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關鍵詞：東海區(qū)；漁業(yè)資源；區(qū)域合作管理；共同養(yǎng)護
1 中日韓三國開發(fā)利用東海漁業(yè)資源的現(xiàn)狀分析
無論是中國、韓國還是日本，都在很早之前就將東海區(qū)作為了其傳統(tǒng)的作業(yè)漁場，其開發(fā)利用漁業(yè)資源的方式主要是拖網、圍網、刺網以及釣等。從總體上來看，與東海區(qū)比鄰的中日韓三國對東海區(qū)漁業(yè)資源的利用時間都較長，并獲取了大量魚類資源，漁獲量十分驚人。與其他兩國相比，我國對東海區(qū)漁業(yè)資源的利用更多，其總體捕撈量占據(jù)了絕對優(yōu)勢，對東海區(qū)漁業(yè)資源的影響也是最大的。因此，在管理和養(yǎng)護方面，我國理當承擔主要責任，要加大對東海區(qū)漁業(yè)資源的保護力度，并提高其管理水平。
2 東海區(qū)漁業(yè)資源合作管理與共同養(yǎng)護必要性分析
在國際社會中，解決海域自然資源的常用方法是共同開發(fā)與合作管理，這種方法已經被廣泛應用在了實踐中，并取得了一定成效。對于島嶼上尚沒有明確的島嶼，在開發(fā)利用其資源時，首先要解決的問題是管理問題，而采取的方式大多是共同管理共同開發(fā)，對于存在管轄權爭端的海域，可以先擱置或者是先確定，而對資源進行共同開發(fā)，共同利用，這兩種處理方式在國際上都有典型的范例，比如對斯瓦爾巴群島上的自然資源的開發(fā)。自上個世紀中后期以來，沿海各國都在擴大自己的海洋管轄權，并加大了對漁業(yè)資源的利用力度，全球性的漁業(yè)資源都在面臨衰退。為了實現(xiàn)漁業(yè)資源的可持續(xù)性發(fā)展，國際社會對漁業(yè)資源加大了管理力度，很多沿海國家都在積極參與，并通過與其他國家或地區(qū)之間簽訂區(qū)域性協(xié)議，來實現(xiàn)對漁業(yè)資源的共同養(yǎng)護，對漁業(yè)資源進行區(qū)域性合作管理。建立區(qū)域性的漁業(yè)資源合作管理機制已經成為了國際漁業(yè)管理的主要發(fā)展趨勢，到目前為止，各種類型的漁業(yè)管理機制都比較多了，比如民間漁業(yè)資源區(qū)域合作管理、政府間漁業(yè)資源區(qū)域合作管理機制、雙邊漁業(yè)資源區(qū)域合作管理機制以及單邊漁業(yè)資源^域合作管理機制等。
東海區(qū)集聚了強大的捕撈能力，長時間的過度捕撈使得漁業(yè)資源喪失了原生性的再生能力，進而導致東海區(qū)漁業(yè)資源在整體上呈現(xiàn)出了嚴重的衰退趨勢。基本上所有的國家都一致認可，在上個世紀中后期，人們對東海區(qū)的漁業(yè)資源進行了過度捕撈，使得魚類的體積傾向于小型化發(fā)展，魚類的早熟現(xiàn)象也十分明顯，經濟魚類的比例下降，漁獲量降低，魚類的營養(yǎng)降低，魚類的質量也得不到保障。這些現(xiàn)象都表明，東海區(qū)的漁業(yè)資源正在逐步走向衰退。
在此種現(xiàn)狀下，必須要強化對東海漁業(yè)資源的養(yǎng)護與管理，降低其開發(fā)速度，加大共同利用東海漁業(yè)資源國家之間的聯(lián)系力度，并讓其都承擔起東海區(qū)漁業(yè)資源的養(yǎng)護責任。東海區(qū)并不是完全開放的海域，其海區(qū)內的生物都具有一定的封閉性和獨立性，很多魚類與外界的交流較少，其漁業(yè)資源量主要是由初級生產力決定的，外界海域不能對其進行適當補充。東海區(qū)海域狀況決定了必須加大對其漁業(yè)資源的養(yǎng)護力度，周邊國家和地區(qū)必須要加大合作力度，為魚類洄游流動做好保障。此外，根據(jù)《公約》的63條、74進而123條等的規(guī)定，對于兩個及其以上的沿海國專屬經濟區(qū)的種群，在對自然資源和生物資源進行開發(fā)利用時必須要履行相應的義務，在相互合作的基礎上做好資源的管理和養(yǎng)護工作。
3 東海區(qū)漁業(yè)資源合作管理與共同養(yǎng)護可行性分析
自1972年至今，中日兩國為了協(xié)調好兩國在東海區(qū)的漁業(yè)生產曾多次簽訂過《中日民間漁業(yè)協(xié)定》，以此來協(xié)調兩國間的漁業(yè)糾紛。在1975年時兩國就已經在東海區(qū)漁業(yè)資源養(yǎng)護方面達成了合作共識，并根據(jù)《公約》的相關要求來解決兩國以后在東海區(qū)漁業(yè)資源開發(fā)利用中遇到的新問題。為了更好的的讓中日兩國享有在東海區(qū)漁業(yè)資源方面的權利和履行相關的義務，中日兩國簽訂了《中日漁業(yè)協(xié)定》，在此協(xié)定中，明確了規(guī)定了兩國在暫定措施水域的作業(yè)方式以及船數(shù)、船型和功率，并設定了指導監(jiān)督單位，對兩國在東海區(qū)水域內的漁獲進行統(tǒng)計。中日兩國之間所簽訂的各種協(xié)定，為兩國在東海區(qū)漁業(yè)資源區(qū)域合作管理與共同養(yǎng)護提供了可能。
長期以來，中韓兩國的漁民都一直在東海區(qū)從事漁業(yè)生產活動，并且會在彼此之間給予對方必要的救助和其他方面的照顧，雙方基本上形成了友好的漁業(yè)生產關系。在兩國建交之前，兩國在東海區(qū)的漁業(yè)糾紛主要是由雙方民間組織來協(xié)商解決的，建交之后，兩國便簽訂了《中韓漁業(yè)協(xié)定》，對東海區(qū)兩國漁業(yè)資源的養(yǎng)護與管理達成了協(xié)議。中韓兩國在暫定措施水域兩側也設立了過渡水域，并規(guī)定在此區(qū)域內，應當設立聯(lián)合委員會來解決其在漁業(yè)管理方面存在的問題。在過渡水域中，雙方應當主動減少漁獲船只數(shù)量，并對兩國在此水域中的漁獲量進行監(jiān)督檢查。
日韓兩國為了解決在東海區(qū)面臨的漁業(yè)問題，更好的利用各自專屬經濟區(qū)內的漁業(yè)資源，也簽訂了《日韓漁業(yè)協(xié)定》，并承諾共同遵守《公約》中的相關內容。為了強化對東海區(qū)漁業(yè)資源的養(yǎng)護與管理，中日韓三國都采取了一系列措施并加大了措施的執(zhí)行力度。三國不僅在彼此之間簽訂了漁業(yè)協(xié)定，調整了各自國家內的漁業(yè)發(fā)展方針，健全了與漁業(yè)相關的法律法規(guī)，而且對漁船數(shù)量和功率都進行了指標控制，實施了系列零增長制度，對部分經濟魚類實行了專項保護。鑒于中日韓三國以往在東海區(qū)漁業(yè)資源管理和養(yǎng)護方面達成的共識，在經濟發(fā)展新時期，讓這三個國家在東海區(qū)漁業(yè)資源管理方面采取區(qū)域合作機制并對此海域的漁業(yè)資源進行共同養(yǎng)護是可行的，是具備執(zhí)行基礎的。再加上世界各國都在倡導可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)發(fā)展，對于東海區(qū)漁業(yè)資源的衰退都比較憂心，都在呼吁區(qū)域合作，發(fā)揮各國的共同力量來對東海區(qū)的漁業(yè)資源進行養(yǎng)護和管理。
4 東海區(qū)漁業(yè)資源合作管理與共同養(yǎng)護策略分析
（1）合理控制捕撈量
在區(qū)域合作管理方針方面，從近期來看需要合理控制捕撈量，而捕撈量的確定需要中日韓三國共同協(xié)商，作業(yè)海域與船數(shù)等其他指標也需要根據(jù)東海區(qū)漁業(yè)資源實際情況進行定期修改。在之前三國漁業(yè)資源協(xié)定框架下，中日、中韓以及日韓在彼此之間的暫定措施水域中的具體管理措施需要雙方共同協(xié)商，并借助兩國間的漁業(yè)委員會進行或者是兩國間的會談進行。而漁船數(shù)量的確定，則需要綜合考慮各國的漁業(yè)現(xiàn)狀和東海區(qū)的漁業(yè)資源情況，避免出現(xiàn)不符合實際情況的政策，而對各國之間的漁業(yè)生產帶來大的沖擊。當中日韓三國在實踐中都積累了一定的經驗之后，再讓其來共同參與合作，結合東海區(qū)漁業(yè)資源的再生能力合理確定管理方式、捕撈方式以及捕撈力量。
（2）實施間接漁業(yè)管理措施
自上個世紀以來，中日韓三國就在東海區(qū)漁業(yè)資源管理方面做了許多規(guī)定，并在合作的基礎上制定了統(tǒng)一的標準，形成了系列間接管理方案。其次，中日韓三國在國家內部也出臺了許多有關漁業(yè)資源保護的辦法，制定了捕撈許可制度，規(guī)定了最低可捕標準并限制了網目尺寸。這些間接措施的出臺，能夠進一步落實區(qū)域合作管理要求，對東海區(qū)的漁業(yè)資源進行共同養(yǎng)護。
（3）設立區(qū)域合作管理委員會和漁業(yè)科研合作機構
在東海漁業(yè)資源區(qū)域合作管理和共同養(yǎng)護中，需要設立專門的區(qū)域合作管理委員會和漁業(yè)科研合作機構，讓其來具體負責制定中日韓三國的漁業(yè)政策和漁業(yè)科研合作機制。現(xiàn)如今，中日韓三國都在每年試行TAC制度方面達成了共識，設置專門的區(qū)域合作管理委員會來對各國的魚種和漁獲量進行具體配額，并制定其他管理措施，能夠有效提升區(qū)域合作管理水平。為了完全發(fā)揮區(qū)域合作管理委員會的作用，還需要在此委員會內設立常設機構，讓其負責日常工作為中日韓三國提供具體的漁業(yè)咨詢服務并對三國的漁獲量進行信息統(tǒng)計。漁業(yè)科研合作機構能夠為漁業(yè)資源的調查、評估提供科學依據(jù)，定期監(jiān)測、調查東海區(qū)的漁業(yè)資源具體狀況，并配合區(qū)域合作管理委員會將各種管理措施落到實處，減少各種分歧問題的發(fā)生。
（4）完善法規(guī)，改革漁業(yè)管理體制
[關鍵詞] 南海 一帶一路戰(zhàn)略 漁業(yè)多邊合作
[中圖分類號] P74 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）02-0019-04
[基金項目] 教育部2014年人文社科研究青年基金（14YJC820072）“我國專屬經濟區(qū)漁業(yè)資源養(yǎng)護的法律問題研究”；中國博士后基金面上項目（2014M562144）；教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目（13YJA630043）。
[作者簡介] 張艾妮（1979 ― ），女，湖北武漢人，廣東海洋大學法學院講師，英國南安普頓大學訪問學者，研究方向：海洋法；李飛星（1970 ― ），女，湖南婁底人，中南大學管理科學與工程流動站博士后，廣東海洋大學經濟管理學院教授，碩士生導師，研究方向：全球價值鏈、網絡能力、農業(yè)經濟管理。
南海海域是世界上漁業(yè)產量最為豐富的地區(qū)之一，屬于典型的多魚種兼捕漁業(yè)。然而近年來，南海漁業(yè)資源逐漸耗竭，可捕撈到有經濟價值的魚種也越來越少。縱觀人類對漁業(yè)資源開發(fā)利用的發(fā)展過程，一般都經歷“開發(fā)不足、加速增長、過度開發(fā)和資源管理”4個階段，而在南海地區(qū)，對海洋漁業(yè)資源的開發(fā)利用很難順利進行到第四個階段。
南海的漁業(yè)資源對于周邊國家而言是重要的食物來源之一，創(chuàng)造了巨大的經濟價值，能否保持可持續(xù)性，如何在養(yǎng)護與生產之間保持平衡意義重大，同時愈演愈烈的漁業(yè)糾紛也需要有妥善解決的平臺和機制，這些都決定了南海周邊國家存在多邊合作的現(xiàn)實需要。
一、南海漁業(yè)多邊合作的必要性
（一）南海海洋漁業(yè)資源日漸衰竭
南海海域本是天然的大漁場，然而近年來周邊國家認識到海洋經濟的重要性，且均有著漫長的海岸線，發(fā)展海洋漁業(yè)捕撈有得天獨厚的優(yōu)勢，便紛紛把目光集中到南海海域漁業(yè)資源開發(fā)上來，還對本國漁民采取特殊扶持政策，鼓勵其漁船進入南海作業(yè)過度捕撈，追求經濟利益最大化。南海周邊國家的漁業(yè)捕撈量整體呈上升趨勢。雖然漁業(yè)資源有再生性，但南海為半閉海，受外界海洋環(huán)境因素影響不大，該海域的漁業(yè)資源活動范圍集中，再生能力有限，缺乏外來補充能力，依賴水域環(huán)境。一旦捕撈能力超過資源承受能力，南海近海海洋生態(tài)環(huán)境便被嚴重破壞，漁業(yè)資源明顯衰退。
（二）魚類洄游性和海洋環(huán)境的整體性使得單邊治理效果有限
海洋生物區(qū)別于其它生物資源的最大特征便是具有洄游性或游動性，雖然人類將海洋分為領海、專屬經濟區(qū)等不同區(qū)域，適用不同的法則，但海洋確是一個相互連通的整體，這些人為的邊界是無法擋住魚類游動的。同時，游動的魚不屬于任何人，誰捕到它，魚的財產權便歸誰。海洋環(huán)境是一個整體的生態(tài)系統(tǒng)，漁業(yè)資源與其生存、發(fā)展所需要的環(huán)境因素相互影響，不可分割，某一海域的污染會影響其它水域，海洋環(huán)境的破壞直接會造成漁業(yè)資源的衰退。
海洋生物資源的公共性、整體性、洄游性和脆弱性等特點，決定了海洋生物資源的養(yǎng)護管理不可能通過個別國家的努力來實現(xiàn)。對該資源的保護必須首先站在全人類立場上確保行動的統(tǒng)一性和一致性，盡管這種構想在實行中具有種種困難。而不應在不斷擴大國家管轄權力的前提下去尋求國際合作，南海一個個周邊國家的漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策的簡單相加，絕不能得出整個南海漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，更何況一些南海周邊國家必然會首先從本國的發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，將南海視為“公共池塘”，將其海洋漁業(yè)資源視為先到先得的戰(zhàn)利品，偏離養(yǎng)護漁業(yè)資源的根本目的而將漁業(yè)政策變成實現(xiàn)各自國家利益的工具，注重南海漁業(yè)資源的使用價值，而忽視其養(yǎng)護和保護。因此，應將海洋漁業(yè)保護的思路重新引導到強化國際合作和落實國家責任的道路上來。
（三）現(xiàn)存雙邊和多邊治理方式的缺陷
目前在南海海域，合作開發(fā)漁業(yè)資源仍以雙邊形式為主。除中越在北部灣因海域劃界達成共識，漁業(yè)資源合作養(yǎng)護較為理想外，其他海域所做出的努力、取得的效果則相對有限。南海周邊國家也建立或參與了如東盟漁業(yè)協(xié)調組織（CGFI）、東南亞漁業(yè)發(fā)展中心（SEAFDEC）等一些漁業(yè)組織，但都未能很好解決南海非法捕撈問題。迄今，南海區(qū)域尚未形成具有公信力和執(zhí)行力的多邊漁業(yè)組織，未建立起整體的監(jiān)測、控制和監(jiān)視措施，未使用國際流行的總捕撈配額制度，未產生漁業(yè)糾紛的爭端解決機制，也未做出整體休漁期、休漁區(qū)的安排。相較世界其它區(qū)域漁業(yè)資源合作養(yǎng)護機制而言，南海漁業(yè)多邊合作還在起步階段，任重而道遠。
（四）漁業(yè)合作對領土爭端的解決有外溢效應
南海漁業(yè)資源如能得到合理有序的共同養(yǎng)護與開發(fā)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，首先會給周邊國家的漁民帶來直接利益，控制住南海海洋環(huán)境惡化、漁業(yè)資源衰退的局面，并進而促進各國漁業(yè)經濟的發(fā)展。其次，中國與南海其它周邊國家在漁業(yè)合作上的良好合作和管理經驗，會積極影響到中國―東盟自貿區(qū)的其他合作領域，促進自貿區(qū)的進一步深化發(fā)展。最后，中國―東盟自貿區(qū)在合作過程中產生的積極效應外溢至地區(qū)政治層面，將對南海的和平、穩(wěn)定乃至未來相關海域劃界、島嶼歸屬問題的解決起到不容忽視的作用。
二、中國與南海漁業(yè)多邊合作
（一）“一帶一路”戰(zhàn)略與南海漁業(yè)多邊合作
21世紀“一帶一路”戰(zhàn)略作為重要推力和載體，除了從規(guī)模和內涵上進一步提升中國與東盟貿易政治關系，也將大大促進和實現(xiàn)南海漁業(yè)資源合作，為有效解決南海漁業(yè)爭端，實現(xiàn)區(qū)域漁業(yè)合作提供契機。中國與東盟國家在漁業(yè)合作方面已有相當基礎，自然條件及其資源、漁業(yè)技術、經濟發(fā)展、水平與市場等多方面具有現(xiàn)實的互補性。而2010年中國―東盟自貿區(qū)建成，以自貿區(qū)升級為標志，雙方關系更是進入成熟期，合作已進入快車道。先后簽署的《經濟合作框架協(xié)議》、《中國與東盟農業(yè)合作的諒解備忘錄》、《南海宣言》乃至《全面經濟合作框架協(xié)議爭端解決機制協(xié)議》，將逐漸為漁業(yè)多邊合作營造氛圍、創(chuàng)造條件、掃除障礙，理清思路。而借“一帶一路”戰(zhàn)略契機，更是可以在漁業(yè)多邊合作問題上趁熱打鐵，使之逐漸轉變成為中國同東盟國家之間的“粘合劑”，進一步加大中國與東盟合作力度。
（二）借“一帶一路”戰(zhàn)略契機積極主導南海漁業(yè)多邊合作
中國是漁業(yè)最大生產國，中國漁民在南海作業(yè)歷史最為悠久，活動范圍廣闊、捕撈量最大。南海漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展和海洋生態(tài)環(huán)境的維護，關系到中國漁民的切身利益，更關系到中國漁業(yè)發(fā)展的切身利益。海洋漁業(yè)權益是海洋權益中一項重要的組成部分，中國在南海的傳統(tǒng)漁場、漁權不斷受到侵擾，漁民的生命與財產權不斷受到威脅，是不容忽視的，也更不應該由漁民自身承擔這些風險。中國必須積極參與乃至主導南海漁業(yè)規(guī)則的訂立與執(zhí)行，促進中國在國際漁業(yè)秩序中的觀念轉變――從國際漁業(yè)規(guī)則的被動接受者轉變?yōu)橹鲃痈镄抡撸徒巧霓D變――從國際漁業(yè)事務的旁觀者轉變?yōu)榉e極參與者，努力塑造負責任的大國形象。通過構建南海漁業(yè)資源合作機制促進“一帶一路”戰(zhàn)略，進一步提升我國與東盟的貿易政治關系。
南海漁業(yè)資源明顯衰退的現(xiàn)狀和漁業(yè)糾紛不斷的緊迫形勢，決定了南海周邊國家存在合作的現(xiàn)實需要，必須加強多邊合作共同維護南海漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，由生產限制與調節(jié)型向漁業(yè)資源養(yǎng)護型轉化。海上絲綢之路正逐漸促使演變成為中國同東盟關系的連接點，中國著力于加強同東盟各國間友好合作，與之簽訂睦鄰友好條約、推進中國東盟經濟共同體建設，將為海上絲綢之路上的最終解決提供基礎。應以此為契機，大力推動南海漁業(yè)多邊合作制度的構建，并在制度構建中下先手棋，凸顯中國利益。
三、南海漁業(yè)多邊合作的現(xiàn)實障礙
南海爭議海域面積之廣、利益牽涉方之多是罕見的，漁業(yè)多邊合作必定面臨諸多內外因素阻礙。
內部因素是互信基礎薄弱、溝通渠道有限。伴隨著南海地區(qū)被勘探出蘊含豐富的油氣資源，周邊各國開始競相爭奪海上權益。南海地區(qū)漁業(yè)資源衰減與各國政府對本國漁民過度開發(fā)、非法捕撈的放任甚至支持是分不開的。缺乏覆蓋整個南海區(qū)域的漁業(yè)組織，南海漁業(yè)資源便成了周邊各國先到先得的戰(zhàn)利品。南海地區(qū)的爭端經歷了逐漸升溫、復雜多變的過程。雖然隨著中國―東盟自貿區(qū)建成，合作進入快車道，“一帶一路”戰(zhàn)略更是為地區(qū)穩(wěn)定營造良好氛圍，但不穩(wěn)定因素仍時不時影響合作與發(fā)展。
外部因素是區(qū)域外大國的阻擾。南海地區(qū)爭端逐漸升溫，一些區(qū)域外大國以各種方式介入，希望將之多邊化、國際化，阻擾東盟與中國通過磋商與合作自行解決爭端，目的或出于遏制中國，或出于擴大自身影響力。
此外，制度構建也是難點。南海海洋漁業(yè)多邊管理的主要目的，是在管理過程中確保南海周邊國家海洋漁業(yè)利益相關者的行為合理化，以利于海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)利用和南海海洋漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定。合作機制最大的障礙是當事國能否將部分國家權力移交機制內的超國家權力機構。
四、南海漁業(yè)多邊合作養(yǎng)護開發(fā)機制構建
國際海洋漁業(yè)資源法自產生以來，由早期的強調控制海洋、捕魚自由逐漸轉變?yōu)閺娬{養(yǎng)護與管理，提升生態(tài)系統(tǒng)觀念。1994年生效的《聯(lián)合國海洋法公約》是海洋生物資源養(yǎng)護系列國際協(xié)議和相關國際實踐所體現(xiàn)的國際習慣的總結和發(fā)展，它全面規(guī)定了締約國在管轄海域和不屬于任何國家管轄的公海海域養(yǎng)護管理海洋生物資源的權利義務，明確了締約國在管轄海域內外所承擔的海洋生物資源養(yǎng)護管理的一般性責任和特殊責任，是新的海洋生物資源養(yǎng)護管理制度形成的標志。而隨后產生的以《國際負責任漁業(yè)行為守則》為代表的一系列國際協(xié)議更是不斷強化國家對漁業(yè)資源管理與養(yǎng)護的責任。
南海漁業(yè)多邊合作雖然存在不少障礙，但確是大勢所趨。南海的漁業(yè)資源能否可持續(xù)發(fā)展與各國漁業(yè)經濟息息相關，不斷發(fā)生的漁業(yè)糾紛也需要有妥善解決的平臺和機制。對這一點，南海周邊國家未必沒有共識，否則之前也就不會為了恢復南海的漁業(yè)生產力出現(xiàn)各式各樣的雙邊合作和區(qū)域性漁業(yè)組織，也不會出現(xiàn)中國與東盟在漁業(yè)合作上的逐漸升級。換而言之，南海周邊國家對展開漁業(yè)多邊合作、解決漁業(yè)糾紛的政治意愿是逐漸上升的。
南海周邊國家應暫時擱置島嶼及海域劃界爭議，以便展開漁業(yè)合作。國際關系理論中歷來有“高政治（High Politics）”與“低政治（Low Politics）”之分。具體到南海漁業(yè)多邊合作問題上，就需要將合作機制引導到相對容易開展的低政治領域，限制區(qū)域外大國的介入，從而保證漁業(yè)多邊合作機制的成功構建。
而制度構建雖有難點，但也有他山之石可供借鑒。太平洋區(qū)域針對金槍魚資源進行的合作可以說是區(qū)域性漁業(yè)合作的成功范例，2004 年中西太平洋漁業(yè)委員會（WCPFC） 成立，目的是集合所有在西部和中部太平洋海域金槍魚資源的利益各方，通過協(xié)作努力來有效管理，長期保護及可持續(xù)地利用該地區(qū)的金槍魚資源。并通過包括控制漁獲量、監(jiān)督漁船活動、規(guī)定休漁期和休漁區(qū)等種種舉措已取得了明顯效果。因地理與資源條件的差異，WCPFC的經驗未必能全盤適用，然而國際社會的主流趨勢是國家合作，合作代替對抗；定紛止爭，協(xié)調各方利益。南海周邊國家雖有各自利益，但海洋環(huán)境惡化和漁業(yè)資源衰減對于各國確是共同危險，還是極有可能在之前已具備的基礎上展開有效的漁業(yè)多邊合作的。
漁業(yè)是資源型產業(yè)，漁業(yè)管理的目標是實現(xiàn)資源利用與資源保護之間更好的平衡，經濟效益與生態(tài)效益的極大統(tǒng)一，為達此目的，南海漁業(yè)多邊合作應遵循可持續(xù)發(fā)展原則和預警原則。一方面消滅過度捕撈甚至是捕撈競賽，合理使用和開發(fā)海洋漁業(yè)資源，保護海洋環(huán)境和實現(xiàn)海洋漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展，以使其能夠在滿足當代人民需求的同時又不損害子孫后代的利益；另一方面雖然還沒有一套完整的科學數(shù)據(jù)能夠被用來精確地控制采捕量，但面對這種科學不確定性（scientific uncertainty），寧可采取小心謹慎的“預警方法”進行管理，也不該任由情況繼續(xù)惡化下去，以免將來科學證據(jù)數(shù)字弄清楚了，但環(huán)境生態(tài)的破壞，已經成為永遠無法挽回的災難。
近年來，漁業(yè)共同管理逐漸成為各國在處理公共漁業(yè)資源方面的有效做法，它更加強調漁業(yè)管理的過程和程序，使不同的漁業(yè)參與者都參與區(qū)域漁業(yè)管理，最大限度實現(xiàn)合作開發(fā)與保護。據(jù)此，可以在漁業(yè)共同管理的理念之下，建立南海漁業(yè)資源養(yǎng)護與管理委員會，由南海周邊國家乃至利益相關方共同參與進行管理和運行。中國有誠意主導南海漁業(yè)多邊合作，在保障自身利益的基礎上做出積極貢獻。
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關鍵詞：海洋漁業(yè)；資源管理；預警原則；應用
中圖分類號：F326.4 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20170632222
1 預警原則在我國海洋漁業(yè)資源管理中應用的必要性
海洋Y源是人類賴以生存的重要組成，專屬經濟區(qū)海洋環(huán)境的保護和科學開發(fā)，是當前海洋事業(yè)發(fā)展中的首要任務。當前，我國海洋漁業(yè)資源的管理面臨著很大壓力，由于過度捕撈使得很多魚種瀕臨滅絕。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》頒布后，全球海洋漁業(yè)資源管理進入了370.4km專屬經濟區(qū)，中國漁業(yè)作業(yè)范圍大大縮小，加大了中國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護的壓力。在《聯(lián)合國海洋法公約》頒布后，中國與日本，韓國分別簽訂了《中日漁業(yè)協(xié)定》和《中韓漁業(yè)協(xié)定》，來解決海洋的共同漁業(yè)問題。2000年又簽訂了《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》，規(guī)定雙方按照規(guī)定進行作業(yè)，并接受雙方互相監(jiān)督和檢查。并要求在過渡性安排水域進行作業(yè)的漁船每年要減少1/4，4a以后全部退出對方水域。隨著3國協(xié)議的生效，中國漁民逐漸從傳統(tǒng)作業(yè)漁場退出，進行中國近海作業(yè)，大大減少了漁民作業(yè)場地，迫使部分漁民尋找新的出路。加強海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護，將預警原則納入到相關法規(guī)中，將有效防止海洋漁業(yè)資源的繼續(xù)惡化。
2 預警原則在我國專屬經濟區(qū)適用構想
2.1 加強監(jiān)測力度
當前，澳大利亞和日本等國已經建立了《海洋生物資源法》和《海洋生物資源養(yǎng)護和管理法》，對海洋漁業(yè)資源管理和養(yǎng)護已經有了一定程度的重視，而在我國未來制定的《海洋生物資源養(yǎng)護和管理法》，可以將預警原則作為一般性的規(guī)定納入到法律規(guī)定中，在《海洋生物資源養(yǎng)護和管理法》出臺之前，可以先將我國現(xiàn)行的《漁業(yè)法》進行修訂，明確規(guī)定預警的具體措施，如休漁制度，漁船報廢制度，預警參考點和捕撈許可制度等。
健全的海洋環(huán)境監(jiān)測體系是保證海洋進行有效管理的重要保障。我國相關部門必須在現(xiàn)有海洋環(huán)境監(jiān)測體系基礎上進行不斷的完善，提高海洋環(huán)境監(jiān)測技術的整體水平和相關工作人員的專業(yè)技能，加大對海洋監(jiān)測體系的研究，獲得更加詳細、準確、科學的監(jiān)測資料，對海洋生物的種類、數(shù)量也要更加詳盡地掌握。還需要拓寬檢測工作的領域，加強海洋生態(tài)保護、相關生物與赤潮以及海域功能區(qū)的監(jiān)測，將我國專屬經濟區(qū)海洋漁業(yè)環(huán)境的監(jiān)測更加細化，將海洋真實地描繪出來。要加大對專屬經濟區(qū)域海洋生物的監(jiān)測頻率，增加監(jiān)測站點的數(shù)量和密度，使獲得的信息更加準確。
2.2 建立完善的海洋漁業(yè)預警體系
專屬經濟區(qū)的海洋管理包括多個部門，如海洋局、交通部、環(huán)保部等。為了能夠更好地進行預警監(jiān)測和管理，可以在下屬部門設立專門的海洋環(huán)境預警體系，明確其職能，以便更好地進行工作。在建立獨立預警監(jiān)測部門后，建立與之相配套的法律法規(guī)，保障海洋檢測預警體系工作的政策運轉。為了擴大預警原則的推廣范圍，可以在近海海洋漁業(yè)資源問題嚴重的地方進行試點使用。如在膠州灣或者福建沿海等污染較為嚴重的地方，結合當?shù)睾Ｓ驖O業(yè)資源的實際情況，對預警措施使用的成本、收益和風險進行評估，并采取具有針對性的預警措施。可以設立預警參考點和海洋自然保護區(qū)，實施禁漁制度和捕撈限額制度，加入預警原則，根據(jù)試點的實驗效果逐漸向中國各個海域擴展。
2.3 加大海洋環(huán)境風險評估
風險評估是預警原則實施的重要條件之一。在海洋生物管理中，必須對海洋中存在的潛在風險進行評估和預測，對專屬經濟區(qū)中的生產開發(fā)等活動進行有效的風險評價，對這些開采活動可能造成的風險進行評估，防止這些開采活動對海洋漁業(yè)產生危害。對海洋生物的生活習性和具體人類活動存在的風險進行評估，根據(jù)實際情況對海洋漁業(yè)采取一定的保護措施，防止海洋生物因為自然或者人為因素而受到威脅。
3 結束語
在當前全球海洋資源管理中，資源養(yǎng)護已經成為海洋生物資源管理中最為重要的環(huán)節(jié)。對于我國海洋資源不斷惡化的局面，大大增加了近海漁業(yè)資源開發(fā)的壓力。所以，我國有必要針對現(xiàn)在發(fā)展狀況將預警原則納入到海洋漁業(yè)資源開發(fā)的基本原則中，并針對實際情況采用相應的對策，改變當前我國嚴峻的海洋狀況，促進海洋事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
在近數(shù)十年的環(huán)境變化和人類活動的因素綜合影響下，黃河漁業(yè)資源明顯下降，已表現(xiàn)出生命周期長的種類被生命周期短的取代、傳統(tǒng)的大中型種類被龐雜的小型種類取代、優(yōu)質種類被非經濟種類取代，當?shù)貎?yōu)質優(yōu)勢種類被低質種類取代，魚類個體小型化、繁殖群體低齡化十分突出。在生產上原有的專業(yè)捕撈隊紛紛解散，以打魚為生的漁民也都轉產。一些種類由過去的連續(xù)分布到現(xiàn)在的點狀隔離分布，不少種類已呈瀕危狀態(tài)。黃河漁業(yè)資源減少已是不爭事實，衰退趨勢還在發(fā)展。
1.1環(huán)境因素近年來，隨著全球氣候變化，黃河上游來水量偏少，在黃河源頭也出現(xiàn)了斷流現(xiàn)象，河道、湖泊水位下降，產卵場萎縮，更為嚴重的是在一些干支流以及在黃河干流下游出現(xiàn)了季節(jié)性斷流，給魚類種群的恢復和漁業(yè)資源的發(fā)展造成不可估量的破壞。
1.2不合理的捕撈從整個黃河流域漁業(yè)資源上來看，在已開發(fā)的魚類中，全都存在著過度捕撈和非法捕撈的情況，無論是干支流還是附屬重要漁業(yè)水體，酷捕現(xiàn)象比較嚴重，現(xiàn)在就連以往不被重視的小型條鰍魚類也被開發(fā)出來。在漁業(yè)生產上，使用非法捕撈方式，最大追求產量和經濟效益，捕撈強度激增，表現(xiàn)為對資源的過度捕撈。捕撈量遠遠超自然增殖量，是造成漁業(yè)資源衰退的一個直接的重要因素。近些年，隨著旅游業(yè)的興起，黃河沿岸一些地區(qū)的自然景觀和人文景觀逐漸被開發(fā)成旅游景點，在一些地區(qū)，將品嘗黃河特有珍稀魚類列入旅游中的一個必不可少的項目作為吸引游客的一種手段，更進一步加劇了偷捕、炸、電，甚至毒魚的非法捕撈的進一步蔓延。
1.3水域污染黃河流域的工農業(yè)發(fā)展迅速，農業(yè)生產大量使用化肥，利用率低，沒有被利用的化肥隨水流入湖泊水庫，造成有機污染。在中下游地區(qū)，干支流沿河工礦企業(yè)密集，大量的污水排入黃河水體，水質惡化，污染嚴重，污染事故頻發(fā)，污染物超標，超出了魚類自身的承受力，影響了魚類的繁殖、生長和發(fā)育，以至于不能生存，導致在一些水域絕跡或基本絕跡。湟水河、渭河等因污染許多傳統(tǒng)的土著魚類已多年不見。在南四湖因污染使得部分水體失去了漁業(yè)功能，不適宜漁業(yè)生產。水域污染已經成為制約黃河漁業(yè)發(fā)展的突出問題。
1.4水利工程建設黃河上游已成為我國規(guī)劃建設的重要水電基地和能源基地，龍羊峽以上黃河鄂陵湖出口至羊曲河段1360km，規(guī)劃了16個梯級電站，龍羊峽至青銅峽河段918km，規(guī)劃25座大中型水電站。下游還有萬家寒、三門峽、小浪底等工程。水電水利工程對國家經濟建設和社會發(fā)展具有重大作用。一方面水庫的建成增加了水面，利于發(fā)展?jié)O業(yè)。但另一方面水庫改變了原有的水文狀況，對喜流水尤其是在繁殖季節(jié)需要特定流水條件的魚類影響很大。攔河壩阻斷了洄游魚類上下游洄游通道，嚴重影響了魚類的自然增殖。三門峽大壩建成后，阻斷了鰻鱺的洄游通道，鰻鱺在河南、陜西境內消失。青銅峽大壩建成后，北方銅魚的年產量由原來的15t急劇下降，現(xiàn)數(shù)量十分稀少。東平湖的水利工程阻斷了鱭、鰻鱺的洄游通道，在湖內幾乎絕跡。隨著水電水利工程的建設及運行，對漁業(yè)資源的影響也日益顯現(xiàn)出來。
1.5外來物種影響為了水產養(yǎng)殖和經濟發(fā)展的需要，引種較為活躍和頻繁。一些外來種類的引進，為改善水產養(yǎng)殖結構、滿足人們日益增長的消費需要，豐富水產品市場，發(fā)揮了積極的作用。但有的在引進以后，在水產養(yǎng)殖中的作用卻十分有限。在黃河水域中，外來種數(shù)量也不少，有的作為優(yōu)良品種人工直接引進的，有的是引種時無意帶入，也有的是養(yǎng)殖過程中不慎逃逸的，有的因放生帶入的。外來物種的引入，一方面帶來顯著的經濟效益，另一方面有可能帶來潛在影響和危害。外來物種對黃河土著種類的影響還需要進一步調查方能做出客觀的評價。
1.3電站沖沙黃河的泥沙含量較高，當泥沙量超過200kg／m3，就會出現(xiàn)窒息魚類的“流魚”現(xiàn)象，造成成魚尤其是幼魚的大量死亡。黃河干流寧夏到河南地區(qū)，在過去，每年都要出現(xiàn)“流魚”現(xiàn)象，這種現(xiàn)象多出現(xiàn)在汛期。然而建成后的水利水電工程因自身維護需要，定期不定期地進行沖沙下泄，從而人為造成“流魚”現(xiàn)象。國家也開始關注小浪底水庫調水調沙對漁業(yè)生態(tài)環(huán)境及漁業(yè)資源的影響。“流魚”對漁業(yè)資源的危害是一個不能忽視的因素。
2保護對策與建議
2.1頒布實施規(guī)范性文件或法規(guī)長期以來，沿黃各級漁業(yè)部門在黃河流域漁業(yè)資源養(yǎng)護管理方面開展了大量卓有成效的工作，并取得了一定成效，但在實際工作中，也存在著條塊分割、分頭管理等問題，為此農業(yè)部成立了黃河流域漁業(yè)資源管理委員會。黃河流域漁業(yè)資源的管理和保護不僅僅是漁業(yè)部門自身的工作，還涉及環(huán)保、水利、航運、工商、林業(yè)等多個部門和行業(yè)。應就黃河流域漁業(yè)資源保護和生態(tài)環(huán)境治理下發(fā)規(guī)范性文件或部頒文件，時機成熟時上升法規(guī)高度，從而為推動流域范圍內統(tǒng)一組織實施各項資源養(yǎng)護管理措施，實現(xiàn)黃河漁業(yè)資源的整體性保護提供制度保障。
2.2開展環(huán)評工作，爭取對漁業(yè)資源的補償用于漁業(yè)資源養(yǎng)護根據(jù)《漁業(yè)法》《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)，漁業(yè)部門要主動介入水利水電工程的環(huán)境影響評價工作，要特別加強涉漁工程的關注。青海省漁業(yè)部門也主動與有關單位溝通，承擔了國家重點建設項目黃河拉西水電站、黃河蘇只水電站、黃河積石峽水電站，大通河石頭峽水電站的漁業(yè)環(huán)評工作，得到了環(huán)保部門和建設單位的認可，黃河蘇只水電站和積石峽水電站在2007年都建成了黃河魚類增殖站，成為黃河上游第一批建有魚類增殖措施的水電水利工程，現(xiàn)已投入運行。甘肅、陜西漁業(yè)部門也介入了其境內水電站的環(huán)評工作。通過開展環(huán)評工作，科學地合理地提出漁業(yè)生態(tài)補償措施和方案，用于漁業(yè)資源養(yǎng)護，減少工程建設的負面影響，確保遭受破壞和影響的漁業(yè)資源和生態(tài)得到相應的補償和修復。妥善地處理好經濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，不僅符合國家環(huán)保政策，更為經濟建設服務，服從和服務于國家建設發(fā)展的大局。
2.3建立保護區(qū)和救護中心黃河流域有191種魚類，還有兩棲類、爬行類、甲殼類等，這些物種構成了我國水產種質資源庫的重要組成部分，一些種類為黃河特有種，不可替代。國家已經公布了一批水產種質資源保護區(qū)，在青海、甘肅、四川、寧夏、河南、內蒙、山東都建有水產種質資源保護區(qū)。甘肅、陜西也建有水生野生動物自然保護區(qū)。但從保護種類數(shù)量上來看，受到保護種類不多，還要繼續(xù)建立水產種質資源保護區(qū)，把具有較高經濟價值和遺傳育種價值的水產種質資源的主要生長繁育區(qū)域建立水產種質資源保護區(qū)，要保護好水產種質資源及其生存環(huán)境。還要相應建立救護中心，充分利用短缺稀少的自然群體，依靠人工飼養(yǎng)和繁育保存瀕危動物，并在適當時機將放歸于自然界，恢復種群。
2.4加強漁政隊伍建設，組織聯(lián)合執(zhí)法為保護黃河漁業(yè)資源，維護生產者正當合法利益，打擊非法破壞漁業(yè)資源行為，需要有過硬的漁政隊伍。要加強漁政隊伍的建設，完善執(zhí)法裝備的建設，也要加強漁政執(zhí)法人員的培訓，提高執(zhí)法能力和素質。目前，還沒有統(tǒng)一的聯(lián)合執(zhí)法行動，建議由黃河流域漁業(yè)資源管理委員會統(tǒng)一部署，組織聯(lián)合執(zhí)法，嚴厲打擊破壞漁業(yè)資源的囂張氣焰，提升漁政和漁業(yè)部門的形象，擴大影響力。
2.5開展全流域的休漁制度和長效機制各省都在各自的管轄范圍內，采取實施封湖育魚、制訂禁漁期、劃定禁漁區(qū)等多種方式保護黃河漁業(yè)資源。為進一步擴大保護范圍，加大保護力度，有效養(yǎng)護黃河漁業(yè)資源，建議開展全流域的休漁，并建立起長效機制，每年都要做，而且要持續(xù)做，不僅能夠促進漁業(yè)資源的恢復，而且還能廣泛喚起全社會對黃河流域漁業(yè)資源的高度重視，為黃河流域漁業(yè)資源管理和保護創(chuàng)造良好的氛圍和環(huán)境。
2.6加大科技投入，開展黃河漁業(yè)資源調查黃河漁業(yè)資源的研究工作盡管有幾十年的歷史，但長期以來，研究工作還缺乏系統(tǒng)性和完整性，尤其是基礎性研究還十分薄弱，黃河漁業(yè)資源及其保護的研究工作需要有長遠的規(guī)劃，要有超前的意識和責任感。隨著黃河流域經濟社會的高速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境急劇的變化，黃河漁業(yè)資源的研究處于關鍵時期。保護好黃河漁業(yè)資源必須要有大量的基礎性研究工作做為支撐，所以要加大科技投入力度，并要把黃河漁業(yè)資源研究工作納入國家漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃中。在上個世紀80年代初，開展過黃河水系漁業(yè)資源調查工作，近三十年過去了，黃河漁業(yè)資源及漁業(yè)環(huán)境都發(fā)生了很大的變化，首要任務先要開展黃河漁業(yè)資源本底調查。
渤海興則漁業(yè)興。渤海漁業(yè)對全國海洋漁業(yè)的發(fā)展意義重大。但是，自上世紀80年代以來，由于長期的酷漁濫捕和水域污染、涉海工程建設等人為因素的共同影響，渤海漁業(yè)資源嚴重衰退，生態(tài)結構遭到嚴重破壞，生物多樣性明顯下降，種類組成趨于小型化、低質化，資源生產功能嚴重退化。2004年的資源調查顯示，生物資源指數(shù)已由過去的每小時捕獲187.9公斤下降到1.54公斤，對蝦、鲅魚等已多年形不成魚汛。
據(jù)海洋生態(tài)學家、中國工程院院士唐啟升介紹，渤海的生物種類正在大幅度減少，魚類已經從1983年的63種減少到2004年的30種，而且，生物生殖群體結構呈現(xiàn)小型化、低齡化。近年來，漁民捕撈上來的許多小黃魚、小帶魚只有一歲。產卵群體的低齡化，使其產卵量減少，造成資源補充量降低，最終導致渤海的漁業(yè)資源衰竭。唐啟升認為，渤海區(qū)域環(huán)境發(fā)生了非常大的變化，渤海作為“黃渤海漁業(yè)搖籃”的說法已經不太成立了。
漁民失去生存基礎
渤海漁業(yè)資源的衰竭，使?jié)O民正在失去賴以生存和發(fā)展的產業(yè)基礎，部分漁民因為無魚可捕只能轉產轉業(yè)，更多的漁民則因為捕撈量的降低收益逐年減少。在煙臺市芝罘島附近，一些漁民告訴記者，現(xiàn)在的海窮了，捕撈量一年不如一年，有時，忙活一天，連油錢都賺不回來。在北方最大的漁港榮成石島港，許多漁船泊在港內，但碼頭上交易的多是小個體的魚類。
渤海漁業(yè)資源不斷惡化的現(xiàn)狀，給漁民的生產生活造成沉重壓力，引起水產專家對海洋生態(tài)惡化的擔憂。據(jù)中國水產科學研究院黃海水產研究所副所長、研究員金顯仕介紹，黃渤海大部分經濟魚種的活動規(guī)律是春天在渤海產卵，秋天游到黃海，冬天到黃海中南部越冬，渤海漁業(yè)資源衰退，勢必影響到相關海域的漁業(yè)資源。
農業(yè)部黃渤海區(qū)漁政局資源環(huán)保處處長藍伯隆認為，導致渤海漁業(yè)資源衰退的原因主要有三點：一是酷捕濫漁；二是環(huán)境污染；三是海洋工程建設對產卵場、索餌場的破壞。作為內海，渤海本來的水體交換就比較緩慢，但它容納的污染物卻是最多的。渤海僅占我國海域面積的3%左右，但其接納的污水量卻占全國污水直接排海總量的40%。現(xiàn)在，渤海有1700多口油井，還有若干海底管線，其中一些涉海工程破壞了生物的產卵場、索餌場。唐啟升院士認為，大量陸源污染物進入渤海，把整個渤海生態(tài)系統(tǒng)的結構和功能攪亂了，導致的嚴重問題是海洋的富營養(yǎng)化。
近年來，養(yǎng)護渤海漁業(yè)資源雖然也采取了一些措施，但整體效果并不明顯。如增殖放流，雖然在局部地區(qū)取得投入產出比1：10的好成績，但難以形成影響全局的整體效益。另外，由于省與省之間、市與市之間，在增殖放流、人工魚礁建設等方面采取排他性措施進行管理，各地的漁業(yè)增殖種類和開捕期不盡一致等原因，也給休漁管理工作造成了不利影響。中國水產科學研究院黃海水產研究所副所長、研究員金顯仕說，許多省市在搞增殖放流，投入也比較大，但很多種類是洄游性的，應當根據(jù)海洋的容量、種類確定合理的增殖放流規(guī)模，由于目前漁業(yè)資源的修復工作是由各省市獨自承擔的，無法統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，影響了整體效益和全局管理秩序。目前，渤海資源衰退的狀況仍在惡化，萊州灣的生物量已下降到上世紀80年代初期生物量的5%以下。
加強水生資源養(yǎng)護
農業(yè)部黃渤海區(qū)漁政局局長劉元林說，加強渤海水生生物資源養(yǎng)護工作是民生工程，是促進漁業(yè)增效、漁民增收的重要舉措，具有重大的生態(tài)、社會和經濟效益。對于提升我國漁業(yè)管理水平和國際影響力，都具有十分重要的意義。樹立和落實科學發(fā)展觀，必須轉變漁政管理方式，在依法行政、嚴格執(zhí)法的同時，下大力氣修復漁業(yè)資源，確保漁業(yè)可持續(xù)地又好又快發(fā)展。
水產專家認為，治理渤海、振興漁業(yè)，特別是拯救渤海漁業(yè)資源，一要改善生態(tài)環(huán)境，二要努力提高生物量，即要從養(yǎng)護漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境修復入手。
（1.揚州市水產生產技術指導站，江蘇揚州225101；
2.江蘇省高寶邵伯湖漁業(yè)管理委員會辦公室，江蘇揚州225000）
作者簡介：楊顯祥（1980-），男，碩士，高級工程師，從事水產養(yǎng)殖技術示范推廣與漁業(yè)管理。E-mail：274910909@qq.com
DOI：10.3969/j.issn.1004-6755.2015.07.021
摘要：概述了揚州湖區(qū)漁業(yè)的現(xiàn)狀，重點闡述了湖區(qū)漁業(yè)在養(yǎng)殖規(guī)模、養(yǎng)殖品種與模式、放流與捕撈、漁業(yè)資源保護等方面的特點，分析了湖區(qū)漁業(yè)存在的問題與不足，提出了加強湖區(qū)漁業(yè)管理的建議與措施。
關鍵詞 ：湖區(qū)；漁業(yè)；現(xiàn)狀；問題；措施
環(huán)境資源問題已成為當今社會發(fā)展中的突出問題，“太湖藍藻爆發(fā)”事件給江蘇經濟發(fā)展敲響了警鐘，重視湖區(qū)環(huán)境保護和生態(tài)建設已成為各地黨委政府關注的重要課題。揚州市地處江淮交匯、調水源頭，位于長江中下游平原的東部，域內河網密布，湖蕩眾多，水域資源豐富，水域灘涂面積達15.3萬hm2，擁有全省第三大湖泊——高郵湖，還有寶應湖、邵伯湖、白馬湖、射陽湖、廣洋湖等，湖蕩灘涂面積超過5.3萬hm2，其中可開發(fā)湖蕩超過2萬hm2，湖區(qū)漁業(yè)生產是揚州市漁業(yè)發(fā)展的重要基地。截止到2014年底，全市湖區(qū)共有漁業(yè)生產戶3099戶，8558人，其中養(yǎng)殖戶1914戶，6138人，捕撈戶1185戶，2420人。擁有捕撈漁船1294艘，實現(xiàn)漁業(yè)產量42667t，其中捕撈產量9680t，養(yǎng)殖產量32987t。上個世紀80年代以前，揚州市湖區(qū)的漁業(yè)生產以捕撈為主；80年代以后，漁業(yè)生產方式從單一捕撈逐漸轉變?yōu)轲B(yǎng)殖生產與捕撈相結合的方式。由于大肆圈湖運動的開展，盲目擴大養(yǎng)殖生產，湖區(qū)生態(tài)環(huán)境受到破壞，湖區(qū)漁業(yè)生產的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)，如何調和漁業(yè)生產與保護湖區(qū)生態(tài)環(huán)境、養(yǎng)護野生漁業(yè)資源的矛盾是湖區(qū)漁業(yè)生產可持續(xù)發(fā)展面臨的重要課題。
1全市湖區(qū)漁業(yè)特點
1.1湖區(qū)養(yǎng)殖規(guī)模逐步縮減
）湖區(qū)大規(guī)模網圍養(yǎng)殖從上世紀80年代初開始興起，在高額利潤的刺激下，漁民不顧自然條件狀況，一哄而上，盲目投入，“圈湖”運動大肆開展，養(yǎng)殖規(guī)模迅速擴大，到2009年湖區(qū)養(yǎng)殖面積達17844hm2，養(yǎng)殖產量達3.99萬t。2007年“太湖藍藻爆發(fā)”事件后，地方政府高度重視湖區(qū)的科學發(fā)展，大力推進水域灘涂養(yǎng)殖證制度的實施，科學評估湖區(qū)的生態(tài)環(huán)境承載力，總體規(guī)劃湖區(qū)的漁業(yè)生產，逐步減少湖區(qū)的養(yǎng)殖規(guī)模，退漁還湖，“十二五”期間全市湖區(qū)養(yǎng)殖面積逐步減少，到2014年全市湖區(qū)養(yǎng)殖面積為15069hm2，比2010年減少15.8%；實現(xiàn)養(yǎng)殖產量3.30萬t，比2010年減少8.48%，湖區(qū)的養(yǎng)殖生產從無序逐步轉到科學發(fā)展的軌道上來。
1.2養(yǎng)殖品種模式更富多樣
從80年代初開始大規(guī)模發(fā)展圍網養(yǎng)蟹業(yè)，養(yǎng)殖模式單一，尤其在高郵湖、邵伯湖等過水性湖泊，投入少，效益低，基本是望天收，靠運氣吃飯，漁民不敢嘗試，加之前幾年外源性污染的影響，導致漁民養(yǎng)殖經濟效益不斷滑坡，養(yǎng)殖戶虧損嚴重。近年來，根據(jù)湖區(qū)自身特點，政府與漁業(yè)主管部門每年都組織漁民進行技術培訓，引導圍網養(yǎng)殖結構調整，在不同區(qū)域進行種草投螺、輪養(yǎng)輪休、稀放養(yǎng)蟹、網箱養(yǎng)魚、圍網養(yǎng)鱉以及套養(yǎng)青蝦、鱖魚、花鰱、羅氏沼蝦等新技術的示范和推廣，湖區(qū)養(yǎng)殖效益有了很大的提升，效益可達7500～15000元/hm2。另外，高郵湖區(qū)大量推廣抗風浪浮式網圍養(yǎng)殖設施，目前推廣面積達0.57萬hm2，該設施可以降低湖區(qū)水位變化帶來的養(yǎng)殖風險，而且成本低，便于管理，免去了漁民不敢投入的后顧之憂。
1.3強化放流與捕撈相結合
湖區(qū)漁業(yè)由于長期過度捕撈，野生漁業(yè)資源大量減少，并且難以恢復。為了維持湖區(qū)漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，全市湖區(qū)通過漁業(yè)資源增殖放流與控制捕撈強度來養(yǎng)護湖區(qū)的漁業(yè)資源。根據(jù)湖區(qū)的資源現(xiàn)狀與生產特點，一年多次在不同地點進行漁業(yè)資源的放流，放流品種包括中華絨螯蟹、鰱魚、鳙魚、鱖魚、細鱗斜頜鲴、翹嘴紅鮊、中華鱉等品種，且放流多在禁漁期內進行。“十二五”期間湖區(qū)共放流中華絨螯蟹幼蟹4.7億只，魚類4306萬尾，湖區(qū)漁業(yè)資源有所恢復，截止到2014年底捕撈產量達9680t，比2010年增長44.3%。通過開展?jié)O業(yè)資源增殖放流，改善湖區(qū)水域生態(tài)環(huán)境，恢復漁業(yè)資源，保護生物多樣性，探索出了一條湖區(qū)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的途經。
1.4強化漁業(yè)資源保護
一是嚴格執(zhí)行湖區(qū)禁漁期制度。從每年的1月1日至5月31日為揚州市高郵湖、寶應湖、邵伯湖等湖區(qū)的禁漁期，非經許可禁止入湖從事水生動植物捕撈。另外，6月1日0時至8月9日24時為梅鱭禁漁期，禁止兜網、攤網捕撈；6月11日0時至8月9日24時為銀魚禁漁期，禁止捕撈。白馬湖自3月1日至6月1日實施封湖禁漁，禁止一切捕撈活動。通過開展湖區(qū)魚類繁殖期與生長期禁漁行動，增殖湖區(qū)的野生漁業(yè)資源。二是設立水產種質資源保護區(qū)。為保護湖泊魚類種質資源，全市湖區(qū)共設立了5個國家級水產種質資源保護區(qū)，分別是高郵湖大銀魚湖鱭國家級水產種質資源保護區(qū)、邵伯湖國家級水產種質資源保護區(qū)、寶應湖國家級水產種質資源保護區(qū)、射陽湖國家級水產種質資源保護區(qū)和高郵湖河蜆秀麗白蝦國家級水產種質資源保護區(qū)，保護區(qū)面積達11900hm2，保護品種涵蓋大銀魚、湖鱭、環(huán)棱螺、三角帆蚌、黃蜆、秀麗白蝦、日本沼蝦、鯉、鯽、長春鳊、紅鰭鲌、翹嘴鲌、鱖、黃顙魚、三角帆蚌、河蜆、褶紋冠蚌、無齒蚌、麗蚌、沙塘鱧、烏鱧、青蝦、黃鱔、泥鰍等20多品種，通過建設水產種質資源保護區(qū)，養(yǎng)護天然的水產種質資源，奠定漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎。
2面臨的問題
經過近幾年的發(fā)展，雖然揚州市湖區(qū)漁業(yè)逐漸從以前盲目擴大的生產方式轉變到科學發(fā)展的思想認識上來，但仍存在一些問題與不足：
2.1湖區(qū)漁業(yè)負載量依然偏大
首先，雖然湖區(qū)實施水域灘涂養(yǎng)殖證制度，對符合養(yǎng)殖功能規(guī)劃的養(yǎng)殖區(qū)發(fā)放了養(yǎng)殖證，湖區(qū)養(yǎng)殖規(guī)模有所控制，但超出養(yǎng)殖規(guī)劃區(qū)仍在進行養(yǎng)殖區(qū)域的還有不少，甚至影響泄洪通道；其次，由于淮河入江水道的變化，上游水體不再流經寶應湖，寶應湖變成了一個“死湖”，水體交換少，水位變化不大，但養(yǎng)殖利用過大，養(yǎng)殖占有率超過60%以上；再次，在經濟效益的驅使下，廣洋湖、射陽湖開發(fā)利用過大，整個廣洋湖基本都開發(fā)成了池塘，射陽湖未開發(fā)水體也所剩不多，原有的湖泊濕地功能大大喪失。
2.2湖區(qū)生態(tài)環(huán)境不容樂觀
一是揚州市高郵湖、邵伯湖是淮河入江水道的組成部分，為過水性湖泊，由于淮河上游存在污染，使得位于下游的高郵湖、邵伯湖也受到了一定的影響。此外，近幾年沿湖地方的工業(yè)發(fā)展和湖區(qū)旅游資源的不斷開發(fā)，也是造成湖區(qū)富營養(yǎng)化的原因之一。其次是湖區(qū)過度的開發(fā)利用，尤其大規(guī)模地進行網圍養(yǎng)殖，未被利用的殘餌、糞便和投入使用的漁藥進入湖區(qū)水體，對水體也有一定的影響。三是揚州市湖泊多為綜合性湖泊，具有農田排澇、灌溉之功能。近年來隨著農田、荷藕田化肥用量、農藥用量加大，通過地表徑流或用過的水被排放到湖區(qū)，形成局部污染，造成死魚、死蟹事故屢有發(fā)生。四是受經濟效益的刺激，部分漁民在湖區(qū)偷播芡實，造成芡實在湖區(qū)大范圍地擴張，采摘后莖葉腐爛嚴重影響湖區(qū)水質。
2.3自然災害影響漁民投入的積極性
揚州市高郵湖、邵伯湖均為過水性湖泊，洪澇、干旱、污染、臺風等災害都會嚴重影響到水產養(yǎng)殖。湖區(qū)養(yǎng)殖漁民擔心生產投入血本無歸，投入的積極性不高，平均效益大部分停留在3000元/hm2以下。
2.4違法捕魚現(xiàn)象依然存在
近年來隨著湖區(qū)放流力度加大，湖區(qū)漁業(yè)有所恢復。但部分不法漁民在禁漁期、禁漁區(qū)偷捕，甚至在湖區(qū)進行電捕魚等不法行為，嚴重影響了漁業(yè)資源的恢復。
3加強湖區(qū)漁業(yè)管理的建議與措施
3.1嚴格落實水域灘涂功能規(guī)劃，積極推進“退漁還湖”
實施湖區(qū)養(yǎng)殖業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，必須根據(jù)《揚州市水域灘涂養(yǎng)殖功能規(guī)劃》和《白馬湖（揚州）水域養(yǎng)殖功能規(guī)劃（2011-2020年）》要求，調整湖區(qū)生產和管理思路及政策，科學合理地落實湖區(qū)養(yǎng)殖布局與規(guī)模，因勢而漁，保障湖區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境與漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。一是繼續(xù)壓縮湖區(qū)網圍規(guī)模。根據(jù)《規(guī)劃》的要求，要適當壓縮湖區(qū)圍網養(yǎng)殖面積，減少對湖區(qū)自然資源的掠奪性利用，不宜從事水產養(yǎng)殖的區(qū)域堅決放棄，改為自然捕撈水域，使湖區(qū)自然資源得以逐步恢復。尤其在有污染的區(qū)域，劃定棄養(yǎng)區(qū)域，恢復自然狀態(tài)，提高水體的自凈能力，減輕污染。二是逐步引導“圍湖造塘”湖區(qū)的恢復。湖區(qū)作為濕地的一種，對生態(tài)環(huán)境維護起著至關重要的作用。尤其在白馬湖（揚州）、寶應湖和廣洋湖、射陽湖池塘等要進行部分湖區(qū)恢復，休養(yǎng)生息，促進湖區(qū)自凈等生態(tài)功能的恢復。
3.2加強政策與財政扶持，完善湖區(qū)生產退出機制
一是省級漁業(yè)主管部門和地方政府要加大對規(guī)劃外區(qū)域網圍等養(yǎng)殖設施拆除的財政扶持，對“退漁還湖”漁民的社會保障的扶持，維持退漁漁民的生計，推進“退漁還湖”的力度；二是要動員養(yǎng)殖面積小、技術差、年年虧的漁民盡快退出養(yǎng)殖，根據(jù)《江蘇省國有漁業(yè)水域養(yǎng)殖權流轉辦法》，將水面向大戶能人流轉，逐步推進規(guī)模經營；三是積極動員漁民轉產。積極組織和引導漁民外出務工搞創(chuàng)收，或者轉產從事水上運輸，也可動員漁民發(fā)揮得天獨厚的湖區(qū)自然優(yōu)勢開展服務、餐飲等第三產業(yè)。
3.3大力推廣生態(tài)養(yǎng)殖，逐步恢復湖區(qū)的生態(tài)環(huán)境
一是推廣多品種套養(yǎng)模式，實行魚蟹、魚蝦蟹、魚鱉等多品種混套養(yǎng)模式，網圍套養(yǎng)鱖魚以及圍網區(qū)里按5％的比例套養(yǎng)小網箱；二是重點大力推廣輪養(yǎng)輪休養(yǎng)殖方式，動員養(yǎng)殖戶每年拿出1/3～1/2的圍網養(yǎng)殖面積進行休養(yǎng)，用人工方法恢復水草、螺蜆等資源，第二年再輪換養(yǎng)殖；三是鼓勵網圍發(fā)展鰱鳙魚養(yǎng)殖，以生物的方法凈化湖區(qū)水質，充分發(fā)揮水生動植物對水體的凈化作用，做到“以漁養(yǎng)水”。
3.4加強漁政執(zhí)法，養(yǎng)護湖區(qū)漁業(yè)資源
一是加強漁政執(zhí)法與巡邏檢查，積極打擊“電毒炸”等違法捕魚行為，保護湖區(qū)的漁業(yè)資源；二是繼續(xù)推行湖區(qū)禁漁期的制度，嚴厲打擊休漁期內的偷捕行為，保障湖區(qū)水生動物的繁育與生長，促進湖區(qū)漁業(yè)資源的恢復；三是嚴厲打擊湖區(qū)人工播撒芡實行為，清剿湖區(qū)過度生長的芡實，同時對湖區(qū)野生芡實采取依法申請采摘的方式，打斷播收芡實的經濟效益鏈，維持湖區(qū)的生態(tài)平衡。
3.5推進放捕結合生產方式，保障湖區(qū)漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展
一是加大湖區(qū)放流力度，及時對湖區(qū)生物多樣性進行調查，掌握湖區(qū)水生動物產量的動態(tài)變化，合理確定放流品種與搭配，做到放流與增殖的科學化；二是適當控制捕撈規(guī)模，要嚴格控制湖區(qū)捕撈漁船的數(shù)量，對“三無”漁船或有過違法行為的漁船堅決予以取締，保證放流與捕撈的動態(tài)平衡。
3.6加強生態(tài)系統(tǒng)修復，推行漁業(yè)資源補償機制
關鍵詞：漁業(yè)資源；可持續(xù)利用；對策
中圖分類號：S931
文獻標識碼：A文章編號：16749944（2017）05006902
1引言
漁業(yè)資源是指水域中蘊含的具有經濟、社會和生態(tài)價值， 能夠通過漁業(yè)得以利用的生物資源。它不僅包含水域中蘊含的魚類和水生經濟動植物， 還包括與漁業(yè)生產和環(huán)境有關的水生野生動物、水生餌料生物等的品種和數(shù)量。漁業(yè)資源的儲藏量和生物多樣性是漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎。
2漁業(yè)資源衰退的主要人為原因
2.1受經濟利益的驅使，過度捕撈
伴隨社會發(fā)展需要，勞動密集型產業(yè)紛紛轉移，就業(yè)壓力加大，而對于從事漁業(yè)生產的素質要求相對較低，經濟收入卻不少，于是一部分人員紛紛轉產轉業(yè)投身漁業(yè)生產。漁業(yè)生產者往往過度看中漁業(yè)經濟利益而忽視漁業(yè)資源自身特點，一味追求高產量，于是不斷改良漁船漁具等器械，以求最大限度提高捕撈能力，造成捕撈強度極大超過漁業(yè)資源的再生能力，導致可供捕撈的魚類種群數(shù)量日益減少，嚴重影響的生態(tài)平衡和經濟發(fā)展。
2.2因資源產權的虛置，管理無力
雖然近些年漁政主管部門采取了一定措施，如規(guī)定禁漁區(qū)、禁漁期、增殖放流、發(fā)展遠洋漁業(yè)等，力求恢復漁業(yè)資源再生能力，但因為管理力量薄弱，社會影響力低，一些漁民仍無視國家的漁業(yè)法律法規(guī)，無視休漁禁漁的條例，濫捕幼魚和產卵親體的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，不合格漁網漁具屢禁不止，使得本已脆弱的漁業(yè)資源雪上加霜，再生難度加大，嚴重影響了漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。
2.3無持續(xù)發(fā)展的意識，污染嚴重
由于社會經濟的發(fā)展和海洋開發(fā)力度的不斷加大，工業(yè)和城市污水的亂排放、水利設施的盲目興建等不顧及生態(tài)環(huán)境的行為，嚴重影響了魚類洄游、種群繁衍，造成大批魚類死亡，部分甚至到了瀕危的地步，影響魚類種群繁衍和存亡，危及食物鏈上的各個動植物。
3漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的研究意義
3.1可以對漁業(yè)經濟發(fā)展的狀況進行全面、客觀地評價
一直以來我國都是一個漁業(yè)大國，有長達18000 km的海岸線，而且連續(xù) 10多年來水產品的產量一直穩(wěn)居世界首位。海洋漁業(yè)在我國―特別是一些沿海城市更是扮演著舉足輕重的角色，能提高城市收入、增加就業(yè)機會。為此，人們總是更加傾向于向海洋索取，而忽略了對海洋的保護，結果就是造成了捕撈能力嚴重過剩、海洋水體污染、兼捕物的浪費、棲息地退化、部分魚類種群面臨滅絕。此時，就迫切地需要對漁業(yè)資源的可持續(xù)性進行客觀公正的評價，真實的反應漁業(yè)資源的現(xiàn)狀。
3.2能夠從優(yōu)化管理的角度為漁業(yè)資源的管理提供科學依據(jù)
可持續(xù)利用體系能夠對其包含的子系統(tǒng)進行更加微觀層面的分析，包括子系統(tǒng)的現(xiàn)狀、子系統(tǒng)的變化趨勢和變化程度等，這些分析和論斷將為各級政府和漁業(yè)主管部門監(jiān)管漁業(yè)資源，及時發(fā)現(xiàn)影響漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的因素，提供重要的科學依據(jù)。
4漁業(yè)資源可持續(xù)利用的對策探討
影響我國漁業(yè)資源的可持續(xù)利用的因素有：漁業(yè)勞動力素質不高、漁業(yè)補貼政策落實不到位，政策執(zhí)行力度不強等，為了確保漁業(yè)資源的可持續(xù)利用，可采取以下措施。
4.1有計劃地通過漁民轉產轉業(yè)以減少漁業(yè)勞動力
在21世紀初，我國就進行了大規(guī)模地鼓勵漁民轉產轉業(yè)的行動，希望通過他們的轉產轉業(yè)提高其收入，同時也保護漁業(yè)資源，令漁業(yè)資源可以走上可持續(xù)發(fā)展的道路。但是實際的結果卻和預計大相徑庭，在初期的轉產轉業(yè)成功后，出現(xiàn)了大量的轉產后的漁民再度返流捕撈，極大的削弱了“雙轉”的成果。時至今日，從實證的角度同樣可以得出，漁業(yè)勞動力過剩的問題仍舊嚴峻，具體原因包括：對于“漁業(yè)”的傳統(tǒng)觀念束縛了轉產轉業(yè)的實施；巨大的漁業(yè)沉淀成本，如漁船、基礎設施建設等；因為漁民中的文盲、半文盲和小學的文化程度比例高，使得他們很難再找到其他維生的行業(yè)。鼓勵轉產不是簡單的動員漁民脫離漁業(yè)這個大產業(yè)，可以是鼓勵漁民從捕撈漁業(yè)轉向養(yǎng)殖漁業(yè)，同時政府需要安排一定的專家進行漁業(yè)養(yǎng)殖的合理培訓指導。
4.2將海洋漁業(yè)資源作為一種資產進行管理
漁業(yè)資源的可持續(xù)利用就是要建立漁業(yè)資源有償開發(fā)有償使用的制度。海洋是我國藍色的國土，海洋漁業(yè)資源也就是一種藍色國土的資源，那么就應當將海域與土地同等看待，納入資產管理的范疇。我國近海漁業(yè)資源面臨衰退的一個主要原因是資源的無償使用，漁民懂得“靠海吃海”，卻不明白海也是要去“護養(yǎng)”的，自由入漁和恣意浪費，制約了海洋漁業(yè)的可持續(xù)利用。對此，漁業(yè)管理部門應該充分發(fā)揮管理漁業(yè)資源資產的功能，對漁業(yè)資源的開發(fā)或經營者收取一定的使用費、資源再生補償費等，實現(xiàn)資源的市場價值。
4.3實行漁業(yè)資源的社會再生產，大力發(fā)展養(yǎng)殖漁業(yè)
隨著人類對于漁業(yè)資源需求的劇增，僅僅依靠魚類自身的繁殖能力很難滿足人類的需求，因此就需要人類介入魚類的新陳代謝和再生循環(huán)中，通過增加社會投入擴大魚類的再生。這種社會的投入需要運用生態(tài)學和經濟學的知識，即包括發(fā)展人工魚礁、營造漁場環(huán)境等，為魚類的社會再生產提供優(yōu)質的環(huán)境。
通過魚類養(yǎng)殖品種的優(yōu)化升級、苗種繁育技術的提升、養(yǎng)殖飼料的調整，堅持存量調整與規(guī)模膨脹并重，建設一批生產規(guī)模大、市場前景廣、經濟效益好的海洋牧場，提高漁業(yè)養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模、質量和比重。通過支持建設高效節(jié)能的水產養(yǎng)殖業(yè)引導傳統(tǒng)的漁民棄捕從養(yǎng)、轉產轉業(yè)。
4.4積極發(fā)展第三產業(yè)，使?jié)O業(yè)產業(yè)多元化
在海洋產業(yè)中，海洋捕撈業(yè)是最傳統(tǒng)也是最重要的部分，但是隨著近海資源結構的改變和國際漁業(yè)管理的加強，我國漁業(yè)產業(yè)的結構性調整呼之欲出。合理的漁業(yè)產業(yè)結構應當是以海洋捕撈和水產養(yǎng)殖為中心，以海洋科技、休閑漁業(yè)為重要支撐的立體化的結構。
休閑漁業(yè)是將漁業(yè)和休閑、旅游活動的有機結合，實現(xiàn)產業(yè)之間的相互交融和轉移，在調整漁業(yè)產業(yè)結構、保護漁業(yè)資源、改善漁業(yè)生態(tài)環(huán)境、促進農漁民增產增收等方面意義深遠，有利于實現(xiàn)更大的經濟和社會效益。實踐證明，休閑漁業(yè)已經成為現(xiàn)代漁業(yè)和現(xiàn)代休閑產業(yè)的重要組成部分，是促進漁業(yè)和現(xiàn)代休閑產業(yè)尤其是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。
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關鍵詞:漁業(yè)執(zhí)法;專屬經濟區(qū);海洋
中圖分類號:D92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)04-0071-02
一、執(zhí)法范圍和任務
中國漁政的執(zhí)法范圍覆蓋中國全部管轄海域。海區(qū)漁政局的管理范圍是:“海洋機動漁船拖網禁漁區(qū)線”以外水域;重要漁場、漁汛;國家頒布的保護區(qū)、休漁區(qū)以及中日、中韓、中越漁業(yè)協(xié)定的保護區(qū)、休漁區(qū)。此外,東海區(qū)漁政局兼管長江流域的漁業(yè)資源及漁政管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門監(jiān)督管理的范圍是毗鄰的“機動漁船底拖網禁漁區(qū)線”內側海域,國家另有規(guī)定者除外。
組織實施所負責海區(qū)的專屬經濟區(qū)漁政巡航是各海區(qū)漁政局一項重要職責。執(zhí)行專屬經濟區(qū)漁政巡航任務的漁政船由海區(qū)漁政局具體落實。海區(qū)漁政局的漁政船不足時,可抽調符合條件的地方漁政船承擔巡航任務。漁政船在執(zhí)行巡航任務期間按照下級服從上級、地方服從中央的原則,由海區(qū)漁政局統(tǒng)一調度指揮。在專屬經濟區(qū),根據(jù)漁業(yè)局《專屬經濟區(qū)漁政巡航管理規(guī)定》,中國漁政指揮中心負責中國專屬經濟區(qū)漁政年度巡航的組織和指揮工作,包括組織協(xié)調和監(jiān)督檢查。農業(yè)部各海區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局制定各海區(qū)專屬經濟區(qū)漁政巡航年度巡航計劃,并報指揮中心備案。
《專屬經濟區(qū)漁政巡航管理規(guī)定》第11條規(guī)定,“漁政船在執(zhí)行巡航任務期間按照下級服從上級、地方服從中央的原則,由海區(qū)漁政局統(tǒng)一調度指揮。指揮中心視情況可直接調度指揮。”根據(jù)該規(guī)定第17條,“海區(qū)漁政局應對本海區(qū)每季度的巡航情況進行匯總、分析,形成書面材料,并于下一季度的前10個工作日內報指揮中心。年度巡航工作結束后,要對本海區(qū)全年的巡航工作進行總結,并于翌年的1月底前報指揮中心。”第18條規(guī)定,“國家漁政局和指揮中心對承擔專屬經濟區(qū)漁政巡航任務的單位、人員及漁政船進行監(jiān)督,不定期對巡航工作中表現(xiàn)突出的先進單位、個人、漁政船進行表彰,對執(zhí)行專屬經濟區(qū)巡航任務的漁政船給予經費補助。”
二、執(zhí)法依據(jù)
中國漁政的主要執(zhí)法依據(jù)包括:《聯(lián)合國海洋法公約》、《中華人民共和國專屬經濟區(qū)和大陸架法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》、《中華人民共和國漁業(yè)法實施細則》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《物權法》、《專屬經濟區(qū)漁政巡航管理規(guī)定》(漁業(yè)局)、農業(yè)部《行政處罰程序規(guī)定》、農業(yè)部《農業(yè)行政處罰規(guī)定》等法律、法規(guī)、規(guī)章。
中國專屬經濟區(qū)和大陸架的漁業(yè)管理是中國漁業(yè)執(zhí)法體系中的重要組成部分,直接關系到中國在專屬經濟區(qū)和大陸架的漁業(yè)資源權益。中國專屬經濟區(qū)和大陸架漁業(yè)管理方面的法律、法規(guī)主要包括:《中華人民共和國專屬經濟區(qū)和大陸架法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》、農業(yè)部1999年18號令《中華人民共和國管轄海域外國人、外國漁船活動管理暫行規(guī)定》、農業(yè)部《中華人民共和國漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》及中華人民共和國漁政漁港監(jiān)督管理局于2000年6月頒布的《專屬經濟區(qū)漁政巡航管理規(guī)定》(國漁政[2000]8號)。此外,自1994年《聯(lián)合國海洋法公約》生效以來,在專屬經濟區(qū)有關規(guī)定的框架下,中國分別于日本、韓國、越南簽訂了新的漁業(yè)協(xié)定。這些漁業(yè)協(xié)定的簽署和生效,對中國周邊海域的漁業(yè)管理和漁業(yè)生產發(fā)展產生了重大影響,形成了中國周邊海域的漁業(yè)新形勢。
三、漁業(yè)執(zhí)法的管理機制
中國漁業(yè)行政執(zhí)法隊伍成立已有二十多年。根據(jù)《中華人民共和國漁業(yè)法》,中國漁業(yè)行政執(zhí)法隊伍是專職負責漁業(yè)行政執(zhí)法的執(zhí)法機構,主要有漁政管理、漁港監(jiān)督和漁業(yè)船舶檢驗三大行政職能,負責有關漁業(yè)法律法規(guī)的監(jiān)督執(zhí)行,保護漁業(yè)資源和漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境,維護國家海洋漁業(yè)權益,維護漁業(yè)生產秩序,協(xié)調處理各類漁業(yè)生產糾紛,保障漁船安全生產,查處各類違規(guī)漁業(yè)生產行為。中國的漁業(yè)管理實行“統(tǒng)一領導,分級管理”的原則。
從中央到地方,中國已建立了漁政、漁港、漁業(yè)船舶檢驗監(jiān)督管理系統(tǒng)。在農業(yè)部,設有中華人民共和國漁政漁港監(jiān)督管理局,統(tǒng)管全國的漁政漁港監(jiān)督管理工作;設有中國漁政指揮中心,負責重大漁政執(zhí)法行動和維護國家海洋漁業(yè)權益的組織、協(xié)調工作。此外,在南海、東海、黃渤海設立海區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局,負責本轄區(qū)漁政執(zhí)法的監(jiān)督、指揮、協(xié)調工作。各省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣漁業(yè)行政主管部門也設有漁政管理、漁港監(jiān)督或漁業(yè)船舶檢驗機構,負責轄區(qū)內有關漁業(yè)法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行,同時,接受上級機關的業(yè)務指導,參加上級機關統(tǒng)一組織的漁政執(zhí)法行動。
《漁業(yè)法》第7條第1款規(guī)定,“國家對漁業(yè)的監(jiān)督管理,實行統(tǒng)一領導、分級管理”,從法律上把“統(tǒng)一領導,分級管理”確定為中國漁政管理的基本原則。統(tǒng)一領導就是中央對漁政監(jiān)督管理工作的集中管理;分級管理是地方各級漁業(yè)行政主管部門及其漁政管理機構的區(qū)域性管理。貫徹統(tǒng)分原則是符合漁政管理對象的自然屬性和社會屬性,符合漁業(yè)活動的內在規(guī)律,也符合中國漁業(yè)資源、自然環(huán)境和國情實際。處理好“統(tǒng)一領導”與“分級管理”兩者的關系是健全漁政管理機制的重要環(huán)節(jié)。
《中華人民共和國漁業(yè)法實施細則》(1987年)重視各涉海部門的協(xié)作和協(xié)調,第8條規(guī)定,“漁業(yè)行政主管部門及其所屬的漁政監(jiān)督管理機構,應當與公安、海監(jiān)、交通、環(huán)保、工商行政管理等有關部門相互協(xié)作,監(jiān)督檢查漁業(yè)法規(guī)的施行。”
四、存在問題
1.漁業(yè)執(zhí)法力量薄弱。僅從數(shù)量上看,管理任務和管理力量就存在著明顯的不匹配,導致粗線條管理普遍,存在管理死角。特別是在縣級等基層漁政部門,由于管理力量薄弱,致使海上執(zhí)法檢查、漁船進出港簽證等很多管理措施無法完全落實到位,管理效果難以保證。漁業(yè)執(zhí)法機構分散進一步分散了漁業(yè)執(zhí)法力量。目前,中國的漁業(yè)行政管理機構很多,主要有海洋漁業(yè)管理、漁港監(jiān)督和漁船檢驗等部門,造成有限的人力、物力和財力的浪費,而且難以形成合力,達不到依法治漁的預期效果。
2.漁業(yè)執(zhí)法經費不足。目前,各級漁業(yè)行政執(zhí)法機構的經費來源大致可分為全額撥款、差額撥款和自收自支三類。其中縣級機構為差額撥款和自收自支。許多全額撥款的漁業(yè)行政執(zhí)法機構也僅是財政上確保人員工資,而執(zhí)法經費和辦公經費并不在全額撥款之列。而且,隨著財政體制改革的深入,實行收支“兩條線”,有關漁業(yè)收費及罰沒款都上繳給財政部門,但有關執(zhí)法費用、執(zhí)法船燃油費、維修費等卻未納入財政預算,致使?jié)O業(yè)執(zhí)法經費不足。
3.執(zhí)法裝備落后。由于漁業(yè)執(zhí)法經費不足,全國漁業(yè)安全執(zhí)法裝備普遍比較落后,不少執(zhí)法船艇是由其他部門退役的船只或生產漁船改裝的,使用年限長,抗風和續(xù)航能力差,有的甚至超期服役,照相、攝像等必要的取證設備匱乏,影響執(zhí)法機關調查取證工作正常開展。特別是漁政承擔維護中國在所管轄的專屬經濟區(qū)內漁業(yè)和養(yǎng)護生物資源利益的任務,由于執(zhí)法海域范圍廣,需要噸位大、設備先進的執(zhí)法船只以及飛機,但中國漁政目前仍然缺乏這些必要的裝備,在一定程度上影響了執(zhí)法力度和效果。
五、發(fā)展趨勢
近年來,中國近海漁業(yè)資源日益枯竭,全球針對外大陸架、公海和國際海底等區(qū)域的海洋資源的爭奪日趨激烈,中國漁業(yè)捕撈能力和勞動力閑置趨勢加劇,漁業(yè)勞動力與捕撈能力大范圍轉移等剛性需求越來越強,對包括海洋漁業(yè)資源在內的海洋生物資源進行養(yǎng)護的任務加重。同時,有些海上周邊國家對中國漁業(yè)捕撈設置障礙,采取限制措施,不斷抓扣我漁船,從而引發(fā)海上漁業(yè)糾紛。外國漁船越界捕魚事件時有發(fā)生。海洋漁業(yè)維權形勢復雜、多變。
針對以上形勢,本文認為在今后一段時期內,中國漁業(yè)執(zhí)法的發(fā)展趨勢應為:
1.加強海洋生物資源養(yǎng)護。世界海洋漁業(yè)捕撈量在20世紀90年代末期即已達到了產能極限,進入21世紀后,由于漁業(yè)資源的過度捕撈、生境破壞等因素,海洋漁業(yè)產量逐年下降。
2.加強專屬經濟區(qū)漁政巡航。漁業(yè)局于2000年6月頒布了 《專屬經濟區(qū)漁政巡航管理規(guī)定》(國漁政[2000]8號),并于2005年修訂。中國漁政執(zhí)法機構根據(jù)國家有關法律法規(guī)規(guī)定,派出漁政船對在中國專屬經濟區(qū)從事漁業(yè)生產和生物資源調查等漁業(yè)活動的中國和外國船舶、人員,依法實施監(jiān)督檢查和行政處罰。漁業(yè)局主管中國專屬經濟區(qū)漁政巡航管理工作,中國漁政指揮中心負責組織協(xié)調和監(jiān)督檢查。農業(yè)部各海區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局(以下簡稱海區(qū)漁政局)負責制定各自海區(qū)專屬經濟區(qū)漁政巡航年度巡航計劃,并具體實施。漁政巡航是維護中國在專屬經濟區(qū)的漁業(yè)權益的一種方式,根據(jù)中國專屬經濟區(qū)的生物資源養(yǎng)護和管理需要,在今后一段時間內,專屬經濟區(qū)漁政巡航將得到加強。
3.加強與中國海監(jiān)等其他海上執(zhí)法隊伍的協(xié)調、合作。海上執(zhí)法不同于陸地,由于海洋的特殊性和復雜的海況,人類必須借助于一定的裝備才能進行執(zhí)法活動。漁業(yè)執(zhí)法裝備數(shù)量雖在不斷增加、技術不斷升級,仍需在執(zhí)法過程中加強與其他海上執(zhí)法部門的協(xié)調與合作,如專門負責中國海上維權的中國海監(jiān)。由于多種原因,統(tǒng)一中國海上執(zhí)法隊伍尚有難度,但從維護中國海洋權益的角度出發(fā),海洋漁業(yè)權益作為海洋權益的一種,執(zhí)法隊伍之間的協(xié)調與合作是維護中國海洋權益的內在需要。
參考文獻:
[1]徐芳.中國漁業(yè)安全生產管理長效機制建設問題研究[EB/OL].中國知網,2008-03-11.
一、管理目標
采取有效措施，加強監(jiān)督管理，做到船進港、網上岸，確保禁漁期、禁漁區(qū)內“江湖無漁船、水中無網具、市場無魚”，無違規(guī)違法事件發(fā)生。通過禁漁和漁業(yè)資源增殖放流，增強全社會養(yǎng)護水生生物資源的意識，促進漁業(yè)資源環(huán)境修復和漁民增收。
二、禁漁范圍和時間
禁漁范圍：鄱陽湖縣水域湖體水線以內，贛江北支吳城望湖亭以下，修河段吳城望湖亭以下。禁漁時間：自3月20日12時起至6月20日12時止。
三、禁漁內容
在禁漁范圍和禁漁期內，禁止所有捕撈作業(yè)（包括捕螺、蜆、蝦等）以及其他任何形式的破壞漁業(yè)資源和漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的作業(yè)活動。
禁漁期間，需采捕長江天然水產苗種的國家級水產原種場和需進行漁業(yè)資源調查的有關科研單位，必須經省農業(yè)廳審核并報農業(yè)部批準，取得特許捕撈許可證后，方可從事相關活動。
四、具體步驟
為確保禁漁工作落到實處，結合本縣實際情況，作出如下具體安排：
（一）第一階段（3月20日前）：開展宣傳發(fā)動，張貼《禁漁通告》和宣傳標語，以動員漁民自行拆除網具，漁船進港靠岸為重點，落實“分片包干”責任制。
（二）第二階段（4月20日至4月30日）：漁政船（艇）及漁政人員準時進入禁漁區(qū)，春季禁漁工作全面展開，以巡湖檢查、查處違規(guī)網具和漁船為重點。屆時，縣春季禁漁領導小組組織人員進入禁漁區(qū)進行監(jiān)督檢查。
（三）第三階段（5月1日至5月31日）：繼續(xù)堅持巡湖檢查，加強對重點水域、交叉水域和敏感水域的監(jiān)督檢查和水上與岸上的聯(lián)合檢查，嚴厲打擊違法違規(guī)行為。
（四）第四階段（6月1日至6月20日）：鞏固禁漁成果，進一步加大宣傳力度，防止?jié)O民提前下湖捕撈作業(yè)。漁政人員要繼續(xù)加大巡邏檢查力度，克服松懈、麻痹思想和畏難情緒，把禁漁工作做得善始善終。
五、相關要求
（一）加大宣傳，確保法律政策宣傳家喻戶曉。有關鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、企業(yè)集團）和單位要進一步廣泛深入開展宣傳教育，把宣傳教育工作貫徹于整個禁漁工作的始終，要利用各種新聞媒體和途徑，采取各種宣傳形式，大張旗鼓地向漁民以及社會各界宣傳禁漁期制度的重大意義和漁業(yè)法律、法規(guī)。禁漁期間，縣春季禁漁工作領導小組辦公室要把漁業(yè)法律、法規(guī)等宣傳資料和《禁漁通告》發(fā)送到廣大漁民手中，讓廣大漁（農）民群眾深入了解漁業(yè)法律、法規(guī)和禁漁期制度，不斷增強養(yǎng)護漁業(yè)資源的法律意識，樹立科學發(fā)展觀，為做好禁漁工作營造一個良好的社會氛圍。
（二）強化責任，做到禁漁工作責任落到實處。為確保春季禁漁工作的順利實施，沿湖各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、企業(yè)集團主要領導要親自負責，逐級建立責任制，一級抓一級，層層抓落實。省漁政局分局具體組織實施禁漁工作。漁政人員及漁政船（艇）要駐守禁漁區(qū)，堅持晝夜巡邏值班，落實崗位責任制，做到責任到人。
（三）明確職責，密切配合，形成禁漁工作合力。縣漁政、公安、水務、工商、國土資源、司法等部門要密切配合、相互協(xié)作、齊抓共管，采取水上檢查與市場檢查相結合，重點檢查與常規(guī)檢查相結合，明查與暗訪相結合等靈活多樣的措施，對禁漁區(qū)、碼頭、水產品市場、農貿市場、餐館飯店實行全方位監(jiān)督管理，達到“江湖無漁船，水中無網具，市場無魚”的目標要求。對違反禁漁期規(guī)定的單位和個人，依照漁業(yè)法規(guī)和《禁漁通告》的精神從重查處。縣公安部門要積極參與，對妨礙、干擾禁漁工作的當事人，要依法嚴肅處理，構成犯罪的，移交司法部門依法追究刑事責任；縣水務、國土資源部門要積極協(xié)助禁漁工作，在禁漁期、禁漁區(qū)，要加強對河砂開采的規(guī)范管理，禁止有損漁業(yè)資源和破壞漁業(yè)生態(tài)環(huán)境的水下勘探、爆破活動；縣工商部門要抓好水產品市場的檢查工作，嚴禁中華鱘、白鰭、白鱘、江豚及禁漁區(qū)魚蝦上市；有關部門要各司其職，共同抓好全縣的禁漁工作。
（四）組織開展?jié)O業(yè)資源增殖放流活動。為進一步擴大禁漁成果，禁漁期間，縣春季禁漁領導小組將制定切實可行的增殖放流方案，落實放流資金和苗種，配合全省漁業(yè)資源同步增殖放流活動。
（五）妥善安排漁民生產生活。各有關鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、企業(yè)集團要始終以漁民群眾根本利益為重，關心漁民群眾生產生活，積極引導和幫助漁民轉產轉業(yè)，開辟新的就業(yè)渠道，妥善解決好禁漁期間漁民生產生活。對生活特別困難的漁民，財政、民政部門應將其納入社會低保或給予生活補助，實物救濟等，要把漁用柴油補貼等中央支漁惠漁政策落實好，努力構建“和諧平安漁業(yè)”，確保禁漁期制度的順利實施。
（六）認真做好情況交流和工作總結。禁漁期間，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村（隊）注意保持聯(lián)絡，及時反饋信息，做好禁漁情況信息收集匯總，縣春季禁漁領導小組辦公室要隨時掌握情況，及時上報，禁漁工作結束后，要對禁漁工作情況進行認真分析總結和統(tǒng)計，及時上報總結報告和情況統(tǒng)計表。
