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山東省土地征收管理辦法最新全文第一章 總則
第一條 為了加強土地征收管理，規范土地征收程序，維護被征收土地的農村集體經濟組織、農民和其他權利人的合法權益，保障經濟社會協調發展，根據《中華人民共和國土地管理法》等法律、法規，結合本省實際，制定本辦法。
第二條 本辦法適用于本省行政區域內的土地征收活動。
第三條 本辦法所稱土地征收，是指根據經濟社會發展等公共利益需要，依照法律、法規規定的權限和程序，報經國務院或者省人民政府批準，將農民集體所有的土地征為國家所有，并依法、合理予以補償和安置的行為。
第四條 土地征收工作應當遵循程序合法、公開透明、足額補償、妥善安置的原則，兼顧國家、集體和個人的利益。
第五條 市、縣人民政府負責本行政區域內的土地征收工作。
鄉(鎮)人民政府、街道辦事處按照上級人民政府的統一安排，協助做好土地征收的有關工作。
第六條 省人民政府國土資源行政主管部門負責全省土地征收的監督管理工作。市、縣人民政府國土資源行政主管部門負責本行政區域內土地征收的具體實施工作。
發展改革、農業、財政、人力資源和社會保障、住房城鄉建設、公安、民政、審計、監察等部門按照各自職責，做好土地征收的有關工作。
第二章 土地征收程序
第七條 市、縣人民政府應當根據國民經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和土地利用年度計劃，統籌安排本行政區域內的土地征收工作。
第八條 擬征收農民集體所有的土地，市、縣人民政府應當在該農村集體經濟組織所在地征收土地公告。征收土地公告應當包括擬征收土地的位置、范圍、用途、補償標準等內容。
第九條 市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當依據本級人民政府的征收土地公告，組織勘測定界，并會同財政等有關部門、鄉(鎮)人民政府或者街道辦事處及用地單位，與村民委員會、承包戶對擬征收土地的權屬、地類、面積以及地面附著物的權屬、種類、數量等進行現場調查、清點、核實，填寫土地征收勘測調查清單。
土地征收勘測調查清單應當由參與現場調查、清點、核實的各方共同確認。農村集體經濟組織和農民對調查結果有異議的，應當當場提出，市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當當場復核。
第十條 市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當會同有關部門依據國家和省土地征收補償安置的有關規定，自勘測調查結束之日起15個工作日內，擬定土地征收補償安置方案。
土地征收補償安置方案應當包括下列內容：
(一)土地的位置、地類、面積;
(二)土地征收補償安置費的標準、數額;
(三)地上附著物和青苗的種類、數量及補償標準、數額;
(四)失地人員的具體安置方式;
(五)其他補償安置措施。
第十一條 市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當將擬定的土地征收補償安置方案，在農村集體經濟組織所在地進行公示，公示期不得少于5個工作日。
農村集體經濟組織、農民或者其他權利人對補償標準和安置方式要求舉行聽證的，應當自土地征收補償安置方案公示結束之日起5個工作日內，向市、縣人民政府國土資源行政主管部門提出申請。市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當按照規定組織聽證。
第十二條 農村集體經濟組織、農民或者其他權利人對補償標準和安置方式沒有異議的，由市、縣人民政府國土資源行政主管部門和財政部門與農村集體經濟組織簽訂土地征收補償安置協議。土地征收補償安置協議主要包括土地的位置、數量、地類、補償標準、安置方式、費用的撥付時間和方式、土地的交接時間和方式等內容。
土地征收勘測調查清單應當作為土地征收補償安置協議的附件。
第十三條 對補償標準有異議，達不成土地征收補償安置協議的，由市、縣人民政府進行協調;協調不成的，報省人民政府裁決。
第十四條 土地征收補償安置協議簽訂或者補償標準裁決后，市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當按照國家和省有關規定，組織編制土地征收方案，連同有關材料，報有批準權的人民政府批準。
第十五條 市、縣人民政府應當自收到土地征收批準文件后，在被征收土地農村集體經濟組織所在地予以公告。
公告主要包括下列內容：
(一)批準征收土地機關、批準文號、批準時間和土地用途;
(二)被征收土地的所有權人、位置、地類和面積;
(三)土地征收補償安置方案。
第十六條 市、縣人民政府財政部門會同國土資源行政主管部門應當自依法批準土地征收之日起3個月內，依據土地征收補償安置協議和土地征收勘測調查清單，將土地征收補償安置費、地上附著物和青苗補償費按照規定程序足額支付給被征收土地農村集體經濟組織、農民和其他權利人。
第十七條 土地征收補償安置費、地上附著物和青苗補償費足額支付后，被征收土地農村集體經濟組織、農民和其他權利人應當在規定的期限內清理附著物，并移交土地。
第三章 土地征收補償安置
第十八條 市、縣人民政府應當依法進行土地征收補償，并采取多種方式妥善安置被征收土地農民的生產生活，確保被征收土地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。
第十九條 土地征收補償安置費的標準，按照省人民政府公布的征地區片綜合地價標準執行。
征地區片綜合地價標準，每3年調整公布一次。
第二十條 被征收土地地上附著物和青苗的補償標準，由設區的市人民政府制定，報省人民政府價格、財政、國土資源等有關部門同意后執行。
因征收土地拆遷農村集體經濟組織成員房屋，影響其居住的，應當保障其居住條件。
第二十一條 市、縣人民政府應當依法落實土地征收相關費用。土地征收相關費用包括土地征收補償安置費、地上附著物和青苗補償費、耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費、被征收土地農民社會保障資金政府補貼部分等。
市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當根據當地年度建設用地計劃，編制年度土地征收相關費用支出計劃，報同級財政部門審核，納入年度土地出讓收支預算，確保土地征收相關費用及時足額到位。
第二十二條 農民集體所有的土地全部被征收或者征收土地后沒有條件調整承包土地的，土地征收補償安置費的80%支付給土地承包戶，主要用于被征收土地農民的社會保障、生產生活安置，其余的20%支付給被征收土地的農村集體經濟組織，用于興辦公益事業或者進行公共設施、基礎設施建設。
征收未承包的農民集體所有的土地或者在征收土地后有條件調整承包土地的，土地征收補償安置費的分配、使用方案，由村民會議或者被征收土地農村集體經濟組織全體成員討論決定。
地上附著物和青苗補償費歸其所有權人所有。
第二十三條 實行被征收土地農民社會保障制度。
被征收土地農民社會保障資金由政府、集體、個人共同出資。
政府出資部分從土地出讓收入中予以安排;單獨選址項目的政府出資部分，由用地單位承擔。
政府出資部分原則上不低于社會保障費用總額的30%，并執行下列標準：
(一)征地區片綜合地價標準為每畝5萬元以下的，政府補貼資金不低于每畝1萬元;
(二)征地區片綜合地價標準為每畝5萬元至10萬元的，政府補貼資金不低于每畝1.5萬元;
(三)征地區片綜合地價標準為每畝10萬元以上的，政府補貼資金不低于每畝2萬元。
被征收土地農民社會保障資金政府出資部分，應當在征收土地報批時足額撥付至當地社會保障資金專戶;政府補貼資金不落實的，不予批準征收土地。
被征收土地農民社會保障的具體辦法，由省人力資源和社會保障行政主管部門會同有關部門制定。
第二十四條 建立被征收土地農民就業保障制度，將被征收土地農民納入失業登記范圍和就業服務體系。市、縣人民政府應當從當地的土地出讓收入中一次性安排適當數額的資金，扶持被征收土地農民就業。
市、縣人民政府應當采取措施，向被征收土地的農民免費提供勞動技能培訓;具備條件的，應當安排一定的公益崗位，扶持被征收土地的農民就業。
在同等條件下，用地單位應當優先安排被征收土地農民就業。
第二十五條 鼓勵、支持被征收土地農民自主創業。
被征收土地農民在貸款等方面享受城鎮失業居民的優惠待遇。
第二十六條 在城市、鎮規劃區范圍內或者城鎮近郊村(居)征收農民集體所有的土地，市、縣人民政府依據城鄉規劃和當地實際，可以安排適當數量的經營性用地，由被征收土地的農村集體經濟組織用于生產經營，安置被征收土地的農民。
第二十七條 征收農民集體所有的土地，具備調整土地條件的，農村集體經濟組織可以通過調整土地的方式進行安置，使被征收土地農民繼續從事農業生產活動。
第二十八條 被征收土地農村集體經濟組織的耕地全部被征收或者被征收后人均耕地不足66平方米的，經市、縣人民政府批準，其農村集體經濟組織成員按照規定納入城鎮社會保障體系;原農村集體經濟組織剩余的土地可依法征收為國有。
第四章 監督管理
第二十九條 土地征收補償安置費應當專款專用，不得挪作他用。
第三十條 被征收土地的農村集體經濟組織應當將土地征收補償安置費的收支狀況納入村務公開的內容，向農村集體經濟組織成員公布。
第三十一條 省人民政府國土資源、財政等部門應當及時監督檢查土地征收補償安置費、地上附著物和青苗補償費等土地征收相關費用的撥付情況，確保有關費用及時、足額支付到位;土地征收相關費用未及時、足額支付到位的，可以暫停被征收土地所在地市、縣的建設用地計劃供應和征收土地的報批。
第五章 法律責任
第三十二條 違反本辦法規定，市、縣人民政府及其國土資源行政主管部門未按照土地征收程序組織實施土地征收或者補償安置的，由上一級人民政府或者國土資源行政主管部門責令其改正;逾期未改正的，依法給予處分。
第三十三條 征收土地經依法批準，且土地征收補償安置有關費用足額到位后，被征收土地的農村集體經濟組織、農民和其他權利人未在規定期限內移交土地的，由市、縣人民政府責令限期移交土地;逾期仍不移交土地的，依法申請人民法院強制執行。
第三十四條 違反本辦法規定，侵占、截留、挪用、私分土地征收補償安置費用的，依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十五條 違反本辦法規定，阻礙土地征收工作，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法予以處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十六條 縣級以上人民政府國土資源行政主管部門和其他有關部門及其工作人員在土地征收工作中，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第六章 附則
第三十七條 鄉(鎮)公共設施、公益事業使用農民集體所有土地的，補償安置的程序和標準參照本辦法執行。
因國家建設需要，收回國有農場、林場等農用地的，收回土地程序和補償標準參照本辦法執行。
第二條 本辦法適用于我省各級地方稅務機關對土地增值稅的征收和管理。
第三條 土地增值稅由納稅人轉讓的房地產所在地主管地稅機關具體負責征收和管理。
第四條 凡在我省境內轉讓國有土地使用權、地上建筑物及其附著物并取得收入的單位和個人，為土地增值稅的納稅義務人（以下簡稱納稅人），均應按照本辦法規定繳納土地增值稅。
第五條 納稅人應分別不同情況向主管稅務機關辦理土地增值稅納稅登記和申報手續，并按規定交納土地增值稅。
（一）從事房地產開發的納稅人，應在取得土地使用權并獲得房地產開發項目開工許可證后十日內，向主管稅務機關報送《土地增值稅項目登記表》，并在每次轉讓（預售）房地產時，依次填報表中規定的內容；在每次房地產轉讓合同簽訂后7日內，填寫《土地增值稅納稅申報表一》，向主管稅務機關辦理納稅登記和納稅申報，并按規定繳納土地增值稅。
（二）非房地產開發企業的納稅人，應當自房地產轉讓合同簽訂之日起7日內，向主管稅務機關填報《土地增值稅申報表二》，辦理納稅手續，并在地稅機關核定的期限內繳納土地增值稅。
（三）納稅人因經常發生房地產轉讓而難以在每次轉讓后申報的，經地稅機關審核同意后，可以定期進行納稅申報，具體期限由當地地稅機關根據情況確定，納稅人按照地稅機關核定的稅額及規定的期限繳納土地增值稅。
（四）對納稅人預售房地產所取得收入，當地稅務機關規定預征土地增值稅的，納稅人應在取得收入次月7日內，到主管稅務機關辦理納稅申報手續，并按規定預繳土地增值稅。
（五）納稅人向主管稅務機關辦理納稅登記、申報手續時，應認真填報項目登記表和納稅申報表，并分別情況提供立項報告、計委批復、土地使用權受讓合同、房地產開發項目許可證、房屋及建筑物產權證書、土地使用權證書、土地使用權轉讓合同、房產買賣合同、房地產評估報告及其他轉讓房地產有關的資料。
第六條 納稅人轉讓房地產座落在兩個或兩個以上地區的，應按房地產所在地分別向當地地稅機關申報納稅。
第七條 凡是發生下列情況：
（1）出售舊房及建筑物的；
（2）隱瞞、虛報房地產成交價格的；
（3）提供扣除金額不實的；
（4）轉讓房地產的成交價格低于房地產評估價格，又無正當理由的，納稅人必須到經省地方稅務局確認、委托的由政府部門批準的具有房地產評估資格的機構進行評估。評估結果由稅務機關確認后按評估價格計算征收土地增值稅。屬于納稅人轉讓舊房及建筑物時因計算納稅需要而進行評估發生的評估費用，允許在計算增值額時予以扣除，屬于隱瞞、虛報房地產成交價格等情況形成而按評估價格計算土地增值稅所發生的評估費用，不得扣除。
第八條 關于涉稅房地產評估及確認業務的管理，按照《山東省地方稅務局關于房地產涉稅評估業務管理辦法》執行。
第九條 對從事房地產開發的納稅人在房地產開發項目全部竣工結算前預售房地產取得收入，應根據山東省地方稅務局確定的預征辦法和預征率，按月預征土地增值稅，待該項目全部竣工、辦理結算后再進行清算，多退少補。
第十條 土地增值稅以轉讓房地產所取得收入減除《條例》及《細則》規定的扣除項目金額后的余額即增值額為計稅依據。
第十一條 《條例》及《細則》規定的計算土地增值稅的扣除項目：
（一）取得土地使用權所支付的金額。指納稅人為取得土地使用權所支付的地價款和國家統一規定交納的有關費用。以有償轉讓方式取得土地使用權的扣除金額包括取得時實際支付的全部價款；以出讓方式取得土地使用權的，扣除金額為按有關規定向國家繳納的出讓金或保證金；以行政劃撥方式取得土地使用權的，扣除金額為經縣以上人民政府土地管理部門批準向國家繳納的出讓金。對取得土地使用權時未支付地價款或不能提供已支付的地價款憑據的，不允許扣除取得土地使用權所支付的金額。
（二）開發土地和新建房及配套設施（以下簡稱房地產開發）的成本。指納稅房地產開發項目實際發生的成本（以下簡稱房地產開發成本），包括土地征用及拆遷補償費、前期工程費、建筑安裝工程費、基礎設施費、公共配套設施費、開發間接費用。
1.土地征用及拆遷補償費，包括土地征用費、耕地占用稅、勞動力安置費及有關地上、地下附著物拆遷補償的凈支出、安置動遷用房支出等。
2.前期工程費，包括規劃、設計、項目可行性研究和水文、地質、勘察、測繪、“三通一平”等支出。
3.建筑安裝工程費，是指以出包方式支付給承包單位的建筑安裝工程費，以自營方式發生的建筑安裝工程費。
4.基礎設施費，包括開發小區內道路、供水、供電、供氣、排污、排洪、通訊、照明、環衛、綠化等工程發生的支出。
5.公共配套設施費，包括不能有償轉讓的開發小區內公共配套設施發生的支出。
6.開發間接費用，是指直接組織、管理開發項目發生的費用，包括工資、職工福利費、折舊費、修理費、辦公費、水電費、勞動保護費、周轉房攤銷等。
（三）開發土地和新建房及配套設施的費用（以下簡稱房地產開發費用），指與房地產開發項目有關的銷售費用、管理費用、財務費用。
財務費用中的利息支出，凡能夠按轉讓房地產項目計算分攤并提供金融機構證明的，允許據實扣除，但最高不能超過按商業銀行同類同期貸款利率計算的金額。其他房地產開發費用，按本條（一）、（二）項規定計算的金額之和的百分之五計算扣除。凡不能按轉讓房地產項目計算分攤利息支出或不能提供金融機構證明的，房地產開發費用按本條（一）、（二）項規定計算的金額之和的百分之十計算扣除。
（四）舊房及建筑物的評估價格，是指在轉讓已使用的房屋及建筑物時，由政府批準設立的房地產評估機構評定的重置成本價乘以成新度折扣率后的價格。評估價格需經當地稅務機關確認。
（五）與轉讓房地產有關的稅金，是指在轉讓房地產時繳納的營業稅、城市維護建設稅、印花稅。因轉讓房地產繳納的教育費附加和經省政府批準征收的其他費、金，也可視同稅金予以扣除。
（六）對從事房地產開發的納稅人，可按本條（一）、（二）項規定的金額之和，加計百分之二十的扣除。
第十二條 納稅人成片受讓土地使用權后，分期分批開發轉讓房地產的，其扣除項目金額按以下辦法計算：
凡單獨轉讓土地使用權的，按照轉讓土地使用權面積的比例占開發土地總面積的比例分攤其扣除項目金額。
凡轉讓土地使用權同時轉讓地上建筑物的，按照轉讓建筑物的建筑總面積占總面積的比例計算分攤其扣除項目金額。
第十三條 從事房地產開發的納稅人以房地產成本核算的最基本的核算項目或核算對象為單位計算繳納土地增值稅。
第十四條 轉讓房地產取得收入為外國貨幣的，以取得收入當日或當月1日國家公布的市場匯價折合人民幣，據以計算應納土地增值稅稅額。
第十五條 納稅人符合下列情況，經向地稅機關申報核準，可給予免征和減征土地增值稅：
（一）納稅人建造普通標準住宅出售的，房地產開發企業應在項目竣工結算銷售后十日內持下達該項目計劃文件、投資概算書、設計施工圖紙和項目成本等有關資料上報地稅機關，由地稅機關進行審核確認。凡經確認其增值額未超過按規定扣除項目金額百分之二十的，可免征土地增值稅。增值額超過扣除項目金額百分之二十的，應就其全部增值額按規定征稅。
（二）個人因工作調動或改善居住條件而轉讓原自用的住房，居住滿五年或五年以上的，免征土地增值稅；居住滿三年未滿五年的，減半征收土地增值稅。
（三）因城市實施規劃、國家建設的需要而被政府批準征用的房產或收回的土地使用權，或為搬遷由納稅人自行轉讓原房地產的，免征土地增值稅。
（四）一九九四年一月一日以前已簽定轉讓合同的房地產免征土地增值稅。
（五）一九九四年一月一日以前已簽定房地產開發合同或已立項，并已按規定投入資金進行開發，其在一九九四年一月一日以后五年內首次轉讓的房地產免征土地增值稅。對個別由政府審批同意進行成片開發、因周期較長的房地產項目，其房地產在上述規定五年免稅期以后首次轉讓的，經所在地財政、稅務部門審核，并報財政部、國家稅務總局核準，可以給予免征土地增值稅。
第十六條 土地增值稅按照納稅人轉讓房地產所取得的增值額和《條例》第七條規定的稅率及《細則》第十七條規定的計算辦法計算征收。計算公式如下：
（一）增值額未超過扣除項目金額50％的，土地增值稅稅額＝增值額×30％
（二）增值額超過扣除項目金額50％，未超過100％的，土地增值稅稅額＝增值額×40％－扣除項目金額×5％。
（三）增值額超過扣除項目金額100％，未超過200％的，土地增值稅稅額＝增值額×50％－扣除項目金額×15％
（四）增值額超過扣除項目金額200％的，土地增值稅稅額＝增值額×60％－扣除項目金額×35％
上述公式中的5％、15％、35％為速算扣除系數。
第十七條 納稅人未按照規定的期限辦理納稅申報和提供房屋及建筑物產權、土地使用權證書、土地轉讓及房產買賣合同、房地產評估報告及轉讓房地產有關資料的，由地稅機關責令限期改正，可以處以二千元以下的罰款；逾期不改正的，可以處以二千元以上一萬元以下的罰款。
第十八條 納稅人不如實申報房地產成交額及規定扣除項目金額造成少繳或未繳稅款的，按《征管法》第十四條關于偷稅的處罰規定處理。
第十九條 納稅人未按照規定的期限繳納稅款，由當地地稅機關責令限期繳納，逾期仍未繳納的，經縣以上地方稅務局（分局）局長批準，當地地稅機關可以采取下列強制執行措施：
（一）書面通知其開戶銀行或者其他金融機構，從其存款中扣繳稅款；
（二）扣押、查封、拍賣其價值相當于應納稅款的商品、貨物或者其他財產，以拍賣所得抵繳稅款。
第二十條 納稅人在規定期限內不繳或少繳應納的稅款，經地稅機關責令限期繳納，逾期仍未繳納的，當地地稅機關除依照本辦法第十九條采取強制執行措施，追繳其不繳或者少繳的稅款外，可以處以不繳或少繳稅款五倍以下的罰款。
第二十一條 納稅人對地稅機關的處罰決定逾期不申請復議也不向人民法院起訴、又不履行的，作出處罰決定的地稅機關可以申請人民法院強制執行。
第二十二條 各級地方稅務機關應加強與土地管理部門、房產管理部門的聯系與配合，建立定期業務工作聯系制度和資料傳遞制度，按期向土地、房產管理部門索取有關房屋及建筑物產權、土地使用權、土地出讓金數額、土地基準地價、房地產市場交易價格及權屬變更等方面的資料，以加強稅源管理，搞好稅源監控。
第二十三條 各縣級地稅機關要根據稅源情況，對土地增值稅納稅人建立必要的稅收管理制度和稅收監管臺帳。每年度結束后，要報《土地增值稅報告表》（由省局統一印發）。
第二十四條 本辦法未盡事宜，按《中華人民共和國稅收管理法》、《土地增值稅條例》等稅收法律、法規執行。
因建設新汽車站需要，某市國土資源局（以下簡稱市國土局）于2003年11月3日根據《土地管理法》第五十八條相關規定，作出提前收回開發區某居民的國有出讓土地使用權決定，同時確定由該市經濟開發區管委會依法補償。該居民不服，于2005年1月11日向某市人民法院提訟，要求撤銷改決定。
該居民訴訟理由是：（1）市國土局收回原告上述土地用于劃撥給某市運輸實業總公司建設新車站，而該公司為企業法人，假設車站是出于自身經營需要和企業營利目的，不是法律規定的出于社會公共利益需要；（2）被告提前收回國有土地使用權，卻確定由第三人對原告進行補償，違反法律規定；（3）收回土地不在劃撥給汽車站建設的土地范圍內；（4）被告收回程序違法，原告依據不是被告送達的，而是原告在另案審理過程中得知的。同時，被告在收回中未依法履行提前通知的義務。
市國土局答辯稱：（1）公共利益與經營營利是可以兼容的，汽車站屬于一個城市的基礎設施，公共交通服務也是維持城市正常運轉的一項基本設施，顯然屬于公共利益的范疇；（2）《土地管理法》第五十八條規定只要求對相對人適當補償，并未明確必須由作出收回決定的行政機關補償，國土局明確由該市經濟開發區管委會依法補償并無不當；（3）按照該市建設局提供的汽車站規劃圖和國土局提供的汽車站劃撥用地勘測定界圖，收回土地明顯在劃撥給汽車站建設的國有土地范圍內；（4）國土局依法報批及委托該市開發區管委會送達程序合法。
法院判決
一、二審法院均認可市國土局答辯意見1、2、3項，認為市國土局土地收回報批程序合法，但委任送達程序有瑕疵，而且未提前通告原告。法院同時認為，原告已經知道了收回土地的內容，并實際行使了訴權，因而其訴權及其他實體權利并未受到損害，因此判決駁回了原告的訴訟請求。
觀點評析
公共利益是一個不確定的概念
本案中，市國土局依照《土地管理法》第五十八條第一款第一項規定收回已經出讓的國有土地使用權，該條中的“公共利益”構成了爭議的核心。該居民認為，國土局收回土地系為了企業法人的需要，而非公共利益的需要；國土局則主張收回土地建設的汽車站屬于公共基礎設施，應屬公共利益的需要。
上述爭議反映了公共利益認識角度的不同而導致分歧的情形。前者系土地的利用主體屬性角度，后者則是土地的功能角度。不同的角度導致不同的判斷。由于《土地管理法》及相關法律沒有明確“公共利益”的含義及范圍，學理上提出的判斷公共利益的主體標準、功能標準、程序標準等均很難形成共識。因此，一般認為，法律上的公共利益是一個不確定的概念。本案中的公共利益標準爭議也充分反映了這一點。
雖然公共利益是一個不確定的法律概念，但并不等于在法律實踐中就放棄對公共利益的評判，以公共利益之名或者無為，或者無所不為。我們認為，理論上的不確定并不等于實踐的無所作為，但也不等于無所不為。理論上的標準及現實中的實例仍可構成土地管理中判斷公共利益的參考標準，而為了更為準確地運用相關參考標準，仍有一些統一的程序規則必須遵循：第一，“任何人不能成為自己行為的法官”。行政機關可以因其自身認定的公共利益需要而依照《土地管理法》第五十八條規定收回國有土地使用權，但該行為應受到中立的第三者的依法監督，如人民法院的司法審查。第二，任何不利處分應告知利害關系人并聽取其陳述、申辯。國土局收回以前依市場方式出讓的國有土地使用權，但又依《土地管理法》相關規定依行政職權收回該已經出讓的國有土地使用權，這一行為對于權利人而言顯然屬于不利處理，因此收回決定必須告知權利人并允許其表達意見。本案中，國土局未能及時將收回決定通知權利人，當然會造成權利人的不滿并進而成訟。雖然法院認定國土局的行為在實體上未造成權利人的侵害，但由于其告知程序的缺乏仍然使得行政機關的依法行政大打折扣。
因公共利益需要收回國有土地使用權應屬征收性質
國土部門在土地市場上一方面代表國家行使所有者權能，另一方面又依法享有土地行政職權，這種雙重性在國有土地使用權出讓與國有土地使用權收回環節表現得尤為明顯。在市場經濟中，土地是重要的生產要素，完善的市場經濟應是生產要素（包括土地）明晰、穩定的體制，因此土地的權利人應確定，且該權利應受普遍的保護。但是，國土部門依《土地管理法》相關規定又可因公共利益需要收回已經出讓的國有土地使用權，這顯然是對市場中的土地要素的明晰、穩定的破壞，實質上也破壞土地法律首先保障的法律秩序。因此，國土部門依《土地管理法》收回已出讓的國有土地使用權是一種例外，且這種例外應受到法律保留原則的嚴格規范。
法律保留原則，又稱消極的依法行政原則，主要是法治國家為了加強對公民財產權的保護而廣泛于立法及行政領域運用的基本法律原則，指公民的合法權利只能基于法律的特別規定才能為行政機關所限制或剝奪。合法的財產權受到法律的普遍保護，這既是早期自由資本主義國家的“私有財產圣神不可侵犯”理念的核心，也是后期資本主義國家或社會主義國家在強調財產權的社會義務時不容放棄的重心。因此，《土地管理法》第五十八條所設定的依公共利益需要收回已出讓的國有土地使用權必須遵循這一基本要求，即該權利的行使不能破壞土地市場的權利穩定并侵害法律秩序。相應的，同樣基于法律保護原則的要求，公民財產權只能基于公共利益的需要予以征收、征用，權利人損失應當受到公正補償。我國2004年通過的憲法修正案第二十四條明確規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用，并給予補償。”同時，憲法修正案第二十條也特別規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用，并給予補償。”運用法律保護原則分析，我們可以看到，已經出讓的土地使用權系權利人的重要財產權利，行政機關依照《土地管理法》第五十八條規定因公共利益的需要要予以剝奪，只能屬于憲法所規定的征收性質。
2004年憲法修正案出臺后，《土地管理法》依據其中的征收條款，相應地將舊有的“土地征用”修改為“土地征收”，僅僅屬于法律術語的調整，卻未能依憲法規定征收行為的法律保留原則精神。將《土地管理法》第五十八條第一款第一項規定（乃至第二項規定）統一納入土地征收（或財產征收）的范疇予以統一，這對于完善土地領域的征收制度并無多大的幫助，特別在借鑒先進法治國家的征收理論及相關制度方面會形成制度性的阻礙。
將《土地管理法》第五十八條第一款第一項規定（甚至第二項規定）納入征收范疇，不僅能在憲法及立法法層面上貫徹法律保留原則，也能在制度層面上解決收回國有土地使用權時如何處理對權利人的安置補償問題。因為征收理論普遍認為，被征收人的安置補償系征收決定發生法律效力的條件，也是作為不動產的土地使用權產生無權變動的前提。而在國土部門依《土地管理法》第五十八條實施土地收回實踐中，不能處理好安置補償與物權變動的關系，往往造成“一物二主”的局面，引發多方面的訴訟，在實質上也構成對權利人的普遍侵犯。
相關法條鏈接
1.《中華人民共和國土地管理法》
第五十八條：有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有權批準的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：
（一）為公共利益需要使用土地的；
（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；
（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；
（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；
（五）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。
依照前款第（一）項、第（二）項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。
2.《中華人民共和國憲法修正案》
一、關于建設用地審批的前提條件
各級人民政府要按照《土地管理法》的有關規定，積極做好土地利用總體規劃的修編和審查報批工作。在修編的土地利用總體規劃未正式審批和年度用地計劃未正式下達之前，農用地轉用和各類建設用地審批應以經過驗收的土地利用總體規劃為依據，統籌安排，確保重點，用地指標的預安排不得突破上報計劃數的1／2，并在上報用地請示中出具本地年度用地計劃的承諾。
各級人民政府要按照《土地管理法》和國土資源部《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》（國土資發〔1999〕39號）要求，認真落實占用耕地補償制度。
二、關于建設用地審批的范圍
在年度用地計劃下達前，下列項目可按法定的權限和程序報批用地：①不屬于“凍結”范圍內的國家和省重點項目、經濟適用住房項目（包括搬遷、移民、救災等）。②投資拉動項目（國家確定的6個方面投資建設項目）。③城市規劃區外建設項目（《條例》第二十三條規定的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等）。
三、關于建設用地審批的權限
建設占用土地為農用地的，按《土地管理法》第四十四條和第二十一條規定執行；涉及征用土地的，按《土地管理法》第四十五條規定執行。使用國有土地的建設用地，按《土地管理法》第五十三、五十四、五十五條規定執行。其中，劃撥土地的，原則上由市、縣人民政府批準；出讓土地的，仍按原規定執行。企業改制中土地估價確認和資產處置方案仍按原國家土地管理局《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》（第8號令）執行。改變用途的項目用地按《土地管理法》第五十六條規定執行。使用集體土地（主要指鄉鎮企業用地、公益事業用地和農村宅基地）的建設用地，按《土地管理法》第四十四、五十九、六十、六十一、六十二條的規定執行。臨時用地，原則上由市、縣土地管理部門按《土地管理法》第五十七條規定執行。收回國有土地可按《土地管理法》第五十八條規定執行，收回集體土地可按《土地管理法》第六十五條規定執行。
四、關于建設用地報批的程序
建設用地的報批程序嚴格按《條例》第二十、二十一、二十二、二十三條規定執行。
五、關于建設用地報件的要求
規劃區內用地應按規定上報農用地轉用方案、征用土地方案、補充耕地方案和建設項目用地呈報說明書；規劃區外用地，除報上述三個方案和一個說明書外，還須上報供地方案。具體內容要符合國土資源部頒布的《建設用地審查報批管理辦法》（第2號令）。
論文關鍵詞 集體土地 征收 征收程序 征地補償安置
一、集體土地征收制度概述
（一）概念與背景
在我國，土地所有權的主體只有國家和集體經濟組織。依照現行的法律制度，土地所有權不能自由地在流通市場買賣，農村集體土地使用權的流轉也受到了較大的限制。因此，當國有土地難以滿足公共利益的需求時，國家就只能依靠征收和征用兩種強制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發點，但二者存在明顯的區別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農民集體所有權變為了國家所有權，即土地所有權的主體發生了變化，而征用僅僅是臨時性地改變了土地使用權的主體。
所謂集體土地征收，指的是國家為公共利益的需要，由縣級以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實施，依法將屬于集體所有的土地變為國有，確定給建設單位使用，并對集體經濟組織及有關農民給予補償和安置的一種具體行政行為。
集體土地征收包含三層法律關系，其一，國家作為征收主體與被征收主體集體經濟組織或農民之間的征收與被征收的關系，其二，國家作為征收主體與用地主體建設單位之間供地與用地的關系，其三，建設單位與集體經濟組織、農民之間補償與被補償的關系。目前，這三層法律關系沒有理順。集體土地征收作為一項具體的行政行為，應當表現為政府與集體組織、農民兩者之間的直接而簡單的關系。對集體組織、農民進行補償不應由用地主體建設單位進行，在實踐層面上，這種做法容易導致被征收主體的合法權益得不到切實的保障。不牽涉到建設單位，單純的政府與集體的征收補償關系才是制度未來發展的方向。
（二）集體土地征收的基本程序
《土地征收管理法》規定了集體土地征收的法定程序。依據該法規定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補償登記、確定補償安置方案、事實補償安置。
征地公告是指縣級以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經有權機關批準已被國家征收。《土地管理法》第四十六條第一款作出了原則性規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”《土地管理法實施條例》第二十五條則對公告程序的具體內容進行了明確說明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內容是批準征地機關、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、人員安置辦法以及辦理征地補償的期限等；第三，公告地點是被征用土地所在地的鄉、村。
補償登記程序在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中規定存在差異。根據《土地管理法》，被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內持權屬證書到當地政府土地行政主管部門辦理登記。但《土地管理法實施條例》則將登記機關規定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實施條例將辦理補償登記的機構規定為公告指定的相關部門，相比《土地管理法》之規定在實際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進行征收公告時從高效便民的角度出發，選擇更便利被征收主體辦理征地補償登記的政府土地行政主管機關進行登記。征地補償登記這一程序的內容主要分為兩個方面：第一，辦理登記的期限為公告規定的期限。在相關法律上，由于征用土地涉及面積、人數等多種因素，登記期限并沒有給出一個具體的時間限制，而是交由公告主體依據不同的實際情形進行確定；第二，登記機關為公告指定的機關。
確定補償安置方案，包括以下幾個步驟：第一，補償安置方案的確定。法律規定只對補償安置方案的主體進行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內容。依此規定，征地補償安置方案是行政機關的內部程序，被征收人無權參與方案的確定過程。因此，補償安置方案系屬行政機關作出的單方面決定；第二，公告補償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報批準。補償安置方案應報“市、縣人民政府批準”。
（三）集體土地征收補償制度
農村集體土地征收補償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權力約束機制，更是一種利益協調、權利保障機制。就其對權力約束的功能而言，征收補償費的支出能夠有效限制政府過于草率地采用征地權這一行政權力，集體土地征收補償制度是對公權力的實質性約束。就其作為權利保障機制的一點而言，被征收對象依據公平原則應當獲得適當的補償，在公共利益和私人利益相沖突時，補償制度提供了一條救濟途徑。
除憲法之外，集體土地征收補償制度的法律依據還集中體現在《土地管理法》與《物權法》等法律文件之中。《土地管理法》及實施條例對集體土地征收補償制度的規定較之于《物權法》更為詳實具體，是該制度的主要法律依據。
從征收土地的補償范圍來看，我國法律規定只對直接損失予以補償，被征收主體的間接損失和其他相關損失一般不予補償；從征地補償標準來看，被征收主體獲得補償的數額根據被征收土地原有用途的不同基本采平均年產值的倍數方法計算；從補償爭議處理程序來看，補償標準產生爭議時，由縣級以上政府處理，如果協調不成，則交由批準征地的政府通過裁決的方式予以解決。
此外，國務院于2006年頒布的《關于加強土地調控有關問題的通知》、國土資源部分別于2010年、2014年下發的《關于進一步做好征地管理工作的通知》和《國務院辦公廳關于落實中國中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化若干意見有關政策措施分工的通知》三個法律文件均對集體土地征收補償制度進行了不同程度、不同方面的完善。
二、集體土地征收制度的主要缺陷
（一）征收目的界定不清
國家行使征收權的正當性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國家只有為了公共目的，才能夠對公民的基本財產權利給予一定的限制，否則，將可能導致政府行政權力的濫用。我國立法對“公共利益”作出了規定，但對于其概念并沒有進行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當廣泛的外延，對其若不進行明確的界定，有可能造成政府征收權的濫用，征收土地行為的擴大化，進而損害集體組織及廣大農民的切身利益。
由于立法對公共利益界定不清，直接導致在實踐中我國公共利益認定的行政主導性與征收泛化。按照《土地管理法》的規定，公共利益的認定完全由行政機關單方面決定。立法層面授予了行政機關最大化的自由裁量權，而缺乏被征地者等相關利益主體的監督約束。在國土資源部對北京、上海等十六個省市征地項目的一次調查中，數據顯示東部城市近十年來的所有征地項目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經營性目的。
（二）征地補償的非市場化
2005年國土資源部下發《關于開展制定征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，通知規定“必須按照征地統一年產值標準和征地區片綜合地價對農民補償”，這在本質上是政府主導定價，由政府利用所處的優勢地位單方面決定被征收土地價值。多年來，集體土地征收補償費用過低已成為引發征地矛盾的最突出原因。征地補償的非市場化在一定程度上體現了計劃經濟的色彩，長期以來過低的補償標準無法體現市場經濟條件下土地的真實價值，因此農民的合法權益也無法得到公平受償。
（三）征地程序不完善
前文已對集體土地的征收程序進行過討論，在此不再贅述。我國征地程序的一個非常明顯的特征是程序設置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對被動的地位。涉及被征收人的利益保護的程序如聽證、申訴等缺乏應有的具體的制度保障。盡管2004年《國土資源聽證規定》中賦予了相對人對征地補償標準和安置方案要求聽證的權利，但難以解決根本上的問題，整個征地過程群眾參與度低、透明度不高是普遍現象。目前關于保障農民知情權、參與權的程序性規定大多過于原則化，在實踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權利難以得到真正落實。
三、完善集體土地征收制度的建議
（一）引入市場機制，建立合理的補償標準和范圍
目前，在我國，集體土地征收補償費用過低無疑是引發征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎上不斷提高征地補償標準，但這種非由市場機制確定的補償標準不僅存在嚴重的滯后性，而且遠遠不能體現土地的實際價值，從而對農民的損失做到公平補償。
合理的集體土地征收補償標準，應當在公平市場價值的基礎之上，充分考慮到集體土地的市場價格，對征收土地的實際價值與原所有人的交易成本給予完全的補償。這在一定程度上也要求擴大征收補償范圍。
（二）具體完善集體土地征收程序
首先，法律應當嚴格、明確地界定“公共利益”的范疇。界定公共利益時，可以采用列舉加概括的立法方式，在進行概括時，還應當運用比例原則，進一步縮小公共利益的范圍。按照法律明確列舉和比例原則概括的雙重限制方法能夠有效的防止因公共利益不明確導致的行政權力濫用，加強對公共利益審查的力度。
目前，我國的農村土地管理中存在著一些問題制約著農村土地資源的合理利用，使得農民的土地權益受到損害，引起農民的一些不滿。下面從一些土地利用不規范不合理的內容來對問題進行詳細地說明。
第一，集體經濟的質量不夠高，土地利用率比較低。根據我國的《憲法》和《土地管理法》中有關于農村土地歸屬權的相關規定，其中說明農村土地的所有權是屬于集體的。而集體是一個較為復合的概念，它使得土地是歸農民所共用的，但農民又不能自主地決定土地的使用，也不能對土地進行隨意地處置。在農村實施了稅費改革等制度后，集體的經濟模式使得農民的收入較之前有一些降低，很多農民在土地上得到的收入也僅僅是靠農作物來實現，這些收入勉強只夠他們的基本生活而并不能使其生活質量有很好的改善，農民種地的積極性不高。因此現在越來越多的人選擇將土地承包給他人而自己選擇外出打工或者做生意。還有一些地方有土地外包的情況，即從農民那里以便宜的價格承包土地之后再將其進行高價的轉讓，從中謀取暴利。這些都使得農民的土地權益受到損害。
第二，土地過戶流程還有一些問題需要優化。根據目前的相關流程，土地在流轉的過程中農民很難通過正常的途徑使自己獲得更多的利益。農民在土地經營的過程中主要受到國家政策的引導，集體經濟的環境使得在土地承包合同中農民的權益不能得到很好的落實。因此在目前，農村很多的土地管理干部會利用這一點將大筆的土地轉讓金收入自己的腰包，而農民只得到很少的一部分，使農民的利益受到極大的損失。這也是農村土地管理中存在的重點問題。
第三，在征地的過程中存在一些不合理的現象。農村的土地征用程序要按照相關的政策來執行，但很多的農村干部并不遵從相關的規定來進行，反而克扣農民的土地征收所得款。農民對于這一現象有很大的不滿，希望這一問題能夠得到有效的解決。
2.我國現在的土地管理法存在的一些問題
之前論述的農村土地管理中存在的一些問題，在我國的土地管理法都沒有具體的規范，這也使得這一問題解決起來較為困難，很難有一個嚴格的標準去保障農民的土地權益。目前土地管理法中所存在的一些問題主要表現為：第一，對權力的規定缺乏相應的說明。比如土地法中規定財產在進行分配的時候要按照所有人的利益來進行分配，這一規定是為了解決土地權力中存在的限制問題。但是在實際的操作過程中，由于我國的土地使用權是集體使用權，集體土地的最終處置權是屬于國家的。這就剝奪了農民集體土地的出讓權，使得農民集體所應享受的收益不能得到落實，全部流入國庫。第二，根據《土地管理法》的相關規定，當國家為了公共利益而需要對土地進行征用的時候給予一定的補償。但是在法律中卻并沒有對“公共利益”進行明確的說明。這就使得只要取得了土地征收的批文，無論其用途是什么，均認為是符合“公共利益”的，這一法律條款被濫用。《土地管理法》和《物權法》中規定的征收土地的補償是十分少的，一旦農民的土地被征收，補償款完全不能保障農民的生活，再加上一些部門既是權利部門又是土地征收方，這使得其根本不會考慮農民的利益，而一味地去鉆法律的空子，減少對農民土地的補償，使得土地被征收的農民的權益被大大的損害。第三是對集體土地被征收的農民相關的救濟政策沒有落實到位。在法律中規定了如果土地的被征收者對于補償的標準有爭議可以經由縣級人民政府協調，如果協調不成功可以由人民政府進行裁決，但是在實際的操作過程中，縣級的人民政府根本沒有依法設立協調機構來專門解決土地征收補償標準爭議的案例。因此這項條款就形同虛設，并沒有起到保護土地被征收者的權益。
3.改變農村土地管理中問題的相關對策
3.1依法行政，落實政策
土地管理法的中相關權利能否得到落實很大程度上取決于干群關系是否緊密。因此要加強對農村干部相關法律知識的培訓，提升其政治覺悟，使其在工作中努力做到依法行政，運用自己手中的權利為百姓的利益和人民的富裕盡自己的一份力。政策的落實可以使得廣大農民的權益得到保障。
3.2努力落實農村土地承包經營管理制度
要在農村地區普及土地承包法的相關規定，采用多種方法和形式使農民了解土地承包經營管理的制度，從而使得他們對國家的土地政策更加了解，更好地利用法律來維護自己的權益，同時也明確自己的義務。對農村的干部要加強法律法規的教育，提升其法律的意識，使其工作做到有法可依，依法行政，這樣就可以使其轉變工作的思想，端正作風，更好地維護農民的利益。對于土地承包，要以穩定和健全的承包關系為前提，做到有償、自愿并且依法進行土地承包，并不斷地探索新的機制，使得土地的流轉更加順暢同時使農民的土地利益更加有保障。
3.3做到保護耕地和發展經濟兩手抓
現在，我國越來越意識到農村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在這樣的大環境下，我們要努力做到既保護耕地又發展經濟，轉變原有的傳統思想，與時俱進來給農民創造更多的利益，使其生活更加有保障。要積極地開發新的耕地，并加大對舊城以及老村的改造力度，將閑置的基地充分地利用起來，努力使得農村土地的利用率得到提高。
3.4提高土地補償的標準
目前征收農村的土地補償標準太低，并且土地增值分配非常的不合理，這使得廣大的農民利益受到損害，引起極大的不滿。同時土地補償標準太低也導致現在大量的耕地被人以極低的代價征用，造成耕地的大量減少。為了解決這一問題要盡快提高土地補償標準，出臺一些政策給予農民合理的補償。在對土地補償標準進行計算時，除了要考慮到征地前幾年糧食作物的價值外還要考慮到土地這一重要資源的市場價值。將補償的分配機制進行適當的改革，使得集體和農民個人所享有的補償比例在一個較為合理的范圍內。對于農民應該享有的補償費要直接分到農民的手里，避免層層分撥層層被克扣的情況發生。對于耕地征收要采用慎重的態度，堅持科學的發展觀，不能僅僅為了招商而大量地征收土地導致農民失業，生活失去保障。
【關鍵詞】失地農民；補償；保護；法律探究
一、我國集體土地征收中農民權益受損的現狀
當前，中國失地農民的總人數大約有4000萬，而且每年還要新增200多萬。這個數字是根據經審批的合法征收土地數統計出來的，不包括違法侵占，突破指標以及一些農村私下賣地。因此，有學者認為，1987～2001年實際征占耕地數為4080～4420萬畝左右，按人均占有土地0.8畝計算，被征地農民數在5100～5525萬人。如果加上因農村超生等原因沒有分到田地的“黑戶口”勞動力，這個數目則逾6000萬。這些農民失去土地也就失去了土地賦予的生活保障，沒有資格進入城市社會保障體系，政治權利及受教育等各個方面的權利得不到保障。我國征地補償制度以犧牲農民利益換取城市發展，對農民利益缺乏保護，存在諸多問題。
二、我國對失地農民的合法權益進行保護的法律依據
（1）《土地管理法》第10條規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理；已經屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。（2）《憲法》第10條規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。（3）《物權法》第42條雖然規定了“依法足額補償”，并且規定“保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”（4）《土地管理法》第47條、《土地管理法實施條例》第26條就安置補償做出了較為明確的規定。（5）《土地管理法》第45條規定征收土地由國務院或省、自治區、直轄市人民政府批準，等法律法規。
三、國家在土地征用過程中存在的問題
我國《土地管理法》第45條規定征收土地由國務院或省、自治區、直轄市人民政府批準。有權批地的政府審查的內容是土地利用總體的規劃、土地利用年計劃、建設供地標準、附土地管理部門審查意見，但卻未規定政府審批用地申請的具體依據。我國《土地管理法實施條例》只規定征地補償、安置方案予以公告并聽取農村集體經濟組織和農民的意見，但沒規定農村集體經濟組織或農民可以要求聽證的具體規定。限制了廣大的被征地農民對一些關系其切身利益的重大內容的知情權與參與權，整個征地過程群眾的參與性非常有限，農民無法以獨立權利主體的地位參與到征地協商談判中來，農民沒有與買方平等地坐下來談判，更沒有決定權，完全由地方政府決定。
四、對城郊失地農民的合法權益進行保護的對策
（1）試圖提出保護失地農民權益的宏觀思路。首先，應規范現行法律、完善征地制度，對農地產權進行明確的確定，農村集體進行法人化經營，應重構農村產權組織進行公司化法人機關改造農村集體應成為一個法人。其次，嚴格區分土地征收和征用，限定公益性用地范圍。再次，改革征地補償制度，提高征地使用權的標準，將重點放到擁有使用權的身上。強調應當對失地農民的社會社會保障的補償，還應當保障農民的居住條件。最后，建立土地征地制度，提高農民的參與度。（2）試圖全面深刻的考察土地征收過程中農民權益保護的理論問題。本項目根據法學原理，結合社會學、經濟學、政治學等社會學科理論，主要采用了社會實證分析法、價值分析法、比較分析法和文獻研究等方法。
關于對城郊失地農民補償與保護的法律問題的研究應從現有土地征收的相關問題、對土地換保障的機制內容的實際研究分析、農民土地權益受損的相關問題出現研究等理論入手，主要采用實證研究的方法，深入分析了土地征收過程中出現的問題，對合理安置失地農民和健全農村社會保障、完善失地農民的權益表達和司法救濟等現實問題做了詳細的研究，并提出相應的解決方案，提供對策。
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集體土地入市才能縮小征地范圍
《南風窗》：國土資源部稱此次《土地管理法》修改的一個重點是集體土地的征收，要和《國有土地上房屋征收與補償條例》相銜接，集體土地征收制度變更的難點在哪里？
鄭振源：縮小征地范圍就要開放集體土地。在上世紀80年代，集體土地已經進入了市場。家庭聯產承包制改革后，解放了農村剩余勞動力，給了集體土地決策權，農民可以在自己的集體土地上辦鄉鎮企業，但是集體鄉鎮企業經營幾年以后，出現了問題，那就是產權不明確，所以1988年開始改制，鄉鎮企業獨立出來，不再為集體所有，改成了私有民營或者股份合作制企業。改制之后，企業跟土地的關系就變了，變成了集體土地出租給鄉鎮企業，集體土地形成了一個市場，鄉鎮企業因此蓬勃發展。而1998年的《土地管理法》出臺后，集體土地出租，都變成非法了。普遍存在的集體經濟組織出讓、出租建設用地使用權的行為被定性為“以租代征”的違法行為。
《南風窗》：集體土地入市的話，會不會出現大批耕地被開發為建設用地的情況？18億畝的耕地紅線應該如何堅守？
鄭振源：1985年、1992~1993年經濟過熱，出現了兩次占用耕地，刺激了政府調整土地利用戰略，實施“嚴格保護耕地，嚴格控制建設用地”的戰略，意圖以嚴格保護耕地的“倒逼”機制來控制建設用地總量。我認為守住18億畝紅線沒有必要，不要把保護耕地看得那么緊張，保護耕地是為了保護糧食安全，糧食總產量取決于兩個因素，一個是耕地面積，一個是糧食單產。現在耕地面積是少了，但是糧食形勢好了，只要總產量保持5億噸以上就沒有問題，而且未來提高單產還有很大潛力。
土地應由市場配置
《南風窗》：《土地管理法》規定了耕地占補平衡，建設用地占多少，就要補多少耕地，工業化、城市化跟保護耕地是一對必然的矛盾嗎？
鄭振源：在土地利用效率不高的情況下是一個矛盾，人口已經13億了，土地資源就這么點。但是這個矛盾的解決，不能通過土地面積上分攤指標、嚴格控制來解決，而是要靠集約利用土地，提高土地的利用效率。工業化、城市化的過程中，建設用地必然要增加，我們現在的城市化率47%，未來要提高到70%以上，所以建設用地的增加不可避免，但是不能像現在這樣粗放用地。南京農業大學曾經做過一項研究，假如實行土地市場配置而不是現在的計劃配置，可以減少建設占用耕地21.7%。而如果土地由市場配置的話，用地都要到市場去找，建設用地就會節約利用。現在的房地產市場，開發商拿到地之后沒有粗放利用的，樓蓋得越高越好，就是因為地是花錢從市場上拿來的。
《南風窗》：國有土地和集體土地似乎形成了兩個極端，在房地產市場，土地價格的高昂造成了高房價，集體土地卻仍然高度計劃、被嚴格管控，土地的價值無法得到體現。一方面是高價，一方面“賣不出去”。
鄭振源：1998年修改的《土地管理法》的核心就是保護耕地、控制建設用地。連前蘇聯都沒有這樣嚴格的土地制度。市場機制只能在國有土地、建設用地指標控制的范圍內發揮作用。現在我們國家整個經濟框架的市場配置已經定了，但是土地卻還是高度計劃。
《南風窗》：這種高度計劃的土地配置制度帶來的直接影響是什么？
鄭振源：現在的土地市場只能在建設用地的指標范圍內騰挪，國土部每年有個建設用地計劃指標，但是工業用地和房地產用地市場由于不同的定價機制，形成了兩個市場。賤賣工業用地、貴賣住宅用地。而集體市場本來運作良好，現在變成了隱形市場。3個不同的市場就是土地計劃配置制度造成的，因此，要建立城鄉統一的土地市場，由市場配置資源，工業、房地產用地找市場，而不是找指標。
政府的作用只能是指導性
《南風窗》：即使是在土地完全市場化的國家，土地的用途也要經過一定的規劃，并不是想干什么就干什么，政府規劃和土地流轉應該保持怎樣的關系？
鄭振源：以美國為例，它實行的是城市建設邊界的辦法，也就是劃一個城市建設邊界，劃進去的地比城市建設的實際需要通常大15%~25%，目的是防止城市分散亂建，城市建設集中在這個邊界里面，并不是控制城市規模，還有一個考慮就是地價，如果這個圈劃小了地價就要上漲。而我們的規劃其實是定了一個建設用地的天花板，《全國土地利用總體規劃綱要（1997~2010年）》規定城鄉建設用地零增長，但是這個規劃開始執行后，3年就突破了，新一輪的規劃又訂了一個天花板，很快又要突破了。天花板可以定，但只能是預測性和指導性的，不能作為控制指標。
美國的城市規劃規定的是一個底線，除了規劃禁止的項目，土地可以隨便用。主要是解決土地用途之間的外部不確定因素，比如，耕地和房屋建設、工業建設跟住房用地的矛盾。如果劃了工業區，里面就不能種地、蓋住宅了，劃了住宅區，里面就不能蓋工廠，而不是確定每塊土地的用途。所以，政府要千方百計促進節約利用土地，不是把面積管得死死的。在節約利用土地的情況下，耕地和建設用地的數量由市場來調節，如果建設用地多了、耕地少了，糧食產量下降，糧價就要上漲，那么農民就會選擇開發土地種糧食，總之是用價格的辦法使耕地和建設用地之間有個平衡點。我們現在是人為劃出一個界限，用18億畝紅線分割出了兩個市場。
《南風窗》：怎么評價國土部上報國務院的《土地管理法》修改稿，以征收制度為重心的《土地管理法》修改能起到多大作用？
【關鍵詞】農村集體土地；征收；公共利益；征地補償
中圖分類號：F303文獻標識碼：A文章編號：1006-0278(2012)03-068-01
一、我國現行農村集體土地征收制度立法缺陷
（一）我國農村集體土地征收條件不明確
我國《憲法》》第十條第三款、《土地管理法》第二條第四款、《物權法》》第四十二條第一款、《農村土地承包法》等法律法規規定，農村集體土地征收的前提是為了公共利益的需要，即只有是為了達成某項公共利益，政府才能要求集體土地權利人做出犧牲服從征收，但是并沒有對“公共利益”做出明確的界定。并且，我國《土地管理法》第四十六條的規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記”，這意味著行政機關擁有對公共利益的認定的完全自由裁量權。這造成在現實操作中，很多地方政府以公共利益為名，泛用征地權，嚴重損害了農村集體組織和農民的合法權益。
（二）我國農村集體土地征收程序不完善
第一，農村集體土地權利人的知情權、參與權和表達權受限。《土地管理法實施條例》規定土地征收必須公告，但是先擬定方案再征求意見的公告形式只作為已經擬定的征地補償、安置方案的附屬程序，目的是用于權利登記，被征地人根本不能表達自己的意見。這種被動的、滯后的、有限的參與對征地方案并不能產生實質性影響；第二，土地征收糾紛解決機制不完善。按照《行政復議法》第六條、第三十條第二款的規定，農村集體土地權利人對征收決定只能提起行政復議。此外，根據《土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規定，土地征收的補償、安置方案都要由行政部門擬訂、批準、實施，即使集體土地權利人對補償標準有爭議，也只能由人民政府協調、裁決，不能向人民法院，而且征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。這意味著在征收程序中，從批準、實施到救濟都由行政機關主導，這就隱藏著排除司法機關的介入與救濟的危機。豍
（三）我國農村集體土地征收補償制度不合理
第一，補償原則不明。法國在《人權宣言》中確立了“公正補償”的原則，美國在憲法第五條修正案中明確了“公平補償”的原則，日本在《日本國憲法》中確立了“正當補償”的原則，而我國《土地管理法》第二條第四款規定國家為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償，這里的給予補償究竟是應該理解為“公平”、“合理”還是“充分”并不明確，事實上在我國這種補償不僅談不上公平，甚至不能保障農村集體土地權利人的生存與發展權豎；第二，補償標準過低。《土地管理法》第四十七條規定“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍，征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍”，這種補償標準完全不考慮土地的預期收益和增值空間；第三，補償范圍過窄。《土地管理法》四十七條規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、勞動力安置補助費以及地上附著物以及青苗的補償費。《物權法》四十二條規定必須安排被征地農民的社會保障費用。但現行法律沒有考慮殘留地、對相鄰土地造成的損害等特殊情況的賠償。
二、我國農村土地征收制度的重構
（一）嚴格界定公共利益，防止土地征收權濫用
公共利益本身是一個抽象的概念，但是立法中完全可以采取列舉式規定規避該缺陷，將公共利益限制在某些特殊領域，例如交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業或市政建設，教育、文化、衛生、體育、環保、綠化、慈善機構等社會公共事業，涉及國家安全的國防事業以及其他由政府或者社會組織興辦的以公益為目的的事業。除此之外，還要賦予農村集體土地被征收人對征收決定異議的訴訟權以及一定期限內被征收集體土地未用于公共利益的撤銷權或買回權，即如果被征收集體土地沒有在規定期限內按照原定公共利益使用，原農村集體土地權利人可以主張買回該土地。
（二）尊重農村集體土地權利人意愿，確立公平補償原則
所謂公平補償包括幾下幾點原則：第一，就行政機關而言，要充分尊重市場，以被征收的集體所有農地所在地的市場價為基準，并充分到失地農民的社會保障與再就業問題；第二，就農村集體組織內部而言，要平衡好集體組織和成員的內部利益；第三，擴大農村集體土地征收補償的范圍，例如必須考慮被征收土地因為開發方案被批準而增值的收益情況，保障被征收權利人能夠從中獲取合理的預期增值收益；第四，創新農村集體土地征收補償大的方式，除了現金補償外，還應該更加重視土地承包經營權入股、土地權利換換社會保障等長遠的補償機制，強化失地農民的生存與發展能力。
注釋：
陳小君.農村集體土地征收的法理反思與制度重構[J].中國法學,2012（1） .
