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[關鍵詞] 村莊整治 規劃 內涵 協調 措施 探析
[中圖分類號] TU982.29 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2013）05-0011-01
隨著我國經濟的迅速發展和現代化建設的不斷完善，建設社會主義新農村在十六屆五中全會上再次被提出，以新的理念指導又一次的農業、農村、農民問題的改革是我國當前的重要任務。村莊是社會主義新農村建設的基本，村莊的狀況反映了三農的發展狀況，想要有更好的發展就必須對村莊進行良好的整治，做好根本規劃和建設。村莊整治規劃已經成為了推進我國新農村建設，解決我國新農村問題，促進我國新農村發展十分重要的途徑。村莊整治規劃就是要在較短的時間內是農村的村容村貌和生產生活條件得到一定程度的改善，它的內涵十分豐富，主要包括村莊土地利用規劃、村莊建設規劃以及村莊發展規劃等等諸多方面的思想和內容，是結合多個規劃的綜合體。當前我國的村莊在發展過程中存在的問題主要集中在基礎設施配套、道路設計、建筑規劃、用地布局以及產業發展等等多個方面，產生問題的根源就在于缺少一定的村莊政治規劃工作。雖然我國的村莊建設規劃、村莊土地利用規劃以及村莊發展規劃自身所具有的獨立性很強，但縱觀我國整體的村莊整治規劃，這三者是一個統一體，相互聯系并且相互依存、相互協調。下面，筆者就探析村莊整治規劃的內涵與協調。
一、村莊整治規劃的內涵
村莊的整治規劃必須要強調人本的思想，借助當前新材料、新觀念以及新科技，創造出一系列立體化空間以及聯系空間，對各個階層人以及各個年齡人的需求進行考慮，提供不同趣味以及不同性質活動空間的場所，為人們創造出一個休閑和舒適的家園。從村莊整治規劃思想出發，這是更高層次上的規劃，這一思想不僅僅體現出了村莊發展的思想，又將建設規劃以及土地利用規劃融入到其中，包含了村莊建設規劃、村莊土地利用規劃以及村莊發展規劃。具體來說也就是結合村莊自身的自然條件，實施整體功能布局、環境面貌整治、建筑形體特色整理以及基礎設施配套等等設計。村莊整治規劃必須要為村莊近期整治以及村莊遠期發展提供實施策略以及方向，進而形成近期建設、規劃布局以及構思策劃三位一體的規劃體系，使得農村規劃更加具有可行性以及連續性。與此同時，還要很好的體現出城鄉互動的思想，城鄉互動、統籌城鄉、以城帶鄉三者相互促進和協調發展，實現城鄉掛鉤。村莊整治不僅僅是整治的規劃，更多的是治理。治理必須要從問題的角度出發，發現問題，進而從長遠的角度出發，對問題進行解決，實施規劃的整治工作。新農村發展的村莊整治規劃又可以分為發展規劃和建設規劃，二者缺一不可。
1.村莊整治的發展規劃
村莊整治的發展規劃就是指在建設社會主義新農村、進行村莊整治的過程中，要明確村莊發展的主要方向。村莊整治規劃的最終目的就是為村中的居民提供一個有良好的居住環境、良好的經濟來源及良好的教學條件，按照他們的所需來規劃發展。不同村莊由于地理位置、自然風景的不同，有著獨特的人文風俗和獨特的鄉土特色，人們的生活習慣不一樣，所需自然也不盡相同，根據村莊的具體情況確定發展方向是十分必要的。一些鄉土特色突出的地方，對其發展進行規劃時可以針對它的特色進行規劃引導，如保護古村的建筑文化發展旅游業、發揚特色手工業和土特產等；在適宜種植業的地區大力發展合適的農作物種植，在適宜養殖業的地區大力發展畜牧養殖業等，利用現有的資源，因地制宜進行建設發展。有了明確的發展目標，在規劃具體項目時就要根據發展所需進行規劃，使之有目標、有規則地進行。
2.村莊整治的建設規劃
村莊整治的建設規劃就是指在建設社會主義新農村、進行村莊整治的過程中，要明確怎樣建設、建設怎樣的適合時展的新型農村。對村莊進行整治建設必定會涉及到對村莊各種格局的重新規劃問題，交通道路、活動場所、排水灌溉等都是需要認真思考的問題。農村普遍存在道路設施差、綠化面積少、垃圾雜物亂堆亂放等問題，建設新型農村需要我們對這些進行新的規劃。根據村莊的交通運輸需要，開設新的道路，清理整治臟、亂、損壞的路面；在耕地范圍外，植樹造林防沙防塵，屋旁路邊種植花草樹木使生活環境清新美麗；管理雜物、廢棄物的對方，合理處理無用垃圾，營造一個干凈、整潔的生活空間，這些都是村莊進行建設規劃時應該重點考慮的問題。
二、村莊整治規劃協調措施
整治村莊的過程中，無論是發展規劃還是建設規劃都離不開土地。土地是人們生產生活的基礎，耕地作為土地中的優先資源是農村生產的基本，合理開發和利用土地資源是農村經濟發展和社會穩定的重要保障。在村莊的整治規劃中，既要做好發展建設又要保證合理的土地資源利用，就需要這二者相互結合、相互協調，對規劃進行全方面的整體協調。
1.村莊發展規劃要和土地利用規劃相協調
土地資源是有限的，土地利用規劃的用地布局必須要圍繞著村莊規劃具體的要求以及目標來實施，主要體現在為了實現農村環境保護以及大力發展養殖業的目標，在土地利用規劃的過程中，必須要注重將養殖用地及時安排，養殖用地必須要做到合理選址，避免對于空氣以及生活用水產生污染，在必要的時候，要對原有養殖場所實施拆除，這從本質上體現出了農村發展規劃目標用地。除此之外，要發展村莊企業，村莊企業的不斷發展已經關系到了村莊經濟的發展，企業存在于村莊的生活區之內，在自身的發展過程中也受到了一定限制，需要將企業規模擴展，產業的用地也有所欠缺，從本質上會導致村莊土地利用規劃和村莊產業發展之間存在矛盾。所以，在村莊土地利用規劃的過程中，必須要遵循生活區和村莊生產區之間分離的原則，將生活區和生產區進行單獨規劃，使新農村建設既能提高人們的生活水平又不影響人們的正常生產所需。
2.村莊建設規劃要和村莊土地利用規劃相協調
村莊的土地利用規劃和村莊自身的建設規劃之間是相互協調以及相互影響的，主要針對村莊建設用地而言，村莊建設將村莊建設的規劃作為一定的參考，那些缺少建設規劃的村莊不僅僅布局混亂，影響到了村莊中的景觀，更加影響到了村莊規模經營以及土地集約利用，所以，村莊的建設規劃必須要和土地利用規劃相互協調，土地的利用規劃自身必須要結合土地規劃區域之中自然的條件，對村莊土地利用適宜性進行分析，實施更多建設規劃必須要在細節方面來實施調整，和規劃目標相互結合，對規劃用地范圍里面已有風景資源進行調整，使得村莊的景觀能夠融入到其中，由此可見，合理土地利用規劃能夠引導村莊建設的規劃，村莊建設必須要將土地利用規劃作為控制，并且要嚴格按照村莊發展規劃需求實施漸進式開發以及合理開發，嚴禁出現大規模建設。
三、結語
本文中，筆者首先對村莊整治規劃的內涵進行了闡述，接著又從村莊發展規劃要和土地利用規劃相協調以及村莊建設規劃要和村莊土地利用規劃相協調這兩個方面對村莊整治規劃協調措施進行了探討。村莊整治是新農村建設的重點，目的是使農村的村容村貌和村民的生活水平在短時間內達到一定程度的改善。在整治規劃過程中，我們必須統籌村莊發展的客觀要求，根據村莊具體的地理位置、土地資源、人文風俗等情況，進行合理的發展規劃和建設規劃；做好新農村建設的基礎工作，將村莊整治規劃與村莊土地資源的利用相互結合和協調是我們促進農村全面、長期發展的關鍵之所在。
參考文獻
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關鍵詞:土地利用規劃;城鄉一體化;創新
中圖分類號:F301.2文獻標識碼:A
推進城鄉一體化,統籌城鄉發展是全面建設小康社會的內在要求。黨的十七大和十七屆三中全會在新的歷史起點上明確提出統籌城鄉發展,推進社會主義新農村建設,要求建立以工促農、以城帶鄉長效機制,形成城鄉經濟社會發展一體化新格局,以促進國民經濟更好更快地發展。城鄉一體化建設包括布局一體化、產業一體化和社會保障一體化等,其順利實施需要各相關職能部門的積極參與。作為與之聯系較為緊密的國土管理部門,需發揮其重要的促進作用,在新一輪土地利用總體規劃修編當中統籌考慮城鄉一體化建設問題,通過城鄉用地結構及布局的有效優化來引導城鄉一體化建設發展。
本文主要從土地利用規劃與城鄉一體化建設的關系分析入手,提出新一輪規劃修編創新的思路和主要目標,并就如何在新一輪規劃修編當中推進城鄉一體化建設提出針對性政策建議。
一、土地利用規劃與城鄉一體化建設的關系
(一)土地利用規劃保障城鄉一體化建設用地,引導城鄉合理布局。作為統籌區域范圍內土地資源利用的綜合性規劃,土地規劃是城鄉一體化建設的重要指導,也是城鄉一體化建設的重要保障,其中土地利用總體規劃更是城鄉建設、土地管理的綱領性文件。城鄉各項建設占地都需要符合規劃,通過各項用地審批程序。土地規劃對各類用地均有布局和指標安排,一方面通過用途管制使得各類用地用得其所;另一方面在年度計劃中給予用地指標安排。把城鄉建設中涉及到的拆舊建新、各項基礎設施用地一一進行合理布局,節約利用,盡量安排不占用耕地和基本農田,保證了經濟社會發展和資源保護雙贏。土地利用規劃是城鄉建設發展的前提,對區域土地利用起到了不同的指導效果,也對城鄉一體化建設起到了重要的推動作用。
(二)城鄉一體化建設體現了優化布局、集約用地的規劃指導思想。城鄉一體化是城市發展的一個新階段,就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體,統籌謀劃、綜合研究,通過體制改革和政策調整,促進城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展的一體化,使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。城鄉一體化是縮短城鄉差距,實現城鄉協調發展的重要戰略之一。
目前,城鄉一體化建設的重點之一為新農村建設。在國土資源部出臺的支持社會主義新農村建設的六項措施當中,也把“加強農村用地規劃和管理,大力推進節約集約用地”放在了第一位。用地布局優化和集約用地是新一輪規劃的重要指導思想,建設用地布局講求集中集聚,建設用地需求注重內部潛力挖掘。新農村建設內容之一就是將農村居民點向中心村集中,完善農村基礎設施,通過集中生產生活建設為農民增收,同時也改善農民生活的環境。因此,城鄉一體化建設也充分體現了新一輪規劃布局優化、集約利用的指導思想。
綜上,土地利用規劃與城鄉一體化建設之間是一個相互促進的互動關系。土地利用規劃的編制與實施可以推進城鄉一體化建設,城鄉建設又好又快發展則將規劃落實到實處。
二、創新新一輪土地利用規劃,服務于城鄉一體化建設
(一)合理安排城鄉建設各項用地指標。在現行土地利用規劃中,地方建設用地指標高度集中在城市,以城市為重點層層預留指標,真正落實給農村的指標就寥寥無幾、甚至沒有。這樣,一方面阻礙乃至限制了農村各項非農建設的發展;另一方面也使得部分農戶建新住宅用地不足,導致違法亂建現象相對嚴重。
在新一輪規劃修編中可改變原來指標過于向城鎮傾斜的局面,考慮在建設用地指標中單列一塊指標專項用于新農村建設,切實保障新農村建設的用地需求,特別是農村基礎設施用地,即農村的飲水安全、農田水利、鄉村道路、能源等基礎設施建設以及教育和衛生等公共事業用地,在規劃中應予以重點保障。此外,在預留新農村建設用地指標時,應從農村經濟社會協調發展、保護耕地、村容整潔、方便生活等方面出發,通過全面了解、仔細盤算,對新農村建設將來用地數量與類型進行科學合理的預測,避免重走鋪攤子的老路,以體現節約、集約用地的要求。
(二)引導新農村建設合理有序布局。現行土地利用總體規劃或城鎮總體規劃通常著重考慮城鎮規劃區范圍的用地,而對農村土地的具體利用布局無詳細的規劃,只有一個概略的規模控制。由于村莊土地規劃的缺位,農民往往在老宅附近或自家承包地中選址建房,這也是造成村莊用地盲目無序發展的一個重要原因。
新一輪規劃修編可合理安排居民點的數量、布局和規模,改善村莊內部環境,引導村民合理建房,避免村莊的不合理擴張。對于不同類型的村莊改造與建設采用不同的控制手段:(1)對于現有村莊的改造,要在指標上給予適度傾斜,安排一定數量的用地指標保證其順利實施,布局上要符合鎮村布局規劃,盡量向中心村莊集中;(2)對于新建設的居民點,要嚴格控制其規模,布局以集約節約、交通便捷等為原則;(3)對于規模較小的村莊,要考慮劃入村鎮建設控制區逐步拆并,遠期規劃復墾為農用地,區內建筑物在拆除前只能維持現狀,不得改建和擴建,需要更新時,應集中到村鎮建設用地區建設。通過以上因地制宜的村莊規劃模式,引導新村鎮建設合理布局。
(三)進一步完善土地利用總體規劃指導下的各專項規劃。土地利用專項規劃是建立社會主義新農村建設長效機制的重要組成部分,包括開發整理、復墾整治、保護等許多方面,加強土地開發整理、城鄉建設用地增減掛鉤等規劃,將會更有力地促進社會主義新農村的建設。
在土地開發整理規劃方面,要進一步深化土地整理的規模與布局等內容,具體明確農村居民點用地保留與拆舊的范圍,確保耕地總量動態平衡目標能夠落到實處。
在城鄉建設用地增減掛鉤規劃方面,可以針對各地區位、經濟發展水平和農村居民點現狀特點的不同相應采用不同的農村建設用地整理模式:(1)靠近鎮區的地方,可以采用城鎮化模式,即結合農村城鎮化進程的推進,選擇靠近鎮區且有條件的地區對分散的自然村實行整體搬遷,有步驟、有計劃地向城鎮聚集;(2)遠離鎮區的僻遠區域,可以采用中心村模式,即結合農民新建住宅、拆除舊住宅等需要,使農民逐步搬遷到中心村。通過不同類型的整理模式,使城鄉建設用地增減掛鉤更具針對性和有效性。
(四)加強與相關規劃的銜接,服務于城鄉一體化。土地規劃在城鄉一體化建設推進過程中起著重要的作用,該規劃本身也需要與其他一些規劃進行“無縫對接”,才能靈活運用,真正發揮其引導作用,妥善處理好城鄉發展與用地的問題。一是與主體功能區劃相銜接。在用地布局上符合國家發改委提出的優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能分區;二是與城鎮體系規劃相銜接。規劃當中建新區應該安排在城鎮和村鎮規劃區范圍內,土地利用規劃指標分配可有所傾向,確保“兩規”中村鎮建設規模協調一致,從而有效促地進城鄉發展建設;三是鎮村布局規劃相銜接。對于農村建設用地區的安排要充分考慮鎮村布局規劃,在空間布局上遵循鎮村布局規劃的布局要求。同時,在規模上本著實事求是的原則,依據拆遷戶數、人口數、土地利用條件、建設強度等,科學合理地確定保留和新建的農村居民點的面積,提高農村居民點用地的集約利用水平。
三、結論
綜上所述,新一輪規劃修編當中可以積極從城鄉一體化建設用地的指標和布局、不同類型規劃的引導作用以及不同類型規劃之間的銜接進行考慮,嘗試新的思路與做法,為真正實現“交通便捷、居住集中、用地集約”的城鄉一體化風貌打下良好基礎。
(作者單位:1.南京地鐵房地產開發分公司;2.無錫市房冠房地產評估交易有限公司)
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土地是人類賴以生存和發展的最寶貴的資源，也是一種不可再生資源。人類在生產生活中通過根據土地的質量情況來協調安排土地的使用價值，這個過程稱為土地利用。充分合理的利用土地資源以及協調處理好土地資源和人類的生產生活關系顯得極其重要，為此土地利用規劃則應需而產生。土地利用規劃是在充分了解和掌握土地資源的性質、規模、容量和承載力前提下，并結合社會綜合環境和自然環境，對土地資源做出行之有效的利用并賦予土地價值的過程。其目的在于更好實現土地資源利用效益和滿足人們的生活、生存、生產需求，從而能夠達到資源的可持續利用。廣西賀州市八步區仁義鎮龍珠村作為賀州市新農村建設的典型事例，其土地利用規劃在適應“美麗廣西，清潔鄉村”政策方案實施中，得到了科學有效的規劃和利用，能夠充分的發揮土地的作用，為當地經濟、人文的發展提供了有力保障。
二、龍珠村土地利用規劃的變化走向
1、農村的城鎮化趨向
隨著農村土地利用規劃的變化以及人口的增加，深刻的改變了傳統農村的地域結構。農村的領域逐漸擴展，并形成一定的商業小圈，廣大農村地域凝聚起大量的新興小城鎮。此外，原有的城鎮街道隨之農村規劃用地的延伸也得到了拓展，使得城鎮、街道與農村新興小城鎮相互接軌，形成片狀、條狀、帶狀分布使得農村向城鎮化方向發展。
2、農村村民的非農化轉向
在政策背景下農村建設用地的擴大化，使得農村工業化的發展，特別是農業機械化的普及，與此同時，耕地面積的下降解放了生產力，推動了農村大規模剩余勞動力的轉移，但主要是年輕力壯、較高素質的農業生產力轉移。轉移朝著外出務工方向發展，并且能夠有效的增加農民的個人收入，逐漸的提高自身的生活水平。在住房建設等方面趨向于城鎮聚集地發展，引發農民的居住地向城鎮推進，農民脫離了農業生產，使農民身份發生轉變。就從事的生產生活來看，該村的耕地逐漸的開始以規模化耕作，實行土地承包。村民轉讓出使用權，轉向從事工業生產或者從事商業活動，脫離了土地開始以商人和工業生產者的身份謀發展。在農轉非的過程中，了解到在一個家庭中由之前的1個人從事商業或者工業生產活動增加到3個人從事此類活動。此外，在居住地上越來越多的村民轉向城鎮或市區置業，該村30%以上的家庭在城鎮或市區擁有自己的用房，農村居民呈現向城鎮居民的地域上轉變。
3、農村產業的工業化走向
在該村土地利用規劃中，農村建設用地的增加，主要用于農村產業的發展上，農村農用地向工業建設地和農產品規模化生產上。使得該村由單一的農業經濟變成了多元化發展的經濟結構，同時推動了農村工農商的發展，間接或直接使農用地轉變成為工業用地、建設用地等非農形式，大大的推進農村產業向工業化方向發展進程。通過農村土地利用規劃在此背景下該村的產業布局上出現了塊狀分布，在產業結構上第一產業與二、三產業并重。農村中涌現出磚廠、石灰廠、木材加工廠、食品加工廠、打火機制造廠等，隨著工業化的發展也上出現了文化投資、餐飲服務等相關服務產業的發展。
三、龍珠村土地利用規劃的效益
1、產生良好的生態效益
土地利用規劃的生態效益是指在開展土地利用規劃過程當中形成與自然界生態之間在相互碰撞、相互摩擦之間，以至人類的土地利用方式與自然界生態逐漸融合和相互作用后所產生的積極有效影響。該村在進行土地利用規劃中，有效的結合了“清潔鄉村，美麗廣西”這一有利政策，對村里的綠化用地進行調整規劃，從建設用地的美化、綠化到居住地的美化、綠化使得村容村貌變得更加的整潔有序，有效地改善了農民的生活環境、改善農民生產生活。由此可見，土地利用規劃的變化能夠引起生態系統服務價值的變化。
2、提升了經濟效益
土地利用規劃的經濟效益體現在土地利用規劃中對人類所產生的經濟價值。在規劃的過程所需的成本與所產生的總價值之間的關系，能夠衡量出在利用規劃中是否體現其規劃的合理性和科學性。該村的土地利用規劃使農村向城鎮化推進、農村產業向工業化發展、農民向非農化轉變，可以清晰的了解到該村的土地利用規劃能夠促進當地農村經濟的發展和人民生活水平的提高。土地利用規劃所帶來的生產總值遠遠大于規劃成本，實現其應有的經濟價值。
3、取得明顯的社會效益
土地利用規劃的社會效益主要表現在對社會的發展進步，對物質文明和精神文明建設的影響。土地利用規劃需要對當地社會的中長期發展做出積極有利的影響，利用規劃理念去引導和鼓勵整個社會的發展方向和人民訴求。該村通過土地利用規劃在建設用地和綠化用地的實際利用中建設“十個一”（一室、一會、一隊、一網、一景、一長廊、一場地、一基地、一品、一標兵）來引導當地村風民風的發展，不斷地提高農村的精神文明建設水平。此外，在土地利用規劃的決策程序上，采取民主決議和村規協議等方式，使當地村民的民主權益受到的保障，增強村民參與自治的意識。
四、關于土地利用規劃的建議
1、堅持人與自然的和諧發展，創建生態和諧美麗新農村
農村土地利用規劃是一個綜合性的工程建設，需要顧及當下的同時還要考慮長遠之計，考慮到國計民生。通過運用規劃手段完善農村的基礎設施建設可以調整產業結構，促進農村經濟的發展，人民收入的提高。治理農村的衛生死角和改造農村土地流失坡地、堤壩、可以建設好整潔干凈美麗的農村，保持好農村的生態平衡。修繕和修建農村的文化娛樂場所，可以促進農民生活方式的轉變，改善農民的生活條件，潛移默化的改變農民的世界觀、人生觀、價值觀，為農村的可持續發展提供有利經濟基礎和文化保障。
關鍵詞：農村；宅基地；城鄉規劃
中圖分類號：DF59 文獻標識碼：A
文章編號：1009-0118（2012）08-0072-02
一、宅基地使用概述
宅基地使用權制度是宅基地使用的重要依托，根據我國《物權法》規定，宅基地使用權，系指“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”而有關其取得、轉讓、行使等具體內容，《物權法》沒有再作詳細界定，而以指引性規范指向土地管理法等法律及其他國家有關規定。
按照有關規定，農村集體經濟組織成員可以申請宅基地，無償無期限擁有并用于住宅及其附屬設施建設。宅基地申請單位為“戶”，一戶只能擁有一處宅基地。該處宅地的面積受到限制，不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農戶向集體經濟組織就宅地的面積與位址提交申請，獲得集體經濟組織肯定后，經鄉（鎮）政府審核、由縣級政府批準。有關情況需經過于本集體經濟組織或村民小組張榜公示、聽取其他成員意見，涉及占用農用地的應按照有關規定另行辦理農用地轉用審批手續。宅基地上的住宅，可以出賣、出租的形式讓予本集體經濟組織內部符合宅基地分配條件的其他成員，但出賣出租住房后的農戶再申請宅基地的，不予批準。另外，本集體經濟組織成員之間可以置換的形式交換宅基地。
如上而言，宅基地使用權無償、無期限，兼且批準程序較為復雜、權利行使受到較多限制，凸現其社會保障之功能。
二、宅基地使用現狀
（一）宅基地使用無秩序
當今同一集體經濟組織內部，宅基地相對集中，除極個別零星散落在農地之間外，絕大多數都集中于區分與本集體經濟組織農業作業區域之地段。然而，農村住宅建設混亂的情況十分普遍。
從個體層面看，農村居民盲目追求住宅規模，為了在有限的宅基地上建筑盡量大面積的屋舍，平面上，一味壓縮院落大小，甚至擠占公共空間；縱向上，盡可能追求樓房高度。在筆者家鄉——廈門市同安區洪塘鎮某村，這種情況十分普遍，同樣的情勢在筆者走訪的同安區幾個鄉村亦相當常見。
從宏觀層面看，由于缺乏預見性地計劃，住宅集中區域往往密布住宅，但乏以配套公共設施。一塊農村土地，即可能是潛在的住宅建設用地、也可能是潛在的公益設施建設用地。但是，由于規劃、資金等方面的原因，相對于住宅、住戶而言，鄉村公益設施很難具備其應有的規模，遠不能滿足廣大農村居民衛生、教育、醫療、交通、景觀、文化娛樂等多樣的生活需求；從數量上說，這些僅有的公共設施所能覆蓋的農戶范圍極為有限。
上述情況，嚴重制約了農村居民生活質量的提高。
（二）宅基地使用無效率
如前所述，由于農戶“一戶多宅”、超限建房的現象在一定程度上存在，一定數量的農村宅地處于閑置狀態。
“目前全國2.4億畝村莊建設用地中，空心村內老宅基地閑置面積占10%-15%，宅基地的閑置使大量的可耕土地被白白浪費。”“據北京的一個認真抓宅基地管理的鎮自查，發現‘超批多占戶’占57%，‘私搭亂建戶’占8.3%，‘建新不拆舊戶’占3. 5%，各項違規累計所占面積達宅基地總面積的59%。” “我國東部發達地區農村中大約有5%—10%的農村家庭已經在省城、縣城和眾多的建制鎮定居并購買了商品房。”
三、宅基地使用與城鄉規劃
改善宅基地使用情況，首先應當落實增量管控，其次考慮推行存量調整。解決宅基地使用過程中存在的問題，土地利用規劃是重要的突破口。致使使用無秩序、使用缺乏效率的原因是多方面的，而相對于個別程序——諸如法律責任、登記——的規定態度曖昧，規范執行上的不力、尤其是相關審批流于形式產生的不利影響顯得更為突出。該情況當然與基層執法力量薄弱不無關系，但審批標準乏于全面之問題，應得到更多的重視，而土地利用規劃可以很好的補全該方面的不足。
土地利用規劃指的是“對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協調組織的綜合措施。”我國土地利用規劃體系，按等級層次可分為土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃；按照行政區域單位，分為全國——省——市——縣——鄉五級土地利用總體規劃。我國《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第十一條規定，村莊、集鎮規劃，一般分為村莊、集鎮總體規劃和村莊、集鎮建設規劃。土地利用規劃主要是宏觀和中觀層面的計劃，即留予具體個體足夠的自由空間，同時保證了國家政策目標的貫徹落實。可以說，充分發揮土地利用規劃的指引性作用，明確其在宅基地取得程序中的價值，促使宅基地審批有力化、有效化，是現行法律體制、財政格局下改善宅基地使用狀況最為切實可行的措施。然如今，該制度在此領域并沒有發揮其應有的作用。基層土地利用規劃存在著諸多問題。首先，鄉村土地利用規劃制定情況極不理想。其次，鄉村土地利用規劃編制不規范。編有土地利用規劃的鄉村，往往只確定數字，而不做區位、布局上的安排，這與《城鄉規劃法》第十八條要求的“規劃區范圍，住宅……等農村生產、生活服務設施、公益事業等各項建設的用地布局、建設要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產保護、防災減災等的具體安排……”的內容有很大差距，深度不夠、難以實施。
筆者認為，要使鄉村土地利用規劃與宅基地取得制度密切結合，發揮其在宅基地增量管控中應當起到的作用，應當做到以下幾點。首先，應當考慮將來城鎮發展規劃；其次，應當綜合考察土地的區位、肥沃程度、歷史使用情況及所處環境，結合用地需求，估計城鎮發展規模，確定農村居住區域的規模、位址和邊界，一般來說，農村居住區域應當在避開城鎮發展、以避免二次遷移的情況下接近城鎮；最后，居住區域內部的住宅用地范圍的確定，應當給公益設施留下必要的空間。
四、城鄉規劃視角下農村宅基地使用的展望
為充分釋放宅基地的利用潛力，如前文所述在落實增量管控之余，還應推行存量調整。大規模的存量調整有賴于大規模的宅基地整理，但是，當今農村基層群眾自治的政策安排，將給該類計劃的實施帶來不小的障礙。“自治”意味著財權、治權的相對自主。而財權的自主，一方面指代集體財產自主管理，另一方面則意味著相關費用獨立負擔。如今如農村集體的財政如項并不多樣，普遍依靠的承包發包所得甚為有限，這些收入在供給集體日常開支后，余項往往以現金的形式平均散予集體成員作為福利，很難承擔起諸如宅基地整理的大型公益項目的開展。故而，宅基地整理主要需依靠縣級以上政府主持開展。而在我國土地公有雙軌并行的背景下，為方便作為國家代表的地方政府對這些土地的支配，以征收的形式轉集體所有為國有難以避免，此時，整理后的土地則有非為農用之虞。農村宅基地整理往往與城鎮擴張同步發生或針密切相關，上述現象之間存在著較為緊密的聯系。
土地公有雙軌并行與與之相適應的農村基層自治，突出了城鄉利益的矛盾，已在一定程度上偏離了制度設計之初衷，對現行多數項目的開展造成了阻礙。筆者認為，集體土地的國有化將是趨勢，在此基礎上明確農用地、二三產業用地之區別，將助益于宅基地存量調整的開展。
參考文獻：
［1］任小興.談農村階層合理分化后我國宅基地使用權制度的完善［J］.商業時代,2011,(8).
【關鍵詞】三規合一、濱河國際新城、信息化、數據化
一、三規合一概念
將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃中涉及到相同內容統一起來，并落實到一個共同的空間規劃平臺上，各規劃的其它內容按相關專業要求各自補充完成，即為“三規合一”。
“三規合一”并非僅僅指一個規劃，主要指一個共同的空間，在規劃安排上互相統一，同時加強規劃編制體系、規劃標準體系、規劃協調機制等方面的制度建設，強化規劃的實施和管理，使規劃真正成為建設和管理的依據和龍頭。
二、背景研究
政策背景
1、2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》第二十二條：城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。
2、2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》第五條提出：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。
3、住建部2014年1月24日《住房城鄉建設部關于開展縣（市）城鄉總體規劃暨“三規合一”試點工作的通知》文件提出“以科學發展觀為指導，全面落實新型城鎮化的戰略要求，堅持以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化的原則，按照城鄉一體、全城管控、部門協作的要求，編制縣（市）城鄉總體規劃，實現經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”或“多規合一”，逐步形成統一銜接、功能互補的規劃體系。
4、國家新型城鎮化規劃提出 “多規合一”――《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》2014年3月印發。提出：加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。
地方實踐
2008年10月上海政府機構改革，原城市規劃管理局與原房屋土地管理局中的土地管理部門整合，組建上海市規劃與國土資源管理局，該機構的變革促成了2009年深圳市、武漢市的相關機構調整，“規土整合”一時成為2009年中國規劃管理領域和政府機構改革的熱點。
國家推進
2003年10月，國家發改委正式啟動了規劃體制改革試點，江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市成為首批六個試點城市。使基層規劃能真正成為“國家規劃體系的支撐點”。
隨后，“三規合一”的改革試點陸續在國內部分省市展開：2007年，重慶市城鄉總體規劃獲批并被確定為全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區，以此為契機，重慶市開始了統籌城鄉的規劃改革，2009年重慶市發改委開展了“四規疊合”綜合實施方案試點工作，除發展規劃、城市規劃和土地規劃外，生態環境保護規劃也被納入規劃協調的范疇，即空間開放的性質和強度要符合環境功能區劃的要求，更進一步的體現了規劃作為一個整體系統的開放性和協調性。
三、河南特色“三規合一”
1、以產業集聚區建設為基礎。
2009年4月，河南省委、省政府出臺了《關于加快推進產業集聚區科學規劃科學發展的指導意見》，對全省首批確定的180個產業集聚區進行調查，在掌握全省產業集聚區基本情況的基礎上，對產業集群生存狀況、發展條件、產業集聚區基礎設施、產業發展態勢進行對比分析，為省委、省政府制定產業集聚區發展政策，分類指導產業集聚區發展提供決策依據。
2、以“三規合一”為平臺，將產業集聚區規劃、土地規劃、城市規劃“三規合一”，這無疑是河南的創舉。河南省要求，一個產業集聚區不能超過3個主導產業，實現企業（項目）的集中布局。
3、以產城互動為依托。河南省通過產業集聚促進人口集中，依托城市服務功能為產業發展、人口集中創造條件，實現基礎設施共建共享，完善生產生活服務功能，提高產業支撐和人口聚集能力，實現產業發展與城市發展相互依托、相互促進。
四、鄭州市濱河國際新城存在的困境及建議
鄭州市濱河國際新城為中建（鄭州）城市開發建設有限公司建設開發的土地整理投資項目，位于潮河以南，107輔道以東，經南十五路及經南十四路以北，四港聯動路以西；政企合作，共同投資100億元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬遷、拆遷安置補償、安置房建設、市政基礎設施建設、水系及土地平整等。
1、存在困境：
目前開發建設過程中尤其前期手續辦理：紅線圖、設計條件、“一書兩證”、土地證等因規劃/土地主管部門標準的不統一、規劃管理部門分管方向不同存在較多困難；此外規劃部門與土地部門焦點不統一導致部分土地無法出讓。
困境1――用地矛盾、沖突：兩個規劃中建設用地的未交集片區造成土地用途管制的沖突，易造成管理混亂。
困境2――邊界管理的矛盾：不同主體同一對象邊界的差異不同規劃編制主體采用不同基礎數據導致邊界偏差。
困境3――管控精度的偏差：城市總體規劃與土地利用總體規劃采用不同測量精度，導致行政界線偏差。
困境4――規劃管理矛盾重重：
難以科學決策――審批決策中缺乏科學評判的空間管理信息基礎；
土地利用總體規劃的基本農田保護范圍與城鄉規劃的建設用地沖突，使得審批決策困難。
審批管理效率低――項目申報部門間缺乏信息共享；
進行建設項目申報審批時，所涉及的各個部門間沒有共享足夠的信息，使得審批效率較低。
部門各自為政――各類空間事權界線不清，缺乏系統劃定。
困境5――部門利益不同，發展底線和焦點問題認識不一：環保――環境為重；國土――供地指標和基本農田保護；規劃――城市建設指標；工信――工業發展為重；旅游――旅游提升為重。
困境7――缺乏系統的空間管制措施：空間事權交叉處理缺乏依據――相互推諉；
空間管制要求缺乏系統全面梳理――未全覆蓋、難準確定位、標準不一仍然存在。
2、濱河國際新城的建議
從河南省實施“三規合一”的效果來看，以產業集聚區發展規劃為導向十分正確，但是經濟快速的發展超越了配套服務功能區域的發展速度。
將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃中相同的部分統一起來，即可避免目前區域城市規劃與土地利用規劃的二者不相符，土地無法出讓的情況。
城市總體規劃和土地利用規劃即相互聯系又相互制約。其核心內容土地利用的方向、規模、界限的協調與否，不僅關系著城市規劃能否順利實施、關系著城市能否健康發展，而且會對城市經濟乃至國民經濟產生重大影響。實現兩個規劃的相互滲透、有機結合，已經成為加快城市化進程、推進城市經濟快速發展的當務之急。一、兩個規劃不協調的主要表現
兩個規劃都是由政府組織編制，但在具體組織編制過程中，由規劃部門和國土部門分別委托不同的設計單位進行編制。在行政上是同級的兩個部門，在規劃編制過程中分別接受其同行業上級行政部門的指導與監督，均在自己的行政體系內完成。在相對封閉的空間內，兩個編制部門缺乏應有的有效溝通，造成兩個規劃不協調，主要表現在四個方面：
一是表現在兩個規劃的編制時間方面。如XX市20__－2020年城市總體規劃已完成了總體規劃綱要，并通過了省建設廳組織的專家評審，現在正在著手編制成果，準備近期上報。而同期限的土地利用總體規劃現在還沒有正式啟動。由于兩個規劃的編制時間不同步，造成了兩者在用地規模、布局等諸多方面不銜接。特別是在XX市由中等城市向大城市轉換提升的關鍵時期，兩者在布局、規模方面的差異更加明顯。
二是表現在城市建設用地規模方面。XX市城市總體規劃（1994－20__年）確定的城市建設用地規模為65平方公里，而同期的土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模為50.6平方公里。土地利用總體規劃確定的用地面積不能完全滿足城市規劃、城市建設的發展需要。
三是表現在城市發展方向方面。XX市20__－2020年城市總體規劃，把城市拓展的方向確定為泉北大街以北至營頭崗的區域，而同期的土地利用總體規劃修編還沒有正式啟動。
四是表現在建設項目用地性質方面。在項目建設上，城市總體規劃中確定的許多建設項目的用地性質和土地利用規劃確定的用地性質不一致。XX市20__年33個省級重點項目中，有27個項目占用農用地且不符合現行的土地利用總體規劃調整的條件，未列入20__年農用地轉用計劃，而這些項目大都符合城市總體規劃中確定的建設項目的用地性質。由于兩個規劃不銜接，使城市總體規劃確定的建設項目的位置，難以按照規劃區域進行建設，造成了產業結構布局不合理等。
二、兩個規劃不協調的原因分析
兩個規劃不協調的原因，主要有以下幾個方面：
一是編制歷史不同。城市規劃在我國產生較早，在長期的實踐中，積累了豐富的經驗，吸收借鑒了古今中外許多優秀的規劃理論和方法，規劃的科學性、可操作性比較強。土地利用規劃20世紀80年代才在全國范圍內開展編制工作，規劃中主要用地指標由上至下分解，對實際發展用地的需求考慮不充分，造成土地利用總體規劃滯后于城市總體規劃。
二是考慮問題的出發點不同。城市規劃是綜合研究分析城市的性質、規模和空間發展形態，按照市場經濟條件下城市發展的客觀規律編制，從城市需要出發，著眼于發展，重在解決城市空間布局問題，統籌安排城市各項建設用地。土地利用規劃從土地供給出發，以上級下達的非農業建設用地控制指標為前提，切塊用于城市建設，重在“控制”，在各方面都對城市建設用地給予嚴格限制，不得突破上級下達的指標。
三是規劃范圍不同。土地利用總體規劃范圍比城市規劃的范圍大，它要對規劃區內（包括城市用地）全部土地的利用結構及其空間布局（包括城鎮體系的用地布局）做出安排，而城市總體規劃則著重對城市建設用地做出安排。在土地利用上，城市規劃和土地利用總體規劃是點和面的關系、局部和整體的關系。
四是規劃統計口徑不同。人口和用地規模都是兩個規劃最基本的規劃依據和指標。兩項最基本指標的不統一，造成了統計口徑的不一致。在人口指標表述上，建設部〔1998〕16號文件規定：“城市人口包括居住在規劃建成區內的非農業戶籍人口、農業戶籍人口和1年以上的暫住人口。”國土資源部的《縣級土地利用總體規劃編制規程》中規定：“城鎮人口應為城鎮范圍內的常住人口的總和，不包括流動人口。”前者所稱人口范圍比后者大得多。在人均建設用地上，城市規劃不考慮規劃期年耕地水平和規劃目標年耕地保有量，土地規劃則分為城鎮居民點用地指標和農村居民點用地指標，為保證耕地總量動態平衡，建設用地總量與均量都受到耕地保有指標的限制。
五是編審程序不同。兩個規劃的編制、審批都是政府行為，都經專家評審后報批。在評審報批前，城市規劃要有方案論證、政府會議研究、人大審議等環節，而土地規劃一般只經政府辦公會討論。
三、兩個規劃的協調銜接
1、兩個規劃有著協調銜接的基礎
城市規劃和土地規劃雖有著本質的區別，但仍有著許多相通之處。《中華人民共和國城市規劃法》規定：“城市總體規劃應當和國土規劃、區域規劃、江河流域規劃、土地利用總體規劃相協調。”《中華人民共和國土地管理法》也規定：“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。在城市規劃區內，村莊和集鎮規劃區內，城市和村莊、集鎮建設用地應當符合城市規劃、村莊和集鎮規劃。”兩個規劃有著共同的規劃對象和規劃目標，都涉及到建設用地指標，規劃年限都要求到2020年。它們應該是相互協調和銜接的關系。“堅持可持續發展戰略，統籌城鄉發展，正確處理好人口增長、資源合理開發利用和保護生態環境之間的關系”，應該是兩個規劃銜接的總基礎。
2、兩個規劃編制部門應建立長效合作機制
兩個規劃具體組織的編制單位規劃部門和國土部門應該加強聯系溝通，互相探討，建立長效的合作機制，應共同就規劃的指導思想目標、規劃的范圍、規劃的統計口徑、規劃的技術方法、規劃的實施管理機制等方面作進一步協商，從用地規模、用地布局等各個方面采取相應的技術手段，保證兩個規劃相互銜接。城市規劃部門應與土地管理部門協定城市用地發展方向和規劃區范圍。土地管理部門作為國家統一管理土地的職能部門，應對各用 途、各專業用地提出一系列總體用地規劃指標，其中包括城市人均用地指標。在編制土地利用總體規劃、確定土地利用指標時，應充分考慮我國的城市化進程，土地政策應當與城市化進程協調一致，應給城市總體規劃、城市用地留有一定的彈性，用地指標不要限制過死，要為城市的發展提供充足的發展空間，以促進城市與區域經濟的發展。
3、應正確處理兩個規劃年度用地計劃的關系
【關鍵詞】居民點；對策；問題；開慧村
1. 開慧村居民點現狀的分析
1.1 開慧村的區位與自然條件的分析。
革命老區開慧村是同志夫人烈士的故鄉，是省級重點文化保護單位和長沙縣“紅色旅游”線路上重要景點之一。村域東靠京港澳高速公路，西臨107國道，北抵岳陽，南達長沙，對外交通便利，但境內還有一些地方尚未通機動車道。從整體來看，道路等級與交通通行能力較低。開慧村村域總面積為7.34Km2，下轄31村民組，總人口數2969人，總戶數909，農業人口2969人。組與組之間在人口，經濟，資源方面的發展均不平衡。
1.2 革命老區開慧村居民點土地利用中存在的問題。
1.2.1 居民點建設規模小、數量較多、布局分散。
由于農村居民點缺乏統一規劃布局，導致開慧村多以幾十戶成一村，規模較小，在一些偏遠地區20戶以下便成為一個居民點。導致居民點布局散亂，居民點分散，造成村莊道路狹窄，路面質量差。
1.2.2 宅基地超出法律標準、布局不夠合理。
現革命老區農村各組地理分布較為零散，組與組之間在人口、經濟、資源等方面的發展均不平衡。開慧村總戶數909戶，戶數生活用地在一畝以上，人均生活用地191.74平方米，有60%以上的農戶宅基地存在超過法律規定標準的問題。20世紀80年代宅基地面積大，舊村改造是一個長期艱巨的任務。為充分利用宅基地政府號召并引導發展“庭院經濟”，一時間就有了家庭養殖和小型房，但隨著科技的不斷進步，小型養殖和加工難以滿足市場需求，加上外出打工等因素致使庭院經濟蕭條，“空心村”事態迅速發展。開慧村宅基地的布局不夠合理，大街錯不開小車，小巷過不去車輛，院子大，道路窄，規劃落后，不符合革命老區新農村的建設要求。
1.2.3 居民點建設缺少科學的總體規劃。
現階段土地利用總體規劃或城鎮規劃通常只考慮城鎮建成區范圍內的用地，而對村鎮規劃很少提及甚至不提，即使已經編制了村鎮規劃的村莊，其落實規劃的措施力度也不夠，致使村莊、民房選址隨意性大，且大都在村外沿道路而建。村中舊宅基地只用來儲存雜物或飼養家禽或閑置不用。農村居民點這種外延式擴展，忽視了對原有居民點內部用地潛力的挖潛，導致“空心村”現象較為普遍。建筑布局無序，仍沿襲著“有天有地，單門獨戶”的模式，見縫插針式建筑非常普遍。
1.2.4 居民點建設占用耕地較多。
隨著革命老區新農村經濟的發展，農村宅基地用地增長很快，占用耕地的比例居高不下，革命老區的一些農村村民為滿足新的發展需要，紛紛在城鎮購地建房，但絕大多數仍保留著原有住宅；還有一些農村村民在現有房屋遠遠超出自己需求的情況下，由于攀比心理，即使不在城鎮購地建房也會在交通方便、公共設施齊備、環境優雅的村莊和沿路占地建房。農村宅基地無償、無限期使用制度在一定程度上助長了多占地、占好地的不良風氣，妨礙了革命老區新農村的建設。
1.2.5 基礎設施建設覆蓋面窄配套不完善。
大多數革命老區的村莊沒有像樣的街道，道路等級低，路況差；供水設施極其簡陋，電力設施也相當落后；各種通訊設備及有線電視網難以普及；文化、教育、醫療、衛生等服務設施不完善。居民點內部宅基地、空閑地、生活用地與生產用地相互混雜，缺乏明顯的功能分區，同時村民住宅設計大多數比較簡單，但宅基地占地較多。這種松散的布局體系不僅造成農村土地利用的粗放格局，而且極大地加大了公共設施和生活基礎設施和生活基礎完善的難度，提高了建設成本，阻礙了革命老區新農村城鎮化的進程。從整體上看，由于建設用地嚴重分散，造成公共設施用地難以實現規模化和集中化配置。
1.2.6 居民點的土地土地產權模糊。
在實際生活中，開慧村大多居民民對宅基地所有權和使用權普遍存在一種觀念上的偏差，認為宅基地是自己祖祖輩輩繼承下來，是一種私有財產，自己不使用，也不準別人使用，即使閑置、拋荒，別人也無權過問，宅基地主人擁有使用的權利，卻沒有合理利用的義務。農村宅基地使用制度不健全，不僅導致大量舊宅基地的閑置、拋荒，同時為革命老區新農村宅基地流轉、城鄉土地置換增加了難度。
2. 民點土地整理的思考
2.1 加強《土地管理法》的宣傳與執法力度。首先，要宣傳好我國土地國情。通過宣傳，讓與土地相關的各項法律法規及政策措施人人皆知。其次，要嚴格土地執法，加大土地執法力度。
（1）執法必嚴，在農村要把亂占土地尤其是破壞耕地建房和非法交易的行為列為執法重點。
（2）建立巡回監督檢查制度，加強巡查，將違法占地建房抑制在萌芽狀態，以降低發案率和行政執法成本。
2.2 推行農村宅基地和建設用地有償使用制度，建立用地約束機制。在堅持集體土地所有權和使用權性質不變的前提下，對農村建設用地使用權實行有償使用制度，制定農村集體土地使用權和承包土地經營權的規范的流轉辦法。
2.3 實施村莊節地工程，大力提高農村土地利用率。對于城鎮規劃區范圍內的村莊和臨近城鎮規劃區的村莊，實行村莊改造與小城鎮建設相結合，統籌考慮對分散的自然村實施整體搬遷，納入小城鎮規模發展。并將集體建設用地情況納入土地整理和村鎮治理的途徑。
2.4 科學編制，切實貫徹實施新村莊建設規劃。開展農村居民點用地整理，對居民點用地結構和布局進行調整，提高土地利用率。根據自身的經濟發展的狀況，恰當制定項目建設標準，統籌安排各類建設項目，提高城市生態環境質量，科學確定建設規模和發展速度，合理確定發展戰略，走內涵式發展道路，推動城市可持續發展。結合本輪土地利用規劃修邊工作的開展切實做好村鎮建設規劃工作，并在編制規劃的過程中積極貫徹公共參與機制，加強土地利用規劃與村鎮利用規劃之間的有機聯系。進一步詳細地制定出科學性和可操作性較強的農村居民點布局規劃。建議以鄉鎮為單位，在考慮當地自然、社會、經濟狀況下制定農村居民點鎮域布局規劃。因此，規劃要高起點，要著眼于加快。
參考文獻
關鍵詞：城鄉規劃；土地規劃；分析
在城市建設和城市管理中，城市總體規劃與土地利用總體規劃在經濟建設與實施可持續發展戰略中起著關鍵的作用，它們相互聯系又相互制約，既是統一的又是對立的。兩個規劃的依據都是國民經濟長期發展規劃，其核心內容都是土地的合理利用。但研究的對象、范圍、實施年限、方法、步驟各有側重，規劃深度也懸殊較大。長期以來，兩個規劃在規劃和實施過程中仍存在銜接不到位，難以協調統一。《中華人民共和國土地管理法》第二十二條規定：城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。在城市規劃區內、村莊和集鎮規劃區內，城市和村莊、集鎮建設用地應當符合城市規劃、村莊和集鎮規劃。《中華人民共和國城鄉規劃法》第五條也規定了：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。
1 土地利用總體規劃滯后于城市總體規劃
我國開展土地利用總體規劃的時間較遲（到 80 年代才在我國起步），先后組織開展了兩輪土地利用總體規劃編制和實施工作。但其規劃的理論與方法不完備，因此規劃制定水平低，規劃體系存在缺陷，致使其可操作性差。土地利用總體規劃雖然在控制城市的發展規模與避免城市無規則蔓延上起重要作用，但其以“供給制約和引導需求”的指導思想，由上而下編制，規劃中的主要用地指標也是由上而下分解，沒有充分考慮實際發展的用地需求，脫離實際，存在與城市總體規劃、現狀不一致等矛盾。
1.1 規劃指標分解不合理。有些地方的規劃上下級規劃脫節，在逐級分解規劃指標的過程中，有的供求缺口偏大，有的突破了上級規劃指標；規劃指標分解落實的主要依據―――基礎數據（各地區歷年用地情況統計、土地后備資源調查數據和產業發展規劃等）不真實、不準確；客觀上社會發展、政策和戰略調整也在一定程度上影響規劃指標分解的準確性。
1.2 用地定位不明確。根據土地用途管制的需要，縣級以上土地利用總體規劃確定的各類用地指標，最終要通過鄉級土地利用總體規劃落實到具體地塊，但在一些地方鄉級規劃與這個要求有很大差距。有的規劃建設用地尤其是農村居民點、非農業建設用地沒有落實用地范圍，農用地結構調整的具體范圍多不落實，尤其是對土地開發復墾整理未作充分調查研究，定位落實較差。
1.3 規劃文本和圖件不夠規范。一是規劃基數和基礎圖件采用不當。有的規劃未按要求采用統一時間的詳查變更數，人為調減耕地基數，增加建設用地面積，并相應更改了現狀圖。二是土地分類和用途分區與新法規定不一致。新法對土地分類和用途分區作了規定，但有的規劃仍使用過去的分類和分區。三是內容不夠完整。一些規劃內容過分簡略，特別是重要指標，如耕地保有量、基本農田面積等不全面或缺少分解指標，有的缺少城鄉結合部土地利用規劃圖。
1.4缺乏切實可行的實施辦法。由于以上原因，造成一些城市建設用地嚴重不足。根據 2001 年度土地變更詳查數據，2001 年底全市建設用地總量為 834743 畝，至 2010 年是 76597 畝的用地指標，年均只有8511畝。更突出的問題是，規劃期內17.44萬畝建設用地指標中，只有5萬畝是可以占用耕地的，余者皆為非耕地，這在平原地區中是不現實的。有些城市為滿足建設的需要，突破建設用地計劃不乏存在，使大量耕地被占用。
2城鄉規劃科學的理論和方法和實施辦法
城鄉規劃分總體規劃和詳細規劃兩個階段，詳細規劃是以總體規劃為依據，規定建設用地的各項控制指標和規劃管理要求，或直接對建設項目作出具體的安排和規劃設計，因此規劃實施具有很強的可操作性。城市總體規劃是由地方政府主持規劃，政府方面熱衷于建設大城市，有任意擴大城市規模的傾向，規劃部門為迎合政府意圖，加上自身利益觀念的驅使（按規劃面積計酬），也喜好做大規劃。由于以上原因，加上我國工業化、城市化進程不斷加快，經濟的快速增長，帶來了新一輪的圈地熱，土地利用總體規劃的脆弱性也暴露無遺。1997 年～2002 年的六年間，全國建設占用耕地 1646 萬畝，年均274 萬畝，與 1991 年～1996 年的年均 440 萬畝相比，下降了37%。2003 年土地市場秩序治理整頓之初對十個省市的統計，在458.1 萬畝園區實際用地中，未經依法批準的用地就有 314.6 萬畝，占68.7%。
3 協調處理好土地利用總體規劃與城市總體規劃的關系
由于兩個規劃有著共同的規劃對象和規劃目標，從本質看，它們應該是相互協調和銜接的關系。城市總體規劃除土地使用規劃內容外，還包括了城市體系規劃、城市社會經濟發展戰略等內容，這應成為土地利用規劃的指導，為土地利用規劃確定區域土地利用結構提供宏觀依據。土地利用總體規劃應為城市的發展提供充足的發展空間，以促進城市與區域經濟的發展。
城市規劃應樹立耕地保護意識，尤其是保護基本農田。城市總體規劃與土地利用總體規劃都應在區域規劃的指導下，相互協調和相互制約，共同遵循發展區域社會和經濟，合理利用和珍惜每一寸土地，切實保護耕地，保護生態環境，維持生態平衡，促進城鄉協調發展，發揮城市區域的競爭優勢，協調區域間、城鎮間的矛盾。城市總體規劃與土地利用總體規劃都應依法適時調整規劃，提高修編質量。調整規劃要依法按程序進行，嚴格界定調整范圍。以下幾種情況需要調整或修編規劃：一是受自然災害影響，土地利用現狀和使用條件發生變化并影響規劃執行的；二是新提出的國家或省級重點項目，符合獨立選址條件的；三是在耕地等主要農用地數量不減少、質量不降低情況下，需要調整用地結構與布局的；四是行政區調整后，影響規劃執行的；五是主要用地規劃定量或定位經核定確實有錯誤或遺漏的。
4 上級規劃調整，需要相應調整或修編下級規劃
應正確處理好城市總體規劃與土地利用總體規劃年度用地計劃的關系，制定年度計劃不能脫離城市總體規劃，必須在城市總體規劃的基礎上，根據近期用地需求來制定年度計劃。城市建設過程嚴格執行年度用地計劃，政府不能背離年度計劃隨意批地。
【關鍵詞】土地整理；規劃設計；動態平衡；環境保護；綜合效益；協調發展；城鎮化建設
0 引言
在當今世界上，土地整理并非新鮮事物，其歷史悠久，現在己開展得相當普遍，尤其是在西方一些發達國家，已形成了完整的體系。土地整理可分為農地整理和市地整理。我國的土地整理相對較晚，才剛剛起步，但已取得一定成效。目前主要以農地整理為主。通過農地整理，可改善土地利用結構和生產、生活條件，增加可利用土地面積，提高土地利用率和產出率，使農民增產增收，拉動內需，加快農村城鎮化進程。我國農村的土地整理正成為農村地區全面發展的新的增長點。
1 土地整理與耕地總量動態平衡問題
在人類生存和發展中，耕地具有其他生產資料無法替代的生產力。耕地生產力就是可供滿足人類物質文化和環境消費需求的產出能力。耕地不僅是國民經濟與社會發展的重要資源和生產要素，而且是人類生存的根基，還是一種綠地；耕地利用不僅有生產功能（經濟效益），更有生態服務功能（生態效益）和社會保障功能（社會效益）。未來我國農業和農村發展面臨三大挑戰：食物安全、資源利用和環境質量的持續性、農民經濟收益，而且這三大問題互相關聯，它們都與耕地保護有關。因此可以說，耕地保護處在我國農業與農村可持續發展的關鍵地位。
根據我國人多地少的現實國情，原國家土地管理局適時提出了“耕地總量動態平衡戰略”，即指保持現有耕地數量不減少，而且隨著人口的增長還要略有增加。土地整理的另一目的就是增加耕地面積。不可否認，城鎮化和工業化的發展，占用一定數量的耕地在所難免，那么，實現耕地總量動態平衡的途徑無非有兩條：一是擴大耕地面積，二是提高耕地利用效益。顯然，由于我國宜農的土地后備資源十分有限，而且開墾需要極大的投入，在現有的資源條件下，大量增加耕地面積是很困難的。因此，提高耕地質量和利用效益來實現耕地總量動態平衡是一條較理想的途徑。具體包括兩方面，一方面，通過土地整理，走內部挖潛之路，增加耕地。但是，在此應注意一個“量與質”的協調問題，即整理增加的耕地和建設占用的耕地應是質和量的協調平衡。因此，整理出的土地，還必須通過投入，使土地肥力得到培養，產出率達到或超過建設所占用的耕地；另一方面，就是經濟增長方式是由粗放型經營轉變為集約型經營，由數量的擴張變為質量的提高。這是土地整理的基本要求。
2 土地整理與土地利用規劃問題
土地整理是人類在土地利用中不斷改造土地、建設土地和重新配置土地的活動。其前提是土地利用規劃，即土地整理服從于土地利用規劃，統一于土地利用規劃：土地整理是土地利用規劃的繼續，是土地利用規劃的進一步實施過程。這里有兩層意思：一是，在一定的區域開展土地整理活動，必須要有統一的規劃作指導。只有用統一的、合理的規劃作指導，才能實現土地利用的宏觀效益最佳，整個系統整理最優，土地利用規劃與土地整理的最終目的是一致的。二是，土地利用規劃必須通過土地整理才能進一步深化。土地整理盡管具有針對性強、見效快的特點，但是如果沒有規劃或者沒有合理的規劃作指導，在整理過程中就有可能只重視眼前利益和局部利益，片面追求經濟效益，忽視長遠利益、整體利益和生態效益，從而給土地利用帶來不必要的損失和浪費，影響土地利用總體規劃。
3 土地整理與景觀及生態保護問題
由于對耕地總量動態平衡的片面理解，或者過分強調耕地保護，一些地方在開展土地整理過程中出現了毀林開荒、墾殖草場、圍湖造田等違背自然規律，破壞環境的做法，是得不償失的。土地整理不是立足于短期的單純的地塊合并，調整和改造，而是要著眼于長遠的自然景觀保護和生態平衡。
農地整理不僅要考慮增加有效耕地面積，而且要考慮景觀設計和生態平衡。通過農地整理，村莊整理、墳地復墾、田塊平整、林網構建、路渠配套等，既改變了原區域的局部地形地貌，又改善了水土結構和農田小氣候，景觀生態環境也會有明顯的改善。但在目前的農地整理中，有一種現象必須引起重視，即過分追求高品味的設計，在田間大量鋪筑水泥混凝土路面和溝渠。混凝土替代天然綠地，就會減少動植物的棲息地面積，不僅降低了景觀的多樣性，也使得區域土地生態系統的結構簡化，不利于系統功能的穩定與提高。在進行土地整理時，應盡可能改善農村生態系統現有結構簡單、生態系統脆弱的狀況，注意景觀多樣性的建設，促進系統穩定性的進一步提高。過多的使用水泥、混凝土從長遠看只能說是對生態平衡的一種找害。整理目標定位過程中，如果對景觀生態設計不夠重視，就會影響農村乃至農業生產的可持續發展。
同時，整理過程中必須重視對民族文化遺產的保護。我國是一個有幾千年歷史的文明古國，歷史文物和遺跡很多，在土地整理過程中，對具有民族風格和地方特色的較為悠久的建筑物、構筑物要注意保留，不追求新，更不能“破舊立新”，將歷史文化遺產在土地整理中毀于一旦。
4 土地整理與農村城鎮化問題
中國現代化實現得如何，很大程度上取決于廣大農村現代化的水平，農村的城鎮化是農村現代化的主要標志。體現在現階段的主要內容是規范、引導農村居民向中心村、鎮集中，這一集中的過程實質上體現著農村城鎮化的發展過程。
我國農村居民點的建設受傳統習慣的支配大多是散居式的，農村村莊的建設和發展以自發為主，缺乏規劃約束。因而帶來浪費土地、多占耕地、生活不便、就學就醫困難等一系列問題。顯然，對農村村莊實行改造，把散居的老百姓向中心村集中，除了可以節約土地、調整出耕地外，至少還有以下幾個方面的積極意義。一是改善居住條件和環境，新蓋住房包括建筑質量及水、電、路、醫院、郵政電訊等環境大為改觀；二是利于精神文明建設，包括文化場所、電視、廣播等載體到家到戶盡快成為可能；三是便于管理，包括社會治安、計劃生育等：四是利于教育，包括小孩入學、青壯年掃盲、農技推廣等等；五是可促進第三產業發展。
5 結束語
總之，在土地整理規劃過程中，通過對土地利用生產環境的改善及生態景觀的建設，消除了土地利用中對社會經濟發展起制約或限制作用的因素，促進了土地利用的有序化和集約化，從而提高了土地利用效率的工程技術手段及相應的政策措施。其實質是通過對土地利用環境的建設，不斷提高土地質量，來滿足社會經濟可持續發展對土地資源的要求，也就是保證土地資源可持續利用的土地生態建設措施和手段。
【參考文獻】
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