有一定的缺口，可想而知，其他社會保險的缺口就更大。城鄉(xiāng)居民最低生活保障人數(shù)為7116.5萬人，占全國總?cè)丝诘?.2%，可以說已經(jīng)對困難人群基本實現(xiàn)了全覆蓋和“應(yīng)保盡保”。
然而，社會保障制度與實際數(shù)據(jù)的關(guān)系是相當(dāng)復(fù)雜的，至少呈現(xiàn)這樣兩種情況：一是社會保障制度本身還存在一些沒有全覆蓋的問題；二是一些制度雖然實現(xiàn)了全覆蓋，但并不是所有國民都能享受到全覆蓋。這兩種情況分別又說明了什么呢？一方面說明中國的社會保障制度還需要繼續(xù)完善，還沒有到成型的狀態(tài)；另一方面說明即使有了制度，但要惠及全民，還需要一個重要環(huán)節(jié)，就是要由完善的社會治理機制來支撐。
這從社會保障建設(shè)要實現(xiàn)的目標(biāo)變化上也可以看出：在過去的30多年中，中國社會保障建設(shè)從擴面開始，由于存在著雙軌和殘缺的問題，因此，將原先更多的在社會保障體制之外的人們納入到體制內(nèi)，顯得尤為重要。雖然擴面，也需要治理跟上，但是相對而言，政府會更偏重于制度修改、改革和創(chuàng)新。在最近10多年中，從理論上看，社會保障制度已經(jīng)具有“全覆蓋”的特性，但是不同人群還是有著很不相同的待遇，而且還有一些人沒有在實踐上真正被覆蓋，因此，均等化就成了社會保障建設(shè)的重要目標(biāo)。但是均等化并不是一躇而蹴的，尤其涉及到社會各主體的參與和合作，就需要社會服務(wù)的配套，這些都關(guān)系社會治理的問題。沒有有效的社會治理，社會保障可能難以輻射到許多更需要保障的邊緣人群，難以體現(xiàn)社會公正和透明。因此，均等化與社會服務(wù)、社會治理便成為當(dāng)前中國社會保障建設(shè)和發(fā)展的重要任務(wù)。如果說，迄今為止中國社會保障還處于制度完善和健全階段，那么從現(xiàn)在開始，社會治理則成為社會保障建設(shè)的關(guān)鍵要求，也就是說，社會保障建設(shè)和發(fā)展進入了社會治理新階段。
以社會治理視角拓展對社會保障制度的認識
社會治理在國外社會保障實踐中是很重要的內(nèi)容和機制。一方面，社會保障需要靠社會治理來落實，另一方面它又是為服務(wù)后者而生的。社會保障大大提升了人們應(yīng)對疾病、失業(yè)、貧困、老齡化等風(fēng)險的能力，但是這背后需要相應(yīng)的機制、條件來支持。比如，養(yǎng)老保障確實有助于提高老年人的經(jīng)濟能力，但是，如果沒有相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，那么提高了的經(jīng)濟能力就無法轉(zhuǎn)化為對老年人養(yǎng)老需求的滿足（比如照料護理需求）。拿日本的介護保險制度來看，它不僅僅是一個保險制度，實際上涉及到豐富的社會治理內(nèi)容，或者說，它是一個系統(tǒng)的社會治理體系。在日語中，“介護”是綜合“身體照護”和“家務(wù)服務(wù)”的雙重概念，可視為介于“照顧”與“護理”之間的工作，包括身體清潔、協(xié)助飲食起居以及家務(wù)服務(wù)等，而“介護保險”就是通過保險運作的方式，為老年人口提供生活服務(wù)常規(guī)化的一種強制性的制度安排。與年金制從經(jīng)濟上提供必要的經(jīng)費以保障老年人的生活水平的目標(biāo)不同，“介護保險”的目標(biāo)是通過相應(yīng)的生活服務(wù)以保障老年人的生活質(zhì)量。因此，“介護保險”更多與護理和生活照顧相聯(lián)系。介護保險的實施不僅需要一套規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，還需要一系列的機構(gòu)，需要各類專業(yè)技術(shù)人才等。介護是有級別認定標(biāo)準(zhǔn)的，需要認定的機構(gòu)和專家，所以產(chǎn)生了“care manager”這樣的職業(yè)，認定之后，由具體的人和機構(gòu)提供相應(yīng)的介護服務(wù)。這就是一個社會治理過程。
不僅在養(yǎng)老保障方面，在所有其他保障方面，都牽涉到社會治理。醫(yī)療保障離不開社會治理。比如，什么樣的繳費和報銷規(guī)定更能吸引人們的參與。不同醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)水平影響人們的就醫(yī)行為，從而決定人們對醫(yī)療保障的需求；反過來，醫(yī)療保障的報銷規(guī)定直接影響人們的就醫(yī)行為，也會左右醫(yī)院的行為。在實踐中，醫(yī)療保障牽扯到醫(yī)院、病人、醫(yī)院行政管理部門、報銷管理部門等多方的關(guān)系，反過來建構(gòu)出相應(yīng)的醫(yī)療資源配置和服務(wù)格局。在住房保障上，不同的制度設(shè)置也會影響住房供給和需求的關(guān)系，影響到人們的生活水平和質(zhì)量。凱梅尼研究發(fā)現(xiàn)，不同的住房租賃政策會引發(fā)不同的住房需求和購房行為，從而對政府治理產(chǎn)生很大的影響。在他看來，租賃市場分兩類，一類是營利型市場，另一類是社會型市場，認為“營利型租賃市場無法為一般居民提供合適的住房，而國家不愿意采取一種使國營成本型租賃住房填補這個角色的政策，其結(jié)果直接影響到了家庭對于住房的選擇……剩下的可能性只有兩種：一種是租住租金高昂、居住權(quán)沒有保障的營利型租賃；另一種是購買自己的住房，從而制造出越來越多的購買住房的需求。可見，營利型市場策略具有強烈地提高私有住房需求的效用”[2]。不同的理念決定了不同的政策，不同的政策塑造了不同的市場，由此產(chǎn)生不同的政府和居民（或住戶）行為，構(gòu)筑市場、政策、政府、社會、居民的互動性治理關(guān)系。
社會治理是“個人和制度、公共和私營部門管理其共同事物的各種方法的綜合。它是一個持續(xù)的過程，在其中，沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動。它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排”[3]。具體地說，社會治理有多層涵義：第一，參與者不是單一的，而是多元的，包括個人、制度、公共部門和私營部門等；第二，它們針對的是共同事務(wù)，社會保障就是這樣的共同事務(wù)；第三，在管理共同事務(wù)的過程中需要許多方法，有了這些方法，不同社會主體就可以就不同的看法和利益進行折可、談判、妥協(xié)和調(diào)適，最終達成合作；第四，社會治理是一個不斷的持續(xù)過程；第五，在治理過程中會有一些正式制度和非正式制度安排，這些制度有可能是事先的安排，也可能是治理過程中建構(gòu)起來的，因此它們既是社會治理的依據(jù)又是社會治理的產(chǎn)物。就此而言，社會保障從制度建構(gòu)到落實，顯然是離不開社會治理的：社會保障“廣覆蓋”，是牽涉到千家萬戶、不同階層、不同群體的共同事務(wù)，在管理這個共同事務(wù)中不同社會主體有著不同的想法、利益和需求，如果沒有一系列綜合的方法和制度安排，或者這些方法和制度安排不能有效地統(tǒng)合各個社會主體的利益和需求，那么就會產(chǎn)生矛盾和沖突，就不能形成合作行動；當(dāng)然，在沖突中也許會找到合作的方法和制度。
由此，我們需要從社會治理的角度去探討中國社會保障制度，著重于制度―行動的關(guān)系問題：行動是否按制度規(guī)定的路徑進行？行動在多大程度上會導(dǎo)致制度的演變？一個理想的制度就是讓行動按照制度規(guī)定的要求進行，必須具備這樣一些條件：能有效地反映和滿足行動者的需求；是值得信賴和可預(yù)期的，即制度性信任和確定性；有著嚴格的、透明的、合理的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)；有強大的技術(shù)、經(jīng)費和組織支持體系。但是在現(xiàn)實中，行動經(jīng)常會出現(xiàn)偏離制度的現(xiàn)象和問題，其原因可能是制度本身存在問題，也可能是其他因素導(dǎo)致，因為其他因素有可能比制度本身更具有吸引力和影響力。制度與行動之間的互動關(guān)系就是社會治理的過程。基于此，我們可以更進一步探討中國社會保障建設(shè)和實施、運行軌跡，找出完善和發(fā)展方向。
制度―行動的張力：
中國社會保障發(fā)展的核心治理問題
中國已經(jīng)構(gòu)筑了社會保險、社會救助、住房保障、就業(yè)保障和勞動保障等確保民生的社會保障制度。由于社會保險制度是社會保障制度的核心制度，因此筆者擬以其為重點剖析對象，從制度和行動兩個維度來探討中國社會保障的運行軌跡。從制度到行動，是一個社會運行和社會治理過程。雖然我們建構(gòu)了完整的社會保障制度，但是并不意味著社會保障就如愿了，就能確保社會“共享發(fā)展成果”了。我們既要拷問這個制度是否合理，又要分析制度是否落到行動上。
《社會保險法》的頒布和實施，意味著中國社會保險制度正式確立。這個法律從價值、基本原則到繳費、支付、基金運作、監(jiān)管和懲處等，都對中國社會保險制度作了規(guī)定。但是，仔細分析便會發(fā)現(xiàn)，這個法律所構(gòu)筑的社會保險制度仍然存在許多不足，影響到實際運行。
1.一些法律條文過于籠統(tǒng)、抽象，難以操作和實施，或者不利于操作和實施
《社會保險》總則確立的社會保險價值是共享發(fā)展成果、促進社會穩(wěn)定與和諧，但是，怎樣才算是共享發(fā)展成果？在多大程度上共享發(fā)展成果才能促進社會和諧與穩(wěn)定呢？法律對此沒有給予明確的回答，也沒有在后面的具體條文中給予科學(xué)的規(guī)定和解答。又比如，總則規(guī)定個人監(jiān)督單位繳費、社會參與社會保險基金監(jiān)管，但是，個人怎樣才能真正地監(jiān)督單位繳費呢？社會怎樣監(jiān)管基金呢？社會又是誰呢？社會用什么樣的方式和機制監(jiān)管呢？抽象的、籠統(tǒng)的規(guī)定表現(xiàn)為，執(zhí)行主體不明確、具體執(zhí)行過程不清晰、具體標(biāo)準(zhǔn)缺乏等，由此給社會保險運行制造了許多麻煩。當(dāng)前，對中國社會保險費負擔(dān)是否太重問題，社會有很多的討論，這自然牽涉到如何共享發(fā)展成果問題。而這是一個在法律上甚至在理論上沒有解決好的問題。企業(yè)普遍覺得，現(xiàn)在的社會保險法規(guī)定的繳費標(biāo)準(zhǔn)太高，企業(yè)負擔(dān)太重，要求減負；而作為社會保險經(jīng)費管理者，政府又覺得要維持社會保險經(jīng)費的可持續(xù)性，繳費比例不能太低。目前，中國社會保險費用基本上是由單位或雇主和員工或雇員繳納，五項保險繳費占據(jù)了工資的35%左右，而最近幾年工資收入增長快，進一步加大了企業(yè)的負擔(dān)。一些企業(yè)為了規(guī)避負擔(dān)，想方設(shè)法不跟一些員工簽勞動合同，不給他們繳納社會保險費用，不僅損害了社會保險法的權(quán)威，更重要的是傷害了員工的社會權(quán)利，降低了社會保障制度的價值。2013年國家衛(wèi)計委對全國流動人口的調(diào)查顯示，“流動人口各項社會保險的參保人數(shù)均不到其人口總量的1/4”，其中養(yǎng)老保險只有22.7%，醫(yī)療保險為23.6%，工傷保險達到24.8%，住房公積金為8.7%。[4]我們的調(diào)查也印證了這一數(shù)字，比如北京的不少理發(fā)店都沒有給其員工繳納社會保險費。
企業(yè)瞞報員工數(shù)量和不為員工繳納社會保險費，按照社會保險費法之規(guī)定，政府、社會和個人是有權(quán)監(jiān)督的，而現(xiàn)實是政府的權(quán)力盡管是清晰的，政府卻沒有精力和能力對所有企業(yè)實施監(jiān)督；個人和社會的權(quán)力則缺乏實施機制，根本沒法對企業(yè)進行監(jiān)督，因為法律沒有對此做出具體的規(guī)定。目前，“舉報、查詢”是個人和社會的主要監(jiān)督手段，員工個人做此事面臨許多障礙乃至代價，得不償失。比如，“舉報”得不到回應(yīng)，員工有可能會被企業(yè)解雇，甚至?xí)灰愿鞣N理由減扣應(yīng)得的工資，乃至面臨人身報復(fù)； “查詢”也得不到社保部門的配合和支持。“社會”的形式比較虛，沒有相應(yīng)的載體，也缺乏社會組織幫助員工實施監(jiān)督的案例。所以，個人和社會監(jiān)督在實施社會保障制度的過程中往往流于形式，起不了實質(zhì)作用。當(dāng)然，企業(yè)不繳納社會保險費，也與一些臨時性、流動性員工對參與社會保險不感興趣有很大的關(guān)系。但是他們不感興趣并不等于他們不需要，只是他們發(fā)現(xiàn)，自己繳費參加社會保險，如果流動到其他地方，或者回到家鄉(xiāng)，他們辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)繁瑣，部分社會統(tǒng)籌被扣留；于是，選擇寧可不參加，不想去面對這些麻煩。
2.技術(shù)性問題制約了社會保險制度的良好運行
任何制度都有一整套技術(shù)來支撐，沒有技術(shù)支撐的制度是無法運作起來的。同樣，《社會保險法》對社會保險制度做了許多的技術(shù)性規(guī)定，但是這些規(guī)定本身存在技術(shù)性問題，反過來影響社會保險制度的運行。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險分統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶，其中，統(tǒng)籌賬戶是按照單位或企業(yè)職工工資總額的一定比例來繳納的，技術(shù)性問題就出現(xiàn)了：職工人數(shù)怎么確認？職工工資總額包括哪些項目？工資總額的比例又是如何確立？正如上文指出的，一些企業(yè)或單位為了減輕社保負擔(dān)，就瞞報職工人數(shù)和工資總額，因而直接影響到職工的社會保險權(quán)益。這種瞞報的背后原因不僅在于沒有統(tǒng)計手段，更關(guān)鍵的是缺乏組織技術(shù)，也就是說，職工不能獨立組織起來參與監(jiān)督、管理和表達，這就是嚴重的社會治理問題。所以，我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多中小民營企業(yè)盡可能地利用這些技術(shù)性問題，降低給職工繳費的比例。同樣，農(nóng)村新型養(yǎng)老保險在繳費和養(yǎng)老金待遇上的技術(shù)性問題，是絕大多數(shù)參保人員選擇100元繳費檔的主要原因，而且有不少中青年農(nóng)民頭一年繳費讓老人享受到基本養(yǎng)老金后第二年就不繳費、不參保了，他們之所以這么做，是因為農(nóng)村新型養(yǎng)老保險設(shè)計讓他們感受不到早繳費、早參保的好處。而且，他們更意識到繳納100元在收益上是最好的，但是100元檔對于養(yǎng)老的作用是非常小的。
當(dāng)下，不僅農(nóng)村新型養(yǎng)老保險在制度設(shè)計上不能激發(fā)人們參保，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的制度設(shè)計也存在讓參保人員吃虧的問題。有網(wǎng)民揭發(fā)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金有若干貓膩，如繳費15年拿不回成本，60%的替代率只是平均數(shù)等；推遲離退休年齡，增大對老百姓養(yǎng)老金的剝奪等。而不管揭秘科學(xué)與否，不管農(nóng)民選擇社保檔次甚至不連續(xù)投保的行為是否理性，如果一個制度無法有效調(diào)動人們的行動，我們首先需要質(zhì)疑的就是這個制度。比如，早在上世紀(jì)90年代中期，當(dāng)時國家推出農(nóng)村養(yǎng)老保險制度（舊農(nóng)保），但是由于采用商業(yè)保險模式，激發(fā)不起農(nóng)民參保的積極性。這次新農(nóng)保增大了國家的投入，比如基本養(yǎng)老金由國家承擔(dān)，有效地激發(fā)起農(nóng)民的積極性，但是在設(shè)計繳費檔次和享受水平上仍不能給予農(nóng)民長期收益的穩(wěn)定預(yù)期，從而降低了他們投保的熱情。如果一個社會保障制度不能為人們提供長期的可預(yù)期獲益和信任，這樣的制度就不可能獲得人們的支持，就有趨向衰敗的危險。
在中國社會、政治和文化背景下，制度建構(gòu)是自上而下進行的而不是相反，那么其完善只能是在自下而上的博弈中進行的。與制度產(chǎn)生張力的行動，有助于推動制度的改進和完善，但前提是需要一套有效的社會治理機制：它們能反映和表達對象的需求，向上傳遞真實的信息和壓力，倒逼政府作出合理的調(diào)整和改革創(chuàng)新。目前制度與行動的缺陷在于：最了解信息的基層政府沒有動力向上傳遞全面信息，更不能反映民眾的需求和不滿；廣大民眾有表達、上傳的強大愿望，但缺乏相應(yīng)的途徑。上級決策部門往往在沒有強有力的依據(jù)，或者說局部依據(jù)的前提下，建構(gòu)所謂合理的政策和制度，其中不免夾帶著部門的“私利”，由此出現(xiàn)上級決策部門認為政策和制度非常合理，基層政府一味地去完成任務(wù)而缺乏修正的權(quán)力和動力，于是政策到了民眾那里只能是被動接受或者消極抵抗。
農(nóng)村新型養(yǎng)老保險在農(nóng)村的實施就是這樣一種狀況：為了讓更多的農(nóng)村居民參加養(yǎng)老保險，政府將老人享受的基本養(yǎng)老金權(quán)利與子女參保行為掛鉤，一些中青年農(nóng)民為了父母享受基本養(yǎng)老金，不得不選擇了參保，但是他們對繳費參保能為其未來養(yǎng)老帶來好處并不看好，因此他們選擇了100元檔。基層的社保協(xié)官員也認為，這種行為是理性的。還有一些農(nóng)民由于沒有持續(xù)繳費的動力，隨時斷繳的行為經(jīng)常發(fā)生。對于一個制度運行來說，出現(xiàn)這樣的一些行為，是很大的威脅，但是基層政府并沒有將這些信息及時向上傳遞，當(dāng)然，也許它們認為即使反映了，也未必獲得重視。而民眾更沒有機制去反映他們的想法和需求，這就難以有效地促進一項制度的改進和完善。這實際上反映的正是社會治理的缺位問題。
不僅養(yǎng)老保險制度如此，其他社會保障制度也是如此。一項保障制度從抽象的原則規(guī)定到具體的技術(shù)路徑設(shè)計乃至實施，都會影響到參加者的行為，而參加者的行為一方面是對制度的反思性反映，另一方面也是其利益和需求的體現(xiàn)。由此制度與行為就會出現(xiàn)或多或少的張力，合理的邏輯是社會治理走上了前臺。廣義地看，在任何國家，社會治理應(yīng)該貫穿社會保障制度的建構(gòu)、技術(shù)路徑的設(shè)計和具體實施這樣的全過程，從而有可能解決各種失靈和張力問題。正如有學(xué)者所強調(diào)“普世公共福利的散布和社會民主與勞工運動的興起之間的相應(yīng)關(guān)系”[5]。盡管中國社會保障制度建設(shè)似乎與此關(guān)系不大，社會問題的倒逼無疑是不可忽視的，但是被動的、缺乏積極的建構(gòu)性。
由此可見，只有以社會治理的視角去觀照中國的社會保障建設(shè)和發(fā)展，才可能更好地解釋當(dāng)前中國社會保障實踐中存在的問題以及可能的解決路徑，即構(gòu)建強有力的社會治理機制。
社會治理與社會保障的積極建構(gòu)
從上世紀(jì)70年代末期開始，英國等歐洲福利國家出現(xiàn)反對國家主導(dǎo)福利供給的聲浪，新公共管理和新公共服務(wù)理論由此被引入社會福利供給領(lǐng)域，出現(xiàn)分權(quán)和為使用者賦權(quán)的參與式服務(wù)。從上世紀(jì)80年代開始，法國、英國和德國在福利上將中央權(quán)力下放給地方政府，即所謂分權(quán)；與此同時，政府也認識到擴大使用者的權(quán)利的重要性：“如何確保使用者有發(fā)言權(quán)，不僅是坐下來開開會而已，而是表達他們的需求，決定哪種水平的服務(wù)最符合他們的那些需求，并選定服務(wù)應(yīng)該如何供給，又是由誰來提供？讓使用者涉入決策過程、服務(wù)供給，甚至設(shè)施和服務(wù)的管理，所有這些全都需要仔細思量。”[6]
中國社會保障制度呈現(xiàn)碎片化特點，地方政府有很大的決策權(quán)，目前正處于不斷向上級政府集中的過程，這里也存在如何分權(quán)和集權(quán)的問題，在這方面中國的情況比英國、法國、德國的分權(quán)更為復(fù)雜，中國的權(quán)責(zé)更不明晰：在社會保障制度的制定和規(guī)劃上地方政府沒有什么權(quán)力，都是歸于中央；但是，在落實中地方政府要承擔(dān)職責(zé)。由于中國政府層級過多，即使在地方政府之間也存在著權(quán)責(zé)不明，因此經(jīng)常出現(xiàn)有權(quán)的地方政府不需要承擔(dān)責(zé)任，而沒有權(quán)的地方政府（主要是基層政府）則要承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象。結(jié)果是，不承擔(dān)責(zé)任而有權(quán)的政府，往往不顧具體情況出臺與現(xiàn)實不相吻合的政策和制度規(guī)定，給無權(quán)有責(zé)任的地方政府制造了“落實難題”。而為了執(zhí)行上級政府制定的政策和制度規(guī)定，沒有權(quán)的地方政府往往會采用一切手段去運作，以至于經(jīng)常損害政府與民眾的關(guān)系，比如有的地方政府把社會保險繳費與其他政策捆綁使用，扭曲了自愿參保原則和精神；反過來，參保者也會采用一些手段去規(guī)避甚至對抗地方政府。這使得一個本來為民造福的制度，卻演變?yōu)槊癖娯摀?dān)、官民摩擦，損害社會互信和秩序。因此，如果說歐洲國家的議題是分權(quán)的話，那么中國目前在社會保障建設(shè)上面臨的主要是責(zé)權(quán)明晰問題。只有責(zé)權(quán)明晰的不同級政府，才能更好地參與到社會治理中去，有效推進中國社會保障發(fā)展。
如果說分權(quán)、權(quán)責(zé)明晰旨在厘清不同層級政府在社會治理中的關(guān)系，那么，為使用者賦權(quán)的參與式服務(wù)則是厘清政府與民眾的關(guān)系。在如何處理好政府與民眾的關(guān)系上，中國比歐洲國家更急迫。從社會治理角度去看，中國在社會保障制度建設(shè)上雖然也確認多方責(zé)任、社會和個人監(jiān)督參與等，但是在技術(shù)落實上缺乏路徑、機制，尤其是缺乏權(quán)利和需求表達機制，行政管制色彩濃厚，社會治理幾乎缺席。這種狀況容易導(dǎo)致共識不夠、信任不足、合作缺乏、團結(jié)意識差、投機心理強等不利于社會保障制度改革、持續(xù)發(fā)展的問題；反過來，也說明社會治理已經(jīng)成為社會保障建設(shè)的重大瓶頸。從制度―行動來看，社會治理可以在以下方面進行社會保障建設(shè)和實踐：
1.在制度改革上引入社會參與、協(xié)商討論（乃至辯論）機制
當(dāng)前在中國，有兩項社會保障制度改革最具爭議、最缺乏社會共識：一項是國家機關(guān)和事業(yè)單位養(yǎng)老保障制度改革，另一項是延遲退休年齡。這兩項改革之所以引發(fā)那么大爭議，關(guān)鍵在于它們觸動了原有的利益格局，特別是作為現(xiàn)有制度受益者的機關(guān)事業(yè)單位人員，擔(dān)心改革會使他們失去原有的利益。而延遲退休年齡則引發(fā)另外三種擔(dān)憂：一是國家把養(yǎng)老問題轉(zhuǎn)嫁給民眾；二是既得利益者（特別是有權(quán)者）利用退休年齡延遲而更長時間地占據(jù)崗位，損害其他人的利益；三是增大年輕人就業(yè)困難。當(dāng)然，任何國家的社會保障制度改革和退休年齡延遲都會引發(fā)爭議，問題不在于爭議，而在于爭議解決機制，即讓不同意見者有表達、交流和達成妥協(xié)的機制。
首先，政府要向社會充分地釋放改革意圖，增加社會的了解。其次，政府應(yīng)鼓勵社會提出不同的改革方案，讓不同方案進行辯論、比較，相互取長補短；媒體、民眾皆可通過各種平臺參與討論，使得方案更好地體現(xiàn)民眾的想法和需求。再次，經(jīng)過全社會辯論而形成的改革方案，還需要經(jīng)由人大進行辯論，以立法形式確立。“各色各樣的服務(wù)使用團體，讓這個議題變成福利辯論中不曾稍歇的焦點。”[7]也就是說，辯論是賦權(quán)使用者的重要機制，是社會治理的重要內(nèi)涵和表現(xiàn)形式之一。要使中國社會保障制度改革獲得更大的社會共識，各種改革方案的比較、辯論以及社會參與等勢難避免，如此才可能化解制度與行動之間的張力。這應(yīng)該成為中國社會治理的新常態(tài)，也是中國社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。
2.國家在社會保障制度構(gòu)建上需要進一步厘清和明確不同層級政府之間以及政府與民眾之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，解決有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)、有利無權(quán)無責(zé)、無權(quán)無責(zé)也無利的問題
目前，中國社會保障制度的碎片化是責(zé)權(quán)利不清的充分體現(xiàn)。由于責(zé)權(quán)利不清，在社會保障的實際治理過程中產(chǎn)生各種各樣摩擦問題，比如農(nóng)村流動人口在社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)中，有關(guān)管理部門只想到自己的權(quán)力和利益，缺乏相應(yīng)的責(zé)任意識，給轉(zhuǎn)移接續(xù)設(shè)置了重重難題；而農(nóng)村流動人口無處申訴，有關(guān)責(zé)任人和部門又得不到有效的制裁。這反過來大大地降低了農(nóng)村流動人口在流入地參保的積極性，也降低了他們對社會保障制度的信任。中國社會保障體制的改革方向應(yīng)該是制度上“去地方化”、行動上“地方化”。所謂制度上“去地方化”，是指不要以縣區(qū)、市為社會保障統(tǒng)籌單位，應(yīng)建立全國性基本社會保障統(tǒng)籌和以省域為補充社會保障統(tǒng)籌的雙層制度，從而減少政府責(zé)任主體，強化中央政府和省級政府的責(zé)任，達成責(zé)權(quán)清晰、合理匹配。所謂行動上“地方化”，即中央和省級政府將運作權(quán)力和責(zé)任應(yīng)委托給縣市區(qū)，服務(wù)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道乃至村社，各種費用由中央和省級政府承擔(dān)，一部分轉(zhuǎn)移支付，特別針對欠發(fā)達地區(qū)，中央政府應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付力度；另一部分用于向基層政府采用購買服務(wù)方式，簽訂合約，建立相應(yīng)的監(jiān)管和責(zé)任機制。
3.社會保障建設(shè)離不開社會、民眾和企業(yè)的積極參與和合作
雖然《社會保險法》和其他社會保障政策都將民眾、社會組織納入到治理和運作中，但是正如上文提到的，在實際治理和運行中，社會治理和民眾參與缺乏有效的技術(shù)路徑和機制，現(xiàn)有的企業(yè)三方談判機制和基層社會自治機制，都不能有效地發(fā)揮促進社會保障建設(shè)的作用。國家需要專門就企業(yè)、社會組織和民眾參與社會保障建設(shè)，開展專題研究，將協(xié)商民主辯論、互惠共贏機制引進來，真正為民眾賦權(quán)，不僅讓他們成為社會保障的消費者和使用者，而且讓他們參與改進社會保障運行機制，增強社會保障與民眾需求的連接。人口流動、社區(qū)和村委會行政化、社會組織發(fā)育不良、法律不健全等問題，在一定程度上都限制了民眾參與社會保障建設(shè)和發(fā)展，不能有效地表達他們的社會保障需求并監(jiān)督、評估社會保障，使他們成為被動的使用者和消費者。一開始不少人對參加社會保障并不積極，尤其在農(nóng)村和農(nóng)民工群體當(dāng)中，不少人對社會保障依然不信任。因此，在政府社會保障部門與民眾之間建立有效的溝通、交流機制，并在基層社會構(gòu)筑社會保障協(xié)會，讓民眾參與協(xié)會，以協(xié)會的形式實施對社會保障運行（比如繳費、報銷等）的有效監(jiān)督，使他們意識到社會保障確實能實現(xiàn)社會共濟、濟困解難、共享利益、改善生活質(zhì)量，才會積極推動社會保障建設(shè)和發(fā)展。
三、措施建議
建立完善的社會保障經(jīng)辦管理服務(wù)體系，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)的重要內(nèi)容，也是社會保險全覆蓋形勢下，實現(xiàn)更加公平和可持續(xù)發(fā)展的社會保障的基本要求。為加快我國社會保障經(jīng)辦管理體系建設(shè)，提升社會保障管理服務(wù)能力，提出如下措施建議。
（一）整合各級政府和不同部門之間的社保管理服務(wù)資源，形成統(tǒng)一經(jīng)辦格局
理論和實踐都證明，管理服務(wù)資源分散，政出多門，多頭管理，是最沒有效率并浪費資源的一種模式。今年初，國務(wù)院已經(jīng)明確了將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新農(nóng)保合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，并實現(xiàn)統(tǒng)一經(jīng)辦和管理。當(dāng)前，社保管理服務(wù)中的資源分散主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險分散在人社部門和衛(wèi)生計生部門，社會保險費的征繳分散在人社部門和稅務(wù)部門，應(yīng)盡快整合這些經(jīng)辦管理服務(wù)資源，實現(xiàn)統(tǒng)一經(jīng)辦。
在城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險經(jīng)辦方面，要根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，盡快實現(xiàn)三項基本醫(yī)療保險的統(tǒng)一管理。《社會保險法》明確規(guī)定社會保險行政部門負責(zé)整個社會保險（包括醫(yī)療保險）的管理。特別是新一輪醫(yī)改明確要求加強醫(yī)療保險對醫(yī)療服務(wù)的約束作用、發(fā)揮醫(yī)療保險在醫(yī)改中的基礎(chǔ)性作用。基于上述原因，將現(xiàn)由衛(wèi)生計生部門管理的新農(nóng)合劃歸人社部門管理，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保管理“七統(tǒng)一”，即政策統(tǒng)一、繳費和待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、統(tǒng)籌層次統(tǒng)一、基金統(tǒng)一管理、醫(yī)保目錄統(tǒng)一、經(jīng)辦管理機構(gòu)統(tǒng)一、醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管和支付辦法統(tǒng)一。
從我國社保費征繳流程看，參保登記、繳費申報和基數(shù)核定全部由社保機構(gòu)承擔(dān)，經(jīng)核定后由銀行托收，按規(guī)定分賬處理（劃分統(tǒng)籌基金和個人賬戶基金）后直接進入社保基金收入專戶。目前辦理社保費代收的商業(yè)銀行網(wǎng)點已遍布城鄉(xiāng)。稅務(wù)機構(gòu)征收增加了基金管理環(huán)節(jié)，拉長了基金管理鏈條，完全沒有必要。另外，稅務(wù)代征主要針對正規(guī)用人單位，對大多數(shù)的中小微企業(yè)、個體工商戶和靈活就業(yè)人員都是由社保機構(gòu)征收，稅務(wù)代收的險種也主要是職工養(yǎng)老保險和職工醫(yī)療保險。隨著參保人群中靈活就業(yè)人員、個體參保人數(shù)和居民的不斷增加，以及按照社保法規(guī)定必須“五險合一”統(tǒng)一征收的要求，稅務(wù)征收已經(jīng)不符合我國社保發(fā)展的需要。應(yīng)盡快明確做出規(guī)定，將目前由地方稅務(wù)部門征收社保費的業(yè)務(wù)歸還給社保機構(gòu)，實現(xiàn)由社保經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一合并征收。
同時，建議整合高齡津貼、計劃生育獎勵補助、村干部養(yǎng)老保障等社會保障項目，改變多頭管理、重復(fù)投入等問題。具體措施，一是將民政部門推動建立的一些地區(qū)的高齡津貼等劃歸人社部門管理，并入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇。二是將組織部門、民政部門等管理的村干部、老黨員養(yǎng)老補貼等并入職工養(yǎng)老或城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老制度。三是將衛(wèi)生計生部門管理的計劃生育獎勵補助發(fā)放業(yè)務(wù)交由人社部門經(jīng)辦，各項養(yǎng)老待遇由社保經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一發(fā)放。同時要梳理針對特定人群發(fā)放的各類生活補助，包括社會優(yōu)撫、被征地人員養(yǎng)老補助、撫恤金、非因工死亡職工遺屬生活困難補助、精減退職回鄉(xiāng)老職工配偶生活困難補助等的經(jīng)辦業(yè)務(wù)，使這些管理項目和內(nèi)容實行集中統(tǒng)一管理。
另外，在社會保險經(jīng)辦管理體系內(nèi)部，也要下決心改革經(jīng)辦體制，整合職能重疊的機構(gòu)，實現(xiàn)多險合一經(jīng)辦，再造流程。圍繞陸續(xù)出臺的社保重大改革舉措，統(tǒng)一設(shè)計經(jīng)辦規(guī)程，以適應(yīng)社會保障全覆蓋的需要。
（二）夯實基礎(chǔ)，加緊建立覆蓋全民的社會保險登記制度
一是加強社會保障經(jīng)辦“三化”建設(shè)，以參保單位和參保居民對社會保險的管理服務(wù)需求為導(dǎo)向，大力推進標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、規(guī)范化建設(shè)，加快制訂實施社保標(biāo)準(zhǔn)，全面推行“網(wǎng)上經(jīng)辦”，加快發(fā)行社會保障卡，盡早實現(xiàn)參保人員人手一卡，并著力拓展應(yīng)用；二是加強社會保險經(jīng)辦隊伍建設(shè)，以完善崗位規(guī)范、嚴格經(jīng)辦紀(jì)律要求、推行文明服務(wù)為主要內(nèi)容推進行風(fēng)建設(shè)，努力實現(xiàn)為廣大參保人員提供精心盡心貼心的服務(wù)；三是優(yōu)化經(jīng)辦管理服務(wù)模式，實現(xiàn)從面向單一人群向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)辦轉(zhuǎn)變，從專管員制向綜合柜員制轉(zhuǎn)變，從單一的大廳服務(wù)向大廳和網(wǎng)上共同經(jīng)辦轉(zhuǎn)變，從服務(wù)網(wǎng)點集中在城區(qū)向街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動服務(wù)平臺下沉轉(zhuǎn)變，從經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一經(jīng)辦向多渠道購買利用社會公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，不斷提高經(jīng)辦服務(wù)的可及性和便捷化。
推行“全民參保登記計劃”，對社會保障制度的長期可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)社會保障的公平意義重大。通過全民參保登記，可以有效解決當(dāng)前在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中青壯年參保率低的問題，與強化激勵機制相結(jié)合，可以有效解決已經(jīng)參保的居民繳費選檔低、期限短的問題，是從根本上解決社會保障制度公平性問題的重要舉措。
（三）改革社會保險管理服務(wù)體制機制，探索建立適應(yīng)全覆蓋要求的社會法人治理結(jié)構(gòu)，逐步形成“政府主導(dǎo)、社會和商業(yè)機構(gòu)參與、參保單位和參保人監(jiān)督”的多元社保服務(wù)供給機制
西方公共管理論認為，公眾不斷增長的公共服務(wù)需求要求政府在理念、功能和組織體制方面進行改革，打破行政官僚體制，建立以民眾需要為導(dǎo)向和具有服務(wù)理念的管理體制。新公共管理的理論主張政府與公民的關(guān)系是“顧客導(dǎo)向”型的主客體關(guān)系。社會契約理論也認為，公共服務(wù)機構(gòu)隸屬于政府部門，行政色彩濃厚、獨立性差，是服務(wù)能力功能不足的重要根源。社保經(jīng)辦管理應(yīng)當(dāng)改變目前在一些地區(qū)存在的命令式、管制式做法，確立與公眾溝通式、協(xié)商式、治理型管理服務(wù)方式，建立一套具有整合能力和迅速回應(yīng)能力的社會保險經(jīng)辦管理服務(wù)機構(gòu)。
社會保險制度啟動初期，其經(jīng)辦管理靠行政手段推動是非常必要的，但是隨著社會保障制度的全民覆蓋，社會保險機構(gòu)管理服務(wù)供需矛盾的加大，尤其是國家在大力加強公共服務(wù)型政府時期，僅靠行政手段是不能滿足公眾對社會保險公共服務(wù)的要求，必須引入公共服務(wù)治理機制和服務(wù)方式。在機制上，應(yīng)當(dāng)改變完全靠政府機構(gòu)提供服務(wù)模式，引入民營服務(wù)和市場競爭機制、公眾參與的治理機制。在組織體系上，建立扁平化的經(jīng)辦管理組織機構(gòu)體系。為了實現(xiàn)我國社會保障經(jīng)辦管理法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，要根據(jù)社保管理服務(wù)內(nèi)在規(guī)律，界定社會保險的服務(wù)項目，鼓勵具備條件的社會組織和公眾參與部分社會保險經(jīng)辦。具體細化社會保險經(jīng)辦業(yè)務(wù)，劃分出哪些業(yè)務(wù)的服務(wù)項目必須由經(jīng)辦機構(gòu)本身提供，哪些是可以委托外包的服務(wù)項目及采用社會化、市場化提供的服務(wù)項目，以便更好地利用社會資源，提高機構(gòu)工作效率和能力，防止經(jīng)辦機構(gòu)的無序擴張和臃腫。實現(xiàn)部分服務(wù)外包，引入社會治理和公眾參與，參保人可以有更多的選擇，就像商業(yè)銀行或商業(yè)保險公司的經(jīng)辦模式，群眾可以就近選擇服務(wù)好的網(wǎng)點。
在依托社會組織，部分社會保險經(jīng)辦業(yè)務(wù)外包方面，有些地方已經(jīng)進行了有益的探索：湖北省對農(nóng)村基層的社會保險業(yè)務(wù)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實行購買服務(wù)、經(jīng)營。從2005年開始改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，按照“政府主導(dǎo)、財政保障，市場導(dǎo)向、平等競爭、合同管理、民主監(jiān)督”的原則，將包括社會保障在內(nèi)的部分業(yè)務(wù)外包給民間組織，建立了“以錢養(yǎng)事”的管理服務(wù)新機制。重慶市利用遍布城鄉(xiāng)的商業(yè)保險機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，探索商業(yè)保險參與農(nóng)村社會保障的經(jīng)辦管理。經(jīng)過幾年的實踐，已經(jīng)構(gòu)建起了商業(yè)保險機構(gòu)為主經(jīng)辦農(nóng)村社會保障的工作體系，探索了多層次經(jīng)辦農(nóng)村社會保障體系的又一途徑。江蘇省江陰市自2006年以來，也實施了委托商業(yè)保險公司參與新農(nóng)合的經(jīng)辦管理工作。這些實踐探索，為我國建立“政府主導(dǎo)、社會參與、公眾監(jiān)督”的社會保險經(jīng)辦管理新型法人治理結(jié)構(gòu)奠定了基礎(chǔ)，應(yīng)在總結(jié)各地經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合事業(yè)單位機構(gòu)改革，逐步實現(xiàn)社會保險經(jīng)辦管理的法人治理結(jié)構(gòu)。
（四）加快推進“金保工程”二期建設(shè)，盡快實現(xiàn)參保人人手一卡，社保卡“一卡多用、全國通用”目標(biāo)，為經(jīng)辦提供便捷高效安全的技術(shù)手段
信息技術(shù)的發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)的普遍應(yīng)用，將會徹底顛覆傳統(tǒng)的社會保險經(jīng)辦管理模式。應(yīng)主動適應(yīng)，積極應(yīng)對新技術(shù)帶來的管理服務(wù)變革。當(dāng)前，要以社保卡和“電子社保”為載體，綜合、廣泛集成各類應(yīng)用模塊，加快推進電子社保。應(yīng)制定社保卡應(yīng)用指標(biāo)體系規(guī)范，建立“電子社保”服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)全民參保登記系統(tǒng)和全國個人權(quán)益記錄網(wǎng)上查詢服務(wù)系統(tǒng)，以及跨省異地就醫(yī)結(jié)算、異地養(yǎng)老金管理系統(tǒng)。要建設(shè)實施社會保險經(jīng)辦管理的“四位一體”體系，既社會保險信息交換和共享平臺、養(yǎng)老保險權(quán)益保障和異地就醫(yī)管理服務(wù)平臺、參保繳費和待遇享受監(jiān)控平臺及管理服務(wù)人員教育培訓(xùn)平臺。建立“三個機制”，既社會保險基金風(fēng)險多方共擔(dān)機制、基本醫(yī)療保險的供需雙方談判機制和社會機構(gòu)參與社會保險管理的多渠道社會保險服務(wù)提供機制。這些平臺和機制的建立，可以從根本上解決長期以來社會保險經(jīng)辦機構(gòu)人手少、事務(wù)多、經(jīng)費緊、監(jiān)督難的問題。
（五）加快制定和實施社保管理標(biāo)準(zhǔn)化，實現(xiàn)精確管理
[關(guān)鍵詞]社會政策 合作治理 農(nóng)村養(yǎng)老保險政策
[中圖分類號]D035；C916 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1000－7326(2010)10－0074－08
西方發(fā)達國家的治理經(jīng)驗證明，成熟穩(wěn)定的社會保險制度是促進市場經(jīng)濟有序運行的重要配套措施，因為公民需要憑借一道社會防線抵御市場經(jīng)濟的波動和不確定性帶來的社會風(fēng)險。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，在農(nóng)村地區(qū)逐步建立和完善養(yǎng)老保障制度顯得愈加重要，因為建立和完善這項制度不僅有助于保持農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定，還可以為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和促進內(nèi)需奠定堅實的社會基礎(chǔ)。2009年10月，全國有10％的縣(市、區(qū))開展了試點工作。
目前，包括廣州市在內(nèi)的各個試點城市在推行農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的過程中圍繞覆蓋的強度和進度表現(xiàn)出了明顯的差異，這些差異實際上代表了政策執(zhí)行效果的差異。但是，學(xué)術(shù)界還沒有把研究的重心轉(zhuǎn)移到解釋這種差異上來，多數(shù)研究仍然在論述政策的重要性、細化政策的方案和實施機制。鑒于這項社會政策的重要性，我們有必要基于“合作治理”這一新的理論框架，來探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素，通過開展這項研究有助于打開社會政策的執(zhí)行過程這個“黑箱”，解釋影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素，揭示各個參與主體執(zhí)行這項社會政策的意愿和能力，從而為改善政策執(zhí)行的效果提供客觀依據(jù)。
一、研究問題的提出和理論回顧
(一)研究問題的提出
按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、體系統(tǒng)一、無縫銜接”的理念，廣州市已經(jīng)初步構(gòu)建起了較為完善的由城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策構(gòu)成的制度體系。從2001年開始，廣州市率先試行農(nóng)轉(zhuǎn)居人員養(yǎng)老保險制度，并于2006年7月全面鋪開農(nóng)轉(zhuǎn)居人員基本養(yǎng)老保險工作，在2003年試行被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，又于2008年4月實施了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險政策。2008年10月開始實施城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險政策，11月又實施了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策。總體來看，養(yǎng)老保險制度的覆蓋面已經(jīng)實現(xiàn)了由城鎮(zhèn)向農(nóng)村延伸、由城鎮(zhèn)企業(yè)職工向城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村農(nóng)民延伸，初步建立起了覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會養(yǎng)老保障制度，正式邁人了全民享受社會保障的新時代。
在社會科學(xué)研究中，“差異”的出現(xiàn)往往預(yù)示著研究機會，因為“差異”的背后往往蘊藏著需要解釋的原因。通過調(diào)研廣州市執(zhí)行農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的過程和效果，筆者發(fā)現(xiàn)了差異，具體體現(xiàn)在作為兩個調(diào)研對象的縣級市設(shè)置的覆蓋進度和覆蓋強度具有差異，作為5個調(diào)研對象的鎮(zhèn)，街和9個行政村的覆蓋進度具有差異，另外，9個行政村的覆蓋強度也具有差異。在覆蓋進度方面。截止到2010年6月底，進度最慢的行政村覆蓋了12％的政策對象，進度最快的則覆蓋了將近45％的政策對象。這些差異直接體現(xiàn)了農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行效果，因為筆者假定覆蓋的進度在論文中代表著政策執(zhí)行的效果。因此，筆者有必要解釋導(dǎo)致這些差異的原因。筆者認為，在探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行效果時，需要在宏觀上考慮到這項政策屬于社會政策范疇，以及這項政策的執(zhí)行涉及到多個行為主體，因此，需要通過引入新的理論框架來解釋現(xiàn)實中存在的差異。
(二)理論回顧
農(nóng)村養(yǎng)老保險政策是農(nóng)村社會保障制度的一個重要組成部分，關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的研究是一個交叉領(lǐng)域的研究問題，涉及到政策執(zhí)行模式和農(nóng)村社會保障政策兩個研究領(lǐng)域，筆者將圍繞研究問題對相關(guān)理論進行回顧。
1、關(guān)于政策執(zhí)行模式的研究。在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，政策科學(xué)被認為是研究政策制定的學(xué)科，政策執(zhí)行并沒有引起應(yīng)有的重視，這使得政策執(zhí)行成為了一個被遺漏的環(huán)節(jié)。到20世紀(jì)70年代，這一狀況才逐漸得到改觀，政策分析家們在肯定政策執(zhí)行對于達成既定政策目標(biāo)起重要作用的前提下，提出了各種研究政策執(zhí)行的模式，拓展了政策科學(xué)的研究范圍，并逐漸形成了三種政策執(zhí)行模式，豐富了政策科學(xué)的理論內(nèi)容。
自上而下(top-down)的政策執(zhí)行模式是巴瑞特和福吉對20世紀(jì)70年代初到70年代末這一時期關(guān)于政策執(zhí)行研究的概括，該模式的代表人物包括J?普雷斯曼和A?威爾達夫斯基。自上而下的政策執(zhí)行模式意味著政策執(zhí)行的效果是由政府機構(gòu)的高層人物決定的，而在科層制中處于中低等級的官僚只是執(zhí)行決策罷了。很顯然，自上而下的研究模式適用于研究由“高層”頒布、目標(biāo)明確、追求時效的政策，這種政策執(zhí)行模式體現(xiàn)了公共管理的主體對“單一中心”的追求。
自下而上(bottom-up)的政策執(zhí)行模式為政策執(zhí)行研究的第二代學(xué)者所推崇，波特是主要代表。自下而上的政策執(zhí)行模式以組織中的個體(即參與政策過程的所有行為主體)作為分析對象，將政策鏈條中較低和最低等級的行為主體當(dāng)作政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。在該模式看來，政策不是由法令和規(guī)則控制的，而是組織成員之間討價還價的過程。因此，政策的執(zhí)行應(yīng)該反映下級官員的想法和意見，至少應(yīng)該在行為模式上反映下級官員的想法。自下而上的政策執(zhí)行模式彌補了自上而下模式的不足，體現(xiàn)了博弈思維，不再把政策執(zhí)行理解成“單邊”行為，更加注重分析中低等級政策執(zhí)行主體的行為。
第三代政策執(zhí)行研究者運用的是整合型政策執(zhí)行模式，薩巴蒂爾等人的政策變遷和學(xué)習(xí)模式均可歸入此類。整合型政策執(zhí)行模式認為，政策的執(zhí)行效果是由多級執(zhí)行主體的決策結(jié)果交互影響而形成的。政策執(zhí)行過程不僅貫穿著上下級之間的控制與互動，還包含著政策體系內(nèi)其他政策主體的影響。第三代政策執(zhí)行模式的突破在于引入了政策體系的外部主體，反映了一種突破官僚制的思維。
2、關(guān)于我國農(nóng)村社會保障制度的目標(biāo)模式的研究。由于我國的農(nóng)村社會保障制度仍然處于探索階段，最終的目標(biāo)模式還沒有統(tǒng)一，因此，對我國農(nóng)村社會保障制度的目標(biāo)模式和具體推行方式的研究仍在進行中，這也構(gòu)成了本文的實踐背景。
在農(nóng)村社會保障制度的目標(biāo)模式的選擇上，學(xué)者們普遍認為應(yīng)該根據(jù)中國農(nóng)村的現(xiàn)狀，真正建立起適合國情的切實可行的農(nóng)村社會保障模式。但近10年來，學(xué)界對于我國到底應(yīng)該選用何種模式，觀點并不一致。劉漢屏等提出，我國的農(nóng)村社會保障制度的設(shè)計應(yīng)當(dāng)遵循“根據(jù)區(qū)域差異和農(nóng)村勞動力分布狀況，分層分類解決農(nóng)村勞動力的養(yǎng)老問題”的基本思路，并據(jù)此提出了以分層分類的模式建立農(nóng)村社 會保障體系的基本思路和配套措施。張俊良認為，目前我國農(nóng)村社會保障體制正處于由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變的過渡時期，存在著制度上的單一性和初級性以及社會化程度低、社會保障水平低等突出問題。因此，進一步完善農(nóng)村社會保障制度的基本方向是：基本社會保障與多種社會保障并存，社會保障水平的公平性與差別性并存，不斷提高社會保障的社會化程度和總體水平。李迎生認為，我國農(nóng)村社會保險政策改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是借鑒國際農(nóng)村社會保障政策的一般經(jīng)驗，根據(jù)我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，以及體現(xiàn)社會公正的要求，以滿足農(nóng)民老年基本生活需求為目的，在全國范圍內(nèi)形成以社會保障為核心的，輔之以家庭保障、社區(qū)互助等傳統(tǒng)保障方式的，與其他從業(yè)者養(yǎng)老政策相整合的新型的社會保障制度，使老年農(nóng)民能夠和城市從業(yè)者一樣享受平等的社會保障待遇。
在推行農(nóng)村社會保障制度的具體方式上，學(xué)術(shù)界的對策比較豐富。袁春瑛等認為，在目前我國的社會經(jīng)濟條件下，應(yīng)該多管齊下，提高土地的保障能力，使傳統(tǒng)的家庭社會保障功能得以發(fā)揮，并在此基礎(chǔ)上立足各地的實際分類推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，將家庭養(yǎng)老、土地保障與社會養(yǎng)老三者結(jié)合起來，是今后相當(dāng)長的時間內(nèi)解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一種理性選擇。楊復(fù)興主張以家庭保障為主，以家庭為主線，建立農(nóng)民個人養(yǎng)老賬戶制度和縱向分散風(fēng)險的養(yǎng)老保險制度，形成一種內(nèi)源式生長，逐步向外擴展的中國特色的農(nóng)村社會保障制度。盧海元認為應(yīng)該實行“實物換保障”的方式，即根據(jù)不同的對象，以特定的方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實物轉(zhuǎn)換為保險費，分別設(shè)計現(xiàn)實可行的社會保障方案：對年輕農(nóng)民實行“產(chǎn)品換保障”，對年老的農(nóng)民和被征地農(nóng)民實行“土地換保障”，對進城民工實行“產(chǎn)品換保障+土地換保障”的“雙軌制”，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實行“股權(quán)換保障+產(chǎn)品換保障+土地換保障”。在城鎮(zhèn)化進程中，就建立能夠同時將非農(nóng)化職工和農(nóng)民都納入到社會保障體系的可行性操作方案而言，“實物換保障”不失為一種較好的選擇。總體來看，學(xué)者們的分歧集中在兩個層面：一是在政策覆蓋的強度上要不要體現(xiàn)出差異性，二是在政策執(zhí)行的具體方式上要不要體現(xiàn)出差異性。這些文獻帶給我們的最大啟示是，農(nóng)村養(yǎng)老保險政策是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，需要尊重相關(guān)政策執(zhí)行主體不一致的利益和多元化的需求，這也預(yù)示著不能依靠通過“單一中心”追求政策執(zhí)行的效果。
綜上所述，現(xiàn)有文獻還沒有植入到農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行過程中探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素，更沒有通過構(gòu)建分析影響這項社會政策執(zhí)行效果的理論框架，也未配以實證檢驗。因此，在回顧相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個分析影響社會政策執(zhí)行效果的理論框架，并以廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行作為“數(shù)據(jù)”檢驗所構(gòu)建的理論分析框架，進而探究影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素，不僅能夠解決一個現(xiàn)實的政策執(zhí)行問題，而且可以完善社會政策執(zhí)行的理論體系。
二、理論框架和研究假設(shè)
本文力圖構(gòu)建一個具有較強解釋力的理論框架，來解釋影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素，并理解政策執(zhí)行的過程，這一理論框架將扎根于具體的理論和實踐背景。本文將在實踐背景基礎(chǔ)上圍繞所要構(gòu)建的理論框架評估相關(guān)理論。社會政策的“多中心”特性是理論框架的實踐基礎(chǔ)，“意愿一能力”是分析工具，合作治理是思維模式，社會政策執(zhí)行過程中的合作治理理論這一理論框架是對上述三種理論的整合與超越。
(一)社會政策的“多中心”特性
隨著改革開放的不斷深入，提供社會主義福利政策(讓廣大人民群眾共享發(fā)展的成果)，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和社會主義民主政治已經(jīng)逐漸成為知識社群的共識。雖然不同的學(xué)者為社會政策下了各自的定義，但是社會政策比較固定的內(nèi)涵是容易歸納的，即政府為了擔(dān)負為公民提供社會福利而制定和實施的公共政策。社會政策的特征在于其基本指向是公民，執(zhí)行過程涉及多個行為主體。
通過對政策執(zhí)行相關(guān)文獻的考察可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于政策執(zhí)行模式的現(xiàn)有研究并沒有擺脫“單中心”特性。從政策執(zhí)行的效果來看，在“單中心”的政策執(zhí)行模式下，由于整個過程是根據(jù)政策執(zhí)行的責(zé)任主體的角色和利益進行的，因而在政策執(zhí)行對象看來非常復(fù)雜的政策執(zhí)行效果被簡化為簡單的物化指標(biāo)，其豐富的內(nèi)容被“抽象”掉了，容易發(fā)生變異。從實踐來看，屬于社會政策范疇的養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及到多個利益主體，這些主體無法按照“單中心”秩序的要求行事。必然存在著沖突。因此，出于減少社會成本的考慮，需要喚醒和維持這些行動主體的合作意識，促使這些主體圍繞社會政策的執(zhí)行自我組織起來，通過積極參與降低社會成本。相比之下，將“多中心”模式用于分析社會政策不僅具有思維上的優(yōu)勢，而且具有現(xiàn)實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。從經(jīng)濟基礎(chǔ)來看，信息不對稱問題和委托一成本極大地提高了“單中心”模式的社會政策執(zhí)行成本，而且，公民對包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會政策的需求并不是固定的和一致的，因此，單靠某個政策執(zhí)行主體的努力無法滿足復(fù)雜的社會政策需求，即使付出了高昂的代價。所以，賦予相關(guān)主體以自和參與權(quán)，反而能夠發(fā)揮各個主體比較優(yōu)勢，從而以更低的社會成本執(zhí)行社會政策。
基于上述分析筆者可以發(fā)現(xiàn)，以農(nóng)村養(yǎng)老保險政策為代表的社會政策具有“多中心”特性：一是社會政策的執(zhí)行涉及到多個行為主體，以廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險政策為例，涉及到市、區(qū)／縣級市、鎮(zhèn)／街三級政府或機構(gòu)，行政村這一自治組織，以及村民共5個行為主體，每一個行為主體的意愿和能力都會影響政策執(zhí)行的效果；二是交易成本高，由于以農(nóng)村養(yǎng)老保險政策為例的社會政策涉及多個行為主體，無法采取強制性的行政措施，因為如果采取行政措施會削弱社會政策執(zhí)行的效果，增加社會政策執(zhí)行的社會成本。因此，以農(nóng)村養(yǎng)老保險政策為代表的社會政策實際上適用于“多中心”的政策執(zhí)行模式，因為政策實踐領(lǐng)域的不同從根本上決定了政策執(zhí)行模式的適用性，這符合辯證唯物主義的認識論和方法論。筆者認為，社會政策的“多中心”特性提醒我們需要進一步引入兩個主題：一是分析政策執(zhí)行主體行為的工具，二是整體上的思維模式。
(二)理解社會政策執(zhí)行主體行為的“意愿一能力”分析框架
理性選擇理論認為，決定一個組織或個體行為的兩個基本變量是行為能力和行為意愿，簡稱為“意愿一能力”。從思維模式來看，這是一個非常簡便的分析框架，但從操作層面來看，這是一個難以操作化的分析框架。由于學(xué)術(shù)界對于這一分析框架的基本分析對象是政府，因此，在剖析這一分析框架時。我們有必要在社會政策的語境下對其內(nèi)涵進行界定。相對于能力而言，測度一個組織或個體的意愿更為復(fù)雜。原因在于能力更多地是一種“可能性”，我們?nèi)菀讓ζ溥M行操作化，至少可以找到替代性測量指標(biāo)，但是對于意愿而言，我們需要排除很多表象因素來把握行動主體的內(nèi)心動機，因此，通過進行各種比較來測度意愿往往是一個比較現(xiàn)實的選擇。在比較政治學(xué)的話語體系中，阿爾蒙德等學(xué)者對政府能力進行了具體化理解，認為政府能力是指設(shè)立行政部門和政府行政結(jié)構(gòu)，并使它們擁有制定和執(zhí)行政策、 特別是維護公共秩序和維護合法性的能力。
由于影響農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素是復(fù)雜的，涉及到多個行為主體，而且，多個行為主體之間的行為不是孤立和靜止的，而是相互影響的，它們之間的影響關(guān)系并不是線性的。因此，孤立地、靜止地運用“意愿一能力”這一分析框架分析單一行為主體的政策行為需要冒很大的風(fēng)險以及具備嚴格的約束條件。例如，我們需要把其他行為主體的行為變化給所要分析的行為主體帶來的影響作控制處理，于是，一個不可避免的悖論就出現(xiàn)了：如果不考慮其他主體行為帶來的影響，分析結(jié)果肯定不客觀、不準(zhǔn)確；如果控制其他行為主體的行為變化給所要分析的主體帶來的影響，往往又不具有現(xiàn)實性。因此，從定量分析的標(biāo)準(zhǔn)來看，“意愿一能力”這一分析框架又是一個非常粗糙的分析框架，因為它屏蔽了許多變量，以犧牲分析結(jié)果的嚴謹性和誤差的擴大換取到了分析過程的簡便。更為重要的是，“意愿一能力”這一分析框架比較適用于“單中心”的情境，即圍繞分析能夠決定政策執(zhí)行效果的單個行為主體的政策行為來解釋和預(yù)測政策執(zhí)行的過程和效果。
由于我們需要研究的問題涉及到多個行為主體，因此，我們需要考慮每一個行為主體的意愿和能力以及對社會政策執(zhí)行效果的影響及其程度。因為簡單地運用“意愿一能力”這一分析框架與“單中心”的特性更為匹配，而社會政策具有“多中心”的特性，決定了我們需要整合“意愿一能力”這一分析框架與合作治理理論。
(三)合作治理理論的引入
學(xué)術(shù)界認為，合作治理就是政府、市場和第三部門等多個行為主體相互合作、分享治理機會、共同處理公共事務(wù)以實現(xiàn)公共利益的過程。合作治理的價值預(yù)設(shè)和實踐機理主要包括以下四個方面：第一，行動主體的多元化，政府并非單一的治理主體；第二，關(guān)系的依賴性，各個治理主體處于一個相互依賴的環(huán)境，沒有哪個主體擁有足夠的資源和能力可以獨自處理公共事務(wù)；第三，行動的自組織化，相對于政府的實質(zhì)理性和市場的程序理性而言，合作治理的行動機制是以第三種類型的理性――反思的理性為基礎(chǔ)，在談判和反思的過程中設(shè)置目標(biāo)，借助談判和協(xié)商達成共識、建立互信、實現(xiàn)合作，在“正和博弈”中求得共贏；第四，結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，在合作治理中，多元化的治理主體面對共同的問題，依靠彼此的優(yōu)勢和資源，通過對話樹立共同目標(biāo)，增進理解和相互信任，就共同關(guān)心的問題采取集體行動，從而最終建立一種共同承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任的治理網(wǎng)絡(luò)。
但是，合作治理理論面臨著來自實踐的巨大挑戰(zhàn)。首先，在公民還具備“理性”人特性的情況下，“搭便車”現(xiàn)象事實上是無法避免的；其次，完全平等的主體通過自覺而達成協(xié)議的交易成本是非常高昂的，它難以在有限的時間內(nèi)處理不確定的公共事務(wù)。因此，需要形成和維持一個公共權(quán)威。實際上，一些公共物品的供給并不是完全在“社區(qū)”內(nèi)部生產(chǎn)的，即許多任務(wù)的“完整性”非常差，單個治理主體無法完全把握公共產(chǎn)品的全部生產(chǎn)過程和效果，而是需要與其他主體開展合作，因此，這是一種全新層次的合作治理模式，也是本文理論建構(gòu)的目標(biāo)。
通過綜合分析和比較上述三種理論，筆者認為單憑哪一種理論都不能完全解釋社會政策的執(zhí)行過程和效果，任何一種理論都不具有完全的適用性，如果不考慮理論的適用環(huán)境而盲目地運用某一種理論都會給公共利益帶來損失。筆者認為，除了在靜態(tài)環(huán)境下的替代情況中存在著適用合作治理理論的機會，在涉及多個主體共同提供公共產(chǎn)品的“生產(chǎn)線”上同樣存在著適用合作治理理論的機會，這一假設(shè)將在下文加以檢驗。
(四)研究假設(shè)
本文力圖構(gòu)建的“社會政策執(zhí)行過程中的合作治理理論”的研究哲學(xué)是實證分析，即在把握上述相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，基于對實踐的觀察和歸納構(gòu)建出理論，以解釋社會政策執(zhí)行的效果。在廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行過程中，納入本文研究視野的是縣級市政府、鎮(zhèn)／街、行政村和居民四個層次的行動主體。其中，縣級市政府包括其所屬的專項工作部門，鎮(zhèn)／街一級行政組織也安排了專項工作部門執(zhí)行這一社會政策，行政村則主要由村委會主任和專干負責(zé)執(zhí)行這一社會政策，居民是分散的治理主體。基于對廣州農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的實踐考察和相關(guān)理論的評估，本文提出的核心研究假設(shè)是：治理主體的意愿和能力會對政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生顯著的影響。本文的兩個次研究假設(shè)是：第一，治理主體的“能力”對政策效果的影響要大于“意愿”的影響；第二，行政村和村民對政策執(zhí)行效果的影響更為突出。
三、研究設(shè)計
本文采取的是多案例研究方法，數(shù)據(jù)的類型是定性和定量數(shù)據(jù)的結(jié)合。具體的數(shù)據(jù)收集方法是，通過對多案例中的政策執(zhí)行的行為主體進行結(jié)構(gòu)式深入訪談獲取定性數(shù)據(jù)，通過分析相關(guān)文件、報告和報表獲取定量數(shù)據(jù)。訪談的結(jié)構(gòu)圍繞行為主體參與執(zhí)行廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的“意愿”和“能力”展開，通過將訪談對象的話語內(nèi)容進行對比分析和交叉驗證可以保證本文的效度和信度。鑒于本文的研究對象是廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的執(zhí)行效果，廣州市有7個區(qū)／縣級市(白云、蘿崗、南沙、番禺、花都、增城和從化)還有農(nóng)村建制，基于對規(guī)模效應(yīng)的考慮，筆者選取了增城和從化兩個縣級市的5個鎮(zhèn)／街作為調(diào)研對象，原因是這兩個縣級市的農(nóng)村人口多，有利于開展集中調(diào)研。其中，在增城調(diào)研了4個鎮(zhèn)／街，這4個鎮(zhèn)，街的經(jīng)濟條件有較大差別，政策執(zhí)行的效果也有較大差別；在從化調(diào)研了1個鎮(zhèn)，作為增城的參照組，這個鎮(zhèn)的經(jīng)濟處于從化市的中等水平，由于調(diào)研比較充分，可較好地反映從化的整體情況。在行政村一級，本文選擇的樣本有9個，分別隸屬于上述5個鎮(zhèn)／街。
從2009年11月至12月，筆者開展了深入訪談和數(shù)據(jù)收集工作。深入訪談的對象是2個縣級市的農(nóng)村保險辦公室的負責(zé)人和專干，5個鎮(zhèn)(街)的分管農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行工作的領(lǐng)導(dǎo)和專項工作機構(gòu)的工作人員，9個行政村的村委會9位主任和10位專干，以及部分居民代表。本文的因變量是作為研究樣本的2個縣級市的5個鎮(zhèn)(街)的9個行政村推行農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的政策效果，這里的政策效果指的是完成覆蓋進度的比率。自變量是5個鎮(zhèn)(街)和9個行政村及其村民三個治理主體的“意愿”和“能力”，共計6個變量。因變量的取值是實際完成覆蓋任務(wù)的百分比，覆蓋任務(wù)是指覆蓋適齡群體的百分比。例如，在2009年，廣州市要求完成的任務(wù)是覆蓋25％的適齡群體，假如某個行政村在2009年完成的覆蓋任務(wù)是25％，則表明其覆蓋任務(wù)的完成率是100％，而100％的完成率則取值為10。關(guān)于因變量的編碼處理結(jié)果是，9個行政村2009年覆蓋任務(wù)的完成率(政策執(zhí)行效果)的最大值是10，最小值是2.5，這表明兩個行政村的覆蓋任務(wù)完成率分別是100％和25％。自變量的取值則是根據(jù)筆者在深入訪談中的感知進行判斷，采取的計分方法是1-5級里克特量表，為正向賦值方法，1代表最弱，5代表最強。例如，在能力方面，通過測量行政村的財力、人力和辦公設(shè)施對其能力進行賦值；在意愿方面，通過觀察、了解和比較行政村的村委會主任和專干的工作方式和認識對其意愿進行賦值。描述性分析的結(jié) 果報告見表1。
四、假設(shè)檢驗、研究結(jié)論和政策建議
(一)假設(shè)檢驗和研究結(jié)論
1、相關(guān)分析。本文運用的是Spss統(tǒng)計分析軟件，進行相關(guān)分析的目的是檢驗本文的核心研究假設(shè)和次一級研究假設(shè)，具體方法是以因變量作為基準(zhǔn)，將自變量與因變量進行相關(guān)分析。考慮到2個縣級市的“意愿”差別不大，因此就排除了縣級市的“意愿”和“能力”這2個變量。分析結(jié)果見表2。
通過觀察相關(guān)分析的結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，行政村的“能力”和居民的“能力”與政策執(zhí)行的效果之間具有正的相關(guān)性，而且，居民的“能力”相對于村的“能力”而言，其相關(guān)程度更高，影響更為顯著。總體來看，各個變量與政策執(zhí)行的效果之間均呈正相關(guān)關(guān)系。雖然有的相關(guān)關(guān)系沒有通過顯著性檢驗，但是考慮到樣本的數(shù)量少于30個，因此，筆者對于顯著性可以不作硬性要求。與常識和假設(shè)不一致的是，鎮(zhèn)／街的“意愿”與執(zhí)行效果呈負相關(guān)，筆者的理解是，鎮(zhèn)的作用相對于其他政策執(zhí)行主體對政策執(zhí)行的影響比較弱。
2、回歸分析。進行回歸分析的目的是在相關(guān)分析的基礎(chǔ)上進一步界定影響廣州農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的因素。回歸分析的結(jié)果如下：回歸方程的R方的值是0.564，比較理想：ANONA值是0.020，同樣比較理想；借助逐步回歸法構(gòu)建的模型的系數(shù)報告見表3。
通過觀察模型的系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，只有居民的“能力”這一個變量通過了顯著性檢驗。另外。行政村的“能力”這一變量的B值是.484，Sig值是.060。考慮到在樣本數(shù)量非常小的情況下，綜合觀察定量分析結(jié)果可以認為本文的研究假設(shè)基本上得到了證實，即多個治理主體的“意愿”和“能力”與政策執(zhí)行效果是相關(guān)的。尤其值得指出的是，越是靠近政策執(zhí)行效果的治理主體，其重要性越是明顯；相比較于治理主體的“能力”及執(zhí)行效果的相關(guān)程度更突出。
(二)政策建議
首先，需要進一步強化各個治理主體的合作治理。需要從國家治理的宏觀層面來審視農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的執(zhí)行問題，因為國家的治理重心正在轉(zhuǎn)移到構(gòu)建和諧社會方面。縣級市的合作貢獻是把握好政策執(zhí)行的進度，設(shè)計合理的配套標(biāo)準(zhǔn)和政策標(biāo)準(zhǔn)，為基層治理主體提供政策資源。鎮(zhèn)／街的貢獻是提供配套的政策資源，激勵好行政村干部，強化居民的“意愿”，做好政策執(zhí)行過程的管理。行政村的貢獻是強化居民的“意愿”，選擇合理的政策標(biāo)準(zhǔn)，提供合理的政策配套。居民的貢獻是表達對政策的接受和評價，反映政策的執(zhí)行效果。
從2006年開始，中國保監(jiān)會在償付能力監(jiān)管和市場行為監(jiān)管的基礎(chǔ)上將公司治理監(jiān)管納入監(jiān)管體系，這標(biāo)志著我國目前已基本確立了以償付能力、市場行為公司和治理結(jié)構(gòu)為核心的保險監(jiān)管體系。保險公司治理的監(jiān)管推動了保險公司治理工作的展開，保險公司治理已成為保險公司經(jīng)營管理的重要組成部分。保險公司負債治理的主體是投保人，但被保險人缺乏信息和保險的專業(yè)知識，通常會把部分負債治理權(quán)委托給政府（比如保險會和財政部等政府部門），于是政府就成為被保險人的人。因此，政府干預(yù)成為保險公司治理的重要特征，保險公司的負債治理也就更特殊。由于保險公司負債的主要成分是責(zé)任準(zhǔn)備金，所以責(zé)任準(zhǔn)備金評估是保險公司負債治理的重要內(nèi)容。
二、責(zé)任準(zhǔn)備金評估與保險公司治理的特殊性
保險公司治理的特殊性包括治理目標(biāo)的特殊性、經(jīng)營的特殊性和治理原則原則的特殊性。下面從這三個角度探討責(zé)任準(zhǔn)備金評估與保險公司治理目標(biāo)特殊性之間的關(guān)系。
（一）責(zé)任準(zhǔn)備金評估與保險公司治理目標(biāo)的特殊性 一般上市公司通常強調(diào)以股東利益至上，關(guān)注股東利益最大化。由于債權(quán)人具有較大的治理權(quán)，這些公司面臨的主要治理問題是股東和高管層之間的沖突或大股東和小股東之間的問題。對于股份制保險公司而言，被保險人希望保險公司審慎經(jīng)營穩(wěn)而保障未來的索賠責(zé)任的履行，而股東則傾向利用保險資金進行高風(fēng)險投資活動獲得高回報率，兩者目標(biāo)之間存在著明顯的利益沖突，又由于被保險人與保險公司之間存在嚴重的信息不對稱，所以保證被保險人的利益成為保險公司治理的重要特殊目標(biāo)。因此，保險公司既要保證股東的利益又要保障被保險人的利益。于是保險公司面臨的主要治理問題有：一是股東與高管層之間的沖突；二是股東與被保險人之間的沖突。
責(zé)任準(zhǔn)備金計提根本目標(biāo)是保證對被保險人賠付責(zé)任的履行。然而，責(zé)任準(zhǔn)備金存在不確定性，在這種情況下，被保險人希望多提責(zé)任準(zhǔn)備金以實現(xiàn)自己的利益，這就會降低股東的回報率，而股東則希望公允評估或少提責(zé)任準(zhǔn)備金。這樣，責(zé)任準(zhǔn)備金評估就成為股東與被保險人之間利益沖突的焦點。因此，需要通過公司治理來協(xié)調(diào)責(zé)任準(zhǔn)備金的評估。
（二）責(zé)任準(zhǔn)備金評估與保險公司治理經(jīng)營的特殊性 保險公司經(jīng)營的特殊性包括高財務(wù)杠桿、債權(quán)人的高度分散性、保險合同的高度復(fù)雜性和專業(yè)性。與一般公司相比，保險公司的財務(wù)杠桿較大，以我國已上市的三大保險公司（包括人保、太保和人壽）為例，三家公司在2011年的資產(chǎn)負債率平均水平比國內(nèi)一般上市公司的平均負債率高42.27%，這表明股東與被保險人之間利益沖突更嚴重。在解決股東與被保險人之間的問題時，債權(quán)人的高度分散會產(chǎn)生嚴重的“搭便車問題”（從上述三家公司的情況來看，保險客戶超過千萬）；而保險合同的高度復(fù)雜性和專業(yè)性，會造成股東與被保險人之間的信息不對稱度較高。這些嚴重問題的存在說明，被保險人難以依靠自己的力量來解決他與股東之間的嚴重利益沖突。于是，鑒于被保險人在與股東博弈過程中處于非常弱勢的地位，政府就自然成為被保險人利益的人。因此，政府干預(yù)是保險公司治理的重要特征。
從責(zé)任準(zhǔn)備金評估的角度來看，政府干預(yù)責(zé)任準(zhǔn)備金評估的具體方式是，代表政府的保險監(jiān)管部門制定一套關(guān)于責(zé)任準(zhǔn)備金評估制度，并通過償付能力最低要求，強制保險公司更謹慎的評估責(zé)任準(zhǔn)備金。鑒于上述問題的嚴重性，在通用會計目的下，會計準(zhǔn)則的制定部門（如財政部）也會對責(zé)任準(zhǔn)備金的評估提出一定的謹慎性要求（如要求在評估責(zé)任準(zhǔn)備金時考慮風(fēng)險邊際），但是由于在通用會計目的下，會計準(zhǔn)則的制定部門主要代表了股東的利益，因此要求的謹慎程度低于保險監(jiān)管部門的要求。
（三）責(zé)任準(zhǔn)備金評估與保險公司治理原則的特殊性 OECD于1999年了針對一般上市公司的《公司治理結(jié)構(gòu)指引》，在2005年又了針對保險公司的《保險公司治理結(jié)構(gòu)指引》。從這兩個文件的內(nèi)容來看，后一個文件的包羅面明顯寬于前者。其中最重要的不同是強調(diào)了精算制度和內(nèi)控制度，而精算制度是保險公司獨有的重要制度。精算制度涉及的主要內(nèi)容是責(zé)任準(zhǔn)備金的評估和保險產(chǎn)品定價。
三、公司治理與責(zé)任準(zhǔn)備金評估過程的內(nèi)部控制
（一）建立責(zé)任準(zhǔn)備金評估的數(shù)據(jù)與資料基礎(chǔ) 主要涉及數(shù)據(jù)和資料的分類標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)和資料的核算口徑、數(shù)據(jù)和資料的記錄、數(shù)據(jù)和資料的調(diào)整、與數(shù)據(jù)和資料相關(guān)的崗位設(shè)置、數(shù)據(jù)和資料的信息系統(tǒng)對接和溝通。
（二）識別責(zé)任準(zhǔn)備金評估過程中的重要顯著風(fēng)險 主要涉及五種重要風(fēng)險，即數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性、準(zhǔn)備金評估假設(shè)和方法的合理性、計算誤差、評估結(jié)果與管理層最佳估計之間的差異程度和責(zé)任準(zhǔn)備金信息披露的合規(guī)性。
（三）評估并采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧?針對第二個環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的重要風(fēng)險，在風(fēng)險評估后采取以下措施來控制這些風(fēng)險：（1）調(diào)整和糾錯數(shù)據(jù)；（2）聘請同行對準(zhǔn)備金評估假設(shè)和方法的合理性進行評價；（3）對計算結(jié)果進行回顧；（4）管理層重新評價自己的最佳估計值并查找差異產(chǎn)生的原因（4）調(diào)整信息披露政策以滿足合規(guī)性要求。
（四）評估與檢驗責(zé)任準(zhǔn)備金評估內(nèi)部控制的有效性，并報露其最終相關(guān)信息 （1）從公司治理的角度來看，上述責(zé)任準(zhǔn)備金評估過程內(nèi)部控制是否有效主要決定于三個層次的權(quán)利和責(zé)任的配置。這三個層次包括崗位層次、部門層次以及高管層次。（2）從崗位層次來看，根據(jù)已有的研究成果，責(zé)任準(zhǔn)備金評估過程內(nèi)部控制的四個環(huán)節(jié)都應(yīng)有關(guān)鍵崗位開放和權(quán)利開放，否則權(quán)利和責(zé)任匹配的不合適會導(dǎo)致使責(zé)任責(zé)任準(zhǔn)備金評估過程的內(nèi)控過程形同虛設(shè)。從我國目前的保險公司內(nèi)控制度來看，精算責(zé)任人有評估責(zé)任準(zhǔn)備金和向董事會報告評估結(jié)果的責(zé)任，同時具有拒絕簽字和向保監(jiān)會報告異議的權(quán)利。因此，目前我國保險公司內(nèi)控制度在關(guān)鍵崗位層次上并不是很匹配，這將導(dǎo)致對精算責(zé)任人的激勵有所不足，并可能引發(fā)嚴重的逆向選擇和道德風(fēng)險問題。（3）從部門層次和高管層次來看，責(zé)任準(zhǔn)備金的評估過程中面臨的治理問題是，這些部門和高管層的權(quán)利和責(zé)任如何配置。按照我國保監(jiān)會的《保險公司非壽險業(yè)務(wù)準(zhǔn)備金基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、評估與核算內(nèi)部控制規(guī)范》的規(guī)定，精算部門負責(zé)責(zé)任準(zhǔn)備金的評估；財務(wù)部門應(yīng)及時準(zhǔn)確提供費用等財務(wù)方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，參與準(zhǔn)備金評估有關(guān)的重大會計政策、會計估計的確定，參與準(zhǔn)備金評估流程及內(nèi)控的設(shè)計；承保、理賠、再保、信息、投資等有關(guān)部門的責(zé)任是，積極配合準(zhǔn)備金評估與核算職能部門的工作，及時準(zhǔn)確提供準(zhǔn)備金評估所需的數(shù)據(jù)和資料，并對可能影響準(zhǔn)備金評估結(jié)果的業(yè)務(wù)流程變化情況及時通報相關(guān)部門；負責(zé)稽核監(jiān)督的部門的責(zé)任是，加強準(zhǔn)備金基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、評估與核算內(nèi)部控制工作流程的監(jiān)控和審計，對于發(fā)現(xiàn)并查實的違規(guī)行為，應(yīng)協(xié)同相關(guān)部門及時向合規(guī)部門和合規(guī)負責(zé)人進行通報。可見，目前我國保險公司責(zé)任準(zhǔn)備金評估內(nèi)控制度在部門層次上責(zé)任配置較完善，涉及所有保險公司的重要部門，但缺乏權(quán)利配置的具體規(guī)定。
根據(jù)上述文件的規(guī)定，在高管層次上，非壽險業(yè)務(wù)準(zhǔn)備金基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、評估與核算管理工作由保險公司董事會或同等權(quán)力機構(gòu)承擔(dān)最終責(zé)任。保險公司法定代表人對準(zhǔn)備金會計信息的真實性負責(zé)，但沒有匹配相應(yīng)的權(quán)利（如保險公司法定代表人追究準(zhǔn)備金會計信息提供部門失職責(zé)任的權(quán)利），并缺乏負責(zé)結(jié)構(gòu)的規(guī)定（如什么崗位和部門向保險公司法定代表人負責(zé)）。準(zhǔn)備金基礎(chǔ)數(shù)據(jù)真實性以及對準(zhǔn)備金評估與核算內(nèi)部控制制度的設(shè)計、實施、維護與監(jiān)控由保險公司總經(jīng)理負責(zé)。從該規(guī)定可知，目前的制度對最終責(zé)任和權(quán)利的配置比較匹配，但對保險公司法定代表人和總經(jīng)理卻缺乏權(quán)利配置的具體規(guī)定。
四、保險公司治理對責(zé)任準(zhǔn)備金評估的影響
（一）公司治理環(huán)境角度 我國保險公司責(zé)任準(zhǔn)備金評估目前面臨的主要問題是，我國經(jīng)濟體系具有“新興加轉(zhuǎn)軌”的特征，在這一特征背景下，我國保險公司治理的典型特征是政府干預(yù)、法規(guī)體系不完善以及內(nèi)部人控制。在如此治理環(huán)境中，保險公司完善治理機制的意愿不強，保險公司治理轉(zhuǎn)型只能靠政府推動，保險公司治理轉(zhuǎn)型具有典型的路徑依賴特征。這就造成我國保險公司治理仍處于“行政型治理為主，經(jīng)濟型治理為輔”階段。根據(jù)保險公司治理轉(zhuǎn)型階段的特殊性，盡管政府干預(yù)可能會產(chǎn)生積極的作用，但是在法規(guī)體系不完善和內(nèi)部人控制的條件下，按照本人已有的研究結(jié)論，保險公司會對負債結(jié)構(gòu)選擇適應(yīng)性安排，因為保險公司預(yù)期到，即使出問題被發(fā)現(xiàn)處罰也不嚴重，所以體現(xiàn)在責(zé)任準(zhǔn)備金評估方面的問題就是保險公司隨意低估責(zé)任準(zhǔn)備金。按照本人和其他學(xué)者的觀點，對于一般企業(yè)，穩(wěn)健的會計會將降低股權(quán)融資成本，而由于法規(guī)體系的不完善，保險公司幾乎不會破產(chǎn)，因此破產(chǎn)成本很低，對股權(quán)融資成本影響很小，這就導(dǎo)致股東不關(guān)注責(zé)任準(zhǔn)備金穩(wěn)健性。
（二）股權(quán)治理角度 目前我國保險公司的股權(quán)比較集中，主要掌握在少數(shù)幾個股東手中，而且控股股東的性質(zhì)多為國有。在2011年，在前述三家公司中，除了平安，其他兩家公司前五大股東持股比例超過57%而且具有國有控股性質(zhì)。因此，在這種機制下，責(zé)任準(zhǔn)備金評估過程缺乏外部股東的制衡作用。
（三）董事會治理角度 目前我國保監(jiān)會出臺了關(guān)于保險公司獨立董事制度的相關(guān)文件，對保險公司獨立董事制度的要求高于國內(nèi)一般上市公司。但是，謝曉霞和李進（2009）的研究表明，獨立董事與保險公司的業(yè)績無關(guān)，因此獨立董事也就不會影響責(zé)任準(zhǔn)備金評估過程。
（四）經(jīng)理層激勵機制角度 目前我國保險公司職業(yè)經(jīng)理人的平均薪酬為609萬元，遠遠高于一般上市公司職業(yè)經(jīng)理人的平均薪酬。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因在于保險公司普遍存在預(yù)算松弛問題。基于本人和其他學(xué)者的研究結(jié)論，預(yù)算松弛在我國本質(zhì)上是問題。根據(jù)這一觀點，在不完善的經(jīng)理層的激勵機制條件下，我國保險公司的經(jīng)理層有強烈的動機操縱預(yù)算過程，而操縱預(yù)算目標(biāo)的重要手段就是調(diào)整責(zé)任準(zhǔn)備金從而降低預(yù)算要求。
（五）機構(gòu)投資者治理角度 基于已有的研究成果，機構(gòu)投資者通過參與公司治理可以抑制公司控股東掏空行為。然而，由于我國上市保險公司只有6家，并且保險公司具有高度專業(yè)性的特殊性，目前機構(gòu)投資者主動參與我國保險公司治理的情況比較少而且興趣較小，因此，在責(zé)任準(zhǔn)備金評估過程中，機構(gòu)投資者治理機制還沒有發(fā)揮作用。
（六）經(jīng)理人才市場機制角度 我國保險經(jīng)理人才比較匱乏，董事長的變更比例比一般上市公司低近25個百分點，而總經(jīng)理幾乎沒有發(fā)生更替現(xiàn)象。因此，人才市場的聲譽機制對責(zé)任準(zhǔn)備金評估的影響很小。
參考文獻：
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【關(guān)鍵詞】 新國十條 保險行業(yè) 監(jiān)管
一、“新國十條”概述
2006年國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》的8年之后，2014年又頒布了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》，從政策的變化中可以看出我國保險業(yè)的發(fā)展變化。在“新國十條”中，國務(wù)院對于我國保險行業(yè)的發(fā)展做出了清晰的評價以及對未來保險行業(yè)的發(fā)展提出了新的思路，指出了我國保險行業(yè)的總體發(fā)展目標(biāo)。到2020年，我國的保險行業(yè)要基本建成能夠覆蓋全民的保險體系，保險產(chǎn)品能夠做到對居民的保障基本全面，保險發(fā)揮的功能基本完善，同時保險企業(yè)自身要做到安全穩(wěn)健、誠信規(guī)范經(jīng)營。在保險服務(wù)行業(yè)，能夠具備較強的服務(wù)能力、創(chuàng)新能力，同時還要具有國際視野，注重國際發(fā)展，努力建成與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的保險行業(yè)、保險機構(gòu)。并且保險還應(yīng)成為我國無論是居民、企業(yè)還是政府進行風(fēng)險規(guī)避、財富管理的重要工具和基本手段，成為政府進行社會管理、居民福利分配的另一重要手段和有效工具。同時“保險深度（保費收入/國內(nèi)生產(chǎn)總值）要達到5%，保險密度（保費收入/總?cè)丝冢┻_到3500元/人。保險的社會“穩(wěn)定器”和經(jīng)濟“助推器”作用得到有效發(fā)揮。”
二、“新國十條”給保險行業(yè)帶來的重大發(fā)展契機
1、保險行業(yè)的行業(yè)地位與形象通過“新國十條”得到提高與改善
隨著“新國十條”的出臺，保險行業(yè)的健康發(fā)展以及未來的發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)不再僅僅是行業(yè)中某一個保險公司或者保險行業(yè)的事情，而是上升到了國家戰(zhàn)略的層面，上升為了國家的“意志”，保險行業(yè)在“新國十條”中被明確提出要“把發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)放在經(jīng)濟社會工作整體布局中統(tǒng)籌考慮”。這樣一個對保險行業(yè)評價如此之高的“新國十條”的出臺，必然能夠改變民眾對于以往“保險騙子”的印象，一定程度上消除民眾心中“一人干保險，全家不要臉”的看法，可以極大程度的提高保險行業(yè)的地位。同時，“新國十條”的出臺給保險行業(yè)帶來了極好的外部宏觀環(huán)境，使得保險行業(yè)有更大的發(fā)展空間存在。作為身處保險行業(yè)中的保險公司應(yīng)該抓住這一契機，大力發(fā)展保險業(yè)務(wù)，并且要適當(dāng)?shù)耐貙挊I(yè)務(wù)范圍。
2、拓寬了保險行業(yè)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域
在“新國十條”中，明確的提出要建成民生保障網(wǎng)、發(fā)揮保險的風(fēng)險管理功能、完善社會治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟補償制度等方面的內(nèi)容。具體來看，首先，支持商業(yè)保險機構(gòu)參與到健康服務(wù)業(yè)務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈整合當(dāng)中，“鼓勵保險公司大力開發(fā)各類醫(yī)療、疾病保險和失能收入損失保險等商業(yè)健康保險產(chǎn)品，并與基本醫(yī)療保險相銜接。發(fā)展商業(yè)性長期護理保險。提供與商業(yè)健康保險產(chǎn)品相結(jié)合的疾病預(yù)防、健康維護、慢性病管理等健康管理服務(wù)。支持保險機構(gòu)參與健康服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整合，探索運用股權(quán)投資、戰(zhàn)略合作等方式，設(shè)立醫(yī)療機構(gòu)和參與公立醫(yī)院改制。”由于我國以前的醫(yī)療服務(wù)行業(yè)是屬于國營性質(zhì)，很多醫(yī)院都是屬于公立醫(yī)院，我國在對公立醫(yī)院進行不斷的改革尤其是多元化改革，所以鼓勵保險行業(yè)企業(yè)進入到醫(yī)療健康服務(wù)行業(yè)中，一方面是由于未來的發(fā)展大趨勢必然是民眾的醫(yī)療服務(wù)需求大大增加，另一方面則是未來保險與醫(yī)療服務(wù)、健康行業(yè)的有機結(jié)合。然后，建立財政支持之下的巨災(zāi)保險制度，通過財政向保險公司支付服務(wù)費來為民眾提供巨災(zāi)保險的方式。
還有就是在國家現(xiàn)在大力關(guān)注的“三農(nóng)”方面，農(nóng)業(yè)是我國多年以來的發(fā)展的弱項，由于改革開放時的優(yōu)先發(fā)展工業(yè)、先富帶動后富政策，農(nóng)業(yè)為我國經(jīng)濟的發(fā)展付出了許多。但是，隨著我國的改革開放逐步深入，農(nóng)業(yè)的發(fā)展相對于工業(yè)落后較多，農(nóng)民的收入也較低，并由此帶來了較高的貧富差距。所以，我國要引導(dǎo)保險業(yè)向“三農(nóng)”方向發(fā)展，讓農(nóng)民在未來不再只是“靠天吃飯”，在天氣不好的年份也會由于保險的存在不致于餓肚子。擴寬保險業(yè)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，也就是一方面國家鼓勵了保險行業(yè)的創(chuàng)新，不僅僅是已有領(lǐng)域的產(chǎn)品創(chuàng)新，更重要的是向以前未曾接觸過的領(lǐng)域發(fā)展，向以前不敢進入的領(lǐng)域發(fā)展。未來的保險必將是個性化的，是“私人訂制”的，每一份保險只為每一位特殊的對象而設(shè)計。
所以，在“新國十條”對保險拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域方面，保險公司應(yīng)該抓住機會，積極走進一些以前因為政策或者是利潤而不敢涉足的領(lǐng)域，積極發(fā)揮自身的創(chuàng)新能力，并在發(fā)展業(yè)務(wù)的過程中建立起行業(yè)信譽，培養(yǎng)客戶忠誠度。在發(fā)展的同時也要注意自身對風(fēng)險的控制。
3、深化了保險行業(yè)的改革開放程度
在“新國十條”中，反復(fù)提到創(chuàng)新以及國際化的問題。我國政府鼓勵保險行業(yè)的創(chuàng)新，既要創(chuàng)新性的運用保險經(jīng)濟制度也要創(chuàng)新性的開發(fā)其未來的產(chǎn)品，創(chuàng)造出適合時展需要的產(chǎn)品。要深化保險行業(yè)的改革開放程度：首先是從創(chuàng)新方面進行改革，不僅僅是產(chǎn)品方面，還有健全保險公司的治理以及發(fā)揮保險公司的作用在風(fēng)險事前防范方面，等等。然后是對制度方面的改革。以前我國的金融行業(yè)由于具有政府機構(gòu)的屬性，所附加的社會化職能過多，所以經(jīng)營等各個方面都是完全受到國家政策規(guī)定的。在我國加入WTO后，我國的保險行業(yè)才逐漸向著市場化方向發(fā)展。深化保險行業(yè)的改革開放，一方面我國的保險行業(yè)自身要深化改革開放在國內(nèi)市場積極與國外保險機構(gòu)進行競爭;另一方面，我國的保險業(yè)也要積極的走出國門，積極的在國外市場上拓展業(yè)務(wù)，與國外保險機構(gòu)進行競爭，并且在積極的競爭中不斷學(xué)習(xí)，提高自身的治理、風(fēng)控等各方面水平。
深化改革開放，在“新國十條”，政府鼓勵保險行業(yè)走出去。一方面是地理上的走出去――國際化的走出去，走出國門，向著世界發(fā)展。另一方面就是行業(yè)上的走出去，保險公司可以同過股權(quán)投資或者戰(zhàn)略投資的方式進入健康行業(yè)或者是養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)等等。
三、保險公司如何抓住機會進行發(fā)展
1、創(chuàng)新是關(guān)鍵
創(chuàng)新不僅僅是技術(shù)或者是管理方面的創(chuàng)新，而且是各個方面都需要創(chuàng)新。一方面可通過對保險機制的創(chuàng)新性運用來提供一些新型的公共產(chǎn)品提供方式，比如可以通過政府向保險機構(gòu)支付費用購買保險公司服務(wù)然后再在公共服務(wù)的領(lǐng)域?qū)ι鐣襁M行投放，還可以通過鼓勵保險機構(gòu)通過引進股權(quán)投資者或者是戰(zhàn)略投資者的方式或者作為股權(quán)投資者、戰(zhàn)略投資者等方式參與到未來的安保業(yè)務(wù)中去。另一方面，創(chuàng)新性地運用責(zé)任保險機制。要通過發(fā)揮責(zé)任保險機制的作用來化解矛盾糾紛。市場為主的運作，政府為輔的引導(dǎo)，還有通過立法來進行的責(zé)任保險的發(fā)展模式，可以以此為基礎(chǔ)把一些引起社會廣泛關(guān)注但又容易存在責(zé)任糾紛的事情納入責(zé)任保險制度中，通過充分發(fā)揮責(zé)任保險的功能，充分發(fā)揮責(zé)任保險的事前發(fā)現(xiàn)功能、事中風(fēng)險控制以及事后的責(zé)任處理等功能。
2、完善商業(yè)保險，貼近大眾保險需求
在“新國十條”中，有重要的一點是“構(gòu)筑保險民生保障網(wǎng)，完善多層次社會保障體系”。就是說在未來國家對保險的發(fā)展目標(biāo)是要建成以商業(yè)保險為支柱，創(chuàng)新性的養(yǎng)老保險為輔結(jié)合多樣化發(fā)展的醫(yī)療保險。商業(yè)保險必然是保險市場的主力軍，要在發(fā)展中逐漸成為個人和家庭商業(yè)保障計劃的主要承擔(dān)者，要充分發(fā)揮商業(yè)保險對國家養(yǎng)老保險以及醫(yī)療保險的輔助作用，完善我國的保險體系。所以對于商業(yè)保險公司而言，完善公司德爾商業(yè)保險，并且不斷的完善保險公司的商業(yè)保險種類，使商業(yè)保險可以不斷的完善、更加的貼近大眾日常生活的需要。
3、加強保險公司的治理，強化風(fēng)險意識
在“新國十條”中還提到保險應(yīng)“發(fā)揮風(fēng)險管理功能，完善社會治理體系”：一方面是 “完善保險經(jīng)濟補償機制，提高災(zāi)害救助困難度”，首先是提升居民的保險意識的問題，要提高居民利用保險進行風(fēng)險規(guī)避的作用;要通過積極發(fā)展企業(yè)財產(chǎn)保險、工程保險、車輛保險等等措施來降低整個社會的風(fēng)險;對保險公司的規(guī)范，公司要通過發(fā)揮保險費率杠桿性的機制，強化事前的風(fēng)險防范措施，減少事故的發(fā)生。在現(xiàn)當(dāng)下，市場環(huán)境越來越復(fù)雜，變化越來越快，保險公司要在未來發(fā)展良好，就必須完善自身的內(nèi)在治理機制，加強保險公司的治理。同時，未來的金融市場，誰能夠?qū)︼L(fēng)險控制的好，誰就是王者。所以，“新國十條”也十分提倡強化保險公司內(nèi)部治理，強化事前風(fēng)險防范的情況下，保險公司更加應(yīng)該加強自身建設(shè)，發(fā)揮自身對風(fēng)險控制的特長，加強公司的風(fēng)險控制能力。要通過發(fā)揮保險費率的杠桿性特點，減輕自身所面臨的風(fēng)險。加強信息通道的建設(shè)，減輕保險公司在保險市場上面臨的風(fēng)險不對稱問題，加強風(fēng)險的事前控制。對于保險公司的事后監(jiān)督機制也要加強建設(shè)，保證賠付的合理性等。
四、結(jié)論
2006年隨著“國十條”的頒布，我國的保險行業(yè)走入了一個蓬勃發(fā)展的階段。從國家統(tǒng)計局的網(wǎng)站數(shù)據(jù)可以看到，我國保險行業(yè)的保費收入在2004年的時候為4318億元，2005年為4932已，2006年5640億，2006年“國十條”出臺，到2007年，我國保險行業(yè)的保費收入為7036億。保費收入的增長率在2006年“國十條”出臺之前穩(wěn)定在14%左右，但是到2007年一躍增加到20%左右，所以，從數(shù)據(jù)可以看出，2006年的“國十條”為我國保險行業(yè)的發(fā)展帶來了一個春天。2014年，“新國十條”的出臺對保險行業(yè)的影響如何現(xiàn)在我們還無法用數(shù)據(jù)進行說明。但是，從“新國十條”對保險行業(yè)大大利好的內(nèi)容以及2006年“國十條”對保險行業(yè)的發(fā)展影響可以合理的預(yù)測：在“新國十條”的影響下，我國的保險行業(yè)必將迎來又一個快速健康成長的“春天”。
【參考文獻】
[1] 國務(wù)院：國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見[S].2014.
新“國十條”強調(diào)發(fā)揮責(zé)任保險化解矛盾糾紛的功能作用，將商業(yè)保險機制各個重點行業(yè)的方式和途徑正在被積極探索。保險業(yè)應(yīng)當(dāng)認真研究社會風(fēng)險管理的現(xiàn)狀與需求，政府的職責(zé)邊界在哪里，保險業(yè)能夠承接的區(qū)域是什么。近年來，有關(guān)電梯事故屢屢發(fā)生，經(jīng)媒體報道后，在社會上引發(fā)很多關(guān)注和爭議。根據(jù)這一風(fēng)險保障需要，保險公司可在深入研究了電梯事故的特性（涉及主體多、責(zé)任難以認定、損失情況復(fù)雜）基礎(chǔ)上，針對傳統(tǒng)電梯安全責(zé)任險存在的諸多不足，建議政府相關(guān)部門以電梯維保和檢驗工作為改革的重點和突破口，建立電梯安全責(zé)任保險制度，并且在統(tǒng)頒條款基礎(chǔ)上積極改進，開發(fā)了新的條款，把被受害人群涵蓋至操作人員和維保工人，保險責(zé)任擴展至自然災(zāi)害，賠償項目延伸至急救費用、精神損害賠償?shù)软椖浚诒ｋU產(chǎn)品設(shè)計上充分體現(xiàn)輕責(zé)任劃分和認定，重補償額度和范圍這一經(jīng)濟補償思路，關(guān)注社會熱點，爭取良好的社會效益。
二、利用現(xiàn)代保險制度，開展管理制度創(chuàng)新
國家治理方式的轉(zhuǎn)型中，要求加強改革的協(xié)同性，改變原來部門“單打獨斗”的思維定式，用一種整體合作的態(tài)度，實現(xiàn)一舉多得的效用。而利用現(xiàn)代保險制度，開展管理制度創(chuàng)新，無疑是破解改革難題的重要模式。醫(yī)患糾紛問題就是一個長期困擾社會的問題，醫(yī)責(zé)險一直以來發(fā)展遲滯的主要原因，在于保險公司與醫(yī)療機構(gòu)之間信息不對稱、醫(yī)責(zé)險專業(yè)性強且經(jīng)驗積累不足、責(zé)任認定耗時耗力、醫(yī)療機構(gòu)存在一定的逆選擇風(fēng)險、保險賠付額被認為相對偏低等，導(dǎo)致醫(yī)療機構(gòu)參保率過低，保險大數(shù)法則和規(guī)模效應(yīng)難以發(fā)揮。實踐表明，單一手段不足以化解醫(yī)患矛盾，政府綜合治理與市場化補償機制兩種力量結(jié)合起來方能顯效。財產(chǎn)保險公司應(yīng)積極探索醫(yī)責(zé)險業(yè)務(wù)，積極探索院內(nèi)調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解與醫(yī)療風(fēng)險分擔(dān)機制相銜接的醫(yī)療糾紛預(yù)防處理體系，通過“政府搭臺、各方參與、全省統(tǒng)保、市場運作，專業(yè)調(diào)解、調(diào)賠結(jié)合、調(diào)援結(jié)合”的模式，將醫(yī)患矛盾從“院內(nèi)”轉(zhuǎn)移到“院外”，采取“政府推動、市場運作、各方參與、專業(yè)調(diào)解”的運行模式，通過制度創(chuàng)新，探索醫(yī)責(zé)險發(fā)展新思路。
三、提升社會風(fēng)險管理水平，擴大社會風(fēng)險管理服務(wù)領(lǐng)域
從未來發(fā)展的大趨勢看，保險經(jīng)營將從產(chǎn)品時代逐步過渡到解決方案時代。保險業(yè)要以更廣的視野，從社會管理的角度，從與各項改革任務(wù)互動的角度，去觀察改革發(fā)展和社會進步需求，并提出基于保險參與的一攬子解決方案，在實現(xiàn)各項改革任務(wù)的同時發(fā)展保險業(yè)。以海南互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)休閑小鎮(zhèn)建設(shè)為例，作為海南“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略的一部分，將以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)為依托，以鎮(zhèn)為中心，以鎮(zhèn)帶村、村鎮(zhèn)融合，拓展“互聯(lián)網(wǎng)+金融+全媒體+文化+旅游”等服務(wù)，搭建互聯(lián)網(wǎng)平臺，結(jié)合物聯(lián)網(wǎng)、農(nóng)業(yè)示范基地、休閑農(nóng)業(yè)等特色，打造互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)。政府希望隨著“互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)”的建設(shè)推進，不僅僅是簡單地將互聯(lián)網(wǎng)和三農(nóng)兩者相疊加，而是希望能夠?qū)崿F(xiàn)深度的產(chǎn)業(yè)融合，使網(wǎng)絡(luò)金融、農(nóng)技農(nóng)資、代購代銷代辦服務(wù)、現(xiàn)代物流等能夠逐步進村入戶，貫穿農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理以及服務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈。根據(jù)以上案例，財產(chǎn)保險公司可積極探索以下業(yè)務(wù)：針對小鎮(zhèn)建設(shè)中各參與主體的融資質(zhì)押及擔(dān)保需求，與銀行等金融機構(gòu)合作，提供信貸保證保險、農(nóng)業(yè)保險成本保單、農(nóng)機綜合保險、農(nóng)資質(zhì)量保證保險等；結(jié)合不同小鎮(zhèn)的功能定位，提供賽事綜合責(zé)任保險、農(nóng)產(chǎn)品食用安全責(zé)任險；結(jié)全小鎮(zhèn)居民及游客的需要，提供農(nóng)居財產(chǎn)綜合保險、游客個人意外及三者責(zé)任險等，產(chǎn)品全部在網(wǎng)上投保平臺上線，只需掃描二維碼，通過網(wǎng)上支付即可完成投保手續(xù)。通過探索以上業(yè)務(wù)的積極建設(shè)，打造面向農(nóng)村保險市場的平臺建設(shè)。
四、思考和建議
1.目前保險公司對市場缺乏深入細致的研究，對真實需求不甚了解，相關(guān)產(chǎn)品不夠豐富，難以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，參與社會管理的業(yè)務(wù)還只是零星和小范圍的，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)加大改革創(chuàng)新力度，推動重點業(yè)務(wù)領(lǐng)域發(fā)展。建議監(jiān)管機構(gòu)牽頭，根據(jù)政策導(dǎo)向，緊扣全省發(fā)展的重點，積極組織研討，鼓勵和引導(dǎo)保險機構(gòu)根據(jù)省情，開發(fā)具有地方特色的險種，推動保險業(yè)積極參與地方社會經(jīng)濟發(fā)展。
