時間：2023-10-11 10:08:02
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摘要：
從地籍動態管理的角度，提出了土地與宗地全生命周期的概念。基于此，設計了地籍時空數據結構，探討了面向全生命周期的地籍時空管理系統的結構和功能，并將研發的系統運用在實際業務中，以貫穿于其全生命周期管理。
關鍵詞：
地籍動態管理；全生命周期；時空數據；時空管理系統
0引言
上海市國土管理部門在2014年提出了土地“全生命周期管理”需求，旨在將全生命周期理論運用到地籍動態管理中，從而可以節約、集約、合理、高效地使用土地。全生命周期的概念最早是由美國經濟學家雷蒙德•弗農于1966年提出的，他將產品的全生命周期分為創新期、成長期、成熟期、標準化期和衰亡期5個階段[1]，從而全生命周期理論逐步得到推廣和運用。目前，全生命周期理論應用很廣泛，特別是在企業管理、工程建設和環境治理等領域已有成熟的應用[2-4]。但在地籍地動態管理中的應用還處于探索階段，有許多理論和技術問題亟待解決。文獻[5]從房地產開發建設和管理的角度，定義了土地房屋的全生命周期管理概念，將土地房屋全生命周期分為土地管理、房地產開發、建設管理、房地產市場管理、物業管理和拆、改、留管理6個階段。文獻[6]基于企業生命周期理論，探討了工業用地的生命周期及彈性出讓年期的設置，較好地解決了工業用地出讓以及后續管理中的問題。文獻[7]在靜態地籍GIS基礎上，引入時態概念，建立了動態地籍GIS平臺，并運用在地籍宗地變更管理業務中。文獻[8]建立了基于全生命周期的地籍對象時空數據模型。但總體上，已有的研究主要是針對地籍管理中的某一業務或某個環節提出的，而地籍動態管理涉及多個環節和多項業務，地籍動態管理中的全部過程需要綜合考慮。因此，本文在借鑒和綜述已有全生命周期理論在地籍管理，以及其他領域的研究和應用基礎上，從地籍動態管理的角度，首先提出土地全生命周期的概念，針對土地管理中的最小單元及地籍動態管理中的核心要素宗地，提出宗地全生命周期的概念。基于此，設計地籍時空數據結構，探討面向全生命周期的地籍時空管理原型系統結構和功能，并運用在實際管理業務中，將土地的全生命周期管理無縫地銜接起來。
1土地與宗地的全生命周期
1.1土地的全生命周期
地籍記載著土地及土地上附著物的基本信息，其核心是土地[9]。要將全生命周期理論運用在地籍動態管理中，首先要分析土地的全生命周期。為此，本文在分析已有研究成果和上海市實際土地政策基礎上，提出如圖1所示的土地全生命周期概念，其是從土地總體利用規劃開始，歷經土地儲備、土地供應、土地利用、土地管理5個階段，而每個階段由不同的業務組成，如土地儲備階段，包括將不合理的用地、閑置未利用的土地等收回，對集體土地改建設用地進行土地征收，對已經利用的土地進行收購等。同時，每個階段的每個業務也有自身的全生命周期，如土地供應階段的土地出讓，首先確定地塊范圍，然后經過掛牌、竟標、簽訂出讓合同、辦理建設用地許可證和建設用地批準書等流程后，其土地出讓業務的全生命周期結束。因此，不同業務的全生命周期構成了一個階段的全生命周期，而各個階段的全生命周期構成了土地全生命周期。同時，土地的全生命周期是一個周而復始的循環過程，在經歷了規劃、儲備、供應、利用和管理后，因城市發展的需要（如舊城區改造，重大工程等），土地管理部門對土地總體規劃進行適當的調整和修改后，再次進入土地全生命周期的各個階段。土地規劃、土地儲備、土地供應和土地管理是行政管理部門實施的行政行為，而土地利用是土地使用者依據行政決定而實施的相關活動，因此，本文提出的土地全生命周期涵蓋了土地管理和利用的全過程。
1.2宗地的全生命周期
全生命周期本質是從產生到死亡，是針對具體客觀對象提出的，有明確的“始點”和“終點”。而土地全生命周期是一個周而復始無窮盡的過程，沒有明確的“終點”，是在土地總量控制的前提下，基于土地管理和土地利用提出的。但土地全生命周期的各個階段和各個階段中的每項業務并不是對土地的整體開發和利用，而是將整個土地劃分為具體的不同區域，每個區域有不同的功能和利用價值，依據區域的不同，可把土地劃分為不同的地塊，則地塊和地塊之間具有了一定的邊界，這種邊界具有“人為”因素的特點，是人為因素強行施加上的，在現實世界中有可能存在明顯地物的區分，也有可能不存在地物的區分，因此，不同區域或地塊隨著邊界的確定其開始創建或產生，隨著邊界的消失其隨之消亡，雖然土地是固有的，也不可能消失，也不會發生變化，但是地塊的邊界、位置和形狀會發生變化，即地塊作為土地的一部分，伴隨著創建、變化和消亡的過程。宗地是土地管理的最小單元，具有明顯的界線和邊界，因此，宗地可以理解為土地上不同的地塊。為此，本文將土地上某一地塊經歷創建、變化和消亡的時間過程稱為宗地的全生命周期。如圖2所示，某一地塊在時間軸序列上，在時刻ts開始創建，即人為地基于某一目的或行為強行為該地塊施加上邊界，隨著時間的變化和土地的利用狀態的改變宗地的邊界會發生變化，而在時刻te消失，這種強行施加的邊界消失，宗地隨之消亡。所以，宗地的全生命周期可以用時間區間表示為[tste]。因此，宗地的全生命周期是以地塊邊界的創建為“始點”，以地塊邊界的消失為“終點”，其中間過程經歷了邊界的調整或變化。
2地籍時空數據結構設計
地籍動態管理業務的本質是反映宗地產生或創建、變化和消亡的時空變化過程，同時，宗地在全生命周期內的時空變化貫穿或交叉于土地全生命周期的各個階段，或者各個階段的某項業務中，如宗地的創建有可能發生在土地儲備階段的土地收購業務中，也有可能發生在土地供應階段的土地出讓或土地劃撥業務中。宗地的變化有可能發生在土地管理階段中的土地變更業務中，也有可能發生在土地儲備階段的土地收購業務中，如僅收購部分土地。宗地的消亡有可能發生在土地儲備階段的土地收回業務中，也有可能發生在土地管理階段的土地變更業務中。因此，無論土地全生命周期管理的各個階段或各個階段的每項業務，還是地籍管理都是基于宗地這一客體，所以加強土地和地籍管理的前提是記錄宗地的時空變化，而要記錄宗地的時空變化，首先要設計宗地的時空數據結構。宗地時空數據結構的設計思想是設計相應的表來存儲宗地圖形信息。宗地的圖形可能包含多個洞，即宗地的圖形是由邊界和洞組成，為此，設計相應的邊界圖形表Bord_Geometry和洞圖形表Hole_Geometry。宗地圖形的邊界表Bord_Gemotry和洞表Hole_Gemotry分別存儲了宗地圖形的邊界和洞邊界在全生命周期內的時空變化和狀態。每個宗地圖形肯定包含一個邊界，但洞的個數不確定，有可能沒有，也有可能為一個或多個。因此，ZD_Gemotry表中字段ZDHoleIDs記錄著宗地所包含洞的ID標識，其對應著洞表Hole_Gemotry中的ZDHoleID。表與表之間通過標識符連接，表1是3個表的部分字段設計和對應關系。邊界表Bord_Gemotry和洞表Hole_Gemotry不需要用關鍵字關聯，它們分別通過自身的ZDBordID、ZDHoleId和ZDID建立關聯。要記錄宗地對象圖形信息的變化，需要將宗地的全生命周期分成若干個單元時間區間，在每個單元時間區間內宗地圖形信息呈現一種狀態，故設計相應的圖形邊界單元表和圖形洞單元表，即BordUnit_Geometry（見表2）和HoleUnit_Geometry（見表3），兩個表分別存儲了宗地的邊界和所包含的洞在單元時間區間內的時空變化和狀態。表BordUnit_Geometry比表HoleUnit_Geometry多出字段“ZDH”“MBRMinX”“MBRMinY”“MBRMaxX”“MBRMaxY”。實際業務中，宗地的圖形改變會導致宗地號改變，但在單元時間內其宗地號不發生改變。因此，將代表宗地號的字段“ZDH”設計在單元邊界圖形表中。字段“MBRMinX”“MBRMinY”“MBRMaxX”“MBRMaxY”是從系統的檢索效率出發，（MBRMinX、MBRMinY、MBRMaxX、MBRMaxY）構成了宗地在單元時間區間內的最小外包矩形，在空間數據查詢時，索引處理相同形狀的簡單實體效率最高。因此，在檢索中，可對其宗地的最小外包矩形檢索，首先判斷宗地的最小外包矩形是否滿足條件，若滿足條件，則進入宗地實體對象的檢索；若不滿足，則直接跳過，這樣可以大大地提高檢索效率。表BordUnit_Geometry同表HoleUnit_Geometry中的字段“ZDBordUnitID”和“ZDHoleUnitID”分別對應著表Bord_Geometry和表Hole_Geometry中的字段“ZDBordUnitIDs”和“ZDHoleUnitIDs”，形成多對一的關系。
3地籍時空管理系統
3.1地籍時空管理系統結構
基于上述分析，結合上海市土地管理業務需求，本文研發了面向全生命周期的地籍時空地管理系統，該系統是基于組件設計的，包括如圖3所示的三層體系結構。業務應用層也叫業務表示層，指系統的界面，同用戶交互，根據用戶的需要及系統的功能為用戶提供相應的服務。業務邏輯層是業務應用層和數據層的中間層，完成用戶與計算機數據庫的交互，向上為應用層提供用戶的需求，向下與數據層完成數據轉換，執行具體的諸如檢索、查詢、統計等任務。業務邏輯層的功能通過組件MapX5.0、MapObject2和AutoCAD2002來實現。數據存儲層負責存儲計算機可以識別的地籍時空數據，通過數據訪問接口處理業務邏輯層的數據訪問請求。主要包括宗地基礎圖庫和數據字典庫等，本文采用成熟的關系數據庫SQLServer2000存儲宗地空間和非空間數據，保證了安全性、一致性、完整性和并發控制等[10]。
3.2地籍時空管理系統功能
本文研發的地籍時空管理系統功能包括地籍GIS基本功能、時空數據變更與維護、時空數據查詢與追溯、時空數據統計與分析、其他業務辦公接口和系統日志管理。地籍GIS基本功能是任何GIS系統都具有的基本功能，包括圖形的放大、縮小、量距、查詢和打印輸出等。時空數據變更與維護包括地籍時空數據質量控制、基礎數據的錄入和地籍時空數據變更。時空數據查詢和追溯是地籍時空管理系統的核心功能，時空數據查詢包括基于宗地的查詢和基于時間的查詢，基于宗地的查詢是查詢宗地在某個時刻或某一時間區間的狀態，包括現狀查詢、歷史查詢和事件查詢。基于時間的查詢是指在某個時刻或時間段，哪些宗地發生了變化，故分為時間區間查詢和時刻查詢。時空數據追溯是基于宗地在全生命周期內的時空變化而進行的查詢，如圖4為宗地在全生命周期內的追溯。時空數據統計與分析是地籍管理的一項重要工作，經過對宗地時空基礎數據、變化數據的統計，能反映宗地數量、質量、分布及動態變化現勢和歷史情況，系統提供了按宗地的類型、用途、變化等以報表或圖（餅狀圖或柱狀圖）的形式進行統計，通過對時空統計數據的加工與分析，可以充分地認識和利用隱含在宗地時空數據中的有用信息，從而對宗地未來變化的趨勢做出科學、正確的推理和預測，為政府提供決策支持功能[11]。地籍時空管理系統作為土地管理的綜合統一平臺，為其他各種業務系統提供了基礎圖形數據，因此，該系統為其他業務辦公子系統提供了數據接口，如土地審批系統、土地權屬登記系統等，由此，將本文提出的土地全生命周期中各個階段和各個環節的土地管理無縫鏈接起來。
4結束語
本文在借鑒和分析已有全生命周期理論在其他領域，以及在地籍管理中的研究和應用基礎上，結合上海市土地管理政策，分別提出了土地與宗地全生命周期的概念。基于此，設計了地籍時空數據結構，探討了面向全生命周期的地籍時空管理原型系統結構和功能，研發的系統已在上海市某區得到應用。實踐表明，該系統較好地滿足了上海市土地管理部門提出的土地“全生命周期管理”的需求。
參考文獻：
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關鍵詞：軟土地基；深基坑；安全管理
中圖分類號：TU44 文獻標識碼：A
一、概述
深基坑一般指開挖深度超過5m的基坑，或深度雖未超過5m但地質情況和周圍環境較復雜的基坑。深基坑工程包括基坑支護、基底加固、降水、土方開挖等內容。深基坑有以下特點：①具有很強的區域性、綜合性和個性。深基坑工程涉及土力學中穩定、變形和滲流3個基本課題，土壓力引起支護結構的失穩、滲流引起土體破壞、基坑周圍地面變形過大都可能引起事故。②具有很強的時空效應和環境效應。深基坑的空間效應表現為其深度和平面形狀對深基坑的穩定性和變形有較大影響。時間效應表現為土體蠕變使土體強度降低，使土坡穩定性降低。③具有很大的不確定性、風險性。影響基坑變形的因素眾多，地基土有非均質性，深基坑工程外力不確定性、變形不確定性和土性不確定性決定了基坑具有很大的風險性。④具有開挖深、工程量大、工期緊的特點。⑤深基坑事故具有突發性、危害大、損失多、影響范圍廣的特點。
二、常見事故產生的原因
1 按照責任主體
事故按照責任單位共分6類，包括：①建設單位無限度地壓價，無限度地壓縮工期；不適當地參與選擇或強行拍板開挖方法或者支護方案。②勘察資料不詳細，勘察資料提供的數據不全面；地質勘察數據處理失誤，勘察報告提供的粘聚力、內摩擦角均比實際數值大，使支護結構設計不安全。③基坑設計人員經驗不足、判斷失誤、考慮不周；采用的計算模型錯誤，支撐結構設計失誤，設計計算錯誤，超載取值有誤，止水帷幕設計有誤，設計安全系數過小；過分相信軟件計算結果，未能根據實際地質情況做出判斷。④施工組織設計不當，施工方案不合理，沒有經過專家論證；支護不及時、挖土與支護嚴重脫節、超挖、基坑長時間暴露；處理水患措施不力、基坑施工經驗缺乏。⑤現場監理失職，不熟悉深基坑施工、設計方面的專業知識。⑥監測數據不真實，監測點布置不合理等。這些單位造成事故所占比例如圖1所示。
2 按照破壞模式
基坑工程事故按照破壞模式可分以下幾種破壞模式，各破壞模式所占比例如圖2所示。
（1）剛度破壞包括圍護墻體的強度破壞和支撐結構的強度破壞。
①圍護墻體的強度破壞：由于超挖、超載、支撐不及時等原因使得土壓力引起的墻體彎矩超過墻體的抗彎能力，導致墻體裂縫或斷裂破壞。
②支撐的強度破壞：當設置的支撐強度不足或剛度過小時，在側壓力的作用下支撐破損或壓屈或折斷引起的破壞。
（2）穩定破壞包括滑移整體失穩、踢腳隆起失穩、管涌失穩、底鼓失穩、槽壁坍塌失穩、坑內土體滑坡失穩。
①滑移整體失穩：在松軟地層中，由于支撐位置不當或施工中支撐系統結合不牢固等使得墻移過大，或者地下連續墻插入比過小導致基坑外整個土體產生大滑坡或塌方使得支護系統整體失穩。
②踢腳隆起失穩：軟弱的粘土層中，基坑開挖使墻體向內側擠壓，基坑下方的土體向上抬起，如果墻體的插入比過小，開挖到一定程度后坑底土體就會隆起，坑外地面下陷，嚴重時，會導致墻體坍塌，支護體系破壞。
③管涌失穩：在含水的砂層土中采取地下連續墻作為圍護結構時，坑內挖土抽水使坑內外產生水頭差，如果止永帷幕深度不夠或者止水帷幕在較深位置存在缺陷，在滲透水流的作用下，土中的細顆粒、粗顆粒先后被滲流帶走，土體內形成通道，即管涌，嚴重時，會導致地面下降，圍護結構破壞。
④底鼓失穩：如果坑底有薄的不透水層，而且不透水層下方有較大水壓的滯水層，當土重不足以抵擋下部水壓力時，坑底會發生隆起，嚴重時，墻體失穩。
⑤槽壁坍塌失穩：在飽和含水地層，由于墻體存在裂縫等質量缺陷時使得圍護墻墻的水效果不好或止水結構失效，導致大量的水夾帶砂粒由接縫涌向坑內，嚴重時.引起支護結構失穩和地面塌陷。
⑥坑內土體滑坡失穩：長條形基坑內分段開挖時，由于放坡過陡、降雨或其他原因引起土體滑坡，有時土體會沖毀基坑內支撐和立柱進而導致基坑破壞。
（3）剛度破壞：由于圍護結構剛度不足、墻體滲漏引起地層損失或者由于高壓旋噴土體加固造成土體破壞使得圍護結構變形過大造成周圍建筑物、路面及地下管線破壞事故。
3 與水有關的事故
軟土基坑中基坑工程常常遇到地下水，許多基坑事故都與地下水治理不當有關，特別是暴雨滲入、管道漏水等對基坑有很大的危害。水患是造成許多基坑工程事故的直接或間接的客觀原因之一。根據統計，與水有關的基坑事故約占基坑總事故的70%。
三、應急處理
深基坑工程不可預見因素多，對可能發生的事故做好應急準備，以減少事故的發生，最大限度地降低事故對基坑及其周邊環境的影響。
1 整體或局部土體滑塌失穩
（1）在條件允許的前提下，采取坡頂卸載，降低水位，加強監測。
（2）當坑邊土體嚴重變形且變形速率持續增加有滑動趨勢時，應視為基坑整體滑移失穩的前兆。需對支護結構進行回填反壓，等基坑變形相對穩定時，采取支護結構補強措施，可采用增設錨索（桿）或增設支撐結構等。
2 踢腳失穩
立即停止土方開挖，在坑底樁墻前堆砂包反壓，在基坑外側挖土卸載，根據失穩原因進行被動區土體加固，如在檔土樁被動區打入短樁加固等。
3 管涌失穩
停止基坑開挖、停止降水、灌水反壓，等管涌、流砂停止后，進行坑外樁后壓漿堵漏、被動區土體加固措施。如果管涌水流很大，可在出水口上堆壓砂包以分散滲透路徑減小動水壓力，然后再進行雙液注漿。
4 槽壁失穩破壞
（1）若發現連續墻滲漏或者止水帷幕止水效果達不到要求，應立即對漏水量大、漏水點較深的情況，采用雙液灌漿進行堵水，采用水泥漿和水玻璃的混合漿液進行堵漏，不僅速度快，而且效果好。
（2）若漏水點較多，必要時，需在止水帷幕外側進行旋噴加固。
5 圍護結構位移過大
（1）由于支護結構位移過大坡頂產生裂縫時，需采用黏土或水泥砂漿對裂縫進行封堵，以免雨水溶入，土體軟化，坡面水壓力增大，尋致支護結構位移進一步加大
（2）當支護結構變形過大，明顯傾斜時，可在坑底與坑壁之間加設斜撐，如基坑周邊場地允許，可設置拉錨。
（3）坡頂或樁墻后卸載，坑內停止挖土作業，適當增加內撐或錨桿，增大內支撐預應力。
6 周圍地面沉降過大、建筑物破壞
（1）在需進行沉降控制的建筑物和降水井之間設置回灌水井或回灌水溝，通過水井或水溝向土層注水以維持坑外地下水位的原始高度，減小土體有效應力從而減少地基沉降量。
（2）通過劈裂注漿使得地層中形成脈狀或厚板狀膠結體，達到地基土體加固的目的。
（3）當基坑周圍建筑物發生嚴重開裂、傾斜時，應立即組織人員緊急疏散，并立即用支撐加固或拆除。
7 水管破裂
先關掉給水閥門，探明裂口位置、形狀及大小。如果裂口不大，可將木頭削成與裂口相同形狀并楔入裂口，然后澆筑水泥砂漿。如果裂口很大水勢無法控制，需及時通知有關單位處理。
四、工程實例
1 概況
2012年6月，廣東省湛江市某深基坑發生一起管涌坍塌事故。因大量水、流砂涌入旁通道，引起周邊地區地面沉降，造成三幢建筑物嚴重傾斜，防汛墻由裂縫、沉降演變至塌陷，由滲水、進水發展為結構損壞，附近地面也出現不同程度的裂縫、沉降，并發生了防汛墻圍堰管涌等險情。
2 事故原因分析
由于發生事故的聯絡通道所處的地質條件比較復雜，處在第7層承壓水地層中，開挖過程中承壓水沖破土層發生流砂，流砂的產生帶動土層擾動、移動，造成結構破壞，引起地面土體深陷，繼而發生地面建筑物傾斜、部分倒塌，防汛墻沉陷、坍塌等險情。事故原因是施工單位在發生故障、險情征兆出現、工程已經停工的情況下，沒有及時采取有效措施，排除險情，現場管理人員違章指揮施工，施工單位未按規定程序調整施工方案，且調整后的施工方案存在欠缺。總包單位現場管理失控，監理單位現場監理失職。
3 事故處置對策
（1）通過設立鋼筋混凝土封堵墻、架設支撐和預埋加水管、設置混凝土塞以封閉 ，同時向坑內灌水，盡快形成和保持坑內外水土壓力平衡。通過水壓自動監控系統，實時檢測水位、水壓和流量。
（2）為防止海潮和地表水進入事故區段，搶筑防汛圍堰、對風井實施加蓋、封閉；采用旋噴樁，對滲水處緊急封堵、在主堤內側增設鋼板柱、對主堤和內側地面進行注漿，采取吹泥管袋鎮壓棱體、土工布和模袋混凝土罩面，全面加固防汛主堤。
五、結論
1通過對基坑事故的研究，得出了基坑事故的原因，為今后基坑施工提供借鑒，減少工程風險。
2施工單位是事故發生的主要責任單位，約一半以上的事故都與施工單位有關，管涌破壞約占總事故的30%，與水有關的破壞約占總事故的70%。
3給出了基坑突發事故應急處理措施，準備必要的應急物質，制定合理的應急預案，可以最大限度地較少事故的發生。
參考文獻
[1]GB50497-2009，建筑基坑工程檢測技術規范[S].
關鍵詞：土地產權 土地制度 位移理論
中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）27-0104-03
在土地產權理論界，存在許多熱點乃至經典的問題：土地產權不清的問題、土地私有化問題、土地征用問題以及農村土地承包經營權是物權還是債權的問題等等。這些問題長期爭論不休的主要原因，是所運用的理論有問題。現有的產權理論主要來自于西方經濟學和民法學，這些理論以研究私有財產為主。實際上，財產可以分為兩類：第一類是只有私益性、沒有公益性的財產；第二類是既有私益性、又有公益性的財產。這兩類財產的產權關系是有本質區別的，但現有的產權理論研究基礎是從第一類財產出發的，因此，不太適用于第二類財產。不幸的是，土地財產屬于第二類財產，因此，應用現有的產權理論，必然無法解釋許多的土地產權問題。在分析土地作為既有私益性、又有公益性財產的屬性基礎上，提出了土地產權位移理論，然后，運用這一理論對土地的熱點問題進行分析，試圖使這些問題得到合理的解釋。
一、土地產權位移理論
根據現有的產權理論，一個財產權利，不是物權就是債權，不是私有就是公有。實際上，對于土地財產權利，由于其既有私益性、又有公益性，情況并不是這么簡單，往往是界于物權與債權之間乃至在二者之間位移，也介于私有與公有之間并在二者之間位移。
（一）土地產權在物權與債權之間的位移
理論上，物權是一種支配權，權利主體完全可以依據自己的意志和意愿行使自己的權利，不需要聽從任何其他主體的意見。債權是一種請求權，除了不當得利、無因管理等少數法定之債外，大多數情況下，債權都是依據合同雙方當事人的約定而形成，因此債權人在行使權利時，往往要受到對方當事人的制約，獲得對方的同意后才能行使權利，雖然這種權利一經約定，即具有一定的穩定性和保障性，但對方當事人可以要求變更權利內容，甚至可以撕毀合同，收回權利，只不過是承擔違約責任而已。物權和債權的本質區別是，物權的權利主體可以獨立行使自己的權利，而債權主體則要通過請求后才能行使權利。
以上區別，是當前民法學上的一種理論區分，物權就是絕對的支配權，不需要向任何人提出請求；債權就是絕對的請求權，不具有一點點的直接支配性。顯然，這種區分過于絕對化了，對于只有私益性、沒有公益性的財產，情況是這樣的。比如對于衣服、手表等普通的財產，物權人是具有絕對的支配權，債權人只具有請求權。但是，有時，物權的主體并不能完全獨立地行使權利，債權的主體也不是完全不能獨立地行使權利。這時，在物權和債權之間，依據直接支配性的差異，存在一種連續變化的狀態（如圖1所示），將具有100%直
圖1土地物權與債權的直接支配性關系
接支配性的財產權利稱為純物權，其權利的行使完全是權利主體說了算；將沒有直接支配性的財產權利稱為純債權，其權利主體在行使權利時，完全聽從權利相對方的意思表示。在純物權和純債權之間，財產權利的直接支配性是連續變化的。對于這類財產權利，物權與債權的本質區別就不是絕對的支配權與請求權那樣簡單了，物權只是直接支配性相對較高的財產權利，債權也不是一種完全沒有支配性的財產權利，只是其直接支配性相對較低。理論上，在直接支配性連續變化的過程中，還無法找到物權和債權的分界點，也就是說，物權和債權的界限有時會不是很清楚，正是因為這個原因，對于一個直接支配性不高也不低的財產權利，會存在其究竟是物權還是債權的爭論。
對于只有私益性、沒有公益性的財產，如衣服、手表等，不存在上頁圖1中所示的直接支配性連續變化的狀態，屬“離散”狀態，要么具有100%的直接支配性，即為純物權，要么就是沒有直接支配性，即為純債權。對于這一類的財產，其物權與債權的區別是非常明顯的。上頁圖1中所示的直接支配性連續變化的情形，多發生在既具有私益性、又具有公益性的財產上，典型的例子就是土地財產權利，如前面提到的農村土地承包經營權，作為權利主體的農民，并不具有對土地100%的直接支配性，改革開放以來，土地承包經營權人對于土地的直接支配性是在逐漸提高的，但即使現在《中華人民共和國農村土地承包法》和《中華人民共和國物權法》皆已承認這種財產權利是一種物權，其直接支配性也還沒有達到100%，在一定條件下，農民集體和國家對其土地具有一定的直接支配性。
可見，對于既有私益性、又有公益性的財產，物權與債權的區別，只是權利人的直接支配性大小存在差異而已，甚至隨著直接支配性大小的變化，物權和債權還可以相互轉換的。當直接支配性由大變小時，物權的屬性逐漸變弱，債權的屬性逐漸增強，法學上稱之為物權的債權化；反之，稱為債權的物權化。
（二）土地產權在私有與公有之間的位移
現有的物權理論認為，物權具有排他性，主體只有一個。這種理論也只適用于只有私益性、沒有公益性的財產。土地是典型的既有私益性、又有公益性的財產權利。如果土地物權的主體只有一個，在實踐中，農民或市民擁有的土地物權，有時可能被國家或集體征用或拿走，對此，現有的物權理論就無法解釋，有的學者就認為土地征用是對農民或市民物權的侵犯。顯然，這種解釋過于簡單。還有，一些學者在中國農村做土地產權調研時，一個“經典”的問題就是問農民“你認為土地屬于誰所有”，給出的選擇答案是“A.國家；B.集體；C.農戶；D.不知道”，農民的回答往往是這四種選擇皆有，于是，這些學者給出的研究結論是中國的農村土地產權不清。這樣的結論也過于簡單。
出現以上的問題，其根源是現有的物權理論過于簡單，對于像土地這樣的既有私益性、又有公益性的財產權利，其物權主體不只一個，如農民集體所有的土地，農民個人、農民集體和國家皆是土地物權的主體，只是他們各自擁有的直接支配性大小不一。簡單地說，既有私益性、又有公益性的財產權利，其物權主體應該是兩個方面的：私人主體和公共主體（國家或集體）。私人主體和公共主體共同擁有物權的100%的直接支配性（如圖2所示），當私人主體的直接支配性由小變大時，即是私有化過程，反之，就是公有化過程。
將私人永遠擁有物權的100%直接支配性界定為純私有，將公共主體擁有物權的100%直接支配性界定為純公有。對于土地產權，一般很少出現純私有或純公有的狀態，往往是介于其間。由于土地具有公益性，私人永遠不能擁有土地100%的直接支配性，土地產權永遠不能完全清晰地界定為私人所有。理論上，法律只能盡量明確地界定在一定條件下私人和公共主體分別擁有什么樣的直接支配權，但完全清晰地界定是不可能的、也是不必要的。根據交易成本理論，產權界定是有交易成本的，要完全清楚地界定土地這樣的復雜產權，其交易成本無限大。
圖2土地私人主體與公共主體的直接支配性關系
（三）土地產權位移的內涵與社會意義
土地產權在物權與債權之間、私有與公有之間的位移，有其深刻的內涵和社會意義。雖然財產權利屬民法或私法范疇，但是，對于土地這樣的具有公益性的財產，土地權利人對于土地權利的行使，不僅僅涉及私人利益，可能涉及公共利益。當一個財產的權利人對其財產具有100%的直接支配性時，即權利人擁有純物權時，對權利人個人是絕對有利的，但該權利人也可能憑借其100%的直接支配性，對公共利益導致不利的影響；反之，當權利人擁有的是純債權時，權利人的利益有時得不到絕對的保護，但是，如果該財產權利的直接支配性還掌握在集體或國家手中，這時，對于公共利益是有好處的。因此，土地物權與債權的相互轉換與位移，實際上是保護公共利益還是保護私人利益的一種抉擇。過分地保護私人利益（讓私人擁有100%的直接支配性），或者過分地保護公共利益（讓私人擁有0%的直接支配性），都不利于財產權利的有效行使和財產的高效利用。最佳的方式是在私人利益和公共利益之間，形成一種均衡，即直接支配性在0%~100%之間，找到一個平衡點。這個平衡點并不一定就是50%或中點，平衡點應處何處，取決于社會制度和諸多社會關系。
依然以農村土地承包經營權為例。建國之后，為了充分保護集體和社會公共利益，在時期，農民個人對于集體土地的直接支配性很小，這種制度安排在當時有利于社會的穩定，有其存在的必要性，但隨著社會經濟的發展，變得越來越不利于土地資源的有效利用與農民個人收益的增加；改革開放后，開始實行土地承包經營制，而且承包期不斷延長，這一過程，實際上就是農民對于土地的直接支配性不斷提高的過程，土地承包經營權的債權屬性不斷降低，物權屬性不斷增加。這個過程，就是債權的物權化過程，很明顯，也是私人利益和公共利益關系不斷調整的過程。在這一逐漸變化的過程中，私人利益和公共利益得到了充分的調和，改革取得了很大的成功；今后的改革方向，是進一步提高農民對于土地的直接支配性，但為了保護公共利益，農民對于土地的直接支配性，永遠達不到100%，即農民不可能獲得土地的純物權。也許將來有一天，隨著經濟社會的發展，私人利益發展到極致，需要更多地保護公共利益，也就是要降低農民對于土地的直接支配性，這個過程就是物權的債權化。
二、有關土地財產權利熱點問題的解釋
在以上的分析中，實際上已經解釋了土地產權不清的問題和農村土地承包經營權是物權還是債權的問題，下面解釋土地私有化問題和土地征用問題。
（一）土地私有化問題的解釋
對于是否應該土地私有化的問題，不能簡單地回答“是”或“否”。由上頁圖2可知，將私人主體或公共主體擁有100%直接支配權的情形分別稱為純私有或純公有，對于土地產權，純公有和純私有都不是好的選擇，而是介于二者之間。目前，中國土地產權制度變遷的總體趨勢是：從純公有向純私有位移，但永遠不會移到純私有，而是移到公有和私有的調和點。任何國家、任何時期的土地產權，皆是在進行這樣的從純公有向純私有或者相反方向的位移，通過這樣的位移，形成土地財產在個人和公共之間的利益均衡機制。
（二）土地征用問題的解釋
有人認為，國家在農民不愿意的情況下征用農民的土地，是對農民土地物權的侵犯，其實不然，如前所述，農民本身并不具有100%的直接支配性，還有部分的直接支配性屬于集體和國家，在一定的條件下，為了公共利益的需要，國家也可以行使直接支配權。即使在私有制國家，私人擁有的土地，土地所有權人也不具有對土地100%的直接支配性，也可能被國家征用，同時，在利用土地的過程中，也要考慮周圍公共利益的需要，簡言之，土地所有權人不能完全自己說了算。有了以上的理解，對于土地征用問題的認識可以更客觀：（1）該問題不是公有制國家獨有，私有制國家也有，是所有國家皆要長期面對的普遍問題，不要試圖去消滅這個問題，也不要過于夸大這一問題對于社會的危害；（2）即使農民擁有土地的物權，國家也可以征用，沒有必要討論征地的合法性，許多學者提出采用征購、農民參與開發等形式取代征用，其實沒有必要；（3）土地征用過程中的爭論，不是財產權利糾紛，只是利益分配的討價還價，不要“上綱上線”地認為征地就是國家對農民物權的侵犯，只是要在國家、集體和個人之間合理地分配利益就可以了。至于利益分配過程中的、腐敗等問題，不是土地征用制度本身的問題，而主要是監管制度的問題，應區別對待，不要因為這些問題的存在而否定土地征用制度的作用與績效。
一、明確登記與信息化管理工作目的
開展農村土地承包經營權登記與信息化管理工作，是健全社會主義市場經濟體制的必然要求，是鞏固農村基本經營制度的客觀需要，是維護農民土地承包經營合法權益的根本要求，是解決農村土地承包現實問題的迫切需要。通過登記，進一步把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書等落實到戶，建立健全農村土地承包管理信息化平臺，全面提升信息化管理水平，把中央關于現有土地承包關系穩定并長久不變的要求落到實處，強化對土地承包經營權的物權保護，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。
二、明確登記與信息化管理工作原則
開展農村土地承包經營權登記與信息化管理工作，要堅持以下原則：一是確保承包關系穩定。登記工作是對農村土地二輪承包工作的進一步規范和完善，在保持現有土地承包關系穩定、保證農業生產正常的前提下開展登記工作，嚴禁借機調整和收回農民承包地。二是依法規范。嚴格執行《物權法》、《農村土地承包法》有關土地承包經營權登記的規定，參照農業部《農村土地承包經營權證管理辦法》規定的登記內容、程序開展登記工作。三是民主協商。充分動員廣大農戶積極參與登記工作，清查、確權、登記等重大事項均應由本集體經濟組織成員民主討論決定，不得強行推動。四是因地制宜。區別不同地區的不同情況，按照確地、確權、確利相結合的辦法，認真開展農村土地承包經營登記工作，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。五是提升信息化管理水平。在進一步補充、核準、完善已有檔案的基礎上，通過信息化網絡平臺建設，實現農村土地承包信息市鎮村三級聯網共享。
三、明確登記和信息化管理工作內容
（一）全面落實“四到戶”。把承包地塊、面積、合同、證書落實到戶，標明承包地塊的空間位置是登記的關鍵環節。登記中著重查清承包地塊面積和空間位置。在對土地承包情況進行摸底調查的前提下，以第二次全國土地調查成果為基礎，以承包清冊、已簽訂的土地承包合同、發放的土地承包經營權證書和集體土地所有權確權登記成果為依據，因地制宜開展土地承包經營權權屬調查勘測，逐塊查清承包地塊面積、四址和空間位置。對與現有土地承包檔案記載的土地承包狀況有較大誤差且農民群眾要求實測的，應采取科學簡便的方式測量查實。查清承包地塊面積和空間位置，并確保準確。實測結果經鎮、村（居）公示后，作為確認、變更、解除土地承包合同以及確認、變更、注銷土地承包經營權的依據。承包地塊面積、合同、證書不明確的在查明情況的基礎上，根據相關規定和要求予以明確。未簽訂承包合同的，補簽承包合同；因承包合同丟失、殘破等原因需要補訂承包合同的，補訂承包合同。未向農戶頒發土地承包經營權證書的，頒發證書；因證書遺失、污損等原因需要補換發的，予以補換；因承包地被國家全部征收等原因需要注銷土地承包經營權證的，予以注銷。土地流轉后無法明確農戶承包地“四址”的，可以通過明確整個流轉地塊或整個村組承包地的“四址”，再以確股、確權、確利的方式，依法落實農民的土地承包經營權。有條件的地方，要把基本農田進證入戶工作與開展土地承包經營權確權登記有機結合起來，對照已設立永久保護標志的基本農田區塊，探索做好基本農田進證入戶工作。
（二）建立健全土地承包經營權登記簿。登記簿由市政府農村土地承包管理部門依據農業部《農村土地承包經營權證管理辦法》建立。已建立登記簿尚不完善的，結合登記工作進一步健全；未建立的，在現有土地承包合同、證書的基礎上，結合經依法確認的承包地塊、面積和空間位置等登記信息，予以建立。積極探索規模流轉土地承包經營權確權、確股登記管理辦法。
（三）建立健全農村土地承包經營信息化管理系統。各村（居）要應用農村土地承包信息管理系統，將登記信息錄入到計算機，實行市鎮信息聯網統一管理。土地承包經營權登記信息資料實行市鎮村共享。
四、明確工作部署
根據南通市統一部署，結合我鎮實際，2014年確權登記與信息化管理工作在寧通居、黃建村試點的基礎上，在所有村有序推開。2014年在全鎮全面開展，全面完成我鎮確權登記與信息化系統建立工作。開展農村土地承包經營權登記與信息化管理工作，一般應分三個階段進行：
（一）前期準備階段。各村（居）在調查了解、初步摸清基本情況的基礎上，制定登記工作實施方案，分解任務，落實責任，提出解決相關問題的預案，明確工作進度和保障措施。并采取多種形式向農民宣傳開展土地承包經營權登記的重要意義、內容和工作要求。要組織登記工作人員培訓，準確理解和把握政策，明確具體操作規程。
（二）登記實施階段。各村（居）要認真組織清理登記村的土地承包方案、承包清冊、承包合同、流轉合同、流轉臺賬、征地協議、統計報表等有關文件資料，做到帳冊相符、承包合同與證書相符，健全土地承包檔案。把承包地塊、面積、合同和基本農田落實到戶，把土地承包經營權證書發放到戶。以現有土地承包檔案為基礎，結合現有土地承包實際情況，建立健全土地承包經營權登記簿。根據當事人的申請，按照《農村土地承包經營權證管理辦法》的有關規定，開展土地承包經營權初始登記和變更、注銷登記。并做到一戶一套土地承包經營權登記材料，一組一本登記簿，一組一張地籍圖（地塊空間位置圖），電子信息管理系統聯通。
（三）總結驗收階段。各村（居）要認真總結登記經驗，分析存在的突出問題，形成登記工作總結報鎮農經服務中心，進一步完善我鎮土地承包經營權登記制度。
五、工作要求
（一）切實加強組織領導。鎮成立確權、登記工作領導組。
各村（居）要成立以黨支部書記為組長，村會計為副組長的登記工作領導小組，負責組織實施登記工作。村會計要做好領導小組日常工作，加強對登記工作政策指導與工作協調，編制實施方案，分解任務，落實責任，明確進度，定期檢查，抓好落實。其他村干部要積極參與，協同配合，支持和幫助解決工作中遇到的困難和問題，確保登記目標任務圓滿如期完成。鎮農經服務中心及相關業務部門要加強政策宣傳與業務輔導。
（二）加強土地承包檔案信息化管理。在全面清理土地承包檔案的基礎上，全面建立健全農村土地承包基礎資料信息電子管理平臺，實行統一規范化管理；文本檔案實行分類管理、集中保管的原則。要在檔案管理部門的支持和指導下，做好土地承包經營權登記文件材料的歸檔工作。農村土地承包經營權登記檔案由土地承包經營權登記機關負責集中保管，建立健全整理立卷、分類歸檔、安全保管、公開查閱等制度，并依法按期移交同級綜合檔案館。
（三）嚴格把握政策界限。嚴格執行農村土地承包法律政策規定，在現有土地承包合同、證書和集體土地所有權確權登記成果的基礎上，開展土地承包經營權登記工作。登記面積不與二輪承包面積確定的農業補貼基數掛鉤，不與農民承擔費用、勞務標準掛鉤。未經承包農戶同意，不得強行按實測結果變更、解除土地承包合同和變更、注銷土地承包經營權證。登記工作中可對二輪承包面積、實測面積同時登記并加以備注說明。對土地承包經營權權屬未確定或有爭議的，先依法解決，再予以登記確權。
（四）落實工作經費。確權登記與信息化管理工作經費、人員經費、設備經費、耗材經費等由市鎮財政適當補助，市鎮財政按每村（居）五萬元標準在驗收合格后予以補助，不足的部分由村在村營收入中支出，確保登記工作順利開展。開展農村土地承包經營權確權登記工作不得向農民收取任何費用。
（五）妥善解決突出問題。組織力量對土地承包問題進行摸底排查，妥善解決可能影響確權登記工作順利開展的突出問題。法規政策有明確規定的，要嚴格執行；沒有嚴格規定的，要依據法律政策的基本精神，結合當地實際作出規定。引導當事人依法理性地反映和解決土地承包經營糾紛，通過協商、調解、仲裁和訴訟等渠道予以妥善化解。
第一條 為維護土地的社會主義公有制，保障土地所有者和使用者的合法權益，建立健全土地權屬登記制度，保持地籍信息資料的現勢性，根據國家《土地管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《土地管理法實施條例》和《吉林省土地管理條例》的有關規定，并結合我市的實際情況，制定本辦法。
第二條 凡在我市行政區域內的土地使用者、所有者、他項權利擁有者土地權屬變更登記，均適用本辦法。
第三條 本辦法所稱土地權屬變更登記包括：
（一）國有土地使用權變更。
（二）集體土地所有權變更。
（三）集體土地建設用地使用權變更。
（四）國有、集體土地主要用途（含地類，下同）變更。
（五）國有、集體土地他項權利變更。
第四條 轉讓、出租和抵押土地使用權、所有權及他項權利的，必須依法辦理土地權屬變更登記。土地所有權和使用權依法登記后，受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。
第二章 管理機構及職責
第五條 市、縣（市）、區土地管理部門負責規定管轄范圍內的土地權屬變更登記工作，其主要職責是：
（一）貫徹執行有關土地權屬變更登記的法律、法規、規章和政策。
（二）負責受理土地權屬變更登記申請。
（三）負責變更地籍調查。
（四）負責土地權屬變更登記的審核、報批。
（五）負責填寫土地權屬變更登記審批表、登記卡、歸戶卡、土地證、繪制地籍圖和宗地圖。
第六條 土地管理部門及其工作人員依法進行土地權屬變更登記時，有關單位和個人應積極配合，不得以任何理由或借口加以阻撓。
第七條 土地權屬變更登記實行級別管轄和地域管轄：
（一）市土地管理部門管轄城市規劃區內各單位的國有土地使用權、他項權利及主要用途的變更登記。
（二）城區土地管理部門管轄所轄行政區下列土地權屬變更登記事項：
1、城市規劃區外國有土地使用權、他項權利及主要用途變更登記。
2、集體土地所有權、集體土地建設用地使用權、他項權利及主要用途的變更登記。
3、城市規劃區內個人國有土地使用權、他項權利及主要用途的變更登記。
（三）各縣（市）、郊區土地管理部門管轄所轄行政區下列土地權屬變更登記事項：
1、國有土地使用權、他項權利及主要用途的變更登記。
2、集體土地所有權、集體土地建設用地使用權、他項權利及主要用途變更登記。
第八條 各級土地管理部門及其工作人員，應認真貫徹執行有關土地權屬變更登記的法律、法規、規章和有關政策，依法保障土地所有者、使用者及他項權利擁有者的合法權益，及時、正確辦理土地權屬變更登記。
第三章 一般登記程序
第九條 土地權屬變更登記依照變更申請、變更地籍調查、審核批準、變更注冊登記、更換土地證書的程序進行。
第十條 凡國有土地使用權、集體土地建設用地使用權、集體土地所有權、他項權利以及主要用途變更的，土地使用者、所有者及他項權利擁有者，均應在有關批準文件生效或工程竣工之日起三十日內，向有管轄權的土地管理部門申請土地權屬變更登記。
第十一條 申請土地權屬變更登記的單位或個人，應向土地管理部門提交下列文件資料：
（一）土地權屬變更登記申請書。
（二）土地權屬變更登記申請者的法人代表或委托人證明，個人居民身份證。
（三）有關土地權屬變更的合同書等證明材料。
（四）原土地證書。
（五）地上附著物及建筑物權屬證明。
（六）原征用、劃撥、占用土地批準文件。
（七）開發復墾、調整農業內部結構用地批準文件。
（八）其他有關證明材料。
第十二條 以宗地為基本單元進行土地權屬變更登記，擁有或使用兩宗以上土地的土地使用者應分宗申請；若干個土地使用者共同使用一宗土地的，應分別申請。
跨縣級行政區劃使用土地的，應分別向土地所在行政區的縣級土地管理部門申請土地權屬變更登記，但所在行政區土地管理部門無管轄權的除外。
第十三條 土地權屬變更登記申請書應載明下列事項：
（一）土地權屬變更登記申請者的名稱（姓名）、地址（住址）。
（二）權屬變更的土地坐落、面積、用途、類別和等級。
（三）土地權屬來源的說明，地上建筑物和其他附著物的權屬說明。
（四）土地權屬變更登記的申請理由。
（五）其他應載明的事項。
第十四條 土地管理部門應自接到土地權屬變更登記申請之日起三十日內依法辦理土地權屬變更登記。經土地管理部門負責人批準，可延期三十日。
第十五條 土地權屬發生變更時，土地所有者或使用者，應按國家關于土地權屬變更登記收費的規定繳納土地權屬變更登記費。
第十六條 國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地建設用地使用權發生變更的，土地證書應依法更換。《集體土地所有證》、《集體土地建設用地使用證》由發證的縣級人民政府更換。《國有土地使用證》由發證的市、縣（市）、區人民政府更換。
第四章 國有土地使用權變更登記
第十七條 土地使用者通過出讓，取得國有土地使用權的，應持出讓合同申請土地權屬變更登記。
第十八條 土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應重新簽訂土地使用權出讓合同，并重新申請土地權屬變更登記。
第十九條 土地使用權因出售、交換、贈與等轉讓行為和繼承引起轉移的、獲得使用權的土地使用者應持有關證明材料申請土地權屬變更登記。
第二十條 土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權分割轉讓的，經有管轄權的土地和房產管理等有關部門批準后，土地使用者應持批準證明辦理土地權屬變更登記。
第二十一條 土地使用權出租、抵押和因土地使用期滿等原因而終止的，出租人和承租人、抵押人和抵押權人、原土地使用者應分別持租賃合同、抵押合同、土地證書申請土地使用權出租登記、抵押登記、注銷登記。
第二十二條 因處分抵押財產而取得土地使用權或地上建筑物及其他附著物所有權的，抵押人、抵押權人應持有關合同申請土地權屬變更登記。
抵押合同因合同期滿或者其他原因而終止的，抵押人、抵押權人應持有關證明材料申請注銷抵押登記。
第二十三條 土地使用者以土地使用權為條件與其他單位合作搞建設的，建設項目經有關部門批準后，持批準文件申請土地權屬變更登記。
第二十四條 土地使用者將部分土地改變原來用途或將原有建筑物改裝用于經營性的店鋪、商場的，均應申請部分土地用途變更登記。
第二十五條 凡依法征用、劃撥土地引起土地權屬變更的，土地使用者應持有關批準文件申請土地權屬變更登記。
第二十六條 混合宗地中分攤面積或建筑面積發生變化的，土地使用面積發生變化的土地使用者應申請土地權屬變更登記。
第二十七條 因機構調整、企業撤銷、合并引起土地使用權變更的，新的土地使用者應持有關批準文件申請土地權屬變更登記。
第二十八條 城市綜合開發用地，開發單位應持有關批準文件申請土地權屬變更登記。
第二十九條 購買地上建筑物、其他附著物取得土地使用權的，新的土地使用者應持買賣合同申請土地權屬變更登記。
第三十條 宗地合并或分割的，土地使用者應持簽訂的書面合同書申請土地權屬變更登記。
第五章 集體土地所有權變更登記
第三十一條 集體土地被征用為國家建設用地的，所有者的土地證書由縣級人民政府更換，土地使用者應持有關批準文件申請土地權屬變更登記。
第三十二條 土地類別發生變化的，由土地所有者在每年10月31日前申請土地權屬變更登記。
第三十三條 集體土地所有者之間互換土地的，互換雙方均應申請土地權屬變更登記。
第六章 集體土地建設用地使用權變更登記
第三十四條 鄉（鎮）村新辦企業、事業占用土地的，土地使用者應持有關批準文件申請土地權屬變更登記。
第三十五條 農村居民新建住宅占用土地的，或者因購買房屋等引起宅基地使用權變更的，土地使用者應持有關證明材料申請土地權屬變更登記。
第七章 罰則
第三十六條 凡不按規定期限申請土地權屬變更登記的單位和個人，按逾期時間處以每平方米每日兩元的罰款，有非法收入的，沒收全部非法所得，并限期補辦土地權屬變更登記手續。限期內仍不補辦土地權屬變更登記手續的，責令限期拆除或沒收在非法轉讓土地上新建的建筑物和其他設施，直至吊銷土地證書。
第三十七條 本辦法規定的行政處罰由土地管理部門決定，但吊銷《國有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地建設用地使用證》的，由縣級或市人民政府決定。土地所有權和使用權爭議由有管轄權的人民政府做出處理決定。
第三十八條 被處罰的單位和個人，對行政處罰不服的，可自接到處罰決定之日起十五日內，向執罰機關的上一級行政機關申請復議，或者直接向人民法院提起訴訟。
當事人既不履行行政處罰，又不申請復議或提起訴訟的，執罰機關可申請人民法院強制執行。
第三十九條 土地管理人在辦理土地權屬變更登記中，利用職權，卡要財物、收取賄賂、謀取非法利益的，有關部門應依法予以嚴肅處理。
第八章 附則
第四十條 本辦法所稱的他項權利系指與土地使用權、所有權有關的各項其他權利（包括通行、排水、地下埋設管線以及對土地使用權的限制等）。
第四十一條 本辦法由市人民政府法制辦公室負責解釋。
關鍵詞: 農村土地所有權 建設用地使用權 土地承包經營權 宅基地使用權 流通性
農村土地權利是農民對農村土地享有的權利。正確認識和界定農村土地權利的性質，是保護農民土地權益的前提和基礎。
一、關于農村土地所有權的性質和權利行使
(一)關于農村土地所有權的性質
農村土地所有權為何種性質？在《物權法》通過前，對此曾有不同的觀點。如何構建農村土地所有權也就成為學界爭論的問題。有的認為，我國農村土地所有權存在主體虛位，有的甚至認為應將土地所有權確認為農民個人所有，以解決農村土地“無主”現象。筆者不贊同這種觀點。這不僅是因為我國《憲法》中規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，更重要的是因為我國農村土地權屬變動的歷史原因，使我們無法或者說不能確認現有土地應歸哪一具體的個人所有，否則，不僅會造成今后的土地利用問題，而且會造成極大的社會動蕩。筆者認為，非屬國家所有的土地應當歸村落居民集體所有。《物權法》第59條第1款規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”這一規定明確了集體所有的土地歸本集體的成員集體所有。但對此仍有不同的理解和主張。有的認為，成員集體所有應為集體成員共有；有的認為應為總有。筆者不同意成員共有的觀點。這種集體成員集體共有，是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，并非每一成員按一定的份額享有，也并非每一成員退出時可以要求分出自己的應得份額，因此，這種所有的性質應為“總有”或者稱為“合有”。有學者認為，“合有，也稱為公共共有或者共同共有，是指兩個或兩個以上的人基于某種共同關系的存在共有一物，他們不分份額平等地享有權利，對共有物之處分以全體共有人的同意決定。”“總有，是指多數人所結合之一種共同體，亦即所謂實在的綜合人之有。”[1]盡管境外也多有學者將共同共有定義為合有，但我國法上是將共有區分為按份共有與共同共有的，也就是將共同共有作為共有的一種形式，而不是將共有僅限于分別共有或按份共有，因此，與其將“合有”作共同共有解釋，不如將其作與“總有”含義相同的解釋。也正因為如此，農民成員集體所有屬于合有即總有。合有與共有的根本區別在于合有人構成一個團體，每個成員不能要求對合有的財產分割，只是在享有所有權人的權益上應與共同共有相同，即每個人都可享有所有的財產的收益。“共有人不僅可以直接占有共有財產，而且有權請求分割共有財產。集體財產盡管為其成員所有，但其屬于集體所有，集體財產與其成員是可以分離的，尤其是任何成員都無權請求分割集體財產。”[2]
農村土地由農村集體成員集體所有，明確了農村土地所有權主體為成員集體，即由集體的全體成員共同享有所有權，這并不會導致所有權主體的虛位。如果說現實中存在農村集體成員得不到土地所有權權益的現象，不是由于集體的土地歸成員集體所有造成的，而是因其他制度或者說是因為對農村集體所有權保護不力和經濟民主制度不健全造成的。正因為集體成員集體所有是不同于“共有”的由成員集體共同享有所有權，因此，《物權法》第59條第2款規定了應當依法定程序經本集體成員決定的事項，第60條規定了集體所有的土地所有權的行使主體。既然農村土地歸農村集體成員集體所有，成員集體享有集體土地的所有權，所有權人的權益就應由所有權人享有，而不應由其他人享有。這是由所有權人性質所決定的。如果所有權人不能享有所有權權益，那么這種“所有權”也就不是真正的所有權。《物權法》確認了農民成員集體對其土地的所有權，也就明示農民集體土地所有權的權益歸該集體成員集體享有。因此，我們在任何制度的設計上，都應保障農民集體土地所有權的權益真正歸集體的成員享有，應將農民土地所有權的各項權能還給農民，而不是限制其取得所有權利益。這應當是保障農民土地權益的根本出發點，也是真正解決“三農”問題的重要出路。當然，現代社會，隨著所有權的社會化，任何所有權也都會受到一定限制，農民集體土地所有權也不例外。但是這種限制是以維護社會公共利益和他人的合法權益為前提的，而不能以剝奪所有權人應享有的權益為代價。我國《物權法》第42、43、44條等是對農民集體土地所有權限制的規定，這些限制也足以實現農民集體土地所有權的社會性。
(二)關于農村土地所有權的行使
農民集體土地所有權是由集體成員集體享有的，但在所有權行使中也須維護集體成員的利益，對于一些重大事項應由集體成員集體決定。《物權法》第59條第2款規定在權利行使上應當經本集體成員依照法定程序決定。這體現了農民集體土地所有權行使上的特點。在農村土地所有權行使上，有以下三個問題需要解決。
論文關鍵詞：農村土地所有權，建設用地使用權，土地承包經營權，宅基地使用權流通性
農村土地權利是農民對農村土地享有的權利。正確認識和界定農村土地權利的性質，是保護農民土地權益的前提和基礎。 一、關于農村土地所有權的性質和權利行使 (一)關于農村土地所有權的性質 農村土地所有權為何種性質？在《物權法》通過前，對此曾有不同的觀點。如何構建農村土地所有權也就成為學界爭論的問題。有的認為，我國農村土地所有權存在主體虛位，有的甚至認為應將土地所有權確認為農民個人所有，以解決農村土地“無主”現象。筆者不贊同這種觀點。這不僅是因為我國《憲法》中規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，更重要的是因為我國農村土地權屬變動的歷史原因，使我們無法或者說不能確認現有土地應歸哪一具體的個人所有，否則，不僅會造成今后的土地利用問題，而且會造成極大的社會動蕩。筆者認為，非屬國家所有的土地應當歸村落居民集體所有。《物權法》第59條第1款規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”這一規定明確了集體所有的土地歸本集體的成員集體所有。但對此仍有不同的理解和主張。有的認為，成員集體所有應為集體成員共有；有的認為應為總有。筆者不同意成員共有的觀點。這種集體成員集體共有宅基地使用權流通性，是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，并非每一成員按一定的份額享有，也并非每一成員退出時可以要求分出自己的應得份額，因此，這種所有的性質應為“總有”或者稱為“合有”。有學者認為，“合有，也稱為公共共有或者共同共有，是指兩個或兩個以上的人基于某種共同關系的存在共有一物，他們不分份額平等地享有權利，對共有物之處分以全體共有人的同意決定。”“總有，是指多數人所結合之一種共同體，亦即所謂實在的綜合人之有。”[1]盡管境外也多有學者將共同共有定義為合有，但我國法上是將共有區分為按份共有與共同共有的，也就是將共同共有作為共有的一種形式，而不是將共有僅限于分別共有或按份共有，因此，與其將“合有”作共同共有解釋，不如將其作與“總有”含義相同的解釋。也正因為如此，農民成員集體所有屬于合有即總有。合有與共有的根本區別在于合有人構成一個團體，每個成員不能要求對合有的財產分割，只是在享有所有權人的權益上應與共同共有相同，即每個人都可享有所有的財產的收益。“共有人不僅可以直接占有共有財產，而且有權請求分割共有財產。集體財產盡管為其成員所有，但其屬于集體所有，集體財產與其成員是可以分離的，尤其是任何成員都無權請求分割集體財產。”[2] 農村土地由農村集體成員集體所有，明確了農村土地所有權主體為成員集體，即由集體的全體成員共同享有所有權，這并不會導致所有權主體的虛位。如果說現實中存在農村集體成員得不到土地所有權權益的現象，不是由于集體的土地歸成員集體所有造成的，而是因其他制度或者說是因為對農村集體所有權保護不力和經濟民主制度不健全造成的。正因為集體成員集體所有是不同于“共有”的由成員集體共同享有所有權，因此，《物權法》第59條第2款規定了應當依法定程序經本集體成員決定的事項，第60條規定了集體所有的土地所有權的行使主體。既然農村土地歸農村集體成員集體所有，成員集體享有集體土地的所有權，所有權人的權益就應由所有權人享有宅基地使用權流通性，而不應由其他人享有。這是由所有權人性質所決定的。如果所有權人不能享有所有權權益，那么這種“所有權”也就不是真正的所有權。《物權法》確認了農民成員集體對其土地的所有權，也就明示農民集體土地所有權的權益歸該集體成員集體享有。因此，我們在任何制度的設計上，都應保障農民集體土地所有權的權益真正歸集體的成員享有，應將農民土地所有權的各項權能還給農民，而不是限制其取得所有權利益。這應當是保障農民土地權益的根本出發點，也是真正解決“三農”問題的重要出路。當然，現代社會，隨著所有權的社會化，任何所有權也都會受到一定限制，農民集體土地所有權也不例外。但是這種限制是以維護社會公共利益和他人的合法權益為前提的，而不能以剝奪所有權人應享有的權益為代價。我國《物權法》第42、43、44條等是對農民集體土地所有權限制的規定，這些限制也足以實現農民集體土地所有權的社會性。 (二)關于農村土地所有權的行使 農民集體土地所有權是由集體成員集體享有的，但在所有權行使中也須維護集體成員的利益，對于一些重大事項應由集體成員集體決定。《物權法》第59條第2款規定在權利行使上應當經本集體成員依照法定程序決定。這體現了農民集體土地所有權行使上的特點。在農村土地所有權行使上，有以下三個問題需要解決。 第一，農村土地如何經營？《物權法》第124條第2款規定:“農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度。”這一規定是強制性的還是任意性的規定？有的認為，是強制性的，按照這一規定，凡農業用地，都須實行承包經營。有的認為，不是強制性的，而僅是強調依法實行承包經營，不是私有化。筆者贊同后一種觀點。《物權法》第124條更重要的是強調實行承包經營不會改變農村土地集體所有的性質，而不是強調農村土地都要實行承包經營。農村土地實行承包責任制，是國家在農村的重要政策。但只是一項指導性的政策，不能也不應是強制性的。法律規定實行承包經營時承包人的權利是為了保護承包人的利益，維護土地承包經營制度，但不是要求農村土地的所有權人對土地都必須實行土地承包經營制度。因為對于農業用地實行承包經營是在集體所有的土地上設立土地承包經營權這種用益物權，屬于所有權行使的一種方式。如何經營土地，這是土地所有權人的權利，應由所有權人根據自己的利益和需要自行決定。在其所有的土地上是否設立土地承包經營權還是以其他方式行使所有權，都應由所有權人即成員集體決定，而不應由法律強制規定。 第二宅基地使用權流通性，農村土地所有權可否轉讓？通說認為，農村土地所有權不能流通，不可轉讓。但這并無法律上的合理根據。農民集體土地所有權的性質為集體所有，而集體所有權的主體又不具有唯一性，因此，農村土地所有權應當具有可讓與性。從法理上說，凡是禁止流通的財產，須由法律明確規定，凡法律未明確禁止流通的財產就具有流通性。從現行法的規定看，法律并沒有明文規定農民集體土地所有權不可轉讓。現行《土地管理法》第12條規定:“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續。”這里的“依法改變土地權屬”并沒有僅限定為集體所有改變為國有，應包括某一集體所有的土地改變為歸另一集體所有。如果不承認農村土地的流通性，農村土地資源的財產性就得不到體現，無法通過市場機制得到優化配置，而現實中也存在農村土地流通現象。因此，應當承認農村土地所有權的可讓與性。當然，為維護土地集體所有制，對于農民集體土地所有權轉讓，應限定為受讓人只能是農民集體經濟組織，其他人不能取得農民集體土地所有權。 第三，在農村土地上可否設立建設用地使用權？這里所說的主要是指用于住宅等建設的建設用地使用權，而不包括鄉鎮企業用地的建設用地使用權，因為鄉鎮企業建設用地使用權，法律已有規定。對此，通行的觀點是持否定說，認為建設用地使用權只能在國家土地上設立，而不能在集體土地上設立。但這種觀點在《物權法》施行后，需要重新審視。《物權法》第42條規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序，可以征收農村集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。這一規定既是對所有權的限制，也意味著今后非“為了公共利益的需要”，國家不能再將農村集體所有的土地征收，而后將土地使用權出讓給需要土地的使用人。然而，非為公共利益的需要用地(例如，住宅建設和其他商業性用地)宅基地使用權流通性，不會因《物權法》的實施而終止。隨著城市化的發展，建設用地的需求在不斷增加，而不是減少。那么，今后是否會發生非因公共利益的需要而使用集體所有的土地呢？ 這里首先有一個界定城市范圍問題。有種觀點認為，我國法律規定，城市的土地歸國家所有，只要成為城市規劃區域內的土地就當然歸國家所有，因此，在城市建設中無論是商業性用地還是其他用地，都只能在國有土地上設立而不能在集體土地上設立建設用地使用權。這種觀點值得商榷。《物權法》第47條規定，“城市的土地，屬于國家所有。法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區的土地，屬于國家所有。”《土地管理法實施條例》第2條規定，“下列土地屬于全民所有即國家所有: (1)城市市區的土地； (2)農村和城市郊區中已經依法被沒收、征收、征購為國有的土地；(3)國家依法征用的土地； (4)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地； (5)農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地； (6)因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農民集體所有的土地。”依照上述規定，只要劃為城市市區，土地就歸國家所有，在城市建設中不會發生需要利用集體土地的情形。但該條例的規定未必妥當，特別是第(5)項顯然仍是建立在維持城鄉二元結構的基礎上的。隨著戶籍制度的改革，不再區分農村戶口與城鎮戶口，而僅僅因為城市的擴張，就將原屬于集體所有的土地當然地轉為國有土地，這種對集體所有權的剝奪并沒有充分必要的理由。因此，某一土地是否歸農民集體所有至少應依《物權法》實施之日的確權為準。如果說在《物權法》生效前形成的“城中村”的集體土地已經為國家所有；在此以后形成的“城中村”集體所有的土地不能當然地就轉為國有，否則農民成員集體所有權人的權益保護也就成為空話。 農民集體所有的土地不因城市規模的擴張而成為國有土地，在城市建設中如非因公共利益而需用農村集體所有的土地進行建設時，用地人如何取得土地使用權呢？《物權法》第151條規定，“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理。”現行《土地管理法》第20條規定，在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，為實施城市規劃占有土地的，要按照規定辦理土地征收。這顯然與《物權法》規定的征收條件不一致。因此，在?段鍶ǚā肥凳┖螅土地管理法等法律τ枰孕薷摹＝餼齔鞘薪ㄉ櫨玫氐某雎肪褪竊市砼逋戀廝有權人在其土地上設立建設用地使用權，而不是將建設用地使用權僅僅限于在“國家所有的土地”上設定的用益物權。在農民集體的土地上設立建設用地使用權宅基地使用權流通性，可以按照國有土地建設使用權的設立方式，將建設用地使用權出讓給用地人，但由農民成員集體即土地所有權人取得出讓使用權所得的收益。例如，有的地方采取將規劃為建設用地的土地也以“招、拍、掛”的方式出讓建設用地使用權，但出讓費是由農民成員集體取得，而不是由國家取得。在農民集體所有的土地需要用于開發建設時，也可以由農民成員集體即所有權人自己進行開發建設。由此而產生的土地利益τ膳┟癯稍奔體取得，做到真正還權給農民、還利給農民? 有人擔心，許可在農民集體所有的土地上設立建設用地使用權，會使農業用地改為建設用地，會導致突破國家規定的18億畝耕地的紅線，會影響我國糧食生產的安全。這種擔心是沒有必要的。承認農村土地所有權人可以在自己的土地上設立建設用地使用權，或者自己開發經營其土地，在其土地上建造建筑物、構筑物及其他設施，并不等于說土地所有權人可以任意將農業用地轉變為建設用地。《物權法》第43條規定，“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。不得違反法律規定的權限和程序征收集體所有的土地。”嚴格限制農用地轉為建設用地，這一任務主要是由規劃部門和土地管理部門承擔的，而不是通過不許在農村集體所有土地上設立建設用地使用權完成的。只要根據規劃，農村集體所有的土地需要轉為建設用地并經批準轉為建設用地，又不屬于公共利益的范疇，就應當也只能由土地所有權人在該土地上設立建設用地使用權來經營該土地。 這里涉及一個熱門話題，即“小產權”房問題。何為小產權房？對此有不同的理解，也有不同的情形。之所以稱為“小產權”房，根本原因在于其用地屬于農民集體所有的土地而不是設立建設用地使用權的國有土地，是農民集體自己或委托他人開發的，而不是由房地產商從國家取得建設用地使用權后開發的。對于小產權房，各地采取不同的禁止政策，有的甚至規定買賣小產權房的所得屬于違法所得，要予以沒收。然而，小產權房的建設和交易禁而不止。筆者認為，解決這一問題的關健應是區分小產權房的建設是否經過有關部門許可，是否辦理了農業用地轉為建設用地的手續，依不同情形作不同的處理。“小產權”房大體有兩種情形:一種情形是沒有經過有關部門許可，未辦理農業用地轉為建設用地的手續宅基地使用權流通性，擅自在以出租或者承包經營等形式取得使用權的農業用地上建設的房屋。這種房屋屬于違法、違章建筑，根本就不能有產權，應不屬于小產權房。對于這類房屋如果不符合規劃和土地用途，應當堅決予以查處，責令其拆除，恢復土地原狀。另一種情形是經過有關部門的許可，辦理了農業用地轉為建設用地手續，其建設符合規劃要求，但其建設用地屬于農民集體所有的土地，而不是國有土地。這種小產權房是有產權的，之所以稱為小產權是因為該房屋的建設沒有取得國有土地的建設用地使用權。對于這種小產權房，不應當限制其交易。如果認為只有在取得國有土地的建設用地使用權的土地上建造的房屋才有“大產權”，才可以交易，這顯然是沿續了國家壟斷全部土地的一級市場的以往做法和思維方式。因此，解決小產權房問題應當，賦予農村集體土地所有權人可以依法定程序將其土地自行進入一級市場，在其土地上設立建設用地使用權的權利。當然，農村土地所有權人行使這一權利應當遵行土地利用總體規劃，應當辦理農業用地轉為建設用地的手續。如果一概不承認小產權房，一定要將其占用的土地征收后設立建設用地使用權，則違反物權法關于征收的規定，因為這種用地很難說是“為了公共利益的需要”。
貴局《關于免收土地權屬調查地籍測繪費的函》（京獄函字〔1998〕44號）收悉。經我局研究并請示國土資源部地籍司，現函復意見如下：
一、監獄管理局系統勞教場所用地屬于國家行政劃撥用地，其用地權屬性質為國有土地。應按國家有關法律規定確權登記。
二、“監獄用地”是指監所建設占用使用的土地，亦屬于特殊用地。根據1990年7月21日國家土地管理局《關于土地登記收費及其管理辦法》第七條規定，監獄用地免收土地權屬調查地籍測繪費。
【關鍵詞】土地管理法 小產權房 集體建設用地 使用權流轉
一、當下小產權房的法律地位
“小產權房”是指建設在農村集體土地上并向集體經濟組織以外的成員銷售的住宅房屋。依據占地性質不同，小產權房有3種類型：建設在農用地上的住宅房屋；建設在宅基地之外其他集體建設用地上的住宅房屋；建設在農村宅基地上并出售給非本集體成員的住宅房屋。我們不難看出，小產權房的典型形態是以銷售為目的在集體土地上開發的商品住宅。取得合法審批手續的宅基地上房屋，農民用于自住可以取得合法產權證，但一旦轉讓給本集體以外的成員，則成為不受國家保護的小產權房，轉讓合同不被法律認可，受讓者也無法辦理產權登記取得產權證，無法取得受讓房地產的所有權。
二、小產權房產生原因剖析――集體土地利益相關者博弈和選擇的必然結果
（一） 城鄉不平等的土地使用制度
從法律上看，農村集體土地所有權被表述為完全物權，但在經濟上的實際表現卻為“有限所有權”。現行《土地管理法》對集體土地的用途予以嚴格限制，集體土地要用于建設用途的，必須先征收為國有土地，再由國家以出讓等方式提供給用地者，農民集體和用地者之間的直接交易被禁止，即所謂的集體建設用地的征地供給模式。《土地管理法》確立的城鄉不平等的土地使用制度一方面使國家幾乎壟斷了建設用地的供應，另一方面又使農民集體幾乎喪失了對其土地的處分權，大量的土地增值收益在征地過程中被地方政府獲得，土地財富被從農村轉移到城市。
（二）開發商與政府的利益博弈
土地資源的稀缺性日益顯見，房地產開發商想以較低成本得到土地，地方政府為創政績、得收益以及種種違法手段而使土地成本抬高，我國土地市場的種種不規范性也日益顯見。房地產開發商的利益與開發成本和獲取利潤密切相關。在成本中，土地出讓金占到房地產開發成本的60%左右，有些開發商為了節省成本以賺取更多的利潤，便與農村集體經濟組織合作以相對低廉的成本來進行開發。
（三）買賣雙方的利益驅動
首先，作為賣方的農民，農民集體不僅可以從小產權房開發中獲取巨額土地收益，而且由小產權房的建設銷售帶來的農村經濟發展和鄉村面貌改變更是可喜。農民個人則可以分享土地收益，輕松獲得本地非農就業機會以及當地經濟發展帶來的附加利益。此外，鄉政府享受由小產權房建設帶來的政績效益，參與土地增值收益的分配，從而成為小產權房的重要推動力量。就買房人而言，大城市的居住環境問題日益突出，且不斷上漲的城市房價遠遠超過大多數人的購買能力，小產權房無疑可以滿足工薪階層居者有其屋的夢想。
三、小產權房治理與土地使用制度改革
治理小產權房要雙管齊下，一方面從源頭上遏制小產權房的開發銷售，另一方面要妥善處理已有小產權房。我認為，以下幾方面非常重要：
（一）賦予農村集體建設用地使用權以完全用益物權效力，構建城鄉平等的建設用地使用權流轉制度
小產權房法律上的權屬界定已經比較明確，我們應遵循“權之所在、利之所享”的原則，小產權房的權與利應緊密相連。根據現行法律規定，興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、建設鄉（鎮） 村公共設施和建設公益事業經依法批準都可以在農民集體所有的土地上進行，但在這種建設用地上取得的權利不能等同于在國家所有的土地上取得的建設用地使用權。2008 年十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指明了集體建設用地進入市場流轉的改革道路，勾畫了“建立城鄉統一的建設用地市場”的目標。
（二）允許集體土地上的商品住宅建設，打破城鎮居民住宅用地的政府壟斷
在我看來，既然允許集體建設用地流轉，就不應對集體建設用地上的商品住宅開發予以禁止。首先，禁止集體建設用地用于商品住宅開發，這缺乏公共利益上的支撐。其次，只有允許集體建設用地上的商品住宅開發，治理小產權房才有制度前提。因此，從立法上禁止集體土地上的商品住宅開發完全沒有必要，明智之舉是承認其合法性并予以法律規制。此外，應當將集體建設用地上的商品房開發納入城鎮房地產開發管理的軌道，從開發到銷售到物業管理都實行與國有土地商品房開發一樣的管理，最終打破城鄉住房二元化態勢，實現城鄉統一的商品房市場。
（三）允許宅基地使用權有條件對外流轉
主張禁止宅基地使用權流轉的觀點，最核心的理由是擔心宅基地使用權流轉會使“三無農民”變成“四無農民”，引發社會不穩定。主張允許流轉的觀點最主要的理由是，允許宅基地流轉可以盤活存量建設用地，提高土地資源配置效率，保護耕地。集體建設用地上的商品住宅開發與宅基地使用權的對外流轉，是兩個密切聯系的問題，既然劃撥土地使用權能夠通過辦理出讓手續轉變成可以市場化流轉的出讓土地使用權，宅基地使用權就也能夠通過辦理集體土地上的出讓手續轉變成可以市場化流轉的集體建設用地使用權。因此允許宅基地使用權有條件對外流轉比完全禁止更符合中國當前實際和發展需要。
（四）完善土地征收制度，禁止為“商業利益”而征收
我國《憲法》、《物權法》都嚴格將土地征收限定在為了公共利益的目的范圍之內。然而，在法律上界定何為“公共利益”則是一個世界性的難題，人們曾寄希望于《物權法》的制定，然而現行《物權法》對此并沒有做具體明確的規定。目前可行的方案之一就是先將明顯不屬于公共利益的征收行為列舉出來加以禁止，譬如為城市居民居住而進行的商品房開發顯然與公共利益無關，為此而進行的大規模的征收行為嚴重違法。應嚴厲禁止征收集體所有土地用于商品房開發，商品房開發應由集體建設用地直接供給土地即可。
參考文獻：
