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[關(guān)鍵詞] 村莊整治 規(guī)劃 內(nèi)涵 協(xié)調(diào) 措施 探析
[中圖分類號] TU982.29 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2013）05-0011-01
隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的不斷完善，建設(shè)社會主義新農(nóng)村在十六屆五中全會上再次被提出，以新的理念指導(dǎo)又一次的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的改革是我國當(dāng)前的重要任務(wù)。村莊是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基本，村莊的狀況反映了三農(nóng)的發(fā)展?fàn)顩r，想要有更好的發(fā)展就必須對村莊進(jìn)行良好的整治，做好根本規(guī)劃和建設(shè)。村莊整治規(guī)劃已經(jīng)成為了推進(jìn)我國新農(nóng)村建設(shè)，解決我國新農(nóng)村問題，促進(jìn)我國新農(nóng)村發(fā)展十分重要的途徑。村莊整治規(guī)劃就是要在較短的時間內(nèi)是農(nóng)村的村容村貌和生產(chǎn)生活條件得到一定程度的改善，它的內(nèi)涵十分豐富，主要包括村莊土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃以及村莊發(fā)展規(guī)劃等等諸多方面的思想和內(nèi)容，是結(jié)合多個規(guī)劃的綜合體。當(dāng)前我國的村莊在發(fā)展過程中存在的問題主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施配套、道路設(shè)計、建筑規(guī)劃、用地布局以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等等多個方面，產(chǎn)生問題的根源就在于缺少一定的村莊政治規(guī)劃工作。雖然我國的村莊建設(shè)規(guī)劃、村莊土地利用規(guī)劃以及村莊發(fā)展規(guī)劃自身所具有的獨立性很強(qiáng)，但縱觀我國整體的村莊整治規(guī)劃，這三者是一個統(tǒng)一體，相互聯(lián)系并且相互依存、相互協(xié)調(diào)。下面，筆者就探析村莊整治規(guī)劃的內(nèi)涵與協(xié)調(diào)。
一、村莊整治規(guī)劃的內(nèi)涵
村莊的整治規(guī)劃必須要強(qiáng)調(diào)人本的思想，借助當(dāng)前新材料、新觀念以及新科技，創(chuàng)造出一系列立體化空間以及聯(lián)系空間，對各個階層人以及各個年齡人的需求進(jìn)行考慮，提供不同趣味以及不同性質(zhì)活動空間的場所，為人們創(chuàng)造出一個休閑和舒適的家園。從村莊整治規(guī)劃思想出發(fā)，這是更高層次上的規(guī)劃，這一思想不僅僅體現(xiàn)出了村莊發(fā)展的思想，又將建設(shè)規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃融入到其中，包含了村莊建設(shè)規(guī)劃、村莊土地利用規(guī)劃以及村莊發(fā)展規(guī)劃。具體來說也就是結(jié)合村莊自身的自然條件，實施整體功能布局、環(huán)境面貌整治、建筑形體特色整理以及基礎(chǔ)設(shè)施配套等等設(shè)計。村莊整治規(guī)劃必須要為村莊近期整治以及村莊遠(yuǎn)期發(fā)展提供實施策略以及方向，進(jìn)而形成近期建設(shè)、規(guī)劃布局以及構(gòu)思策劃三位一體的規(guī)劃體系，使得農(nóng)村規(guī)劃更加具有可行性以及連續(xù)性。與此同時，還要很好的體現(xiàn)出城鄉(xiāng)互動的思想，城鄉(xiāng)互動、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、以城帶鄉(xiāng)三者相互促進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)掛鉤。村莊整治不僅僅是整治的規(guī)劃，更多的是治理。治理必須要從問題的角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而從長遠(yuǎn)的角度出發(fā)，對問題進(jìn)行解決，實施規(guī)劃的整治工作。新農(nóng)村發(fā)展的村莊整治規(guī)劃又可以分為發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，二者缺一不可。
1.村莊整治的發(fā)展規(guī)劃
村莊整治的發(fā)展規(guī)劃就是指在建設(shè)社會主義新農(nóng)村、進(jìn)行村莊整治的過程中，要明確村莊發(fā)展的主要方向。村莊整治規(guī)劃的最終目的就是為村中的居民提供一個有良好的居住環(huán)境、良好的經(jīng)濟(jì)來源及良好的教學(xué)條件，按照他們的所需來規(guī)劃發(fā)展。不同村莊由于地理位置、自然風(fēng)景的不同，有著獨特的人文風(fēng)俗和獨特的鄉(xiāng)土特色，人們的生活習(xí)慣不一樣，所需自然也不盡相同，根據(jù)村莊的具體情況確定發(fā)展方向是十分必要的。一些鄉(xiāng)土特色突出的地方，對其發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃時可以針對它的特色進(jìn)行規(guī)劃引導(dǎo)，如保護(hù)古村的建筑文化發(fā)展旅游業(yè)、發(fā)揚(yáng)特色手工業(yè)和土特產(chǎn)等；在適宜種植業(yè)的地區(qū)大力發(fā)展合適的農(nóng)作物種植，在適宜養(yǎng)殖業(yè)的地區(qū)大力發(fā)展畜牧養(yǎng)殖業(yè)等，利用現(xiàn)有的資源，因地制宜進(jìn)行建設(shè)發(fā)展。有了明確的發(fā)展目標(biāo)，在規(guī)劃具體項目時就要根據(jù)發(fā)展所需進(jìn)行規(guī)劃，使之有目標(biāo)、有規(guī)則地進(jìn)行。
2.村莊整治的建設(shè)規(guī)劃
村莊整治的建設(shè)規(guī)劃就是指在建設(shè)社會主義新農(nóng)村、進(jìn)行村莊整治的過程中，要明確怎樣建設(shè)、建設(shè)怎樣的適合時展的新型農(nóng)村。對村莊進(jìn)行整治建設(shè)必定會涉及到對村莊各種格局的重新規(guī)劃問題，交通道路、活動場所、排水灌溉等都是需要認(rèn)真思考的問題。農(nóng)村普遍存在道路設(shè)施差、綠化面積少、垃圾雜物亂堆亂放等問題，建設(shè)新型農(nóng)村需要我們對這些進(jìn)行新的規(guī)劃。根據(jù)村莊的交通運(yùn)輸需要，開設(shè)新的道路，清理整治臟、亂、損壞的路面；在耕地范圍外，植樹造林防沙防塵，屋旁路邊種植花草樹木使生活環(huán)境清新美麗；管理雜物、廢棄物的對方，合理處理無用垃圾，營造一個干凈、整潔的生活空間，這些都是村莊進(jìn)行建設(shè)規(guī)劃時應(yīng)該重點考慮的問題。
二、村莊整治規(guī)劃協(xié)調(diào)措施
整治村莊的過程中，無論是發(fā)展規(guī)劃還是建設(shè)規(guī)劃都離不開土地。土地是人們生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)，耕地作為土地中的優(yōu)先資源是農(nóng)村生產(chǎn)的基本，合理開發(fā)和利用土地資源是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要保障。在村莊的整治規(guī)劃中，既要做好發(fā)展建設(shè)又要保證合理的土地資源利用，就需要這二者相互結(jié)合、相互協(xié)調(diào)，對規(guī)劃進(jìn)行全方面的整體協(xié)調(diào)。
1.村莊發(fā)展規(guī)劃要和土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)
土地資源是有限的，土地利用規(guī)劃的用地布局必須要圍繞著村莊規(guī)劃具體的要求以及目標(biāo)來實施，主要體現(xiàn)在為了實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)以及大力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)的目標(biāo)，在土地利用規(guī)劃的過程中，必須要注重將養(yǎng)殖用地及時安排，養(yǎng)殖用地必須要做到合理選址，避免對于空氣以及生活用水產(chǎn)生污染，在必要的時候，要對原有養(yǎng)殖場所實施拆除，這從本質(zhì)上體現(xiàn)出了農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)用地。除此之外，要發(fā)展村莊企業(yè)，村莊企業(yè)的不斷發(fā)展已經(jīng)關(guān)系到了村莊經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)存在于村莊的生活區(qū)之內(nèi)，在自身的發(fā)展過程中也受到了一定限制，需要將企業(yè)規(guī)模擴(kuò)展，產(chǎn)業(yè)的用地也有所欠缺，從本質(zhì)上會導(dǎo)致村莊土地利用規(guī)劃和村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間存在矛盾。所以，在村莊土地利用規(guī)劃的過程中，必須要遵循生活區(qū)和村莊生產(chǎn)區(qū)之間分離的原則，將生活區(qū)和生產(chǎn)區(qū)進(jìn)行單獨規(guī)劃，使新農(nóng)村建設(shè)既能提高人們的生活水平又不影響人們的正常生產(chǎn)所需。
2.村莊建設(shè)規(guī)劃要和村莊土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)
村莊的土地利用規(guī)劃和村莊自身的建設(shè)規(guī)劃之間是相互協(xié)調(diào)以及相互影響的，主要針對村莊建設(shè)用地而言，村莊建設(shè)將村莊建設(shè)的規(guī)劃作為一定的參考，那些缺少建設(shè)規(guī)劃的村莊不僅僅布局混亂，影響到了村莊中的景觀，更加影響到了村莊規(guī)模經(jīng)營以及土地集約利用，所以，村莊的建設(shè)規(guī)劃必須要和土地利用規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，土地的利用規(guī)劃自身必須要結(jié)合土地規(guī)劃區(qū)域之中自然的條件，對村莊土地利用適宜性進(jìn)行分析，實施更多建設(shè)規(guī)劃必須要在細(xì)節(jié)方面來實施調(diào)整，和規(guī)劃目標(biāo)相互結(jié)合，對規(guī)劃用地范圍里面已有風(fēng)景資源進(jìn)行調(diào)整，使得村莊的景觀能夠融入到其中，由此可見，合理土地利用規(guī)劃能夠引導(dǎo)村莊建設(shè)的規(guī)劃，村莊建設(shè)必須要將土地利用規(guī)劃作為控制，并且要嚴(yán)格按照村莊發(fā)展規(guī)劃需求實施漸進(jìn)式開發(fā)以及合理開發(fā)，嚴(yán)禁出現(xiàn)大規(guī)模建設(shè)。
三、結(jié)語
本文中，筆者首先對村莊整治規(guī)劃的內(nèi)涵進(jìn)行了闡述，接著又從村莊發(fā)展規(guī)劃要和土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)以及村莊建設(shè)規(guī)劃要和村莊土地利用規(guī)劃相協(xié)調(diào)這兩個方面對村莊整治規(guī)劃協(xié)調(diào)措施進(jìn)行了探討。村莊整治是新農(nóng)村建設(shè)的重點，目的是使農(nóng)村的村容村貌和村民的生活水平在短時間內(nèi)達(dá)到一定程度的改善。在整治規(guī)劃過程中，我們必須統(tǒng)籌村莊發(fā)展的客觀要求，根據(jù)村莊具體的地理位置、土地資源、人文風(fēng)俗等情況，進(jìn)行合理的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃；做好新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)工作，將村莊整治規(guī)劃與村莊土地資源的利用相互結(jié)合和協(xié)調(diào)是我們促進(jìn)農(nóng)村全面、長期發(fā)展的關(guān)鍵之所在。
參考文獻(xiàn)
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關(guān)鍵詞:土地利用規(guī)劃;城鄉(xiāng)一體化;創(chuàng)新
中圖分類號:F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A
推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要求。黨的十七大和十七屆三中全會在新的歷史起點上明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè),要求建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制,形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局,以促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)更好更快地發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)包括布局一體化、產(chǎn)業(yè)一體化和社會保障一體化等,其順利實施需要各相關(guān)職能部門的積極參與。作為與之聯(lián)系較為緊密的國土管理部門,需發(fā)揮其重要的促進(jìn)作用,在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編當(dāng)中統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)一體化建設(shè)問題,通過城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)及布局的有效優(yōu)化來引導(dǎo)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展。
本文主要從土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的關(guān)系分析入手,提出新一輪規(guī)劃修編創(chuàng)新的思路和主要目標(biāo),并就如何在新一輪規(guī)劃修編當(dāng)中推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提出針對性政策建議。
一、土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的關(guān)系
(一)土地利用規(guī)劃保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地,引導(dǎo)城鄉(xiāng)合理布局。作為統(tǒng)籌區(qū)域范圍內(nèi)土地資源利用的綜合性規(guī)劃,土地規(guī)劃是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要指導(dǎo),也是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要保障,其中土地利用總體規(guī)劃更是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的綱領(lǐng)性文件。城鄉(xiāng)各項建設(shè)占地都需要符合規(guī)劃,通過各項用地審批程序。土地規(guī)劃對各類用地均有布局和指標(biāo)安排,一方面通過用途管制使得各類用地用得其所;另一方面在年度計劃中給予用地指標(biāo)安排。把城鄉(xiāng)建設(shè)中涉及到的拆舊建新、各項基礎(chǔ)設(shè)施用地一一進(jìn)行合理布局,節(jié)約利用,盡量安排不占用耕地和基本農(nóng)田,保證了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和資源保護(hù)雙贏。土地利用規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的前提,對區(qū)域土地利用起到了不同的指導(dǎo)效果,也對城鄉(xiāng)一體化建設(shè)起到了重要的推動作用。
(二)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)體現(xiàn)了優(yōu)化布局、集約用地的規(guī)劃指導(dǎo)思想。城鄉(xiāng)一體化是城市發(fā)展的一個新階段,就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個整體,統(tǒng)籌謀劃、綜合研究,通過體制改革和政策調(diào)整,促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會事業(yè)發(fā)展的一體化,使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是縮短城鄉(xiāng)差距,實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一。
目前,城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重點之一為新農(nóng)村建設(shè)。在國土資源部出臺的支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的六項措施當(dāng)中,也把“加強(qiáng)農(nóng)村用地規(guī)劃和管理,大力推進(jìn)節(jié)約集約用地”放在了第一位。用地布局優(yōu)化和集約用地是新一輪規(guī)劃的重要指導(dǎo)思想,建設(shè)用地布局講求集中集聚,建設(shè)用地需求注重內(nèi)部潛力挖掘。新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)容之一就是將農(nóng)村居民點向中心村集中,完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,通過集中生產(chǎn)生活建設(shè)為農(nóng)民增收,同時也改善農(nóng)民生活的環(huán)境。因此,城鄉(xiāng)一體化建設(shè)也充分體現(xiàn)了新一輪規(guī)劃布局優(yōu)化、集約利用的指導(dǎo)思想。
綜上,土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)之間是一個相互促進(jìn)的互動關(guān)系。土地利用規(guī)劃的編制與實施可以推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè),城鄉(xiāng)建設(shè)又好又快發(fā)展則將規(guī)劃落實到實處。
二、創(chuàng)新新一輪土地利用規(guī)劃,服務(wù)于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)
(一)合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)各項用地指標(biāo)。在現(xiàn)行土地利用規(guī)劃中,地方建設(shè)用地指標(biāo)高度集中在城市,以城市為重點層層預(yù)留指標(biāo),真正落實給農(nóng)村的指標(biāo)就寥寥無幾、甚至沒有。這樣,一方面阻礙乃至限制了農(nóng)村各項非農(nóng)建設(shè)的發(fā)展;另一方面也使得部分農(nóng)戶建新住宅用地不足,導(dǎo)致違法亂建現(xiàn)象相對嚴(yán)重。
在新一輪規(guī)劃修編中可改變原來指標(biāo)過于向城鎮(zhèn)傾斜的局面,考慮在建設(shè)用地指標(biāo)中單列一塊指標(biāo)專項用于新農(nóng)村建設(shè),切實保障新農(nóng)村建設(shè)的用地需求,特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施用地,即農(nóng)村的飲水安全、農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及教育和衛(wèi)生等公共事業(yè)用地,在規(guī)劃中應(yīng)予以重點保障。此外,在預(yù)留新農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)時,應(yīng)從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、保護(hù)耕地、村容整潔、方便生活等方面出發(fā),通過全面了解、仔細(xì)盤算,對新農(nóng)村建設(shè)將來用地數(shù)量與類型進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)測,避免重走鋪攤子的老路,以體現(xiàn)節(jié)約、集約用地的要求。
(二)引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)合理有序布局。現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃或城鎮(zhèn)總體規(guī)劃通常著重考慮城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍的用地,而對農(nóng)村土地的具體利用布局無詳細(xì)的規(guī)劃,只有一個概略的規(guī)模控制。由于村莊土地規(guī)劃的缺位,農(nóng)民往往在老宅附近或自家承包地中選址建房,這也是造成村莊用地盲目無序發(fā)展的一個重要原因。
新一輪規(guī)劃修編可合理安排居民點的數(shù)量、布局和規(guī)模,改善村莊內(nèi)部環(huán)境,引導(dǎo)村民合理建房,避免村莊的不合理擴(kuò)張。對于不同類型的村莊改造與建設(shè)采用不同的控制手段:(1)對于現(xiàn)有村莊的改造,要在指標(biāo)上給予適度傾斜,安排一定數(shù)量的用地指標(biāo)保證其順利實施,布局上要符合鎮(zhèn)村布局規(guī)劃,盡量向中心村莊集中;(2)對于新建設(shè)的居民點,要嚴(yán)格控制其規(guī)模,布局以集約節(jié)約、交通便捷等為原則;(3)對于規(guī)模較小的村莊,要考慮劃入村鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)逐步拆并,遠(yuǎn)期規(guī)劃復(fù)墾為農(nóng)用地,區(qū)內(nèi)建筑物在拆除前只能維持現(xiàn)狀,不得改建和擴(kuò)建,需要更新時,應(yīng)集中到村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)建設(shè)。通過以上因地制宜的村莊規(guī)劃模式,引導(dǎo)新村鎮(zhèn)建設(shè)合理布局。
(三)進(jìn)一步完善土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)下的各專項規(guī)劃。土地利用專項規(guī)劃是建立社會主義新農(nóng)村建設(shè)長效機(jī)制的重要組成部分,包括開發(fā)整理、復(fù)墾整治、保護(hù)等許多方面,加強(qiáng)土地開發(fā)整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等規(guī)劃,將會更有力地促進(jìn)社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。
在土地開發(fā)整理規(guī)劃方面,要進(jìn)一步深化土地整理的規(guī)模與布局等內(nèi)容,具體明確農(nóng)村居民點用地保留與拆舊的范圍,確保耕地總量動態(tài)平衡目標(biāo)能夠落到實處。
在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃方面,可以針對各地區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村居民點現(xiàn)狀特點的不同相應(yīng)采用不同的農(nóng)村建設(shè)用地整理模式:(1)靠近鎮(zhèn)區(qū)的地方,可以采用城鎮(zhèn)化模式,即結(jié)合農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),選擇靠近鎮(zhèn)區(qū)且有條件的地區(qū)對分散的自然村實行整體搬遷,有步驟、有計劃地向城鎮(zhèn)聚集;(2)遠(yuǎn)離鎮(zhèn)區(qū)的僻遠(yuǎn)區(qū)域,可以采用中心村模式,即結(jié)合農(nóng)民新建住宅、拆除舊住宅等需要,使農(nóng)民逐步搬遷到中心村。通過不同類型的整理模式,使城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤更具針對性和有效性。
(四)加強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃的銜接,服務(wù)于城鄉(xiāng)一體化。土地規(guī)劃在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)推進(jìn)過程中起著重要的作用,該規(guī)劃本身也需要與其他一些規(guī)劃進(jìn)行“無縫對接”,才能靈活運(yùn)用,真正發(fā)揮其引導(dǎo)作用,妥善處理好城鄉(xiāng)發(fā)展與用地的問題。一是與主體功能區(qū)劃相銜接。在用地布局上符合國家發(fā)改委提出的優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能分區(qū);二是與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相銜接。規(guī)劃當(dāng)中建新區(qū)應(yīng)該安排在城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi),土地利用規(guī)劃指標(biāo)分配可有所傾向,確保“兩規(guī)”中村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模協(xié)調(diào)一致,從而有效促地進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè);三是鎮(zhèn)村布局規(guī)劃相銜接。對于農(nóng)村建設(shè)用地區(qū)的安排要充分考慮鎮(zhèn)村布局規(guī)劃,在空間布局上遵循鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的布局要求。同時,在規(guī)模上本著實事求是的原則,依據(jù)拆遷戶數(shù)、人口數(shù)、土地利用條件、建設(shè)強(qiáng)度等,科學(xué)合理地確定保留和新建的農(nóng)村居民點的面積,提高農(nóng)村居民點用地的集約利用水平。
三、結(jié)論
綜上所述,新一輪規(guī)劃修編當(dāng)中可以積極從城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地的指標(biāo)和布局、不同類型規(guī)劃的引導(dǎo)作用以及不同類型規(guī)劃之間的銜接進(jìn)行考慮,嘗試新的思路與做法,為真正實現(xiàn)“交通便捷、居住集中、用地集約”的城鄉(xiāng)一體化風(fēng)貌打下良好基礎(chǔ)。
(作者單位:1.南京地鐵房地產(chǎn)開發(fā)分公司;2.無錫市房冠房地產(chǎn)評估交易有限公司)
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土地是人類賴以生存和發(fā)展的最寶貴的資源，也是一種不可再生資源。人類在生產(chǎn)生活中通過根據(jù)土地的質(zhì)量情況來協(xié)調(diào)安排土地的使用價值，這個過程稱為土地利用。充分合理的利用土地資源以及協(xié)調(diào)處理好土地資源和人類的生產(chǎn)生活關(guān)系顯得極其重要，為此土地利用規(guī)劃則應(yīng)需而產(chǎn)生。土地利用規(guī)劃是在充分了解和掌握土地資源的性質(zhì)、規(guī)模、容量和承載力前提下，并結(jié)合社會綜合環(huán)境和自然環(huán)境，對土地資源做出行之有效的利用并賦予土地價值的過程。其目的在于更好實現(xiàn)土地資源利用效益和滿足人們的生活、生存、生產(chǎn)需求，從而能夠達(dá)到資源的可持續(xù)利用。廣西賀州市八步區(qū)仁義鎮(zhèn)龍珠村作為賀州市新農(nóng)村建設(shè)的典型事例，其土地利用規(guī)劃在適應(yīng)“美麗廣西，清潔鄉(xiāng)村”政策方案實施中，得到了科學(xué)有效的規(guī)劃和利用，能夠充分的發(fā)揮土地的作用，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、人文的發(fā)展提供了有力保障。
二、龍珠村土地利用規(guī)劃的變化走向
1、農(nóng)村的城鎮(zhèn)化趨向
隨著農(nóng)村土地利用規(guī)劃的變化以及人口的增加，深刻的改變了傳統(tǒng)農(nóng)村的地域結(jié)構(gòu)。農(nóng)村的領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展，并形成一定的商業(yè)小圈，廣大農(nóng)村地域凝聚起大量的新興小城鎮(zhèn)。此外，原有的城鎮(zhèn)街道隨之農(nóng)村規(guī)劃用地的延伸也得到了拓展，使得城鎮(zhèn)、街道與農(nóng)村新興小城鎮(zhèn)相互接軌，形成片狀、條狀、帶狀分布使得農(nóng)村向城鎮(zhèn)化方向發(fā)展。
2、農(nóng)村村民的非農(nóng)化轉(zhuǎn)向
在政策背景下農(nóng)村建設(shè)用地的擴(kuò)大化，使得農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及，與此同時，耕地面積的下降解放了生產(chǎn)力，推動了農(nóng)村大規(guī)模剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，但主要是年輕力壯、較高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移朝著外出務(wù)工方向發(fā)展，并且能夠有效的增加農(nóng)民的個人收入，逐漸的提高自身的生活水平。在住房建設(shè)等方面趨向于城鎮(zhèn)聚集地發(fā)展，引發(fā)農(nóng)民的居住地向城鎮(zhèn)推進(jìn)，農(nóng)民脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)民身份發(fā)生轉(zhuǎn)變。就從事的生產(chǎn)生活來看，該村的耕地逐漸的開始以規(guī)模化耕作，實行土地承包。村民轉(zhuǎn)讓出使用權(quán)，轉(zhuǎn)向從事工業(yè)生產(chǎn)或者從事商業(yè)活動，脫離了土地開始以商人和工業(yè)生產(chǎn)者的身份謀發(fā)展。在農(nóng)轉(zhuǎn)非的過程中，了解到在一個家庭中由之前的1個人從事商業(yè)或者工業(yè)生產(chǎn)活動增加到3個人從事此類活動。此外，在居住地上越來越多的村民轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)或市區(qū)置業(yè)，該村30%以上的家庭在城鎮(zhèn)或市區(qū)擁有自己的用房，農(nóng)村居民呈現(xiàn)向城鎮(zhèn)居民的地域上轉(zhuǎn)變。
3、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的工業(yè)化走向
在該村土地利用規(guī)劃中，農(nóng)村建設(shè)用地的增加，主要用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，農(nóng)村農(nóng)用地向工業(yè)建設(shè)地和農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化生產(chǎn)上。使得該村由單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)變成了多元化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，同時推動了農(nóng)村工農(nóng)商的發(fā)展，間接或直接使農(nóng)用地轉(zhuǎn)變成為工業(yè)用地、建設(shè)用地等非農(nóng)形式，大大的推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)向工業(yè)化方向發(fā)展進(jìn)程。通過農(nóng)村土地利用規(guī)劃在此背景下該村的產(chǎn)業(yè)布局上出現(xiàn)了塊狀分布，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上第一產(chǎn)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)并重。農(nóng)村中涌現(xiàn)出磚廠、石灰廠、木材加工廠、食品加工廠、打火機(jī)制造廠等，隨著工業(yè)化的發(fā)展也上出現(xiàn)了文化投資、餐飲服務(wù)等相關(guān)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
三、龍珠村土地利用規(guī)劃的效益
1、產(chǎn)生良好的生態(tài)效益
土地利用規(guī)劃的生態(tài)效益是指在開展土地利用規(guī)劃過程當(dāng)中形成與自然界生態(tài)之間在相互碰撞、相互摩擦之間，以至人類的土地利用方式與自然界生態(tài)逐漸融合和相互作用后所產(chǎn)生的積極有效影響。該村在進(jìn)行土地利用規(guī)劃中，有效的結(jié)合了“清潔鄉(xiāng)村，美麗廣西”這一有利政策，對村里的綠化用地進(jìn)行調(diào)整規(guī)劃，從建設(shè)用地的美化、綠化到居住地的美化、綠化使得村容村貌變得更加的整潔有序，有效地改善了農(nóng)民的生活環(huán)境、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活。由此可見，土地利用規(guī)劃的變化能夠引起生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的變化。
2、提升了經(jīng)濟(jì)效益
土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)效益體現(xiàn)在土地利用規(guī)劃中對人類所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價值。在規(guī)劃的過程所需的成本與所產(chǎn)生的總價值之間的關(guān)系，能夠衡量出在利用規(guī)劃中是否體現(xiàn)其規(guī)劃的合理性和科學(xué)性。該村的土地利用規(guī)劃使農(nóng)村向城鎮(zhèn)化推進(jìn)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)向工業(yè)化發(fā)展、農(nóng)民向非農(nóng)化轉(zhuǎn)變，可以清晰的了解到該村的土地利用規(guī)劃能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高。土地利用規(guī)劃所帶來的生產(chǎn)總值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于規(guī)劃成本，實現(xiàn)其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)價值。
3、取得明顯的社會效益
土地利用規(guī)劃的社會效益主要表現(xiàn)在對社會的發(fā)展進(jìn)步，對物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的影響。土地利用規(guī)劃需要對當(dāng)?shù)厣鐣闹虚L期發(fā)展做出積極有利的影響，利用規(guī)劃理念去引導(dǎo)和鼓勵整個社會的發(fā)展方向和人民訴求。該村通過土地利用規(guī)劃在建設(shè)用地和綠化用地的實際利用中建設(shè)“十個一”（一室、一會、一隊、一網(wǎng)、一景、一長廊、一場地、一基地、一品、一標(biāo)兵）來引導(dǎo)當(dāng)?shù)卮屣L(fēng)民風(fēng)的發(fā)展，不斷地提高農(nóng)村的精神文明建設(shè)水平。此外，在土地利用規(guī)劃的決策程序上，采取民主決議和村規(guī)協(xié)議等方式，使當(dāng)?shù)卮迕竦拿裰鳈?quán)益受到的保障，增強(qiáng)村民參與自治的意識。
四、關(guān)于土地利用規(guī)劃的建議
1、堅持人與自然的和諧發(fā)展，創(chuàng)建生態(tài)和諧美麗新農(nóng)村
農(nóng)村土地利用規(guī)劃是一個綜合性的工程建設(shè)，需要顧及當(dāng)下的同時還要考慮長遠(yuǎn)之計，考慮到國計民生。通過運(yùn)用規(guī)劃手段完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民收入的提高。治理農(nóng)村的衛(wèi)生死角和改造農(nóng)村土地流失坡地、堤壩、可以建設(shè)好整潔干凈美麗的農(nóng)村，保持好農(nóng)村的生態(tài)平衡。修繕和修建農(nóng)村的文化娛樂場所，可以促進(jìn)農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變，改善農(nóng)民的生活條件，潛移默化的改變農(nóng)民的世界觀、人生觀、價值觀，為農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展提供有利經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和文化保障。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地；城鄉(xiāng)規(guī)劃
中圖分類號：DF59 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
文章編號：1009-0118（2012）08-0072-02
一、宅基地使用概述
宅基地使用權(quán)制度是宅基地使用的重要依托，根據(jù)我國《物權(quán)法》規(guī)定，宅基地使用權(quán)，系指“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”而有關(guān)其取得、轉(zhuǎn)讓、行使等具體內(nèi)容，《物權(quán)法》沒有再作詳細(xì)界定，而以指引性規(guī)范指向土地管理法等法律及其他國家有關(guān)規(guī)定。
按照有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以申請宅基地，無償無期限擁有并用于住宅及其附屬設(shè)施建設(shè)。宅基地申請單位為“戶”，一戶只能擁有一處宅基地。該處宅地的面積受到限制，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)戶向集體經(jīng)濟(jì)組織就宅地的面積與位址提交申請，獲得集體經(jīng)濟(jì)組織肯定后，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核、由縣級政府批準(zhǔn)。有關(guān)情況需經(jīng)過于本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公示、聽取其他成員意見，涉及占用農(nóng)用地的應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定另行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。宅基地上的住宅，可以出賣、出租的形式讓予本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合宅基地分配條件的其他成員，但出賣出租住房后的農(nóng)戶再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。另外，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間可以置換的形式交換宅基地。
如上而言，宅基地使用權(quán)無償、無期限，兼且批準(zhǔn)程序較為復(fù)雜、權(quán)利行使受到較多限制，凸現(xiàn)其社會保障之功能。
二、宅基地使用現(xiàn)狀
（一）宅基地使用無秩序
當(dāng)今同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，宅基地相對集中，除極個別零星散落在農(nóng)地之間外，絕大多數(shù)都集中于區(qū)分與本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)業(yè)作業(yè)區(qū)域之地段。然而，農(nóng)村住宅建設(shè)混亂的情況十分普遍。
從個體層面看，農(nóng)村居民盲目追求住宅規(guī)模，為了在有限的宅基地上建筑盡量大面積的屋舍，平面上，一味壓縮院落大小，甚至擠占公共空間；縱向上，盡可能追求樓房高度。在筆者家鄉(xiāng)——廈門市同安區(qū)洪塘鎮(zhèn)某村，這種情況十分普遍，同樣的情勢在筆者走訪的同安區(qū)幾個鄉(xiāng)村亦相當(dāng)常見。
從宏觀層面看，由于缺乏預(yù)見性地計劃，住宅集中區(qū)域往往密布住宅，但乏以配套公共設(shè)施。一塊農(nóng)村土地，即可能是潛在的住宅建設(shè)用地、也可能是潛在的公益設(shè)施建設(shè)用地。但是，由于規(guī)劃、資金等方面的原因，相對于住宅、住戶而言，鄉(xiāng)村公益設(shè)施很難具備其應(yīng)有的規(guī)模，遠(yuǎn)不能滿足廣大農(nóng)村居民衛(wèi)生、教育、醫(yī)療、交通、景觀、文化娛樂等多樣的生活需求；從數(shù)量上說，這些僅有的公共設(shè)施所能覆蓋的農(nóng)戶范圍極為有限。
上述情況，嚴(yán)重制約了農(nóng)村居民生活質(zhì)量的提高。
（二）宅基地使用無效率
如前所述，由于農(nóng)戶“一戶多宅”、超限建房的現(xiàn)象在一定程度上存在，一定數(shù)量的農(nóng)村宅地處于閑置狀態(tài)。
“目前全國2.4億畝村莊建設(shè)用地中，空心村內(nèi)老宅基地閑置面積占10%-15%，宅基地的閑置使大量的可耕土地被白白浪費(fèi)。”“據(jù)北京的一個認(rèn)真抓宅基地管理的鎮(zhèn)自查，發(fā)現(xiàn)‘超批多占戶’占57%，‘私搭亂建戶’占8.3%，‘建新不拆舊戶’占3. 5%，各項違規(guī)累計所占面積達(dá)宅基地總面積的59%。” “我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村中大約有5%—10%的農(nóng)村家庭已經(jīng)在省城、縣城和眾多的建制鎮(zhèn)定居并購買了商品房。”
三、宅基地使用與城鄉(xiāng)規(guī)劃
改善宅基地使用情況，首先應(yīng)當(dāng)落實增量管控，其次考慮推行存量調(diào)整。解決宅基地使用過程中存在的問題，土地利用規(guī)劃是重要的突破口。致使使用無秩序、使用缺乏效率的原因是多方面的，而相對于個別程序——諸如法律責(zé)任、登記——的規(guī)定態(tài)度曖昧，規(guī)范執(zhí)行上的不力、尤其是相關(guān)審批流于形式產(chǎn)生的不利影響顯得更為突出。該情況當(dāng)然與基層執(zhí)法力量薄弱不無關(guān)系，但審批標(biāo)準(zhǔn)乏于全面之問題，應(yīng)得到更多的重視，而土地利用規(guī)劃可以很好的補(bǔ)全該方面的不足。
土地利用規(guī)劃指的是“對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進(jìn)行土地資源合理分配和土地利用協(xié)調(diào)組織的綜合措施。”我國土地利用規(guī)劃體系，按等級層次可分為土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃和土地利用專項規(guī)劃；按照行政區(qū)域單位，分為全國——省——市——縣——鄉(xiāng)五級土地利用總體規(guī)劃。我國《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第十一條規(guī)定，村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，一般分為村莊、集鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。土地利用規(guī)劃主要是宏觀和中觀層面的計劃，即留予具體個體足夠的自由空間，同時保證了國家政策目標(biāo)的貫徹落實。可以說，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃的指引性作用，明確其在宅基地取得程序中的價值，促使宅基地審批有力化、有效化，是現(xiàn)行法律體制、財政格局下改善宅基地使用狀況最為切實可行的措施。然如今，該制度在此領(lǐng)域并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。基層土地利用規(guī)劃存在著諸多問題。首先，鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃制定情況極不理想。其次，鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃編制不規(guī)范。編有土地利用規(guī)劃的鄉(xiāng)村，往往只確定數(shù)字，而不做區(qū)位、布局上的安排，這與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十八條要求的“規(guī)劃區(qū)范圍，住宅……等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排……”的內(nèi)容有很大差距，深度不夠、難以實施。
筆者認(rèn)為，要使鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃與宅基地取得制度密切結(jié)合，發(fā)揮其在宅基地增量管控中應(yīng)當(dāng)起到的作用，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點。首先，應(yīng)當(dāng)考慮將來城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃；其次，應(yīng)當(dāng)綜合考察土地的區(qū)位、肥沃程度、歷史使用情況及所處環(huán)境，結(jié)合用地需求，估計城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，確定農(nóng)村居住區(qū)域的規(guī)模、位址和邊界，一般來說，農(nóng)村居住區(qū)域應(yīng)當(dāng)在避開城鎮(zhèn)發(fā)展、以避免二次遷移的情況下接近城鎮(zhèn)；最后，居住區(qū)域內(nèi)部的住宅用地范圍的確定，應(yīng)當(dāng)給公益設(shè)施留下必要的空間。
四、城鄉(xiāng)規(guī)劃視角下農(nóng)村宅基地使用的展望
為充分釋放宅基地的利用潛力，如前文所述在落實增量管控之余，還應(yīng)推行存量調(diào)整。大規(guī)模的存量調(diào)整有賴于大規(guī)模的宅基地整理，但是，當(dāng)今農(nóng)村基層群眾自治的政策安排，將給該類計劃的實施帶來不小的障礙。“自治”意味著財權(quán)、治權(quán)的相對自主。而財權(quán)的自主，一方面指代集體財產(chǎn)自主管理，另一方面則意味著相關(guān)費(fèi)用獨立負(fù)擔(dān)。如今如農(nóng)村集體的財政如項并不多樣，普遍依靠的承包發(fā)包所得甚為有限，這些收入在供給集體日常開支后，余項往往以現(xiàn)金的形式平均散予集體成員作為福利，很難承擔(dān)起諸如宅基地整理的大型公益項目的開展。故而，宅基地整理主要需依靠縣級以上政府主持開展。而在我國土地公有雙軌并行的背景下，為方便作為國家代表的地方政府對這些土地的支配，以征收的形式轉(zhuǎn)集體所有為國有難以避免，此時，整理后的土地則有非為農(nóng)用之虞。農(nóng)村宅基地整理往往與城鎮(zhèn)擴(kuò)張同步發(fā)生或針密切相關(guān)，上述現(xiàn)象之間存在著較為緊密的聯(lián)系。
土地公有雙軌并行與與之相適應(yīng)的農(nóng)村基層自治，突出了城鄉(xiāng)利益的矛盾，已在一定程度上偏離了制度設(shè)計之初衷，對現(xiàn)行多數(shù)項目的開展造成了阻礙。筆者認(rèn)為，集體土地的國有化將是趨勢，在此基礎(chǔ)上明確農(nóng)用地、二三產(chǎn)業(yè)用地之區(qū)別，將助益于宅基地存量調(diào)整的開展。
參考文獻(xiàn)：
［1］任小興.談農(nóng)村階層合理分化后我國宅基地使用權(quán)制度的完善［J］.商業(yè)時代,2011,(8).
【關(guān)鍵詞】三規(guī)合一、濱河國際新城、信息化、數(shù)據(jù)化
一、三規(guī)合一概念
將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中涉及到相同內(nèi)容統(tǒng)一起來，并落實到一個共同的空間規(guī)劃平臺上，各規(guī)劃的其它內(nèi)容按相關(guān)專業(yè)要求各自補(bǔ)充完成，即為“三規(guī)合一”。
“三規(guī)合一”并非僅僅指一個規(guī)劃，主要指一個共同的空間，在規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一，同時加強(qiáng)規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的制度建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)劃的實施和管理，使規(guī)劃真正成為建設(shè)和管理的依據(jù)和龍頭。
二、背景研究
政策背景
1、2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》第二十二條：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。
2、2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條提出：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。
3、住建部2014年1月24日《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點工作的通知》文件提出“以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，全面落實新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求，堅持以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的原則，按照城鄉(xiāng)一體、全城管控、部門協(xié)作的要求，編制縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”，逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體系。
4、國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出 “多規(guī)合一”――《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》2014年3月印發(fā)。提出：加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。
地方實踐
2008年10月上海政府機(jī)構(gòu)改革，原城市規(guī)劃管理局與原房屋土地管理局中的土地管理部門整合，組建上海市規(guī)劃與國土資源管理局，該機(jī)構(gòu)的變革促成了2009年深圳市、武漢市的相關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)整，“規(guī)土整合”一時成為2009年中國規(guī)劃管理領(lǐng)域和政府機(jī)構(gòu)改革的熱點。
國家推進(jìn)
2003年10月，國家發(fā)改委正式啟動了規(guī)劃體制改革試點，江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市成為首批六個試點城市。使基層規(guī)劃能真正成為“國家規(guī)劃體系的支撐點”。
隨后，“三規(guī)合一”的改革試點陸續(xù)在國內(nèi)部分省市展開：2007年，重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃獲批并被確定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)，以此為契機(jī)，重慶市開始了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的規(guī)劃改革，2009年重慶市發(fā)改委開展了“四規(guī)疊合”綜合實施方案試點工作，除發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地規(guī)劃外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃也被納入規(guī)劃協(xié)調(diào)的范疇，即空間開放的性質(zhì)和強(qiáng)度要符合環(huán)境功能區(qū)劃的要求，更進(jìn)一步的體現(xiàn)了規(guī)劃作為一個整體系統(tǒng)的開放性和協(xié)調(diào)性。
三、河南特色“三規(guī)合一”
1、以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)為基礎(chǔ)。
2009年4月，河南省委、省政府出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)科學(xué)規(guī)劃科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對全省首批確定的180個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)進(jìn)行調(diào)查，在掌握全省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基本情況的基礎(chǔ)上，對產(chǎn)業(yè)集群生存狀況、發(fā)展條件、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢進(jìn)行對比分析，為省委、省政府制定產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展政策，分類指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展提供決策依據(jù)。
2、以“三規(guī)合一”為平臺，將產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃“三規(guī)合一”，這無疑是河南的創(chuàng)舉。河南省要求，一個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)不能超過3個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)企業(yè)（項目）的集中布局。
3、以產(chǎn)城互動為依托。河南省通過產(chǎn)業(yè)集聚促進(jìn)人口集中，依托城市服務(wù)功能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集中創(chuàng)造條件，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，完善生產(chǎn)生活服務(wù)功能，提高產(chǎn)業(yè)支撐和人口聚集能力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展相互依托、相互促進(jìn)。
四、鄭州市濱河國際新城存在的困境及建議
鄭州市濱河國際新城為中建（鄭州）城市開發(fā)建設(shè)有限公司建設(shè)開發(fā)的土地整理投資項目，位于潮河以南，107輔道以東，經(jīng)南十五路及經(jīng)南十四路以北，四港聯(lián)動路以西；政企合作，共同投資100億元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬遷、拆遷安置補(bǔ)償、安置房建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水系及土地平整等。
1、存在困境：
目前開發(fā)建設(shè)過程中尤其前期手續(xù)辦理：紅線圖、設(shè)計條件、“一書兩證”、土地證等因規(guī)劃/土地主管部門標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、規(guī)劃管理部門分管方向不同存在較多困難；此外規(guī)劃部門與土地部門焦點不統(tǒng)一導(dǎo)致部分土地?zé)o法出讓。
困境1――用地矛盾、沖突：兩個規(guī)劃中建設(shè)用地的未交集片區(qū)造成土地用途管制的沖突，易造成管理混亂。
困境2――邊界管理的矛盾：不同主體同一對象邊界的差異不同規(guī)劃編制主體采用不同基礎(chǔ)數(shù)據(jù)導(dǎo)致邊界偏差。
困境3――管控精度的偏差：城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃采用不同測量精度，導(dǎo)致行政界線偏差。
困境4――規(guī)劃管理矛盾重重：
難以科學(xué)決策――審批決策中缺乏科學(xué)評判的空間管理信息基礎(chǔ)；
土地利用總體規(guī)劃的基本農(nóng)田保護(hù)范圍與城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)用地沖突，使得審批決策困難。
審批管理效率低――項目申報部門間缺乏信息共享；
進(jìn)行建設(shè)項目申報審批時，所涉及的各個部門間沒有共享足夠的信息，使得審批效率較低。
部門各自為政――各類空間事權(quán)界線不清，缺乏系統(tǒng)劃定。
困境5――部門利益不同，發(fā)展底線和焦點問題認(rèn)識不一：環(huán)保――環(huán)境為重；國土――供地指標(biāo)和基本農(nóng)田保護(hù)；規(guī)劃――城市建設(shè)指標(biāo)；工信――工業(yè)發(fā)展為重；旅游――旅游提升為重。
困境7――缺乏系統(tǒng)的空間管制措施：空間事權(quán)交叉處理缺乏依據(jù)――相互推諉；
空間管制要求缺乏系統(tǒng)全面梳理――未全覆蓋、難準(zhǔn)確定位、標(biāo)準(zhǔn)不一仍然存在。
2、濱河國際新城的建議
從河南省實施“三規(guī)合一”的效果來看，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展規(guī)劃為導(dǎo)向十分正確，但是經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展超越了配套服務(wù)功能區(qū)域的發(fā)展速度。
將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃中相同的部分統(tǒng)一起來，即可避免目前區(qū)域城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的二者不相符，土地?zé)o法出讓的情況。
城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃即相互聯(lián)系又相互制約。其核心內(nèi)容土地利用的方向、規(guī)模、界限的協(xié)調(diào)與否，不僅關(guān)系著城市規(guī)劃能否順利實施、關(guān)系著城市能否健康發(fā)展，而且會對城市經(jīng)濟(jì)乃至國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響。實現(xiàn)兩個規(guī)劃的相互滲透、有機(jī)結(jié)合，已經(jīng)成為加快城市化進(jìn)程、推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。一、兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)的主要表現(xiàn)
兩個規(guī)劃都是由政府組織編制，但在具體組織編制過程中，由規(guī)劃部門和國土部門分別委托不同的設(shè)計單位進(jìn)行編制。在行政上是同級的兩個部門，在規(guī)劃編制過程中分別接受其同行業(yè)上級行政部門的指導(dǎo)與監(jiān)督，均在自己的行政體系內(nèi)完成。在相對封閉的空間內(nèi)，兩個編制部門缺乏應(yīng)有的有效溝通，造成兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在四個方面：
一是表現(xiàn)在兩個規(guī)劃的編制時間方面。如XX市20__－2020年城市總體規(guī)劃已完成了總體規(guī)劃綱要，并通過了省建設(shè)廳組織的專家評審，現(xiàn)在正在著手編制成果，準(zhǔn)備近期上報。而同期限的土地利用總體規(guī)劃現(xiàn)在還沒有正式啟動。由于兩個規(guī)劃的編制時間不同步，造成了兩者在用地規(guī)模、布局等諸多方面不銜接。特別是在XX市由中等城市向大城市轉(zhuǎn)換提升的關(guān)鍵時期，兩者在布局、規(guī)模方面的差異更加明顯。
二是表現(xiàn)在城市建設(shè)用地規(guī)模方面。XX市城市總體規(guī)劃（1994－20__年）確定的城市建設(shè)用地規(guī)模為65平方公里，而同期的土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模為50.6平方公里。土地利用總體規(guī)劃確定的用地面積不能完全滿足城市規(guī)劃、城市建設(shè)的發(fā)展需要。
三是表現(xiàn)在城市發(fā)展方向方面。XX市20__－2020年城市總體規(guī)劃，把城市拓展的方向確定為泉北大街以北至營頭崗的區(qū)域，而同期的土地利用總體規(guī)劃修編還沒有正式啟動。
四是表現(xiàn)在建設(shè)項目用地性質(zhì)方面。在項目建設(shè)上，城市總體規(guī)劃中確定的許多建設(shè)項目的用地性質(zhì)和土地利用規(guī)劃確定的用地性質(zhì)不一致。XX市20__年33個省級重點項目中，有27個項目占用農(nóng)用地且不符合現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整的條件，未列入20__年農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃，而這些項目大都符合城市總體規(guī)劃中確定的建設(shè)項目的用地性質(zhì)。由于兩個規(guī)劃不銜接，使城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)項目的位置，難以按照規(guī)劃區(qū)域進(jìn)行建設(shè)，造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理等。
二、兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因分析
兩個規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因，主要有以下幾個方面：
一是編制歷史不同。城市規(guī)劃在我國產(chǎn)生較早，在長期的實踐中，積累了豐富的經(jīng)驗，吸收借鑒了古今中外許多優(yōu)秀的規(guī)劃理論和方法，規(guī)劃的科學(xué)性、可操作性比較強(qiáng)。土地利用規(guī)劃20世紀(jì)80年代才在全國范圍內(nèi)開展編制工作，規(guī)劃中主要用地指標(biāo)由上至下分解，對實際發(fā)展用地的需求考慮不充分，造成土地利用總體規(guī)劃滯后于城市總體規(guī)劃。
二是考慮問題的出發(fā)點不同。城市規(guī)劃是綜合研究分析城市的性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展形態(tài)，按照市場經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展的客觀規(guī)律編制，從城市需要出發(fā)，著眼于發(fā)展，重在解決城市空間布局問題，統(tǒng)籌安排城市各項建設(shè)用地。土地利用規(guī)劃從土地供給出發(fā)，以上級下達(dá)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標(biāo)為前提，切塊用于城市建設(shè)，重在“控制”，在各方面都對城市建設(shè)用地給予嚴(yán)格限制，不得突破上級下達(dá)的指標(biāo)。
三是規(guī)劃范圍不同。土地利用總體規(guī)劃范圍比城市規(guī)劃的范圍大，它要對規(guī)劃區(qū)內(nèi)（包括城市用地）全部土地的利用結(jié)構(gòu)及其空間布局（包括城鎮(zhèn)體系的用地布局）做出安排，而城市總體規(guī)劃則著重對城市建設(shè)用地做出安排。在土地利用上，城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是點和面的關(guān)系、局部和整體的關(guān)系。
四是規(guī)劃統(tǒng)計口徑不同。人口和用地規(guī)模都是兩個規(guī)劃最基本的規(guī)劃依據(jù)和指標(biāo)。兩項最基本指標(biāo)的不統(tǒng)一，造成了統(tǒng)計口徑的不一致。在人口指標(biāo)表述上，建設(shè)部〔1998〕16號文件規(guī)定：“城市人口包括居住在規(guī)劃建成區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶籍人口、農(nóng)業(yè)戶籍人口和1年以上的暫住人口。”國土資源部的《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》中規(guī)定：“城鎮(zhèn)人口應(yīng)為城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的常住人口的總和，不包括流動人口。”前者所稱人口范圍比后者大得多。在人均建設(shè)用地上，城市規(guī)劃不考慮規(guī)劃期年耕地水平和規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有量，土地規(guī)劃則分為城鎮(zhèn)居民點用地指標(biāo)和農(nóng)村居民點用地指標(biāo)，為保證耕地總量動態(tài)平衡，建設(shè)用地總量與均量都受到耕地保有指標(biāo)的限制。
五是編審程序不同。兩個規(guī)劃的編制、審批都是政府行為，都經(jīng)專家評審后報批。在評審報批前，城市規(guī)劃要有方案論證、政府會議研究、人大審議等環(huán)節(jié)，而土地規(guī)劃一般只經(jīng)政府辦公會討論。
三、兩個規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接
1、兩個規(guī)劃有著協(xié)調(diào)銜接的基礎(chǔ)
城市規(guī)劃和土地規(guī)劃雖有著本質(zhì)的區(qū)別，但仍有著許多相通之處。《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定：“城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)和國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。”《中華人民共和國土地管理法》也規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。”兩個規(guī)劃有著共同的規(guī)劃對象和規(guī)劃目標(biāo)，都涉及到建設(shè)用地指標(biāo)，規(guī)劃年限都要求到2020年。它們應(yīng)該是相互協(xié)調(diào)和銜接的關(guān)系。“堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，正確處理好人口增長、資源合理開發(fā)利用和保護(hù)生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系”，應(yīng)該是兩個規(guī)劃銜接的總基礎(chǔ)。
2、兩個規(guī)劃編制部門應(yīng)建立長效合作機(jī)制
兩個規(guī)劃具體組織的編制單位規(guī)劃部門和國土部門應(yīng)該加強(qiáng)聯(lián)系溝通，互相探討，建立長效的合作機(jī)制，應(yīng)共同就規(guī)劃的指導(dǎo)思想目標(biāo)、規(guī)劃的范圍、規(guī)劃的統(tǒng)計口徑、規(guī)劃的技術(shù)方法、規(guī)劃的實施管理機(jī)制等方面作進(jìn)一步協(xié)商，從用地規(guī)模、用地布局等各個方面采取相應(yīng)的技術(shù)手段，保證兩個規(guī)劃相互銜接。城市規(guī)劃部門應(yīng)與土地管理部門協(xié)定城市用地發(fā)展方向和規(guī)劃區(qū)范圍。土地管理部門作為國家統(tǒng)一管理土地的職能部門，應(yīng)對各用 途、各專業(yè)用地提出一系列總體用地規(guī)劃指標(biāo)，其中包括城市人均用地指標(biāo)。在編制土地利用總體規(guī)劃、確定土地利用指標(biāo)時，應(yīng)充分考慮我國的城市化進(jìn)程，土地政策應(yīng)當(dāng)與城市化進(jìn)程協(xié)調(diào)一致，應(yīng)給城市總體規(guī)劃、城市用地留有一定的彈性，用地指標(biāo)不要限制過死，要為城市的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間，以促進(jìn)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
3、應(yīng)正確處理兩個規(guī)劃年度用地計劃的關(guān)系
【關(guān)鍵詞】居民點；對策；問題；開慧村
1. 開慧村居民點現(xiàn)狀的分析
1.1 開慧村的區(qū)位與自然條件的分析。
革命老區(qū)開慧村是同志夫人烈士的故鄉(xiāng)，是省級重點文化保護(hù)單位和長沙縣“紅色旅游”線路上重要景點之一。村域東靠京港澳高速公路，西臨107國道，北抵岳陽，南達(dá)長沙，對外交通便利，但境內(nèi)還有一些地方尚未通機(jī)動車道。從整體來看，道路等級與交通通行能力較低。開慧村村域總面積為7.34Km2，下轄31村民組，總?cè)丝跀?shù)2969人，總戶數(shù)909，農(nóng)業(yè)人口2969人。組與組之間在人口，經(jīng)濟(jì)，資源方面的發(fā)展均不平衡。
1.2 革命老區(qū)開慧村居民點土地利用中存在的問題。
1.2.1 居民點建設(shè)規(guī)模小、數(shù)量較多、布局分散。
由于農(nóng)村居民點缺乏統(tǒng)一規(guī)劃布局，導(dǎo)致開慧村多以幾十戶成一村，規(guī)模較小，在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)20戶以下便成為一個居民點。導(dǎo)致居民點布局散亂，居民點分散，造成村莊道路狹窄，路面質(zhì)量差。
1.2.2 宅基地超出法律標(biāo)準(zhǔn)、布局不夠合理。
現(xiàn)革命老區(qū)農(nóng)村各組地理分布較為零散，組與組之間在人口、經(jīng)濟(jì)、資源等方面的發(fā)展均不平衡。開慧村總戶數(shù)909戶，戶數(shù)生活用地在一畝以上，人均生活用地191.74平方米，有60%以上的農(nóng)戶宅基地存在超過法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的問題。20世紀(jì)80年代宅基地面積大，舊村改造是一個長期艱巨的任務(wù)。為充分利用宅基地政府號召并引導(dǎo)發(fā)展“庭院經(jīng)濟(jì)”，一時間就有了家庭養(yǎng)殖和小型房，但隨著科技的不斷進(jìn)步，小型養(yǎng)殖和加工難以滿足市場需求，加上外出打工等因素致使庭院經(jīng)濟(jì)蕭條，“空心村”事態(tài)迅速發(fā)展。開慧村宅基地的布局不夠合理，大街錯不開小車，小巷過不去車輛，院子大，道路窄，規(guī)劃落后，不符合革命老區(qū)新農(nóng)村的建設(shè)要求。
1.2.3 居民點建設(shè)缺少科學(xué)的總體規(guī)劃。
現(xiàn)階段土地利用總體規(guī)劃或城鎮(zhèn)規(guī)劃通常只考慮城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍內(nèi)的用地，而對村鎮(zhèn)規(guī)劃很少提及甚至不提，即使已經(jīng)編制了村鎮(zhèn)規(guī)劃的村莊，其落實規(guī)劃的措施力度也不夠，致使村莊、民房選址隨意性大，且大都在村外沿道路而建。村中舊宅基地只用來儲存雜物或飼養(yǎng)家禽或閑置不用。農(nóng)村居民點這種外延式擴(kuò)展，忽視了對原有居民點內(nèi)部用地潛力的挖潛，導(dǎo)致“空心村”現(xiàn)象較為普遍。建筑布局無序，仍沿襲著“有天有地，單門獨戶”的模式，見縫插針式建筑非常普遍。
1.2.4 居民點建設(shè)占用耕地較多。
隨著革命老區(qū)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村宅基地用地增長很快，占用耕地的比例居高不下，革命老區(qū)的一些農(nóng)村村民為滿足新的發(fā)展需要，紛紛在城鎮(zhèn)購地建房，但絕大多數(shù)仍保留著原有住宅；還有一些農(nóng)村村民在現(xiàn)有房屋遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出自己需求的情況下，由于攀比心理，即使不在城鎮(zhèn)購地建房也會在交通方便、公共設(shè)施齊備、環(huán)境優(yōu)雅的村莊和沿路占地建房。農(nóng)村宅基地?zé)o償、無限期使用制度在一定程度上助長了多占地、占好地的不良風(fēng)氣，妨礙了革命老區(qū)新農(nóng)村的建設(shè)。
1.2.5 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)覆蓋面窄配套不完善。
大多數(shù)革命老區(qū)的村莊沒有像樣的街道，道路等級低，路況差；供水設(shè)施極其簡陋，電力設(shè)施也相當(dāng)落后；各種通訊設(shè)備及有線電視網(wǎng)難以普及；文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等服務(wù)設(shè)施不完善。居民點內(nèi)部宅基地、空閑地、生活用地與生產(chǎn)用地相互混雜，缺乏明顯的功能分區(qū)，同時村民住宅設(shè)計大多數(shù)比較簡單，但宅基地占地較多。這種松散的布局體系不僅造成農(nóng)村土地利用的粗放格局，而且極大地加大了公共設(shè)施和生活基礎(chǔ)設(shè)施和生活基礎(chǔ)完善的難度，提高了建設(shè)成本，阻礙了革命老區(qū)新農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。從整體上看，由于建設(shè)用地嚴(yán)重分散，造成公共設(shè)施用地難以實現(xiàn)規(guī)模化和集中化配置。
1.2.6 居民點的土地土地產(chǎn)權(quán)模糊。
在實際生活中，開慧村大多居民民對宅基地所有權(quán)和使用權(quán)普遍存在一種觀念上的偏差，認(rèn)為宅基地是自己祖祖輩輩繼承下來，是一種私有財產(chǎn)，自己不使用，也不準(zhǔn)別人使用，即使閑置、拋荒，別人也無權(quán)過問，宅基地主人擁有使用的權(quán)利，卻沒有合理利用的義務(wù)。農(nóng)村宅基地使用制度不健全，不僅導(dǎo)致大量舊宅基地的閑置、拋荒，同時為革命老區(qū)新農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)土地置換增加了難度。
2. 民點土地整理的思考
2.1 加強(qiáng)《土地管理法》的宣傳與執(zhí)法力度。首先，要宣傳好我國土地國情。通過宣傳，讓與土地相關(guān)的各項法律法規(guī)及政策措施人人皆知。其次，要嚴(yán)格土地執(zhí)法，加大土地執(zhí)法力度。
（1）執(zhí)法必嚴(yán)，在農(nóng)村要把亂占土地尤其是破壞耕地建房和非法交易的行為列為執(zhí)法重點。
（2）建立巡回監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)巡查，將違法占地建房抑制在萌芽狀態(tài)，以降低發(fā)案率和行政執(zhí)法成本。
2.2 推行農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地有償使用制度，建立用地約束機(jī)制。在堅持集體土地所有權(quán)和使用權(quán)性質(zhì)不變的前提下，對農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)實行有償使用制度，制定農(nóng)村集體土地使用權(quán)和承包土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)范的流轉(zhuǎn)辦法。
2.3 實施村莊節(jié)地工程，大力提高農(nóng)村土地利用率。對于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的村莊和臨近城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的村莊，實行村莊改造與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，統(tǒng)籌考慮對分散的自然村實施整體搬遷，納入小城鎮(zhèn)規(guī)模發(fā)展。并將集體建設(shè)用地情況納入土地整理和村鎮(zhèn)治理的途徑。
2.4 科學(xué)編制，切實貫徹實施新村莊建設(shè)規(guī)劃。開展農(nóng)村居民點用地整理，對居民點用地結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整，提高土地利用率。根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，恰當(dāng)制定項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌安排各類建設(shè)項目，提高城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，科學(xué)確定建設(shè)規(guī)模和發(fā)展速度，合理確定發(fā)展戰(zhàn)略，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，推動城市可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合本輪土地利用規(guī)劃修邊工作的開展切實做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃工作，并在編制規(guī)劃的過程中積極貫徹公共參與機(jī)制，加強(qiáng)土地利用規(guī)劃與村鎮(zhèn)利用規(guī)劃之間的有機(jī)聯(lián)系。進(jìn)一步詳細(xì)地制定出科學(xué)性和可操作性較強(qiáng)的農(nóng)村居民點布局規(guī)劃。建議以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，在考慮當(dāng)?shù)刈匀弧⑸鐣⒔?jīng)濟(jì)狀況下制定農(nóng)村居民點鎮(zhèn)域布局規(guī)劃。因此，規(guī)劃要高起點，要著眼于加快。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；土地規(guī)劃；分析
在城市建設(shè)和城市管理中，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中起著關(guān)鍵的作用，它們相互聯(lián)系又相互制約，既是統(tǒng)一的又是對立的。兩個規(guī)劃的依據(jù)都是國民經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展規(guī)劃，其核心內(nèi)容都是土地的合理利用。但研究的對象、范圍、實施年限、方法、步驟各有側(cè)重，規(guī)劃深度也懸殊較大。長期以來，兩個規(guī)劃在規(guī)劃和實施過程中仍存在銜接不到位，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。《中華人民共和國土地管理法》第二十二條規(guī)定：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條也規(guī)定了：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。
1 土地利用總體規(guī)劃滯后于城市總體規(guī)劃
我國開展土地利用總體規(guī)劃的時間較遲（到 80 年代才在我國起步），先后組織開展了兩輪土地利用總體規(guī)劃編制和實施工作。但其規(guī)劃的理論與方法不完備，因此規(guī)劃制定水平低，規(guī)劃體系存在缺陷，致使其可操作性差。土地利用總體規(guī)劃雖然在控制城市的發(fā)展規(guī)模與避免城市無規(guī)則蔓延上起重要作用，但其以“供給制約和引導(dǎo)需求”的指導(dǎo)思想，由上而下編制，規(guī)劃中的主要用地指標(biāo)也是由上而下分解，沒有充分考慮實際發(fā)展的用地需求，脫離實際，存在與城市總體規(guī)劃、現(xiàn)狀不一致等矛盾。
1.1 規(guī)劃指標(biāo)分解不合理。有些地方的規(guī)劃上下級規(guī)劃脫節(jié)，在逐級分解規(guī)劃指標(biāo)的過程中，有的供求缺口偏大，有的突破了上級規(guī)劃指標(biāo)；規(guī)劃指標(biāo)分解落實的主要依據(jù)―――基礎(chǔ)數(shù)據(jù)（各地區(qū)歷年用地情況統(tǒng)計、土地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等）不真實、不準(zhǔn)確；客觀上社會發(fā)展、政策和戰(zhàn)略調(diào)整也在一定程度上影響規(guī)劃指標(biāo)分解的準(zhǔn)確性。
1.2 用地定位不明確。根據(jù)土地用途管制的需要，縣級以上土地利用總體規(guī)劃確定的各類用地指標(biāo)，最終要通過鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃落實到具體地塊，但在一些地方鄉(xiāng)級規(guī)劃與這個要求有很大差距。有的規(guī)劃建設(shè)用地尤其是農(nóng)村居民點、非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地沒有落實用地范圍，農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的具體范圍多不落實，尤其是對土地開發(fā)復(fù)墾整理未作充分調(diào)查研究，定位落實較差。
1.3 規(guī)劃文本和圖件不夠規(guī)范。一是規(guī)劃基數(shù)和基礎(chǔ)圖件采用不當(dāng)。有的規(guī)劃未按要求采用統(tǒng)一時間的詳查變更數(shù)，人為調(diào)減耕地基數(shù)，增加建設(shè)用地面積，并相應(yīng)更改了現(xiàn)狀圖。二是土地分類和用途分區(qū)與新法規(guī)定不一致。新法對土地分類和用途分區(qū)作了規(guī)定，但有的規(guī)劃仍使用過去的分類和分區(qū)。三是內(nèi)容不夠完整。一些規(guī)劃內(nèi)容過分簡略，特別是重要指標(biāo)，如耕地保有量、基本農(nóng)田面積等不全面或缺少分解指標(biāo)，有的缺少城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用規(guī)劃圖。
1.4缺乏切實可行的實施辦法。由于以上原因，造成一些城市建設(shè)用地嚴(yán)重不足。根據(jù) 2001 年度土地變更詳查數(shù)據(jù)，2001 年底全市建設(shè)用地總量為 834743 畝，至 2010 年是 76597 畝的用地指標(biāo)，年均只有8511畝。更突出的問題是，規(guī)劃期內(nèi)17.44萬畝建設(shè)用地指標(biāo)中，只有5萬畝是可以占用耕地的，余者皆為非耕地，這在平原地區(qū)中是不現(xiàn)實的。有些城市為滿足建設(shè)的需要，突破建設(shè)用地計劃不乏存在，使大量耕地被占用。
2城鄉(xiāng)規(guī)劃科學(xué)的理論和方法和實施辦法
城鄉(xiāng)規(guī)劃分總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個階段，詳細(xì)規(guī)劃是以總體規(guī)劃為依據(jù)，規(guī)定建設(shè)用地的各項控制指標(biāo)和規(guī)劃管理要求，或直接對建設(shè)項目作出具體的安排和規(guī)劃設(shè)計，因此規(guī)劃實施具有很強(qiáng)的可操作性。城市總體規(guī)劃是由地方政府主持規(guī)劃，政府方面熱衷于建設(shè)大城市，有任意擴(kuò)大城市規(guī)模的傾向，規(guī)劃部門為迎合政府意圖，加上自身利益觀念的驅(qū)使（按規(guī)劃面積計酬），也喜好做大規(guī)劃。由于以上原因，加上我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，經(jīng)濟(jì)的快速增長，帶來了新一輪的圈地?zé)幔恋乩每傮w規(guī)劃的脆弱性也暴露無遺。1997 年～2002 年的六年間，全國建設(shè)占用耕地 1646 萬畝，年均274 萬畝，與 1991 年～1996 年的年均 440 萬畝相比，下降了37%。2003 年土地市場秩序治理整頓之初對十個省市的統(tǒng)計，在458.1 萬畝園區(qū)實際用地中，未經(jīng)依法批準(zhǔn)的用地就有 314.6 萬畝，占68.7%。
3 協(xié)調(diào)處理好土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關(guān)系
由于兩個規(guī)劃有著共同的規(guī)劃對象和規(guī)劃目標(biāo)，從本質(zhì)看，它們應(yīng)該是相互協(xié)調(diào)和銜接的關(guān)系。城市總體規(guī)劃除土地使用規(guī)劃內(nèi)容外，還包括了城市體系規(guī)劃、城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略等內(nèi)容，這應(yīng)成為土地利用規(guī)劃的指導(dǎo)，為土地利用規(guī)劃確定區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)提供宏觀依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)為城市的發(fā)展提供充足的發(fā)展空間，以促進(jìn)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
城市規(guī)劃應(yīng)樹立耕地保護(hù)意識，尤其是保護(hù)基本農(nóng)田。城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都應(yīng)在區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)下，相互協(xié)調(diào)和相互制約，共同遵循發(fā)展區(qū)域社會和經(jīng)濟(jì)，合理利用和珍惜每一寸土地，切實保護(hù)耕地，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維持生態(tài)平衡，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮城市區(qū)域的競爭優(yōu)勢，協(xié)調(diào)區(qū)域間、城鎮(zhèn)間的矛盾。城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都應(yīng)依法適時調(diào)整規(guī)劃，提高修編質(zhì)量。調(diào)整規(guī)劃要依法按程序進(jìn)行，嚴(yán)格界定調(diào)整范圍。以下幾種情況需要調(diào)整或修編規(guī)劃：一是受自然災(zāi)害影響，土地利用現(xiàn)狀和使用條件發(fā)生變化并影響規(guī)劃執(zhí)行的；二是新提出的國家或省級重點項目，符合獨立選址條件的；三是在耕地等主要農(nóng)用地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低情況下，需要調(diào)整用地結(jié)構(gòu)與布局的；四是行政區(qū)調(diào)整后，影響規(guī)劃執(zhí)行的；五是主要用地規(guī)劃定量或定位經(jīng)核定確實有錯誤或遺漏的。
4 上級規(guī)劃調(diào)整，需要相應(yīng)調(diào)整或修編下級規(guī)劃
應(yīng)正確處理好城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃年度用地計劃的關(guān)系，制定年度計劃不能脫離城市總體規(guī)劃，必須在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)近期用地需求來制定年度計劃。城市建設(shè)過程嚴(yán)格執(zhí)行年度用地計劃，政府不能背離年度計劃隨意批地。
【關(guān)鍵詞】土地整理；規(guī)劃設(shè)計；動態(tài)平衡；環(huán)境保護(hù)；綜合效益；協(xié)調(diào)發(fā)展；城鎮(zhèn)化建設(shè)
0 引言
在當(dāng)今世界上，土地整理并非新鮮事物，其歷史悠久，現(xiàn)在己開展得相當(dāng)普遍，尤其是在西方一些發(fā)達(dá)國家，已形成了完整的體系。土地整理可分為農(nóng)地整理和市地整理。我國的土地整理相對較晚，才剛剛起步，但已取得一定成效。目前主要以農(nóng)地整理為主。通過農(nóng)地整理，可改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活條件，增加可利用土地面積，提高土地利用率和產(chǎn)出率，使農(nóng)民增產(chǎn)增收，拉動內(nèi)需，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。我國農(nóng)村的土地整理正成為農(nóng)村地區(qū)全面發(fā)展的新的增長點。
1 土地整理與耕地總量動態(tài)平衡問題
在人類生存和發(fā)展中，耕地具有其他生產(chǎn)資料無法替代的生產(chǎn)力。耕地生產(chǎn)力就是可供滿足人類物質(zhì)文化和環(huán)境消費(fèi)需求的產(chǎn)出能力。耕地不僅是國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的重要資源和生產(chǎn)要素，而且是人類生存的根基，還是一種綠地；耕地利用不僅有生產(chǎn)功能（經(jīng)濟(jì)效益），更有生態(tài)服務(wù)功能（生態(tài)效益）和社會保障功能（社會效益）。未來我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨三大挑戰(zhàn)：食物安全、資源利用和環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)性、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益，而且這三大問題互相關(guān)聯(lián)，它們都與耕地保護(hù)有關(guān)。因此可以說，耕地保護(hù)處在我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵地位。
根據(jù)我國人多地少的現(xiàn)實國情，原國家土地管理局適時提出了“耕地總量動態(tài)平衡戰(zhàn)略”，即指保持現(xiàn)有耕地數(shù)量不減少，而且隨著人口的增長還要略有增加。土地整理的另一目的就是增加耕地面積。不可否認(rèn)，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，占用一定數(shù)量的耕地在所難免，那么，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的途徑無非有兩條：一是擴(kuò)大耕地面積，二是提高耕地利用效益。顯然，由于我國宜農(nóng)的土地后備資源十分有限，而且開墾需要極大的投入，在現(xiàn)有的資源條件下，大量增加耕地面積是很困難的。因此，提高耕地質(zhì)量和利用效益來實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡是一條較理想的途徑。具體包括兩方面，一方面，通過土地整理，走內(nèi)部挖潛之路，增加耕地。但是，在此應(yīng)注意一個“量與質(zhì)”的協(xié)調(diào)問題，即整理增加的耕地和建設(shè)占用的耕地應(yīng)是質(zhì)和量的協(xié)調(diào)平衡。因此，整理出的土地，還必須通過投入，使土地肥力得到培養(yǎng)，產(chǎn)出率達(dá)到或超過建設(shè)所占用的耕地；另一方面，就是經(jīng)濟(jì)增長方式是由粗放型經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型經(jīng)營，由數(shù)量的擴(kuò)張變?yōu)橘|(zhì)量的提高。這是土地整理的基本要求。
2 土地整理與土地利用規(guī)劃問題
土地整理是人類在土地利用中不斷改造土地、建設(shè)土地和重新配置土地的活動。其前提是土地利用規(guī)劃，即土地整理服從于土地利用規(guī)劃，統(tǒng)一于土地利用規(guī)劃：土地整理是土地利用規(guī)劃的繼續(xù)，是土地利用規(guī)劃的進(jìn)一步實施過程。這里有兩層意思：一是，在一定的區(qū)域開展土地整理活動，必須要有統(tǒng)一的規(guī)劃作指導(dǎo)。只有用統(tǒng)一的、合理的規(guī)劃作指導(dǎo)，才能實現(xiàn)土地利用的宏觀效益最佳，整個系統(tǒng)整理最優(yōu)，土地利用規(guī)劃與土地整理的最終目的是一致的。二是，土地利用規(guī)劃必須通過土地整理才能進(jìn)一步深化。土地整理盡管具有針對性強(qiáng)、見效快的特點，但是如果沒有規(guī)劃或者沒有合理的規(guī)劃作指導(dǎo)，在整理過程中就有可能只重視眼前利益和局部利益，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視長遠(yuǎn)利益、整體利益和生態(tài)效益，從而給土地利用帶來不必要的損失和浪費(fèi)，影響土地利用總體規(guī)劃。
3 土地整理與景觀及生態(tài)保護(hù)問題
由于對耕地總量動態(tài)平衡的片面理解，或者過分強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)，一些地方在開展土地整理過程中出現(xiàn)了毀林開荒、墾殖草場、圍湖造田等違背自然規(guī)律，破壞環(huán)境的做法，是得不償失的。土地整理不是立足于短期的單純的地塊合并，調(diào)整和改造，而是要著眼于長遠(yuǎn)的自然景觀保護(hù)和生態(tài)平衡。
農(nóng)地整理不僅要考慮增加有效耕地面積，而且要考慮景觀設(shè)計和生態(tài)平衡。通過農(nóng)地整理，村莊整理、墳地復(fù)墾、田塊平整、林網(wǎng)構(gòu)建、路渠配套等，既改變了原區(qū)域的局部地形地貌，又改善了水土結(jié)構(gòu)和農(nóng)田小氣候，景觀生態(tài)環(huán)境也會有明顯的改善。但在目前的農(nóng)地整理中，有一種現(xiàn)象必須引起重視，即過分追求高品味的設(shè)計，在田間大量鋪筑水泥混凝土路面和溝渠。混凝土替代天然綠地，就會減少動植物的棲息地面積，不僅降低了景觀的多樣性，也使得區(qū)域土地生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)簡化，不利于系統(tǒng)功能的穩(wěn)定與提高。在進(jìn)行土地整理時，應(yīng)盡可能改善農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)有結(jié)構(gòu)簡單、生態(tài)系統(tǒng)脆弱的狀況，注意景觀多樣性的建設(shè)，促進(jìn)系統(tǒng)穩(wěn)定性的進(jìn)一步提高。過多的使用水泥、混凝土從長遠(yuǎn)看只能說是對生態(tài)平衡的一種找害。整理目標(biāo)定位過程中，如果對景觀生態(tài)設(shè)計不夠重視，就會影響農(nóng)村乃至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。
同時，整理過程中必須重視對民族文化遺產(chǎn)的保護(hù)。我國是一個有幾千年歷史的文明古國，歷史文物和遺跡很多，在土地整理過程中，對具有民族風(fēng)格和地方特色的較為悠久的建筑物、構(gòu)筑物要注意保留，不追求新，更不能“破舊立新”，將歷史文化遺產(chǎn)在土地整理中毀于一旦。
4 土地整理與農(nóng)村城鎮(zhèn)化問題
中國現(xiàn)代化實現(xiàn)得如何，很大程度上取決于廣大農(nóng)村現(xiàn)代化的水平，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化是農(nóng)村現(xiàn)代化的主要標(biāo)志。體現(xiàn)在現(xiàn)階段的主要內(nèi)容是規(guī)范、引導(dǎo)農(nóng)村居民向中心村、鎮(zhèn)集中，這一集中的過程實質(zhì)上體現(xiàn)著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程。
我國農(nóng)村居民點的建設(shè)受傳統(tǒng)習(xí)慣的支配大多是散居式的，農(nóng)村村莊的建設(shè)和發(fā)展以自發(fā)為主，缺乏規(guī)劃約束。因而帶來浪費(fèi)土地、多占耕地、生活不便、就學(xué)就醫(yī)困難等一系列問題。顯然，對農(nóng)村村莊實行改造，把散居的老百姓向中心村集中，除了可以節(jié)約土地、調(diào)整出耕地外，至少還有以下幾個方面的積極意義。一是改善居住條件和環(huán)境，新蓋住房包括建筑質(zhì)量及水、電、路、醫(yī)院、郵政電訊等環(huán)境大為改觀；二是利于精神文明建設(shè)，包括文化場所、電視、廣播等載體到家到戶盡快成為可能；三是便于管理，包括社會治安、計劃生育等：四是利于教育，包括小孩入學(xué)、青壯年掃盲、農(nóng)技推廣等等；五是可促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
5 結(jié)束語
總之，在土地整理規(guī)劃過程中，通過對土地利用生產(chǎn)環(huán)境的改善及生態(tài)景觀的建設(shè)，消除了土地利用中對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起制約或限制作用的因素，促進(jìn)了土地利用的有序化和集約化，從而提高了土地利用效率的工程技術(shù)手段及相應(yīng)的政策措施。其實質(zhì)是通過對土地利用環(huán)境的建設(shè)，不斷提高土地質(zhì)量，來滿足社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展對土地資源的要求，也就是保證土地資源可持續(xù)利用的土地生態(tài)建設(shè)措施和手段。
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