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一、公共行政學范式
自1887年，美國著名行政學家威爾遜在《政治學季刊》上發表《行政學研究》一文，并首次提出將行政管理作為一門獨立的學科進行研究以來，行政管理學開始逐漸脫離政治學自成學科體系，并進行了數次理論變革。行政管理學，又叫公共行政學。對于公共行政學發展階段的界定，不同學者有不同觀點，但學界普遍認同以范式論來劃分公共行政的認知視界。
“范式”這一概念，最早是由托馬斯?庫恩在《科學革命的結構》（以下均稱《結構》）中提出的。這一概念一經提出即引起了巨大的反響，它給人們以一種全新的視角來分析一個學科、專業的發展演變。在社會科學領域它也被人們廣泛采納，就公共行政學來說，采用范式來分析其發展可以得出不同的觀點，這種現象的產生是由于人們對庫恩“范式”的歧義理解，又或者說是由于庫恩本人最初只是想用它來闡述科學共同體成員的共有規則未曾想到“范式”一詞會引起理論界的巨大反思，而導致的表述形式的不清晰。“一個范式就是一個科學共同體的成員所共有的東西，而反過來，一個科學共同體由共有一個范式的人組成。”因此要想理清“范式”的含義須得先探究科學的共同體結構。在《結構》后記中，庫恩提供了一種科學共同體的觀點：“一個科學共同體由同一個科學專業領域中的工作者組成。在一個絕大多數其他領域無法比擬的程度上，他們都經受過近似的教育和專業訓練；在這個過程中，他們都鉆研過技術文獻，并從中獲取許多同樣的教義”。那么“范式”應為這樣的科學共同體所特有。國內外學者普遍認為公共行政學的發展史可以分成不同的階段或時期，每進入下一個階段或時期都是一種新的主導理論代替舊有的，也就是是一種范式替代了另一種范式。與其他學者對庫恩“范式”的復雜理解相比較，筆者更傾向于將其簡單化，即公共行政學自真正成為一個獨立學科以來就只有公共行政學范式這一個存在。公共行政學本身就是一個由許多學者組成的科學共同體，盡管存在不同的發展階段但其發展是一貫的，不存在研究者話語交流的異質性或不可翻譯性。“至于公共行政進展中不斷有新知識的注入和創新，是在范式之中的，知識有共同體生產，是秉承信念介入現實的實踐中生產出來的，核心是解決實際問題的需求。”后期，庫恩為避免混淆更愿意用“學科基質”來解釋“范式”，“學科”是指一個專門學科的工作者所共有的財產，“基質”則是說它有各種各樣的有序元素，并且每個元素都需要進一步的界定。原初的“范式”已被解釋的背離本意了，也指稱科學共同體中的某種理論或學派觀點。因此，筆者認為，公共行政學發展階段中的各種理論或學派如：傳統公共行政學、新公共行政學、新公共管理學，公共服務理論等等更應該是“公共行政學科基質”中有待進一步推敲的“元素”，而不像多數學者認為的那樣屬于不同的范式。
二、公共行政學范式下當代中國公共管理學
公共管理學在中國作為舶來品，起步、發展都相對較晚，很多的理論學說還主要是由西方引進，因此要研究當代中國公共管理學定位還需從西方的公共管理學或公共行政學開始。
Public Administration，Public Management，英語語境中這兩個詞的意義其實常常是用來互相定義的，外國學者在使用administration和management時經常不是很嚴肅，也因此這兩組詞經常被混用，沒有明晰的定義。最初在中國，前者多譯為“公共行政學”，后者譯作“公共管理學”，然而隨著近幾年理論發展，國內學者普遍認為二者均譯為“公共管理學”似乎更為恰當。譯注名稱的變化并不是沒有根據的，其原因之一是學科主導理論的轉變。1991年，克里斯托夫?胡德發表了其著名論文《一種普世性的公共管理？》，用“新公共管理”來命名70年代以來的市場化改革，“通過對這一模式及其各要素的經典性歸納而對70年代以來的西方政府改革浪潮做出了第一次系統的總結，也將英國式的公共管理研究推向了整個世界”。考究90年代美國的新公共管理運動可以發現，在眾多學者的共同努力下，特別是代表性官僚制的引入，公共行政的規范研究已將新公共管理概念吸納其中。因此，在這種情況下，公共管理與公共行政的概念也就變得很模糊了。美國學者勞倫斯?E?林恩根據自己的用詞習慣指出“當我認為需要的時候，我選擇了‘公共行政’的概念。而在兩個概念都可能合適的地方，我則使用了‘公共管理’的概念”。因此，可以說在西方公共行政隱涵官僚、官僚機構，而公共管理作為新術語指涉的范圍更廣，所以當研究內容包涵公共機構、非營利機構時，學者更傾向于使用公共管理學。公共管理與公共行政在歷史淵源上或卻有一些精細的區分，“但他們都應該是綜合的，每一個分支的內容都應當涵蓋別的分支。最簡單的辦法是認為都包括政策、管理和分析”。
因此，在中國作為學科的公共管理學更應該是一個統稱，是一種廣泛意義上的，或者說它本身就表征了公共行政范式，涵蓋了公共行政范式發展中的各種理論研究而不特指其中的任一個。
參考文獻
[1][美]托馬斯?庫恩.《科學革命的結構》[M].金吾倫，胡新和譯.北京大學出版社，2012
[2][美]托馬斯?庫恩.《科學革命的結構》[M].金吾倫，胡新和譯.北京大學出版社，2012
[3]池忠軍《公共管理考辨與范疇》[M].知識產權出版社，2012
[4]張康之，張乾友等.《公共行政的概念》[M].中國社會科學出版社，2013
在科學研究中只有那些專業共同體和整個人類的知識積累都尚未解決或無法回答的疑問才算是研究問題。問題可以定義為：“某個給定過程的當前狀態與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距。”問題是一個反映了主客觀矛盾的認識論和方法論概念。科學研究從何開始？一直是哲學和方法論研究的一個關鍵主題。波普爾在《猜想和反駁》一書中總結道：“科學和知識的增長永遠始于問題，終于問題———愈來愈深化的問題，愈來愈能啟發新問題的問題。”在公共管理研究中，幾乎每個公共管理理論的提出和發展，都是從特定的公共管理問題開始的。問題作為一個認識論的概念，反映了主觀與客觀之間的認知矛盾。雖然諸多科學家和不同流派的哲學家持有不同的方法論，但是科學史和哲學史的發展歷史表明，他們都會不約而同地從方法論層面上開展對“問題”的研究，探究什么是問題、問題的重要意義、問題的結構、問題的類型。“問題”成了不同流派科學哲學家交鋒對話的聚焦點，他們對問題認識的深入，逐漸形成了以問題為研究對象的科學哲學分支領域“問題學”。目前“以問題為導向”進行研究已經成為公共管理學界的共識：解決問題是公共管理基礎研究和應用研究的核心；問題為公共管理研究定向；問題是制定公共管理研究計劃的依據；問題指導公共管理研究的觀察和資料的收集等等。但是公共管理問題包括哪些類型？每種類型公共管理問題對應的研究方法是什么？
在理論界和實務界尚無一個完美的答案。類型學（typology），或稱作分類學（taxonomy），指研究者結合兩個或兩個以上單一維度的簡單概念，然后由簡單概念的交叉形成新的概念。本文從問題的定義———“某個給定過程的當前狀態與智能主體（人或機器）所要求的目標狀態之間存在的差距”———出發，根據“差距”的本質特征對問題進行類型化的劃分。按照近代英國哲學家大衛·休謨（DavidHume）揭示的事實和價值二分的原則，我們可以將問題中所含的“差距”分為“事實性差距”和“價值性差距”兩個維度。可以用如下的坐標圖定位公共管理問題的各種類型。（1）縱坐標所示的純粹涉及價值差距的問題屬于詮釋類問題，對詮釋類問題的解答，往往使用詮釋主義的方法，形成詮釋類知識。詮釋類知識通過挖掘、闡發、建立和確證一種價值，促進人與人之間的理解和溝通。（2）橫坐標所示的那些純粹涉及事實差距的問題是科學發現類問題，科學發現類問題往往使用實證主義的方法，探索經驗世界的狀態、發展、變化，尋找經驗世界中存在的聯系。（3）橫坐標和縱坐標構成的平面中的問題既含有價值因素又含有事實因素，可將這些問題分為技術設計類問題、批判類問題和評估類問題。
1.科學發現類問題。科學發現類問題是人類主觀認知與經驗事實之間的矛盾，以及由此引發的主觀認知之間、客觀事實之間的矛盾而引發的疑問。對科學發現類問題的回答，往往使用實證主義的方法論框架，最終將產生對客觀世界描述、解釋和預測的知識。提出科學發現類問題的途徑包括：尋求經驗事實之間的聯系和一致的解釋，證實假說和現象的可靠性、尋求理論體系內部的不一致性，解答多個理論和假設的不一致性，學科理論方法的移植等。
2.技術設計類問題。“實現特定目標的最優化方案、手段和措施是什么？”屬于技術設計類問題。技術設計類問題包含事實前提和價值前提兩個基本因素。技術設計類研究的目的是在既有事實前提下，確定合理的價值前提；或者在既定的價值前提下，尋求實現特定價值的優化方案。在公共管理研究中，往往需要在時間（時間段、歷史、現狀等等）和空間（國別、地區、部門等等）中進行目標比較、約束條件比較、環境參數比較、手段比較找出當前問題的特殊性，并“有的放矢”地提出戰略與政策、體制與機制、措施與辦法來解決這些問題。
3.評估類問題。該類問題與科學發現類問題的相似之處在于兩者都是對事實、行為和態度的描述和解釋。但不同的是，評估研究在對事實、行為和態度進行描述時，是建立在與特定標準進行比較基礎上的描述和解釋，比較的標準可以是客觀的標準也可以是主觀的標準。評估至少包括三個要素，即標準（criteria）、證據（evidence）和判斷（judgment），評估類問題的本質是根據經驗證據，尋求特定標準和經驗證據之間的關系，并對這種關系進行評判。
4.詮釋類問題。詮釋類問題是闡發、確立和建構社會現象背后的價值和意義的問題。詮釋研究嘗試回答文化、價值和精神領域的“應該怎么樣”的價值問題，與人的目的、自由和人際之間的共識和規則緊密相關。公共管理領域，人們一般通過公共管理的歷史詮釋、文本詮釋、話語詮釋和行動詮釋來獲取詮釋類問題的答案。
5.批判類問題。在批判研究者看來，現實社會并不是實證主義所謂的純粹的經驗的堆積，而是主體被“異化”的世界，需要改變客觀世界，將主體從“異化”中解放出來。批評研究以矛盾的觀點和辯證的觀點看待和分析現實，其目的是改變世界。批判問題的提出本身具有很強的社會行動取向，批判研究本身就是改變社會秩序的重要力量。公共管理問題類型的劃分，是公共管理研究方法體系的基礎和公約數。
二、以公共管理問題類型學為基礎的研究方法
1.公共管理研究方法體系的維度。可以借鑒亞瑟·霍爾（ArthurD.Hall）提出的系統工程三維結構（時間維度、邏輯維度和知識維度）對研究的方法體系進行刻畫。公共管理研究方法體系的時間維度即公共管理研究依次進行的過程，包括選題、文獻綜述、研究設計、研究實施和研究成果發表等環節。公共管理研究的邏輯維包括方法論、研究方式和研究工具三個層面。公共管理研究方法體系的知識維度是提出和解決公共管理問題的思維背景、認知背景和實踐背景。凡是對公共管理問題解決有啟發的知識都可以納入這一維度，而不論該知識的學科界限。
2.問題是公共管理研究方法體系的公約數。從問題學的角度來看，在研究方法體系中，問題是連接研究邏輯維度、時間維度和知識維度的共通點。首先，不同的方法論流派對問題的性質、問題的地位、問題結構看法不同，就會形成研究過程的差異。比如：詮釋主義將問題看做是意義呈現的過程，研究者與研究對象的交互作用貫穿在研究過程的始終；實證主義將問題看做是歸納和證實的過程，研究者對研究對象的中立觀察是研究的起點，對結論的證實或證偽成為研究的終點；批判理性主義將問題看作是主觀和客觀的不一致，研究過程是始于問題，提出探索性答案，然后驗證，再提出新問題的過程。其次，不同的問題類型對應不同的方法論框架。（1）對于科學發現類的公共管理問題，通常使用實證主義作為主導的研究方法論框架。（2）對于技術設計類的公共管理問題，通常運用技術設計所特有的最優化方法的邏輯，這種邏輯是“一種特別的命令邏輯。”“首先，考察滿足外部環境限制的所有可能狀態，然后，從此集合中找出滿足目標的其它約束條件、又使效用函數最大化的特定狀態。”這相當于把目標約束條件及最大化看作新的“自然法則”并把它加到其它自然法則上進行邏輯運演，運演結果中的值被看成“應當”取的值。（3）評估類公共管理問題會同時涉及價值因素和事實因素，在實際評估中，對事實和價值因素的處理方式不同會導致評估研究中實證主義、詮釋主義和批判主義的分歧。（4）詮釋學、現象學、建構主義、女性主義和后現代主義等非實證主義方法論是解決詮釋類問題的常用方法論。（5）批判類問題則主要使用批判主義、批判實在主義、女性主義、后現代主義的方法論。最后，研究知識通過研究問題與研究邏輯緊密相關。研究知識只有與特定的研究問題相聯系，才有可能納入特定的研究活動。（1）背景知識驅動問題的產生，各學科知識為問題解決提供可能的答案，并促進新知識的產生。（2）既有的理論引導研究的進行。既有的理論在研究中不僅僅對問題的產生和問題的解答發揮著重要的作用，還以理論框架、研究途徑、研究范式等形式引導資料的收集、資料分析、假設檢驗、分析性歸納等過程。
3.以問題類型為基礎的公共管理研究方法體系的總體特色。以公共管理問題類型為基礎，將問題作為溝通公共管理研究方法體系的公約數，這種新的公共管理研究方法體系具有以下特色。第一，公共管理問題形態差異決定了公共管理研究表現形態的多樣性。公共管理學術、實務和咨詢從本質上講它們都是一種解答問題的活動，只是三者所解答問題的類型、問題的難度、問題的指向等方面存在差異。從難度上來講，公共管理實務活動中的問題可以使用已有的常識，或者對已有的知識進行簡單地綜合就能加以解決。如果問題的難度超出了常識和已有知識簡單綜合的范圍，那么就需要訴諸公共管理咨詢或公共管理學術活動加以解決。公共管理咨詢提供一個或多個可供選擇的較為固定的答案，公共管理學術研究則對問題進行探索性的回答，提供階段性的答案。從問題類型來看，公共管理學術研究活動側重解決科學發現類問題；公共管理實務工作者側重解決技術設計類問題；公共管理咨詢則重點闡明將公共管理一般原理轉換為具體操作政策條文的基本原則。
[論文摘要]實踐的需要和理論的推動，使得傳統意義上的區域行政逐漸向區域公共管理轉變，這種嬗變，開啟了公共管理研究的新視角。區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
著名行政學者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態問題。按照韋伯斯特詞典的解釋，生態學是各種有機體與其環境之間的各種相互關系。J·W·別斯指出生態學這個詞源于希臘語oikos，意為房子或家，經濟和經濟學也有相同的詞根，經濟學和生態學有許多共同點，但生態學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環境之間的全部相互關系。”〔1〕美國著名學者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，開創行政學研究的一個新途徑。我國現階段的行政環境是制約和影響行政管理的重要因素，同時又是行政管理的改造對象，并為行政管理的實施提供條件。故此，我們應努力使行政管理和行政環境保持一種動態的平衡。從20世紀50年代以來，隨著社會生態環境的變遷，傳統行政學歷經了向現代公共管理學范式的重大轉變。邁入21世紀，區域行政面對的是一種全新的行政生態環境，正是在這樣的背景下區域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉變很重要，“從某種意義上說，21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域公共管理的挑戰，處理好和解決好了系列區域公共性問題，和諧社會的發展愿景就不再遙遠。”〔2〕區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物。作為一個新的理論和實踐課題，陳瑞蓮認為，在我國有關區域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散，區域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是，在當前一個不爭的事實:越來越多的學者開始關注并研究區域公共管理的相關內容。無疑，加強區域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說，“研究任何一種理論，都必須首先弄懂它所使用的基本術語。對于了解一種新的學術理論，弄清楚它所使用的新名詞的正確含義，就尤為重要了”。〔3〕區域公共管理是個復合概念，其中“區域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區域(region)是一個多側面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區域。研究視角和內容不同，對于區域的界定就有所不同。在社會科學叢林中，最早研究區域的學科是地理學，地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分。《牛津地理學詞典》中，“區域是指地球表面的任何一個單元，它以自然或人文特征而有別于周圍的地區”。〔4〕經濟學將區域視為由人的經濟活動造成的、具有特定地域特征的經濟社會綜合體。埃德加·M.胡佛說，“所有的定義都把區域概括為一個整體的地理范疇，因而可以從整體上對其進行分析”，“把區域作為一個集合體，……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區域劃分應當符合行政區劃的疆界。”〔5〕政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合;國際政治和國際關系的研究者對區域的解讀，往往側重從一種更為宏觀視角來討論區域的內涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區域主義”分類法:宏觀區域主義、次區域主義和微觀區域主義。在“區域”的多種釋義中，可以看出:區域有多種分類，系統性或整體性是區域的共同特征;區域的概念是相對的，可以依據不同視角有多種劃分;區域是變化的，應以動態的眼光來觀察它。實際上區域是一個很寬泛的概念，很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究，基于此視角，區域應如何界定?有學者認為:區域是“一個基于行政區劃又超越于國家和行政區劃的綜合性概念”。〔6〕另外，從四個緯度對區域公共管理要研究的“區域”做類型學上的分析:公共管理意義上的經濟區域、行政區域、自然地理區域和公共管理中的“問題區域”和“邊緣區域”。〔7〕筆者以為，不論對“區域”進行怎樣的界分，從公共管理學科角度看，區域實際上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍，是擁有相同一領域或多領域公共物品的域場。在這里區域不是一個地理范疇而是一個以公共物品(或者公共事務、公共問題、公共利益)為標準形成的同質性域場，并不絕對與行政區劃相一致。
二、公共管理研究的新視角:區域行政向區域公共管理范式的轉變
要討論區域行政向區域公共管理的轉變，首先要了解區域行政的發展背景、內涵等基礎知識。區域行政問題與行政區劃密切關聯。學者劉君德在他主持的《中國行政區劃的理論與實踐》等論著中，第一次明確提出了“行政區經濟”概念，并分析我國現實生活中普遍存在的地方保護主義現象。在我國的行政學界，宋月紅在國內首次使用“區域行政”的概念，作者從行政區劃、行政區域與區域行政的關系角度進行研究，但這是一種狹義的或傳統意義上的區域行政范疇。〔8〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區域行政》一文中，正式提出廣義的“區域行政”概念。〔9〕隨著實踐的推動和理論的發展，區域行政向區域公共管理轉變。在學界，最早使用過“區域公共管理”概念的只有清華大學的劉鋒和中山大學的陳瑞蓮，二人從不同的角度對區域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。〔10〕陳瑞蓮教授是我國研究區域行政和區域公共管理的典型代表，她在此領域的論述，在學界產生了廣泛的影響。
三、區域公共管理的內涵、理論支撐
區域公共管理是個復合概念，前文已經界分了公共管理視閾中的“區域”。對于公共管理的概念，無論是對其內涵把握還是基本體系的構成，都還在探討中。王樂夫教授認為，“所謂公共管理，即公共部門對公共事務進行管理的社會活動。具體地說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力的公共事務施加管理的社會活動。” 〔11〕公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動;同時，它更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。無庸諱言，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。綜上所述，區域公共管理是區域行政隨著實踐的需要，在治理范式上不斷成熟的產物。筆者認為，所謂區域公共管理，即是指以區域政府組織和區域非政府組織為主的多元主體(區域公共管理部門)為了解決特定區域的政治、經濟、社會或其它方面的公共問題，實現區域公共利益，運用協商和調解的手段和方式對區域、區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。區域公共管理之所以“應運而生”，從根本上說，區域公共管理發展的動力來自于中國現代化過程中的社會政治經濟文化發展的必然要求。或者說，除了實踐的需要外，理論的發展和推動也是非常重要的。區域公共管理理論的發展除了現代公共管理理論的發展外，還有公民社會理論、現代治理、網絡治理理論和善治等理論。公民社會，也被稱為市民社會或民間社會。關于公民社會的定義，不同的學者根據不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會二元結構和國家、經濟與公民社會的三元結構。關于公民社會的結構要素，不同學者對其強調的重點不同。就中外學者取得的共識來看，公民社會的結構性要素及其特征主要有以下四個:一是私人領域;二是志愿性社團;三是公共領域。除了公民社會的結構性要素外，公民社會還具有自己的基本價值原則，大體說來，這些基本的價值原則包括:個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。
市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來，“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中，“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性”。治理有失敗的可能，為完善該理論，隨后善治進入學者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治有如下要素:合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。區域善治是區域公共管理研究中一個戰略管理問題。
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〔6〕陳瑞蓮，張緊跟.公共行政研究的新視角:區域公共行政〔J〕.公共行政，2002，(3).
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〔9〕陳瑞蓮，張緊跟.公共行政研究的新視角:區域公共行政〔J〕.公共行政，2002，(3).
[論文摘要]實踐的需要和理論的推動,使得傳統意義上的區域行政逐漸向區域公共管理轉變,這種嬗變,開啟了公共管理研究的新視角。區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物,是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
著名行政學者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態問題。按照韋伯斯特詞典的解釋,生態學是各種有機體與其環境之間的各種相互關系。J·W·別斯指出生態學這個詞源于希臘語oikos,意為房子或家,經濟和經濟學也有相同的詞根,經濟學和生態學有許多共同點,但生態學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環境之間的全部相互關系。”〔1〕美國著名學者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,開創行政學研究的一個新途徑。我國現階段的行政環境是制約和影響行政管理的重要因素,同時又是行政管理的改造對象,并為行政管理的實施提供條件。故此,我們應努力使行政管理和行政環境保持一種動態的平衡。從20世紀50年代以來,隨著社會生態環境的變遷,傳統行政學歷經了向現代公共管理學范式的重大轉變。邁入21世紀,區域行政面對的是一種全新的行政生態環境,正是在這樣的背景下區域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉變很重要,“從某種意義上說,21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域公共管理的挑戰,處理好和解決好了系列區域公共性問題,和諧社會的發展愿景就不再遙遠。”〔2〕區域公共管理是社會需要和時代呼喚的產物。作為一個新的理論和實踐課題,陳瑞蓮認為,在我國有關區域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散,區域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是,在當前一個不爭的事實:越來越多的學者開始關注并研究區域公共管理的相關內容。無疑,加強區域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說,“研究任何一種理論,都必須首先弄懂它所使用的基本術語。對于了解一種新的學術理論,弄清楚它所使用的新名詞的正確含義,就尤為重要了”。〔3〕區域公共管理是個復合概念,其中“區域”和“公共管理”是其兩個核心概念。
一、“區域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分
區域(region)是一個多側面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區域。研究視角和內容不同,對于區域的界定就有所不同。在社會科學叢林中,最早研究區域的學科是地理學,地理學把區域定義為地球表面的地域單元,這種地域單元一般按其自然地理特征,即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分。《牛津地理學詞典》中,“區域是指地球表面的任何一個單元,它以自然或人文特征而有別于周圍的地區”。〔4〕經濟學將區域視為由人的經濟活動造成的、具有特定地域特征的經濟社會綜合體。埃德加·M.胡佛說,“所有的定義都把區域概括為一個整體的地理范疇,因而可以從整體上對其進行分析”,“把區域作為一個集合體,……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區域劃分應當符合行政區劃的疆界。”〔5〕政治學把區域看成是國家管理的行政單元,與國界或一國內的省界、縣界重合;國際政治和國際關系的研究者對區域的解讀,往往側重從一種更為宏觀視角來討論區域的內涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區域主義”分類法:宏觀區域主義、次區域主義和微觀區域主義。在“區域”的多種釋義中,可以看出:區域有多種分類,系統性或整體性是區域的共同特征;區域的概念是相對的,可以依據不同視角有多種劃分;區域是變化的,應以動態的眼光來觀察它。實際上區域是一個很寬泛的概念,很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究,基于此視角,區域應如何界定?有學者認為:區域是“一個基于行政區劃又超越于國家和行政區劃的綜合性概念”。〔6〕另外,從四個緯度對區域公共管理要研究的“區域”做類型學上的分析:公共管理意義上的經濟區域、行政區域、自然地理區域和公共管理中的“問題區域”和“邊緣區域”。〔7〕筆者以為,不論對“區域”進行怎樣的界分,從公共管理學科角度看,區域實際上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍,是擁有相同一領域或多領域公共物品的域場。在這里區域不是一個地理范疇而是一個以公共物品(或者公共事務、公共問題、公共利益)為標準形成的同質性域場,并不絕對與行政區劃相一致。
二、公共管理研究的新視角:區域行政向區域公共管理范式的轉變
要討論區域行政向區域公共管理的轉變,首先要了解區域行政的發展背景、內涵等基礎知識。區域行政問題與行政區劃密切關聯。學者劉君德在他主持的《中國行政區劃的理論與實踐》等論著中,第一次明確提出了“行政區經濟”概念,并分析我國現實生活中普遍存在的地方保護主義現象。在我國的行政學界,宋月紅在國內首次使用“區域行政”的概念,作者從行政區劃、行政區域與區域行政的關系角度進行研究,但這是一種狹義的或傳統意義上的區域行政范疇。〔8〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區域行政》一文中,正式提出廣義的“區域行政”概念。〔9〕隨著實踐的推動和理論的發展,區域行政向區域公共管理轉變。在學界,最早使用過“區域公共管理”概念的只有清華大學的劉鋒和中山大學的陳瑞蓮,二人從不同的角度對區域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新,在某種程度上說,這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別,它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究,而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。〔10〕陳瑞蓮教授是我國研究區域行政和區域公共管理的典型代表,她在此領域的論述,在學界產生了廣泛的影響。
三、區域公共管理的內涵、理論支撐
區域公共管理是個復合概念,前文已經界分了公共管理視閾中的“區域”。對于公共管理的概念,無論是對其內涵把握還是基本體系的構成,都還在探討中。王樂夫教授認為,“所謂公共管理,即公共部門對公共事務進行管理的社會活動。具體地說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實現公共利益,運用公共權力的公共事務施加管理的社會活動。”
〔11〕公共管理與行政管理不同,公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動;同時,它更多采取的是多元化和復合型的集體行動,以共同的目標基礎,通過協商的方式達成。無庸諱言,現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢,是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。綜上所述,區域公共管理是區域行政隨著實踐的需要,在治理范式上不斷成熟的產物。筆者認為,所謂區域公共管理,即是指以區域政府組織和區域非政府組織為主的多元主體(區域公共管理部門)為了解決特定區域的政治、經濟、社會或其它方面的公共問題,實現區域公共利益,運用協商和調解的手段和方式對區域、區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。區域公共管理之所以“應運而生”,從根本上說,區域公共管理發展的動力來自于中國現代化過程中的社會政治經濟文化發展的必然要求。或者說,除了實踐的需要外,理論的發展和推動也是非常重要的。區域公共管理理論的發展除了現代公共管理理論的發展外,還有公民社會理論、現代治理、網絡治理理論和善治等理論。公民社會,也被稱為市民社會或民間社會。關于公民社會的定義,不同的學者根據不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會二元結構和國家、經濟與公民社會的三元結構。關于公民社會的結構要素,不同學者對其強調的重點不同。就中外學者取得的共識來看,公民社會的結構性要素及其特征主要有以下四個:一是私人領域;二是志愿性社團;三是公共領域。除了公民社會的結構性要素外,公民社會還具有自己的基本價值原則,大體說來,這些基本的價值原則包括:個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。
市民社會理論的發展,引發治理和善治理論的產生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來,“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中,“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性”。治理有失敗的可能,為完善該理論,隨后善治進入學者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治有如下要素:合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。區域善治是區域公共管理研究中一個戰略管理問題。
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[關鍵詞]公共管理；定性研究；研究方法；方法論；公共行政
[中圖分類號]C931 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2013）11-0100-05
一、導言
科學研究離不開有效的方法，科學進步也是隨著方法的進步而進步[1]，這在注重解決實際問題的公共管理研究中亦是如此。定性研究方法作為社會科學的“經典”方法，在公共管理領域有著廣泛應用。[2]張夢中和馬克﹒霍哲（Marc Hozer）通過對兩家美國較有影響的公共管理雜志（《公共管理學季刊》和《公共管理學研究與理論》）所發表的一百多篇論文的統計分析發現，用定性方法的論文遠超過用定量方法的論文，用兩者組合方法的論文也遠超過“純粹”定量的論文。[3]公共管理學歷史上的經典著作很多使用的也都是定性方法。然而，在我國公共管理領域，定性方法遠未獲得其應有地位，學界在對其認識及使用上存在很大的誤區。不少學者簡單地把不能對所收集資料作量化分析，只能以文本形式進行描述的研究都看作是“定性研究”，或把其等同于“規范研究”。國內相當多聲稱采用定性方法的論文并沒有嚴格遵循其規范要求，與其基本標準具有相當大的距離。[4]因此，在我國公共管理領域，加強對定性方法的討論和應用，具有重要的意義。
本文希望通過介紹定性研究及其操作規程，構建定性研究的基本路徑，供研究者學習參考，以推動我國公共管理定性研究的規范化和科學化。
二、方法、數據與理論框架
在搜集重要中英文論文和書籍材料的基礎上，本文主要采用了簡單文獻薈萃整理的方法進行研究。中英文論文首先通過中國知網和web of science分別以“公共管理+定性研究”、“定性研究”、“公共管理研究方法”及“扎根理論”、“案例研究”等具體方法的關鍵詞進行搜索，共得187篇，然后通過分析標題、摘要、來源期刊和全文，對重復和主題不相關的進行了剔除，最后得46篇。中外文書籍首先通過國家圖書館搜索系統分別以“公共管理+定性研究”、“定性研究”及“扎根理論”、“案例研究”等具體方法的關鍵詞進行搜索，共得130本，然后根據書名、作者、出版社等將非學術性及主題不相關的進行了剔除，最后得24本。論文和書籍總共70篇。然后按照主題對其進行了細分（表1）。
在文獻比較與整合的基礎上，本文首先界定了定性研究的定義及特征。接著，通過回答定性研究的應用條件、研究設計、方法類型等六個重要問題，構建了定性研究的基本路徑（圖1）。其基本邏輯是：首先考慮定性研究的應用條件；在確定條件符合后，需要根據定性研究特點，進行研究設計；之后就應該考慮有哪些定性方法可供選擇，它們各自的研究重點和擅長領域是什么；在選定了具體的方法之后，就要考慮如何具體實施，即定性研究的操作步驟；定性研究做得怎么樣，如何提高其科學性，這就涉及到其質量評價問題；由于定性研究的研究對象往往是人和生物等，還必須考慮研究的倫理問題；質量問題和倫理問題貫穿于整個定性研究過程。文章最后討論了基本路徑使用應注意的問題。
三、定性研究的定義及特征
定性研究的英文名為“qualitative research”，在我國臺灣、香港地區及新加坡被譯成“質的研究”，大陸地區也有部分學者將其譯成“質性研究”或“質的研究”；但在社會科學領域，尤其是公共行政領域，“定性研究”的說法更為普遍。定性研究是指研究者在自然情境下，通過觀察、訪談、實物收集等方法對研究對象進行深入細致的研究。
定性研究具有以下幾個特點：（1）強調在自然情境下而非人工控制環境中對研究對象進行研究。（2）重視研究者與研究對象的關系。定性研究認為研究者與研究對象之間是一種“主體間性”的關系，研究過程是雙方彼此互動、共同理解的過程，研究者對研究問題的認識，存在于與研究對象的互動之中。（3）強調從當事人（研究對象）的視角去理解其行為的意義和其對事物的看法，并在此基礎上建立理論。[5]（4）強調使用多元的方法，如觀察、訪談、實物收集等，以獲得對研究問題的全面深入認識。（5）注重用語言文字對研究現象進行“深描”，很少采用復雜的統計方法（如回歸分析、路徑分析）來報告他們的發現。（6）定性研究是一個不斷演化發展的過程。在這個過程中，研究的抽樣、資料收集的方向、資料分析的重點、結論的建構方式等都會發生變化。
四、定性研究的基本路徑
參照定性研究的基本流程，圍繞著定性研究需要考慮的六個重要問題，將定性研究基本路徑具體描述如下：
（一）定性研究的應用條件
研究者在什么條件下使用定性研究方法？主要有以下幾個考慮因素。一是問題類型，這是最重要的一個因素。定量研究擅長對變量問題的探究，而定性研究擅長過程問題。變量問題涉及的是差異與相關，如“是否”、“有多少”、“在多大程度上”以及“…… 的關系是否存在”之類的問題。[6]過程問題涉及的是事件與行為如何發生與演變，而不是它和其他變量存在何種關系以及多大程度上被其他變量所解釋。適合定性研究的過程問題有：事件的發生對相關人群所具有的意義；自然和社會情境對這類事件的影響；這類事件發展和結果產生的問題等。[7]二是研究目的。研究者是想通過對個別事物或現象進行細致、動態的考察來獲取豐富的描述？還是想通過對事物進行大規模的調查來證實普遍情況？前者適合定性研究，后者適合定量研究。三是數據特征。研究者已有的數據主要是描述性的文字材料（如實地筆記、訪談記錄等）？還是結構化的量化資料（如統計數據）？前者適合定性研究，后者適合定量研究。四是實施條件。為獲取對事物的深入理解，定性研究需要對研究對象進行系統的訪談和長期的觀察，如果研究者可以輕易地找到訪談與觀察對象，那就比較適合定性研究。
（二）定性研究設計
研究設計是研究者對研究過程的初步設想與規劃。在定性研究領域，對研究設計存在著不同的看法。后實證主義者主張對研究設計做完整系統的規劃；非實證主義者認為定性研究是一個不斷發現的過程，過早、過多或過于僵硬的設計會妨礙研究者即興創造。[8]對定性研究新手而言，事先進行嚴謹的設計是很有必要的，但是，這并不意味著研究設計就會一成不變，它會隨著研究的進程進行調整。所以，研究設計仍應保持一定的彈性。
定性研究設計的基本邏輯跟定量研究是類似的[9]，即通過對研究過程的合理規劃，以確保研究的效度，保證結論的科學性（確保自變量、中介變量、調節變量與因變量之間的邏輯關系，當然，這些變量關系并不像定量研究中那樣明顯）（圖3）。其基本任務是：提出研究問題、建立概念框架、制定抽樣方案、選擇研究方法、討論研究效度。研究問題是指你想通過該研究回答和了解什么。研究問題至關重要，直接決定著概念框架、抽樣方案和研究方法。概念框架是有關研究事物的一個解釋框架——包含關鍵因素、概念或變量以及之間的關系，通常用圖形表示。抽樣方案是指對研究場所、人物、事件或過程的選擇。定性研究通常都采用立意抽樣，而且抽樣并不是一次完成，需要在研究過程中對研究對象不斷地聚焦以及再抽樣。研究方法包括研究擬采用的主要方法、資料收集與分析的方式、研究結果的成文形式等。研究效度（有效性）是指研究結論的描述或解釋的正確性與可靠性，[10]對定性研究而言，主要包括構念有效性、內部有效性、外部有效性三種（純粹定性研究一般不考慮統計有效性；但如果是定性與定量結合的則需要）。有效性是研究設計的關鍵問題，研究者應詳細討論研究中可能面臨的各種有效性威脅及其消除辦法，只有這樣才能確保結論的科學性（有關三種有效性及各自所面臨的威脅，請參考沙迪什（Shadish）、庫克（Cook）與坎貝爾（Campbell）[11]的相關研究）。除了以上幾個基本任務外，研究設計還應考慮研究的目標、意義、資源規劃、倫理問題等影響因素。
（三）定性研究的方法類型、數據收集及其選擇應用
定性研究包含哪些方法？學界在此問題上，分歧很大，如邁爾斯（Miles）與休伯曼（Huberman）認為有十幾種[12]；沃爾科特（Wolcott）認為有二十幾種[13]；雅各布（Jacob）提出了六種 [14]；阿特金森（Atkinson）、德拉蒙特（Delamont）和哈默斯利（Hammersley）提出了七種 [15]；鄧津（Denzin）和林肯（Lincoln）則將其分為八種。[16]分歧大的原因在于，定性研究在發展過程中受到了眾多學科（如人類學、社會學、哲學、心理學等）和眾多范式與理論（如實證主義、建構主義、批判理論等）的影響，基于不同的視角，就會得出不同的分類結果。本文不拘泥于單一的視角，在整合相關文獻的基礎上，盡可能地將定性研究所包含的方法都列舉出來，并分析其特征及選擇應用，以供研究者參考（表2）。
定性研究的眾多方法之中，有一些已經得到了公共管理學者的重視。柯肯哈特（Kirkhart）在1971年將現象學方法引入公共管理研究。[17]貝利（Bailey）認為案例方法適合探討大量公共管理的研究問題。[18]赫梅爾（Hummel）認為敘事方法有助于產生和積累公共管理知識。[19]然而，劉曉峰、劉祖云在對2006—2008年發表在《中國行政管理》等七家期刊上的652篇公共管理學文章進行分析之后發現，僅有60篇采用了規范的定性研究，而且這60篇中有59篇用的都是案例方法。[20]不難看出，在我國公共管理領域，采用規范定性研究的論文不僅數量極少，而且在方法的選擇上也極為單一（主要是案例方法），這極大的限制了我國公共管理定性研究的發展。
（四）定性研究的操作步驟
定性研究過程包含哪些步驟？基于文獻薈萃發現，不同學者在表述上存在較大差異。如大衛·希爾弗曼（D.Silverman）將之分為開始研究、分析資料、保持聯系、寫作、發表五部分。[21]陳向明認為其包括：確定研究現象、陳述研究目的、提出研究問題、了解研究背景、構建概念框架、抽樣、收集材料、分析材料、作出結論、建立理論、檢驗效度、討論推廣度和道德問題、撰寫研究報告等。[22]本文認為，不同類型的定性研究在具體操作步驟上會有所不同，不必強求完全一致，但以下幾個基本步驟是不可缺少的，它們是研究設計、資料搜集、資料分析和撰寫報告，故這里主要分析這四個基本步驟的主要內容（圖3）。
首先是研究設計。研究設計要完成的主要任務是：確定研究問題、建立概念框架、制定抽樣方案、選擇研究方法、討論研究效度等幾個方面。
完成研究設計之后，就得著手進入實地，開始資料的搜集。定性研究的資料搜集方式有訪談、觀察以及實物收集等。訪談適合搜集有關人的觀念、態度與生活經歷類資料；觀察適合搜集有關人的行為及其規律的資料；實物則包括相關的文字、圖片、音像、物品等。定性資料搜集通常都會產生回溯力，使研究者回頭反思研究設計的內容。
資料搜集上來后，需要對其進行整理分析，如形成暫時性分析與摘要，撰寫暫時報告、發展編碼系統等。其中，編碼是最重要的一種方式。“編碼意味著對數據片段用一個簡短的名稱進行歸類，同時也對每部分數據進行概括和說明。”[23]定性編碼通常包含以下幾個步驟：首先是進行初始編碼（又叫開放式編碼），對原始材料中所包含的基本范疇（概念）進行概括。[24]然后是軸心編碼，對在初始編碼中形成的范疇加以精煉和區分，從中選出值得進一步分析的范疇（主軸范疇）。最后是選擇式編碼，在更高的抽象水平之上繼續進行軸心編碼，其目的在于找出核心范疇。[25]例如在一項關于勞工階級生活的研究中，研究者發現婚姻這個詞在許多對話中出現，于是他首先將一大堆田野筆記都編進婚姻這一范疇之下（初始編碼）。后來，隨著對資料的進一步分析，他將婚姻分成幾個一般性的范疇，如訂婚、結婚、離婚等（軸心編碼）。最后，經過進一步分析，研究者決定以性別作為核心范疇，找出男人與女人在談論訂婚、結婚、離婚時的差異（選擇式編碼）。[26]在一項關于行政人員升遷意愿及其應對策略的研究中，專家們可能會提出一份編碼清單（表3），這些清單可以用來定義代碼或用作尋找新代碼的參考。編好碼以后，就可以進行資料展示了，展示的方式有兩種：一種是建立描述性圖表，從中引出描述性結論；一種是建立解釋性圖表，從中引出解釋性結論。兩種結論，都應該通過研究對象的反饋予以確證或修改。
最后是撰寫報告。報告應依據研究對象的反饋進行修改。如果研究的是多個個案，需要完成每一個個案的分析，再引出跨個案的結論，所有的結論（跨個案的、個案內的）都應放入期末報告。期末報告中應討論結論對理論、政策與行動的意義。最后，還應依據讀者需求與研究意圖，將研究發現推廣運用。
（五）定性研究的質量評價
主要有三種觀點：一種主張將定量研究中的“信度”、“效度”直接用于定性研究，或者根據定性研究特點對它們做出重新表述；一種主張發展與定性研究特點相符合的新標準，如堅定性、可靠性、可轉移性等；一種主張超越標準之外去尋找可以保證定性研究質量的方法。本文認為，為了保證定性研究的質量，確立一定的標準是有必要的，定性研究質量評價標準可以將 “信度”、“效度”等傳統標準與新標準進行融合（表4）。
（六）定性研究中的倫理問題
倫理問題是社會研究無法回避的問題，對于定性研究，尤其如此。定性研究的每一個階段都會遇到倫理問題，都應遵循基本的倫理準則。在綜合現有文獻的基礎上，一個定性研究的倫理準則的基本框架如表5所示。
五、基本路徑使用應注意的問題
基本路徑，為研究者提供了一種了解和使用定性研究的簡便途徑，可以使其對定性研究的應用條件、研究設計、方法類型等問題有一個基本認識。但該路徑作為一個全景式的簡化描述，也存在不少不足之處，研究者使用時應注意以下幾個問題：
（1）基本路徑只是關于定性研究及其使用的簡化模型，并未涵蓋其所有方面，特別是對各種具體方法（如民族志、扎根理論等）的討論不多。研究者若想對各種具體方法有深入理解，需閱讀其它資料。
（2）基本路徑討論的主要是定性研究中各種方法的共性，并未過多地討論其差異性。研究者在進行具體研究時應將共性與差異性結合考慮。
（3）基本路徑的各組成部分有較強的互依性，研究者應該重視這種互依關系，以一種整體而非割裂的方式來看待和靈活使用。這也符合定性研究循環反復、不斷演化的特征。
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（作者：楊立華，北京航空航天大學公共管理學院副教授、博士生導師、環境治理與可持續性科學研究所所長；何元增，北京航空航天大學公共管理學院博士生、江西農業大學人文與公共管理學院講師，北京100191）
A Concise Roadmap to Public Administration Qualitative Research
Yang LihuaHe Yuanzeng
[Abstract]Qualitative research is an important method for public administration studies. Based on a simple meta-analysis on the existing literature， the article briefly summarizes the definition of qualitative research and its characteristics， application conditions， research design processes， major types of concrete methods， operative steps， quality evaluation， and research ethics， and then constructs a concise roadmap for public administration qualitative research， as a reference for public administration researches and students， in order to promote the standardization， validity， and quality of Chinese studies on public administration and management. Finally， the study discusses several issues for using the concise roadmap.
關鍵詞：多媒體；互動式教學；公共管理學
中圖分類號：G4 文獻標識碼：A doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.33.149
1 引言
作為管理學科專業性基礎課程的《公共管理學》，其具有較強的理論性和實踐性，將“如何在學習和工作靈活運用管理的思想”作為本課程主要的培養目標。在此基礎上，傳授學生基礎理論與培養學生實踐能力將是公共管理學教學的重中之重。當前，教授法、演示法是傳統電大教學模式中主要運用的教學模式。例如，一般情況下，教師主要是進行講解、板書等教授，角色設定為演員；學生則是聽講并伴隨記錄筆記的行為，角色設定為觀眾。隨著時間的推移，“滿堂灌”的教學方法由此產生。但是，教師單單依靠傳統的教學方法開展課堂教學并不能達到公共管理學的教學目標，也無法培養出適應社會發展的合格的管理專業人才，這主要是因為學生對相關的管理實踐背景知識不甚了解，無法調動學生學習的積極性、主動性、探索性。同時，缺乏課堂互動在一定的程度上制約了學生應用能力的培養和主體地位的發揮。
伴隨著互聯網滲透到社會的方方面面，以及多媒體技術的迅速發展，電大傳統的教育模式受到了巨大地沖擊，使之發生深刻地變革，互動式教學如雨后春筍般在國際教學課堂上出現。當前，國內許多電大都在對互動式教學模式進行積極地探索、研究以及實踐，并且取得了顯著的成效。互動式教學對于提高公共管理學的綜合課堂效益產生了深遠的影響，而且對傳統面授的教學思想和教學理念進行了全面地升級，同時也對教師與學生、教授與學習之間的關系進行了改變，對研究性學習與自主性學習有促進作用，這對于創新型與實踐性人才的培養提供了有效途徑，也為公共管理學教學日后的發展指明了方向。
2 互動式教學的概述
2.1 互動式教學的概念
互動式教學，即通過營造多邊互動的教學環境，在教學雙方平等交流探討的過程中，達到不同觀點碰撞交融，進而激發教學雙方的主動性和探索性，達成提高教學效果的一種教學方式。它是“教”與“學”二者相互促進的新模式，也是促使師生一起參與課堂教學的新模式。“互動”有兩個層面的解釋：一是要求教師對整個課堂教學具有主導性；二是要求發揮學生在整個課堂教學中的主體作用，這主要是因為作為課堂主體的學生能夠充分發揮自己潛意識里的能力。簡單地說，教學活動是以學生為中心的，為學生“學習”而服務的配套設施有教學方法、教材，乃至教師。教師要引導學生把自己當作教學活動中的主體，積極投入到教學活動中，也就是要求學生作到把“學”當作重心，要求教師為“學”而教。通過互動式教學為學生的基礎性理論學習與社會實踐之間架起一座橋梁，使學生可以提早地感受到管理實踐的魅力，可以更加快速地融入社會之中去，成為一名優秀的管理人才。
2.2 互動式教學的特點
（1）可以營造了活躍的互動環境。傳統的教學方法在課堂情景設置環節欠缺，因而限制學生充分發揮個性。隨著多媒體技術的發展，互動式教學彌補了這一方面的欠缺，其將課堂教學賦予生動化、形象化，為學生營造了一個互動的環境，讓學生參加到課堂活動中成為活動角色的扮演者，從而在互動環節中可以交流想法，彼此間相互學習、提高。
（2）提出問題，學生探討答案。電大傳統面授教學方法的目的是通過課堂的灌輸式教學使學生獲取更多的知識，從而在培養學生創造性思維能力等方面存在不足。互動式教學法的目的是培養學生的創造性思維，通過對某一知識點進行啟發、設疑教師要鼓勵學生積極地進行獨立思考，對迷茫的地方可以質疑、提問、闡述，同時也要對學生得出的合理性觀點給予分析、肯定，提高學生在互動中的積極性、主動性及自信心。
（3）教師主導教學，學生是教學主體。電大傳統的面授教學是單向的、被動的“填鴨式”一種教學方式，而互動式教學則是雙向互動、多向交流的一種全新升級版教學法。一方面，教師通過自己特有的教學方式對學生進行影響，目的是提高學生學習的積極性；另一方面，學生學習的積極性、興趣反方向作用教師情緒，提高教師對于教學的熱情，最終達到理想的教學目標。
2.3 互動式教學在電大面授中的重要性
多媒體技術應用于教學是從多媒體計算機進入教育領域開始的。計算機不僅具有多媒體演示功能，而且可以對文字、聲音、圖形、圖像、視頻等進行處理，還具有人機交互功能，因此計算機很快成為人們青睞的多媒體教學設備并迅速普及。互動式教學在電大公共管理學面授教學中具有重要性：
（1）有利于營造良好的學習氣氛。培養學生可以使用學習到的公共管理學理論去開展實踐活動是公共管理學教學的首要目標。運用計算機、視頻、圖像等多媒體設備可以為學生創造管理實際環境，通過模擬情景等互動式教學可以真正實現以學生為主體的教學模式，從而可以讓學生在模擬情景中復習舊知識，并學習、鞏固相關新知識，實現管理理論與實踐真正的結合，讓學生加深印象并受益匪淺。
（2）有利于豐富課堂內容。互動式教學使教師不再為繁重且單調的課堂講解而苦惱，深入了解學生的學習興趣、學習目標、學習能力以及學習習慣等方面將占用教師更多的時間與精力，由此可以得出第一手資料，便于開展下一步教學計劃、授課內容，以及實施個性化教學。教學模式由“填鴨式”過渡到研討型模式，教學的主w和教學活動的中心是學生。
（3）有利于提高學生的學習興趣。互動式教學可以讓面授課堂變得具體、富有感染力、生動，這主要得益于計算機等多媒體設備可以提供圖像、圖形、聲音、視頻等豐富的學習材料。這能調動學生的好奇心和活躍學生的思維，便于學生理解授課內容以及加強記憶。在多媒體環境下，利用互動式教學，學生不再面對呆板、枯燥的板書，而是可以聽到具有感染力的聲音和生動的畫面，最終可以激發學生的興趣。
3 互動式教學在公共管理學面授教學中的應用
公共管理學是一門應用性與實踐性較強的課程互動式教學在公共管理學面授教學中的應用主要有如下模式：
3.1 提問教學
教師主要通過預綱向學生提問重點內容，學生通過自學解決問題以此開展互動式教學。教師要了解學生目前所屬的水平以及個體差異化，然后根據公共管理學的課程內容及特點，認真準備預綱，所設計的問題能調動起學生的興趣，在自學的過程中能激發起學生質疑、釋疑的思維，這樣可以讓學生帶著好奇和問題去預習課本內容，同時也可以從網絡上查閱有關的資料。例如，講《公共管理的責任與控制》這一章的內容時，教師可以可列出以下自學提綱：為什么要進行公共管理控制？公共管理存在哪些問題？如何有效地對公共管理進行控制？
3.2 案例教學
電大的教育群體主要是在職學生，其主要選擇與自己職業有關的專業進行學習，且對所學專業有一定的感性認知，案例教學模式符合公共管理學應用性與實踐性的教學目的。通常情況下，所選用的案例是依據教學大綱規定的教學目標的要求，以案例為切入點，教師采用多種方式鼓勵學生結合實際情況對案例進行分析，提出自己的觀點，已解決案例中的問題。案例教學模式主要包括以下幾個模塊：小組討論、情景模擬、典型示范引導等。該教學模式能使學生了解到現實生活中企業所面臨的各種狀況，引導學生參加討論且融入到情境中去，調動學生學習的積極性，以及增加他們在學習上的主動性、探討性。如講《人力資源管理》這一章時，可以選取國內外幾個知名度較高的企業，通過闡述各個企業的人力資源狀況來分析人才對于企業成敗的影響，讓學生通過現實中案例來加深對所學知識的理解。
3.3 專題討論教學
互動式教學是開放式的，對學生的討論內容不設限制，故得到的答案也是五花八門，即使同一個案例或問題得到的看法也是各種各樣。采用專題討論教學模式可以使學生了解更多相關專題知識，該教學模式的過程具有方向性、連續性、系統性的特點。專題討論教學模式包括以下幾個模塊：（1）選題（主要是與公共管理學有關的內容）；（2）安排學習計劃；（3）對選題進行信息與資料的搜集；（4）分析與總結信息資料；（5）匯報學習成果；（6）對匯報成果進行交流。此時需要教師進行總結點評，從而讓學生加深對公共管理學知識點的理解。
3.4 作業學習
這種教學模式主要涉及到的子模塊有：作業中問題的反饋，對作業癥結的分析，對于作業中問題的討論總結等。這些子模塊都是在學生提前自主性地完成了一定的作業量，同時教師也對作業進行了批改，以及將批改結果通過BBS、E-mail等形式反饋給學生的基礎上進行開展的。師生可以在民主、互動、和諧的氛圍中，共同找出作業中存在的難點、疑點，通過共同分析與研究解決作業中學生存在的問題。
4 互動教學法在公共管理學面授教學中應用的思考
4.1 提高教師自身的素質
隨著科學技術的迅速發展，互動式教學對教師的要求越來越高，它既要求教師掌握豐富的教學理論知識，同時也要掌握多媒體技術的運用操作技能。計算機是互動式教學必不可少的條件，教師的計算機運用水平對互動式教學具有至關重要的作用。教師要積極參與公共管理學課件的制作，這樣可以便于發揮其教學技能，達到良好的教學效果。
4.2 堅持學生主體性原則
教學過程中，教師要充分調動學生學習的積極性，一改昔日“填鴨式”教學。堅持學生主體性原則，鼓勵學生進行自主性學習，使之成為課堂教學的主人，給予其發言的自由權，參與的主動權。同時，教師要在公共管理學面授教學中鼓勵學生質疑問難，并且積極進行解答。
4.3 促進課程內容與多媒體技術的結合
互動式教學可以說是ρ習資源的深刻變革，這主要體現在學生的學習方式、教師的教學方式，乃至教師與學生和學生與學生之間的互動方式。教師可依托多媒體技術展現公共管理學的內容，學生依托多媒體技術進行學習成果的展示和觀點陳述。互動教學要求教師加強教學設計環節，多媒體設備要變成促進學生認知的工具，情景模擬的工具，課堂互動的交流工具，以此擴展師生在課堂上互動交流的空間與時間，提高互動式教學的效率。
4.4 縮小課堂互動差異性，采用多維課堂互動教學
課堂教學師生互動的差異性主要表現兩個方面：一是教師和不同空間位置、不同水平學生互動的差異性；二是在教師和學生群體互動、學生個體互動比例的差異。互動式教學要求傳統的灌輸傳授向自主參與的互動式教學轉變。師生之間的互動模式主要有：“多對多模式”、“一對多模式”、“一對一模式”；生生之間的互動模式主要有：層級模式、星型模式、網狀模式、環型模式等。
5 結語
要使互動式教學在公共管理學面授教學中可以得到很好的應用，這需要教師在教學過程中營造良好的學習環境，調動學生學習的積極性，使學生真正能夠“動”起來。首先，互動式教學需要教師改變傳統“填鴨式”教學模式，與學生建立一種平等、協商、民主的關系，使教學活動在寬松、和諧的環境中進行，師生之間可以相互啟發、共同探討和提高。其次，教師要給予學生發言的自由權，允許學生隨時質疑，甚至可以在教師講課過程中提出問題，教師要耐心、認真回答學生的問題。最后，教師對于學生的不同見解和不同觀點也應虛心接受。這樣，才能真正體現公共管理學教學中互動式教學的意義，充分體現學生的主體地位，使教與學相互結合，和諧發展。
參考文獻
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內容摘要:公共管理學科是在不斷克服“身份危機”的過程中成長起來的。100多年的公共管理發展史使其呈現出學術繁榮與多元格局,這與公共管理思想流派的爭鋒有很大關系。本文從不同思想流派著手分析公共管理的發展歷程,明晰了公共管理理論的內在邏輯,以期為今后的研究提供參考與借鑒。
關鍵詞:公共行政 公共管理 流派
流派歸類與公共管理理論的歷史沿革
(一)公共管理原則導向的流派
White(1926)的《公共行政學導論》和Willoughby(1927)的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現象的科學原則;Max Weber(1978)的《論官僚制度》探討了現代組織原則與規范,發明了層級制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科學論文集》,深入探討了法約爾管理過程與管理原則。
首先為古典管理學派,該學派主要關注行政效率,尋求為行政管理提供一系列方法與技術,為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產生和發展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域,提高管理理論的科學性。Taylor(1911)在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則,并指出:“科學管理原則普遍適用于各種人類活動”。科學管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關注,從而成為了公共行政的核心價值追求。
其次為行政管理學派,該學派從管理實務出發,建立了一套管理理論和規則,作為管理者的行為準則。Henri Fayol的主要貢獻是開創了組織研究領域,拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規范與實證研究,并提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則,即協調原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則,結合組織與原則分析。
最后為官僚制度學派,Weber的管理制度理論的產生與其歷史時代有著直接的聯系。Weber的官僚模型有著高度結構化、標準化、非人格化、理想形態等特征的行政組織體系,是強制控制的合理手段,能夠達到最高程度的效率,因而是對人類行使權威的最理性工具。
(二)公共管理“理性”質疑的流派
20世紀30年代,傳統的公共行政學派理論受到了挑戰。傳統的公共行政學把組織視為機械形式,把人當機器,只是片面的追求組織結構和法律、法規的遵守。這是傳統公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰主要來自兩個方面,一是對“政治-行政”二分法的反對;二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地論述了當時的情形:“現時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統理論又糾纏在一起。
社會系統學派從系統、整體性等社會學觀點來研究管理,擺脫了傳統行政管理理論的缺陷,并試圖改造傳統的權威概念、創造出一種協調合作精神。這個學派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系統而深入地研究行政管理過程中人的問題,他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎的“協商一致”機制的性質。
理性決策理論學派代表人物Simon(1988)把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執行過程”,并把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想,也揭示了管理的本質特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路,同時也強調“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
(三)公共管理多元化擴散流派
20世紀60年代科學技術的飛速發展,以原子能技術、空間技術、電子計算機技術的利用和發展為主要標志的第三次科技革命客觀上造就了系統論、信息論、控制論等理論的應用和發展,拓寬了管理思維,也促進了管理現代化,更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法于一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉型到結合應用的研究。
系統論認為任何組織都同其周圍環境相互聯系、相互作用,都不可能孤立地存在和發展,拓展了公共管理學的研究范圍。公共管理對于公共性的理解也從官僚制度和政府機構發展轉變為注重公共利益,即政府與社會其他組織之間的政治關系,以及注重組織工作環境對公共組織的影響力,政府被置身于社會外部大系統中,公共管理從制度定義發展為規范定義和組織定義。
系統管理學派是以系統為研究對象,研究自然、社會和思維領域中各種系統的運動規律并據此來認識和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點是不同變量之間存在非線性關系。一個變量的細微變化可能引起其他變量的重大變化。這種非線性關系增加了人們對組織認識的復雜性。受系統理論的影響,任何組織都被視為相互關系之中,任何變量都可能對其他變量產生影響。行政組織也是一個開放的系統,必須持續地與環境產生互動,并在適應環境變化的過程中處于動態均衡狀態。
行政生態學派,借用生態學研究生命體與其環境的相互關系和相互作用的理論和方法,來研究行政系統與各種環境變量間的相互關系。最早提出行政生態的學者是哈佛大學教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生態類型的發展連續體。行政生態學借用“結構-功能”方法來分析行政行為及其與環境的關系,為公共管理學開辟了新的領域,使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風,用生態觀點來考察行政是正確的認識路徑。
(四)公共管理價值重塑流派
歷史與科學的局限性導致了傳統的公共管理理論在一定程度上迷信于管理的技術手段,而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內涵,也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代,以Dwight Waldo等為首的新公共行政學派,除了致力于民主行政的推動,還大力提倡社會正義、自由、民主等價值,這也就突破了科學實證主義的限制,走向了人文精神與價值的復興之路。
Waldo(1971)在《走向新公共行政學:明諾布魯克觀點》的序言中指出,“新公共行政學產生于‘事態嚴峻、情勢緊急’時代”,它的產生本身就是為了解決問題。新公共行政學派的主要觀點在于:第一,由單純的法理或制度性研究方法向運用多學科的理論成果和研究方法轉變;第二,拋棄“政治-行政”二分法,把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續或交融過程,開始重視政府管理中的政策問題研究;第三,公共管理學由以效率研究為核心轉向更關注公平、責任和倫理等行政民主性價值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》發表,奠定了黑堡學派的政府再造的獨特觀點。其強調,行政價值的重塑與社會變遷的推動都需要由“集體持有的價值、認知、態度以及行為等”改變,行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。
(五)公共管理思路創新流派
任何思想流派的發生,除了尋找之身的歷史、傳統等淵源之外,時代的風云際會也可能成為其產生發展的土壤。公共選擇學派、新公共管理學、新公共服務、治理學派等學派的出現與不斷探索,極大豐富了公共行政學的內容和方法論。
公共選擇學派將經濟學的理論用于非市場的決策之中,它認為國家機關亦會追求自身利益的最大化,參與利益的競逐。公共選擇學派以個人自由主義為基礎,關注個人利益,將人類社會分割為兩個市場:經濟市場與政治市場,它們都有著共同的特點,都受自生自發秩序的制約。該學派對于公共行政的啟示主要體現在:擴大公眾參與;最大化行政職能分權化;簡化行政程序與層級節制;徹底將公共行政經濟化,并進行可行性評估,而不是以“公共物品”或社會公正為衡量基礎;對于公共部門的擴張、行政裁量以及公共組織的目的進行嚴格的控制;削弱公共部門的領導角色,將其界定為專家或技術人員。
20世紀70年代末期,新公共管理理論在受到公共政策學科范式和企業管理學科范式的影響而在新公共行政學的基礎上形成。它更重視從經濟學角度來研究公共管理問題,在重視定性分析的同時更強調定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心,采用經濟學理論和私人部門管理方法,創立一個新的公共管理的知識框架。如:更加關注績效-激勵的行政模式,建立績效導向型的制度、結構與管理等行政原則;建立了關于政府設計和行政改革的國際對話和比較機制;經濟學、社會學、社會心理學以及其他先進概念框架的綜合與啟發性使用。
新公共服務理論主張和現實求解,主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出,一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失,并試圖提出新的理論解釋和實踐工具來彌補這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質量,并帶給社會更高的收益,這些都體現了新公共服務理論的思想進步。
意義及啟示
公共管理流派紛爭,其主線主要集中在下面三部分:
(一)政治與行政
公共機構的任務,即政策的制定必須由政治家來完成;而行政者則貫徹執行這些政策措施,即所謂的“政治-行政”二分法。盡管有學者對于政治與行政是否能分離表示懷疑,但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實質與意義,促成了對政治與行政邊界的認知。20世紀80年代以來,公共部門改革發展使得政治與行政的邊界日益模糊,主要是因為公共部門采用了眾多的組織形式,政治勢力日益滲入行政領域。政治與行政界限的模糊導致責任處于游離狀態,使得傳統的政治價值難以追尋,并產生了許多問題。
鐘擺原本是物理學的一個現象，后被運用到心理學的研究，以描述某些政治現象。然而，在公共管理理論中，同樣存在“效率”與“公平”鐘擺效應。公共行政理論、新公共行政理論、新公共管理理論及新公共服務理論等，從理論上實現了“效率—公平—效率—公平”的轉換。
【關鍵詞】
公共管理；鐘擺效應；公平；效率
公共管理，譯自英文“PublicAdministration”，因而，有的學者也將其譯為公共行政、行政管理等。自1887年美國學者威爾遜發表文章《行政管理學之研究》一文，主張政治與行政分離以來，公共行政作為一門獨立的學科，獲得了快速而長遠的發展。公共管理是公共行政的一個分支學科。1991年在美國舉行的公共管理學術研討會是其產生的標志。自此之后，公共管理學、公共行政、公共政策分析其同組成了公共部門管理研究的三大方向。王樂夫等人認為：公共管理學是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務的活動及其規律的學問。在某種程度和范圍內，公共管理與公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理學研究的核心關系主要有三對：公平與效率、政府與市場、政府與社會。其中，公平與效率是政府處理自身與市場、社會關系的前提，是三對關系的核心。
一、相關概念
（一）鐘擺效應鐘擺，原指時鐘機械的一個部分，通過左右搖擺產生動力以轉動齒輪，進而使指針勻速轉動以指示時間。后來，學者將這種現象運用到政治學研究領域，用以解釋某一陣營在一次選舉中獲勝后，會因為選民不想一黨獨大的心理，而使得該陣營在下次選舉中容易失敗的政治現象，即鐘擺效應（PendulumEffect）。在公共管理學中，同樣存在以“公平”與“效率”為兩端的鐘擺效應，“公平至上”還是“效率至上”的問題總會在一定的時間內被反復討論，并各占上風。
（二）公平與效率對于公平，較一致的觀點是將其視為一種價值判斷和行為規范，在這種價值判斷及行為規范下，公民基本上能夠實現權利、義務、經濟、機會等各方面的一個相對均衡。因此，公平不是絕對的平均、平等，而是一個相對的概念。在某些方面公平還可以理解為是一種心理感知，很難被量化。效率，屬經濟學范疇，是指資源的有效使用與有效配置。效率可從宏觀及微觀兩個方面去理解。宏觀的效率是指整個社會的資源是否得到了合理配置、有效利用，社會財富是否因此而得到增加；微觀的效率則是指生產要素的投入與產出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。公平與效率，二者相輔相承，既對立又統一。公平需要效率來保障，而效率則需要公平來體現。但同時，公平與效率又難以共存在。就公共管理而言，沒有絕對的公平，也沒有絕對的效率。因而，公共管理的目標總是在公平與效率之間徘徊。也因此，公平與效率的關系也成為公共管理學所要研究的核心關系。
二、公共管理理論發展過程中公平與效率的鐘擺效應
自1887年美國學者威爾遜發表文章《行政管理學之研究》一文，標志著公共行政或公共管理作為一門獨立的學科開始發展以來，公共管理理論對于公平或效率至上的討論大致可以分為四個階段：第一個階段為傳統公共行政理論階段。這個階段主張政府工作的科學管理，提倡效率；第二個階段為新公共行政理論階段。這一階段主張政府的職能在于社會職能，強調公平；第三個階段為新公共管理理論階段。這一階段主張發揮市場的作用及政府優化，強調效率；第四個階段則是新公共服務理論階段。這一階段的主張再次回到公平。由此可見，公共管理理論關于公平與效率的討論大致經歷了“效率—公平—效率—公平”的過程，并將公平這一主張延續至今。
（一）傳統公共行政理論傳統公共行政理論強調行政的獨立性，追求行政的有效性。其代表人物為威爾遜、韋伯和泰勒。威爾遜提出了政治—行政二分的觀點。他將政治與行政割裂開來，認為政治的重點在決策，而行政則是執行，行政可以獨立于政治之外。這一主張為公共行政學的建立提供了必要性。韋伯的學說為公共行政學的創立提供了理論框架。他認為，任何一種組織都是以某種形式的權威作為基礎的，且其組織成員之間存在著下級服從上級的合法性。因而，官僚制是實施統治是合理的形式。科學管理之父泰勒提出的科學管理理論，則為公共行政科學化、技術化的發展起到了推動作用。三人的理論學說共同推動著公共行政學作為一門獨立的學科發展，并使得公共行政開始著力于專業化、普遍化的管理原則和管理方法的研究，且將研究重點放在了管理的標準化、程序化及權力的合法化。這些研究或主張最終都使得公共行政往效率的目標前進。傳統公共行政理論雖然在推動管理科學化、權力合法化方面作出了較多的貢獻，但在老問題還未解決新問題又不斷出現的社會局面下，則顯得無能為力。在民眾對政府的質疑聲中，新公共行政理論提出了政府應承擔社會責任，政府進行公共管理的目標應是公平。
（二）新公共行政理論新公共行政理論的代表人物以美國行政學家沃多克、弗雷德里克森等人為主。1968年9月，在錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心舉行的以尋求公共行政發展方向為主題的研討會，標志著新公共行政理論的開端。弗雷德里克森的《走向一種新的公共行政學》一文及其著作《新公共行政學》，以及新公共行政理論代表著作《公共行政的精神》等，集中體現了新公共行政理論的觀點。新公共行政理論認為傳統公共行政理論過多地強調權威與效率，沒有承擔起社會責任，也沒有對公民需求加以考慮，于是造成了政府與公民之間的對立。鑒于此，新公共行政理論強調公平與民主，認為政府在追求效率的同時，應對公眾負責，應考慮公民的需要，并以承擔社會責任、實現公平為最終目標。基于此，新公共行政理論主張行政機構應進行相應的變革，建立一種有回應性、參與性的民主行政機構。與傳統公共行政理論最大的區別在于，新公共行政理論更注重“公共”二字，其對社會公平、政府社會責任、民主行政等價值的追求，使得公共行政學研究的范圍擴大、內容增多，極大地推動了公共行政學的發展。遺憾的是，新公共行政學并沒有在公共行政學研究的進程中成為主導范式。一是由于其自身缺乏概念和理論上的連貫性；二是由于其倡導的社會公平、社會責任等，過于理想化。但在后續的研究中，其對“公平”的追求仍為新公共管理理論、新公共服務理論等提供了可借鑒之處。
（三）新公共管理理論以管理至上的“新公共管理”學說是近現代以來指導歐、美地區政府改革的重要思想。新公共管理理論以奧斯本、蓋布勒等人為代表，在其著作《改革政府———企業家精神如何改革著公共部門》一書中，詳細的闡述了新公共管理理論的觀點與主張。新公共管理理論，常與“企業化政府”“、后官僚體制模式”“、以市場為導向的公共行政”等詞、句緊密相聯，可見其主張、學說與市場緊密相聯。但與公共選擇理論關注政府與市場、社會的關系，主張以減少政府干預、發揮市場作用來解決問題的觀點不同的是，新公共管理理論關注的重點仍是政府公共部門的內部。該理論主張通過市場機制來完善公共組織部門的管理。管理的自由化和市場化是新公共管理蘊涵的兩大基本理念。管理的自由化要求公共組織減少煩瑣、不必要的規定、約束和制約，讓管理者來管理；管理的市場化要求公共組織引進競爭機制以提高工作效率，并借鑒市場化的管理手段優化公共組織的管理。新公共管理理論的主張，具體表現在十個方面：第一，起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；第二，社會擁有的政府：授權而不是服務；第三，競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去；第四，有使命感的政府：改變照章辦事的組織；第五，講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；第六，受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要；第七，有事業心的政府：有收益而不是浪費；第八，有預見的政府：預防而不是治療；第九，分權的政府：從等級制到參與和協作；第十，以市場為導向的政府：通過市場力量進行改革。新公共管理理論是學者們根據歐、美等地進行政府改革的實踐，總結其經驗而形成的思想。它將政府從公共服務提供者的角色中解放出來，轉而擔任公共服務促進者、購買者、參與者或監督者等多種角色，在大大提高了政府提供公共服務的效率的同時，對緩解政府財政危機也起到了很大作用。因而，新公共管理理論對歐、美等地的政府改革產生了重要的影響，甚至延續至今。但新公共管理理論仍遭到較多的爭議，尤其是其引入競爭機制的觀念使得較多的學者認為這會對社會公平、正義等帶來損傷。而在眾多的批評聲中，主張在以公民為中心的治理系統中重新定義政府角色的新公共服務理論開始占據有利地位。
（四）新公共服務理論新公共服務理論是在對新公共管理理論反思的基礎上形成的，其代表人物以羅伯特•登哈特夫婦等人為主。新公共服務理論認為，公共管理者在進行公共事務管理及執行公共政策的過程中，所應承擔的職責既非劃槳也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回應力的機構，以向公民提供服務及放權為主要工作職責。其主要觀點集中在七個方面：第一，政府的職能是服務而不是掌舵；第二，公共利益是目標而非副產品；第三，在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性；第四，為公民服務，而不是為顧客服務；第五，責任并不簡單；第六，重視人，而不只是重視生產率；第七，公民權和公共服務比企業家精神更重要。新公共服務理論是建立在對新公共管理理論反思和批判的基礎上，它雖然對新公共管理理論的內容進行了批評，但同時也保留了其優秀的部分。新公共服務理論承認新公共管理理論在政府改革方面所存在的重要意義，但同時，它又對新公共管理理論所存在的不足進行了補充、修正。新公共服務將公民參與、公共利益等納入公共管理的范圍，并對政府的角色給予了重新的定義，將政府定位于戰略管理的地位，從而拓寬了公共管理的深度和廣度，并將政府從細瑣的事務中解放出來，對公共管理進行宏觀規劃，使公共服務的提供更具合理性、有效性，更貼近公民的需求，更接近“公平”這一最終目標。可以說在某種程度上，新公共服務理論在考慮公平的同時，對于效率同樣給予的重視。
三、結論
關鍵詞：區域公共管理 政府 改革
一、區域公共管理概述及研究意義
區域公共管理指的就是現代公共管理學和區域科學在新時代和現實實踐中有機結合出現的新理論和實踐課程，但是這個理論的發展目前遠遠落后實踐的步伐，目前，區域公共管理理論還處于起步的階段，像理論的基本框架、基本概念的界定及理論所具有的含義等基礎問題都沒有形成一致的認識。為了便于更好的反映實踐、服務實踐，我們對區域公共管理理論進行深入的研究和探索具有重要的理論意義和現實意義。
區域發展是指地理經濟學和區域科學研究領域。自二戰后，世界經濟和各國經濟中的區域結構經濟均出現了顯著的核心即邊緣結構模式特征，為了解釋這種模式的形成和演變，便與人們的研究和應用，地理經濟學和新興的區域科學領域，宏觀層面和微觀層面的區域發展研究迅速的興起，并出現和形成了各有特色的區域發展理論。但是自70 年代末至今，這種傳統的區域結構模式在很多國家和地區被打破，核心區的逐漸衰落和一些邊緣區的迅速興起以及區域經濟乃至世界經濟的一體化發展，構建出了一系列新的地理景觀和地理格局。工業化和區域發展路徑的多樣化對傳統的區域發展理論提出了挑戰，眾多新的區域發展理論正處在形成之中，研究視角、研究方法的多元化和由此導致的不同觀點之間的爭論和交流，使區域發展成為國際學術界高度關注的一個熱點領域。本文擬在回顧傳統區域發展理論的基礎上，總結評述70 年代末期以來區域發展理論的最新進展，并展望其研究與發展的趨勢。
二、目前區域公共管理在我國發展及遇到的問題
1．我國的區域公共管理出于基礎階段
我們都知道任何理論的發展和出現都是反映現實、服務現實的，而在我國區域公共管理的研究和發展還出于比較落后的階段，現在在國內學說術界中有一些學者正對區域公共管理有獨到的見解，但人數并不多。如：清華大學公共管理學院劉鋒教授就是利用新的公共管理理論、區域核心競爭力、支持系統等理論、區域創新系統等理論對區域管理制度的實踐進行進一步的創新，但它只是從區域地理學的層面將創新公共管理理論引入到區域發展中的。在經濟全球化下的前提下區域主義和區域競爭的愈演愈烈、經濟市場化下的推動下區域政區之間競爭的加劇及區域公共問題的大量顯現，我國提出了區域公共管理的研究；然而在國際對區域公共管理的研究主要是集中在地區競爭力、政府間競爭理論與政府間關系與地方治理、研究區域創新研究所做的實證研究。
2.我國政策對區域公共管理的影響
現在我國由于在早期的計劃經濟體制下所形成的單一的政府管理職能，在當今的形式要求下也發生著職能的變化，但是由于長期以來來形成的政府管理職能的制約，改革的效果并不明顯，各地的區域公共管理還處在改革的初級階段，還有缺乏區域意識，服務意識不強等許多問題，需要我們繼續推進區域公共管理中政府職能制度的完善。目前，“行政區經濟”現象已經嚴重阻礙了我國經濟最為發達的長三角、珠三角地區的現行行政區化。經濟一體化與行政區化的沖突問題已經不能靠地方政府和中央政府的調控來從根本上解決這個問題。
3.區域公共政策出現供給不足的現象。
區域公共政策是根據制定主體的差異劃分出中央政府制定的區域公共政策和地方政府制定的區域公共政策。中央政府制定區域公共管理政策屬于元政策屬基本正常的范疇；而地方政府主要制定的是具體實施政策。然而實際所遇到區域公共問題，是需要有組織完善、設計精細的一整套區域管理政策作為框架的保障。在我國這種體系尚未形成。
三、區域公共管理在我國的改革與創新
經濟全球化進程中，新的世界不再是以國家劃分而是以區域競爭力來劃分的，我們需要建設“能提供更為優越的投資環境，建立更為有效保護產權的法制制度，提供更加優質高效的政府服務”的投資區域，否則就不能在激烈的區域競爭中取勝。我國正從基礎制度“國家簡單化”管理到“國家精密化”管理轉化。由于我國還沒有建立起適應本國國情的區域公共問題管理相應制度體系與方法，政府對區域公共問題的管理仍沿“國家簡單化”的思維觀念和方式手段，使得目前我國區域公共問題管理的制度基礎還出于非常薄弱的階段。在國家高度集權的下，出現了一種以“假、大、空”式的公共問題管理制度，簡而言之，過分的濫用了國家的權力。在這種形式下我們急需借鑒發達國家的精密化管理模式。這里所說的國家精密化管理模式，是一種縝密、精細、法治的公共管理辦法。成熟市場經濟國家的行政方法，在有限理性驅使下設計的一種縝密、精細、法治的公共問題管理制度。區域文化在現實社會中的地位日益凸顯，在區域經濟的發展與變革中，人力資源的思想觀，價值取向以及所在區域的文化對整個區域經濟的發展與未來會產生長期深遠的影響。經濟與文化一體化的形成對整個社會經濟發展起到了越來越重要的作用。我們對此必須高度重視不同區域內地域文化對區域經濟所產生的影響。高度發揮地域文化的優勢，深度挖掘地域文化資源，使地域文化成為降低交易成本、促進經濟發展、維護社會穩定的新方法，使區域文化成為發展區域內經濟的新方法。（作者單位：鄭州大學公共管理學院）
參考文獻：
［1］Mark Dodgson，Roy Rothwell 編，創新聚集——產業創新手冊，清華大學出版社，2000 ：27 - 34。
