時間：2023-10-12 09:34:11
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ABSTRACT:Revising City Planning Act into Urban and Rural Planning Act is very important in promoting urban and rural integrated management and improving the current disorder in rural construction. But the revising of the act as well as its enforcement will confront unavoidable challenges.
This paper discussed the possible problems in the act implementation and provided counter-measures respectively.
“城鄉一體化”在規劃界并不是一個新鮮的話題，曾經還因為各人對其含義的不同理解而發生過學術爭論①;但這些討論多年來一直是停留在學術層面上的探討，在制度和政策方面的推進并沒有實質性的進展。本文討論的“城鄉一體化”，概念界定為對城市和鄉村實行“一體化”的規劃管理。之所以要重新討論這一話題，概因當前正在進行的《城市規劃法》修訂中，圈內人士建議將原法修訂為《城鄉規劃法》的呼聲甚高，甚至得到主管領導的首肯②。將《城市規劃法》修訂為《城鄉規劃法》，這樣的修改雖只一字之差，卻是一個突破性的變革;它意味著，目前仍然在施行的“城鄉分治”的城市和鄉村規劃建設管理，將被納入一個統一的制度體系中。這在給城鄉規劃的發展帶來巨大機遇的同時，也對現行的規劃體系和制度安排提出了嚴峻的挑戰，規劃界人士對此不能不有清醒的認識，并提前做好應對準備。
1 實施城鄉一體化管理是城鄉發展的大勢所趨
制定《城鄉規劃法》之所以得到較為廣泛的響應，是因為改革開放20多年來，特別是實行市場經濟體制10年以來，城鄉關系已經發生了巨大的變化。在計劃經濟體制下出臺的《城市規劃法》已經難以應對形勢急劇變化下出現的許多新問題，這體現在以下幾個方面:
11 鄉村工業化迅猛發展帶來城鄉關系的重構
1978年以來中國農村改革一個最為引人注目的現象，就是鄉鎮企業的興起，它徹底改變了傳統的“城市—工業，農村—農業”的經濟格局。經過20多年的發展，許多地方的農村實際上已經成為工業社會的一個組成部分;城市與鄉村的空間界限日趨模糊，與城市生產和生活相關的功能設施越來越多地轉移到以前的農村地區，使得傳統概念上的城市和鄉村的特征發生根本變化，這在經濟發達地區體現得尤其顯著。在城市化加速發展的形勢下，仍然要把城市規劃的工作范圍囿于“城市”，試圖通過人為地劃定城市規劃區來區分城鄉空間界限，不僅已經變得十分困難，也不符合城鄉聯系日益緊密的社會經濟發展要求。21世紀將是中國城市化加速發展的時期，把城鄉人居環境建設納入統一的規劃管理，已是城鄉空間發展的大勢所趨。
12 鄉村建設的無序發展亟待加強規劃調控
鄉鎮企業迅猛發展造成的直接后果，是鄉村地區的開發強度明顯增加，非農用地規模的迅速擴大。由于這種類型的工業化是由基層政府和農民個體自下而上發起的，帶有極大的自發性和盲目性。在短期經濟利益的驅使下，農村土地結構的調整、鄉村地區居民點和鄉鎮企業的建設、城鄉地域結合部的集體土地出讓，都往往呈現秩序混亂的狀態，造成嚴重的資源浪費和環境破壞。
但長期以來的“城鄉分治”，也形成了規劃建設管理上的“二元”體制?，F階段我國城市規劃管理的權限被界定在劃定的城市規劃區范圍，在此以外的鄉村建設是執行另一系列的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，不在城市規劃的工作權力范圍之內。雖然鄉村建設也不是無法可依，但由于缺乏有力的管理機構和規劃的實施機制，其監管力度遠遠弱于城市地區，不可避免地出現大量的違法用地和違章建設活動。
而對于這些活動，城市規劃的控制管理權由于體制的限制很難有所作為，導致這些地區的無序發展狀況愈演愈烈。因此，打破規劃管理上的“二元”體制，整合城鄉兩個規劃系統就成為當務之急。
13 建設用地的保護和利用急需規劃引導
現階段我國城市規劃的性質基本定位于城市建設用地規劃，非建設用地的保護和利用主要由土地利用總體規劃承擔。但后者的出發點主要是立足于控制建設用地規模，保護耕地;而對于如何更有效地利用非建設用地，使其對生態環境的改善發揮更大作用則缺乏積極的引導。事實上，農田、山體、林地、水域等非建設用地，對于人居環境發揮著極其重要的生態功能，在規劃中不應當只是消極地作為保護區，將其獨立于城市規劃系統之外;而應保護和開發相結合，使建設用地和非建設用地有機結合成一個整體③。無論是傳統城市規劃的“田園城市”理想，還是當今可持續發展的必然趨向，都要求城市規劃必須將自然生態環境納入到自己的作用對象之中。這樣，鄉村就不可能排除在城市規劃工作范圍之外。
2 城鄉二元土地制度構成最大的制度性約束
21 兩種不同的土地所有制是造成城鄉規劃管理出現巨大差異的制度根源
目前，我國的城市和鄉村的規劃建設之所以有如此大的差別，是因為兩者發展的動力機制存在根本的不同，其最終的根源在于兩種不同的土地所有制基礎。按照《憲法》規定，城市的土地歸國家所有，農村的土地歸農民集體所有。兩種不同的土地產權制度，決定了作為國家干預手段的城市規劃，在對兩種土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差別。
在市場經濟條件下，土地所有權和使用權相分離已經成為普遍現象。從理論上說，即使在城市，規劃對土地使用的干預也是有限度的，而農村土地的集體所有也不意味著所有者在土地開發使用上可以不受任何約束。但在實際運作中，城市和鄉村的土地使用卻截然不同。作為國家所有的城市土地，在計劃經濟時期一直是由國家統一調配劃撥、統一建設、統一管理的，換言之，一直有遵從國家統一規劃管理的“傳統”。土地使用權的有償出讓，是在上世紀80年代后期隨著市場經濟的逐步推進才實施的，至今不過十余年的歷史。而且城市土地使用的市場化過程中，土地使用者在從國家手中獲得有限的土地使用權時，就附著了許多開發條件(其中也就包含著規劃條件)，也就理所當然地要按照規劃進行開發建設;否則將面臨被收回土地使用權的處罰，這使得規劃在實施中有較強的基礎條件和保障機制。
但在農村的情況就完全不同。土地歸屬農村集體所有，但國家對農村集體如何行使土地所有權卻一直缺乏明確的規定。在農村實行家庭承包制后，我國農村土地集體所有制的主體虛位問題變得十分突出，村集體與農民事實上行使了土地的處分權。而規劃則被視作一種國家強加的外來干預手段，缺乏內生機制和需求，難以得到農民的接受和認同;鄉村建設就必然變成農民在各自所擁有土地上自行其事的屬地建設行為。一個典型的例子是，珠江三角洲地區許多城市普遍存在的“城中村”現象就是土地二元體制造成的結果。這些“城市里的鄉村”，盡管位于城市中心區，處在城市規劃的直接作用范圍之內，但仍然無法擺脫規劃失控的狀態，部分地區甚至陷入法不責眾的困境，其中土地制度是規劃難以發揮效力的根本原因。在城市中心的農村集體土地尚且如此，大量處于城市之外的廣大農村要實現對土地統一規劃管理，談何容易?
如果不改革農村現有的土地產權制度，不解決鄉村非農建設用地統一開發與土地集體所有的矛盾，就無法真正將鄉村的規劃建設真正納入到政府的有效管理控制之中。而要從法律上明確農村集體作為土地所有者究竟享有何種權力，如何依法行使這種權力，顯然不是一部《城鄉規劃法》的出臺就可以解決的問題。
22 農村土地制度改革面臨的困境
關于農村土地制度改革的探討，早在上世紀80年代就已經開始，當時主要是針對農村土地實行家庭承包經營責任制后出現的問題而展開的。改革的思路不外乎三種:土地國有化、土地私有化、在維持原有的土地集體所有制基礎上進行改革，各種意見均有各自的充分理由(袁亞愚，1996)。而在中國推行任何一項重大的制度變遷，最大的難點在于全國各地的巨大差異:中西部欠發達地區存在的嚴重問題在沿海發達地區可能并不突出;沿海發達地區快速發展中暴露的新問題，在其他地區也許尚未顯現。
反映在農村發展問題上，與沿海發達地區的農村工業化超前發展、農村地區出現“過度開發”形成鮮明反差的是，中西部一些欠發達地區還相當落后，不僅農村工業化和城市化水平低，城市自身也存在發展動力不足的問題。對于這些地區而言，土地仍是廣大農民賴以生存的基礎和農村社會穩定的最終保障。這種經濟發展的地區性差異還有愈演愈烈之勢。因此，面對嚴重的不平衡發展，國家在全國范圍內推出的許多改革措施或新的制度安排，常常因為要照顧全局、綜合平衡而變得十分小心慎重，在農村土地制度改革這樣的重大問題上尤其如此。由于“三農”(農業、農村、農民)問題歷來都是中央政府關注的焦點，在穩定壓倒一切的指導思想下，“三十年不變”就成為中央對于農村工作的重要指導方針。這使得在學術界曾經沸沸揚揚的關于農村土地制度改革的討論，到后來反而趨于平靜，在實踐上更不可能有實質性的推進。
在農村土地集體所有制不進行根本性改革的前提下，新出臺的《城鄉規劃法》要想有效地發揮作用，對農村土地的開發建設施加實質性的影響無疑將面臨著嚴重的制度性約束。
3 相關法規體系和行政管理體制亟待調整和改革
31 “兩法”、“兩規”和兩個管理部門的關系協調
將《城市規劃法》修改為《城鄉規劃法》，并不只是規劃法本身的變動，還涉及諸多相關法律、法規、規范以及管理部門的關系調整。與城市規劃同樣涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年頒布的新《土地管理法》。《城鄉規劃法》的出臺，必然涉及“兩法”的協調，同時也涉及城市總體規劃與土地利用總體規劃、規劃管理部門與土地管理部門之間的關系協調。
我國《土地管理法》規定:“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。在城市規劃區內、村莊和集鎮規劃區內，城市和村莊、集鎮建設用地應當符合城市和村莊、集鎮規劃。”這一規定界定了城市總體規劃、村莊和集鎮規劃與土地利用總體規劃之間的關系:城市規劃、村莊和集鎮規劃是一定時期內城市、村莊和集鎮發展的藍圖和各項建設工程設計和管理的依據;土地利用總體規劃的規劃范圍是整個地域，它要對包括城市、村莊和集鎮用地在內的全部土地做出統籌安排。所以，在土地利用上，城市規劃、村莊和集鎮規劃和土地利用總體規劃的關系是點與面的關系。土地利用總體規劃主要在城市或村鎮發展用地的規模、方向和范圍上進行協調，確定城市或村莊和集鎮建設用地區的界限。建設用地內部的土地利用應根據城市、村鎮建設規劃的要求安排，土地利用總體規劃一般不作干預。這樣，兩個規劃和兩個部門在彼此的工作范圍和權力界限上基本是明晰的。但是，如果實施《城鄉規劃法》，把整個行政轄區作為城市規劃區，并且對于非建設用地的管理同樣要實施一定程度的干預，那么兩個規劃和兩個部門的職能和工作范圍在一定程度上將出現交叉和重疊，由此可能引起新的管理混亂，如何協調好這些矛盾就變得十分緊迫。
除此之外，在規劃法規系統內部也存在相互協調的問題。現行城鄉規劃建設管理的“二元”體制導致規劃的法規體系也呈現“二元”性:在城市建設中要遵守《城市規劃法》，執行相關的城市規劃標準;在城市范圍以外的鄉村地區則是遵守《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，按照《村鎮規劃標準》執行。《城鄉規劃法》的出臺是否意味著《條例》的自動失效?目前城市和鄉村兩個規劃標準的統一有無可能?這都是值得規劃界認真研究并迫切解決的問題。
32 現行規劃管理體制面臨的挑戰
表面上看，城市和鄉村不同的法律規定和技術標準，是造成城鄉建設“兩張皮”的體制原因。因此，機構合并就成為最簡單最基本的改革思路。在1998年進行的建設部機構調整中，原來的城市規劃司和村鎮規劃司合并組成城鄉規劃司，體現了國家主管部門對城市和鄉村兩個系統的所有建設用地進行統一規劃建設管理的意圖。但進一步分析不難發現，造成鄉村建設失控的根本原因，并不僅僅是因為兩個規劃系統和兩種體制并存產生的摩擦，更主要的原因在于在現行管理體制和機制下，規劃的管理控制難以真正落實到鄉村地區。
實際上，目前我國的鄉村建設并非處于無法可依的狀態;如果鄉村規劃能夠按照國家的有關法規文件嚴格執行的話，也不會出現當前這種混亂無序的狀況。
但規劃的實施不僅需要法制保障，同時也需要行政保障和經濟保障，這絕非出臺一部法律就可以了事，也不象簡單的機構合并那么輕松。面對全國大部分地區的人口和可建設用地都位于鄉村的基本現實，規劃要覆蓋到整個鄉村地區，也就意味著規劃管理的地域范圍和人口規模較以往將有大幅度的擴大，實際上也將造成規劃管理的權力重心進一步下移，村鎮一級的規劃管理力度必須大大加強(張兵， 2000)。如果在規劃機構的設置、人員編制安排以及財力、物力的投入方面沒有保證的話，《城鄉規劃法》的落實也就成為紙上談兵。從某種意義上說，《城鄉規劃法》的出臺在賦予了規劃部門更多權力的同時④，也給他們的工作帶來了更多的責任和壓力。在當前城市規劃部門應對城市建設中的種種矛盾都有些力不從心的形勢下，他們是否有能力承擔法律所賦予的比過去艱巨得多的重任以及由此伴隨的巨大風險?
33 深圳實行城鄉一體化管理的實踐和啟示
深圳是全國最早實行城鄉一體化統一管理的城市之一。首先，在規劃編制上，新的《深圳市城市總體規劃(1996~2010)》擯棄了傳統的城市總體規劃只管城市不管農村的做法，將整個市域的土地資源作為一個整體，對城市建設用地和農業保護用地、生態保護用地等非城市建設用地在空間上進行了明確的劃定，從而較好地保證了城市建設與周邊資源環境的合理保護利用和相互協調，實現了國土資源的優化配置。
其次，在管理體制上，早在1989年就將規劃、國土兩局合并，行使全市城市規劃、土地管理及房地產管理職能，實現“規土合一”，使城市規劃緊扣國土資源的合理利用，使規劃真正成為土地利用和城市建設的龍頭。
1994年，為使規劃管理政策更直接、更快捷、更準確的實施，將全市各區的規劃、國土管理部門改組成為市規劃國土部門的派出機構，實行垂直領導;將鎮(辦事處)的規劃、國土管理職能從鎮城建辦劃出，設立規劃國土管理所，作為區規劃國土部門的派出機構，建立“市局———分局———國土所”三級垂直管理架構。實踐證明，這一機構改革，從根本上理順了規劃管理和土地管理的關系，協調了規劃管理機構與地方政府之間的關系，使規劃國土管理工作走上了集中、高效的軌道。
深圳之所以能夠比較有效推進城鄉一體化統一管理，除了歸功于政府的堅定決心和體制優勢外，還得益于以下三個方面的有利條件:首先，深圳的行政區范圍相對狹小而建成區規模較大，有可能將整個行政區作為城市規劃區實施統一管理;其次，經濟的快速發展使得全市域范圍的城市化人口超過90%，而農業在GDP總量中的份額不到1%，這為對全市域范圍實施城市化管理提供了基礎條件;第三，深圳的人均GDP在全國大中城市中居首位，其雄厚的經濟實力和政府在規劃方面的巨大投入，為規劃實施提供了強用力的物質保證。
但即使有上述諸多方面的優勢和有利條件，深圳對經濟特區外農村集體土地實施規劃管理時仍然遇到很大的困難和阻力，這也是造成深圳特區內外城市建設面貌迥異的重要原因⑤。而對于全國其它城市和地區來說，并不完全具備深圳的條件，實施城鄉一體化管理無疑將面臨更多困難。
4 現行規劃運作體系面臨重大變革和重構
自1990年《城市規劃法》正式實施以后，政府又相繼出臺了一系列配套的法規文件，使得我國的城市規劃編制工作基本形成了一個較為完整規范的體系;經過多年實踐后已經被大多數規劃設計和管理部門所熟悉掌握但《城鄉規劃法》出臺后，不僅城市規劃與社會經濟發展計劃、土地利用規劃之間的關系需要重新協調，而且現有規劃體系自身也面臨著進行重大調整的需要如果新的《城鄉規劃法》要求把規劃區推進到廣大的鄉村地區，甚至將整個行政轄區都納入規劃范圍，則現有的規劃編制內容和技術方法都需要進行重新修訂。
以往的規劃實踐，無論是總體規劃還是詳細規劃，都基本是以城市為工作對象展開的，包括目前進行的一些探索性的規劃，如概念規劃、法定圖則等等，亦基本如此。1983年全國開始的市帶縣的行政管理體制改革，推動了市域和縣域城鎮體系規劃的開展，但這些規劃研究的重點仍是區域內的中心城市和各級城鎮的發展定位和合理布局方面;對于鄉村的規劃究竟應該如何編制，無論理論還是實踐都明顯滯后。很顯然，鄉村的開發和建設具有與城市完全不同的特征，不宜采用與城市同樣的辦法處理，但至今并沒有形成一套有別于城市的規劃編制體系和方法?！冻青l規劃法》實施后，鄉村的規劃究竟怎樣與已經沿襲多年的城市規劃編制體系相銜接?究竟是重新制定一整套新的城鄉規劃編制系列辦法，還是依然按照原來的城市和鄉村兩個系列進行?如何審批?如何管理?由誰組織實施?這都是規劃界所需要馬上回答的問題。而從過去的理論儲備和實踐經驗看，規劃界都缺乏應對的準備。
5 結論和建議
進入21世紀的前20年乃至更長的時期內，中國的城市化進程將駛入“快車道”，城市規劃若不能及時應對這一巨大變化，不僅難以擔負起應有的責任，而且也將喪失自身進一步發展的最好機遇。從這一點看，盡早出臺《城鄉規劃法》，是及時應對城市化大趨勢的重要戰略舉措，將為城鄉協調發展提供更有力的法律支持和制度保障。但同時又必須清醒而深刻地認識到:一部《城鄉規劃法》的出臺，并不意味著過去阻礙城鄉協調發展的眾多制度性癥結都將迎刃而解，相反卻可能引起更為劇烈的新舊體制碰撞沖突，并對與規劃法緊密相關的一系列法規條例，包括專項法、從屬法等等，以及相關的重大制度安排，都提出了調整改革的緊迫要求。
為了減少制度變遷的交易成本，保證改革穩妥順利地展開，一個較為務實的途徑是:將《城鄉規劃法》作為指導我國城鄉發展的一個綱領性文件，只提出針對所有地區需要普遍遵守的原則而不涉及操作層面，作為建構我國規劃法規體系框架的基礎。
《城鄉規劃法》是我國城鄉規劃法規體系中的主干法，針對全國經濟發展不平衡、地區差距巨大的矛盾，在城鄉發展問題上建議只提出原則性要求，而將更多操作性的具體規定留給地方城市去選擇制定，保證規劃的主干法在面對全國千差萬別的情況時有較大的回旋余地;既保持主干法在相當長時期內的穩定性，也為地方的規劃法規建設和發展留下更多空間。各地可以根據自己發展的實際情況，制定適應本地的具有可實施性和可操作性的地方法規、規章等。在最近的戶籍制度改革中，廣東等經濟發達的省份在全國率先取消了沿襲數十年的農業和非農業“二元”戶口，實施按照實際居住地登記的戶口管理制度。這是城鄉發展中“自下而上”推進改革的一個典型范例，對于城市規劃也是一個有益的啟示。在國家總的法律精神的指引下，經濟發達地區應利用自身有利條件，抓住機遇，大膽創新，走在全國規劃改革的前列。
參考文獻(References)
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城鄉經濟社會發展‘體化發展戰略，是針對我國城鄉發展的現實差距而提出的，也為深化農村經濟改革指明了方向。許多人主張通過現代工業的擴張帶動農業剩余勞動力轉移，從而實現二元結構轉換。但我們不能儀僅強調現代工業部門的擴張，而不考慮二、三產業部門的發展，或只是從保征工業部門擴張的角度闡述農業、服務業發展的重要性，將農業只是作為一個向現代工業提供資本移{累和輸送勞動力的被動部門。解決城鄉經濟的二元性結構問題，必須從城鄉統籌發展中尋求途徑，必須跳出就“三農”談“三農”的傳統思路和局限性，站在國民經濟和社會發展全局的高度考慮“三農”問題。休閑經濟、休閑產業作為非物質經濟、服務經濟、體驗經濟的重要組成部分，不僅是未來城市發展必不可少的支柱產業，而且是實現城鄉統籌發展，促進農村經濟社會實現跨越式發展的重要途徑。這是因為：
第一，休閑產業的發展可以促進城鄉經濟融合和城鄉產業聯動。通過休閑農業、鄉村旅游的發腱，促進城鄉互為資源、互為市場、互為環境，實現社會、經濟、空間及牛態協，淵發展，形成城鄉互動式的、高水平的融合具有可行性。在我國經濟社會發展的現階段，發展休閑產業比發展高科技更有市場。高科技一般情況下集中任一些中心城市，而休閑產產則不同，中國各個地區的風土文化和自然風光都有自己的特色，可以因地制宜發展當地旅游休閑、文化休閑、體育休閑等。我們應抓住休閑產業迅猛發展的良機，人力發展休閑農業、農村旅游業，以實現“大農業”和“大旅游”的有效結合。
第二，休閑產業的發展可以促進農業剩余勞動力的轉化和調整。在農業資源流向非農業部門的過程中，存在著過高的成本和壁壘，從而阻礙了農業剩余勞動力的轉化。我國農村人口向非農產業和城鎮轉移的進程緩慢，導致農業勞動生產率相對較低，這是“三農”問題的癥結所在。通過發展休閑產業：一是能夠吸收農業剩余勞動力，使之就地向其他非農產業轉移。中國農村豐富的勞動力市場中，有相當大比例的人只具備中等或中等以下勞動技能和知識水平，可以適應休閑產業對勞動力整體素質的要求。據一些發達國家的統計，在休閑業安排就業的平均成本要比其他經濟部門低36，3％。發展休閑產業可以增加農村的就業機會，緩解就業壓力，二是農村休閑產業的發展使農村對人力資本的投入有了提高的可能性與必要性。通過發展現代休閑農業，建設現代農村，能夠造就一大批真正扎根農村，造福農民的現代農業人才，逐步改善農村人力資源就業狀況，變農村人口“包袱”為人力資源優勢，從而保證我國經濟社會的持續健康發展。
第三，休閑產業的發展可以實現城鄉生活方式的一體化。在我國經濟發展的現階段，由于經濟差距的客觀存在，城鄉在生活方式上是分割的。要順應經濟社會發展階段性變化和建設社會主義新農村的要求，以休閑產業帶動農村經濟的發展，加快城市信息、資金和技術等資源向農村流動，帶動農村各業發展。促進村容鎮貌和農村生活的改善，逐漸改變城鄉分割的二元結構體制，通過增加農民收入，縮小城鄉居民收入差距，提升農民的消費水平和消費結構，實現城鄉生活方式的一體化。這對于擴大內需、繁榮市場、全面推進社會主義新農村建設，努力實現城鄉協調發展，將起到積極的促進作用。
以休閑產業的發展促進城鄉經濟社會一體化發展，首先要以統籌城鄉發展為統領，創新農村休閑產業的發展思路。在大力發展休閑農業和農村旅游時，應站在統籌城鄉發展，實現城鄉經濟良性循環和促進人的全面發展的戰略高度，借鑒國外生態農業與旅游農業相結合的鄉鎮發展模式。事實上，在許多大城市郊區，已出現結合生態農業與旅游農業的鄉鎮，承載起周末“市外桃園”的功能，以休閑、勞作、收獲的方式讓都市人認地耕作。這樣一方面可以讓都市人體驗耕作的樂趣，緬懷田園生活、品味農業情調，另一方面可以降低農戶的生產風險，增加農民的收入。
【關鍵詞】水利工程規劃，存在的問題，注意的事項
1、水利工程規劃工作中存在的問題
在以往的水利工程建設過程中，部分地域的基礎設施較少，難以滿足當地的實際水力資源需求。同時存在著隨意建設，邊建設邊規劃的現象，很難將分布的工程統一起來進行利用。目前，我國水利工程規劃中存在的問題主要包含以下幾個方面：
1.1初期規劃方案論證不足
可行性研究和初步設計是水利工程建設的基礎，是協調設計方案和工程技術及經濟要素的重要步驟。合理的工程規劃方案應該包括工程選址、工程建筑物結構設計、工程的總體布置情況等內容，并從經濟效益、環境影響、工程施工工期、工程總投資、竣工運行條件等諸多角度和量化指標對各個工程建設整體方案進行對比分析，最終選出最佳方案?，F階段，水利工程規劃方案，沒有注重量化的數據分析，常以經驗進行選擇，論證工作進行得不夠深入。對于工程建設與區域經濟的結合程度、工程客體結構質量需求等要求的考察不夠具體，很難避免水利工程施工過程中的投資過大超預算、結構設計存在缺陷等問題。
1.2工程規劃評價標準模糊
當前建設的大中型水利工程，由于其工程規模和整體投入較大，所謂更加強調工程規劃中的評價標準。然而在水利工程建設的時候，一些規劃設計人員認為這些工程規模很小，只要保證其建設過程中的安全和竣工后的質量即可，進行高標準的經濟評價和環境影響評價是多此一舉，所以忽略了評價工作的深度，制定的標準也較為模糊。其實工程建設不分大小，水利工程的規劃也要進行全面的評價，在綜合環境、經濟、技術等多方面考慮的基礎上，明確工程的可行性，并將最終結果在水利工程中進行匯總。
1.3工程規模劃分缺乏科學合理性
作為水利工程建設的重要依據，水利工程等級劃分尤為重要，其決定了工程實際規模和工程投資情況，對于規劃設計有著重要的影響。不進行科學的等級劃分很難保證規劃工作的合理可行，從而出現因為水利工程等級劃分過高造成了工程建設人力物力超標準投入，這些投入超出了水利工程的實際需要，造成不必要的浪費，或者是因為工程等級劃分過低導致水利工程質量無法承擔實際使用需求。因此在進行水利工程建設的過程中，需要引入水文資料、預期目標、預期效益等參考標準，依據抗洪等級、工程級別等等要求進行工程的規劃。表l為水利工程項目規模劃分表。
表1水利工程項目規模劃分表
1.4工程設計圖紙缺乏嚴謹性
地形圖與實際不符。部分項目設計為節省開支，不進行勘測，沒有實測地形圖或在以往幾年前的地形圖上設計，造成與實際情況不符，致使工期拖延或投資超預算。圖紙不全，尺寸標注不完整。有些設計細部圖不全，一些特征點無剖面圖或尺寸標注不完整，給工程量計算和施工都造成困難。圖紙與文字說明不符。部分設計因制圖人與報告編制人不同又缺乏必要的溝通，造成圖紙與報告中的表格或說明不符的現象。之后無法達到預期的設計目標。
2、水利工程在規劃和設計時需要注意的事項
2.1水利工程引水流量規劃
水利工程的規模小，分布又不集中，而且相關的資料少之又少。這些都對水利工程的規劃和設計造成了一定的障礙。因此有必要在規劃和設計時引進引水流量設計。引水流量設計Q的公式是：
2.2水利工程供水能力規劃
作為水利工程的規劃的重要指標，供水能力和當地的自然條件息息相關。供水能力水平的確定應該同當地水資源擁有率相關，也和當地農業生產、作物特征相關。比如：小麥的地下水位一般在1.0～1.5m。大豆一般在地下0.3m左右。地下水位的確定不僅和作物的種類有關，更和作物拔節前后、開花前后有很大的關系。因此要因地制宜，從實際情況出發。
2.3根據實際環境進行規劃
在進行水利工程的規劃時，對當地地形以及村莊布置格局進行分析，科學設計規劃可能涉及的當地渠、田、林、橋涵、路等原有區域設施進行合理的設計和規劃。在進行農田區域明渠自流灌溉的規劃時，引水渠的位置越高，灌溉的面積越大，因此盡量將引水渠設置在高處。梁道則要避開農田，并采取經濟性更高的土渠。對少數影響農業生產較大的排水溝，可以采取漿砌石渠，并且建立跌水和陡坡避免渠底受到沖刷，減少兩側岸塌掉現象的產生。另外，進行防護林規劃時，要依據排渠溝進行布設。
3、結語
作為我國城鄉經濟發展的重要保障，水利工程的建設一直是社會關注的重點。作為整個水利工程系統的組成部分，水利工程在縣鄉地區的農田耕地灌溉等方面的作用極為顯著。作為決定工程建設質量和使用功能的重要決定因素，水利工程的規劃問題是當前行業內普遍關注的要點問題。在工業園區規劃建設過程中，尤其更要重視水資源、水環境論證工作，應該妥善處理有限水資源與經濟社會發展的矛盾，實現可持續發展與可持續利用的雙贏，同時促進生態環境改善。因此，對于以往這些規劃工作中的問題要盡早發現，有針對性地及時處理，進一步發揮這些水利工程的實效，促進地區經濟的全面發展。
參考文獻
一體化改革是對城鄉電力營銷服務體制進行改革時，在傳統的營銷一部三中心外，引入配網運行中心。逐漸實現城鄉電力營銷工作的配網運行管理一體化、營銷服務平臺一體化、計量負控管理一體化、電費電價管理一體化，進而提升電力營銷工作質量和效益，為城鄉居民和用戶提供一致的電能和服務。
（一）配網運行管理一體化
配網運行管理一體化是指實現配網運行管理的一致，供電局采用一致標準，依靠調配一體化，構建配網調度平臺。配電線路完全由配電工區管理，三十五千伏以上變電站全部實現統一調度，實現客戶輸變電設施和電網體系化管理。提高對農村供電基礎設施的投入，輸電網、配電網應符合“n-1”準則，盡量使城鄉供電設施水平一致，并縮小供電半徑，逐步縮小城鄉供電穩定性差距[1]。
（二）營銷服務平臺一體化
首先，營銷服務平臺一體化要求實現城鄉電力營銷服務的一致，實現相同標準和相同質量服務。應當從SG186服務平臺出發，達到信息的一致，構建營業所信息高速通道，通過光纜將城鄉營業網點和供電所連接起來，實現用電MIS系統共享，并做到銀電聯網，逐步實現客戶可在企業所在區域的城鄉營業網點和銀行代收繳費。其次，營銷服務平臺一體化還應做到用電業務的一致，在全供電區域，應依照一致的時限和標準進行用電業務辦理；還應做到統一搶修指揮，實現95598客服人員對各縣搶修中心和供電所的直接控制，實現電力故障的快速維修；此外因檢修供電設施而采取停電措施時，應對社會公眾進行統一的告知；最后還要實現監督管理的統一，24小時受理全部客戶投訴舉報，并對相關投訴進行統一處理。
（三）計量管理負控管理一體化
實現計量管理負控管理一體化要求全局計量統一歸口計量中心，農電內部撤銷計量中心。統一的計量中心校驗貿易結算和關口計量裝置；并據此成立電能計量檢驗中心，開展校驗計量裝置服務，統一管理電能計量，有效降低計量監督風險[2]。
（四）電費管理一體化
電費管理一體化要求縣農電撤銷內部核算中心，實行全局統一核算，全局電費由電費管理中心進行抄、核、收。實行全局統一核算具體包括：第一，對全局電費管理應用系統（包括電費應收核算發行管理系統、卡表系統、網絡表系統、電量充值系統、集抄系統、載波抄表系統、遠程采集系統、負控采集系統）的開發、整合、升級建設和運行進行管理和維護。第二，管理全局電費應收賬務的分類統計；監管和控制稽核處理等質量工作。第三，對全局電費回收率統計進行統計，并提出相應建議。
（五）提高營銷隊伍素質
城鄉一體化供電企業營銷服務體制的改革應提升營銷隊伍的素質。電力營銷的競爭本質上是人的競爭，特別是營銷人員。因此，電力企業應對營銷隊伍進行培訓，提高相關人員的綜合素質。對營銷人員的營銷能力和職業素養進行重點培養，營銷能力決定著營銷工作的成效，而職業素養則決定著營銷人員的工作態度。同時應當加強營銷人員關于一體化改革后工作內容的培訓，使其符合一體化改革的需要，為廣大電力用戶特別是農村用戶提供優質高效的服務。最后應設立相應的獎懲制度，有效提升營銷人員的工作積極性，更好的為城鄉一體化供電企業營銷服務體制改革服務。
二、城鄉電力營銷服務一體化建設的意義
城鄉電力營銷管理一體化建設能夠有效強化電力營銷服務，促進電業企業的健康發展，并有效推動電力行業邁入新的發展階段，讓廣大電力用戶享受更加優質的電力服務。具體意義包括：第一，城鄉電力營銷管理一體化建設，能夠建立健全電力營銷體制。通過城鄉電力營銷的一體化建設，推動電力營銷管理體制的完善和健全，業擴報裝、電費電價一口管理；去除多余的中間管理關節，實現科學、高效管理，實現增效減人的目標，為實現電力營銷的集約化和專業化打好基礎，為建立新型營銷機制提供組織保證。第二，加強城鄉電力營銷管理一體化建設，能夠有效拓展電力市場。在進行城鄉電力營銷管理一體化建設的過程中，能夠集中人力，發揮整體優勢，以市場需求為導向，以滿足客戶需求為中心，達到增供擴銷。第三，加強城鄉電力營銷管理一體化建設，能夠減小城鄉差異，進而提升農村居民生活水平和生活質量，加快和諧社會的建設[3]。
三、結語
關鍵詞：城鄉物流；一體化；發展
中圖分類號：F191 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）010-00-01
一、物流業的重要意義
物流業是支撐國民經濟發展的基礎性、戰略性產業，加快發展現代物流業，對于促進產業結構調整、轉變發展方式、提高國民經濟競爭力和建設生態文明具有重要意義。城市化是現代中國社會發展的必然，城市化將原來的城市郊區農村逐漸融入城市圈內，使城鄉結合部的區域越來越大，人口不斷增加，由此對城鄉物流一體化的改革與發展提出更高要求。城市化需要高素質的規劃、建設與管理人才。加速城鄉一體化進程， 是奠定城鄉物流一體化的經濟社會基礎。在努力縮小現有城鄉差距的基礎上，進一步突破城鄉分割的體制壁壘，徹底取消當前一切導致二元結構產生的各項制度規定，如戶籍、就業、教育、醫療、社會保障制度等。提升城鄉資源的共享程度，，提高城鄉經濟、人口、空間、生活和生態的融合度，積極引導城市的技術、資金、人才及管理等要素向農村擴散，同時加強對農村基礎設施等方面的投入，確保鄉鄉、村村通公路 ，促進農村信息化平臺的形成和網絡拓展，不斷加大財政支農、金融支農的力度，從而奠定城鄉物流一體化的經濟社會基礎。農村物流發展同樣也需擁有堅實的人才、信息、基礎設施、金融體系等支撐。
二、統一城鄉物流發展規劃
發揮城市物流對農村物流的輻射與帶動作用。應將農村物流視為我國現代物流體系的重要組成部分和社會主義新農村建設的重要內容。要把農村物流體系建設納入物流業發展整體系統中，從宏觀性、戰略性和全局性高度，制定出統一的城鄉物流發展規劃，合理布局全國物流系統。當前著重要統一規劃干線、城市道路、鄉鎮公路等網絡，盡快形成有效聯結城市與農村的現代綜合交通體系，實現城鄉空間形態上的一體化。同時要按照比較優勢原則，促進城鄉物流之間的合理分工，依托城市商貿市場和農村農副產品生產基地，構建農村物流集散網絡和城市物流配送網絡，有效發揮城市物流對農村物流的輻射與帶動作用，積極引導城市流通網絡及現代物流配送體系向農村延伸。在此過程中要強化政府的宏觀規劃與組織協調功能，實現政府的有效干預。目前在國家層面已建立了由國家發改委等多個部門組成的部際聯席會議制度，來綜合協調全國物流的管理體制與機制。地方也應加緊落實類似的跨部門協調制度，根據實事求是、循序漸進與因地制宜的原則，在宏觀規劃與組織協調等方面，穩步推進城鄉物流的一體化。
三、加大對農村物流發展的財政與金融支持力度
在財政上，中央及地方各級政府應加大對農村物流發展的財政投資力度，將其作為城市反哺農村的一個具體措施。建議在地方與國家財政對農村的撥付款中，設立一個農村物流發展專項基金，對農村物流的發展給予特別的支持。對于從事農村物流服務的企業，要通過稅收減免或優惠等手段，實施一定政策傾斜，以改變其在市場競爭中可能面臨的不利狀況。對于城市物流企業在農村物流急需設施和關鍵技術改造方面的資金投入，財政部門應給予適當的貼息扶持或資金上的財政擔保。在金融方面，要明確農業發展銀行，農業銀行，國家開發銀行，農村信用社四大國有銀行對農村物流的金融支持。適度拓寬農村政策性信貸資金的運用范圍，加大對農村物流的支持力度。改革農村信用社的貸款品種，增加支持農村物流發展的大額中長期貸款。對于郵政儲蓄銀行，國家應研究制定郵政儲蓄資金有償回流農村的機制，并引導其積極支持農村物流。國家還要提供必要的資金投入和優惠政策，鼓勵商業性保險機構設立相應的險種，開展農村物流保險業務，對農村物流中的運輸、倉儲、配送等風險進行承保，并擴大農村政策性保險的試點范圍，結合各地區的具體實際，對農村物流系統中的重點環節和關鍵領域，推行政策性保險。
四、內部發展與外部引進并舉，培育農村物流有效經營主體
一方面，改革以小農為本位的家庭承包經營制度，大力發展農民合作經濟組織，在農村內部培育新型農村物流主體。鼓勵農村個體企業、民營企業進入物流市場，開展物流業扶持農副產品批發市場中的大批發商、倉儲經營戶、運銷經紀人等改造，提升為物流公司扶持。改造傳統的農村流通組織，鼓勵商貿系統、糧食系統、供銷社系統、郵政系統成立農村物流公司，使之成為能適應當前農村物流發展需要的有效經營主體。另一方面要在城市培育更多面向農村的物流企業。依托萬村千鄉市場工程，通過政策支持和優惠等多種方式，鼓勵現有城市商貿企業物流企業，農業生產物資和日用工業品生產經營企業深入農村開展現代物流與配送業務。在目前連鎖經營向農村發展和延伸的基礎上，城市物流企業要提供大范圍、深層次的服務，要將服務網絡從城市延伸到縣域重點鎮村，建立城鄉一體化的配送網絡。在條件成熟區，還可以推動城市物流配送企業與農村物流企業的聯合、聯盟甚或兼并、股權交易組成城鄉聯合、優勢互補的物流企業集團。
五、積極探索農村物流與城市物流對接的新模式
注重城市物流和農村物流的有機銜接，發展創新對接模式，保證整個物流體系和各環節的順暢。運用供應鏈管理的思想，積極探索城鄉物流對接的：農戶+合作組織+城市零售終端；農戶+合作組織+公司+城市零售終端；城市農資工藝品生產企業+城鄉配送中心+農村零售終端；城鄉配送中心+鄉村超市+城市生鮮便利店等模式。在具體運作中，可以借鑒物流聯盟或供應鏈動態聯盟等新型物流組織形式，培養聯盟或供應鏈核心企業，通過縱向約束手段，密切各環節主體之間的協作，統籌安排好工藝品下鄉與農產品進城的雙向物流。實現城鄉物流的無縫鏈接。
參考文獻：
關鍵詞：商業經濟；城鄉一體化；協調發展；區域發展；工業化進程
中圖分類號：F291 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）01-0-01
一、前言
十召開以來，城鎮化問題再次成為2013年的發展重點，我國的新農村建設已經初見成效，城市經濟結構也呈現出協調發展趨勢，城鄉一體化的格局已經初步形成，我國正在由一個農業大國向工業強國逐步轉型、邁進。進一步縮小城鄉差距，是我國實現全面小康社會的重要戰略部署。因此，在推進城鄉一體化發展的過程中，要充分結合當地的商業經濟發展特點，進行較為合理區域部署，這樣才能夠切實發揮城鄉一體化對人民生活水平的重要推動作用，實現社會經濟的全面發展和人民生活水平的真正提高。
二、實施城鄉一體化建設的重要意義
隨著世界經濟的發展和全球經濟一體化時代的到來，我國的市場經濟體制不斷完善，產業經濟格局正渡過重要的轉型期。我國是一個傳統的農業大國，一方面是由于我國的農業從業人口比重較高；另一方面我國人口眾多，在過去的發展過程中將溫飽問題作為整個國家經濟發展的主題。然而，隨著我國經濟實力的不斷增強，到目前為止已經基本解決了人民生活的溫飽問題，經濟發展必須進行重要的戰略調整。工業化進程腳步的加快，是我國工業產業、服務業產業迅速崛起，由傳統的農業文明社會進入工業文明社會，城鄉一體化局面的形成就成為了社會發展的必經之路。
1.城鄉一體化是現代社會文明發展的必經之路
從經濟學的角度來看待城鄉一體化問題，人們將關注的焦點聚集在城市經濟與農村經濟的互補與經濟要素的優化組合上，通過經濟要素的自由移動和產業優勢互補，利用城市經濟與農村經濟各自的發展優勢，為城市與農村之間的共存與共榮尋求協調發展。從人文角度來看，城鄉一體化的發展對于地域文化促進有著不可忽視的重要作用，以城市的科學思想來帶動農村的落后思想，實現生活習慣的融合，有助于主體文化的傳承。此外，從社會學的角度，人們認為城市的社會結構與農村的社會結構之間存在鴻溝，城鄉一體化就是打破二元結構，實現社會資源共享的過程。
2.城鄉一體化是推進城市化發展的重要途徑
縱觀全球化的城市發展，可以看出城市化在發展過程中通常經歷三個不同的時期，首先是城市數量發展期，這一時期，出現在工業社會發展初期，隨著工業化經濟的高速發展，使很多工業經濟聚集體以城市的形態出現，涌現出一批工業新興城市，城市的數量與工業化進程一樣急速上升。隨之而來的是城市面積的增加和城市規模的擴大，第二個階段就是大城市的出現，無論在城市規模、人口數量還是經濟發展上，大型城市都占有絕對的發展優勢。最后，隨著交通樞紐的建立、城際交通網絡的構建和通訊工具的進步，地區之間的分割越來越弱化，不同的城鎮采取資源互補的發展戰略，形成產業鏈式的依存發展關系，從而帶動了更大范圍的城鎮化發展，形成了“城市圈”或“經濟圈”，從而實現了“城區擴張”，完成了城鄉一體化的協調發展。
三、商業經濟發展對城鄉一體化建設的促進
1.商業經濟推動工業化進程
城市經濟與農村經濟各有特色，一方面是以技術為主的發展模式，而另一方面是以勞動為主的發展模式，通過兩種經濟方式的結合，可以得到優勢互補的作用。在城市發展已經趨于飽和的狀態下，城鄉一體化為集中開發、集約用地提供了便利的條件，同時為工業園區的建設與發展注入了新的活力。此外，還可以提高農副產品的深加工水平，提升農業產品附加值，增加科技含量，在新能源開發方面，借助于城鄉一體化的發展，能夠做到自然資源的最大化利用與共享，是提高社會發展效率的重要手段。因此，城鄉一體化時代的到來，也將促進工業化進程的飛速發展，通過優勢互補，強強聯合，將工業園區經濟作為支撐城鄉一體化發展的重要推動力。
2.商業經濟發展改善“三農”問題
城鄉商業經濟的發展，可以促進現代化農業的不斷進步，標準化、集約化的農業養、種植技術的持續改進，可以將市場化經濟方式引入傳統農業領域，強化農業生產，促進農民增收。農村經濟始終是圍繞著糧食生產為重點的，各種畜牧、水產養殖業的興起，大棚蔬菜、瓜果、經濟林的種植等，都將面臨良好的市場前景和巨大的市場需求，在城市經濟的帶動下，本地區的農業產業經濟在大力的供應了當地需求的同時，還可以進一步依托城市品牌形象，向其他地區輸出，擴大經濟范圍，提高農業收入。
3.商業經濟帶動第三產業發展
近年來我國服務業比重不斷上升，長期處于城市經濟巨大壓力下的人們，在城鄉一體化時代，催生了鄉村休閑旅游和生態旅游也的蓬勃發展。民俗度假村、農業特色果品示范園、生態觀光游等鄉村文化旅游業不斷發展壯大，依托良好的自然資源條件，鄉村旅游業為城市經濟發展做出突出的貢獻。交通運輸與物流業的發展，為農產品外運和城市商品引入架通了橋梁。隨著通訊信號的全面覆蓋，信息服務業也不斷地深化和拓寬服務領域，在城市經濟發展區域飽和的情況下，搶占農村經濟市場份額，已經成為信息服務業業績增長的新趨勢。
四、結語
明確了城鄉一體化進程的重要歷史意義和現實意義，不難看出，城鄉一體化經濟將成為我國經濟新的增長點。商業經濟對城鄉一體化進程的重要推動作用可見一斑，利用城市經濟與鄉村經濟各自的發展趨勢，尋求一種城鄉協調發展、共同富裕的新方向，既是時代所需，也是城市發展的必然產物，商業經濟對于促進區域戰略發展具有不可忽視的作用，是城鄉一體化實行的重要原動力。
參考文獻：
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【關鍵詞】危舊房改造；問題；措施
引言
隨著社會的快速發展，人們的生活水平得到了不斷的提高，對于衣食住行都有著更高的要求，但是社會是由不同階層的人組成的，并不是所有的人都可以大把大把的花錢，有些人甚至一生中都在為住房問題給煩惱。危舊房改造作為一件為民辦實事工程，對于城鄉一體化建設有重要意義，到目前，我國仍然有大量的危舊房需要改造，但縱觀以往危舊房改造，其中還存在很多問題，引起這些問題的原因也多種多樣，因此為了提高危舊房改造工程的進程，加快城鄉一體化建設，就必須研究其對策措施。
1 危舊房改造的重要性
危舊房改造作為一項惠民政策，是保障人民居住安全以及居住質量的重要措施，加快城市化建設的必要進程。從現在我國的居民住房以及商業用房來看，需要改造的危舊房還有很多，而這些危舊房大多數來自于六七十年代，有土坯房也有磚結構的，因為建設時間過長，已經失去了使用性，并且存在較大危險。從城市地區來看，危舊房主要是因為老房子年久失修造成的，其中不排除有的房子本身質量問題需要改造的，比如沒有經過審批私自建設的，另外也有部分是因為自然災害引起的，比如：地震，洪水等等造成房子主體塌陷，結構遭到破壞以致不能居住的，這些都屬于危舊房，并且需要改造。危舊房從本質來講是不能供人使用和居住的，其本身存在很大的安全隱患，一旦出現問題后果不堪設想，不僅會給人民的生命財產安全造成損失，也會影響和諧社會的建立，因此對于危舊房政府主張改造，主要是為了保障人民的生民財產安全，同時也是執政為民、以人為本的重要體現，更是建立和諧社會，推進社會主義城鄉一體化建設的重要舉措。
2 危舊房改造存在的問題
2.1 執行政策問題
國家對于危舊房改造出臺了一系列相關的文件指示，不僅是用來規范危舊房改造工作，同時也是為了保障人民的利益，對于農村危舊房改造，要求要達到因自然災害導致危房的、五保戶、低保戶、殘疾人、重點優撫對象和因其他原因的農村貧困，符合這六類標準的才可以享受危舊房改造，然而一些工作人員把關不嚴，甚至出現的現象，對于一些真正需要危舊房改造的視而不見，卻將政策傾向于其他人，導致政策不能落實到位，危舊房改造的意義也不能實現。同時，在危舊房的改造中會不斷的出現一些新的問題，而現行的有關法律法規并不能滿足對新問題的制約作用，無法有效指導問題解決。
2.2 人民意識問題
舊城改造主要包括城市危舊房改造 、公共服務設施建設以及道路拓寬改造建設等等，而危舊房改造則是其中最主要的，也是和老百姓切身利益最密切相關的部分 。 危舊房作為國家的一個惠民政策，其本身是為著大眾服務的，但是部分人卻只肯享受權利，不肯履行義務，這種現象主要集中在農村地區，因為目前我國城市化進程的加快，導致農村現在處于“留守”狀態，農村家里的年輕人基本上都選擇外出打工，家里就剩下老人孩子，在危舊房改造的時候，由于老年人對于政策的不理解，意識過于老舊的問題，很多老人對自家的房子存在念舊情緒，不肯配合工作人員，導致在危舊房的改造中困難重重。
2.3 未批先建現象較多
危舊房的改造也是需要經過層層審批才可以進行的，但是部分危改對象在剛政府申報文件剛下來或者是區級公示名單剛出來，而危改材料并未上報規劃、國土、建設等部門的時候就開始著手進行改造了，雖然很多在危改完成之后對于手續會進行完善，但這仍然是違反政策的，因此需要嚴厲打擊。另外一種現象就是利用危舊房改造進行建筑面積擴建的情況，但是在這過程中卻忽略了自身的實際情況，特別是農村，本身比較貧困的情況下，繼續進行擴建更加會加重貧困，得不償失。
3 提高危舊房改造的對策
3.1 加強政府職能，規范改造工作
為了規范危舊房的改造工作，真正起到危舊房改造的作用，使需要改造的房屋得以改造，需要政府部門加強職能，在具體改造的過程中，要嚴格把握改造標準，對于不符合改造標準的堅決不予改造，不能出現的現象。對于實施改造的工作人員，管理者要起到管理只能，另外還應該實施互相監督的組內制度，對于出現的現象和人員要積極舉報，經查實要嚴肅處理。另外一方面，還應該杜絕利用危舊房改造謀取拆遷房款的行為，由于這種現象導致危舊房改造工作不能順利進行的比較普遍，主要還是由于監管不嚴造成的，因此，在某個區域危舊房改造的時候，有關部門應該提前做好預防工作，對于涉及的工作人員進行思想教育，并且要及時檢查，做好監督工作，防止問題的出現。
3.2 提高人民意識，加大宣傳力度
對于農村危舊房的改造，應該引起政府的重視，由于農村區別于城鄉的特殊性，在改造的時候要和人民做好溝通工作，不能出現強拆現象，對于危舊房改造涉及的程序、手續以及要求要向群眾做以說明，對于涉及的群眾要及時進行溝通，對于他們存在的疑問要及時進行解釋說明，困難要及時解決，真正讓群眾深入了解危舊房改造。另外在平時，也應該加強宣傳工作，使得農民可以意識到危舊房改造的重要性以及好處，對于符合危舊房改造的群眾，領導工作小組要組織人員盡快幫助他們完善改造手續，確保他們能盡快取得合法的手續，這樣一來也可以確保危舊房改造順利進行，降低改造困難度。
3.3 規范改造程序，加強監督作用
危舊房改造雖然不是新建工程，但仍然要經過一系列的審批工作，在改造工作審核通過之后才可以進行，為了保證危舊房改造合法合理性，在危舊房改造的時候有關部門要加強操作規范，加強監督作用，對于未經批準改造私自改造的，根據有關規定，必要的時候要進行拆除。另外，在改造的過程中，對于可能出現擴建、升層，不按規定改造，私自加大建設面積的情況，要進行責任落實到人，明確監督管理人員，在改造的過程中應該實時監督，對于出現的違規現象要及時制止并進行上報，對于在改造中出現問題的，要追究負責人的責任，明確責任化的目的就是為了每個改造對象都可以按照有關規章制度進行。
4 結束語
綜上所述，通過危舊房的改造，不僅可以保障人民生命財產安全，也是城鄉一體化建設的重要部分，但是在具體的實施過程中卻因為種種因素導致了各種問題的產生，包括執行政策問題、人民意識問題和未批先建現象較多等，面對這些問題，有關部門應該引起重視，并針對這些問題要做出具體的改進方法，做到提高政府職能，規范改造工作、提高人民意識，加大宣傳力度和規范改造程序，加強監督作用，通過這些對策措施，真正提高危舊房改造工作質量，逐步構建具有特色的、充滿生機和活力的危舊房改造機制，實現“住有所居”的目標和要求。
參考文獻：
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孔銘：在我看來，這次股權收購很有價值。我查閱了相關資料，萬忠公司是一家以廢舊電子電器回收利用為主營業務的再生資源綜合利用型企業，地處京津冀金三角中心，具有較為明顯的區位優勢。公司具備《廢棄電器電子產品處理資格證書》，核準產能為年處理各類廢棄電器電子產品230多萬臺。
另外，據有關部門統計，河北省每年舊家電的淘汰量約8000多萬臺、舊家具每年2000 萬件、舊機械設備900萬臺、報廢汽車兩萬輛。目前河北省的處理產能遠遠不足，因此只要渠道商能夠很好的對接，投產的產能就能夠迅速達產貢獻業績。桑德率先布局于河北地區固廢產業，搶占先機，將其影響力輻射到京津冀地區。
《動態》：在此之前，桑德環境還與河北保定市人民政府簽署了《保定靜脈產業園戰略合作框架協議》。孔老師能否簡單介紹一下？靜脈產業園模式的意義何在？
孔銘：本次《保定靜脈產業園戰略合作框架協議》中規劃建設 “一園兩區”的靜脈產業園模式，即固廢處理處置園區和再生資源回收利用園區，項目總投資約30億元。
此次簽訂的雖然只是框架協議，目前還未就合作事項制訂具體實施計劃和方案，但是對于桑德的戰略發展意義重大。據我了解，保定市政府將支持公司在保定市投資建設保定靜脈產業園，參與環衛市場化作業和城鄉環衛一體化項目，支持公司在保定市投資城鄉一體化系統項目，采用專業化、市場化運營管理模式，逐步建立街道清掃、保潔、垃圾收集轉運以及終端處理處置的城鄉環衛一體化運營模式。如果后續框架協議能夠順利執行，將有利于公司在全國推廣固體廢物資源化綜合利用處置業務。
《動態》：作為“老牌”的環保公司，桑德環境多年來凈利潤增速始終保持著較高水平，雖然市場普遍擔心其增長的持續性難以維持，您如何看待這個問題？
孔銘：在我看來，公司依然具有較強的持續增長能力。相比以“資源”+“資金”為核心驅動的市政領域，市場化程度更高的再生資源和危廢處置行業更適合民企。我認為，公司今年來加速布局再生資源、危廢處置行業，并逐步整合市政清運行業，環保大平臺日臻完善。
同時，桑德環境的BOT項目進入實施高峰，固廢工程迎來業績釋放。我查閱了相關數據，截至2013 年底，公司簽訂特許經營權市政固廢處理項目總處理能力接近15000噸每天，多數項目均處于建設期，未完成工程規模達到70億元，而2013年僅結算6億元左右，上述項目估計在2014-2016 年陸續完成。
另外，桑德通過收購年處理廢棄電器電子產品80萬臺的河南恒昌、湘潭市報廢汽車回收公司開始布局資源回收再利用行業。我認為公司收購河南恒昌、湘潭市報廢汽車回收公司僅僅是公司進軍資源回收利用產業的開始，后續公司仍將繼續在這一領域采取兼并收購或者擴大產能的方式搶占市場。
《動態》：長期以來，桑德環境的業務重心均放在垃圾焚燒處理上，在垃圾清運業務方面，公司是否有相應的規劃與目標？
孔銘：有的。今年3月份河北省遷安市人民政府與桑德環境簽署了《遷安市城鄉垃圾清運焚燒一體化BOT項目特許經營協議》，遷安市人民政府確定桑德為遷安市城鄉垃圾清運焚燒一體化BOT項目的投資、建設、運營及維護的承擔人，授予桑德在遷安市成立的項目公司具體從事遷安市城鄉垃圾清運焚燒一體化特許經營許可業務。
此項目著力打造城鄉垃圾清運焚燒一體化，對公司涉足垃圾清運業務具有重要意義。我從相關資料中了解到，此次中標的遷安市城鄉垃圾清運焚燒一體化BOT項目先期進行處理規模為400噸每天的一期項目建設，預計投資2億元，同時配套建設處理規模為400噸每天的生活垃圾中轉運輸項目，該項設施預計投資為3335萬元。
該項目較前期的垃圾焚燒發電項目新增了垃圾中轉清運業務，在我看來是公司全力打造固廢處置全產業鏈的充分體現，未來該項目的建設實施將有利公司樹立固廢項目區域示范效應，持續涉足垃圾清運業務，將對公司在華北地區的項目開展產生積極影響。
《動態》：今年以來公司在固廢業務方面加大投入，那公司訂單狀況是否與投入相匹配呢？
〔關鍵詞〕成渝經濟區；區域行政法制；區域行政法治體制；區域規劃
〔中圖分類號〕D922.11〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2012）03-0072-04
《成渝經濟區區域規劃》的出臺，是國家推動科學發展、加快轉變經濟發展方式的重要戰略部署，對于深入推進西部大開發，發展內陸開放型經濟，構建長江上游生態安全屏障，促進成渝兩地協調發展，優勢互補，承東啟西，均衡發展具有重要意義。充分認識《成渝經濟區區域規劃》的法律屬性，解決落實《成渝經濟區區域規劃》的行政法治的關鍵問題，努力建構成渝經濟區區域法治一體化的行政法治體制，對于促進成渝經濟區區域經濟健康發展、社會管理和諧協調，改善并保障成渝經濟區政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責同樣具有重要意義。
一、充分認識《成渝經濟區區域規劃》的行政法制屬性從行政法學的角度看，成渝經濟區區域規劃具有以下特征：
（一）《成渝經濟區區域規劃》行政法制的統一性
法制統一原則是現代法治國家所提倡和遵守的一個重要原則，包括避免法律中的矛盾；法律普遍得到遵守。首先是合憲性原則，即一切法律、法規、規范性文件以及非規范性法律文件的制定，必須符合或者不違背憲法的規定。從國務院《關于成渝經濟區區域規劃的批復》和發改委通知看，不與憲法及其《城鄉規劃法》相抵觸。其次是下位法的制定必須以上位法作為依據，否則該下位法不具有法律效力。因此，成渝各級政府在制定落實成渝經濟區區域規劃實施方案的地方性法規、規章以及包括規劃在內的規范性文件時，必須嚴格遵守《成渝經濟區區域規劃》的規定，不得與國務院批復的《成渝經濟區區域規劃》相抵觸。再次，同一類法律文件、各法律部門之間的規范性法律文件不得相互沖突、抵觸或重復，應該相互協調和補充。
（二）《成渝經濟區區域規劃》行政法制的權威性
沒有法制權威就沒有秩序。切實維護成渝經濟區規劃法制的權威，需要成渝各級行政機關嚴格依規劃法制而行政。由于傳統的依政策行政的歷史慣性，我們可能把批復與規劃看成是政策性文件，或者看作是規劃的技術性文件，因而忽視規劃法制的權威性。而政策具有易變性，法制才具有穩定性。政策可以隨著形勢的發展變化而隨時調整，法律制度則一般不輕易立改廢?！冻青l規劃法》第七條就明確規定：“經依法批準的城鄉規劃，是城鄉建設和規劃管理的依據，未經法定程序不得修改” 。從法制角度上，《成渝經濟區區域規劃》不僅僅是一個技術文件，有學者對行政規劃持“法規命令說”觀點。這種觀點認為，行政規劃產生的法律效果，具有針對不特定多數人的抽象效果，與法規命令所具有的效果相同〔1〕，因此必須維護法規命令的權威性和執行力。
（三）《成渝經濟區區域規劃》行政法制的確定性
行政行為的確定力，是指有效成立的行政行為，具有不可變更力，即非依法定理由和程序，不得隨意變更或撤銷和不可爭辯力?！冻捎褰洕鷧^區域規劃》作為指示性和抽象性的行政規劃行為，對于國務院和發改委本身而言，非依法定理由和程序，不得隨意改變行政規劃行為內容，或就同一事項重新作出行為，即使根據需要對規劃進行完善修編，也得由發改委牽頭，并及時將實施情況向國務院報告。對于行政相對方的成渝經濟區各級政府而言，是法規命令，不得否認行政規劃行為的內容或隨意改變行為內容，非依法定理由和程序，也不得請求改變該行政規劃行為。成渝經濟區各級政府必須嚴格遵守、服從和執行，完整地履行行政規劃行為的內容或設定的義務，不得違反或拒絕。否則，就要承擔相應的法律后果。
因此，只有充分認識成渝經濟區區域規劃法制的法律屬性，才能尊重其統一性、權威性和確定性，從而自覺維護成渝經濟區規劃法制的權威，保障成渝經濟區的健康發展；才能保障打破各自為政、獨立區域經濟的行政藩籬，才能改變區域城市同質、產業同構、重復建設、惡性競爭等區域與市場分割現象，才能促進市場機制、區域經濟一體化和城鄉統籌、綜合配套改革。
二、落實《成渝經濟區區域規劃》需要解決的法治問題區域經濟一體化，需要法治一體化來保障?！冻捎褰洕鷧^區域規劃》關于經濟發展版圖的圈定，并不意味著川渝各地方政府管理轄區及其職權的行政版圖的超越，也并未改變川渝各地方政府以地方政府財政為利益核心，以屬地管轄、事務管轄、級別管轄為手段等特征的經濟活動的行為主體、利益主體和競爭主體的多重身份。要徹底改變政府行為的超強自利性，模式復制性、產業同構性的重復建設和“口水戰” 現象，尚需要解決以下行政法治問題。
第一，需要中央政府統一的法制權威
