時間：2023-10-07 08:52:08
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當前，我國農村集體土地管理面臨的兩個復雜問題即面對農民建房和鄉鎮人民政府違法用地的問題，筆者根據自己十幾年來的工作實踐，試作如下探討：
一、農民住宅用地是農村土地管理中最復雜的問題
1、農宅管理不是哪一個地區的問題，而是整個中國農村工作面臨的最棘手的問題。中央三令五申保護農民的合法權益，《物權法》第六十六條亦規定，保護公民的私有財產不受侵犯，《民法通則》中也對物權作了相關規定，但這必須是在合法前提條件下的財產才能受保護，而在違法占用的土地上的建筑，怎能合法化？怎能受保護？在《中華人民共和國土地管理法》中明確規定：未經批準或騙取批準的建設非處即拆，是不能受到法律保護的。筆者個認為法律、政策過于親民，有時會擾亂正常的執法環境，如在2000年我省下發的《致全省農民朋友的一封信》中提及“農村居民建房除繳納5元工本費外，不需交任何其他費用。”這讓農民朋友確實減了負，但也不乏讓農民朋友誤解，思想松懈，疏忽了一項稅費，耕地占用稅，即農民建房占用耕地應當繳納這項稅費，進行農用地轉用報批后并依規劃建房，后來有農民朋友向省級相關部門進行核實，確實該繳納這項稅費。這表明省級這封“信”措詞過于籠統，不夠透析。不繳納稅費讓老百姓產生一個誤區，認為國家現在再也不管農民建房了，他們將可以隨意隨處建房，所以就出現這樣的建設畸形：在2001年以來我們國家不論在城市特別在農村中大興土木，建大宅、豪宅的現象隨處可見，面積明顯超過各地區的農宅建設標準。
2、還有一些不法房地產開發商看準農村廉價的集體土地，就在城鄉結合部搞房地產開發，近幾年建筑材料價格上漲、工價上漲造成建筑成本上的增加，導致地價房價飚升，房地產熱居高不下，形成一定的泡沫經濟和通貨膨脹。
3、農村集體土地違法建設失控及難以管理的另一個方面。筆者認為是國土執法部門的人員配置和經費問題。自2005年國土體制改革垂直以來，作為最前沿最接近群眾的基層國土所，直接面對農村，矛盾繁多、任務繁重，對維護農村社會穩定、保障農民康居工程、促進農村經濟發展、建設社會主義新農村至關重要。工作經費問題，縱觀全國中西部地區，普遍不如沿海發達地區，大部分市縣對基層國土所的工作經費是自收自支。國土資源部早在2006年就出臺了六項措施，“支持社會主義新農村建設，”其中一項指出“重點加強鄉鎮國土資源所的建設。”筆者認為我國在國土所建設上還應當繼續調研和完善。
4、在農村集體土地管理中除了農民建房難以管理外，還有一個“老大難”，那就是鄉鎮人民政府違法用地現象。他們借招商引資或辦公益事業及民生工程之名違法建設，甚至還有的是“以租代征”，“光坐車不買票”或“先上車后買票”。從2005年起，國務院第15號令將正式施行，對土地違法實行衛片督查，對官員實行問責制，但至今效果仍甚微。
二、如何避免建設無序無規劃
建設無序無規劃這個問題在中西部地區最為突出。黨的十六屆五中全會指出，建設社會主義新農村是我國現代化建設進程中的重大歷史任務。2006年中央1號文件明確規定，新農村建設包括“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”五個方面，要求“以人為本，從農民最希望最迫切要求解決的那些生產生活中現實問題入手”。通過分析這段文字我們可以知道，要符合社會主義新農村的設想和要求，是離不開科學而有前瞻性的土地利用總體規劃和村鎮規劃。近幾年我省乃至全國都在進行一大舉措：節約集約用地，對土地進行整理，整合資源。
1、對農村宅基地進行“騰籠換鳥”搞置換，對建設用地實行“增減掛”，遵行“地盡其利，地利共享”的原則，這是國家各級政府行政為民的最好驗證，既可以集約用地，又可以推進農村城鎮化發展的進程，同時增加了耕地面積。最終目的是為了改善生產、生活和生態、環境，確保土地資源的可持續利用。以上這些都離不開土地利用總體規劃和村鎮建設規劃。國土資源部在2006年出臺的六項措施進行社會主義新農村建設中有三項提出“要加強農村用地規劃和管理，對新農村建設示范點的土地利用總體規劃修編給予優先安排，在土地利用年度計劃中也將合理安排新農村建設用地，要積極推進土地整理，相關經費向基本農田保護區和土地整理重大項目工程傾斜，要提高新農村建設的能力和水平。”我們不難看出，用地建設，規劃先行。《中華人民共和國土地管理法》第4條規定：“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。”第36條第一款有規定“非農建設必須節約使用土地可以利用荒地的不得占用耕地、可以利用劣地的不得占用好地”。分明強調沒有規劃就沒有節約，沒有節約就沒有新增耕地，這必然會畸形建設，形成惡性循環。
2、農村的亂搭亂建無序無規劃建房，管理亂、臟、差必然給生態、環境帶來不利影響。曾任國家環保總局局長的周立賢在全國土壤污染狀況調查視頻會上指出：“中國土壤污染總體形勢相當嚴峻，受污染耕地占耕地總面積的十分之一以上，多數集中在發達地區，不完全統計全國目前有1.5億畝耕地受污染。”現在土地違法用地現象“梯度西進”，農村建設及工業企業在農村建設逐年增加，環保環評均不合規，污染物排放逐年增加，加重了土壤污染的比重。
3、從本質上來說，土地利用規劃和村鎮規劃主要是從社會經濟發展角度考慮，為公開利益服務的，它是一種政府的公共管理行為。所以，我們國家在農村集體土地管理與規劃的前瞻性和可操作性上有待加強，在規劃施行過程中明顯感到有的規劃區不科學，準入條件不適合制約了當地經濟發展，規劃時間拖延太長，影響了規劃的實施，目前中西部地區影響暫不明顯，而在沿海發達地區，不管在城市還是在農村都曾經歷“建設規劃、拆遷再建設”這樣的畸形發展。這樣大大的耗費人力、物力、財力，是本末倒置，何不先行規劃，再批準建設？筆者認為我們國家“規劃低效論”、“規劃無用論”應該加緊完善，增加這方面的法律法規，以促發展、保和諧。
三、我國的農村集體土地管理與規劃可以借鑒一些發達國家的先進做法
1、在美國，土地資源的利用和規劃，其法律法規主要有兩大來源：（1）、依據聯邦憲法授權由聯邦、州或地方立法機構通過的法律；（2）、州、郡、市政府所頒布的行政法規。實行“分區制”是美國各地方政府控制土地利用的最主要措施，它是土地利用規劃的重要基礎，通過土地分區和土地細分來控制和管理土地的使用。在農村，美國同樣是重點保護基本農田，防止城市的無限制蔓延。地方政府運用土地利用規劃和《農業分區條例》來管理和控制農業地區的土地開發和使用。
2、在日本，1989年末，通過了《土地基本法》，該法的主要觀念是強調“土地的公共性”――即土地的適度利用，按照計劃使用土地，抑制土地投機及隨著土地增值稅負擔也應適度增加等內容。日本20多年前的“土地神話”現已成泡影。中國的土地調控應以此為反面教材加以吸收和應對。筆者認為在我國實行土地管理為主，規劃及市場配置為輔的土地優化配置策略，建立依法、依規劃的管理模式非常必要。
高舉法律法規之利劍，管好國土，讓權益與規劃在陽光下并行。
關鍵詞：城鎮統籌 集體用地 規劃管理
Overall strengthening of the collective land of modern urban planning and management of a reasonable
[Abstract]：Article analyzes the existing collective construction land planning and management of the problem and its root system to areas of planning and management reform as an example to sum up the experience, the idea of planning, content and implementation of management, put forward some ideas for Peer reference
[Key words]：Urban Co-ordination Collective land Planning and Management
前言
在集體建設用地規劃實施過程中，規劃預期和實施現狀的巨大落差，恰恰說明了集體建設用地規劃體系中這一內在機制的缺失。因此，全面分析集體建設用地利用中的制度缺陷及由此引發的問題，進而為集體建設用地規劃管理提出一個相對完善的制度框架，就成為當前集體建設用地規劃研究中所必須考慮的問題。
1 城鎮集體用地規劃管理的弊端
（1）布局散亂
資料顯示,現大多鄉鎮地區集體建設用地的布局都處于自發和無序的狀態，將房子建在靠近道路和其他基礎設施的地方,而很少考慮是否有規劃的限制。而很少考慮社會、生態等其他方面的影響。盡管農村經濟的特征決定了其建設空間布局有別于城市區域。客觀上也影響現代規模農業的發展
（2）土地違規開發
集體建設用地的違規開發規模更有勝于國有土地,而其監督和查處則更為困難。原因是這種違規規模相對較小，分布零散，且在時間上具有較大的隨機性，而基層部門在解決鄉村用地違規時往往帶有“安撫” 性質。這些違規開發主要包括以下幾種情況：宅基地少批多占或未批先占，私自搭建或擴建，拆遷或征地中對此類違法用地的補償則進一步助長了這種動機；擅自轉變農地用途，用于興辦企業或各類公共設施等。
（3）用地隱性流轉積累了潛在的社會矛盾
在城鄉結合部及鄉鎮企業相對發達地區，各類中小企業對低成本用地的偏好、進城務工人員對低廉的居住成本的要求與農民集體和農戶參與分享城市化、工業化收益的強烈動機一拍即合，各類隱性流轉大量出現。由于現有的集體建設用地管理制度既不能對此有效抑止，又沒有盡快加以適應和規范，不但在現有的流轉中隱藏和積聚了大量潛在的糾紛，同時，這對今后的制度改革也將施加巨大的限制。
2 集體建設用地規劃管理制度
（1）法律與集體發展動機的沖突
《土地管理法》規定：“任何單位和個人進行建設，必須依法申請使用國有土地”。房地產領域城市高昂的房價同樣促使供需雙方在利益上找到了結合點，這是集體建設用地流轉的內在動因。但法律上的限制卻使現實發生了扭曲：由于法律上的限制，城鎮區域的規劃很少考慮此類經營性用地的實際需求，而這種需求又具有現實的合理性，國家對農民增收、建設新農村等問題的政策性表述又進一步增加了這種需求的合理性，缺乏適應性的規劃和現實發展要求的沖突必然催生用地上的違規。
（2）土地市場的依賴性
當前政府預算內收入中，50%以上來自于農地非農化的相關收入，預算外收入則主要依托于低成本的征地制度通過土地出讓來實現。加上城市財政對土地市場的依賴， 地方政府考慮集體建設用地規劃發展空間的動機之弱就不言而明，這需要征地制度進行相應的改革，但從長期看，尋求可持續的土地財產稅收來源，以及在集體建設用地使用及流轉過程中盡快規范使用稅、所得稅、增值稅等稅收的征收制度， 保障政府在土地增值過程中合理的收益分享權，是弱化政府控制或壟斷土地一級市場的動機，從而在一個包容了多元利益的、更加完善的制度框架內支持并著力規范集體建設用地市場的關鍵。
（3）規劃編制體制與實施保障能力的滯后
當前的規劃尤其是具有控制性的土地利用總體規劃，主要偏重于用地指標的控制管理， 對規劃布局上的彈性則考慮不足，致使規劃僵硬而缺乏操作性，加上審批程序冗長等行政原因， 現實與規劃的脫節就幾乎是必然了：規劃中重編制而輕實施的傾向；鄉村一級的空間布局規劃編制水平仍嚴重滯后于城鎮建設區域，不同規劃體系間的協調以及規劃中的彈性對農村經濟發展的需要適應性明顯不足。
3 集體建設用地規劃管理的實踐
（1）政府主導型
政府主導型的改革實踐主要見于政府自上而下著力推動的城鄉土地利用空間結構優化當中。政府主導型的集體建設用地規劃管理改革是由政府編制集體建設用地規劃方案，方案審批后由政府財力保障實施的改革實踐。其典型特點并不是技術性的規劃布局方案本身，而是政府通過一套有效的集體與農戶的權益保護方案，尤其是通過對農戶土地財產權益賦予長期的保障，調動集體和農戶參與實施規劃的積極性，使規劃成為一個以實施成效為導向的綜合性管理過程。比如蘇州，主要是按照“城鄉建設用地增減掛鉤” 的思路，重新編制鎮村布局規劃。為激勵農戶進行村莊搬遷的積極性，同時適應農民進入城鎮后農業經營方式的變化。
（2）市場主導型
市場主導型的改革實踐主要發生在農村非農經濟相對發達地區，市場主導型的主要特征是規劃布局調整和實施的動力主要來自市場自發秩序的推動，政府更多從管理者的角度予以引導和規范。這類實踐中，政府管理和服務的色彩比較突出，而行政強制性色彩淡化，各類集體經濟組織在其中發揮了關鍵性的作用。比如廣東南海的特點是農村集體主動對其土地進行“ 三區” 規劃，把土地功能劃分為農田保護區、經濟發展區和商住區，并通過組建土地股份合作社統一開發經營。
4 結合筆者工作經驗的政策建議
（1）加強城鄉統籌規劃
以建設用地“增減掛鉤”方式，在不增加耕地保護壓力的前提下，通過農村建設用地的結構優化以及具有彈性的可建設區的劃定，為集體建設用地流轉解決規劃空間和指標的雙重需求，并通過允許集體建設用地的市場化流轉顯化其資產屬性，為解決農村建設布局調整的資金需求和多樣化的集體建設用地開發方式提供激勵。
（2）新增加建設用地的規劃布局應統籌
建設用地開發所形成的土地收益應主要留歸農民集體，并通過以預留集體產業發展用地、留房出租等方式保證農民有可持續的收入來源。鼓勵集體產業參與規劃實施和土地開發，促進集體非農產業的自我發展，有效改變農村發展的內在機制，增強其自我發展能力。完善集體建設用地及其流轉中的登記發證和稅收管理，明確集體建設用地流轉的市場管理規則， 加大政府對集體建設用地的公共資源投入，促進城鄉土地市場的協調與互補，使之基于市場的原則有效融合，并在規劃編制、實施管理中充分發揮利益機制的調節作用。
（3）引導和規范農民土地股份合作
有效組織和引導農民參與集體建設用地的規劃管理，以降低規劃編制和實施中的交易成本，并有效促進集體內農業、非農產業向更高層次發展，有效改變農村發展的內在機制，增強其自我發展能力。
在土地使用權轉讓市場形成過程中,首先,應當規范政府行政劃撥和競價出讓土地使用權的范圍和行為。具體講,國家征用出讓土地的權力和范圍應當限定在公共用地(非競爭性和非贏利性用地)和公共政策產業政策重點扶持的建設項目用地(如國家重點基本建設工程、城鎮建設、水利建設等)的范圍之內。一般企業和個人用地從土地使用權轉讓市場中取得,而不再繼續享受征地劃撥地的優厚待遇。其次,還應當規定,凡已按公共用地征用或因某種公共政策而征用的土地,或因使用到期、違章用地而收歸政府的土地,一旦結束使用,應盡量采取競爭方式公開出讓。其三,某些企業或個人確實需要使用農村集體土地時,因涉及土地所有權轉移問題,目前可暫采用先由國家征用,再由政府按市場價格出讓的辦法辦理。
農村集體土地使用制度改革以后,普遍實行了,對恢復和發展農村經濟發揮了重要作用。但也出現了許多矛盾。如按人平均分配而出現的小塊地塊、“綹綹田”,影響了耕作效率的提高;政策規定土地承包15年或者多少年不變,實際上都在變,因而,農民缺乏穩定感;誰是集體土地所有權的真正代表,誰也不知道,等等。這些問題不解決,必然影響農民生產積極性,土地浪費、破壞現象將制止不住,所以,深化改革,勢在必行。
第一,不允許基層干部隨意調整農民土地使用權,堅持中央規定的15年不變的政策。中央雖有15年不變的政策規定,然而,大多數地方沒有或不完全執行,其借口是人口增加了,要吃飯,沒有地不行。這樣做的結果,既不利于計劃生育工作,又影響農民向土地進行長遠性質的投入,對中央政策作用的發揮起了反作用,這仍然是目前導致土地使用權的不穩定的主要因素。
第二,對非農業征地進行限制。強制性征地的范圍應限制在非商業性的公共事業,如國家基本建設工程項目用地、學校、醫院、行政管理機構等用地。目前隨意征用耕地的現象隨處可見,其原因,一是現有法律不完備,二是即使這不完備的法律也不能完全被執行。解決這些問題的最有效的辦法,就是完善有關法律、法規和政策,增加土地使用者的權力。
第三,明確集體土地所有權法人代表。我國現有土地制度是公有制,土地歸“國家所有和集體所有”,但在法律上土地所有權的“主人”不明確,實際上是“各級政府管理,少數單位與個人支配”。名義上,國家和勞動者集體擁有土地所有權,但把握這種權力的是各級政府。真正的主人是那些實際有權或盲目用權支配土地使用權的人和單位。在約束機制不力的情況下,加上受巨大利益的驅使,導致了包括房地產熱在內的的現象大量出現。
第四,明確農村集體土地所有權權能界定范圍。所謂所有權,是指所有制形式在法律上的表現。因此,集體土地所有制在法律上表現為集體土地所有權。根據《民法通則》第七十一條規定:“財產所有權是指財產所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”那么,集體土地所有者對其財產―――土地是否也享有占有、使用、收益和處分的權力呢?現行的有關法規、法律中還沒有這方面的具體規定,因此,實際中難免出現許多對農村集體土地開發、利用、經營、管理以至使用權轉移等方面的不規范行為和違法行為。“管好、用好土地”不要把它看作只是政府土地管理部門的事情,應當被看作是農民自己的事情。僅僅依靠政府管理不過來,要靠廣大的農民群眾共同來管,使“管好、用好”土地變成群眾共同行動,才能管得住、管得好。這就要求給農民一些本來屬于農民的權力,明確集體土地所有權法人代表并真正行使土地所有者對其財產―――土地應享有的一切權力。
第五,最后一個關于農村土地使用權市場問題,這也是一個熱點問題。主要集中在規模經營上。從發展的眼光看,一切稀缺資源優化配置的必由之路是流動或轉讓。土地制度建設任務之一,就是促進土地流轉市場的形成,擴大農戶經營規模,實現資源的優化配置。
土地不僅是資源,而且是重要的資產。加強土地資產也是土地制度建設的重要內容之一。建議從下列方面實施深化改革:
⑴嚴格控制耕地的“農轉非”。要正確處理經濟發展與保護耕地的關系,堅持“一要吃飯,
二要建設”的方針,合理配置土地資源,政府首先應制定宏觀土地管理計劃和切實可行的年度土地利用計劃(指用于建設的耕地計劃),在執行中不得突破;同時要增強計劃的透明度。
⑵政府壟斷一級土地市場。國有土地屬全民所有并由政府全權代表。因此,土地使用權出讓由政府審批,土地部門辦理手續,其它任何部門和單位無權行使土地出讓權。但是,土地使用權轉讓是十分復雜的工作,應當聽取其它有關部門的建議。
⑶建立健全建設用地的監督與約束機制。不受約束的權力容易產生腐敗。監督與約束機制包括:對政府建設用地計劃制定與建設用地審批的監督與約束,可以通過“人大”的職能來實現;涉及土地管理方面政府相關部門之間的相互監督與約束,以使行政各部門的行為符合政府決策下實施的規范;政府土地管理部門對社會其它成員建設用地的監督與約束。
目前，我國的農村土地管理中存在著一些問題制約著農村土地資源的合理利用，使得農民的土地權益受到損害，引起農民的一些不滿。下面從一些土地利用不規范不合理的內容來對問題進行詳細地說明。
第一，集體經濟的質量不夠高，土地利用率比較低。根據我國的《憲法》和《土地管理法》中有關于農村土地歸屬權的相關規定，其中說明農村土地的所有權是屬于集體的。而集體是一個較為復合的概念，它使得土地是歸農民所共用的，但農民又不能自主地決定土地的使用，也不能對土地進行隨意地處置。在農村實施了稅費改革等制度后，集體的經濟模式使得農民的收入較之前有一些降低，很多農民在土地上得到的收入也僅僅是靠農作物來實現，這些收入勉強只夠他們的基本生活而并不能使其生活質量有很好的改善，農民種地的積極性不高。因此現在越來越多的人選擇將土地承包給他人而自己選擇外出打工或者做生意。還有一些地方有土地外包的情況，即從農民那里以便宜的價格承包土地之后再將其進行高價的轉讓，從中謀取暴利。這些都使得農民的土地權益受到損害。
第二，土地過戶流程還有一些問題需要優化。根據目前的相關流程，土地在流轉的過程中農民很難通過正常的途徑使自己獲得更多的利益。農民在土地經營的過程中主要受到國家政策的引導，集體經濟的環境使得在土地承包合同中農民的權益不能得到很好的落實。因此在目前，農村很多的土地管理干部會利用這一點將大筆的土地轉讓金收入自己的腰包，而農民只得到很少的一部分，使農民的利益受到極大的損失。這也是農村土地管理中存在的重點問題。
第三，在征地的過程中存在一些不合理的現象。農村的土地征用程序要按照相關的政策來執行，但很多的農村干部并不遵從相關的規定來進行，反而克扣農民的土地征收所得款。農民對于這一現象有很大的不滿，希望這一問題能夠得到有效的解決。
2.我國現在的土地管理法存在的一些問題
之前論述的農村土地管理中存在的一些問題，在我國的土地管理法都沒有具體的規范，這也使得這一問題解決起來較為困難，很難有一個嚴格的標準去保障農民的土地權益。目前土地管理法中所存在的一些問題主要表現為：第一，對權力的規定缺乏相應的說明。比如土地法中規定財產在進行分配的時候要按照所有人的利益來進行分配，這一規定是為了解決土地權力中存在的限制問題。但是在實際的操作過程中，由于我國的土地使用權是集體使用權，集體土地的最終處置權是屬于國家的。這就剝奪了農民集體土地的出讓權，使得農民集體所應享受的收益不能得到落實，全部流入國庫。第二，根據《土地管理法》的相關規定，當國家為了公共利益而需要對土地進行征用的時候給予一定的補償。但是在法律中卻并沒有對“公共利益”進行明確的說明。這就使得只要取得了土地征收的批文，無論其用途是什么，均認為是符合“公共利益”的，這一法律條款被濫用。《土地管理法》和《物權法》中規定的征收土地的補償是十分少的，一旦農民的土地被征收，補償款完全不能保障農民的生活，再加上一些部門既是權利部門又是土地征收方，這使得其根本不會考慮農民的利益，而一味地去鉆法律的空子，減少對農民土地的補償，使得土地被征收的農民的權益被大大的損害。第三是對集體土地被征收的農民相關的救濟政策沒有落實到位。在法律中規定了如果土地的被征收者對于補償的標準有爭議可以經由縣級人民政府協調，如果協調不成功可以由人民政府進行裁決，但是在實際的操作過程中，縣級的人民政府根本沒有依法設立協調機構來專門解決土地征收補償標準爭議的案例。因此這項條款就形同虛設，并沒有起到保護土地被征收者的權益。
3.改變農村土地管理中問題的相關對策
3.1依法行政，落實政策
土地管理法的中相關權利能否得到落實很大程度上取決于干群關系是否緊密。因此要加強對農村干部相關法律知識的培訓，提升其政治覺悟，使其在工作中努力做到依法行政，運用自己手中的權利為百姓的利益和人民的富裕盡自己的一份力。政策的落實可以使得廣大農民的權益得到保障。
3.2努力落實農村土地承包經營管理制度
要在農村地區普及土地承包法的相關規定，采用多種方法和形式使農民了解土地承包經營管理的制度，從而使得他們對國家的土地政策更加了解，更好地利用法律來維護自己的權益，同時也明確自己的義務。對農村的干部要加強法律法規的教育，提升其法律的意識，使其工作做到有法可依，依法行政，這樣就可以使其轉變工作的思想，端正作風，更好地維護農民的利益。對于土地承包，要以穩定和健全的承包關系為前提，做到有償、自愿并且依法進行土地承包，并不斷地探索新的機制，使得土地的流轉更加順暢同時使農民的土地利益更加有保障。
3.3做到保護耕地和發展經濟兩手抓
現在，我國越來越意識到農村土地管理的重要性，加大了土地管理的力度。因此，在這樣的大環境下，我們要努力做到既保護耕地又發展經濟，轉變原有的傳統思想，與時俱進來給農民創造更多的利益，使其生活更加有保障。要積極地開發新的耕地，并加大對舊城以及老村的改造力度，將閑置的基地充分地利用起來，努力使得農村土地的利用率得到提高。
3.4提高土地補償的標準
目前征收農村的土地補償標準太低，并且土地增值分配非常的不合理，這使得廣大的農民利益受到損害，引起極大的不滿。同時土地補償標準太低也導致現在大量的耕地被人以極低的代價征用，造成耕地的大量減少。為了解決這一問題要盡快提高土地補償標準，出臺一些政策給予農民合理的補償。在對土地補償標準進行計算時，除了要考慮到征地前幾年糧食作物的價值外還要考慮到土地這一重要資源的市場價值。將補償的分配機制進行適當的改革，使得集體和農民個人所享有的補償比例在一個較為合理的范圍內。對于農民應該享有的補償費要直接分到農民的手里，避免層層分撥層層被克扣的情況發生。對于耕地征收要采用慎重的態度，堅持科學的發展觀，不能僅僅為了招商而大量地征收土地導致農民失業，生活失去保障。
[關鍵詞]土地登記管理；常見問題；對策
前言
在近些年來，土地登記管理中經常出現政府與市場職能模糊、法律效力缺乏明確性、土地信息的應用價值不高等問題，嚴重影響到土地登記管理工作，必須采取有效的措施，對此，本文主要對土地登記管理中常見的問題及其對策進行分析。
1.當前土地登記管理中常見的問題
1.1政府與市場職能模糊
在現階段土地登記管理中，主要由形成單位來進行辦理，但是，在實際登記管理中，卻存在一些行政單位并沒有經過授權違規將土地登記的工作交給贏利性事業單位進行辦理，從而造成土地登記管理的混亂現象[1]。另外，政府的相關行政部門也并沒有為企業辦理提供地圖測繪等工作條件，使得土地登記管理工作中，政府與市場的職能出現模糊的現象。
1.2法律效力缺乏明確性
一般情況下，土地登記管理需要嚴格遵循著相關的法律規定，而且，在整個土地登記管理中，法律效力也能對土地財產權起到一定的保護作用[2]。但是，就當今土地登記管理工作的情況來看，法律效力缺乏明確性，無法真正將土地登記的規范性文件提升為法律層面的文件，從某個角度來講，法律效力不明確對土地財產權益的保護作用并不高。
1.3土地信息的應用價值不高
土地信息對提升土地登記管理效率有著極大的作用，尤其是在近些年計算機網絡技術的發展，可以實現土地信息的共享，將信息作用充分的發揮出來。但是，現階段土地登記管理工作中，對土地信息應用價值缺乏認識性，土地信息的應用并不高，很多信息更新滯后，而且，在使用計算機專業技術之后，土地信息雖然也錄入到計算機內，但是卻沒有有效的實現信息共享，使得信息的應用價值未能全部的體現出來。
2.土地登記管理中常見問題的解決對策分析
2.1明晰政府和市場在土地登記管理中的職能
通過以上對當前土地登記管理中常見的問題分析得知，現階段土地登記管理中出現政府與市場職能模糊的問題，影響到土地登記管理工作的效率，對此，應明晰政府和市場在土地登記管理中的職能[3]。首先，土地登記管理應嚴格的按照相關法律規定進行，規定中認為縣級以上的國土資源都必須由行政主管部門作為土地登記的主要管理部門，同時，相關的土地登記機關必須執行政府部門的職能，積極做好相關政策、規章、技術指標等推廣工作，并適當的去干預相關的土地權力關系。其次，要不斷的完善規章制度，并保證高效體制運行下形成各實體之間的相互制約、相互促進的體制，尤其是一些中介結構的介入，相關人員必須取得準入資格證，并在社會經濟發展中不斷的去提升自身的專業知識水平，積極做好地籍、土地登記等相關的測量工作，從而保證土地登記管理工作的順利進行。
2.2全面提升土地登記管理的法律效力
從市場經濟的角度上來看，土地市場是市場經濟的重要組成部分，尤其是土地不動產領取更是人們經濟活動的重要方面之一，而通過以上的分析了解到，一旦對土地登記管理的法律效力不明確的話，勢必會影響到土地市場的正常運行，對此，要全面提升土地登記管理的法律效力[4]。首先，應完善土地產權登記法律制度，加強對土地權力變動的保護，并將法律的效力充分的發揮出來，確保土地登記管理工作的順利進行。其次，要確定法律效力的層次，從我國的法律發展情況來看，法律效力最高的就是憲法，其次是行政法規、地方性法規等，對土地登記管理的法律效力要結合不同法律的特性進行合理的運用，并針對土地登記管理頒布相應的法律法規，例如，《土地登記規則》、《土地登記法》、《物權法》等。
2.3提升土地登記管理的信息化服務
首先，應正視土地信息的應用價值，提升土地登記人員的全新觀念，積極主動的去接受新的知識，了解土地信息能夠給土地登記管理帶來的好處。其次，加強信息化網絡建設，不僅要將土地的各項信息錄入到計算機系統中，更要實現土地信息的共享，將土地信息的應用價值充分的發揮出來，而且，通過網絡服務化的普及，更有利于土地市場的順利發展。
3.總結
通過以上對土地登記管理中常見的問題及其對策的分析，作者結合自身多年工作經驗，以及自身對土地登記管理工作的認識，主要對當今土地登記管理中常見的問題進行剖析，同時，也提出了明確政府和市場在土地登記管理中的職能、全面提升土地登記管理的法律效力、提升土地登記管理的信息化服務等幾方面改進對策，希望本文的分析，可以為土地登記管理工作提供一定的參考，更希望同行人士共同探討相關方面的問題。
參考文獻：
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【關鍵詞】土地問題；管理政策；現狀研究；對策分析
一、土地管理制度中存在的立法問題
（1）在現實的土地管理法制中，國家對于土地資源擁有最終的決定權，在國家利益需要的時候，國家有權對任何土地進行征收，并給與一定的補償。也就是說對于集體土地所有權而言，最終村民并沒有出讓權，或者說土地的出讓權被剝奪了，這使得在土地出讓方面，本應該獲得既得利益的農民并沒有獲取到這份收益，從權益來看，農民并不擁有土地處分的的權力。（2）在現實的土地管理政策當中，作為鄉、鎮、縣和市政府，他們在土地的征收過程中，往往擔當的是政策的制定者和政策的實施者，所以對于土地征收這個過程而言，農民并沒有在任何的權力，對于土地征收過程中出現的各種行為，法律所賦予的各種權力也無法保證農民的利益。（3）在現實土地所有權方面，本來應該是由農民自己決定或者說由農民集體來決定，但是在實際中，往往是農民的這種權力最終被村委會侵占了，在關于土地的征收方面，農民并沒有表決權，而是由村委會直接決定，這與國家法律制度是不相符的，但是在實際操作過程中卻非常普遍。（4）國家相關法律對于土地管理方面也有相應的說明，對于違反國家法律的土地管理行為，在刑法方面也有重要的說明和補充。但是反觀國家其他法律條款，對于侵占國家土地和集體土地的行為懲治程度還是比較輕的，甚至一些懲治措施并不能對于實施人員給與足夠的懲治，這也在一定程度上助長了各種土地侵占行為的發生。
二、土地管理制度中的執法問題
（1）國家對于土地利用做出了詳盡的說明，要求在土地使用之前，應該對于土地的使用做出相對比較詳細的說明和規劃，但是在現實當中，大多數土地使用都沒有詳細的規劃，往往最終申請和審批都是根據農村的習慣而定，并沒有任何的依據。（2）作為鄉村的行政決策機構和管理機構——村委會，往往承擔的是上級單位的下屬機構和群眾的代表人員兩個身份，所以這種尷尬的角色往往在實行過程中，充當了上級政府的傳話筒，對于農民自身利益并不具有維護權益的能力。（3）在土地征收過程中，如果農民對于征收的政策和給與的利益補償不滿意，應該有專門負責申訴的機構和人員來從事此項工作，但是目前對于該項工作并沒有專門的部門來承擔，而往往是通過請愿或者上訪，這在一定程度上也使得很多地方工作人員更加的肆無忌憚剝奪農民的權益。（4）長期以來，土地管理當中，各種土地違法事件頻繁出現，究其原因，最主要還是各種既得利益在從中作梗，尤其是一些管理部門和管理人員的既得利益，所以對于土地執法，重要的是剝離這些既得利益。
三、對策研究分析
（1）對于土地管理過程中出現的這些問題，立法是關鍵。從土地的征收到土地的使用等，筆者認為每一個環節都應該制定比較完整和詳細的法律，并且由農民真正的來實施自己土地的決策權，在土地征收過程中，應該非常明確的說明由農民集體來決定土地，而不是由村委會獨立來決定，在決策過程中，農民集體通過討論對于征收過程中的各個細節都應該通過村民的集體表決來完成，對于一些不懂的環節，可以聘請專業人士來幫助完成，但是聘請人員也應該得到村民的認可。當然，對于在土地征收和管理過程中出現的各種違法亂紀行為，都應該通過法律的方式來追究相應的責任，并給與相應的懲罰，只有這樣才能懲戒違規人員和違規行為。（2）在針對土地管理中的執法問題，從法律的制定者，到法律的實施者，到最后法律的適用者，絕對不能把相關執法人員作為前兩者，而把農民作為后者，在執法過程中，對于執法人員和相應的管理部門如果出現違規行為，也應該受到上級部門和百姓的監督和管理，一旦出現違規行為，上級單位和司法機構應該公平公正的給與及時的處理，對于包庇和拖延違法行為處理的，應該給與更加嚴厲的懲罰。只有這樣，才能使得執法行之有效。
參 考 文 獻
[1]唐細宗．我國現行集體土地管理制度存在的突出問題與對策思考[J]．經濟與社會發展．2009（2）
[2]裴蕾，濮勵杰．我國現行土地出讓方式中存在的問題及對策研究[J]．安徽農業科學．2008（21）
【關鍵詞】土地使用權 抵押 增信
土地使用權作為一種特殊的抵押物，有很多不同于其他抵押權的特點。根據我國有關土地抵押的法律規定，設定抵押權的土地使用權，其權利主體不同、土地取得方式不同、土地的所有制不同、土地的用途不同，都會對土地使用權抵押合同的合法性產生重大影響，相應地，以不同的土地使用權抵押對債券增信，也會產生不同的風險和效力。本文將著重分析土地抵押增信效力問題。
一、土地使用權的分類
我國的土地使用權在大體按照土地的性質和使用用途兩個方面來分類。
按土地性質的不同，可分為劃撥土地使用權和出讓土地使用權。出讓的土地使用權，是受讓人依法向國家購買的一種財產權，受讓人有權在規定的使用年限內依法處分土地使用權；劃撥的土地使用權是國家無償劃撥而來，土地的使用者沒有土地的處分權。
按使用用途的不同，土地使用權可分為12類（一級類）和57個子類（二級類），其中涉及可設定抵押權的土地使用權，主要包括商服用地、住宅用地和工礦倉儲用地三類{1}。
二、土地使用權的設定抵押權的條件
我國關于土地抵押頒布的最早的法律是于1990年5月19日《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，此法與后來的《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中華人民共和國擔保法》、《關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》、《中華人民共和國物權法》等共同構成了土地使用權抵押的法律框架。
根據以上規定，可以設定抵押權的土地使用權主要有以下幾種情況：第一，以出讓方式取得的國有土地使用權。出讓的土地使用權，是受讓人依法向國家購買的一種財產權，抵押人既可以單獨以土地使用權抵押，也可以與其地上房屋等建筑物、構筑物同時抵押。第二，以劃撥方式取得的國有土地使用權，只有在地上建有房屋等建筑物、構筑物時，才能與房屋一起設定抵押權。但是，在抵押權實現時，依法作價、拍賣或變賣房地產后，必須從所得價款中繳納相當于土地使用權出讓金的款額，抵押權人方可優先受償。第三，抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權。第四，鄉（鎮）村企業以廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權可同時抵押。上述第三四項抵押涉及的集體土地使用權，在抵押權實現后，未經法定程序不得改變土地集體所有的性質和原土地用途。
三、關于房屋和土地的關系
由于房屋與土地具有不可分離的依附關系，因此單獨以房屋或土地使用權為抵押，都必然涉及二者的關系如何處理的問題。我國一向采取“房隨地走”或“地隨房走”的雙向原則，即在抵押權設定之時，法律將房屋和土地使用權視為一個整體，不允許將它們分別抵押。《物權法》第182條、《房地產管理法》第31條和《中華人民共和國擔保法》第36條都有相應表述。
盡管如此，在實踐中可能出現以下情形，影響抵押效力，甚至出現法律風險。
抵押人以土地使用權抵押，抵押權生效時地上不存在可以抵押的房產，這時抵押權的效力不及于新增建筑物，因此在實踐中要定時關注抵押凈地新增附著物情況。《中華人民共和國物權法》、《城市房地產管理法》都規定：“建設用地使用權抵押后，地上新增的建筑物不屬于抵押財產。需要拍賣該建設用地的，可以將地上新增建筑物與建設用地使用權一并拍賣，但拍賣新增建筑物所得的價款，抵押權人無權優先受償。”
地上存在建筑物，土地使用權抵押與地上建筑物所有權抵押的矛盾。由于我國土地使用權抵押與建筑物抵押登記分別在土地管理部門和房產管理部門，容易發生房地產分別抵押并合法登記的現象，甚至建筑物所有人和建筑物所附著的土地使用權人非同一人，在抵押權行使時，存在法律風險。
綜上，不同種類的土地使用權在設立抵押時，應注意以下問題：
一是出讓地（凈地）：需關注土地今后的開發計劃、是否增加新的附著物等。若后續新增附著物則判斷抵押效力時應考慮附著物不屬于抵押資產，資產處置將受限；及時能夠處置抵押權人也無權優先受償。
二是出讓地（有附著物）：需檢查土地及附著物是否分別抵押過，在抵押登記時應對土地使用權和附著物都進行登記，排除房地所有權、抵押權相矛盾的情形。
三是劃撥地（凈地）：原則上不能夠抵押，但是取得市、縣人民政府土地管理部門和房產管理部門批文后可抵押；在計算抵押價值時，應扣除處置資產時繳納的土地出讓金；同樣，后續應關注土地今后的開發計劃，是否會增加新的附著物等。
四是劃撥地（有附著物）：需檢查該土地及附著物以前是否合法抵押過，權屬是否有瑕疵；如沒有則對土地使用權和附著物都進行抵押登記。
四、土地使用權抵押的增信效力
土地作為重要的生產資料，其價值得到廣泛的認可。土地使用權抵押增信是當今信用債市場應用較多的增信方式之一。2012年，我國共發行1283支企業債和594家公司債，其中有增信措施的共有333支，通過土地抵押增信的有69支，另外，專業擔保公司提供第三方擔保一般也要求土地抵押權進行反擔保的，因此研究土地使用權抵押的增信效力有一定的現實意義。
一般來講，抵押倍數是最容易量化的衡量土地使用權抵押效力的指標，被廣泛應用于信用評級具體操作中，將抵押倍數對應區間賦值調整主體評級分數，就形成債項評級分數。
但是這樣難免忽略實踐過程中由于我國土地制度復雜性帶來的各類實際操作風險，從而是增加了行使土地抵押權的不確定性，影響了對土地使用權抵押增信效力。因此綜合考慮各種因素，土地使用權抵押評級可參考以下框架：
其中“不同種類的土地使用權抵押在實踐中須注意的問題”參照本文“三、關于房屋和土地的關系”，設立抵押權的土地使用權是否有法律瑕疵參照“二、土地使用權的設定抵押權的條件”部分。
注釋
{1}參考GB/T21010-2007《土地利用現狀分類》。其中上浮用地包括批發零售用地、住宿餐飲用地、商務金融用地和其他商服用地；住宅用地包括城鎮住宅用地和農村宅基地；工礦倉儲用地包括工業用地、采礦用地和倉儲用地。
參考文獻
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關鍵詞：城鎮化 土地利用 土地管理
中圖分類號：TU7 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）05（a）-0211-02
隨著我國社會經濟的發展，我國城鎮化進程大大加快。其中暴露的不少有關土地的管理和利用問題讓我們不得不對這些問題重視起來。分析土地問題產生的原因以及我們應當采取的對策，對改善土地利用管理，加快我國的城鎮化建設具有至關重要的意義。
1 當前我國城鎮化進程中出現的關于土地利用和管理的一些問題
1.1 城鎮化進程中出現的有關土地利用的問題
土地嚴重浪費閑置，土地的利用方式過于粗放。當前我國在城鎮化建設過程中對于土地的利用極不合理，不僅嚴重浪費了土地資源，而且城鎮化建設過程中對于土地的利用方式過于粗放。在現階段的城鎮化建設進程中，由于我國耕地的潛力沒有得到充分挖掘，因此造成了我國耕地資源的嚴重浪費。第二個方面，有些地方政府一窩蜂的建設開發區以及新區，但是他們拘束于有限的經濟實力導致相當一大部分的開發區資金和項目不能準時到位，最終導致了大量的土地閑而不用，以至于被長期擱置。
由于盲目追求較快的發展速度，因此在一定程度上忽略了對土地利用結構的合理安排。據不完全統計，目前我國大部分的城鎮建設區內的土地處于低效利用狀態，尤其是在鄉鎮的城鎮化建設當中，由于居民居住的比較分散，人均建設用地占有的空間普遍較大。再一個就是，城鎮發展的相當不集中，使鄉鎮的城鎮化建筑容積率過低。另一方面，對于那些被征用的土地來說，普遍存在著房地產開發的荒廢、工業園的荒廢等閑置土地。這些問題都在很大程度上嚴重浪費了我國的土地資源。第二個方面，城鎮的土地利用結構也相當不合理。由于在建設中忽略了內涵的建設，從而導致了工業和居住用地的比重較大，而有關城市交通、第三產業、園林綠化和公共設施用地的比重則較低，這就是我國城鎮化建設中存在的土地利用結構失衡的問題。
1.2 我國的城鎮化建設與現有的保護耕地的矛盾日益突出
隨著我國經濟的發展和社會主義建設的加快，使得一些地方政府在努力推進城鎮化建設的進程當中被所謂的經濟建設指標誤導了方向，這些做法違背了我國土地利用的總體規劃和我國保護基本農田及耕地的規定。由于一些城市規模在擴大，在這個過程當中必然伴隨著城鎮建設區的擴大和廣大耕地面積的縮小，尤其是在小城鎮剛開始發展的時候，只是采用了低成本擴張政策，不惜以占用大量耕地為代價。這表現在隨著社會經濟的發展和我國城市化水平的不斷提高，一些工礦企業用地、建設用地、農村住宅用地和交通拓展用地都占用了大量的耕地，有些甚至是優質良田。總體上來說，我國的城鎮化建設與保護耕地的矛盾日益突出。在當前中國耕地的利用上，雖然我國耕地的總量維持在一個較高的水平，但是其中有效灌溉面積較大的耕地卻是連一半也沒有。尤其是其中一些耕地中的灌溉設施損害嚴重甚至被盜用，使得我國耕地的質量不高，并且產量也受到了極大的限制。另一個不容忽視的方面就是耕地的污染程度日益加深。隨著我國工業化以及城鎮化的快速發展，我國的耕地由于受到了諸如工業廢棄品、生活垃圾、建筑廢棄物等具有污染性的廢棄物品的隨意堆放，造成了我國耕地的質量嚴重下降，污染程度一天天加深，既無法保障耕地的安全，也無法保障耕地上生產的農產品的安全。
1.3 隨著我國城鎮化建設進程的加快，土地供需矛盾也變得普遍起來
在當前的土地利用規定下，城市建設用地挖潛動力不足，由于城市化水平的不斷提高，必然帶來了城市建設用地規模的不斷擴展。但是在我國當前的社會制度下，福利保障制度不夠完善，因此農村的土地兼有社會福利保障和生存的雙重功能。在農村呆久了的農民不愿意拋棄土地去城市發展，而對于那些進城務工的農村人員，他們在農村擁有房屋的現象就相當普遍。這一方面造成了建設用地的重復占用，增加了城市建設用地的需求。另一方面，由于城市的就業容納能力不斷提高，農民在城市就業的機會也隨著大大增加，因此進程務工的農民對于土地投入失去了興趣。這種做法造成了農村耕地利用方式的粗放甚至是某些良田的撂荒。由于宅基地的復墾需要投入大量的資金，將那些節省出來的土地改為耕地就存在了一定的難度，而那些城市化建設當中所占用的耕地則是良好的耕地。由此我們可以知道，整理過的耕地在質量上很難與占用的耕地質量相平衡。基于上述原因，所以說我國城市化建設過程當中與土地供需的矛盾也就日益突出了。
1.4 政府的越權行為與農民的權益受損并存
有些地方政府在追求自身的利益時常常會在土地流轉中發生越權行為，侵害了農戶的收入享有權和自，具體表現在以下幾個方面：以所謂的公共利益為緣由，在沒有尊重農民意愿的基礎上采用非市場化的方法強行征用或者是占用農民的集體耕地，然后再以高價賣給那些潛在的購買客戶；以國家有困難為理由，根本不考慮解決失地農民的就業安置；以地方比較特殊的情況為緣由，不分給被征地農民應有的經濟補償；以發展當地經濟為理由，根本不尊重農民的意愿就強迫農民扭轉土地的承包經營權。這些問題的出現嚴重影響了農村的社會秩序和穩定發展。
2 出現有關土地利用和管理問題的原因
2.1 農村集體土地的權屬不夠明確
首先，農村集體土地的產權不夠健全，沒有應當有的處置權。村民們對集體所擁有的土地既不能夠進行出賣，也不能進行轉讓。其次，對農村集體土地所有權的主體界定的不夠清晰，也就是土地產權的歸屬不是明確的。
2.2 現存的土地征收和補償制度存在著弊端
就目前來說，土地的征收補償制度的弊端有二：一是對征收和補償的原則界定的比較模糊。二是對公共利益的內涵規定的比較模糊。在現存的我國有關土地的管理法中，沒有對公共利益的內涵進行較為細致的界定。
2.3 當前農村中的土地流轉體制不夠完善
當前農村中土地流轉體制的不合理表現在以下幾個方面：（1）關于土地流轉的合同內容不規范。（2）農村中土地的流轉不夠規范。（3）在實際中農村土地是按照統一的原則，這與市場經濟下農民對土地的需求相脫節。
2.4 對于土地的利用和規劃過于滯后于城鎮化建設
由于一段時間對土地缺乏有效的管理，導致了對土地的規劃和城鎮化的建設相脫節。再一個方面就是如今沒有整體的城鎮化關于土地利用的管理和規劃。這一方面導致了城鎮化建設發展過快，過于貪大求全，另一方面也造成了大量的土地資源的浪費。
3 對于我國城市化建設過程當中所出現的土地利用和管理的問題而采取的對策及方法
3.1 完善土地征收的補償制度，切實保障農民的切身權益
首先就是要在憲法中明確土地征收并補償的原則和標準，為以后的土地征收并補償提供科學合理可靠的法律依據。與此同時，還要明確界定公共利益的內涵，避免政府相關部門再次發生越權行為，避免政府的強行征地。然后要做的就是提高征用土地的公開透明度，在全國范圍內普遍推進土地管理法和國家推進征地預告的管理方法。在必要的情況下還要將部分程序的順序前移到報批前，保證農民享有充分的參與權與知情權。其次政府要努力探索一條不僅與市場機制相掛鉤而且與市場機制相適應的征地補償新機制。還有就是政府要積極探索研究征地安置的多種方式和方法。
3.2 科學制定并嚴格執行土地利用規劃
在現實中的城鎮化建設當中，土地利用規劃缺乏科學性、系統性、政策性和前瞻性，不能夠優化配置土地資源，造成了土地資源的浪費。為了避免這一現象，必須要科學合理的編制土地利用規劃。土地利用規劃要體現出節約以及集約用地的要求，還要調整原有的用地結構和布局，配合經濟結構、生態結構和社會文化結構，在循環經濟理論的指導下進行合理規劃。
3.3 整合土地資源，優化土地利用結構
首先要充分發揮用地的功能改變鄉鎮企業分散過度的局面，提倡建造更多的多層式或高層式公寓或小區來代替院落式居民點和底層式別墅，充分提高建設的容積率。要改善行業分布不合理的現象，實現土地的最大效能。然后要引導農民居住的適度集中，要有計劃有步驟的推進農村居民點的整合，引導農民的居住房向規劃的居民點集中。最后加強農村耕地的整合，形成較有規模和影響力的農田區，增加水利設施的設置，促進農業現代化的發展。
3.4 建立比較完善的土地流轉制度
一是要建立土地使用權轉讓的相關機制，可以允許農村土地在合法范圍內流轉。二是要發展培育各種為土地流轉提供服務的中介組織，還要建立調節機制，避免土地使用權過分集中、壟斷和不公平的現象。三是要建立并完善農村集體建設用地使用權流轉的稅費標準，以國有土地使用權流轉的稅費為標準。四是要建立一個合理的農村土地使用權流轉的收益分配機制，不僅確保集體的利益不流失，還要確保其有利于社會，有利于造福人民。在總結經驗和教訓的基礎上，促進土地管理法等相關法律的修改和完善，從而從根本上保證農村土地流轉所出現的問題有一個科學合理的法律依據。建設過程當中所出現的土地利用和管理的問題而采取的對策及方法。
4 結語
隨著我國城鎮化的加快，我國城鎮化建設過程當中出現了有關土地利用和管理的種種問題。這些問題涉及的方面眾多，不僅影響了我國居民的合法權益，還影響了城鎮建設布局和土地利用結構，甚至還有非法交易。針對這些問題，我們要引起重視，要仔細研究，要加快改善和落實相關法律和政策。只有在清醒認識當前問題并積極采取有針對性的措施來解決的基礎上才能妥善解決這些問題，從而促進我國的城鎮化建設。
參考文獻
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（河南省地質礦產勘查開發局第三地質礦產調查院，河南 信陽 464000）
【摘 要】質量控制就是為了達到預定質量目標所采取的作業技術和管理活動，它是質量管理中的一部分。相對測繪項目而言，普遍存在項目所在地遠離主要質量管理部門、交通不便、執行現場質量檢查手段有限、測繪條件差、作業周期長等特點，很容易造成質量控制的漏洞。本文就潢川縣農村集體土地所有權確權登記發證項目管理中的質量控制，淺談幾點體會，跟大家一起探討。
關鍵詞 農村集體土地所有權確權登記發證；質量控制；管理
0 前言
隨著戶籍改革和城鄉一體化政策的落實，切實維護農民土地的合法權益，維護農村社會穩定，加快建立和完善農村集體土地產權登記制度，進一步明晰農村土地產權，夯實農業農村發展基礎，促進城鄉統籌發展，推進社會主義新農村建設，建立健全地籍管理制度，維護土地的社會主義公有制，保護土地所有者的合法權益，結合潢川縣農村集體土地所有權的實際情況，建立一套真實、可靠、現勢性強、多用途的農村集體土地所有權地籍成果；并將全野外數字化地籍成果數據進行數據庫和管理信息系統建設，服務于潢川縣國土資源局。通過招投標我院承擔并完成了潢川縣農村集體土地所有權確權登記發證項目第六標段工作。2013年潢川縣政府全面完成了農村集體土地所有權確權登記發證工作；獲得了河南省國土資源廳的嘉獎。
1 質量控制
1.1 質量控制和超越業主期望是項目經理的主要職責
在潢川縣農村集體土地所有權確權登記發證項目上，項目經理是我院法人代表在該項目上的全權代表，所負責的項目擁有與院長相同的責任和權力，因此項目經理不僅要管好人、財、物，還要管好測繪項目的協調和進度，負責取得一定的經濟效益；更重要的是要抓好測繪成果的質量控制，提交超越潢川縣國土資源局期望的優秀成果，創造一定的社會效益，為我院贏得聲譽、贏得市場。項目經理是實現質量預定目標的關鍵人物；項目經理和項目部要牢固樹立“科學管理、精心測繪、成果優良”的信心，把認真抓好測繪成果質量當作首要任務。
1.2 院級質量控制和項目部質量控制
就我院而言，院級對測繪成果質量的控制和項目部對測繪成果質量的控制密切相關，是兩個不同概念和層次的質量管理。其區別在于管理的主體、對象、內容、手段各方面有著明顯的差別。院級質量管理的主體是院里各職能部門，而項目質量管理的主體是項目部職能人員；院級質量管理的對象是總體測繪任務，而項目部質量管理是針對具體測繪工作及相應的人和物等生產要素，重點是測繪程序質量的管理；院級從總體角度出發，就質量管理的目標、計劃、組織、制度、重點測繪項目等進行管理，而項目質量管理的內容則滲透到測繪任務實施的全過程，它在時空上和測繪任務實施交織在一起。因此，項目部質量管理是測繪成果質量合格的主要因素；院級質量管理則是間接管理和控制，主要以指導、監督、檢查、驗收為手段；所以，院級質量管理以組織性宏觀管理為重心，而項目部質量管理以控制性微觀管理為重心。項目管理克服了傳統的院級管理存在的弊端，使各項測繪工作優化配合。因此，在潢川縣農村集體土地所有權確權登記發證項目實施中，對一切直接或間接影響測繪成果質量的因素進行管理都是項目部質量控制的范疇。
1.3 選擇合格的測繪單位
潢川縣農村集體土地所有權確權登記發證成果質量的優劣在很大程度上取決于測繪單位的設備實力、技術水平、工作經驗、工作態度。因此，必須選擇合格的測繪單位。潢川縣國土資源局不僅要考慮成本，而且還要從測繪資質、信譽等級、設備實力和測繪人員的技術水平、工作經驗、協調能力、懂法程度等方面進行考察。
1.4 質量控制的要求
測繪成果質量控制是項目部為實現特定的目標對所控制的對象采取的計劃、實施、檢查、處理和糾正，使其處于可控范圍的連續性管理行為；我院對潢川縣農村集體土地所有權確權登記發證項目質量控制的要求如下：
1.4.1 測繪質量控制的主體是項目部
為了實施測繪質量控制，項目部應根據測繪項目具體情況成立質量管理小組、配置專職質量檢查員，負責項目測繪質量的指導、監督、檢查。院總工辦將專職質量檢查員下放到項目部，正是落實質量管理的要求。
1.4.2 測繪質量控制要有明確的目標
潢川縣農村集體土地所有權確權登記發證工作總的質量目標已由項目承包合同書明確規定。為了實現總目標還必須將總目標分解成許多分目標，分目標是實現總目標的具體步驟。具體的講就是將項目分解成權屬調查、地籍測量、數據庫建設三部分進行測繪質量控制。一是嚴格定量要求權屬調查、地籍測量、數據庫建設的成果合格率多少，優良率多少，才能保證整體測繪成果優良。二是控制活動要求實事求是，確保經濟效益和社會效益雙豐收。
1.4.3 測繪質量控制要按預定的計劃和技術標準實施
控制活動就是檢查測繪過程中實際發生的情況與預定的計劃、技術標準、規程相比較是否存在偏差，偏差是否在允許誤差范圍內，是否采取有效的整改措施，所以沒有計劃和標準，就無法進行控制。實際測繪過程中，經常會發生這樣的情況，準備實行優質測繪卻沒有計劃和措施；準備克服某項質量通病卻沒有預定的標準；甚至有了計劃和標準也不執行，測繪過程中只憑經驗和想象，這樣測繪質量的控制就失去了意義。質量控制就是要將人們的質量管理活動納入到按計劃和技術標準進行中來，變被動為主動。
1.4.4 測繪質量控制要求在時間和空間上是一種連續性的、全面性的管理
質量控制不能“單打獨斗”、“紙上談兵”，必須從分析測繪工作的基本特點著手，找出影響測繪質量的規律性的東西，進行全面的、有重點的管理。
1.5 質量控制的基本內容
測繪成果質量的形成是一個復雜的過程，可以依據“TQC”中人、機、料、法、環五大要素管理的理論對測繪全過程進行一般性的分析，明確項目質量控制的內容。
1.5.1 測繪質量的控制
有人認為在測繪過程中，質量控制是項目經理和質檢員的事，這種觀點是錯誤的。在項目質量控制中，人、機、料、法、環這五大要素，人是決定的因素。管理、實施及測繪人員自身能力的高低對測繪質量起決定性的作用。人員業務能力高低對測繪質量影響的表現形式就是測繪成果質量，因此，必須對人員業務能力進行嚴格培訓、提高。職責教育和技術交底是保證測繪成果質量的前提，只有通過職責教育和技術交底樹立起全員的質量意識，才能在質量控制上形成全員參與的自覺行動，形成人人關心質量、人人重視質量的氛圍。同時要實行競爭機制、激勵機制、獎懲機制，這樣才能提高測繪成果質量，以達到保證測繪成果質量的目的。例如潢川縣農村集體土地所有權確權登記發證工作第六標段，在權屬調查成果質量檢查中發現個別宗地圖存在3方共有的界址點漏設現象，部分地籍調查表不合格，就是（下轉第339頁）（上接第295頁）由于質量意識淡薄造成的。
1.5.2 測繪所用儀器、設備、資料的質量控制
測繪所用儀器、設備、資料是形成測繪成果的基礎條件，也是測繪質量形成的基本要素。保證基礎條件按質、按量具備和合理利用是項目質量控制的重要內容。對基礎條件的質量控制應采用“三把關，四檢驗”的制度，即儀器、設備、資料供應人員把關，技術質量檢驗人員把關，操作使用人員把關；檢驗規格，檢驗品種，檢驗質量，檢驗數量。例如檢查項目投入的儀器、設備、資料是否達到潢川縣農村集體土地所有權確權登記發證工作的技術要求。
1.5.3 測繪方法的質量控制
實施方案合理與否，技術方法先進與否，均會對測繪成果質量產生極大的影響；因此，項目經理在執行實施方案時一定要結合測區實際，必須執行測繪規程規范和有關強制性條文規定。
1.5.4 測繪程序的質量控制
質量控制最基本的內容是程序質量的控制，程序質量控制的目的就是要發現問題和分析影響程序質量的制約因素，并消除制約因素，使程序質量控制在一定范圍內，以確保每道程序的質量。程序質量具有不穩定性和不確定性的特點，不穩定性是因人工操作所致，而不確定性是指潢川縣農村集體土地所有權確權登記發證工作不象工業產品的程序那樣可以事先確定，按步進行。本項目工作量大，同步作業的人員較多，同時存在交叉作業、穿插作業，工作程序具有連續的互相銜接的特點，控制好程序質量，就要做到對每道程序，每項工作全面執行監督實施、檢查把關、預防為主的質量管理控制。例如檢查潢川縣農村集體土地所有權確權登記發證項目正在施測的界址點精度，界址點的精度達不到規程要求，就是界址點測量程序的質量控制不嚴造成的。
1.5.5 測繪成果安全保護與更新維護的質量控制
測繪周期長和多工種交叉、穿插作業的存在，決定了潢川縣農村集體土地所有權確權登記發證成果安全保護的重要性。每項測繪成果的完成對整體測繪成果來說僅僅是產品完成過程中的一個工序，進行已完成每項測繪成果的安全保護與更新維護對整個測繪成果起著決定性的作用，所以要嚴格按照規程及技術要求安全保護、更新維護好已完成的每項測繪成果。例如當已完成的權屬調查成果檢查發現問題并加以改正后，地籍測量獲得的地籍圖、宗地圖就要相應修改，數據庫就要更新維護，只有這樣才能保證整體成果的質量。
2 結束語
