時間：2023-09-17 14:53:19
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目前，我國私募基金監管尚處初級階段，私募基金本身的發展具有較強中國特色，并使監管工作面臨很大的困難與挑戰。
與中國其他的融資方式自上而下的變革不同，中國私募基金卻完全是市場自發產生的 目前我國的私募基金是市場各參與主體博弈后，最大限度符合各方利益的結果。然而，除開市場化的因素，中國社會經濟環境的特殊性決定了我國的私募基金仍然需要更多的法律支持和政府監管：比如，需要對私募基金的法律地位完全確立，在證券法中給私募基金留下空間等等。
在我國分業經營、分業監管的具體國情下，市場監管當局對私募基金的監管也面臨著種種挑戰私募基金作為投資基金的一種運作方式，其相關利益人關系確定從本質來說是一種信托制度安排，是投資信托行為。私募基金涉及到各種主體的切身利益，要對其進行規范。銀行、證券公司、私募基金投資人和中小投資者有著極不相同的要求。除此之外，現有信托投資公司的代客理財業務，基金管理公司的證券投資基金業務，保險公司投資連結保險業務，尚待研究的證券公司和基金管理公司的資產管理業務，國家計委的產業和創業投資業務，按業務性質分基本上都屬于信托范疇，但卻分屬于不同的監管部門負責，容易出現多頭管理、政策信號不統一的問題。此外，這些不同主體對私募基金的立法要求，既有利益沖突，也有立法和執法上的技術困難，需要理論界、政府、社會各界共同提高認識，去加以解決。而在法律制定之后，在涉及各自的部門利益時出現容易相互矛盾的監管措施，并容易出現監管重復或監管真空。
國外可供借鑒的相關法律較少 縱觀國外的法律法規，幾乎沒有一部成文的專門針對基金的法律，更不用說專門的私募基金法律。對私募基金的監管只是存在于其它法律法規中的有限的幾個補充條例，而規范私募基金運作的法律有一個系列，按照這些法律執行基金監管也有多個政府主管機構。在國外，私募基金廣泛存在于社會經濟生活的各個領域，很難由單個的政府部門完成全面的監管，也很難用單個的法律對之作出全面的規定。因此，我國想借鑒國外的現成的監管立法的可行性并不高。
我國目前相關的法律法規尚不完善國外的經驗借鑒只能起到有限的外部推動作用，而對于我國私募基金的監管而言，真正的困難還在于我國各種相關的法律存在缺陷并且缺乏一個完整的、社會性的個人信用檔案制度。建立符合基金監管要求的個人信用檔案制度，需要規定個人所得必須全部如實申報，并且全部記入個人的信用歷史檔案；會計法和公司法對會計標準和公司責任作出嚴格具體的定義和規定，對作假行為嚴厲追究個人刑事責任，等等。這些法律規范的實現不可避免地涉及到一系列法律的全面修訂，并會牽扯到很多人的直接經濟利益，有可能導致在一時間內難以得到足夠的社會支持。
從長遠監管的角度來講，制定《投資基金法》對私募基金進行監管，使其走向合法化和制度化，也不失為一條可行之策。但是應當明確的是：對其他相關法律法規的全面修訂，促進諸多政府部門之間的協調配合，使其真正適應我國市場經濟的發展，才是我國私募基金問題和其他問題的根本解決途徑。市場經濟不同于計劃經濟的一個重要特點，是依靠新生事物的成長來加快經濟的發展，因此不能扼殺私募基金的存在；但對于其不良傾向也要及時加以阻止，以保證市場的健康有序發展。因此法制建設應受到高度重視，存在的困難也應想辦法逐步加以解決。
完善我國私募基金監管制度的
基本原則
通常而言，一項規則的取舍或制度的演進，均應有其合理的解釋和基本的出發點。通過上文對我國私募基金面臨監管困難的論述，未來對我國私募基金監管制度的設計過程中，應當明確以下基本原則。
監管的正當性與適度性原則 一方面，監管法規應當依信托法構建，不違犯法律規定的私募基金理應受到監管機構的承認。另一方面，在監管過程中，應當尊重私募基金合約的效力，出臺私募基金的相關規范對其進行風險指引，同時保持開放性，使得監管政策完全吸收市場參與者自發創新中的合理因子，從而使監管框架更加市場化。
效率與公平相協調的原則 私募基金監管的核心是注冊豁免，注冊豁免無疑促進了證券市場的融資便利。注冊豁免并非是無條件的，而是基于私募基金向合格投資者定向募集等特征符合法律規定的條件。私募基金產生伊始便是以效率為先的，只有追求效率，才能保證投資者可能獲得的利益不被無謂浪費；同時，還需通過反欺詐條款以及間接監管等措施以求公平。
循序漸進原則 從目前看，我國私募基金的發展并不成熟，理論界對它的認識也不統一，而相關的實踐也還在試點階段，在這一階段，監管的推進還需未雨綢繆、防微杜漸。對私募基金的監管必須在統一監管理念的基礎上，本著循序漸進的原則，一邊規范一邊發展。隨著私募基金逐漸規范地發展和壯大、管理層經驗不斷積累，國家出臺相關私募證券投資基金法律法規也就水到渠成了，這也有利于為以后不確定的新型產品的法律適用提供確定預期，從而為投資衍生性金融產品保駕護航。
區別監管原則私募基金與公募基金有相當大的區別，因此對私募基金的監管要求與公募基金應當區別對待。對公募基金一般采取行政、法律、經濟三種手段對其市場準入、運作的具體方式、信息披露等內容進行監管。而私募基金主要受信托契約或公司章程等內在規則的約束，政府監管是為了使內在機制能夠發揮其應起的作用，促進內在規則能更好的實施。為了對私募基金進行更有效的監管，有必要將私募基金的監管與公募基金的監管區別開來，實施更適合私募基金的監管形式。
推進我國私募基金的行業自律
相對于公募基金而言，私募基金由于具有分散性、多樣性和信息披露的不公開性等特點，嚴格的行業自律對私募基金的發展尤為重要。目前，我國私募基金的自律性仍需要進一步加強。
自律是發展的重要保障 從我國私募基金發展的現狀看，一方面私募基金快速興起，不同類型不同方式的私募基金如同雨后春筍一樣迅速發展；另一方面，適用于私募基金的法制及監管卻相對落后。在這種環境下，私募基金行業自律就顯得十分的重要。只有這樣，才能提高私募基金的市場認可度。現階段強調私募基金的自律，有利于我國私募基金的規范、持續發展，有利于維護證券市場的穩定、健康運行，有利于優化市場環境，為社會公眾資金開拓新的理財渠道，最終促進和諧社會的建立與發展。
從相關行業的發展經驗看，行業自律可以提高產品服務質量、維護企業平等權益、約束企業的非理性和盲目性等，進而促進行業的持續健康發展。私募基金有一定的外部性，如果做得不太好會影響公眾的利益，將會影響私募基金行業的發展，這就對私募基金的自律提出了更高的要求。
自律是監管的有效補充 從國外經驗來看，私募基金監管主要采取的是行業自律的形式，基金的發起和運作由《證券法》和《投資基金法》等相關法規約束。但在我國當前法律法規體系不完備的情況下，明確監管部門，對于促進行業健康和發展很有必要。退一步來說，即使我國已經有較為完善的法律體系，行業自律組織也是政府監管的重要補充。
目前我國私募基金長期缺乏“陽光”的生存環境，讓很多私募機構在法律的灰色邊緣長期行走，行業中的很多人都想通過集體的力量來推動私募基金業的健康、規范、快速發展。此時，一個能夠代表行業整體利益的行業組織出面協調，進行行業自律式管理，建立行業公認的行規，維護行業整體形象，凈化行業空氣，同時研究行業規范化發展的可行途徑，這個組織的形成是私募基金目前發展的迫切需求。
在自律過程中私募基金的操作模式需要進行進一步規范私募基金應當在良好的機制與做法中建立規范的運作方式，使其有正常的信息披露渠道，使其得到委托人的信任。在實際操作中，私募基金更多是靠其自身的組合和理念來取得長期的發展。這種操作模式對操作者研究不同時期、不同市場里面的投資組合提出了更高的要求，這樣才能有效規避投資風險。
關鍵詞：私募股權基金；金融監管；行業自律
中圖分類號：F831.5 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2013）09-0047-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.09.11
一、美英對私募股權基金的監管趨勢
美英國私募股權基金的發展已有悠久的歷史，最初的監管理念都是促進行業發展，減少政府監管，監管具體內容詳見表1。
私募股權基金隨著規模的不斷增長，尤其是作為“影子銀行”體系的重要組成部分，在次貸危機中起到推波助瀾的作用。因此近年來，兩國強化了對其的監管。從兩國私募股權基金監管的最新立法進展來看，兩國對私募基金的監管呈現出以下趨勢。
（一）通過修訂或者重新立法加強監管
美國2010年7月通過《多德-弗蘭克法》，該法的第四部分《2010年私募基金投資顧問注冊法案》（以下簡稱《注冊法案》）和該法的三大核心內容之一“沃克爾規則”一起對私募股權基金監管進行了重大改革。《注冊法案》刪除了私募基金管理人的豁免條款，取而代之的是適用范圍相對狹窄的豁免規定。由此，美國大部分的私募基金都必須向證監會注冊。“沃克爾規則”則禁止銀行利用參加聯邦存款保險的存款進行自營交易，投資于對沖基金或私募基金。
英國對私募股權基金的監管行動最快，2007年10月成立了政府主導的對沖基金標準管理委員會（HFSB），2008年1月了《對沖基金標準管理委員會標準》（以下簡稱《標準》）。《標準》著重于加強信息披露、可行與靈活的監管措施及管理人約束等幾方面的監管。2007年底，英國風險投資協會（BVCA）了《英國私募股權投資信息披露和透明度的指導方針》（以下簡稱《英國信息披露指引》）的監管指引，嚴格了信息披露的監管內容。
（二）強化金融監管部門監管職能
次貸危機過后，美國的私募股權基金從以前無監管的“影子銀行系統”被納入到嚴格監管的大框架下。美國強制要求管理資產超過1億美元的基金管理機構到美國證監會注冊，并要求其提供交易和投資組合的相關信息，以便監管機構對基金的系統性風險進行評估。對具有過大規模和高風險的基金，還將被置于美聯儲的監管下，并面臨更嚴格的資本金、杠桿率和流動性等要求。此外，美國證監會（SEC）要對所有注冊的基金進行定期檢查并每年向國會報告，以達到保護投資者、控制市場風險的目的[2]。
為防止基金經理侵害投資者的利益，英國的HFSB代表政府的《標準》強調對沖基金要建立高標準且具有針對性的信息披露制度，主要涉及對沖基金投資策略、基金合同商業性條款、業績評估的披露等。HFSB還強化了對基金資產的估值管理，通過估值管理，重點關注對沖基金對金融穩定的影響和可能產生的系統性風險。HFSB要求對沖基金經理建立風險管理框架，框架需通過HFSB的審核，以強化內部制約機制。為強化基金的內部約束，要求基金經理協助基金管理團隊建立有效的基金治理機制，并禁止基金經理為了取得表決權而購買基金股份。
（三）充分發揮行業自律組織的作用
美英的NVCA和BVCA屬于市場自發形成的行業自律組織。行業發展主要靠協會進行自律監管，監管指引以及交易標準由各成員自發制定。由于各成員對自身需求和行業需求充分了解，因此使得其制定的行動指引更切合自身利益，更具可操作性。協會獨立于政府但也與政府保持一定聯系，便于政策協調。危機后，美國SEC加強對行業的監管，同時也進一步要求NVCA宣傳和協調政府對行業的監管規則。相對于美國，英國的BVCA對行業的自律監管作用發揮的更充分。的《英國信息披露指引》，進一步通過行業信息披露加強自律監管[3]。
（四）加強信息披露
危機前，美英私募股權基金傳統的監管的重點不在投資風險和信息披露上，而在制定豁免條件以及審查基金是否符合豁免條件上[4]。危機后，美國的《注冊法案》由于取消了原豁免條款，注冊的私募基金管理人今后都必須按照美國證監會SEC的要求，遵循信息保存和披露的規定。信息披露的內容主要包括管理資產的規模和類型、杠桿的使用、風險敞口、交易和投資持倉情況、估值政策等，以及SEC和金融穩定監管理事會要求的其他保存和報告信息。SEC對私募基金管理人保存的記錄進行定期和不定期的專項或額外檢查。英國的《英國信息披露指引》對信息披露主體和披露內容作出了明確規定。信息披露的主體包括私募股權基金以及其所投資的企業，私募股權投資基金應定期向BVCA指定的機構提供數據，便于對其投資活動的經濟影響進行有證據的嚴格跟蹤分析和及時監測金融風險。
二、我國對私募股權基金監管存在的問題
（一）私募股權基金監管法律基礎缺失
與英美兩國的監管法律體制相比，我國對私募股權基金的發展仍處于“無法可依”的狀態[5]。新《證券投資基金法》仍不涉及私募形態的基金。目前市場活躍的契約制、公司制和有限合伙制私募股權基金，其設立和運作主要依托《信托法》《公司法》《合伙企業法》。總體看來，我國私募股權基金并無統一的法律制度予以規范。
（二）多頭監管問題凸顯，后續監管工作亟待完善
我國的監管主體在2013年6月27日之前涉及多部門：工商部門負責私募基金的成立注冊，涉及外資的私募基金由商務部門負責監管，保險公司、銀行或證券公司等金融機構投資私募基金由相應的金融監管部門負責審批，私募基金投資企業上市的由證監會負責審批。且同一個機構還受多個主體交叉監管：管理雙幣種基金的機構受發改委、商務部及外管局的同時監管；券商直投所設立的股權投資基金，在受證監會監管的同時也受發改委的管轄[6]。
多頭監管存在的問題凸出表現在以下兩方面：一是多頭監管將造成監管部門監管職責交叉，責任的相互推諉，降低行政效率、增加監管成本[7]。二是多頭監管導致各部委法規監管標準的不同和沖突，將造成PE機構不公平競爭。2013年3月發改委在《關于進一步做好股權投資企業備案管理工作的通知》中規定：股權投資企業和股權投資管理企業不得參與發起或管理公募證券投資基金[8]。這與同年2月證監會在《資產管理機構開展公募證券投資基金管理業務暫行規定》中的規定“證監會規定在滿足一定的條件下，成為基金業協會會員的PE/VC管理機構，可以申請開展公募證券投資基金業務”相沖突[9]。發改委的這一規定也與現行的《證券投資基金法》的第97條規定的“專門從事非公開募集基金管理業務的基金管理人，在符合規定條件的經國務院證券監督管理機構核準，可以從事公開募集基金管理業務”相沖突。部委間監管法規的沖突易造成各類組織形式私募股權基金競爭上的不公平。若PE機構選擇在證監會備案，則不能獲取社保基金投資的先決條件。選擇在發改委備案，則不能申請開展公募業務，這導致那些欲取得全國社保基金投資資格的大型PE/VC被排斥在二級市場之外。一個沒有二級市場支撐、沒有退出通道的PE/VC是沒有市場發展前途的。
為此，2013年6月27日，中央編制辦公室印發《關于私募股權基金管理職責分工的通知》。通知明確了由證監會負責私募股權基金的監督管理。但是《私募投資基金管理暫行辦法》尚未出臺，證監會內部關于私募基金監管分工協作機制尚未明確，與發改委等相關部門的信息共享和協調機制急需建立和完善。
（三）行業協會具有較強行政色彩，缺乏行業內生性協會組織來代表業界聲音
英美的私募股權基金行業協會在發展過程中，其成員和經費全部來自PE及相關市場機構，協會獨立于政府但與政府保持一定聯系。對比而言，我國PE行業的自律是外生的自律機制，行業協會以官方設立為主，多數由當地金融辦、發改委等政府部門倡導設立，市場化的行業自律組織較少。由于市場化自律組織的缺失，就導致沒有一個權威的行業協會組織可以真正代表業界的利益而發言，進而可能導致私募股權基金行業的積極因素受到政府監管的不當壓制。
三、啟示
（一）完善私募股權基金的立法
美國私募基金的“法律約束下的自律監管”模式啟示我國需要建立一套行之有效適合我國國情的法律體系。我國可借鑒美國的《注冊法案》以及沃克規則從私募基金的定義、注冊管理以及豁免規定、基金管理人準入以及信息披露、基金的托管、投資監督和財務核算等方面入手，完善我國私募基金監管的立法體系。
（二）明確監管主體、監管范圍和職責的劃分，加強監管協調和溝通
參照英美國家的監管主體大都由證監會或指定的單一監管機構擔任，以及我國2013年6月27日中辦明確的《關于私募股權基金管理職責分工的通知》，證監會負責私募股權基金的監督管理，盡快出臺《私募投資基金管理暫行辦法》，明確私募股權基金監管的范圍和監管內容，實行適度監管，保護投資者權益。發改委負責組織擬訂促進私募股權基金發展的政策措施，會同有關部門研究制定政府對私募股權基金出資的標準和規范。兩部門要建立協調配合機制，實現信息共享。同時，根據宏觀審慎的監管原則，對于規模超過一定級別的私募股權基金，作為系統重要性金融機構也應納入央行的監管范圍，因此，建議滿足一定規模要求的PE機構也應向央行進行注冊備案，定期向央行報送相關信息報告。
（三）實行注冊分級管理
借鑒引進英美的分級監管概念，規定達到一定資金門檻的私募基金必須在監管部門注冊，接受監管，在門檻之下的基金需要加入協會。其他大量不同規模的基金應該由自律組織去管，也可以分國家級的自律組織或者省一級的兩級行業自律管理。
（四）發揮行業協會的自律監管功能
英國的以“行業自律為主，法律監管為輔”的監管模式，啟示行業自律監管體系是行業實現自我平衡和自我約束有效的監管方式。在目前我國自律組織多以官辦為主，缺乏市場化的行業協會來反映業界的聲音的情況下，建議組建定位有力、使命遠大、宗旨明確和職能清晰的全國性協會，協助政府做好PE管理工作。
（五）加強對私募基金信息披露要求
監管部門在監管方式上，應以信息披露為主，其他手段為輔。應當要求私募股權基金管理人定期地向監管機構或行業協會備案，并定期進行信息披露，確保投資者和監管當局了解私募股權基金的規模、投資方向、投資期限、重大事項變更等信息，并由監管部門對其進行必要的風險評估。對那些未進行備案而又從事私募股權基金業務的機構，可以考慮給予行業禁入或罰金等處罰。
參考文獻：
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[7]吳曉靈.發展私募股權基金需要研究的幾個問題[J].中國金融，2007（6）.
論文摘 要：私募基金即通過非公開方式面向特定對象募集資金而設立的基金。我國私募基金在資金規模方面遠遠超過公募基金,但我國目前還沒有相應的立法對其加以規范。私募基金由于缺乏配套法律、法規的監管，蘊含著很大的法律風險。因此,政府應當加緊制定與私募基金監管有關的法律、法規,以利于它們的規范運作。因此，通過對私募基金典型監管模式的比較，對我國私募基金監管立法提出了建議。
1 我國私募基金發展現狀
雖然目前我國的法律體系中還找不到對私募基金的準確定義，但是在市場中實際上具有私募基金性質的地下私募基金無論從規模上還是從其對證券市場的影響力度上都已經成為一股不可忽視的力量。2001 年,夏斌的《中國“私募基金”報告》估算出當時中國私募基金達7000 億元。目前我國具有私募基金性質的地下私募基金的組織形式多種多樣，這些地下私募基金主要有以下幾種組織形式：
（1）工作室。
工作室是目前最公開最常見的私募基金。以較有名氣的股評人士或研究人員命名的各類工作室大部分負責給客戶提供詳細的市場操作計劃，而且，隨著資金量的較大差異 表現為所謂 “金牌會員”、“銀牌會員” 等一般地進入工作室所要求的資金量門檻并不高。在深圳，一些著名咨詢機構下的工作室只要有 50 萬元就可以達成合作的口頭協議。 正因為資金量不算太大，一些客戶提出了較高的年保本收益率，這一數字目前一般為 20%左右。至于工作室的收入，大多數并不直接向客戶收取，而是由工作室與客戶進行交易的證券營業部進行協商，從交易傭金中提取。
（2）券商。
證券公司是最早參與地下私募基金的。1993年證券公司的主營方向由經紀業務轉向一級市場業務，與之相應的是需要定向拉一批大客戶，久而久之,雙方建立了相互信任關系，證券公司的角色也就順理成章的轉換成委托人。從 1999 年起 綜合類券商經批準可以從事資產管理業務，受托管理現金、國債或者上市證券。從地下轉為地上公開之后，各券商在這方面的競爭更加激烈了。目前，一些證券公司在開展資產管理業務中都有相同的承諾，如保證收回本金保證年收益率等。
（3）公司型私募基金。
從1997年以來，更加接近于嚴格意義上的私募基金以公司的形式出現了，如投資咨詢公司，投資顧問公司以及投資公司。地下私募基金主要來自于企業，大多以專用賬戶的形式存在。在出資額、使用期限、分配等方面都參照公募基金。投資咨詢公司能作為 地下私募基金的發起人、管理人，其工作重點也會以目前的公司形象宣傳轉而向提高所管理資產的利潤率發展，從而進一步提高公司的吸引力，形成良性循環。至于監管方面，這部分基金多讓大投資者做資金的監管人，重大投資則須經投資人本人同意，因經營業績相當不俗，這些基金在市場上頗受追捧。
2 私募基金發展的風險分析
2.1 我國私募基金的風險分析
中國的私募基金一直游離于法律、法規監管之外，沒有取得合法地位，面臨巨大的法律風險。
首先，我國的私募基金一般以工作室、券商、公司型私募基金等名義存在，在組成形式上與受托理財、集資投資相似，基本上通過私下訂立契約而形成，建立在這種非法的契約上的委托關系是很脆弱的，無法控制受托者的道德風險，一旦發生糾紛，投資者權益難以得到法律保障。
其次，國外私募基金的操作手段是利用金融衍生工具進行對沖，在控制風險的同時，也加大了風險。在目前我國期權、期貨等金融衍生工具不完善甚至不存在基金管理人素質不高的條件下，私募基金主要依靠在證券市場上做莊或跟莊獲取收益，既影響了證券市場的穩定性，也使其面臨的風險擴大。
最后，由于目前國家對私募基金的立法沒有正式出臺，投資者還面臨著政策調整的風險，由于私募基金信息披露要求低，高財務杠桿投資模式的特殊性，決定了它的高風險性和社會震蕩性。所以，如何加強對私募基金風險的控制和適度監管越來越成為關注的焦點。
2.2 私募基金蘊含巨大的風險
（1）信用風險 。
因為私募基金在法律上還沒有正式地位，所以它的投資者與管理者簽訂的契約合同在法律上是無效的，是得不到法律保障的。因此私募基金的投資者面臨著巨大的信用風險。
（2）到期無法兌現的風險。
私募基金投資者對管理者使用資金都有一個期限限制，如果私募基金到期不能達到預期的收益，那么，就會像非法集資案一樣拆東墻補西墻，最后因兌付現金越來越多而集資資金越來越少形成惡性循環，造成無可挽回的兌現風險。
（3）系統風險。
雖然一些較大規模的私募基金采用了西方基金的做法，有一套監管、運作的方案，而且，迄今為止私募基金的運轉從整體上講還算正常，沒有出現系統性的信用危機。但由于缺乏外部監管，加上此類業務本身就處于地下狀態，使得基金管理人操縱市場、欺詐客戶行為時有發生。由于市場競爭激烈，法律地位不確定，很多基金管理人短期行為嚴重，經營風格激進，一旦市場大勢發生逆轉，基金經營的資產質量下降將會引發很多金融風險。
3 國外私募基金監管的經驗
目前各國對私募基金的規范可主要分為兩大類,一類是以美國為代表的國家,對私募基金已形成一套完整的法律規范體系,第二類是以英國為代表的,形成以行業自律為主,政府監管為輔的私募基金監管法律體系。
3.1 美國私募基金監管模式
美國對私募基金的規范主要在以下幾個方面:
（1）對投資者資格的限定。美國法律規定,投資于私募基金的投資者必須是“有資格的投資者”。所謂“有資格的投資者”是指必須符合《1933 年證券法》的“法規D”,以及《國民市場證券改革法》的有關規定。
（2）對私募基金設立的放寬。據美國《投資公司法》的規定,在美國從事證券投資、證券交易的基金必須向全國證券交易委員會(SEC) 登記注冊,并且只能設立固定面額證券公司、單位信托投資公司和公開募股管理型公司。證券交易委員會從基金的投資資格、范圍、方法、手段等方面予以審查監管。但是對于私募基金,美國的《證券法》卻為其提供了“安全港”(Safe Harbor) 條款《 證券法》中的D 規則規定私人合伙投資于證券市場,投資者可以不按《投資公司法》規定的三種方式設立合伙制的投資機構,并且符合一定條件的,如符合投資者人數的規定或不公開發行證券等,可以免于登記注冊《證券法》的S 規則則為外國人的私人證券投資提供了同等優惠的條款,這樣美國的私募基金實際上就具備了一條合法的避開金融監管且注冊豁免的簡便路徑。
（3）對私募基金公開發行的限制。美國法律規定私募基金發行不能在社會上公開宣傳,只能在私下進行。因為大眾投資者不具備專業分析和自我保護能力,美國法律對私募基金投資者限定的原則,就是將他們嚴格控制在有自我判斷、自我保護和具備抗風險能力的人范圍,因此嚴格限制公開發行。
（4）在信息披露方面不做嚴格要求。根據美國的法律,公募基金必須定期向投資者通告經營狀況,包括凈資產報表、收入和支出報表等,不得少于每半年一次;向SEC 提交年度或半年度經營報告,匯報主要經營情況,并接受獨立的會計師事務所審核內部會計制度等。而私募基金則不要求在監管機構登記、報告或披露信息。因為美國相關制度的設計就是以投資者的成熟、理性為基礎,認為他們有足夠的能力和技巧跟基金經理人合作和溝通,監管部門和公眾都無須介入和了解情況。
3.2 英國私募基金監管模式
英國對“私募基金”的監管原則主要體現在信息傳播方式上。在英國《2001 年集合投資發起(豁免) 條例》中, 從傳播信息的角度, 對“未受監管的集合投資計劃”進行限制, 將“傳播”理解為“被授權人在業務過程中邀請或請求加入某不受監管計劃”, 并將“傳播”劃分為“對某人的傳播”和“指向某人的傳播”、“實時傳播”和“非實時傳播”等。在傳播過程, 其一般要求提供: 投資者的資格證明、投資者本人的聲明和傳播者在傳播過程中發出警告及有必要的防止其他非目標人員參與的機制。其對“實時傳播”則僅限于由海外人士向海外人士傳播關于海外投資的計劃, 投資專家, 擁有高額資產的公司、非法人公司組織, 熟練投資者, 信托的發起人、受托人、其他代表和信托、遺囑的受益人。
英國有關私募基金的法律規定也包含在證券和投資基金的法律法規體系中。包括有1958 年的《防止欺詐法》, 1973 年《公平交易法》,1976 年的《限制交易實踐法》以及1985 年的《公司法》等,而1987 年的《金融服務法》,可全面監管投資基金的各項運作環節。但總的說來,英國私募基金業管理宗旨是以行業自律為主,法律的監管居于次要地位。其行業監管體系由三個機構組成:證券交易商協會、收購與兼并專門小組、證券業理事會。各個機構都制定有一整套的行規和條例來進行自我監管。不過近年來,英國證券市場監管有了些變化,出現法律監管與行業自律相結合的趨勢,但總的說來,與美國相比,英國的法律監管體系還是較為寬松。
從以上私募基金監管模式我們可以知道私募基金在國外是一種很普遍的現象。國外對私募基金的監管主要靠一些較為細致、可操作性強的規定, 來保護投資者的權益。即便在最發達的美國其監管也是很嚴格的。因為“私募基金”投資具有極大的風險性, 國外私募基金監管的重點：一是對于投資者人數和資格的限制；二是對私募基金發行方法和信息傳播的限制。因為私募基金在我國還是新生事物,所以我國的私募基金監管模式應主要向監管較為嚴格的美國的監管模式學習。
4 我國私募基金監管的立法選擇
我國的私募基金目前處于地下狀態，并沒有得到法律的承認，它完全是適應資本市場的需求而自發產生的。盡管時間不長，但已經達到相當的規模。逐步規范私募基金，使其合法化是必然的趨勢。借鑒外國經驗,再結合我國實際,筆者認為,政府應當加緊制定和完善與私募基金有關的法律、法規和政策,使其有一個明確和恰如其分的法律身份,再配之以嚴格的法律環境和監督制約,這樣既可以順應市場發展的大趨勢、減少交易成本,又有利于它們的規范運作。具體來說，應著重強調以下幾個方面的內容:
4.1 嚴格設立管理人與發起人條件
鑒于私募基金的高風險性, 基金管理人的資格應該制訂得比公募基金更為嚴格。作為私募基金發起人和管理人起碼應具備以下條件: (1) 具有較強的資金實力和抗風險能力, 其注冊資本和凈資產要達到一定規模, 同時要根據其注冊資本和凈資產的大小來核定其募集基金的最高限額; (2)具有一定數量的專家型從業人員和固定的經營場所及必要的設施; (3) 要有良好的經營業績和良好的信譽等。在試點階段, 符合一定資產規模的, 規范運作了規定年限的, 有成功管理基金業績的證券公司、資產管理公司、大型投資咨詢公司、信托投資公司以及投資顧問公司可以作為發起人和管理人的首選。
4.2 確定統一的監管部門
信托業由中國人民銀行監管,而證券市場由證券監督管理委員會監管,這就導致當私募基金出現問題后,證券監督管理委員會和中國人民銀行在行使行政管理權時,存在管理權的交叉或真空地帶,在對違規的私募基金進行處罰時,兩個部門之間必須花費精力來相互協調。為防止出現多個行政管理部門都管,結果都不管的情況,建議應該明確由一家機構作為行政監管機構。從我國私募基金的投資方向看,目前基本上是投資于我國的證券市場。從監管的便利、及時出發,私募基金的行政監管機構為各級證券監督管理委員會更為妥當。證券監督管理委員會作為私募基金的監督部門,有利于整個證券市場的統一管理和監督。
4.3 加強對私募基金信息披露要求
監管部門應當要求私募基金定期地不間斷地向投資者公開其資產、負債規模和結構，增強其經營透明度，并且，定期就其投資情況、資產組合和資產狀況向監管部門備案 。
參考文獻
不過，從客觀角度分析，私募基金本身是自由化市場經濟的合理產物，如果以非自由化經濟的本位出發去認識這一事物不可避免會產生各種偏差。換言之，如果我國經濟體制對私募基金的接納與融合存在問題，那么更可能是因為經濟環境中某些內在機制（例如產權結構）的不適應作用，而不是直接源于私募基金自身的缺陷。然而令人遺憾的是，目前無論是證券市場管理高層、投資者抑或學者都很少基于這一前提來評價私募基金，結果是有意無意地導致在私募基金的界定、運作模式、立法監管等方面的問題探討缺乏客觀性。
另一方面，私募基金較少信息披露的特征使其即使在美國也處于隱秘狀態。如果沒有在東南亞金融危機中大出風頭以及后來1998年發生的長期資本管理公司（“LTCM”）崩潰事件，恐怕世人現時所津津樂道的對沖基金（Hedge Funds）也會繼續處于韜光養晦的面紗之下。因此，目前世界上對于私募基金的研究和了解仍舊是不完整的，這對于我國私募基金的運作及監管研究無形中形成了另一障礙。
出于上述兩方面的考慮，筆者對于本課題的研究思路基本可以歸納為以下幾點，即：（1）以成熟市場中的私募基金運作與監管模式為參照；（2）在具體私募基金的研究對象方面以目前曝光度最高的美國對沖基金為主；（3）研究重點不在于求全，而是針對我國未來私募基金發展進程中的運作問題和監管模式嘗試提出一些有益的解決思路。本文后續的內容基本上是圍繞著這三個方向而展開的。
可以認為，我國目前尚不存在完全意義上的私募基金。這里涉及到基金組織形式本身和社會經濟環境兩方面的問題，在目前《投資基金法》的立法過程中實際上已有反映。首先，在社會信用機制效率低下的背景下，監管方對于信托行為的控制存在逐漸強化的趨勢（例如在信托法的實施過程中出現的“信托成立”及“信托生效”分離辨別，很明顯是立法機關對于社會信用狀況缺乏信心的表現）。沒有民間信托行為的健康發展，探討私募基金的運作與監管是缺乏其土壤的，而政府是否有魄力讓私募基金獲得自由發展的空間仍然不可預知；其次，鑒于我國潛在私募基金的資金影響約在7000億人民幣左右，政府很難對如此巨大的經濟資源放任自流，“加強監管”不會只是一句口號，而是涉及了相當復雜的利益分配關系和政治考慮。
從私募基金本身來看，在缺乏上述環境支持的情況下，我國的私募基金有可能一開始就處于畸形狀態。如果這種經濟格局不出現實質性變化，那么無論在私募基金的組織結構、運作模式、監管政策還是業績評估方面，都很難指望出現一種合理、公平、客觀的約束及評價機制。對比現在常常被作為私募基金對立面而加以標榜的公募證券投資基金的情況，不能說這種擔心純屬過慮。
應當指出的是，除了對沖基金外，其他類型的私募基金都處于較為隱秘的狀態（大部分是與涉及商業機密有關），而且數量相對較少，從而令針對其運作模式的外部研究難以深入。因此，我們將明確下面的探討范圍地僅針對公開信息相對較多的對沖基金。若非予以特別指出，則下述“私募基金”概念一般意指“私募證券投資基金”（或“對沖基金”）。不過，同樣顯而易見的是：這些研究的結論未必能夠類推適用于其他類型的私募基金。
對于美國對沖基金運作及監管環境的分析表明：美國對于對沖基金的監管并非是心有余而力不足，而是有意識地為這一自由經濟的產物留下廣闊的發展空間。多元化的投資主體結構對于成熟健康的證券市場來說可能是較為適宜的，而且出于對社會信用體系的信賴（盡管這一體系不時仍爆出了一些意外的危機），監管者力主由其他市場參與者施加的信用及契約控制來制約對沖基金的不當行為，但是，對沖基金發展的前提仍然是不能破壞市場的公正、公平秩序。這就是多年來美國政府及司法部門對于對沖基金的監管思路。
至少在目前看來，就對沖基金實施直接監管或者急于加強間接監管都是不得人心的。不過，在其監管環境方面，不可能不受到LTCM事件影響的波及。即使象LTCM那樣肆無忌憚地運用杠桿進行博弈的對沖基金僅占少數，美國政府及司法部門也會認真考慮采取制止類似事件再度發生或盡可能消除其負面影響的一些必要措施。
未來對沖基金監管模式的演化肯定是漸進式的，而且指望其達到共同基金的監管水平是不切實際的。
可以認為，相關立法支持的缺乏是導致我國各種民間信托行為及相關保險行為（如果還不能把它們稱為私募基金的話）無序發展的最重要原因之一。至于現有的《信托法》及《保險法》也對相應的私人信托行為和非商業保險行為進行了較為嚴格的限制、或者使其處于空白狀態。我們可以看到，美國私募基金的發展是以私有化經濟為基礎的，良好的社會信用機制和健全的法律保障是其自由發展的兩個重要基礎。在我國目前經濟環境下，這兩個要素應當說都尚不完全具備。
更為可慮的是，目前證券監管部門和立法機關對于私募基金的監管規范立法似乎并未認真考慮中國的市場環境和基礎問題，在對私募基金的認識上分歧較大，一些間接透露的信息表明高層（主要是人大立法委“投資基金法”工作小組）的某些失之偏頗的看法對于我國私募基金的未來發展可能會形成令人擔憂的不利影響。
目前，我國市場格局和國民經濟體制都處于轉型時期，其間的動蕩和混亂不可避免。在私募基金的運作與監管方面，由于缺乏信托法的充分支持，大部分類似于私募基金的民間集合投資現象仍處于地下狀態，而且大量的契約糾紛難以得到司法救助。從某種程度上說，我國私募基金目前的風險來源主要是系統環境風險。
對于我國私募基金立法工作可能存在一些的問題，可行的參考解決方案和建議包括：
（1）實行自由化的間接監管政策，但在發起人及投資者資格認定環節予以嚴格控制
（2）建議不再進行單列的私募基金立法工作
（3）建議對非法人組織的民事主體資格進行專門立法進行確認，以使私募基金之類的組織享有充分的法律保障。
（4）建議對私人信托行為進行認定。
（5）強化投資者的風險意識
不過，從客觀角度分析，私募基金本身是自由化市場經濟的合理產物，假如以非自由化經濟的本位出發去熟悉這一事物不可避免會產生各種偏差。換言之，假如我國經濟體制對私募基金的接納與融合存在問題，那么更可能是因為經濟環境中某些內在機制的不適應作用，而不是直接源于私募基金自身的缺陷。然而令人遺憾的是，目前無論是證券市場治理高層、投資者抑或學者都很少基于這一前提來評價私募基金，結果是有意無意地導致在私募基金的界定、運作模式、立法監管等方面的問題探討缺乏客觀性。
另一方面，私募基金較少信息披露的特征使其即使在美國也處于隱秘狀態。假如沒有在東南亞金融危機中大出風頭以及后來1998年發生的長期資本治理公司崩潰事件，恐怕世人現時所津津樂道的對沖基金也會繼續處于韜光養晦的面紗之下。因此，目前世界上對于私募基金的研究和了解仍然是不完整的，這對于我國私募基金的運作及監管研究無形中形成了另一障礙。
出于上述兩方面的考慮，筆者對于本課題的研究思路基本可以歸納為以下幾點，即：以成熟市場中的私募基金運作與監管模式為參照；在具體私募基金的研究對象方面以目前曝光度最高的美國對沖基金為主；研究重點不在于求全，而是針對我國未來私募基金發展進程中的運作問題和監管模式嘗試提出一些有益的解決思路。本文后續的內容基本上是圍繞著這三個方向而展開的。
可以認為，我國目前尚不存在完全意義上的私募基金。這里涉及到基金組織形式本身和社會經濟環境兩方面的問題，在目前《投資基金法》的立法過程中實際上已有反映。首先，在社會信用機制效率低下的背景下，監管方對于信托行為的控制存在逐漸強化的趨勢。沒有民間信托行為的健康發展，探討私募基金的運作與監管是缺乏其土壤的，而政府是否有魄力讓私募基金獲得自由發展的空間仍然不可預知；其次，鑒于我國潛在私募基金的資金影響約在7000億人民幣左右，政府很難對如此巨大的經濟資源放任自流，“加強監管”不會只是一句口號，而是涉及了相當復雜的利益分配關系和政治考慮。
從私募基金本身來看，在缺乏上述環境支持的情況下，我國的私募基金有可能一開始就處于畸外形態。假如這種經濟格局不出現實質性變化，那么無論在私募基金的組織結構、運作模式、監管政策還是業績評估方面，都很難指望出現一種合理、公平、客觀的約束及評價機制。對比現在經常被作為私募基金對立面而加以標榜的公募證券投資基金的情況，不能說這種擔心純屬過慮。
應當指出的是，除了對沖基金外，其他類型的私募基金都處于較為隱秘的狀態，而且數量相對較少，從而令針對其運作模式的外部研究難以深入。因此，我們將明確下面的探討范圍地僅針對公開信息相對較多的對沖基金。若非予以非凡指出，則下述“私募基金”概念一般意指“私募證券投資基金”。不過，同樣顯而易見的是：這些研究的結論未必能夠類推適用于其他類型的私募基金。
對于美國對沖基金運作及監管環境的分析表明：美國對于對沖基金的監管并非是心有余而力不足，而是有意識地為這一自由經濟的產物留下廣闊的發展空間。多元化的投資主體結構對于成熟健康的證券市場來說可能是較為適宜的，而且出于對社會信用體系的信賴，監管者力主由其他市場參與者施加的信用及契約控制來制約對沖基金的不當行為，但是，對沖基金發展的前提仍然是不能破壞市場的公正、公平秩序。這就是多年來美國政府及司法部門對于對沖基金的監管思路。
至少在目前看來，就對沖基金實施直接監管或者急于加強間接監管都是不得人心的。不過，在其監管環境方面，不可能不受到LTCM事件影響的波及。即使象LTCM那樣肆無忌憚地運用杠桿進行博弈的對沖基金僅占少數，美國政府及司法部門也會認真考慮采取制止類似事件再度發生或盡可能消除其負面影響的一些必要措施。
未來對沖基金監管模式的演化肯定是漸進式的，而且指望其達到共同基金的監管水平是不切實際的。
可以認為，相關立法支持的缺乏是導致我國各種民間信托行為及相關保險行為無序發展的最重要原因之一。至于現有的《信托法》及《保險法》也對相應的私人信托行為和非商業保險行為進行了較為嚴格的限制、或者使其處于空白狀態。我們可以看到，美國私募基金的發展是以私有化經濟為基礎的，良好的社會信用機制和健全的法律保障是其自由發展的兩個重要基礎。在我國目前經濟環境下，這兩個要素應當說都尚不完全具備。
更為可慮的是，目前證券監管部門和立法機關對于私募基金的監管規范立法似乎并未認真考慮中國的市場環境和基礎問題，在對私募基金的熟悉上分歧較大，一些間接透露的信息表明高層的某些失之偏頗的看法對于我國私募基金的未來發展可能會形成令人擔憂的不利影響。
目前，我國市場格局和國民經濟體制都處于轉型時期，其間的動蕩和混亂不可避免。在私募基金的運作與監管方面，由于缺乏信托法的充分支持，大部分類似于私募基金的民間集合投資現象仍處于地下狀態，而且大量的契約糾紛難以得到司法救助。從某種程度上說，我國私募基金目前的風險來源主要是系統環境風險。
對于我國私募基金立法工作可能存在一些的問題，可行的參考解決方案和建議包括：實行自由化的間接監管政策，但在發起人及投資者資格認定環節予以嚴格控制建議不再進行單列的私募基金立法工作建議對非法人組織的民事主體資格進行專門立法進行確認，以使私募基金之類的組織享有充分的法律保障。建議對私人信托行為進行認定。強化投資者的風險意識
關鍵詞：PE；監管模式；自律監管；政府監管
中圖分類號：F830.91
文獻標識碼：A
文章編號：1003－7217(2010)05－0048－04
私募股權基金(Private Equity Fund，簡稱PE)作為一種金融創新和產業創新的結果，是近年來全球金融市場出現的重要現象或耀眼的金融亮點，在國民經濟中擔任著越來越重要的角色，是繼銀行信貸和證券市場之后的第三大融資市場。PE在上世紀80年代引人中國，其間一波多折，致使本土PE發展緩慢，市場上占據主導地位的仍是外資PE。中國經濟正處于新興加轉軌的重要階段，急需加快產業結構升級和創新型國家建設，實現經濟增長模式戰略轉型，我國PE行業的監管與規范顯得尤為迫切。PE起源于美國并在該國得到了充分發展，隨后迅速擴展到歐洲大陸、英國以及亞洲地區，并相繼出現了英國模式、德國模式、日本模式和臺灣模式。
PE監管模式分為行政監管和行業自律兩種形式。行政監管是由政府先立法，而后根據法律實行監管的模式。自律模式是指由行政制定行規來規制。本文首先對PE監管模式進行國際比較，提煉出經驗借鑒，然后在監管模式選擇的理論基礎上，試圖構建一套比較全面、清晰、完善的PE監管模式。
一、PE監管模式的國際比較
(一)美國PE的監管模式
美國PE業經過長期持續發展，以體系完備、模式成熟、機制靈活且監管得體成為PE業效仿和借鑒的對象，其監管模式是法律約束下的自律模式。
截止目前，美國沒有出臺專門的PE管理辦法，美國政府在修改了《1933年證券法》、《1934年證券交易法》、《1940年投資公司法》和《1940年投資顧問法》的基礎上，通過了全國性的《1996年證券市場促進法》，它們構成了美國PE的現行法律框架。證券交易委員會(sEC)和小企業管理局是美國私募股權投資的監管機構。監管理念是減少政府干預，美國的法律是“法無禁止即許可”，這為私募股權基金的自由發展創造了很好的空間。其主要特征是注冊豁免、鼓勵發展和放松監管。PE監管的主要內容包括：(1)美國證券法(1933)規定，如果PE以私募形式募集資金，則可以豁免SEC要求的內容和格式辦理注冊，但其它內容不能豁免，此注冊豁免避開了金融監管，投資自由度很大。(2)對PE投資者的要求非常嚴格，主要表現在對投資人數限制在100人以內和只能向“有資格的買主”募集才能獲得豁免。(3)對PE行為的規制方面，禁止公開宣傳發行等。
對PE市場運行的監管則更多依靠私募股權基金協會自律監管，現在為主導的全美風險投資協會(NVCA)成立于1973年，代表了在美國從事PE的大多數私募股權投資機構，1996年NVCA了《美國風險投資協會交易標準》。NVCA要求：(1)會員應為專門從事VC或PE進行投資；(2)會員須雇傭至少一名全職直接從事PE投資的專業人員的專業團隊；(3)對會員公司管理的專門用于PE數額做了最低限制，即不少于500萬美元，以保證其主要從事私募股權投資的性質；(4)會員必須在美國有經營場所；(5)私募股權基金經理須為美國人或在美國定居的外國人以便實施有效的監管；(6)會員的行為必須遵守美國的稅法和相關法令，會員在投資前后必須使用專業的方法等。
(二)英國PE的監管模式
英國PE的監管模式以行業自律為主，法律監管為輔。主要體現在監管主體和監管法律兩個方面。監管主體包括PE的主管機構金融服務局(Fi―nancial Services Authority)和自律組織英國私募股權投資基金協會(BVCA)。FSA對私募股權基金的設立實行市場準入監管，成立或運作的PE公司通常需要經FSA批準，由FSA對申請設立的PE法定條件進行實質審查，只有符合條件的PE才予以批準。同時英國更強調BVCA的監管作用。BV－CA的主要職能為業務培訓、政策游說、行業研究和協調關系等。加入BVCA是自愿的，協會理事會自行決定是否接納會員的加入，對會員的資格進行嚴格的限定。
監管法律對PE監管最大的特色體現在對信息披露的要求上，信息披露是英國PE監管的一大特色，通過信息披露，了解私募股權基金的現狀，實現全程和實時監管。為此專門出臺了《私募股權投資信息披露和透明度指引》，強制要求PE披露其投資的信息、規定披露的內容等，給私募股權基金明確的法律指引，從而保證較高透明度的投資和運作過程，維護投資者的利益，同時FSA對PE的市場行為并不過多進行限制和干涉，保證了嚴格自律基礎上的有效監管。
(三)日本PE的監管模式
日本PE的監管模式以政府監管為主，較之英美兩國都更為嚴格。日本明確禁止私募證券基金，但對于PE法律并未予以禁止，由于PE的來源主要是政府和金融機構，因此在PE監管中政府扮演了十分重要的角色。大藏省下設證券局集中行使監管權，以《證券投資信托法》為主要的PE規范法規，僅允許構建信托方式的組織形式，并對投資資金的投資范圍有嚴格規范。
PE的發行和審核等制度都受到嚴格監管，雖然一再修改的法律對于行業自律等監管方式予以肯定，授予了其后建立的行業自律組織一定的監管權力。但大藏省的完全監控權使其難以發揮，PE的運行和發展都是在政府的宏觀調節和直接引導之下，同時其取得的成果與政府精心培育、努力支持和嚴格監管等密不可分。
(四)國際經驗的借鑒啟示
綜上所述，美英日三國因政治體制、歷史背景、發展程度、法律體系、文化差異和市場差異等因素在PE監管模式上呈現出不同的監管模式。美國的監管模式啟示我們，我國需要建立一套行之有效適合我國國情的法律體系；英國的監管模式啟示行業自律監管體系是易于自我平衡和自我約束的監管模式；日本的監管模式啟示政府調控能發揮重要作用。
我國的市場化程度不如美國，單純依靠法律難以達到最好的監管效果；我國的基金業成熟度不如英國，因而采取自律監管的模式與我國PE初級階段不相適應；我國的資金來源單一程度不如日本，日本嚴格的政府監管模式不利于我國金融市場的全面發展。因此，在我國PE監管模式的探索中，一定要結合我國PE現實，審慎前行，不宜完全照搬發達國
家的監管模式，做到發展與防范并重。
二、PE監管模式的理論基礎
要采取何種模式為主對PE進行監管，主要取決于監管的直接成本和監管失效后給社會帶來的事后處理成本的比較。一般而言行業自律監管的成本比政府監管的直接成本要低得多，但行業自律監管模式要做到行之有效，前提是聲譽機制能產生約束作用。在市場經濟比較發達的國家，市場是資源配置的主要手段，法律法規比較健全和完善，誠信和聲譽是個人和企業的重要生存資本，因而可以實行行業自律監管為主的模式。但道德風險的存在，會導致市場失靈，如果要采取行業自律監管，前提是行業自律監管要有效且監管失效后帶來的事后處理總成本要低，否則應進行模式切換，采取行政監管模式為主。
根據PE的自身特點，其運作的失敗不容易產生系統性風險，事后處理成本較低，較適于行業自律監管，其原因：(1)私募股權資本的來源是使用其部分資金的少數富人和機構投資者；(2)理性與成熟并重的少數富人和機構投資者有著較好的風險識別和管理能力，內部溝通和合作能力很強，可以對私募股權投資家進行有效監管，而減少被欺詐的可能性；(3)投資期限較長，不會對短期的市場產生沖擊；(4)獲利方式是在目標企業的價值提升后通過退出來實現，實現價值挖掘和價值創造的統一；(5)每一支基金都是有限生命，PE投資家必須在市場中進行無限次博弈，博弈生存并壯大者必定是具有良好業績和重聲譽的投資家。綜上所述，PE大規模發展一般不會產生系統性風險，國外也未產生過因PE而導致的系統性風險，因此，在市場經濟發達國家，PE適合于行業自律為主的模式進行監管。
但在市場經濟欠發達的國家且相關的法律法規尚不健全的體制下，政府有必要進行適度監管。監管的重點是構建和規范PE的支撐環境，清理不合規的PE發展模式，防止將PE公募化、非法化和關系化，以免造成系統性風險，進而阻礙整個行業和國家經濟的發展。無論是政府監管為主還是行業自律為主，上述兩種監管形式本身并不沖突，而且相輔相成，互相補充。
三、PE監管模式的中國選擇
PE監管指PE監管主體，通過設定一定的行為標準、規則和準則，依法利用一定的監管手段對私募股權基金、私募股權基金管理人和私募股權基金托管人等市場參與主體及其經營活動進行監督和管理。私募監管體制指為實現特定的社會經濟目標而對基金及其經營活動施加影響的一整套管理體系、管理機制、管理結構和管理模式的總稱。PE監管體制包括內部監管體制和外部監管體制，內部監管體制實質屬于治理機構的范疇。外部監管體制主要包括政府立法、自律組織和行政管理等部門所發揮的作用。
中國PE監管模式的現狀是監管的思路不清晰，監管的理論目標、原則與內容、監管的機構均不明確。結合我國國情、監管現狀以及國際經驗，應當建立起法律約束下的政府監管和行業管理相結合的模式。
(一)建立健全PE的法律體系
在目前已施行的法律中，2003年3月1日施行的《外商投資創業投資企業管理規定》為外商股權基金的設立、管理和監管提出了基本要求；2006年1月1日實施的新《公司法》和新《證券法》，為公司型私募股權基金的設立提供了法律依據；2006年3月1日施行的《創業投資企業管理暫行辦法》為股權基金的設立與備案、投資運作、政策扶持、管理部門監管提出了基本要求；2007年2月7日施行《關于促進創業投資企業發展有關稅收政策的通知》，對備案的創業投資企業明確了稅收優惠；2007年6月1日施行的新《合伙企業法》正式確立了有限合伙企業的形式，為有限合伙投資基金的設立和合伙企業無須繳納企業所得稅提供了法律依據；2008年6月25日施行的《信托公司私人股權投資信托業務操作指引》為集合資金信托計劃的股權投資提供了操作指引等。
總之，國家各監管部門分別出臺規章，并且實行以機構監管為主的分業監管，使得投資監管處于無序模糊狀態。因此有必要對相關法律法規進行調整、修訂和規范，但其工作量大，難度高，在調整過程中，建議訂立《私募股權基金管理辦法》。目前，國家發改委(2010)已正式上報了《股權投資基金和創業投資基金管理辦法》，雖然有關政府部門還有不同意見，但應該擱置分歧，，使其盡快出臺。
(二)明確PE的監管主體
行政監管主要包括依法監管和合理監管，其理論依據是行政法學的依法行政和合理行政原則，其指導思想是監管的妥當性。監管的妥當性是政府干預的核心價值并且是政府機關監管的最高行為準則，目的是克服PE自治的盲目性和市場的不完全性。
由于我國當前法律體系不完備，明確監管機構對于促進PE的健康持續發展十分重要。PE監管主體的獨立性是監管機構有效實施監管的基本前提和金融監管有效的保證，巴賽爾協議的權威表述是“在一個有效的金融監管體系下，參與金融監管的每個機構要有明確的責任和目標，并應享有操作上的自和充分的資源”。證監會、銀監會和保監會等屬于金融監管機構，發改委對PE也有監管職權，由于PE是我國資本市場中的一種金融機構，建議納入證監會統籌管理。
(三)明確廓清PE的監管客體
PE監管的客體包括基金投資人、基金管理人、基金托管人和基金運作等。對基金投資人主要是建立合格投資人和謹慎人觀念，并制定相應的規則；對基金管理人由行業協會制定相應的行業行為規范并監督執行，由市場優勝劣汰，對基金管理人的監管主要體現在基金公募行為和杠桿率的使用上；對基金托管人，現在國內主要是托管銀行，有的忽視其存在，有的忽視其資質，有的忽視其功能；對基金運作的監管，包括基金設立、發起、募集、企業估值、投資監督、財務核算、業績報告、信息披露和納稅義務等。
(四)支持設立PE的行業協會
在國家相關部委和地方政府的大力支持下，作為我國首家PE協會――天津股權投資基金協會2007年9月成立，隨后相繼成立了北京股權投資基金協會、上海股權投資協會、湖南省股權投資協會等10家以上省級PE協會，為全國性的協會推出打下了堅實的基礎。會長邵秉仁說：“在談到籌備兩年多的全國性的行業自律組織――中國股權投資基金協會將何時掛牌時，目前相關的協會籌備工作已基本就緒，有望20lO年年內掛牌”。當全國性的協會宣告成立，將實現中央與地方的順利對接，甚至進行更一步延伸到地級或發達縣級城市，形成全國性股權協會網絡。
關鍵詞：國際金融；監管；私募股權基金
一、前言
在國內外對私募股權基金的研究中，基金籌集問題、基金治理問題、基金風險控制問題、基金監管問題等都屬于這一研究的熱點，但在筆者的調查中發現，國內外關于基金監管問題的探討少有突破，介于這一私募股權基金監管的研究現狀，為了尋找更為有效且適合我國的私募股權基金監管模式，正是本文就國際金融監管視野下的私募股權基金監管進行研究的原因所在。
二、私募股權基金概述
所謂私募股權基金，筆者結合國際證監會在私募股權研究報告中提到的內容，將其定義為“私募股權或風險投資資本提供操作、管理或提供咨詢服務的基金”，私募股權基金本身具備著企業的行為使其很難被清晰定義為私募股權投資市場的參與者，因此他們的行為不能完全受到其國內證券監管者的監督的特點。在私募股權基金近些年的發展中，其逐漸出現了資本募集方式轉變威脅投資者利益、信息不對稱加劇項目風險、資本投資及退出可能導致系統性風險威脅市場穩定等問題，正是由于這類全球私募股權基金在自身和運作中都存在各種風險和新趨向，這才使得全球范圍內對私募股權基金的研究如火如荼，而當下許多研究者都傾向于使用法律對私募股權基金進行監管，這樣才能夠保證私募股權基金的健康有序發展[1]。
三、私募股權基金監管理論
結合上文中對私募股權基金進行的前要分析，我們能夠看出當下世界范圍內的私募股權基金在募集、投資以及退出的過程中都或多或少地存在一些問題與風險，而這種問題與風險通過市場調節的方式已經不能夠較為妥善的予以解決，而政府干預的方式起到的作用也較為有限，為此尋求一種就能夠較好保證私募股權基金活力、又能夠保護市場穩定的私募股權基金監管模式，是解決這一問題的最好方法，為了能夠逐步實現這一構想，我們首先需要了解私募股權基金的監管理論。
（一）私募股權基金監管理論概述。監管指的是對某一對象的監督與管理，其在市場中的應用是為了解決市場失靈的問題，但想要維護監管的公正、平等與自愿，就必須有公信力的第三方出面，政府機構與行業協會就能夠實現這一監管的順利進行。在私募股權基金的市場失靈問題中，私募股權基金募集方式的轉變，市場主體間信息不對稱，基金運作中的委托風險，項目投資風險，資本退出風險等問題都是這一市場失靈的具體表現，而對私募股權基金的監管也存在著合伙企業法、信托法、投資法以及行業規范指引、行業自治條例等規范性文件，結合上述內容，我們就可以將私募股權基金監管定義為具備監管主體、監管對象、行業自律的監管方式、控制私募股權基金投資的整體風險的監管目標、充分尊重市場調節的適度監管原則的監管[2]。
（二）私募股權基金監管原則。在剛剛的私募股權基金監管定義中我們提到，私募股權基金監管的目標為控制私募股權基金投資的整體風險，而這里我們對其進行細化，就能夠得出保護投資者、確保市場完整性、降低市場風險這一私募股權基金監管的具體目標，而這一目標還包含著保證這三者在市場中平衡的任務。由于私募股權基金本身屬于市場經濟高度發展的產物，所以對其進行的監管才需要注重保護投資者、確保市場完整性、降低市場風險三者的平衡，也只有保證這種平衡才能夠實現對私募股權基金進行恰當的市場調節[3]。
（三）私募股權基金監管主體。在上文中我們提到了想要較好的實現私募股權基金的監管，就必須確立政府機構與行業協會兩個監管主體。在具體的政府機構私募股權基金監管中，這一監管可以分為依法監管與合理監管兩個部分，這里的依法監管指的是依法進行的私募股權基金監管機構的確立、權力的行使、責任的承擔，而合理監督則指的是政府私募股權基金監管部門需要遵循公平、公正原則，平等對待行政相對人，這樣才能夠較好的完成這一監管工作。值得注意的是，政府機構在進行私募股權基金監管中，必須遵循政府有限原則，這樣才能夠保證政府只負責市場失靈、社會失靈等只有自己能解決的問題，這樣最大程度上保證市場調節功能的發揮；而在行業協會這一私募股權基金監管主體中，這一監管主要仰仗的是商業的長期發展和商業習慣、商業管理的形成，我們可以將其稱為商業規律或是行業自律，這種監管具備著靈活性、專業性、效率性等較強的優點，這就使得發展私募股權基金的行業自律監管非常重要[4]。
四、私募股權基金的國際監管模式比較
在對私募股權基金國際監管模式的比較中，筆者就美國證監會主導下A自律監管模式與英國行業協會為主導的自律監管模式進行了比較。具體來說，在美國證監會主導下A自律監管模式中，這一監管主要由準入監管和運作監管兩方面進行，而在金融危機后的2009年，奧巴馬政府出臺了《金融監管改革》這一金融監管改革的新方案，這一方案的出臺使得美國證監會主導下A自律監管模式監管力度開始增強；而在英國的行業協會為主導的自律監管模式中，這一監管模式主要由金融服務局、英國私募股權與風險投資協會是英國的私募股權基金的主管機構和自律組織。相較于美國證監會主導下A自律監管模式，英國行業協會為主導的自律監管模式具備著更加強調行業協會監管作用的特點，而其行業協會在監管中主要通過業務培訓、政策游說、行業研究和關系協調等方式完成私募股權基金的監管工作。在英國行業協會為主導的自律監管模式中，監管委員會主要負責保證風險投資協會成員與外部監管環境一致、從國內和國際層面處理監管問題確保風險投資協會成員的利益[5]。
在筆者對美國證監會主導下A自律監管模式與英國行業協會為主導的自律監管模式進行的具體比較中發現，作為全球私募股權基金的主要國家，美國證監會主導下A自律監管模式具備著較強的實用性、先進性與成熟性。具體來說，在兩國私募股權基金監管的理念對比中我們不難發現，美國模式經歷了“完全自由”向“從嚴監管”的過程，而這一私募股權基金監管理念的發展就使得美國開始逐步實現“去監管化”，而英國在金融危機過后對自身模式的修改較小；而在監管權力劃分問題，美國模式也具備著更為細致的優勢，由此我們就能夠看出美國證監會主導下A自律監管模式所具備的優勢，而本文所進行的基于國際金融監管視野下的私募股權基金監管研究也將主要借鑒美國模式[6]。
五、國際金融監管視野下我國私募股權基金監管存在的問題及制度構建
（一）我國私募股權基金監管存在的問題。在我國當下的私募股權基金監管工作中，發改委、商務部、人民銀行、銀監會、證監會、保監會、外管局、財政部、稅務、工商、科技等部門都具備或多或少的管理職能，這一管理機構的復雜與我國私募股權基金相關法律的不完善，就造成了我國當下私募股權基金的監管不全面、相關監管法律之間協調尚待加強、監管主體、監管主體之間的職責尚不明確、自律組織的建設尚待繼續推進等問題的出現，只要能夠解決這些問題，我國股權投資基金市場就能夠得到較為長足的發展[7]。
（二）我國私募股權基金監管制度構建。為了能夠切實推動我國私募股權基金監管制度構建的發展，筆者結合美國較為成熟的證監會主導下A自律監管模式，參考了我國當下私募股權基金監管存在的實際現狀與問題，提出了四點關于我國私募股權基金監管制度構建的對策建議，即建立以證監會為主導，與行業自律協會監管相結合的私募股權基金監管模式；完善私募股權基金的設立監管，建立嚴格科學的合格投資人標準，嚴格規范資本募集方式，規范基金管理人注冊制度；完善我國私募股權基金的投資監管，完善私募股權基金自身的信息披露及被投資項目信息披露；加強私募股權基金的退出監管，完善我國資本市場建設，加強宏觀審慎監管，預防系統性風險。具體來說，在第一點提到的監管模式建設中，這一監管模式需要以證監會為王導、與行業協會自律相結合，這里我們需要參考美國風險投資與私募股權協會的建設經驗，與我國當下已經成立的中國股權投資基金協會共同實現這一監管模式的建設；而在第二點的嚴格規范資本募集方式中，我國應從法律從層面制定嚴格的認定合格投資者的標準、嚴格區分非法集資與私募股權基金，控制資金來源，反對洗錢行為、并建立有層次有重點的投資顧問豁免制度，這樣才能夠保證這一私募股權基金監管機構能夠較好的維護我國金融穩定；而在第三點中，我們必須格外重視私募股權基金監管機構對于私募股權基金自身的信息披露與私募管基金被投資項目的信息披露，這樣才能夠避免私募股權基金投資人的雙重委托風險問題的出現；而在第四點中，我們需要建立主板、中小板、創業板、“新三板”相結合的資本退出市場，降低私募股權基金退出成本，以此實現資本市場的完善，再通過完善私募股權基金退出的規則及法律法規、加強宏觀審慎監管，預防系統風險的方式，就能夠有效提高我國對金融系統風險的預防能力，真正降低我國可能出現的金融危機風險，保證我國經濟與社會的平穩發展[8]。
六、結論
在我國私募股權基金日益發展的今天，關于私募股權基金的退出等問題已經成為我國業界人士重點關注的問題，而由于我國近年來我國私募股權基金的相關法律也開始日漸成熟，這就使得私募股權基金的監管問題開始受到廣泛重視，本文結合美國較為成熟的證監會主導下A自律監管模式提出了我國私募股權基金監管制度構建的相關建議，希望能夠以此推動我國私募股權基金健康有序的發展。
參考文獻：
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【關鍵詞】私募基金 監管 研究
一、私募基金的定義及類型
（一）私募基金的定義
私募基金在我國的發展歷史不長，根據我國的監管機制要求，私募基金更為準確的概念應該是契約型私募基金。2014年8月，中國證監會對外了《私募投資基金監督管理暫行辦法》，這是第一部針對私募基金的法律規范，意味著私募基金正式被納入到金融行業的監管體系之中。在私募基金的各種形式中，契約型私募基金因為其具有發行成本低、運行機制靈活、管理操作簡單易行等明顯優勢，成為我國私募基金發展的主要形式。
契約型私募基金，就是指當事人各方基于特定的投資目的，共同簽訂的一份基金投資管理合同（或者是契約），在這份合同中委托人與受托人各自明確雙方的權利與義務。在私募基金運行管理過程中，委托人即為投資人，而受托人包括私募基金的管理人和私募基金的托管方。
私募基金中的“私募”定義，是“公募”的對稱。私募是指定向、非公開發行的意思，而公募則是不定向、公開發行之意。
在中國證監會頒布實施的《私募投資基金監督管理暫行辦法》中，定義私募投資基金，是在我國范圍以特定投資為目的設立的，只能夠向投資者以不公開方式募集資金的基金。當然，目前國內學術界對于私募基金的定義也存在不同理解：有的著眼于私募基金與公募基金的區別，強調發行方式的非公開、定向的特征；有的則傾向于私募基金相比公募基金具有更大的風險、更高的收益特征，等等。
二、我國私募基金發展的歷史
我國私募基金發展歷史并不長，基本伴隨著中國金融市場的發展逐步壯大。私募基金的發展歷史大致可以劃分為五個階段：
（一）初期萌芽階段
這一階段從1992～1996年。我國第一支外資私募基金是1992年美國國際數據集團（IDG）設立發行。1992年隨著上海證券交易所與深圳證券交易所的陸續設立，證券公司的部分大客戶開始將自有資金委托證券公司代客理財，這也是私募基金最初發展過程中不太規范的一種發展模式。
（二）發展起步階段
這一階段從1997～2000年。這個階段，國家政策開始逐步扶持各種風險投資，得益于風險投資的快速增長，私募基金也開始逐步發展起來，這一階段的私募基金存在形式以各種投資咨詢公司、投資管理公司為主導。
（三）調整管理階段
這一階段從2001～2004年。這一階段由于國際互聯網泡沫的破滅，影響到風險投資的發展，使得我國私募基金行業也面臨重大調整。同時伴隨著股市長期進入熊市階段，私募基金進入了調整管理階段。
（四）恢復發展階段
這一階段從2005～2008年。這一階段迎來了中國股市的新一波牛市，中國的投資者信心也迅速恢復，在這一背景下私募基金也逐步恢復并快速發展起來。尤其值得一提的是，我國修訂后的《合伙企業法》為私募基金后期的快速發展奠定了法制基礎。
（五）快速增長階段
這一階段從2008年至今。盡管2008年爆發了全球金融危機，但是我國資本市場的發展更為有序、健康。隨著中國證監會一系列創新業務的不斷推出，私募基金也迎來了難度的發展機遇。特別是2014年5月國務院頒布實施了《關于進一步促進資本市場健康發展的若干意見》（一般通稱為“新國九條”），其中明確提出了“發展私募投資基金。按照功能監管、適度監管的原則，完善股權投資基金、私募資產管理計劃、私募集合理財產品、集合資金信托計劃等各類私募投資產品的監管標準。”私募基金迎來了快速發展的春天。
三、我國私募基金監管存在的問題
我國私募基金在不斷發展壯大的同時，也需要科學的監管。政府機關和資本市場對私募基金的監管措施、方法和體系也在不斷優化，但是監管過程中仍然存在一些問題，具備表現在下面三個方面。
（一）私募監管的法律體系不夠完善
目前，我國私募監管的法律主要是：2003年頒布實施的《證券投資基金法》（2015年修訂）；2016年頒布實施的《私募投資基金募集行為管理辦法》等。《證券投資基金法》著重是對公募基金進行監管和規范，其中關于私募基金的監管涉及并不多。2016年頒布實施的《私募投資基金募集行為管理辦法》，也主要是集中于投資者適當性管理、私募基金管理人資格等方面的規范。目前資本市場沒有一部專門針對私募基金的法律規范。
（二）私募基金的主體適當性存在問題
目前發行私募基金無需到國家工商管理部門進行登記注冊，只需要到中國證券投資基金業協會進行備案。私募基金的發行過程中涉及的主體包括：基金委托人（投資人）、基金管理人、基金托管人、基金投資合作的券商或者期貨公司等。但是上述的主體都不是嚴格意義上的商事主體。
（三）私募基金資金來源的問題
私募基金的委托人（投資者）的類型包括：個人投資者、機構投資者，還有企業法人、各類社保基金等。從資金的來源看，這其中極有可能吸收個人投資者的非法收入、企業不合規的資金等。此外，還有部分機構投資者利用私募基金監管上的漏洞進行分倉交易。對于上述這些問題，私募基金的監管都沒有非常明確的應對措施。
四、國際上其他國家私募基金監管的經驗
從私募基金的發展來看，美國相應的金融產業遠遠要比國內發達。因此美國的私募基金監管經驗值得我們進行借鑒。
（一）對私募基金監管要有一套完整的法律體系
以美國為代表的發達國家對于本國的私募基金監管，并不是簡單一兩部法律進行完全概括。美國針對私募基金進行監管的法律包括專門的《證券法》，還包括總統簽署的各類法案，還有各州自行制定的《藍天法》等。
（二）私募基金的良性發展需要一個多層次的金融市場支持
從整個金融市場發展的歷史看，私募基金是金融創新的一種較為成功的實踐。私募基金市場之所以能夠較為順利的得以快速發展，與發達國際良好的金融環境、有序的金融市場密不可分。私募基金的發展，既需要暢通的投資資金來源，也需要基金具有良好的管理能力，還需要一個流動性充足的投資交易場所。私募基金需要三個暢通的渠道：融資渠道、退出渠道和投資渠道。
五、我國私募基金監管改進的建議
針對我國私募基金監管存在的問題，結合發達國家的監管經驗，本文對于我國私募監管工作提出了如下四個方面的改進建議。
（一）進一步完善私募基金的準入
目前我國私募基金發行只需要基金管理人向中國證券投資基金業協會進行備案即可。針對這一問題，可以從如下三個方面完善私募基金的準入：
1.加強對基金管理人資質的管理。2016年中國證O會頒布實施的《私募投資基金募集行為管理辦法》對于基金管理人的資質提出了更為明確的要求。當然這個規定仍然是著眼于規范各類私募投資機構擔任投資顧問角色的規范性要求，對于私募投資機構自己擔任管理人反而沒有那么高的要求。從管理人資質要求看，應該進一步明確其注冊資本、企業法人、重要投資經理的過往投資經歷要求、技術系統要求等。
2.加強對委托人資格的管理。2016年中國證監會頒布實施的《私募投資基金募集行為管理辦法》對于投資者的門檻進行了規定。但是在具體操作中仍然面臨如何對投資者資質進行實質性檢查的難度。
3.加強對基金的資金來源管理。在私募基金的實際運行過程中，肯定會面臨違規資金借道私募基金通道進入金融市場的問題，甚至還有反洗錢的問題存在。因此，在具體操作中，需要監管部門明確規定如何檢查私募基金的資金來源合法性問題；同時對于違規、違法通過私募基金通道進入金融市場的資金如何處理也需要明確規定。
（二）進一步完善私募基金投資環境
私募基金投資需要良好的融資渠道、退出渠道和投資渠道。要確保這三個渠道的暢通就必須進一步完善私募基金投資環境。
1.加強對私募基金投資托管的管理。目前私募基金實現財產托管制度，但是能夠提供托管服務的僅僅只有有限的商業銀行和少量的證券公司。這些金融機構提供的托管服務也缺乏高效性，無法滿足私募基金投資決策的實時性、流動性的要求。因此，應該盡快建議私募基金托管管理制度，拓寬托管機構范圍，明確托管服務要求，并適時制定統一的行業標準。
2.完善私募基金的稅收制度。2016年5月份，我國開始全面推廣增值稅制度，逐步取消營業稅。2016年底，我國財政部、國家稅負總局下發的“140號文”中明確“資管產品運營過程中發生的增值稅應稅行為，以資管產品管理人為增值稅納稅人。”但是，對于私募基金到底適用那種稅負、何種稅率并沒有明確統一的規定。因此，應該盡快對私募基金管理人和私募基金本身的稅收制度予以明確。
（三）進一步完善私募基金退出機制
我國的法律對于私募基金份額轉讓等提出了明確的合格投資者資質條件，但是對于由于繼承、強制執行、企業分立等情形導致的私募基金份額轉讓卻沒有明確規定。因此，需要盡快放開私募基金進入交易所場內交易或者通過柜臺市場交易，拓寬私募基金退出機制，增強私募基金的流動性。
參考文獻
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摘要 基建項目全過程監腎作為一項綜合性經濟監督活動，不僅要從經濟方面審查基建項目，而且要從管理程序，工程質量，投資效益等多個方面監腎、評價基建項目本身的規范性、合理性、科學性以及交付使用后的效益性，是一項監督環節多，流程長，內容較為復雜的工作。對基建項目實施全過程監督能夠及時發現工程建設過程中存在的問題，同時，注重工程項目的全過程監督對于防止國有資產流失，杜絕暗箱操作，預防職務犯罪等都將起到積極而有效的作用。
關鍵詞 基建項目 全過程 監督管理等
紀檢監察人員對基建項目進行全過程監督是基本建設項目管理的一種有效手段，對于加強基建項目的監督和管理，控制工程造價，提高基建項目的效益，反腐倡廉等方面均具有重要的現實意義。通過近年來的工作實踐，本人就如何加強基建項日全過程監督談幾點初淺認識。
一、基建項目監督的主要特點
（一）監督流程長、環節多、內容較復雜
基建項目的監督要從項目的決策、立項、設計、招投標到施工管理、完工驗收、財務決算和交付使用全過程進行全面監督，涉及內容多且復雜，監督的專業性、技術性強，要求監督人員具有多方面的專業知識和協調能力，要把傳統的監督方法和現代的監督、宏觀的和微觀的監督方法結合起來運用。
（二）監督工作具有連續性
基建項目建設期一般分為前期準備階段、施工建設階段和竣工決算階段。這就決定了對基建項目的監督必須具有連續性。通過開工前監督、在建期監督和竣工決算期監督的前后呼應來實現項目監督的連續性，以便全面地對整個基建項目的經濟活動進行客觀、公正的評價。
二、基建項目全過程監督應遵循的原則
（一）要服從項目總體建設目標。工程項目建設目標包括進度、質量和投資，跟蹤監督工作應圍繞工程項目建設目標開展工作，同時加強對各建設目標的分析和評價，做好各建設目標的平衡與優化。
（二）要以投資控制為中心，建設項目監督的主要目標是控制投資，因此在進行監督時應緊緊圍繞這個中心開展工作，監督建設資金的運用、投資的控制情況。
三、基建項目的全過程監督的要點
為做好基建項目的全過程監督工作，應主要從前期調研、組織機構設置、工作協調、工作方案制定、招投標、合同簽訂、主要材料與設備單價的簽認、工程變更、隱蔽工程簽證、竣工結算等環節切入實施，重點各有側重，歸結為以下幾個方面。
（一）前期調研。為保證跟蹤監督工作合理、規范、有序，要從熟悉建設項目的基本情況人手，做好監督前的準備工作。一是了解并掌握建設項目的基本情況，包括建設依據、建設規模、建設主要內容、資金來源及籌集等；二是收集與建設項目有關的資料，包括技術資料和有關法規等方面。
（二）完善組織機構設置。由于建設項目具有獨特性、復雜性和多樣性的特點，是一次性非重復性工作。因而應首先根據建設項目的規模確定相應層次的負責人，配備相應的工程技術人員和監審人員，組成監督小組；在監督人員的選配上必須挑選業務能力強，有豐富實踐經驗的，并具備工程技術、經濟、法律等多方面知識的復合型人才。
（三）制定切實可行的監督工作實施方案。監督工作方案是做好基建項目跟蹤工作監督的綱領性文件，是為實現監督目標所需要實施的具體監督事項和方法、步驟。在制定方案時應針對建設項目的特征，明確具體的監督目標，細化監督內容，確定監督重點，控制監督風險。
（四）對招標投標和合同履行隋況進行監督
1.切實抓好開標前的監督.
工程建設招標開標前的監督是確保招標監督工作順利進行的基礎，因此對招標準備情況進行監督時，要注意以下幾個方面.
（1）圖紙資料的完整性。圖紙不齊、資料不全的工程，特別是三邊（邊勘察、邊設計、邊施工）工程、三超（超計劃、超面積、超標準）工程，不得招標。
（2）招標文件的主要內容。審查文件內容是否符合有關法規，符合經過主管部門審查批準。審查投標、開標的時間和地點是否明確，套用何地定額、執行文件是否統一，對圖紙資料的說明是否清楚，定標依據是否公正合理。一些事先需要明確的事項是否寫入。
（3）標底的可靠性。首先，對編制標底人的資格要進行調查了解。標底編制人的資格是關系到標底質量，合理確定中標造價的重要因素。其次，監督標底是否按圖紙資料、招標文件以及有關標準定額和規范進行編制，是否控制在概算及投資包干的限額內，工資、材料、機械使用費的價格變動因素是否與市場實際變化相吻合，是否考慮施工不可預見費、投資包干費和措施費。
2.做好開標、評標、定標監督。監督評標小組對標書的評定是否正確公正，監督時要注意是否是有效標書，是否按“標價合理、工期適當、保證質量、企業信譽好、條件優惠”等標準來綜合評定，審查定標后是否有借故改變中標單位等情況。
3.重點搞好施工合同監督。
（1）在合同簽訂前，審查合同的合法、合規、公平、合理、完整性。重點要審查施工內容、工程總造價、施工期限和工程質量等是否與中標的標書一致，投標單位的承諾在合同中體現得是否充分，如質量保證、工期保證、違約責任等。防止定標時嚴格要求，訂合同時遷就照顧的情況出現。
（2）全程跟蹤審查合同執行情況。第一，談判和簽訂合同時監督人員要參與。第二，注意審查合同執行的嚴肅性，對不按合同執行的行為要及時查處，包括不執行合同的內容和規定要求，不按合同規定的時限、質量要求辦理，任意不負責任的變更合同等。
（五）對材料、設備的采購情況進行監督。材料、設備的價格是影響工程成本的重要因素之一，目前建材市場魚龍混雜，特別是新材料層出不窮，價格差異很大，因此要及時做好主要材料、設備的詢價與價格簽證確認工作，要在保證質量的前提下嚴格控制材料、設備的價格，力爭把材料、設備的價格控制在合理水平上。
（六）對設計變更進行監督。重點審查變更方案是否經過充分認證、變更手續是否合規、及時、完整、真實，變更理由是否充分、是否有利于節約投資和保證質量。對設計變更進行監督首先是定性審查，檢查設計變更是否有合法的手續和依據；是否符合現行的有關規定、工程招投標文件要求和施工合同的有關規定。其次是定量審查，變更工程量計算是否準確，相關費用的計取是否正確；相應的附件是否齊全。
（七）做好隱蔽工程簽證的審核工作。南于隱蔽工程在工程隱蔽后再檢查很難，很多施工單位都想在這上面做文章，因此是最難監督也是最容易產生爭議的地方。跟蹤監督人員一定要到施工現場察看、了解有關情況，并且與設計、監理、施工單位在隱蔽工程隱蔽前對隱蔽工程實行現場聯合驗收簽證。
（八）工程決算階段跟蹤監督控制的重點
1.跟蹤監督施工合同和協議履行情況。根據國家有關基建工程的規定，判定該合同是否有效，合同條款之間有無自相矛盾、明顯不平等、留有漏洞或缺口。特別對增補的協議等資料進行嚴格審查。
2.審查監督工程量和變更資料。要分清合同承包范圍內工程量和增加或減少的工程量。
3.跟蹤監督定額套用和費用計取。審查時看其是否按國家規定執行，看有無“高套”現象。
