時間：2023-10-07 15:45:02
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2015年要重點做好以下工作：
一、宣傳理念，凝聚思想共識
（一）加強風險管理理念宣傳
通過召開全省風險管理工作會議、加強風險管理業務培訓、印制風險管理手冊等，廣泛深入地開展多形式、多渠道的稅收風險管理理念宣傳，讓全省各級地稅干部深刻理解稅收風險管理的內涵和稅收風險管理對構建現代化稅收征管體系重大意義，統一思想，凝聚共識，為稅收風險管理的順利推進營造良好環境。
二、健全體系，強化制度保障
（二）建立健全風險管理組織體系
做好市、縣兩級風險監控部門的機構調整和人力資源配置的跟蹤管理，為稅收風險管理提供組織保障。
（三）建立健全風險管理運行體系
全面貫徹風險管理的理念，規范計劃管理、數據整備、風險分析、等級排序、風險應對、監控評價的基本內容和工作流程，構建統一規范的風險管理體系，形成各職能部門橫向互動、省市縣三級縱向聯動、與政府相關部門內外協作的稅收風險管理格局。
（四）建立健全風險管理制度體系
在2014年制度建設的基礎上，制定風險計劃管理辦法、風險應對管理辦法、風險應對日常審核及抽樣復審管理辦法等相關稅收風險管理配套制度和辦法，為稅收風險管理提供制度保障。
三、完善機制，推進稅收風險管理
（五）完善落實風險管理實體化運作機制
開展跨地區經營企業、省級列明企業和全省范圍內特定事項的稅收風險管理，市縣兩級風控部門要做好本級稅收風險管理實體化運作的探索和嘗試。各相關職能部門按照風險管理的職能要求，各司其職，逐漸從以指揮和指導為主向直接承擔稅源監控管理職能的轉變，積極推進風險管理實體化運作機制建設。
（六）完善落實風險任務扎口管理機制
加強與各風險管理職能部門的協調和配合，主動作為，推進風險任務扎口管理，做好過渡期內稅收風險任務經同級風險監控部門會簽備案或統一下派的扎口管理機制建設和工作磨合，避免多頭重復下達稅收風險任務，減輕基層和納稅人負擔。
（七）完善落實風險任務績效評價機制
1.組織實施風險應對反饋結果的日常審核。
2.在稅收風險管理工作領導小組辦公室的領導下組織實施風險應對質量抽樣復審，對風險應對的質量、流程、方法做出評價并反饋給相關職能部門，促進風險應對質量的提升。
四、務求實效，統籌協調信息化和人才體系建設
（八）統籌協調風險監控管理平臺建設
1.對接總局金稅三期，開發省級數據業務集中的稅收風險監控管理平臺并試點運行。評估現有征管業務軟件功能模塊的應用現狀和業務改造要求，將征管業務系統、第三方涉稅信息采集平臺、稅收風險監控管理平臺進行軟件功能和用戶權限整合，統一數據標準和技術架構，為風險管理提供技術支撐。
2.完成稅收風險監控管理平臺的試點及全省推廣工作
1.科學統籌全省風險特征庫、風險分析模型、風險識別指標建設工作，確定年度建設重點，全面梳理和整合各地的風險特征庫、風險分析模型和風險識別指標。
2.有計劃地開展全省稅收風險管理競賽，及時將實用性強、運行效果好的風險識別模型和指標部署到風險監控管理平臺中推廣使用，為風險分析提供有力工具。
3.組織風險應對案例的收集、整理和應用，建立稅收風險應對典型案例庫供各地學習借鑒。組織編寫指標、模型應用手冊及風險應對工作指引，指導應對部門有效開展風險應對工作。
（十）統籌協調風險管理專家人才庫和團隊建設
一、銀行業
一、銀行多計提貸款損失準備金稅前扣除
涉及稅種：企業所得稅
風險描述：1.根據稅法相關規定，只有正列舉的銀行風險資產可以計提貸款損失準備金在稅前扣除，銀行可能擴大計提準備金資產的范圍，對不屬于稅法規定的相關風險資產也計提準備金并在稅前扣除，存在少繳企業所得稅風險。2.銀行針對涉農貸款和中小企業貸款按照“關注類、次級類、可疑類、損失類”各自對應計提比例計提貸款損失準備金的同時，對“正常類”貸款另外再比照一般貸款按1%計提損失準備金并在稅前扣除，存在少繳企業所得稅風險。
政策依據：《財政部國家稅務總局關于金融企業貸款損失準備金企業所得稅稅前扣除有關政策的公告》（財政部稅務總局公告2019年第86號）；《財政部 國家稅務總局關于金融企業涉農貸款和中小企業貸款損失準備金稅前扣除有關政策的公告》（財政部 稅務總局公告2019年第85號）。
典型案例：2016-2018年大企業管理司開展的千戶集團稅收風險分析應對工作中，該風險點入庫稅款1000萬元以上的銀行22家，入庫稅款76.55億元，其中2017年，某銀行股份有限公司因擴大稅前提取準備金貸款資產范圍，補繳稅款38.91億元；某銀行因涉農貸款和中小企業貸款損失準備金扣除問題，補繳稅款3.1億元。
分析指引：1.約談詢問銀行總行負責稅務工作人員，查閱銀行的稅務管理辦法，了解該銀行對于貸款損失準備金的計提和調整方法。查看銀行對于不承擔風險資產是否計提貸款損失準備，測試其對于上述貸款損失準備是否進行稅前扣除。2.約談詢問銀行總行稅務部門人員，查閱銀行的稅務管理辦法，了解該銀行貸款損失準備金的計提和調整方法，掌握銀行對涉農貸款和中小企業貸款計提貸款損失準備金的具體比例。審核銀行提供的年度各類貸款余額、內控制度及財務核算辦法，核對銀行計提準備金的數額，與企業所得稅前扣除準備金比對，核實其是否疊加享受涉農貸款和中小企業貸款損失準備金稅前扣除政策與一般貸款損失準備金稅前扣除政策。
二、銀行將客戶提前兌取的憑證式國債持有至到期未準確核算所得稅免稅利息收入
涉及稅種：企業所得稅
風險描述：客戶可將憑證式國債在到期前向銀行兌取，銀行再持有到期實現兌付。客戶持有國債期間的利息收入免稅，銀行在國債到期兌付時取得的利息收入（按照國債確定的完整期限計算），應減去銀行持有前已經免稅的利息收入，即僅對銀行持有期間取得的利息收入免稅。銀行可能未按上述規定計算免稅利息收入，少繳企業所得稅。
政策依據：《中華人民共和國企業所得稅法》第二十六條第一款；《國家稅務總局關于企業國債投資業務企業所得稅處理問題的公告》（國家稅務總局公告2011年第36號）。
近年來，風險管理開始進入中國稅務管理領域，衍生出“稅收風險管理”的概念，它是指以最小的稅收成本代價降低稅收流失的一系列程序，是一種積極、主動的管理，能創造出穩定有序的征管環境，有利于建立和諧的征納關系，有效提升稅源管理的質量和效率。本文從理論到實踐，從國際和國內全新視角，進一步開拓視野，廣泛借鑒國際上稅收風險管理的先進理念和經驗，結合我國稅收風險管理的實踐經驗，探索構建烏魯木齊市稅收風險管理的理論和方法體系，對于有效推進和實施烏市稅收風險管理，提高征管質效，降低稅收流失風險，提高納稅人滿意度和遵從度具有重大的理論意義和現實意義。
稅收風險管理包括稅收流失的風險管理和稅收執法風險管理，本文重點闡述稅收流失的風險管理。
一、稅收風險管理研究背景
隨著我國經濟體制改革的不斷深入，市場經濟的不斷發展，稅源分布領域越來越廣泛，流動性和隱蔽性越來越強。經濟決定稅源，稅源決定稅收，這是一個簡單的稅收經濟學原理。但在實際稅源管理過程中，由于受諸多客觀不確定因素的影響，稅源并不一定完全形成稅收，從而導致客觀稅源決定的納稅能力與實際稅收之間存在事實上的差異，這種差異表明稅源管理過程中事實上存在稅收流失的風險。
根據《中國稅務稽查年鑒》公布的，全國稅務稽查數據顯示的全國稅收流失率，與同期稅務機關征收的稅收總額，可以推算出同期全國稅收流失額。從數量上看，我國稅收流失的總量逐年增加，近五年每年在3000-4000億元左右，數額驚人。稅收流失影響了我國的財政收入，弱化了稅收宏觀調控功能和資源的有效配置，加劇了收入分配的不公。如何有效地減少稅收流失，是理論界和各地稅務機關多年來一直不斷探索的課題。健全法制、完善稅制，規范稅式支出、加大稅法宣傳力度、提高納稅意識等等，其中最直接有效可控的措施，是建立現代稅收征管體系。自20__年以來，國家稅務總局多次提出深化稅收征管改革，構建適應現代經濟社會發展的稅收征管體系的要求，即“構建以明晰征納雙方權利和義務為前提，以風險管理為導向，以專業化管理為基礎，以重點稅源管理為著力點，以信息化為支撐的現代化稅收征管體系。”“信息管稅”、“稅源專業化管理”、“風險管理”的提出，為實施全面的稅收風險管理做了技術、業務和理論的準備。可見，稅收風險管理是我國稅收征管改革的方向和目標。
稅收風險管理也是國際稅收管理的發展趨勢，是學習借鑒國際稅收管理的先進理念和經驗與我國稅收管理實際相結合的產物。各地稅務部門積極探索和實踐，已取得初步成效。但由于我國稅收風險管理理論和實踐的探索處于起步階段，在諸多方面尚存在許多瓶頸需要破解，很多難題需要探索和研究解決。
二、稅收風險管理的基本理論
（一）稅收風險概述
1.稅收風險及稅收風險特征。稅收風險是實現稅收征管目標的障礙，是指國家在稅收征管過程中，在系列不確定性因素導致納稅人未全面遵從稅法的情況下，形成的稅收流失的可能性，使實際稅收的征收結果與稅收預期之間客觀上發生偏差。
稅收風險從狹義上講，主要是指管理性稅收風險，表現為兩個方面：一是納稅遵從風險，二是稅收執法風險。本文研究的是納稅遵從風險，即由于納稅人對政策認識不足、工作疏漏等情況造成非故意性不遵從，納稅人利用自身信息優勢等不正當方式故意或惡意不遵從，形成的稅收流失的可能性和不確定性。
稅收風險除了具有一般風險的共同特征外，還具有其獨有的特征屬性：隱蔽性和潛伏性，稅收風險形成機制復雜多變，使得稅收風險不容易被及時發現和察覺并加以管理。納稅人利用技術手段將稅收顯性風險人為處理為隱形風險，促使風險累積，導致風險壓力，形成真正的稅收流失；難于化解性，稅收風險與國家的政治制度、經濟運行、稅收制度、稅收管理體制、管理能力及納稅遵從度等方面密切相關，使得稅收風險的防范、控制、化解的管理難度較大；傳導性，稅收風險會在上級或下級稅收之間傳導和擴散，導致整個稅收系統風險共擔。稅收系統又與社會經濟緊密相關，相互影響、相互轉化。所以，稅收風險仍然是最為嚴重的社會性風險。
2.稅收風險的分類及表現形式。稅收風險的分類：按照風險來源，可分為稅務部門稅收風險和企業稅收風險；按照風險的可測程度，可分為指標性稅收風險和非指標性稅收風險；按照風險等級評定，可分為一般稅收風險和重大稅收風險；按風險承擔主體不同，分為納稅人風險，扣繳義務人風險，稅務人風險，納稅擔保人風險，其他稅務行政相對人風險；按稅收征管過程的具體環節，分為稅務登記風險，財務核算風險，稅源監控風險，納稅申報風險，信息報送風險，稅務檢查風險。
稅收風險的表現形式：在納稅人方面表現為少繳稅（可能是無意造成的，也可能是故意逃稅），納稅人在技術上履行了納稅義務，但因對稅法的理解不同，而可能在遵從上出現問題；在征稅人方面，表現為稅法缺乏透明度，稅收征管方式發生了變化而納稅人并不知情等。
（二）稅收風險管理的基本原理
1.稅收風險管理的概念。稅收風險管理：稅收風險管理是指稅務機關運用風險管理的理念和方法，合理配置管理資源，通過風險分析識別，風險等級排序，風險應對處理，以及過程監控、績效評估等措施，不斷提高納稅遵從度的過程和方法。稅收風險管理是現代管理科學和現代稅收管理相融合的一個產物。
2.稅收風險管理的理論來源。風險管理具有悠久的歷史，現代風險管理思想出現在20世紀前半世紀，如法約爾的安全生產思想，馬歇爾的“風險分擔管理”觀點等。1938年以后，美國企業對風險管理開始采用科學的方法，并逐步積累了豐富的經驗。1950年代風險管理發展成為一門學科，加拉格爾在“風險管理：成本控制的新階段”的論文中，提出了風險管理的概念。1970年代以后逐漸掀起了全球性的風險管理運動。1970年代以后，隨著企業面臨的風險復雜多樣和風險費用的增加，法國從美國引進了風險管理并在法國國內傳播開來。
與法國同時，日本也開始了風險管理研究。近20年來，美國、英國、法國、德國、日本等國家先后建立起全國性和地區性的風險管理協會。1983年在美國召開的風險和保險管理協會年會上，世界各國專家學者云集紐約，共同討論并通過了“101條風險管理準則”，它標志著風險管理的發展已進入了一個新的發展階段。1986年，由歐洲11個國家共同成立的“歐洲風險研究會”將風險研究擴大到國際交流范圍。1986年10月，風險管理國際學術討論會在新加坡召開，風險管理已經由環大西洋地區向亞洲太平洋地區發展。中國對于風險管理的研究開始于1980年代。一些學者將風險管理和安全系統工程理論引入中國，在少數企業試用中感覺比較滿意。中國大部分企業缺乏對風險管理的認識，也沒有建立專門的風險管理機構。作為一門學科，風險管理學在中國仍舊處于起步階段。
3.稅收風險管理發展進程。oecd（國際經濟合作發展組織）作為國際組織把現代管理科學中的風險管理理論和現代稅收管理相融合，推進了稅收風險管理的發展：1997年7月，oecd通過一個名為風險管理的應用指引，對在稅收管理領域中應用風險管理模型進行了扼要描述。20__年初的oecd戰略管理論壇一致同意，為促進稅收遵從風險管理的實踐應用，特別是對中小企業稅收遵從風險管理，提供更加全面的指導。20__年5月，來自oecd成員國的許多稅務官員在倫敦召開會議，組建了相應的工作小組，明確其工作范圍主要是關注影響中小企業國內稅收遵從問題。20__年10月，oecd批準了稅收管理遵從小組論壇提供的，題為《遵從風險管理：管理和改進稅收遵從》的稅收風險管理應用指引。澳大利亞、法國、德國、日本、美國等近二十個國家稅務專家參與文獻的起草工作。20__年，oecd在南非開普敦召開了稅收管理論壇第四次會議，討論了大企業稅收風險管理的相關問題。
稅收風險管理在我國的發展。20__年全國征管和科技工作會議明確提出：樹立風險管理理念，大力推進信息管稅，樹立現代稅收管理新體系；20__年全國稅務工作會議提出：信息管稅就是樹立稅收風險管理理念，依靠立法大力推進部門信息共享，以涉稅信息的采集、分析和利用為基礎，尋找和識別稅收管理風險點和風險源，并采取有針對性的具體管理措施。20__年全國稅務系統深化稅收征管改革工作會議進一步明確提出：要建立以稅收風險管理為導向的現代稅收征管體系，將稅收風險管理貫穿于稅收征管的全過程。各地稅務部門積極探索和實踐，已取得初步成效。
三、實施稅收風險管理的成因分析
（一）稅收風險產生的因素
稅收風險的產生是由諸多因素作用引起的：。
從納稅人偏好角度看，納稅人會比較遵從成本和不遵從成本，從而做出遵從稅法還是逃稅的決定。遵從成本越高，不遵從程度也越高；只有當不遵從成本高于不遵從收益時，才能對不遵從行為起到負激勵、負強化作用。
從稅收制度的角度看，稅制和稅率的不合理、收入和稅負的不公平、征管程序的不公正，容易導致納稅人的不滿或產生對立情緒。
從政府提供公共服務的角度看，納稅人和政府之間是一種契約關系，納稅人通過繳納稅款，享受政府提供的公共產品。但在現實中，這種關系是不完全等價的，公共支出違背公眾意愿，納稅人得不到應有的優質公共服務時，政府公信度下降，也會導致納稅遵從度降低。
從稅收法制的角度看，稅收在立法環節的法制環境不完善；執法環節的權限和程序內容存在質效低下；司法環節存在大量稅收違法和稅收侵權行為未走司法程序的情況；法律監督環節流于形式等，沒有給納稅人創造一個相對公平的納稅環境。
從稅收征管的角度看，征納雙方存在征納博弈和信息不對稱問題。納稅人會利用信息優勢為納稅不遵從作掩護，稅務機關如果征管不嚴，會客觀上助長逃稅、騙稅的風氣，產生社會性稅收風險。
從人員素質的角度看，稅務人員職業素質和執法水平有待提高，納稅人的道德水平和業務水平也不容樂觀。
綜上所述，引發稅收風險的原因復雜多樣的，稅收風險只能控制無法徹底根除。但稅收風險和風險因素之間存在聯系，我們可以通過采取因素分析和控制的方法，來達到降低風險發生概率、減輕風險損失強度的目標。
（二）實施稅收風險管理的原因
稅務機關的基本管理目標是提高納稅遵從度。作為實施稅收管理的主體，其擁有一定的資源條件，但是要保證每一個納稅人全面遵從稅法，這些資源又總是不足的，即征管資源是有限的。這就意味著，科學有效的稅收管理必須盡量將有限的資源進行合理配置和充分的利用。按照稅收風險管理的理念，對稅收遵從風險容易發生，且風險級別較高的領域，優先配置資源，從而有效地、有針對性地應對風險，獲得較高的納稅遵從度。稅收風險管理的一個重要功能，就是幫助稅務機關找到管理資源配置策略和遵從目標最大化之間的最佳結合點。
稅收風險管理不僅是為了更好地選擇納稅評估、稅務稽查案源，一方面是為了通過預先的分析發現問題并采取措施積極解決問題，更重要的是，最有效地使用資源，使得管理措施最終對于縮小稅收遵從缺口規模起到最有效的作用。
如果稅收管理中沒有一種工作機制持續地研究分析、尋找識別稅收管理中的風險在哪里？哪些納稅人是最需要關注的風險納稅人？那么稅收管理只能是管理所有的納稅人，沒有重點地管理，沒有針對性的管理，這種管理會給征納雙方帶來成本的增加，是一種低效地管理活動。
四、稅收風險管理的流程與內容
稅收風險管理流程及內容設計一般包括稅收風險戰略管理、風險的分析識別、風險的等級評定、風險的應對處理和風險管理的績效評價。
（一）稅收風險管理的流程設計
稅收風險管理是對管理目標科學規劃，稅收風險分析識別、風險程度等級排序、風險應對處理、風險控制降低、排查的管理流程系統。稅收風險管理是一個周期循環、不斷改進、螺旋提升的管理過程。
稅收風險管理流程基本上分為四個階段：一是明確稅收風險管理戰略目標，制定稅收風險管理戰略規劃及相關制度和標準，是頂層設計的基礎階段；二是稅收風險分析監控，即運用涉稅信息數據開展稅收風險分析識別、風險等級測度與排序、預警監測，是事前、事中對稅收風險的預警防范階段；三是稅收風險的應對處理，是稅收風險有效控制、排除階段；四是稅收風險管理的績效評價和改進完善，是事后考核評價階段。在整個風險管理流程中，第二和第三階段是核心重要階段。在實際工作中，應該按照科學的操作流程依次進行，細化流程節點，有序開展，相互銜接，有效配合，分部門分階段推進和實施。
（二）稅收風險管理的具體內容
1.稅收風險目標規劃。明確稅收風險管理目標和研究制定戰略規劃，是稅收風險管理的開始階段。稅收風險目標規劃是指管理層在對外部環境和內部條件進行認真分析研究的基礎上，對一定時期內稅收風險管理的工作目標、階段重點、方針策略、主要措施、實施步驟等作出的具有系統性、全局性的謀劃。制定一個完整的目標規劃，首先要對內外部形勢做準確的判斷，明確組織目標，確定實現目標的方針策略和實施的重點步驟，以及必要的組織技術保障等。
2.稅收風險的分析識別。稅收風險識別就是通過運用涉稅信息和風險特征庫技術和相關工具方法，尋找和發現稅收風險可能發生的領域、行業、納稅人及具體的稅收風險發生環節，為稅務機關實施風險控制和排查給出明確的指向目標的過程，是技術層面的基礎環節，也是稅收風險管理的核心環節。稅收風險分析識別的基礎是采集有關涉稅信息數據，運用相關數理 統計和技術方法分析識別，發現導致潛在稅收流失損失的各種風險因素、風險表現及風險區域和風險點。
3.稅收風險的等級排序。對風險發生的概率和風險損失程度進行分析、判斷和評價，確定稅收風險等級，進行風險等級的高低排序，并進行風險預警提示和信息，對不同程度的納稅人和風險實施分類預警提示關注的管理過程。
4.稅收風險的應對處理。風險應對環節是對稅收風險分析預警監控的稅收風險信息作出及時有效應對和控制的管理環節，是稅收風險管理的關鍵環節，對稅收風險的及時有效控制和降低起著至關重要的作用。稅務機關根據風險等級，合理配置征管資源，選擇分類應對處置的風險應對策略，對無風險和低風險的納稅人采取優化納稅服務和納稅輔導、風險提醒等服務方式；對中等偏高風險等級的納稅人實施案頭審核分析和稅務約談等方式；對高風險納稅人采取稅務檢查或立案稽查等方式，進行風險應對。隨著稅收風險等級的提高，風險應對控制逐漸由優化服務到輔導，由柔性管理到監控管理，最后到剛性執法。
5.稅收風險管理的績效評價。稅收風險管理的績效評價是稅收風險管理流程的最后管理階段，是基于稅收風險管理的目標，通過建立科學有效的績效考核評價標準和機制對稅收風險管理運行過程和工作結果的質量和效率進行全面總結評價、考核激勵的階段。科學的績效評價可以為稅收風險管理效能的持續提升和優化完善，提供有效的激勵、信息反饋和決策支持。
五、國內外稅收風險管理探索與研究綜述
（一）稅收風險管理的國際成果與經驗
1．打破行政屬地限制，對組織機構進行扁平化、專業化分類設置。美國國內收入署在1998年的《聯邦稅務重構與改革法》確定了美國聯邦稅務局的新組織結構，改變過去“一刀切”的機構設置和管理模式，機構設置層級少，扁平化和專業化，管理模式和資源配置趨于集約化。首先是按納稅人的規模類型、性質和特點進行科學分類，在全國設置四個稅收征收管理業務部門。其次突出對大企業遵從風險集約化管理，加大管理資源的配置力度，優先配置高級管理人員，為納稅人提供多種專業納稅服務。體現了把有限優質征管資源優先配置在規模大、風險大的區域的稅收風險管理的理念。
2．涉稅信息管理水平高，信用制度成熟。歐盟委員會和oecd成員國普遍推行納稅人登記編碼制度，納稅人的一切涉稅事宜均通過稅務代碼辦理，并通過稅務代碼運用計算機信息系統監控管理其所有涉稅信息及信用記錄。美國國內收入局利用統一的社會安全號碼，通過計算機信息系統對納稅人進行登記和涉稅信息數據監控管理，涉稅信息的來源渠道廣泛、豐富并較真實。此外，oecd國家普遍制定了針對涉稅信息報告的法律制度，為稅務機關獲取第三方信息提供強有力的法律保障。美國國內收入法，詳細規定了幾乎所有主體在內的源頭信息報送義務。這些規定有效解決了征納雙方信息不對稱問題，為遵從風險管理提供了豐富的、高質量的基礎涉稅信息數據資源。
3.計算機信息網絡及量化管理技術發達。發達國家通常建立由全國統一規范的先進計算機征管信息技術系統，并由國家層面主導，實現跨區域、跨部門的系統聯網，將稅務部門的征管手段延伸到國家的各個領域，與銀行、保險、海關等部門實時傳輸、共享各種涉稅信息數據，交叉比對稽核，為稅收風險管理全程提供科學規范、優質高效的信息源。
4．風險管理流程設計標準化。oecd成員國稅收風險管理基本上分為四個階段：一是制定規劃及相關制度和標準；二是運用涉稅信息進行風險分析識別、等級排序；三是風險應對處理；四是風險管理的績效評價，四個階段形成一個周期性的閉環。
美國國內收入署建立了相對公平、穩定的全國性長期納稅遵從風險評定預警監測系統，該系統依據美國稅制體系建立了量化的風險模型，其中以“判別函數工作量選擇模型”為代表。以納稅申報表信息為基礎，涵蓋大量第三方信息，實現綜合采集、加工、比對、測算，識別監測納稅人遵從風險發生的概率及風險程度，對納稅人申報表進行量化測度，評出風險分值，由計算機篩選出10%風險程度高的納稅人作為稽查對象。系統結合當年經濟發展、物價及薪資水平等因素不斷優化改進、調整完善，具有有效性、公平性和權威性。
5．分類設置風險應對形式。oecd成員國風險應對處理的特點是改變對不遵從的納稅人一律從嚴懲處的傳統應對策略，根據風險類型和風險等級，采取差別化、針對性的分類處置和干預措施，建立了多元化的遵從風險分類應對控制管理體系。
澳大利亞建立了“金字塔”式的風險應對處置管理模型，反映了差別化、遞進式遵從風險分類應對控制體系。
美國國內收入署把“服務+執法=納稅遵從”確定為稅務機關的戰略目標，也運用了“金字塔”式的風險應對模式，通過寬嚴相濟的遞進式風險防控體系的建立，有效提高了納稅滿意度和遵從度。
（二）我國稅收風險管理的探索與初步成效
1.推廣稅收風險管理理念，統一思想認識。20__年7月召開的全國稅收征管改革會議提出統一思想，凝聚合力，進一步深化稅收征管改革。會議指出，“以風險管理為導向，就是要把風險管理貫穿稅收征管的全過程，形成風險分析識別、等級排序、應對處理和績效評價的閉環系統，對不同稅收風險的納稅人實施差異化和遞進式的風險管理策略。”在各級領導的積極倡導和推動下，各級稅務機關通過培訓和學習，對實施稅收風險管理的戰略意義有了較普遍的認識，稅收風險管理的理念共識和組織文化初步形成，并將稅收風險管理制度建設、方案設計實踐探索列入稅收管理的工作重點并付諸實施。
2.各地稅務機關積極探索稅收風險管理模式，風險防控體系初步建立。先進稅源專業化試點地區，積極探索，大膽實踐，取得了可喜的成效。安徽國稅局搭建全省稅源監控分析平臺，開發90個行業稅收風險模型，設置了198項指標，通過模型工具進行風險識別和等級排序，對每戶納稅人自動生成風險識別報告，模型準確率在80%左右。江蘇國稅局開發并運用了集外部第三方信息數據利用為一體的稅源風險監控管理信息化綜合平臺，全面實施和推進稅收風險管理。
3.調整優化征管資源，明確稅收風險管理職責。各地稅務機關根據稅收風險管理流程和風險等級程度的不同，重新配置征管資源。把稅收風險管理職能從屬地日常稅源管理職能中分離出來，實施專業化管理。嘗試推進機構實體化、扁平化，市（地）、縣（區）級稅務機關從以行政管理職能為主向以直接承擔稅源稅基 風險監控管理為主的管理體制轉變，設置風險分析崗位、風險評估崗位等，優化了崗位設置，將最優的征管資源配置到稅收風險高發地區、行業和企業的管理，一定程度上提高了市（地）、縣（區）級稅務機關稅收風險的控管能力。比如：江蘇國稅局探索將稅源按規模劃分為大企業、中小企業和個體工商戶三類分級監管；青島國稅局將全市信息分析、市級以上重點稅源監控、高風險應對、跨區域納稅評估等任務上收到市局，強化稅源管理職能。江蘇地稅局對跨地區經營、行業跨度大、組織結構復雜的納稅人，以省、市機關為主體，建立協同管理機制，實施風險管理。
六、烏魯木齊市地稅系統開展稅收風險管理的實踐情況
20__年以來，國家稅務總局提出要樹立風險管理理念，加強對稅收風險的識別、排序，對高風險點集中力量進行處置，以最大運用有限征管資源，不斷降低納稅遵從風險、減少稅收流失。烏魯木齊市地稅局根據自治區地稅局開展稅收風險管理試點工作的要求，積極推進稅收風險管理工作，集全局之智，舉全局之力，積極助推稅收風險管理技術與業務的融合，對稅收風險管理工作進行了有益的探索和實踐。
（一）統一思想認識，找準稅收風險管理工作的切入點。
烏魯木齊市地稅局緊密聯系稅收征管工作實際，圍繞影響稅收征管工作全局的主要矛盾，充分認識風險管理理念的現實價值和戰略意義，通過引入風險管理的思想、方法、手段，來破解當前稅收管理中的瓶頸問題。在烏魯木齊市地稅系統20__年半年稅務工作會議上，市局正是提出了稅收風險管理的理念，明確了今后一個時期構建現代稅收征管體系的導向，同時提出要將稅收風險管理的理念和方法貫穿于稅收征管的全過程，統一思想、凝聚共識，積極借鑒國內、區內成功做法，勇于實踐，開創稅收征管改革的新局面。
（二）建立健全工作制度，使稅收風險管理工作規范化、標準化運行。
通過對國家稅務總局相關文件的學習和理解，結合自身稅源特點和機構設置情況，制定下發了《稅收風險管理實施意見》，制定了《稅收風險管理辦法》、《稅收風險管理績效考核辦法》等，為風險管理體系的建立奠定了理論基礎，從而引領各階段工作的順利開展，避免了工作中因無頭緒出現雜亂無章的情況，使這項探索性的新工作有章可循。同時制定了《烏魯木齊市稅收保障辦法》，明確了相關部門的協稅職責和涉稅信息交換共享機制，為稅收風險管理及時準確地獲取第三方信息提供了制度保證。
（三）開展多層次培訓，提高宣傳效果，突出實用性。
烏魯木齊市地稅局區分不同對象，開展風險 管理理論原理和實踐應用知識培訓。20__年11月，在全市局范圍內抽調綜合素質強的業務骨干，組成稅收風險管理團隊，全面深入地學習研究國內外稅收風險管理理論和實踐經驗，形成了對稅收風險管理的系統的科學認識，進一步調研實踐和深入思考；2013年3月，利用市局中心組學習的機會，舉辦了以市局領導、市局各職能科室領導和各區（縣）局領導為對象的專題講座；2013年6月，針對各區（縣）局風險管理分管領導、風險應對業務骨干，舉行了86人次的實踐應用培訓；2013年9月，針對全市稅收管理人員的稅收風險管理視頻培訓。在這些培訓和講座中，我們緊扣國內先行省市稅收風險管理的通行做法和烏魯木齊市地稅的實際情況，逐一解答了什么是稅收風險管理，為什么要實施稅收風險管理，如何來實施稅收風險管理等問題。
（四）科學規劃全面部署，逐步推進相關工作有序開展。
深化行業分析，選取試點行業。對烏魯木齊市房地產業、金融業、餐飲業等重點行業進行深入分析，掌握行業經營特點、稅源發展變化情況、涉稅難點及主要涉稅問題，形成行業專項分析報告。依據行業專項分析情況，確定房地產業為稅收風險管理試點行業。
建立行業風險指標，測算確定預警值。針對試點行業特點選取風險指標。選取了綜合稅負、收入成本彈性、毛利率和連續三年虧損等指標，并根據行業財務核算特點對指標的計算口徑做進一步的修正，測算確定預警值；建立同業稅負模型，選取樣本，對試點行業的稅負進行測算，設置預警區間。
運用多種風險識別方法，鎖定疑點企業。初步運用決策樹比對分析法、財務指標比較分析法和邏輯推理法對試點行業進行風險識別，通過綜合應用三種方法，利用稅務機關內部數據，發現可能存在的風險點，確定重點風險監控企業。
分批推送，工作銜接有序。在試點運行的基礎上，烏魯木齊市地稅局將全市的稅收風險管理工作作為一項日常工作持續開展起來。自2013年5月以來，按月篩選風險疑點戶，并逐月分批向各區（縣）局推送，實施風險應對。截至九月底，共推送5批185戶風險疑點戶，其中個體工商戶91戶，企業94戶，未清理發票5524833份。風險點包括綜合稅負和各稅稅負偏低、毛利率低于行業平均值、發票異常、個體建賬戶未進行匯算清繳、未按規定核銷發票以及百萬元以上大企業涉稅政策漏洞等。市局根據各區（縣）局的實際情況，本著不增加基層工作負擔的原則，合理安排每批風險戶的推送時間與反饋期限，使工作銜接緊密，有序進行，得到了各區（縣）局的大力支持，為今后工作的順利開展奠定了基層基礎。
實地評估，減少稅收流失。鑒于目前的稅收風險管理信息技術尚不完善，烏魯木齊市地稅局推送的風險應對形式主要是開展納稅評估。要求各區（縣）局對風險應對戶在稅務約談的基礎上，進行實地檢查。由于風險點明確，納稅評估的質量逐步提高，稅收管理人員對稅收風險管理的認識程度不斷加深。通過評估，截至9月底，前四批按期反饋評估結果的有141戶，其中：個體工商戶90戶，企業51戶（申請延期的19戶），共查實未按規定繳納稅款17287萬元，清理未驗銷發票5500910份，成績顯著。納稅評估一定程度上消減了稅收風險，并對類似征管風險點起到了防范的作用，同時有別于立案稽查的柔性執法方式，也提高了納稅人的自覺守法意識，和諧了征納關系。
抽樣復審，復審效果顯著。烏魯木齊市地稅局根據各區（縣）局的應對反饋結果，有重點地開展了兩批風險應對結果的復審工作，對風險應對過程和效果進行了及時有效地控制。組成4個復審小組，對應對程序和應對結果進行復核。截至9月底，共復審了17戶納稅評估戶，復審率達到24%。通過復審，查實增加評估稅款1378萬元（不含土地增值稅預征稅款16933.42萬元），實際入庫941萬元。復審過程嚴肅細致，市局第一時間將復審結果真實全面地向各區（縣）局通報，一方面提高各區（縣）局對風險應對工作的重視程度，避免敷衍塞責情況的發生；另一方面指出應對過程中存在的問題、解決的政策依據，以及提高征管質量的建議等。
測試軟件，提高識別質量。2013年9月1日，區局委托稅友軟件集團股份有限公司開發的新疆地稅系統稅收風險管理平臺，正式在3個試點城市運行。先進的信息技術是實施稅收風險管理的基礎，烏魯木齊市地稅局高度重視此項工作，對區局提供的34個模型一一進行本地化測試。對可用模型，構建掃描方案，實施全面風險掃描，監控掃描結果，結合人工篩選后，作為下一期的風險推送對象；對不適用模型，結合本地稅收征管實際情況，進行從指標元到模型算法的重新分析構建。在此基礎上，發揮市局人力資源的作用，努力構建新的適用性強的分析模型，并鼓勵各區（縣）局提供更加切合征管實際的分析模型，充分發揮稅收風險管理平臺強 大的分析識別功能，提高識別質量。
七、烏魯木齊市稅收風險管理實踐中存在的問題及對策
（一）存在的問題
盡管稅收風險管理在烏魯木齊實踐中取得了初步成效，但由于征管理念、經濟環境、法律制度、社會信用體系發展及計算機信息技術發展程度，導致在思想認識、理論體系、組織體系保障、資源配置、稅收風險的流程化管理、立法保障建設、基礎數據質量，風險分析監控及應用技術開發、風險的差別化有效應對等方面尚存在許多瓶頸需要破解，很多難題需要探索和研究解決。
1.稅收風險管理的理念尚未形成普遍共識，思想認識有待進一步深化。目前，在烏魯木齊的稅收征管實踐中很多工作還是遵循傳統治稅理念，不論是否存在實際稅收風險都視為有風險，不論風險等級大小都實施無差別的統一管理，征管力量偏重于事后全面的無差別控管，沒有實施差別化的針對性的服務與管理——對無風險的納稅人優化納稅服務，對風險較高的納稅人加強管理，不僅未能有效促進納稅遵從和全面控制稅收風險，反而造成了征納成本居高不下，納稅人滿意度不高，征管質量效率偏低。近年來烏魯木齊市地稅局按照“重點稅源專業化管理，一般稅源標準化管理，零散稅源社會化管理”的原則開展了稅源專業化管理工作，逐步將由納稅人發起的稅務事項交由辦稅服務廳處理，由稅務機關發起的稅收管理事項由稅務所承擔，實現管事與管戶相分離，符合“服務+執法=納稅遵從”的治稅理念。但是，在稅源專業化管理過程中沒有突出風險管理的導向作用，傳統的管理方法仍然以“責任+經驗”為主，沒有實行針對性、差別化的分類管理和服務，管理層次較低。
2.征管資源配置有待進一步優化。在機構設置、征管模式和人力資源結構上尚未樹立起 “管理有風險的納稅人，服務無風險的納稅人” 的理念。一方面，受現有機構設置、征管模式和人力資源結構等瓶頸因素影響，未能按照稅收風險管理理念和要求科學合理設置機構，明確崗位職責；沒有做到人盡其才，把適合的人放在適合的稅收風險管理崗位上，把優秀的管理人才優先配置在技術性業務性比較強的風險分析監控和稅收風險大的區域行業控管，實行征管資源的優化合理配置和有效激勵，稅務人員實施稅收風險管理的積極性和創新性不高，風險管理質效偏低。另一方面，資源配置偏重行政和業務審批事項管理，行政管理人員、政策法規人員過多，而一線稅收風險管理人員不足，尤其高層次、復合型管理人才更多處于行政管理崗位，不承擔稅收風險管理的具體職責，導致人才不足，風險分析識別和應對控制的資源配置在數量和質量上都無法滿足實際需要。
3.信息管稅對稅收風險管理的支撐力有待于進一步加大。首先，信息管稅的理念尚未形成普遍共識。很多稅務管理人員沒有從思想上認識到信息管稅的重要性，征管力量偏重于對納稅人下戶管理、實施稅務檢查或稅務稽查，缺乏廣泛利用涉稅信息對納稅人實施針對性和有效性稅收風險管理。其次，信息采集的質量不高。受制于交易信息報送義務等稅收征管立法的局限，稅務機關能采集到的信息數據質量不高，納稅人申報信息數據真實性較差。稅務機關采集信息渠道范圍狹窄，信息量不足，及時性和有效性不強。對風險分析影響至關重要的物流、資金流等信息數據無法真實取得，政府部門的第三方信息共享度不高，直接影響了稅收風險管理的工作質量。比如烏魯木齊市地稅局雖然制定了《烏魯木齊市稅收保障辦法》，但在實踐中第三方信息卻不能順利有效取得。再次，風險分析監控信息技術平臺的開發和數據集中整合水平不高，缺乏有效的整合和綜合利用。雖然目前自治區地稅局開發的稅收風險管理平臺，理論上可以完成涉稅信息的全面集中分析，但部分征管數據卻無法有效提取，比如第一分局的契稅數據，稽查局的稽查數據等；最后，由于現有的典型案例和行業風險管理模型數量不足，指導性差，缺乏科學完善的稅收風險指標和預警參數、風險權重體系，現有的相關預警參數缺乏實踐的檢驗和修正調整，應用性較差，分析識別算法單一等，直接影響了風險分析識別、風險等級測度排序的準確性和有效性，進而影響稅收風險管理的質效。目前，自治區地稅局僅提供了34個簡單模型，沒有形成完整的典型案例，也未建立起專業化的行業模型，預警參數設置不盡科學，應用性差。
（二）對現階段實施風險管理的思考和建議
1.進一步強化和深化稅收風險管理理念。把全面實施稅收風險管理提升到戰略高度，把稅收風險管理的理念和方法貫穿于稅收征管的全過程，通過有效的稅收風險管理過程和科學方法，提高稅收征管質效。要廣泛宣傳，全面組織學習，激勵稅務人員牢固樹立稅收風險管理理念，明確共同愿景，在思想上統一認識，在行動上積極踐行。鼓勵和激勵稅務人員在稅收風險管理工作中的首創精神和工作成效；引導和激勵稅務人員為實現納稅遵從最大化、稅收流失最小化的風險管理目標竭誠努力。加強稅收風險管理的教育培訓，大力開展稅收風險管理理論、稅收風險分析預警監控及納稅評估、稅務稽查等方面專業知識和業務技能的培訓，廣泛開展技術和經驗交流，提升稅務干部隊伍的稅收風險管理理論水平和專業管理水平。
關鍵詞：稅務風險稅務風險管理；風險識別；風險控制
1稅務風險概述
國際上比較通行的稅收風險管理中稅務風險指稅收遵從風險。所謂稅收遵從風險指的就是實施稅收監督與管理時，由于提高稅收遵從而產生的負面性影響，這種影響具有可能性與不確定性。稅收風險產生的主要原因是相關納稅主體故意不交納稅款、忘記繳納稅款或對稅款繳納相關規定一無所知。從這個角度分析，稅收風險指納稅人對稅法的遵從度，不涉及稅務機關對稅法的遵從，涵蓋面較窄。稅收涉及征納雙方，稅法遵從也應來自兩個方面，一方面納稅人對稅法的遵從，納稅人不遵從稅法會帶來稅收流失；另一方面稅務機關、稅務人員不遵從稅法也一定會帶來稅收流失。也就是說，稅法遵從包括兩個方面，既包括納稅遵從，也包括征稅遵從(稅務機關執法方面的遵從)。研究和界定稅務風險的概念，應該結合我國的國情，并充分考慮其他客觀因素，如社會法制環境、國家相關政策、法規與制度、社會經濟水平等，上述因素都屬于宏觀因素。但本文主要從實踐層面，從稅務機關執法方面的風險因素來界定。通過詳細研究分析之后，我們認為稅務風險指的就是在稅收征管過程中，影響稅務遵從的可能性。
2稅務風險管理
現代稅收管理體制要求稅務管理充分結合風險管理與稅務管理兩門學科。在稅收管理過程中，應根據實際狀況引進風險管理理念，規避稅收風險，維護國家及人民的利益。此外，還應合理配置管理資源，實施積極主動管理，規范稅收執法和行政行為，最大限度地防范稅收收入流失，規避稅務風險。
2.1稅務風險管理定義
稅務風險管理是指稅務風險的管理者，對其存在的潛在風險進行綜合分析評估，采取措施和方法，消滅或減少潛在風險發生的可能性，把潛在風險事件發生時造成的損失降到最低程度。
2.2稅務風險管理的常用方法
稅務風險管理和風險管理的常用方法基本一致，針對稅務風險的特點，在管理方法的使用上有一定的區別和側重。2.2.1風險識別的方法(1)風險損失清單法。例如梳理風險崗位和風險點，編制成風險手冊，從而實行有側重的分類管理。(2)流程圖法。以一般納稅人資格認定工作為例，根據工作流程將其分解成具體的工作環節，即資料受理與初審、實地調查、分局長復審、稅政人員核實、稅政科長復核、分管局長審批。(3)風險因素預先分析法。例如針對鋼鐵經營行業專項納稅評估的風險管理。在進行納稅評估之前，通過典型調查、案例審閱等多種形式，廣泛收集和整理有關資料，了解該行業稅收管理過程中存在的風險因素，研究對其進行風險控制的方法和條件，以提高稅收管理質量和工作效果。(4)事故樹法。以稅務機關對偷稅案件的分析和管理為例，事故樹結構如表1所示。2.2.2風險評估的方法(1)風險度評價法。例如風險等級模型的分析與應用。通過歸納分析方式得出最大稅務風險點，概括稅收風險管理體系當中的可量化風險，并將其轉化成數據模式從而完成對稅務風險高低的估算。(2)蒙特卡羅方法。此方法在稅務風險管理中的應用主要集中在對納稅人申報信息進行風險分析和評估方面。計算出行業增值稅應稅銷售額變動率水平，根據統計學的標準差和離散系數計算出增值稅應稅銷售額變動率預警指標。通過對此指標的分析，反映納稅人經營狀況的波動情況，若銷售額在短時間內有突增現象，則納稅人存在虛開發票的疑點，系統將自動予以預警。(3)矩陣圖評價法。以澳大利亞稅務局使用的遵從風險后果評價矩陣為例。澳大利亞稅務局不僅考慮到了目前影響其實現工作目標的風險，還考慮到了今后對該部門實現工作目標的能力有不利影響的風險，如表2所示。
2.3風險控制的方法
關鍵詞：大企業；典型案例；稅務風險防控
一、大企業稅務風險背景及稅務管控特點
（一）大企業稅務風險背景隨著國地稅合并推行大數據技術管理，大企業稅收管理的重點是以大企業業務流程分解為起點，以企業納稅風險識別、風險評估、風險應對為抓手，有效整合第三方信息，進一步拓寬數據采集范圍和渠道，依托“互聯網＋稅務”新時代的海量數據運用，完善稅收風險特征庫、風險分析識別模型和風險應對策略庫的建設，強化了稅務機關對大企業的稅務風險管控，有效滿足區域內重點企業的稅源監控。
（二）大企業稅務風險管控特點（1）稅務基礎數據標準化：實現稅務管理信息自動化，企業需要將生產經營中各經營要素（如人、財、物）和各流程環節（如研發、采購、生產、儲運、銷售等）形成的各種涉稅數據，以及經營鏈條中實物流和資金流等形成的“信息流”，按照稅收法規和內部管理的要求進行標準化處理，形成可用的涉稅風險基礎數據，為稅務標準化信息建設系統打造良好基礎。（2）涉稅數據計算自動化：納稅申報信息和稅負測算的自動化，是指通過信息系統自動采集、計算和生成各稅種的定期、不定期申報和繳納的過程，并為財務報表提供當期和有關應繳稅額與已繳稅額的比對結果信息；各稅種稅負的計算和申報信息的生成，與企業其他信息系統中有關的涉稅數據的錄入和輸出有密切關聯，比如企業所得稅信息需要賬務、生產、銷售、投資、內部交易結算等多個系統的過程數據和不同信息來源確定；需要指出的是，目前我國稅收法規還在不斷變化完善中，企業尚不能很好地適應納稅人自我遵從的期望要求。（3）稅務風險監控數據化：成員企業個體微觀既有稅務事項操作差錯風險的動態監控，又有集團內部各成員間企業宏觀稅負指標的動態監控和風險預警閾值及涉稅指標的統計和分析；集團總部對成員企業實行日常稅務事項自主管理模式下的總體稅務風險管控的手段，就是監控和統計分析集團內各法人單位或納稅實體的宏觀稅負指標及選定的個別關鍵性涉稅指標；對涉稅指標的監控和分析，應集中在對集團內部關聯交易政策執行狀況的動態監控、集團宏觀稅負，包括分業務板塊的稅務貢獻（或負擔）的統計和分析，這些統計和分析可以為總體稅務風險管控決策提供信息支持。（4）使用大數據稅務籌劃：通常需要對歷史經營成本費用，盈利水平，供應鏈條中地域劃分和各項要素（如原材料、無形資產、市場、成本）單位貢獻值等方面進行數據分析，進而對未來的營業利潤和供應鏈環節成本等場景進行模擬和預測。稅務數據化系統的建立，可以為大企業稅務管理團隊進行稅務規劃和決策提供了大數據分析的基礎條件和可操作的工具。
二、大企業部分典型案例的分析
筆者曾參與XX省大企業管理局部分行業重點企業（千戶企業）涉稅風險檢查，抽查樣本為房地產行業的部分龍頭企業，通過案頭分析及實地調研后，發現部分大企業的稅務風險具有較為顯著的分行業特征，具體情況如下。
（一）房地產行業的部分典型案例：
（1）背景情況：XX集團初創于1992年，總部設于中國上海，在中國A股實現整體上市，并控股多家中國香港上市公司，XX集團房地產開發經營作為XX地集團的核心主導產業，建設項目遍及上海、北京、天津、西安、武漢等全國24個省54個城市；商業地產、建筑、能源、金融、汽車服務等產業也已經具有了較大的規模和較強的實力，2016年，XX集團實現2474億元的營業收入、144億元的利潤總額、94億元的凈利潤。
（2）在對XX集團公司西安地區旗下XX實業房地產開發有限公司、常X置業有限公司、西安XX置業有限公司、XX北城實業有限公司等四家房地產企業進行2013年至2017年的關聯稅務風險排查時，發現故流轉稅方面問題較小，該行業屬于政府嚴控領域，住戶取得房產證的之前必須取得發票；而在財產及行為稅方面，則呈現出一些有意或無意的問題，如契稅出現一些問題，主要表現未將土地拆遷補償費或取得城市基礎設施配套費納入契稅計稅基礎，未按照規定足額繳納契稅，存在拖欠問題，且欠繳稅額一般都在百萬元級別以上，經與企業溝通，反饋理由主要是先拿地后補辦手續納稅積極性不高及業務人員缺乏足夠的稅務知識及資金緊張所致；房地產行業的特色稅種—土地增值稅則出現較為嚴重的問題，如表現為只預提不申報繳納或少申報繳納現象突出，少繳稅額一般都在千萬級別以上，同時造成年度企業所得稅虛減，加大了集團整體稅務風險，經與企業溝通，反饋的主要理由也是資金流較為緊張正與稅務機關協議延緩繳納稅款事宜及普通住宅預繳容易以后退稅難。
(一)正確把握收入形勢。預計2015年我局保持稅收收入高基數上持續增長的難度不斷加大，組織收入面臨更大壓力。為此，我局將通過密切關注國內外經濟形勢發展和企業經營情況變化，做好經濟稅收形勢研判，及時發現組織收入工作存在的問題，采取針對性的措施，牢牢把握住工作的主動權。
(二)加強收入統籌管理。深化經濟稅收內在發展規律的研究，健全組織收入工作聯動機制，完善組織收入工作預案，統籌抓收入的舉措和重點。依托三級稅源監控體系，跟蹤重點稅源企業生產經營、稅款入庫等情況以及異動原因，做好對資本市場、股權轉讓等新興稅源的日常監控。
(三)加強各稅種管理。一是加強流轉稅管理。繼續發揮營業稅的主體稅種作用，厘清營改增征管范圍，避免征管缺位造成稅源流失。依托兩稅信息比對平臺，做好數據分析比對，強化城建稅、教育費附加的征管。二是加大所得稅管理力度。加強注銷和重組企業所得稅清算管理。制定股權轉讓所得稅管理指引。實施擬上市企業轉增股本的個稅臺賬管理。加大律師事務所個稅的查賬征收力度。三是強化地方稅管理。將房地產登記項目納入系統監管，加強土地增值稅項目管理。做好與國土部門信息交換，規范存量房交易委托代征管理。對房產稅、土地使用稅開展評估管理。四是做好國際稅收管理。加大反避稅信息篩選力度，建立避稅地大額支付項目監控機制。制定集團服務轉讓定價管理指引。
二、堅持服務轉型升級，促進經濟稅收協調發展
(一)推動前海現代服務業發展。探索前海稅收征管模式，落實相關工作方案。加強與前海管理局協作，及時調查前海增量稅源。落實前海企業所得稅優惠管理辦法，讓進駐前海企業充分享受稅收優惠。做好享受前海個稅優惠政策的稅收數據審核工作。
(二)積極做好營改增工作。做好營改增試點的后續工作，協助市財政委落實試點企業財政扶持政策。針對企業反映的問題，開展地方配套政策研究，為完善試點政策提出建議。提前研究營改增試點擴大的應對措施，做好銜接預案制定等準備工作。
(三)拓展稅收服務轉型升級的空間。繼續將新材料、新一代信息技術產業優惠政策落實情況納入跟蹤考核。開展產業稅收分析，及時反映產業稅源發展變化趨勢。按照鼓勵創新、改善民生、節能環保、轉型升級等新口徑統計減免稅，量化反映稅收主動服務轉型升級成果。梳理中小微企業稅收優惠政策，簡化稅收優惠辦理流程。開展高新技術企業優惠政策落實的調研式稽查，了解優惠資金用途及對企業發展的作用，檢查企業是否存在騙取優惠、優惠超期等行為，確保優惠落到實處、發揮實效。
三、加強業務與技術融合，深入推進集約型征管體制建設
(一)穩步推進稅源專業化管理。依托信息化手段，以稅收風險管理為導向，建立從收入分析到風險識別、任務生成，再從任務推送到任務應對，最后到基層反饋的工作機制，推動組織收入向更注重利用信息化手段、更注重與風險管理相結合轉變。
(二)持續強化信息管稅。著力提升基層班子對信息管稅的領導力、組織力和執行力。結合稅源管理平臺的應用，推動基層局在做好市局下派風險任務應對的同時，自主生成任務，不斷積累風險管理經驗。加強減免稅審批、退稅、核定征收等事項的跟蹤管理，完善后續管理辦法和業務規程。研究建立常態化的外部數據采集機制，以及第三方信息比對指標體系。大力推進簡易評估。
(三)進一步固化征管實踐成果。結合稅源管理系統應用，推進風險管理實踐，修訂稅收管理員制度。有序推進全職能窗口建設和崗位職責調整等工作。完善戶籍管理、申報征收、發票管理、核定管理等征管制度。在共享專業市場代征信息，聯合開具納稅證明和征信證明等領域，加強國地稅協作。
(四)扎實推進信息化建設。持續優化系統功能。推進系統三期建設，從滿足納稅人自主辦稅的需求出發，拓展電子稅務局功能，開發移動辦稅、電子檔案、知識庫等項目;重點建設稅源管理系統二期，進一步豐富風險指標，提高風險分析識別水平;改造決策支持系統，逐步打造集稅收預測、稅源監控、政策跟蹤、數據分析于一體的工作平臺。
四、堅持嚴格依法治稅，維護我市良好的稅收法治環境
(一)進一步規范執法行為。對我局執法現狀進行調研，掌握各執法主體目前存在的執法問題。全面梳理現行執法風險點，制定《規范和提升稅收執法水平的若干意見》，加大對執法工作的指導，推進執法規范化工作。
(二)加大稅務稽查力度。加強對長期微利和虧損企業的查處。按照查前告知、企業自查、稅務機關輔導和重點稽查的思路，對自選案件實施查前告知，引導企業自查自糾;加強對重點案件和典型案件查處，開展查后宣傳曝光。推進稽查規范化建設，落實兩級選案和案件分類分級管理辦法，提高選案科學性。在稽查實施前做好案頭分析和摸底調查，制定方案，提高稽查效率。加強與公安、法院的聯動，提高稽查威懾力。
(三)加強稅法宣傳工作。以貫徹落實十精神、產業稅收優惠政策、近三年工作成效及深化創一流工作成果為重點，以特刊、專題的形式，加大在中央和市級媒體宣傳報道力度。推進門戶網站的改版升級，使之更加符合納稅人需求。建立宣傳工作評價機制，開展宣傳工作問卷調查，及時評估宣傳效果，并有針對性地改進宣傳方式和手段。
五、加強干部隊伍建設，提升地稅隊伍整體素質
(一)加強領導班子建設。加強各級領導班子政治、思想、組織和作風建設，抓好政治理論學習，把貫徹黨的十精神作為領導干部政治思想建設的重要任務，進一步提高領導干部的政治素養和執政能力。落實民主集中制，推進決策的科學化、民主化。開好民主生活會，推進領導干部作風轉變。
(二)強化干部管理。進一步健全干部管理體系，推進后備干部隊伍建設，加強高層次專業人才體系建設。研究建立個人履職評價制度和行政執法類公務員績效考核、晉升選拔等制度，建立健全干部交流掛職制度。組織大規模信息化培訓，加大網絡培訓和在線學習的力度，廣泛開展業務練兵和崗位競賽，增強干部信息化理念和系統運用能力。
(三)加強黨建和思想政治工作。以貫徹十精神為契機，認真落實中央關于改進作風、聯系群眾的八項規定和市委市政府的八項要求，查找作風建設方面的不足，提出改進措施和方法。開展各級黨委、黨總支黨課觀摩活動，促進學習交流。開辟各類文化專欄，開展群眾性文化活動。樹立和宣傳先進典型，發揮示范帶動作用。針對不同年齡層次干部思想、工作、生活現狀，健全和落實地稅關愛機制。
(四)加大內部管理力度。建設新一代效率型、知識型電子行政管理系統。健全督辦、考評一體化工作機制，強化重點工作的督促檢查。加強固定資產項目管理。提高預算編制和執行水平，加強對大宗開支的監督，進一步加強三公經費管理。繼續開展基層辦稅服務場所基建項目建設。
六、扎實推進黨風廉政建設，營造風清氣正、干凈干事的良好氛圍
(一)深化內控機制建設。對稅收執法重點事項開展廉潔性評估，提出防范建議，防范廉政風險和瀆職風險。開發執法風險信息化內控平臺，力爭實現對執法風險的全面監控、及時發現、主動推送和閉環管理。落實一案雙查、稅收執法重要環節及重點事項監察管理等制度。深挖案件線索，探索主動式查辦案件模式。
關鍵詞：稅收管理專業化管理模式專業化人才納稅服務專業化管理專業化
專業化管理是根據納稅人的實際情況和不同特點，通過建立高素質的專業人才隊伍，充分運用其專業技能，實行分類管理和規模化管理相結合的模式，達到加大管理力度、強化管理深度的目的。在市場經濟不斷發展、所有制結構發生深刻變化、市場主體日趨多元化、市場分工越來越細的經濟社會背景下，稅收管理專業化是大勢所趨。據筆者調研，20o7年婁底市國稅局適應這種趨勢，大力推行稅收專業化管理，著重改革管理的組織結構，按一般納稅人、小規模納稅人和個體戶、所得稅三個類別分設稅源管理機構，實行針對性管理。專業化管理推行一年多來，收到了明顯成效，稅收征管質量得到一定提升，補辦稅務登記2836戶，個體稅收增長44．6O％，高出總收入增長水平20．42個百分點，所得稅收人增長53．5％，高出總收入增長水平29．92個百分點。但是，總體來說，目前的專業化管理還只是“破冰”之舉，尚未達到“融冰”、“化冰”的境界，專業化管理的深度、廣度還有很大的拓展空間，尤其是在專業化管理方法、專業化管理手段、專業化管理目標等方面還大有文章可做。本文擬從認識和實踐兩個層面對推進專業化管理縱深發展提出幾點淺見，供工作中參考。
一、認識上應該厘清的幾個問題
1、專業化管理不是簡單的分類管理，而是全方位、立體型、深層次的專業化管理。有人認為，按一般納稅人、小規模納稅人和所得稅納稅人進行了分類就是進入了專業化管理，這是錯誤的。分類是專業化管理必備條件，是基礎，但不是全部。目前，我們的專業化管理還停留在淺層甚至表面上，形式上轉型了，實質上還沒轉型，管理的手段、管理的方式、管理的程序還是老套路、老辦法。在一般納稅人管理上，稅源管理部門沒有做進一步的細化、分工，也沒有制定對應的管理辦法，更沒有形成系統的管理體系；在所得稅管理上，缺少專門的稅源監管，缺少多元化的信息網絡，缺少專業的納稅評估；在個體稅收管理上，稅源底子、納稅人戶籍還不是很清楚，稅額調整方式還比較粗放，個體大戶的征管還不是很到位。真正的專業化管理應該是專到了每個行業、每個稅種、每個納稅人、每個工作點上，還應該有專門的辦法、專門的手段、專門的目標。
2、專業化管理不是稅源管理部門單打獨斗，而是多個部門共同參與、相互聯動。有些人一提專業化管理就認為是稅源管理部門的事，與自己無關，因而置身事外。誠然，稅源管理部門是專業化管理的主體，但是，其他部門也是專業化管理的重要組成部分，在專業化管理模式下，信息技術部門應提供專業化的信息技術支撐，征管部門應提供專業化的征管制度和辦法，稅政部門應提供專業化的政策服務，計統部門應提供專業化的統計分析，因此，不能把各類業務彼此割裂，而應該各單位各部門、各崗位明確分工、強化職責、密協協作，尤其要理順綜合管理部門和專業管理部門之間的關系，落實和完善稅源管理良性互動機制。
3、專業化管理不是一專到底，也應有適當的多元化管理。專業化管理是縱向的延伸，多元化管理是橫向的延伸，缺少多元化的專業化是狹隘的專業化。比如：管理增值稅的部門既要管理好增值稅，也要注意所得稅的管理，及時將增值稅管理中發現的問題向所得稅管理部門反饋；管理大企業的部門，既要探索大企業稅收管理新方法，也要對大企業下的子公司、小企業加強管理；管理甲行業的稅收管理員，既要加強對本行業的稅收管理，也要注意與甲行業相關的乙行業的情況，做到相互融通、相得益彰。因此，專業化管理是相對的，不是絕對的。
4、專業化管理不是要管理不要服務，而是要在專業化管理上實現專業化服務。重管理、輕服務本來就是一種錯誤的理念，推行專業化管理后，部分人甚至加深了這種理念，片面強調專業化管理而忽視納稅服務，征管制度變得越來越冗長，征管措施變得越來越繁瑣，征管流程變得越來越復雜，一方面在一定程度上強化了管理，但另一方面也加重了納稅人負擔，犧牲了優質服務，并且兩種效益不對等，犧牲大于收獲。在推進專業化管理上，要特別重視專業化服務，對不同行業、不同規模的納稅人，采取不同的服務方式，逐步實現個性化服務，使納稅服務的觸角伸得更長、更深、更廣。
5．專業化管理不是唯收入論成敗，而要把提高征管質效作為主要標桿。近年來，經濟的快速發展、經濟效益的明顯提高帶動了稅收收入的較快增長，這是經濟決定稅收的產物，這種表象容易掩蓋稅收征管質效的本質，讓人誤以為這完全是專業化管理的功勞，并在這種成果下沾沾自喜。檢驗專業化管理的成效既要看稅收收入的增長，更要看稅收征管的質量和效益，看征管漏洞是否存在，看征收率是否提高，看征管秩序是否好轉，看納稅人是否滿意。
二、實踐中應該解決的幾個問題
(一)進一步完善分類管理與層級管理相結合的模式
進一步打破稅源管理部門內部屬地管理的模式，分行業、分規模進行管理。一般納稅人管理部門設立大企業管理組，大企業以外的企業按行業進行分類設立若干個組，商業與工業分開，甲行業與乙行業分開，每個稅收管理員專門負責一個或幾個行業的稅收管理，加強對各個行業的比較分析，采取針對性管理措施，同時，在職能建設上，要將管理與評估分離，專門設立評估組，負責互動平臺下發現的疑點企業的納稅評估；所得稅稅源管理部門可以比較一般納稅人的管理進行分類管理；小規模納稅人和個體戶管理部門則要按地段、按規模、按行業進行分類管理，監控到每一個個體工商戶，監控到開業、歇業、復業等具體的經營活動，監控到每一張發票的開具情況。同時，市局要積極參與到稅收征管實踐中來，重心下移、業務貼近基層，市局直接對大型企業進行評估，對大型企業進行重點監控，對一定規模以上的企業進行直接稽查。
1、抓緊規范管理制度。隨著管理方式的轉型，管理的基本制度、基本規程也必須相應轉型，否則，就會出現管理空擋。要適應專業化管理的新要求，重新規范管理工作制度，制定詳細的行業稅收管理辦法、納稅評估管理辦法、發票管理辦法、稅務稽查管理辦法、納稅服務實施辦法，使各項管理工作有章可循、有制可依；要適應專業化管理的新要求再造管理流程，科學設置稅收征管基礎工作流程、辦稅服務流程、部門銜接流程、互動協作流程，使各項工作順利流轉，防止工作斷鏈；要適應專業化管理的新要求，強化檢查考核，明確內部分工和崗位職責，建立目標管理機制，完善考核辦法，為專業化管理提供保障和動力。
2、著手強化配套措施。要將征管、稅政、稽查、計統、信息中心等部門納入專業化管理工作范疇，形成大專業化管理格局，增強整體合力。各部門要以專業化管理為核心，積極主動為專業化管理服務，及時調整工作思路，改進管理辦法，創新管理手段。征管部門要建立和完善包括所有行業的稅收管理辦法，供基層征收管理機關執行，進一步擴充納稅評估模型庫，建設類型齊備、典型具體的納稅評估模型庫；稅政部門要著重完善民政福利企業、廢舊回收企業、資源綜合利用企業管理辦法，提出精細化管理舉措；稽查部門要加強典型案例的剖析，掌握各個行業偷稅漏稅的慣用伎倆，為稅源管理部門實行專業化管理提供參考；計會統部門要走出傳統的統計分析習慣，將統計分析細化到各個產業、各個行業和細分行業，將統計分析指標細化到企業經營管理的重要內容，使統計數據更加準確、全面，使分析結果更加科學、可靠；信息中心要發揮技術支撐的作用，建立稅收數據處理中心，把各稅種、各類經濟活動信息進行歸納整理、儲存，加強稅收數據的深層次開發使用。
(二)努力建立專業化人才隊伍
人才是基礎，沒有專業化人才就無法實現專業化管理。目前，干部隊伍中行業分析專家、反避稅專家、所得稅管理專家、轉讓定價調查專家、納稅評估專家、計算機審計專家、個體稅收管理專家還很稀缺，制約了專業化管理工作的深入開展。各級國稅機關要高度重視專業人才的培養，把它作為專業化管理的一項基礎性工作、先行性工作來抓。要及時調整教育培訓的方向，從學歷教育、基本技能教育、綜合性教育轉向專業教育、針對性、高精尖教育，使受教育者多獲取特定行業、特定領域的專門知識，多培養行業分析專家、納稅評估專家、稅務稽查專家、計算機專家；要建立和擴充各級各類人才庫，對專家級人才統籌管理、合理調配、因才適用；要確保專業化人才隊伍的基本穩定，每年專業人才的崗位異動率不能超過20％，并要實行“退一補一”的辦法，順利實現專業人才的新老交替。
(三)積極推動納稅服務專業化．
管理與服務是一對連體嬰兒，有相應的管理就有相應的服務。隨著管理的深人、細致，納稅服務也應該緊隨其后，步調一致。推動納稅服務專業化首先要樹立“顧客導向”意識，對企業來說，顧客是市場營銷活動的中心，企業的一切活動，都應該圍繞著顧客需求、顧客滿意來進行，對稅務機關來說，納稅人就是稅務機關的顧客，所有的管理活動都應該以顧客需要、顧客滿意為標準，當然，這種需要和滿意是建立在依法依規的基礎之上。其次，要建立大客戶稅務經理制，達到一定規模的納稅人，稅務機關要指定一名專門人員作為企業的稅務經理，成為稅企溝通的基本渠道，對企業進行全程跟蹤服務，幫助企業解決各類涉稅問題。再次，要拓展納稅服務的方式方法，實行同城辦稅、網絡服務、數字稅收等新的服務方式和手段，提高辦稅效率，盡最大努力方便納稅人。
(四)全面推進管理專業化。
l、推進一般納稅人管理專業化。摸索大企業專業化管理新途徑。目前，省級以下稅務機關尚未建立大企業稅收管理機構，但是我們可以進行探索，為以后大企業的稅收管理積累經驗。大企業的標準可按銷售規模、納稅規模、資本規模和其他特殊情況綜合確定。每個大企業明確專門人員進行管理，管理員負責了解大企業的財務核算和相關的生產經營情況、資金流動情況、發票開具情況、稅款入庫情況，同時，根據掌握的情況對申報資料進行評估，對申報資料、稅款入庫、爭議稅款進行動態監控，定期進行跟蹤性稅收風險分析，及時發現和糾正申報中的異常情況，對發現重大問題的企業實施專業化稅務審計，審計過程中可以召集行業分析專家進行集中“會診”，必要的情況下，大企業可實行專家組專門管理，但是，對專家組成員要明確職責，量化指標，用簡易的考核辦法加強考核，確保駐廠員忠實履行職責。
深入推進行業分類管理。當務之急是要在專業化的稅源管理部門內部進一步打破屬地管理的格局，按照“突出特點、規范制度、重點推進、逐步細化、完善體系”的總體要求，合理劃分行業、合理分配征管力量進行分類管理。根據目前的情況，分行業管理不宜太粗也不宜太細，太粗了專不起來，太細了人員力量有限，應以兩人為一組，每組專管1—3個行業(包括細分行業)。要逐級建立行業稅收信息庫，搜集各類經濟稅源信息，樹立行業指標標準，定期指標體系，根據行業的發展變化適時調整各種指標標準，為稅源監控和納稅評估提供參考。要加強行業研究，行業稅收管理員定期出具行業發展報告，定期提供行業經營、發展情報，定期召開行業分析例會，對特定的行業問題，采取專家咨誨、實地考證等辦法加強研究。要完善行業納稅評估模型庫，開展專業化評估，專業化評估的特點是人員專業、知識專業程序專業、方法專業。
2、推進所得稅管理專業化。今年是新所得稅法正式實施的第一年，總局和省局專門召開了所得稅管理與反避稅工作會議，提出了“分類管理，優化服務，核實稅基，完善匯繳，強化評估，防范避稅”的24字方針，為所得稅專業化管理指明了方向，提出了更高的要求。應按行業、按規模進一步細化分工，適當增加所得稅專業管理人才，調整所得稅管理事項。縣(市、區、局)應迅速積極探索在稅政科設立由2—3人組成的專門小組，重點抓好所得稅納稅人除稅務登記、申報征收、發票管理外的稅源監控、納稅評估、重點涉稅事項管理、匯算清繳等重點事項工作。
拓寬信息渠道，強化專職監管。所得稅管理的瓶頸是信息失靈，因此，有必要建立專職監管部門，專門負責加強信息情報的搜集和稅源的監管，理想的模式是建立稅收數據處理中心，綜合各種經濟稅收信息，統一自動采集、自動儲存、自動篩選、自動分析。當前的選擇是健全信息網絡，建立信息共享機制，可以從產權交易機構、工商部門、公證部門采集重大產權交易、產權變更、經濟合同及協議等情況，可以從金融部門采集銀行開戶、資金流動情況，可以從新聞媒體采集經營發展變化、重要產品上市情況。
建立所得稅專業評估體系。所得稅納稅評估是對稅源監管信息的分析、利用的過程。所得稅專業化評估有別于原來的“大一統”評估，評估的精細化程度更高，側重于收入成本的審核，強調行業的普遍性與特殊性相結合。應加快建立包括行業稅負率、零負申報、財務比率、財務項目分析指標等在內的指標峰值，建立指標警戒體系，將低于警戒值的納稅人作為評估對象。運用管理學、統計學等相關知識和科學的數學模型進行計算分析：找出疑點，指導評估。
按照“二八律”建立重點稅源監管制度和重大事項報告制度。抓好2O％等于抓好10o％的“二八率”是現代管理的機理，也是主要矛盾與次要矛盾哲學原理在稅收管理中的應用。要編制重點稅源監管調查指標體系，調查分析重點稅源企業報表數據、納稅申報數據和生產經營情況，分析稅源、稅負變化動態。要明確規定納稅人發生重大盈虧、資產損失、產權變更、投資轉讓、破產重組等變化時，必須及時向主管稅務機關申報并辦理所得稅清繳手續，并將重大事項報告情況作為稅務獎懲的一個重要指標。
嚴格核定征收。對連續虧損、行業平均利潤率低于預警值的一般納稅人、符合核定征收的小規模納稅人全部實行核定征收；對零申報和負申報的企業核定征收面要達到60％以上。
加強反避稅工作的研究和管理。積極培養一批反避稅專家，依靠專家推進反避稅工作。定期剖析反避稅典型案例，增強反避稅工作的針對性，以典型案例指導反避稅工作。對長期虧損或跳躍性盈利又不斷擴大投資規模等違反營業常規的企業、實行關聯交易有較大避稅嫌疑的企業，開展內、外部調查，加強情報交換，做好信息比對和功能風險分析。
大力開展所得稅專項檢查。切實扭轉所得稅檢查是條“橡皮尺”的觀念，進一步增強所得稅檢查的剛性。稅務稽查的重點、檢查的技能逐步從增值稅轉向所得稅，大力培養所得稅檢查專業人才，探索所得稅檢查的新方法、新手段。所得稅稽查收入與全部稽查收入要協調發展。
3、推進個體稅收管理專業化。
細化個體戶戶籍管理。定期對管轄區內的漏征漏管戶進行清理檢查，全面深人分析、監控個體納稅人的生產經營、納稅情況，做到基本情況清楚、涉稅事項清楚、增減變化情況清楚、停歇業、走逃戶、非正常戶情況清楚、稅控裝置使用情況清楚。
關鍵詞：稅收管理專業化管理模式專業化人才納稅服務專業化管理專業化
專業化管理是根據納稅人的實際情況和不同特點，通過建立高素質的專業人才隊伍，充分運用其專業技能，實行分類管理和規模化管理相結合的模式，達到加大管理力度、強化管理深度的目的。在市場經濟不斷發展、所有制結構發生深刻變化、市場主體日趨多元化、市場分工越來越細的經濟社會背景下，稅收管理專業化是大勢所趨。據筆者調研，20o7年婁底市國稅局適應這種趨勢，大力推行稅收專業化管理，著重改革管理的組織結構，按一般納稅人、小規模納稅人和個體戶、所得稅三個類別分設稅源管理機構，實行針對性管理。專業化管理推行一年多來，收到了明顯成效，稅收征管質量得到一定提升，補辦稅務登記2836戶，個體稅收增長44．6O％，高出總收入增長水平20．42個百分點，所得稅收人增長53．5％，高出總收入增長水平29．92個百分點。但是，總體來說，目前的專業化管理還只是“破冰”之舉，尚未達到“融冰”、“化冰”的境界，專業化管理的深度、廣度還有很大的拓展空間，尤其是在專業化管理方法、專業化管理手段、專業化管理目標等方面還大有文章可做。本文擬從認識和實踐兩個層面對推進專業化管理縱深發展提出幾點淺見，供工作中參考。
一認識上應該厘清的幾個問題
1、專業化管理不是簡單的分類管理，而是全方位、立體型、深層次的專業化管理。有人認為，按一般納稅人、小規模納稅人和所得稅納稅人進行了分類就是進入了專業化管理，這是錯誤的。分類是專業化管理必備條件，是基礎，但不是全部。目前，我們的專業化管理還停留在淺層甚至表面上，形式上轉型了，實質上還沒轉型，管理的手段、管理的方式、管理的程序還是老套路、老辦法。在一般納稅人管理上，稅源管理部門沒有做進一步的細化、分工，也沒有制定對應的管理辦法，更沒有形成系統的管理體系；在所得稅管理上，缺少專門的稅源監管，缺少多元化的信息網絡，缺少專業的納稅評估；在個體稅收管理上，稅源底子、納稅人戶籍還不是很清楚，稅額調整方式還比較粗放，個體大戶的征管還不是很到位。真正的專業化管理應該是專到了每個行業、每個稅種、每個納稅人、每個工作點上，還應該有專門的辦法、專門的手段、專門的目標。
2、專業化管理不是稅源管理部門單打獨斗，而是多個部門共同參與、相互聯動。有些人一提專業化管理就認為是稅源管理部門的事，與自己無關，因而置身事外。誠然，稅源管理部門是專業化管理的主體，但是，其他部門也是專業化管理的重要組成部分，在專業化管理模式下，信息技術部門應提供專業化的信息技術支撐，征管部門應提供專業化的征管制度和辦法，稅政部門應提供專業化的政策服務，計統部門應提供專業化的統計分析，因此，不能把各類業務彼此割裂，而應該各單位各部門、各崗位明確分工、強化職責、密協協作，尤其要理順綜合管理部門和專業管理部門之間的關系，落實和完善稅源管理良性互動機制。
3、專業化管理不是一專到底，也應有適當的多元化管理。專業化管理是縱向的延伸，多元化管理是橫向的延伸，缺少多元化的專業化是狹隘的專業化。比如：管理增值稅的部門既要管理好增值稅，也要注意所得稅的管理，及時將增值稅管理中發現的問題向所得稅管理部門反饋；管理大企業的部門，既要探索大企業稅收管理新方法，也要對大企業下的子公司、小企業加強管理；管理甲行業的稅收管理員，既要加強對本行業的稅收管理，也要注意與甲行業相關的乙行業的情況，做到相互融通、相得益彰。因此，專業化管理是相對的，不是絕對的。
4、專業化管理不是要管理不要服務，而是要在專業化管理上實現專業化服務。重管理、輕服務本來就是一種錯誤的理念，推行專業化管理后，部分人甚至加深了這種理念，片面強調專業化管理而忽視納稅服務，征管制度變得越來越冗長，征管措施變得越來越繁瑣，征管流程變得越來越復雜，一方面在一定程度上強化了管理，但另一方面也加重了納稅人負擔，犧牲了優質服務，并且兩種效益不對等，犧牲大于收獲。在推進專業化管理上，要特別重視專業化服務，對不同行業、不同規模的納稅人，采取不同的服務方式，逐步實現個性化服務，使納稅服務的觸角伸得更長、更深、更廣。
5．專業化管理不是唯收入論成敗，而要把提高征管質效作為主要標桿。近年來，經濟的快速發展、經濟效益的明顯提高帶動了稅收收入的較快增長，這是經濟決定稅收的產物，這種表象容易掩蓋稅收征管質效的本質，讓人誤以為這完全是專業化管理的功勞，并在這種成果下沾沾自喜。檢驗專業化管理的成效既要看稅收收入的增長，更要看稅收征管的質量和效益，看征管漏洞是否存在，看征收率是否提高，看征管秩序是否好轉，看納稅人是否滿意。
二實踐中應該解決的幾個問題
(一)進一步完善分類管理與層級管理相結合的模式
進一步打破稅源管理部門內部屬地管理的模式，分行業、分規模進行管理。一般納稅人管理部門設立大企業管理組，大企業以外的企業按行業進行分類設立若干個組，商業與工業分開，甲行業與乙行業分開，每個稅收管理員專門負責一個或幾個行業的稅收管理，加強對各個行業的比較分析，采取針對性管理措施，同時，在職能建設上，要將管理與評估分離，專門設立評估組，負責互動平臺下發現的疑點企業的納稅評估；所得稅稅源管理部門可以比較一般納稅人的管理進行分類管理；小規模納稅人和個體戶管理部門則要按地段、按規模、按行業進行分類管理，監控到每一個個體工商戶，監控到開業、歇業、復業等具體的經營活動，監控到每一張發票的開具情況。同時，市局要積極參與到稅收征管實踐中來，重心下移、業務貼近基層，市局直接對大型企業進行評估，對大型企業進行重點監控，對一定規模以上的企業進行直接稽查。
1、抓緊規范管理制度。隨著管理方式的轉型，管理的基本制度、基本規程也必須相應轉型，否則，就會出現管理空擋。要適應專業化管理的新要求，重新規范管理工作制度，制定詳細的行業稅收管理辦法、納稅評估管理辦法、發票管理辦法、稅務稽查管理辦法、納稅服務實施辦法，使各項管理工作有章可循、有制可依；要適應專業化管理的新要求再造管理流程，科學設置稅收征管基礎工作流程、辦稅服務流程、部門銜接流程、互動協作流程，使各項工作順利流轉，防止工作斷鏈；要適應專業化管理的新要求，強化檢查考核，明確內部分工和崗位職責，建立目標管理機制，完善考核辦法，為專業化管理提供保障和動力。
2、著手強化配套措施。要將征管、稅政、稽查、計統、信息中心等部門納入專業化管理工作范疇，形成大專業化管理格局，增強整體合力。各部門要以專業化管理為核心，積極主動為專業化管理服務，及時調整工作思路，改進管理辦法，創新管理手段。征管部門要建立和完善包括所有行業的稅收管理辦法，供基層征收管理機關執行，進一步擴充納稅評估模型庫，建設類
型齊備、典型具體的納稅評估模型庫；稅政部門要著重完善民政福利企業、廢舊回收企業、資源綜合利用企業管理辦法，提出精細化管理舉措；稽查部門要加強典型案例的剖析，掌握各個行業偷稅漏稅的慣用伎倆，為稅源管理部門實行專業化管理提供參考；計會統部門要走出傳統的統計分析習慣，將統計分析細化到各個產業、各個行業和細分行業，將統計分析指標細化到企業經營管理的重要內容，使統計數據更加準確、全面，使分析結果更加科學、可靠；信息中心要發揮技術支撐的作用，建立稅收數據處理中心，把各稅種、各類經濟活動信息進行歸納整理、儲存，加強稅收數據的深層次開發使用。
(二)努力建立專業化人才隊伍
人才是基礎，沒有專業化人才就無法實現專業化管理。目前，干部隊伍中行業分析專家、反避稅專家、所得稅管理專家、轉讓定價調查專家、納稅評估專家、計算機審計專家、個體稅收管理專家還很稀缺，制約了專業化管理工作的深入開展。各級國稅機關要高度重視專業人才的培養，把它作為專業化管理的一項基礎性工作、先行性工作來抓。要及時調整教育培訓的方向，從學歷教育、基本技能教育、綜合性教育轉向專業教育、針對性、高精尖教育，使受教育者多獲取特定行業、特定領域的專門知識，多培養行業分析專家、納稅評估專家、稅務稽查專家、計算機專家；要建立和擴充各級各類人才庫，對專家級人才統籌管理、合理調配、因才適用；要確保專業化人才隊伍的基本穩定，每年專業人才的崗位異動率不能超過20％，并要實行“退一補一”的辦法，順利實現專業人才的新老交替。
(三)積極推動納稅服務專業化．
管理與服務是一對連體嬰兒，有相應的管理就有相應的服務。隨著管理的深人、細致，納稅服務也應該緊隨其后，步調一致。推動納稅服務專業化首先要樹立“顧客導向”意識，對企業來說，顧客是市場營銷活動的中心，企業的一切活動，都應該圍繞著顧客需求、顧客滿意來進行，對稅務機關來說，納稅人就是稅務機關的顧客，所有的管理活動都應該以顧客需要、顧客滿意為標準，當然，這種需要和滿意是建立在依法依規的基礎之上。其次，要建立大客戶稅務經理制，達到一定規模的納稅人，稅務機關要指定一名專門人員作為企業的稅務經理，成為稅企溝通的基本渠道，對企業進行全程跟蹤服務，幫助企業解決各類涉稅問題。再次，要拓展納稅服務的方式方法，實行同城辦稅、網絡服務、數字稅收等新的服務方式和手段，提高辦稅效率，盡最大努力方便納稅人。
(四)全面推進管理專業化。
l、推進一般納稅人管理專業化。摸索大企業專業化管理新途徑。目前，省級以下稅務機關尚未建立大企業稅收管理機構，但是我們可以進行探索，為以后大企業的稅收管理積累經驗。大企業的標準可按銷售規模、納稅規模、資本規模和其他特殊情況綜合確定。每個大企業明確專門人員進行管理，管理員負責了解大企業的財務核算和相關的生產經營情況、資金流動情況、發票開具情況、稅款入庫情況，同時，根據掌握的情況對申報資料進行評估，對申報資料、稅款入庫、爭議稅款進行動態監控，定期進行跟蹤性稅收風險分析，及時發現和糾正申報中的異常情況，對發現重大問題的企業實施專業化稅務審計，審計過程中可以召集行業分析專家進行集中“會診”，必要的情況下，大企業可實行專家組專門管理，但是，對專家組成員要明確職責，量化指標，用簡易的考核辦法加強考核，確保駐廠員忠實履行職責。
深入推進行業分類管理。當務之急是要在專業化的稅源管理部門內部進一步打破屬地管理的格局，按照“突出特點、規范制度、重點推進、逐步細化、完善體系”的總體要求，合理劃分行業、合理分配征管力量進行分類管理。根據目前的情況，分行業管理不宜太粗也不宜太細，太粗了專不起來，太細了人員力量有限，應以兩人為一組，每組專管1—3個行業(包括細分行業)。要逐級建立行業稅收信息庫，搜集各類經濟稅源信息，樹立行業指標標準，定期指標體系，根據行業的發展變化適時調整各種指標標準，為稅源監控和納稅評估提供參考。要加強行業研究，行業稅收管理員定期出具行業發展報告，定期提供行業經營、發展情報，定期召開行業分析例會，對特定的行業問題，采取專家咨誨、實地考證等辦法加強研究。要完善行業納稅評估模型庫，開展專業化評估，專業化評估的特點是人員專業、知識專業程序專業、方法專業。
2、推進所得稅管理專業化。今年是新所得稅法正式實施的第一年，總局和省局專門召開了所得稅管理與反避稅工作會議，提出了“分類管理，優化服務，核實稅基，完善匯繳，強化評估，防范避稅”的24字方針，為所得稅專業化管理指明了方向，提出了更高的要求。應按行業、按規模進一步細化分工，適當增加所得稅專業管理人才，調整所得稅管理事項。縣(市、區、局)應迅速積極探索在稅政科設立由2—3人組成的專門小組，重點抓好所得稅納稅人除稅務登記、申報征收、發票管理外的稅源監控、納稅評估、重點涉稅事項管理、匯算清繳等重點事項工作。
拓寬信息渠道，強化專職監管。所得稅管理的瓶頸是信息失靈，因此，有必要建立專職監管部門，專門負責加強信息情報的搜集和稅源的監管，理想的模式是建立稅收數據處理中心，綜合各種經濟稅收信息，統一自動采集、自動儲存、自動篩選、自動分析。當前的選擇是健全信息網絡，建立信息共享機制，可以從產權交易機構、工商部門、公證部門采集重大產權交易、產權變更、經濟合同及協議等情況，可以從金融部門采集銀行開戶、資金流動情況，可以從新聞媒體采集經營發展變化、重要產品上市情況。
建立所得稅專業評估體系。所得稅納稅評估是對稅源監管信息的分析、利用的過程。所得稅專業化評估有別于原來的“大一統”評估，評估的精細化程度更高，側重于收入成本的審核，強調行業的普遍性與特殊性相結合。應加快建立包括行業稅負率、零負申報、財務比率、財務項目分析指標等在內的指標峰值，建立指標警戒體系，將低于警戒值的納稅人作為評估對象。運用管理學、統計學等相關知識和科學的數學模型進行計算分析：找出疑點，指導評估。
按照“二八律”建立重點稅源監管制度和重大事項報告制度。抓好2O％等于抓好10o％的“二八率”是現代管理的機理，也是主要矛盾與次要矛盾哲學原理在稅收管理中的應用。要編制重點稅源監管調查指標體系，調查分析重點稅源企業報表數據、納稅申報數據和生產經營情況，分析稅源、稅負變化動態。要明確規定納稅人發生重大盈虧、資產損失、產權變更、投資轉讓、破產重組等變化時，必須及時向主管稅務機關申報并辦理所得稅清繳手續，并將重大事項報告情況作為稅務獎懲的一個重要指標。
嚴格核定征收。對連續虧損、行業平均利潤率低于預警值的一般納稅人、符合核定征收的小規模納稅人全部實行核定征收；對零申報和負申報的企業核定征收面要達到60％以上。
加強反避稅工作的研究和管理。積極培養一批反避稅專家，依靠專家推進反避稅工作。定期剖析反避稅典型案例，增強反避稅工作的針對性，以典型案例指導反避稅工作。對長期虧損或跳躍性盈利又不斷擴大投資規模等違反營業常規的企業、實行關聯交易有較大避稅嫌疑的企業，開展內、外部調查，加強情報交換，做好信息比對和功能風險分析。
大力開展所得稅專項檢查。切實扭轉所得稅檢查是條“橡皮尺”的觀念，進一步增強所得稅檢查的剛性。稅務稽查的重點、檢查的技能逐步從增值稅轉向所得稅，大力培養所得稅檢查專業人才，探索所得稅檢查的新方法、新手段。所得稅稽查收入與全部稽查收入要協調發展。
3、推進個體稅收管理專業化。
細化個體戶戶籍管理。定期對管轄區內的漏征漏管戶進行清理檢查，全面深人分析、監控個體納稅人的生產經營、納稅情況，做到基本情況清楚、涉稅事項清楚、增減變化情況清楚、停歇業、走逃戶、非正常戶情況清楚、稅控裝置使用情況清楚。
(一)我國加工貿易的發展現狀
1、加工貿易額在總貿易額中的比重不斷提高，并且以進料加工為主
2001―2004年外貿出口中，加工貿易在總貿易額中的比重逐年提高。其中，加工貿易出口金額均大于一般貿易出口，并且差額趨于擴大；而進口金額卻低于一般貿易進口。我國加工貿易發展早期是以來料加工為主，直到1989年進料加工進出口額首次超過來料加工貿易額，達53．1％。此后進料加工一直是加工貿易的主要形式。從表1中可以看出，加工貿易中進料加工貿易總額不斷擴大，到2004年，已是來料加工貿易總額的3．5倍。
2、加工貿易企業主體性質為外商投資企業
上世紀90年代后期，外商在華直接投資進入，2003年依然保持了較好的增長勢頭，實際使用外資535．05億美元，同比增長1．44％，全球最大的500家跨國公司已有近400家在華投資設廠，外商投資企業在加工貿易中的比重節節攀升。2003年我國外資企業加工貿易進出口額已達3220億美元，占全國加工貿易總額的79．6％。另外，我國國有企業或民營企業等內資企業的來料加工業務也主要是由外資經營管理的。從總體上看，外資經營的加工貿易約占全國加工貿易進出口額的90％左右。
3、加工貿易在我國的區域分布不均衡
我國加工貿易是從東南沿海開始發展起來的，目前主要集中在廣東、江蘇、上海、山東、福建、浙江沿海開放城市。2002年僅廣東省就占我國加工貿易進出口總值的52．5％；江蘇省加工貿易進出口達371．5億美元，增速高達48．3％。上海、山東、福建3個省市的加工貿易進出口額也都在100億美元以上；而西部10省、市加工貿易合計僅占我國加工貿易進出口總額的4％左右。在2004年我國地方累積進出口貿易方式進出口額中，廣東、上海、江蘇、浙江、山東、福建六省、市加工貿易總額占全國加工貿易總額近86．4％；而加工貿易總額位于后10位的省市自治區占全國加工貿易總額比重不到6％。加工貿易的這種地區分布特征，是外商直接投資地區分布結構的反映。同時也使經濟落后的中西部地區的資金、勞動力、資源等生產要素大量流入東部地區，給中西部地區經濟發展造成了不良影響。
4、加工貿易產品逐漸從勞動密集型的傳統產品向以機電產品為主的資本密集型及技術密集型的產品轉變
我國早期加工貿易從服裝、鞋帽、紡織、玩具等勞動密集型產品起步，發揮了我國的勞動力資源優勢。目前，機電產品在加工貿易中所占比重越來越高。據海關統計，2002年我國加工貿易出口機電產品1170億美元，增長32．5％，占加工貿易出口總值的65％。2003年我國機電產品出口2274．6億美元，增長44．8％，占全國總出口的51．9％，拉動全國外貿出口增長21．6個百分點。其中，加工貿易機電產品出口1701億美元，同比增長45．4％，對全國機電產品出口增長貢獻率75．4％，占全國機電產品出口的74．8％，占全國加工貿易出口的70．3％o。技術密集型和資本密集型的產品在加工貿易中的比重加大，體現了我國加工貿易產品的檔次提高和產業結構升級的態勢。
5、高新技術產品加工貿易發展迅速，遠遠超過一般貿易，并以外商投資企業為主導
1996年以來，我國高技術產品出口中加工貿易一枝獨秀，成為高技術產品出口的絕對主力(參見圖1)。這一現象與我國高技術企業性質有著密不可分的聯系。高技術企業中以外商投資企業為主導，外商直接投資成為最主要發展動力，并且在全國高新技術產品出口中所占比重逐年提高(參見圖2)。2002年和2003年，我國部分高技術產品出口總額分別為677．07億美元和1103．2億美元，其中加工貿易出口所占比重分別為89．5％和89．7％。其中，外商投資企業高新技術產品出口總額為556．58億美元和942．7％，在高新技術產品出口比重中分別為82．2％和85．5％。加工貿易尤其是外商投資企業加工貿易，成為我國高新技術產品出口的主要增長源泉。
2004年，在我國高技術產品進出口的各類企業中，三資企業依然占據主導位置(參見圖3)。進口、出口分別突破千億美元，在全部高技術產品進口與出口的比重分別達到77．6％和87．3％。其中外商獨資企業的進出口占全部高技術產品的比重均在50％以上，合資企業所占比重均在20％左右。與上年相比，外商獨資、合資企業和我國私營企業的進出口額增長速度都很快，超過40％。尤其是私營企業高技術產品的出口額比上年增長67．6％，分別高于外商獨資、合資企業10個和23個百分點，在各類企業中出口增長速度最快。
(二)我國加工貿易發展的現階段特征
1、傳統制造業加工貿易比重趨于穩定，逐漸達到增長的拐點
從我國加工貿易的發展歷史可以看出，傳統制造業加工貿易是我國參與亞太地區乃至全球產業分工與轉移的起點，通過加工貿易承接發達國家和新興工業化國家、地區轉移的勞動密集型產業和某些中等技術產業，充分發揮了我國的勞動力比較優勢、沿海地區地理條件優越等，發展“兩頭在外”的輕紡和機電產業，擴大出口。經過20多年的加工貿易發展，國內本土企業競爭力日益提高，并逐漸取代了這些加工貿易企業，貿易方式逐步向一般貿易轉變。因此，這一類加工貿易的增長率開始下降，并最終為我國本土企業一般貿易所取代。
2、在區域分布格局上，東部沿海地區與中西部地區加工貿易發展階段與程度明顯失衡，將遏制我國加工貿易的進一步發展
我國加工貿易發展過程中，加工貿易活動的主要參與者是東部沿海城市和地區，其在總加工貿易中的比重已經遠遠超過中西部地區。并且，當東部沿海地區加工貿易發展到第四個階段的時候，中西部地區加工貿易似乎還沒有真正找到自己的定位，仍主要集中在一些高耗能的中間原料的生產領域，這其中的原因值得我們深思。有些學者把原因歸結為中西部地區的區位劣勢，這當然是一個重要的原因。但更為重要的是，加工貿易在沿海和內地之間還沒有形成一種有效的傳遞和轉移機制。這對于我們進一步挖掘我國勞動力優勢，發展加工貿易，平衡地區發展，形成合理產業階梯在未來均是一個巨大的障礙。
3、外商投資企業技術水平逐漸提高，使高技術產品加工貿易比重持續增長，是我國加工貿易升級的機遇
加工貿易發展與吸引外商投資有較強的相關性，尤其是高技術產業加工貿易。據賈曼麗(2003)對我國加工貿易額占對外貿易總額的比重、一般貿易額占對外貿易總額的比重，以及外資企業進出口總額占對外貿易總額的比重三者之間進行的相關性檢驗，表明外資企業的投資方向向著加工貿易方向轉變，加工貿易比重大幅度上升與一般貿易比重的下
降很大程度上是由于外資企業的投資轉向加工貿易造成的。外資投資企業在加工貿易中地位進一步鞏固和加強，并且外商投資企業的國別來源和性質進一步高級化。這表明我國高技術產業發展仍處于產業塑造階段，外資高技術產業加工貿易處于主導地位，其作用不可低估。但我們也必須保持清醒的認識，現階段外資高技術企業在我國從事高技術產品加工組裝業務為主，離真正意義上的“高技術”還有差距。如何利用外資高技術企業加工貿易升級加快我國高技術產業的塑造，這對于我們來說是一項艱巨的任務。
二、加工貿易發展面臨的主要挑戰
(一)加工貿易增值率。增長緩慢
隨著我國加工貿易中機電產品和高技術產品比重的增加，加工貿易的增加值理論上說應該不斷的增大。但事實上，我國加工貿易整體附加值的增長非常緩慢，甚至某些部門出現了增加值率下降的趨勢。如2001年，我國高技術產業增加值率為25．2％，不僅低于發達國家平均水平約10個百分點，而且低于我國制造業1．2個百分點。這主要是由于兩方面的原因導致的：其一，加工貿易結構仍以傳統勞動密集型加工為主。我國加工貿易主體仍處于國際分工的低端，多為低技術生產環節，這些環節技術含量不高、進入門檻較低，而且世界上存在較多同類型加工經濟國家，使國際市場上該類產品處于供給過量狀態，價格不斷下跌，產品附加值也不斷下降。其二，外資支配著我國加工貿易的發展，是我國加工貿易增值低下的又一重要原因。由于外資控制加工貿易的“兩頭”，因此，其通過限制性商業慣例、轉移定價等方式，控制了生產過程，人為降低增值率。根據近些年的加工貿易統計數據，我國無論是加工貿易比重，還是外商投資企業在加工貿易所占比重依然表現出強化的趨勢，因此，對我國加工貿易如不加引導，整個加工貿易的增值率仍可能在低水平上徘徊。
(二)加工貿易與其他產業間的關聯程度低，抑制了產業結構的升級
如果加工貿易中間投資品由東道國提供，且其最終產品的技術含量較高，那么它對所需的零部件、原材料等中間投入品的技術含量要求也必然相應提高，這就會帶動東道國提供中間產品的企業進行技術改造，產生所謂的技術“溢出效應”。這些技術改造在大范圍內進行時，產業結構隨之改善。然而，我國目前開展的加工貿易，不僅技術含量低，中間投入品主要依靠進口，沒有實現國內替代，而且對其他企業和地區的輻射力度不大，因而很難實現產業結構的改善與升級。另外，由于加工貿易實施“兩頭在外”的出口導向戰略，大量進口相關的原料，影響了我國國產的相關原材料生產的發展。
(三)加工貿易的“出口導向”性使國內產業易受世界經濟形勢影響，加劇了國際間貿易摩擦，并且不利于國內產業向非價格競爭戰略轉變
我國加工貿易出口從發展勞動密集型工業制成品起步，雖然目前產品出口結構已經發生了很大變化，但產品結構中低技術的勞動密集型產品所占比重仍然過大，服裝、紡織、機電零部件等低技術的勞動密集型產品仍是加工貿易的主導產品。這類產品的生產技術已經普及標準化，需求對收入的彈性小，出口增長乏力。同時，來自東盟、印度、墨西哥等發展中國家同類產品的競爭壓力，使我國這類加工貿易發展空間狹小。雖然當前資本、技術密集型產品的加工貿易比重不斷上升，但真正體現技術水平和要素含量的先進技術設備和重要中間投入產品等均未能實現國內生產替代。因此，以機電產品和高技術產品為主導的加工貿易仍然表現出明顯的出口導向性，造成我國機電產品、高技術產品對世界經濟變化的高度敏感和對外部需求的高度依賴，加深了這些產業的不穩定性。2004年，我國外貿依存度已接近75％①，這么高的外貿依存度與我國傳統加工貿易在對外貿易中占據主導地位，典型的“大進大出”模式密切相關。一定程度上成為我國與發達國家貿易磨擦的重要原因。按照原產地規則，加工貿易中大量為其他國家和地區加工的產品再出口，加工貿易中大量的進口部件被計人到我國出口額，擴大我國與發達國家之間的貿易不平衡，增加了貿易磨擦。近來發達國家針對我國的貿易限制和反傾銷案件越來越多，應當引起我們的重視。
(四)基于我國加工貿易結構區域上分布的不均衡，沿海地區開展加工貿易的勞動力優勢逐漸喪失
廉價勞動力優勢是支撐我國加工貿易發展的重要動力。當前，隨著我國沿海地區加工貿易迅速發展以及生活費用的不斷提高，勞動成本不斷上升，勞動力優勢開始削弱。另一方面，傳統勞動密集型產業勞動生產率提高的緩慢，也制約傳統產業發展。隨著自動化和信息技術的日臻成熟，發達國家積極將新技術廣泛用于改造傳統產業，使傳統產業勞動生產力發生了翻天覆地的變化，甚至產業的性質也發生了改變。因此，如果不盡快解決我國加工貿易結構分布區域上的巨大差異，發掘我國勞動力潛力，并實現科技管理水平以及勞動生產率的提高，我國在加工貿易中的勞動力優勢將很快喪失。
(五)加工貿易發展導致我國制造業出口結構與制造業產業結構的某種背離，影響產業的整體協調發展
我國制造業產業結構是以資本、技術密集型為主，而出口卻是以勞動密集型為主。原因之一是由于外商直接投資的增長以及加工貿易的主導地位。我國外商投資主要集中在制造業部門，為我國貿易增長和貿易結構升級做出了突出貢獻。但是這種貢獻主要依靠的是以進料加工為主的加工貿易形式。從制造業各個部門的產值規模來看，外商投資企業更多地集中在服裝、電子通訊設備等勞動密集型部門。外商投資企業加工貿易的高速發展，實際上提高了勞動密集型商品出口的比重。原因之二是貿易政策與產業政策存在一定程度的背離。我國的產業政策鼓勵“進口替代”，促進資本密集型的產業發展；而貿易政策則提倡“出口導向”，刺激勞動密集型加工出口的增長。我國制造業中資本、技術密集度較高的主要是低效的國有企業，屬于一般貿易。一方面享受著貿易保護和產業傾斜政策；另一方面由于技術進步較慢，出口能力不高，“進口替代”在低水平上不斷重復。由此可見，兩種政策的偏差導致出口部門與國內部門的關聯脫節，不利于國民經濟的整體協調發展，大大降低了我國產業升級潛力。
三、我國加工貿易發展的長期戰略與對策
促進加工貿易的“落地生根”以及推動加工貿易的“轉型升級”。包含以下三個層次的涵義：首先，應把引進來(完善投資環境和提升配套能力，引進大跨國公司的核心技術與業務)、扎下根(允許加工貿易企業有一定的內銷比率，使加工貿易企業與本地市場形成密不可分的經濟聯系)、本地化(鼓勵本地企業主導的進料加工貿易)作為不同階段的目標和任務，創造產業、產品、工序的轉型升級和技術進步的良性機制(如開放競爭、加快模仿、主動配套、聯合開發、尊重產權)。其次，加工貿易應由加工貿易制造為主逐步向采購、加工制造、分銷服務、售后服務以及研發、
信息咨詢等方向轉型升級。這實質上是沿著價值鏈逐步由低向高、由簡單向復雜、由生產向綜合服務和全球運營方向轉型升級。最后，加工貿易的未來轉型升級應與新發展觀相一致，抵制對經濟、社會和自然有長期負面影響的投資、生產、和服務性活動。促進加工貿易“落地生根”以及推動加工貿易“轉型升級”，這其實是一個問題的兩個方面。即利用發展加工貿易所積累的人才、技術、市場、管理以及資金等“溢出效應”，促進加工貿易的“落地生根”，培植本地企業核心競爭力，實現優勢互補和配套合作，加強產業集聚，提高經濟增長的自主性，增強對跨國投資綜合吸引力；隨之，推動加工貿易的“轉型升級”，形成良性循環。具體而言，應當包括以下方面任務：(1)加工貿易的產品結構升級，重點發展電子信息基礎產業、新材料產業、生物醫藥產業等；(2)加工貿易的產業鏈延伸，重點培育研發、設計產業和倉儲、物流業；(3)加工貿易的適度重型化，重點發展裝備制造業和精細石化產業；(4)加工貿易的空間布局優化，重點平衡沿海和內陸間的加工貿易轉移，為沿海地區傳統加工貿易產業的優化升級提業聚集平臺；(5)加工貿易的組織方式優化，促進傳統產業轉型。進行傳統產業的技術改造與技術創新，提高產品附加值與競爭力，從貼牌生產(OEM)向原創設計制造商(ODM)、原創品牌制造商(OBM)方式升級；(6)加工貿易服務支持體系優化，探索促進加工貿易優化升級支持性政策體系和生產服務體系，發展包括技術研發在內的服務能力。當然，我們要承認我國加工貿易發展地區上不平衡的事實。在區域布局上，把握梯度推進，循序漸進原則，解決就業與加工貿易升級的矛盾。鼓勵沿海地區加工貿易傳統企業向中西部地區轉移，或是向境外開展加工貿易，保持沿海地區在信息、服務的經驗和優勢，實現“沿海接單、內陸生產、沿海直接出口”的加工貿易模式。
(一)實施加工貿易“落地生根”的具體措施
1、關于中間產品的進口替代戰略的實施
中間品采購率低是加工貿易本地化率低的表現，其最主要原因是加工貿易稅收政策的問題。加工貿易稅收政策，包括免征加工貿易進口品關稅政策和免征出口產品增值稅的政策，這是我國加工貿易中間品本地化率低的根本原因。
(1)改變我國投資、稅收等政策幾乎都向下游最終產品傾斜的狀況，為中上游產業的發展提供一定的政策支持，完善出口退稅制度，提高加工貿易的國內采購率。將出口退稅政策擴大到中間投入品，對來料加工企業的國內采購同樣實行退稅。提高來料加工企業國內采購的積極性，引導加工貿易更多地采用國產料件，促進我國原材料、零部件、設備出口，推動國內上游產業的發展。制定和完善“以出頂進”的政策，對來料加工使用國產料件的實行出口退稅政策，對進料深加工結轉所用的國產料件實行“免、抵、退”政策。現階段，這一措施不可能全面實施，但可以選擇出口加工區的“封閉式”管理模式下，加工貿易企業分類中資信較高的企業試行。如有關部門可對資信好的A類加工貿易企業和大型跨國公司的定貨合同采取免審，而對其他加工貿易企業的定貨合同及國內企業供貨采取嚴格地審查、登記和監管，也可配合現行加工貿易銀行保證金臺賬制度對加工貿易進口國產料件進行監管。這樣可以鼓勵國內產業為這些大型加工貿易企業做配套生產，這種溢出效應影響更深遠、范圍更廣。
(2)對我國中間品產業企業的自身改造，提高國產中間品的質量和技術含量，力爭達到國際同類產品的標準。國內中間品與進口品在質量上、技術含量以及價格上仍存在差異，不能完全替代。如果使用國內中間品，可能會造成整個產品出現不配套，或降低了產品的質量，從而影響了出口產品的國際競爭力。因此，大型跨國公司開展加工貿易時，選擇進口中間產品，而不愿從我國采購中間產品。一方面，國家應發揮在標準方面信息優勢，收集國外跨國公司生產過程中產品工序、規格等方面的標準，引導國內企業技術改造向著國際標準的角度轉變，建立加工貿易需求料件信息庫，給予本國料件生產企業以信貸支持。利用稅收、用地等方面的優惠促進中間產品生產者對現有生產方式進行技術改造，如對技改所需要的設備、資本品可以允許加速折舊、以及允許預提R&D準備金等鼓勵措施。另一方面，鼓勵外資進入上游產業，引進國外先進技術和管理方法，提升我國中間品產業的科技水平和競爭力。我國現行外資政策更多鼓勵外資進入下游產業，隨著我國經濟的發展和產業結構的升級，外資政策應適當調整。制定更為優惠和靈活的政策，引導外資進入上游產業，將關鍵設備和零部件生產環節設在我國，由核心企業的進入帶動我國配套企業的進入，通過學習模仿逐步提高我國中間品的科技含量和質量。
2、延長產品生產加工鏈條，促進深加工結轉
勞動密集型加工貿易產品增值率的提高，依賴于加工鏈在我國境內的延伸，而深加工結轉是加工貿易企業國內采購的主要方式。目前，深加工結轉主要是手冊對手冊的結轉，即辦理轉關深加工的轉出企業，憑借外經貿部門的批準文件、《申請表》、《登記手冊》、購銷協議等，向所在地海關部門提出申請；轉入企業憑借《申請表》、《登記手冊》、購銷協議等向轉入地海關辦理審批手續。這種手冊對手冊的結轉方式比較適合產品單一、購銷渠道簡單的加工貿易情況。但不適用于所需零部件結轉種類繁多，購銷渠道復雜的加工貿易情況。也就是說，如果從事加工貿易的企業同時與多家企業保持料件結轉關系，并且分別屬于不同關區，那么這些轉出企業手冊上的產品價格、數量、供貨期限等都必須協調一致，其中一本轉出企業手冊上的產品內容的變化都會影響到其他手冊的執行，造成轉入企業的一本手冊難以對接轉出企業多本手冊的矛盾。并且，轉關查詢核實需耗時1至2個星期，嚴重影響了周轉速度和貿易效率，一些外資企業對轉關產品，不得不采取先出口香港后進口的做法，徒增經營成本。此外，國家對加工貿易商品進行分類管理，對某些敏感商品實行“不允許轉廠”政策，并且對企業“轉廠”所需購匯、付匯、退稅制定了較為嚴格的限制，客觀上為順利“轉廠”設置了障礙，降低了結轉效率，不利于產品增值率的提高。因此，我國應加緊制定并實施簡便易行的結轉深加工管理操作辦法，從企業實際出發，將原則性與靈活性結合起來，注意提高加工貿易的便利化程度，通過電腦聯網查詢等方式及時調配加工貿易中的半成品，以提高加工深度，延長加工貿易的國內增值鏈。適當放松對加工貿易中深加工結轉的政策，調整前提是規范良好的深加工結轉秩序，提高加工貿易企業的信用水平，并以此作為約束違規行為的重要依據，以促進加工貿易“轉廠率”的提高，從而增加加工深度和延長在我國的增值環節。
(二)推動加工貿易轉型升級的政策措施
推動加工貿易“轉型升級”包含以下兩層涵義：一是對加工貿易區域分布不均衡現狀加以調整，以適應國際
產業結構調整和國內產業結構轉型升級的要求；二是對現存傳統加工貿易企業的功能深化，包括向上游產業鏈推進，重點發展研發和設計產業；在中游產業鏈精選，從事高價值低物耗產品制造；向下游產業鏈延伸，促進國際物流配送的服務企業的發展，促進加工貿易與服務貿易的結合。三是積極配合國家吸引外商投資政策，引導發達國家將高技術產品的加工貿易引入我國。
1、實現加工貿易的地區間轉移和協調發展
對加工貿易的“轉型升級”理解，應當建立在我國沿海與中西部地區加工貿易的發展存在差距的事實基礎上，應當在加工貿易政策促進上體現出對中西部、沿海地區的差別對待。
(1)利用加工貿易，加強地區經濟間的協調發展。沿海地區加工貿易發展到今天，面臨著轉型升級，但在中西部地區的勞動力比較優勢還沒有得到充分利用的現實情況下，勞動密集型加工貿易在中西部地區仍有較大的發展潛力。因此，應加大政策的引導，實行政策傾斜，不失時機地實現產業轉移。中西部地區完全可以借鑒沿海地區的經驗，進行優勢互補，改善對外經濟貿易的環境和條件，以后發優勢積極吸引投資，拓展勞動密集型、資源密集型加工貿易的發展空間，帶動中西部地區的開發、縮短東西部的經濟發展差距，并為西部地區的產品直接進入國際市場開辟新的途徑。
(2)隨著東部沿海地區勞動密集型加工貿易發展趨緩，技術含量高的加工貿易具備了發展的條件。經過勞動密集型產品的加工生產階段，沿海加工貿易企業擁有了一定的技術水平和生產能力，勞動力素質也有了很大提高，對最終產品已經具有進口替代能力，應引導其加工貿易方式的轉變。
2、靈活加工貿易管理模式及創新海關監管模式
(1)對應上述我國加工貿易區域均衡發展的要求，加工貿易管理模式的選擇應采取靈活性原則，以最大限度實現我國加工貿易在不同區域上的功能轉型。在中西部地區，實行以出口加工區為主導的加工貿易增量“封閉式”管理為主，接受沿海地區產業轉移和外商加工貿易企業投資；而在沿海地區，我們以“封閉式”和“開放式”管理并重，并逐步向“開放式”管理模式轉變。發揮一批大型加工龍頭企業，建立保稅工廠、保稅集團的“點到面”的輻射作用，帶動國內企業的配套生產能力。
(2)靈活的加工貿易管理模式要求海關監管模式的創新
第一，借助中西部地區興建出口加工區的鍥機，使加工貿易企業進入保稅區和出口加工區，通過逐步取消區外加工的優惠政策，吸引區外企業自動移入區內。在出口加工區內，把以合同為監管單元改為以生產企業為監管單元，實現對保稅區、出口加工區封閉管理區域的監管。第二，在沿海地區，根據當地企業經濟實力與基礎，大力推動海關與加工貿易企業和倉儲企業聯網管理，實行“備料管理，分段備案，自動結轉，滾動核銷，聯網核查”，從整體上對企業的進出動進行一體化監管，簡化備案、報關、核銷手續，加快通關速度，從根本上解決以虛擬合同為主的監管模式下，難以適應現代化生產運營要求的矛盾。第三，推廣對企業生產周期量和進出口總量施行總體控制的“大手冊”監管模式。為解決企業手冊辦理周期長影響出貨、單耗難以事先確定，造成合同變更頻繁以及手冊之間串料和串手冊進出口貨物的弊病，“大手冊”管理在企業提供經海關認可的擔保或雙方簽訂責任協議書的基礎上，改革以合同為單元進行審批、備案和核銷的管理，實行以企業為單元、按時間段對進出口總量進行備案和核銷的管理。第四，健全稅收保障機制。保證金臺賬制度是目前最重要的加工貿易稅收保障措施。目前，對A類企業和非限制類商品而言，空轉的臺賬形同虛設；對B類企業只收取相當于稅款50％的保證金；對C類企業雖然征收相當于全額稅款的保證金，但這類企業為數極少。因此，從實際運作上看，銀行的介入并沒有從根本上解決加工貿易稅收風險問題。可以采取以下做法：一是對流于形式且增加加工貿易企業手續負擔的“空轉”做法取消，對實行“實轉”的企業和限制類行業制定細化標準，科學分類；二是健全動態管理的加工貿易企業檔案數據庫、單耗庫、風險分析監控系統等，建立企業風險管理和分析平臺，完善風險分析和評估制度，海關根據風險評估結果，對信譽等級高的加工貿易企業收取較低的稅款保證金，對信譽等級低的企業征收較高直至全額稅款保證金，增加守法收益，加大違法成本，真正體現出守法便利的原則。
3、搭建加工貿易企業公共技術平臺，增強我國加工貿易企業自身技術創新能力實現由OEM向ODM和OBM的轉變。深圳加工貿易就是通過這樣的路徑實現了轉型升級，以深圳開發科技股份有限公司為例。外方以技術和國際市場包銷人股，占34％的股權，從事硬盤磁頭高技術產品開發生產，企業采用加工貿易方式，外方負責提供和開發磁頭的國際先進技術，并承擔全部外銷的事務。經過幾年的發展，開發科技公司的中方人員逐步滲透到技術開發與市場營銷領域，在國際技術市場和銷售市場上建立了自己的網絡，進而著手成立自己的產品研發部門。目前，在磁頭技術開發領域已完全不受外方控制，雇用一批國外高技術人才從事研發工作，并且產品開通了自己的銷售網絡，已經占據了20％以上的國際市場份額。這一案例說明，利用加工貿易作為進入高技術行業生產起點，使用外方提供的技術、國際銷售渠道形成一定的生產規模，并通過技術和市場的不斷滲透，加快自身技術和研究開發的能力，建立自己的國際營銷網絡，形成自主知識產權，占領國際市場，最終完成向一般貿易過渡①。
4、拓展加工貿易企業的業務經營領域，有效結合加工貿易與服務貿易的發展
對于加工貿易價值鏈向下游服務行業延伸給予大力支持。我國國內倉儲費用相對較低，許多國外采購商要求加工貿易企業將產品運到保稅倉庫即可，然后按需要進行運輸。但我國政策規定，只有離境出口的產品才能申請出口退稅，這造成以保稅區倉庫交貨的加工貿易企業無法享受到出口退稅，從而阻礙了加工貿易企業價值鏈向倉儲、運輸等國內相關產業環節的延伸。因此，應鼓勵外商投資企業設立國際采購與配送中心，提供海外銷售網絡和渠道的信息服務和中介服務，應將國內企業運送到保稅區的貨物視同出口，具備申請出口退稅的資格，予以辦理出口退稅。在保稅區實行鼓勵發展國際轉口貿易的政策，按與保稅區外其他企業同等條件，授予保稅區內企業外貿經營權。
拓展加工貿易企業的業務經營領域，建立和完善加工貿易企業向區域總部轉變的服務支持系統。考慮允許加工貿易企業為其境內外公司提供采購、銷售、物流、信息、決策咨詢、研究開發等經營，其贏利給予減免稅政策，在人員出入境及資金流通自由化方面給予支持；制定扶持性政策，使地區總部可以按照規定享受高新技術企業優惠政策；經主管部門認定的加工貿易企業研發機構，享受高技術企業優惠政策；對加工貿易企業實際發生的研發費用，可全部進入成本，抵扣當年度應納稅的所得稅等。
5、靈活運用原產地規則，為我國加工貿易轉型升級開拓空間
