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第1篇

關(guān)鍵詞 多規(guī)合一；改革；空間管控；規(guī)劃體系

文／沈遲目前我國有法定依據(jù)的各類規(guī)劃就有80多種，非法定規(guī)劃更是不計(jì)其數(shù)。

2014年，國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，“多規(guī)合一”試點(diǎn)是深化改革的一項(xiàng)要務(wù)，旨在推動國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃的相互融合。這項(xiàng)試點(diǎn)如果廣泛推進(jìn)，有望強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用。

多規(guī)矛盾由來已久

據(jù)城市規(guī)劃學(xué)會統(tǒng)計(jì)，目前我國有法定依據(jù)的各類規(guī)劃就有80多種，非法定規(guī)劃更是不計(jì)其數(shù)。從分類上看，有綜合性規(guī)劃，如發(fā)展規(guī)劃；有建設(shè)計(jì)劃型的規(guī)劃，如交通運(yùn)輸規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃；有控制性規(guī)劃，如環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等。政府、企業(yè)的各類建設(shè)、管控和治理行為，絕大多數(shù)都先編制規(guī)劃，規(guī)劃的重要性不言而喻。

在各類規(guī)劃中，發(fā)展規(guī)劃以及一些地方重要的戰(zhàn)略規(guī)劃是由政府甚至是黨代會提出；城市總體規(guī)劃由地方政府編制、通過人大審查、再經(jīng)過有審批權(quán)的上級政府組織各相關(guān)部門聯(lián)合審查后審批；控制性詳細(xì)規(guī)劃由城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門組織編制，當(dāng)?shù)厝嗣裾?fù)責(zé)審批；土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃則由行業(yè)主管部門主持編制和審批。由于各類規(guī)劃在實(shí)際編制過程中，出發(fā)點(diǎn)、實(shí)施人、監(jiān)督者不同，規(guī)劃之間的矛盾由來已久。比較明顯的表現(xiàn)有：不同規(guī)劃之間的矛盾，例如城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃在對城市發(fā)展應(yīng)該占用的土地大小、位置的矛盾；不同地區(qū)規(guī)劃之間的矛盾，例如京津冀規(guī)劃之間的矛盾等。不太明顯但也有矛盾的如環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃之間的矛盾、水（利）系統(tǒng)規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃的矛盾、交通系統(tǒng)規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的矛盾等。

由于各種顯性的、隱性的矛盾，法定的、非法定的規(guī)劃之間的矛盾，使各實(shí)施主體“選擇性”實(shí)施規(guī)劃的自由裁量權(quán)過大，在各地建設(shè)當(dāng)中因?yàn)橐?guī)劃有矛盾而消耗的成本太高。為解決各種規(guī)劃的矛盾，國家發(fā)改委于2004年就提出在江蘇省蘇州市、福建省安溪縣、四川省宜賓市等六個(gè)市縣開展“三規(guī)合一”（發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃）試點(diǎn)工作，由于當(dāng)時(shí)規(guī)劃在空間上的矛盾不甚突出，上級政府、人大對規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督不夠嚴(yán)格，使得試點(diǎn)工作并未得到全面推行。直到現(xiàn)在各種規(guī)劃之間的矛盾，尤其是各種涉及空間的規(guī)劃之間的矛盾愈演愈烈，成為各地發(fā)展建設(shè)的普遍障礙。2014年中央新型城鎮(zhèn)化工作會議和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃再次提出要開展“多規(guī)合一”，在中央高層的重視之下，發(fā)改委、住建部、國土部和環(huán)保部聯(lián)合發(fā)文在全國28個(gè)市縣開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)，各地積極響應(yīng)，“多規(guī)合一”的工作才在各地如火如荼地展開。

“多規(guī)合一”的新探索和成效

上海、廣州、廈門：幾規(guī)合一初見成效

上海實(shí)踐的核心是將國土局和規(guī)劃局合并，成立規(guī)劃和國土資源管理局，并由其組織編制土地利用規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)合一”，確保土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接。按照堅(jiān)持城市總體規(guī)劃確定的城市發(fā)展方向、空間結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)布局和重大市政基礎(chǔ)設(shè)施安排基本不變的總體思路，依據(jù)國家下達(dá)的新一輪土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)，同步實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)用地和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)落地。

廣州“三規(guī)合一”初衷是解決規(guī)劃實(shí)施層面的問題，以區(qū)為單位進(jìn)行“三規(guī)合一”編制，由廣州市統(tǒng)籌。依據(jù)發(fā)改委確定的建設(shè)項(xiàng)目排序，布局建設(shè)用地，確定“三規(guī)合一”的建設(shè)用地規(guī)模控制線及相關(guān)控制線，形成“三規(guī)合一”最終成果。

廈門則由市主要領(lǐng)導(dǎo)親自任組長、組織協(xié)調(diào)各相關(guān)部門梳理調(diào)整了現(xiàn)有的各個(gè)涉及空間界限的規(guī)劃，逐一協(xié)調(diào)修改實(shí)現(xiàn)各類界限的重合，不僅釋放了50多平方公里的“沉淀”建設(shè)用地指標(biāo)，還進(jìn)一步結(jié)合行政審批制度的改革，實(shí)現(xiàn)了從項(xiàng)目立案到規(guī)劃許可證階段的審批時(shí)間由53個(gè)工作日壓縮到10個(gè)工作日，用地許可階段申報(bào)材料由25項(xiàng)減少至6項(xiàng)，大大提高了行政效率。

各地目前的普遍做法

各地目前主要還是關(guān)注空間界限的整合，通過各種手段把各種規(guī)劃的界限統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)空間一張圖管理。武漢通過規(guī)劃和國土局的合并，實(shí)現(xiàn)了“規(guī)”“土”在編制機(jī)構(gòu)內(nèi)部的合一。廣東順德則是合并了發(fā)改、規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局，國土、城建和水利局，再通過完善規(guī)劃編制組織、統(tǒng)一技術(shù)方法和規(guī)劃邏輯基礎(chǔ)來實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”。多數(shù)地方還是靠成立“多規(guī)合一”的領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)各部門職能所涉及的空間管理界限，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)規(guī)劃、一張圖”。這樣做最明顯的成效一是目前所有涉及空間界限的規(guī)劃不“打架”了；二是因?yàn)橐?guī)劃統(tǒng)一了，原有“沉淀”的建設(shè)用地指標(biāo)被盤活了，這是各地最希望得到的效果；三是結(jié)合行政審批改革，提高辦事效率有了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。對“多規(guī)合一”前景的未雨綢繆思考

城土環(huán)合一， “沉淀”的土地用完后怎么辦？

把因?yàn)槌恰⑼痢h(huán)不一致而沉淀的用地潛力挖掘出來是目前大多數(shù)城市推進(jìn)“三規(guī)合一”工作最大的動力。“多規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)以后，今后的建設(shè)用地指標(biāo)在土地利用規(guī)劃中仍然緊缺，僅僅是規(guī)劃同時(shí)乃至統(tǒng)一編制，并不能解決根本問題。

如何應(yīng)對不同規(guī)劃的不同彈性？

土地規(guī)劃當(dāng)中建設(shè)用地指標(biāo)由國家分配到省以后，國土部還有一定的指標(biāo)以應(yīng)急用；而省國土部門給各地分配指標(biāo)時(shí)大多也留15%左右的機(jī)動指標(biāo)。但城市在編制總體規(guī)劃時(shí)到某個(gè)規(guī)劃期時(shí)用地規(guī)模是個(gè)定量，在國土管理部門自上而下確定的規(guī)模限定下，城市規(guī)劃還要確定每一塊土地的具體用途。城市規(guī)劃的剛性如何應(yīng)對土地利用規(guī)劃的彈性仍有待解答。

不同主管部門的規(guī)劃主次如何區(qū)分？

城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的編制都提出要相互協(xié)調(diào)，但又都有一個(gè)誰先誰后，誰實(shí)際上服從誰的問題。一般后編制的規(guī)劃都要把現(xiàn)在已經(jīng)有的經(jīng)過協(xié)調(diào)和批準(zhǔn)的規(guī)劃作為前置條件，一個(gè)規(guī)劃因客觀條件發(fā)生了變化需要修改，而屬于不同部門主管的其他規(guī)劃大多數(shù)時(shí)候都是不可能同時(shí)修編的，要求經(jīng)修改（編）的新的規(guī)劃去服從一個(gè)將來也要修編但目前還沒有修編的既有規(guī)劃，顯然也是不合理的。

多規(guī)不協(xié)調(diào)的根源分析

不同部門編制規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)的不同是多規(guī)不協(xié)調(diào)的根源。簡單表述如下：

國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃由政府的發(fā)改部門負(fù)責(zé)編制，是對地區(qū)重大建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等作出5年計(jì)劃規(guī)劃，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向。

城鄉(xiāng)規(guī)劃由政府城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門負(fù)責(zé)，主要是為了規(guī)范城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動。

土地利用規(guī)劃則是為了落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制；其主要任務(wù)是確定耕地保護(hù)底線、占保平衡原則、建設(shè)用地范圍和規(guī)模，是自上而下的嚴(yán)格的管控規(guī)劃。

城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃編制辦法的上位規(guī)劃法《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》都提到這兩個(gè)規(guī)劃需要以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展為依據(jù)，而這兩個(gè)規(guī)劃的編制辦法卻沒有明確這點(diǎn)。

環(huán)境保護(hù)規(guī)劃只是在《環(huán)境保護(hù)法》第13條里提到， “國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會同有關(guān)部門，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)并公布實(shí)施。縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門會同有關(guān)部門，根據(jù)國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的要求，編制本行政區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)并公布實(shí)施。”雖沒有編制辦法出臺，但不少地方在2年前已經(jīng)開始試行。

其他行業(yè)規(guī)劃多數(shù)也是以各自為政，比較典型的是原鐵道部“十二五”規(guī)劃，在預(yù)計(jì)“到2015年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到51.5%”的情景下做出了超乎尋常的鐵路建設(shè)規(guī)劃。

由于“經(jīng)、城、土、環(huán)”四個(gè)規(guī)劃的內(nèi)容涉及發(fā)展整體部署，范圍覆蓋行政管轄地區(qū)，實(shí)施采用“政府負(fù)責(zé)、部門落實(shí)”的垂直管理方式，受編制內(nèi)容、審批機(jī)構(gòu)和監(jiān)督方式等環(huán)節(jié)的影響，容易造成規(guī)劃內(nèi)容交叉、標(biāo)準(zhǔn)矛盾、實(shí)施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”的現(xiàn)象。

上述四個(gè)規(guī)劃如果還不拋棄部門管理的狹隘概念，綜合規(guī)劃真正做到統(tǒng)攬全局，部門的行業(yè)的規(guī)劃做到服從整體，科學(xué)定位規(guī)劃的地位并輔之以技術(shù)手段的進(jìn)步，規(guī)劃“打架”的情景將會再次重演。

變革與創(chuàng)新是“多規(guī)合一”的根本出路

樹立系統(tǒng)全局思維，建立國家空間規(guī)劃體系

目前我國尚未建立全面的國家空間規(guī)劃體系是各類規(guī)劃依據(jù)打架、目標(biāo)打架、標(biāo)準(zhǔn)打架的根源。國家的整體目標(biāo)、近期目標(biāo)，地方的分區(qū)目標(biāo)都沒有建立一個(gè)完整的體系，各項(xiàng)規(guī)劃即便想找到依據(jù)也很難。因此，“多規(guī)合一”的順利實(shí)施還有待建立國家空間規(guī)劃體系，樹立系統(tǒng)的全局思維，解決各項(xiàng)規(guī)劃無據(jù)可依的現(xiàn)實(shí)需求。

各類規(guī)劃要擺正位置，各司其職

在發(fā)展規(guī)劃方面： 《憲法》中明確了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的最高規(guī)劃地位，但其科學(xué)性（尤其是各地和各行業(yè)的規(guī)劃，如前面提到的原鐵道部“十二五”規(guī)劃）由于普遍的下位規(guī)劃在制定目標(biāo)時(shí)參照上位規(guī)劃平均目標(biāo)層層加碼廣泛受到質(zhì)疑、對各類規(guī)劃的指導(dǎo)和銜接也很有限，而各地發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容和深度也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。需要補(bǔ)充空間規(guī)劃內(nèi)容，加強(qiáng)科學(xué)性論證，真正起到統(tǒng)領(lǐng)全局、指導(dǎo)分區(qū)和行業(yè)規(guī)劃的作用。

城市規(guī)劃要在如何既有剛性又有彈性，增加科學(xué)性，減少主觀性方面下功夫。

土地利用規(guī)劃本是行業(yè)規(guī)劃，層層指標(biāo)疊加的做法看似嚴(yán)密卻禁不住拷問。如2000年以后，進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，盡管城市建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地占用農(nóng)田地面積大幅增長，但糧食產(chǎn)量已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“十一連增”，僅僅從節(jié)約土地，保住耕地面積底線的原則出發(fā)編制的規(guī)劃難以服眾。并且建設(shè)用地指標(biāo)的分配一般掌握在上級政府手中，難免出現(xiàn)以偏蓋全、不合理地分解指標(biāo)的現(xiàn)象。一旦如此，其他規(guī)劃如何與之銜接而又保持科學(xué)性呢？

目前各地的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃還是由各地自行組織編制，除了涉及生態(tài)紅線、環(huán)境分區(qū)界限以外尚未和其他規(guī)劃有其他交叉．但實(shí)際上并非如此。例如環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的確定，就不能從當(dāng)前的水平推導(dǎo)是不是繼續(xù)改善，而要以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)出發(fā)預(yù)測未來可能的碳耗、污染物排放等，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃如果不結(jié)合發(fā)展規(guī)劃，環(huán)境目標(biāo)可能就是一句空話。一旦用環(huán)境目標(biāo)反饋到發(fā)展規(guī)劃，則產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單的編制可能就隨著發(fā)展規(guī)模的擴(kuò)大而更加嚴(yán)格，這樣又會影響到城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要求其他規(guī)劃調(diào)整發(fā)展速度或結(jié)構(gòu)。

其他行業(yè)，如水利規(guī)劃、交通規(guī)劃等不僅要考慮本行業(yè)的發(fā)展，更應(yīng)該考慮投入與收益、社會與生態(tài)的正負(fù)效益之比，以及與當(dāng)時(shí)地方的發(fā)展水平匹配的問題。此外，各類規(guī)劃技術(shù)和方法也要進(jìn)行大幅度地創(chuàng)新，彌補(bǔ)各自的不足。結(jié)語

當(dāng)前，“多規(guī)合一”雖然取得了良好的開局，但僅僅靠近期空間上的統(tǒng)一解決不了根本問題，尤其是城市建設(shè)用地不足的問題。5年后，甚至不到5年，老的問題依舊會產(chǎn)生。真正的“一本規(guī)劃”不僅僅是“一張圖”，而是成系統(tǒng)的對未來的不斷修正的、進(jìn)步的、細(xì)化的謀劃。

主要

參考文獻(xiàn)

[1]徐祥民，從立法目的看我國環(huán)境法的進(jìn)一步完善[J]．晉陽學(xué)刊，2014(6)：114-127．

第2篇

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃；編制與完善；實(shí)施；服務(wù)新農(nóng)村

土地利用總體規(guī)劃是著眼于調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。但在過去很長一段時(shí)間里，我國的土地利用規(guī)劃特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級土地利用規(guī)劃由于缺乏應(yīng)有的作用和約束力，被人們視為紙上談兵的擺設(shè)。有人說，規(guī)劃是猴皮筋，可以任意伸縮；主要原因是規(guī)劃無力改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下按需定供、粗放利用的用地模式。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃并付之實(shí)施，使規(guī)劃成為紅線、高壓線是十分必要的。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的弊端

（一）規(guī)劃的權(quán)威性不夠

有人說：規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話。其實(shí)不然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是列入法律范疇的，一旦形成就應(yīng)具有法律效力。但是，在實(shí)際實(shí)施的時(shí)候，土地利用計(jì)劃不與規(guī)劃配套，二者的指標(biāo)往往不相吻合，沒有遵守預(yù)測-規(guī)劃-計(jì)劃這樣一個(gè)合理的過程，造成規(guī)劃架空，難以落實(shí)。審批用地不按照規(guī)劃進(jìn)行，審批用地的過程中，未堅(jiān)持在規(guī)劃指導(dǎo)下有計(jì)劃地審批用地，出現(xiàn)了規(guī)劃跟著項(xiàng)目走，頻繁進(jìn)行規(guī)劃局部調(diào)整的被動局面。

（二）規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件不實(shí)

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和圖件不實(shí)，影響了規(guī)劃的合理性及其實(shí)施。如某城市統(tǒng)計(jì)的規(guī)劃基期的城市建設(shè)用地面積與衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)相比有較大差距，但該市當(dāng)時(shí)只認(rèn)可統(tǒng)計(jì)面積，結(jié)果造成規(guī)劃用地規(guī)模偏小，給目前的規(guī)劃實(shí)施造成了很大困難。還有一個(gè)城市，4次調(diào)查4個(gè)結(jié)果，每次相差幾萬畝。可以說，一些地區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)對規(guī)劃編制和實(shí)施造成了不良影響。

（三）規(guī)劃內(nèi)容剛性強(qiáng)，實(shí)施難度大

規(guī)劃制定一些剛性指標(biāo)是必要的，但實(shí)施過程中需要足夠的彈性內(nèi)容作為補(bǔ)充，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃在內(nèi)容深度和具體程度上把握適當(dāng)。上輪規(guī)劃編制將所有的用地區(qū)都落實(shí)到具置，在規(guī)劃圖上每塊地的用途都完全定死，但實(shí)際發(fā)展過程難以按照規(guī)劃設(shè)想實(shí)施。

（四）現(xiàn)有規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接不當(dāng)

由于我國的規(guī)劃體系不夠完善，規(guī)劃編制時(shí)間、調(diào)整范圍不統(tǒng)一，交通、水利、城市建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、旅游規(guī)劃等在土地利用上與土地規(guī)劃在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不銜接的問題比較突出。重城鎮(zhèn)規(guī)劃輕土地規(guī)劃的傾向比較嚴(yán)重。雖然在理論上各項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)與土地利用規(guī)劃相互銜接，但由于各項(xiàng)規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)不同，修編期限不同步，缺少統(tǒng)一的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，操作起來協(xié)調(diào)性差，實(shí)施難度大。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制與完善

（一）建立新的規(guī)劃理念與理論

充分借鑒國際上的理性發(fā)展理念，妥善處理好經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展與資源保護(hù)、人與自然和諧發(fā)展等方面的關(guān)系。在確定規(guī)劃的目標(biāo)時(shí)，緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展這一中心議題，保證土地資源永續(xù)利用；在編制過程中應(yīng)由上輪主要分配建設(shè)用地指標(biāo)、定建設(shè)用地規(guī)模與速度向控制環(huán)境容量、開發(fā)時(shí)序、控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變；并通過較大比例尺的地圖確定城市合理發(fā)展邊界，從而解決城市無序擴(kuò)張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴(yán)重流失等問題；大膽借鑒和吸收國外的和相鄰學(xué)科（如城市規(guī)劃、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、環(huán)境科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等）的相關(guān)理論，特別是空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。

（二）協(xié)調(diào)土地利用與生產(chǎn)環(huán)境建設(shè)

全國現(xiàn)有村莊320多萬個(gè)，自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活習(xí)俗等千差萬別，農(nóng)民長期養(yǎng)成的生活垃圾隨意丟棄、在住宅周圍亂搭亂建的陋習(xí)一時(shí)難以改變。受傳統(tǒng)文化和習(xí)慣的影響，絕大多數(shù)農(nóng)民喜歡單門獨(dú)院、前庭后作的居住方式，農(nóng)民對于集中居住也不能完全接受。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃應(yīng)尊重農(nóng)民習(xí)慣與科學(xué)合理規(guī)劃之間的關(guān)系，做好必要的新農(nóng)村建設(shè)用地預(yù)留。過去，有些地方把建設(shè)用地指標(biāo)高度集中在城市，以城市為重點(diǎn)層層預(yù)留指標(biāo)，分到最后，農(nóng)村這一塊就沒有多少指標(biāo)了。這樣，阻礙或限制了農(nóng)村的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村違法用地的大量產(chǎn)生。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃修編中要做好必要的新農(nóng)村建設(shè)用地預(yù)留。

（三）加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃的銜接

當(dāng)前國家和地方有關(guān)部門都在編制新農(nóng)村建設(shè)的各類規(guī)劃，比如經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。這些規(guī)劃都涉及用地。各類用地矛盾需要通過土地利用規(guī)劃管理來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，修編中應(yīng)主動介入各類相關(guān)規(guī)劃。

（四）加強(qiáng)公眾參與，開放編制規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃的制定和實(shí)施涉及技術(shù)、行政、經(jīng)濟(jì)、社會等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，同時(shí)又需要多部門、多主體的認(rèn)可和協(xié)作，公眾參與能夠集思廣益，使規(guī)劃更為科學(xué)。可以采取包括問卷調(diào)查、公開征詢意見、社會聽證、專家論證、公告公示等多種方式，廣泛聽取各方面意見特別是不同意見；在規(guī)劃修編階段應(yīng)設(shè)置專門的接待時(shí)間，進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施的現(xiàn)場接待或建立規(guī)劃熱線電話、公眾信箱等，給公眾滿意的答復(fù)，這樣既保障人民群眾參與規(guī)劃編制的權(quán)利，開門、開放編制規(guī)劃，又保證規(guī)劃決策的民主化和科學(xué)化。

（五）提高規(guī)劃技術(shù)含量

應(yīng)用地理信息（3S）技術(shù)，在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)同步進(jìn)行，提高規(guī)劃管理水平。使土地規(guī)劃從野外調(diào)查、資料搜集、信息處理、計(jì)算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實(shí)施全過程實(shí)現(xiàn)信息化。要特別重視將決策支持系統(tǒng)（DSS）技術(shù)引入土地規(guī)劃，通過人-機(jī)交互系統(tǒng)，提高決策的透明度與決策的科學(xué)性。

（六）加強(qiáng)規(guī)劃隊(duì)伍建設(shè)

在規(guī)劃修編時(shí)，由于一些地方對規(guī)劃編制工作重視不夠，基礎(chǔ)工作比較薄弱，嚴(yán)重影響了規(guī)劃的權(quán)威性和可操作性。規(guī)劃人員總體水平不高，成果質(zhì)量參差不齊。規(guī)劃模式，千人一面，甚至照搬照抄。只有加強(qiáng)對規(guī)劃專業(yè)隊(duì)伍的管理，加快基礎(chǔ)調(diào)查和信息系統(tǒng)建設(shè)，才能為編制規(guī)劃提供準(zhǔn)確翔實(shí)的基礎(chǔ)信息支持。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的調(diào)整與實(shí)施

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的調(diào)整

過去都說規(guī)劃是藍(lán)圖，現(xiàn)在有專家提出規(guī)劃是綠圖，意思是規(guī)劃不是一成不變的，是允許進(jìn)行修改和調(diào)整的。規(guī)劃的本質(zhì)是剛性的，土地利用規(guī)劃經(jīng)過審批，就有了法定效力。從這個(gè)意義上說，執(zhí)行規(guī)劃就是執(zhí)法，違反規(guī)劃就是違法。由于客觀和主觀的原因，已經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施過程中的確存在一些問題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，按照有利于實(shí)施法律和規(guī)劃的原則，對其加以調(diào)整和修改。

（二）土地利用規(guī)劃的全部意義在于實(shí)施

人們常說：三分規(guī)劃，七分實(shí)施。規(guī)劃編制的過程是短暫的、一次性的，規(guī)劃實(shí)施的過程是長期的。規(guī)劃能否從紙上落到地上，取決于規(guī)劃的實(shí)施效果。確保規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵是什么？關(guān)鍵在于管理。規(guī)劃實(shí)施管理包括用地計(jì)劃管理、用地預(yù)審管理、用地審批規(guī)劃管理、土地出讓規(guī)劃管理、土地保護(hù)規(guī)劃管理、土地開發(fā)復(fù)墾規(guī)劃管理、監(jiān)督管理等多方面內(nèi)容。采用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會和科學(xué)的管理方法，多管齊下，全面加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理，保證規(guī)劃實(shí)施。

1.結(jié)合土地整理。土地整理通過對溝、渠、坎、田塊等進(jìn)行工程治理，對挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和各類廢棄地、閑散地進(jìn)行復(fù)墾，一般能夠增加15%左右的有效土地利用面積。在修編中先期介入，摸清農(nóng)村用地現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，明確農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局和規(guī)模，將新農(nóng)村建設(shè)用地做好土地開發(fā)整理規(guī)劃，并及時(shí)納入土地利用總體規(guī)劃修編。

2.服務(wù)新農(nóng)村新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)涵非常豐富，建設(shè)新農(nóng)村，規(guī)劃要先行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃是新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)和前提。農(nóng)村建設(shè)缺乏統(tǒng)籌安排，布局散亂，臟、亂、差現(xiàn)象比較普遍。沒有規(guī)劃的建設(shè)就是盲目建設(shè)。也就是說，新農(nóng)村建設(shè)中提出的一些要求，實(shí)際上都需要通過土地利用規(guī)劃來落實(shí)。鄉(xiāng)風(fēng)文明也包括用地文明，規(guī)劃用地就是一種文明用地；村容整潔更離不開土地利用規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃在其中發(fā)揮的作用都是基礎(chǔ)的，也是關(guān)鍵性的。支持新農(nóng)村建設(shè)，并不意味著放松對農(nóng)村建設(shè)用地的控制。其最根本的是保護(hù)耕地，保護(hù)基本農(nóng)田，通過規(guī)劃，把新農(nóng)村建設(shè)必要的建設(shè)用地給予合理安排。

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