時間：2023-11-10 10:18:47
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[論文關鍵詞]大學生權利 司法保護
近幾年來。高校侵犯學生權益現象屢見報端，學生狀告母校的訴案也頻頻發生。究其原因，與高校管理理念陳舊，對學生權利保護重視不夠，以及整個教育法治化進程落后不無關系。大學生是高校的重要主體．其權利保護是實現依法治校，構建和諧校園的重要前提。司法機關應當用法治的理念和法律思維的理性，依照法律法規的要求，通過建立和完善必要的制度和程序，切實保障和維護大學生這一特殊群體的各種正當權益。
一、大學生權利解析
(一)大學生權利的主要內容。本文探討的大學生權利，是指取得高等學校學籍的在校學生能夠按照自己的意志以作為或不作為的方式，以及要求他人相應不作出或作出一定行為的方式實現一定利益的許可和保障。我國憲法和教育法律對大學生享有的權利作出了規定。憲法第四十六條規定，我國公民有受教育的權利，有在品德、智力、體質等各方面獲得全面發展的權利。我國《教育法》《高等教育法》《普通高等學校學生管理規定》在授予高等學校管理權力的同時也規定了大學生的權利。
《教育法》第四十二條規定：“受教育者享有下列權利：(一)參加教育教學計劃安排的各種活動，使用教育教學設施、設備、圖書資料；(二)按照國家有關規定獲得獎學金、貸學金、助學金：(三)在學業成績和品行上獲得公正評價，完成規定的學業后獲得相應的學業證書、學位證書；(四)對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴．對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟；(五)法律、法規規定的其他權利。”《高等教育法》規定了高等學校的學生享有的其他一些權利．第五十三條明確規定：“高等學校學生的合法權益，受法律保護”。原國家教委的規章《普通高等學校學生管理規定》具體規定了高等學校的學生有轉學、轉系、停學和退學的權利，有參加社團、創辦校內刊物的權利。有按照法律規定程序舉行游行、示威活動的權利等權利；第三十五條規定：“具有學籍的學生，德、智、體合格，學完或提前學完教學計劃規定的全部課程，考核及格或修滿規定的學分。準予畢業，發給畢業證書。本科生按照《中華人民共和國學位條例》規定的條件授予學士學位”；第五十一條和第六十四條規定：“學生對學校給予的處分允許本人申訴、申辯和保留不同意見的權利”：“學生對有切身利益的問題，有通過正常渠道積極向學校和當地政府反映的權利”等。這些規定，正是大學生權利的法律依據。
(二)侵害大學生權利行為的種類。大學生權利受侵害突出表現在高校管理中對學生的侵權，主要有以下幾個方面：
一是侵犯學生的受教育權。“所謂受教育權是指受教育主體公平、公正地普遍享有各種類型和各種形式教育的權利。”我國公民的受教育權受憲法和法律保護，《憲法》第四十六規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”，《教育法》第九條規定：“公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等．依法享有平等的受教育機會。”但在現實中，全國統一高考，不統一的錄取分數線，造成不同地區考生入學的不平等。
二是侵犯學生名譽權。學生名譽權是學生依法享有的名譽不受侵害的權利．學生名譽關系到其在學校的地位、人格尊嚴以及老師和同學對他的信賴程度。法律保護學生的名譽權。但是，高校在管理工作中，將學生考試成績公之于眾．將對學生的處分決定公開張貼，這些都可能構成了對學生名譽權的侵犯，因為最高人民法院《關于審理名譽權案件若干問題的解答》指出：“對未經他人同意，擅自公布他人隱私材料或以書面、口頭形式宣揚他人的隱私、致使他人名譽受到損害的。按照侵害他人名譽權處理。”
三是侵犯學生財產權。與其他公民一樣。學生依法享有財產權，但一些高校以各種借口侵犯學生財產權。如有些學校以學生自己保管財物不安全為由．在未經學生同意的情況下代其保管：有些學校甚至為了謀取利益擅自動用學生財產如獎學金、助學金等：還有些學校沒有經過權威部門的同意而向學生“亂收費”或提高為學生提供的生活用品的價格。
四是侵犯學生公正評價權。學生在教育教學過程中，享有要求教師、學校對自己的學業成績和品行進行公正評價并客觀真實地記錄在成績檔案中，在完成相應的學業后獲得相應的學業證書、學位證書的權利。
二、保護大學生權利的法理基礎
根據“有權利必救濟”的法律理念，對于受侵害的大學生權利理應受到司法保護，司法是實現社會正義的最后屏障。而實施司法救濟的前提是必須首先厘清高校與學生之間法律關系的性質。
(一)特別權力關系。對我國高校與學生之間的法律關系的性質，學界大都認為應屬于公法人內部的“特別權力關系”。秦惠民教授以“特別權力關系”理論為基礎，認為“高校與學生之間是一種復雜結構的法律關系，其中既包括隸屬型法律關系，又包括平權型法律關系。但隸屬型法律關系，即法律關系主體雙方的法律地位不平等是其主要特點。在這種法律關系中，主體雙方的權利義務不完全對等。”我國
(二)外部行政法律關系。有學者認為，高校代表國家為社會提供公共教育，其對學生的管理是為了國家和社會公共利益，而并非為了高校自身的利益，其所行使的管理權具有公法性質。同時，高校與學生法律地位具有明顯的不平等性。因此，普通高校與學生之間的關系為外部行政法律關系。而公法性質的關系是要有法律的監督，須接受司法審查。我國高校作為法律法規授權的行政主體，與學生之間的行政法律關系在客觀上有其特殊性。我國的行政法沿襲特別權力關系理論，根據本國實際情況創設了“內部行政法律關系”這一概念，內部行政法律關系實際上就是將高校與學生的關系定位為“權力與服從”，使得高校成為法律不能觸及的“國中之國”。不利于維護學生的合法權利。外部行政法律關系的觀點便于司法審查高校的管理行為．但是不利于保護高校教育必需的自主性管理權。
(三)民事法律關系。普通高校和學生首先分別作為法人和公民而存在，他們作為平等的民事主體享有財產權、人身權、債權、知識產權等民事權利。并承擔相應的義務。這種法律關系．在法理上雙方法律地位是平等的，屬于私法性質。主要屬于民法的調整范圍。根據我國民法通則規定，民事主體的法律地位平等，從民事法律關系講。雙方必須平等履行各自義務。但是在我國普通高校特殊的環境下，民事關系的雙方，實際地位并不對等，高校與學生之間的服務合同，明顯屬于“格式合同”的性質，學生處于被動接受學校規定的狀態，這使得高校民事法律關系行政化、權力化成為一個比較突出的問題。民事法律關系從表面上強調了高校與學生的平等關系，推崇意思自治、契約自由。但是從實際情況來看，這實際上是以一種理論上的平等掩蓋了實際上的不平等，就是將一種行政管理關系說成民事關系。單純地把高校與學生的法律關系認定是民事法律關系。還是不利于保護學生合法權利。
(四)教育契約關系。高校與學生的法律關系能否用教育契約的觀念來認識，尚存爭議。有學者提出，應當用教育契約的理論重新構建公立學校與學生之間的法律關系。認為高校是從事公共服務事業的法人，高校與學生是建立在平等、自愿基礎上的提供服務和接受服務的法律關系，二者之間是一種對等的權利義務關系。在教育契約關系中，強調高校與學生的法律地位平等，把高校和學生作為兩個平等獨立的主體，而不是一方服從另一方權力約束的關系。
綜上學術爭鳴．筆者概括為兩種不同的觀點：一是將高校與學生的法律關系視為支配與隸屬的關系，維護學校管理的權威性，但也有條件地承認法律對學校權力的制約，即當學校的行為對學生的前途產生重大影響時，學生可以就受到侵害了的權利訴諸法律。二是將高校與學生的法律關系視為平等的關系，重視對學生人權的尊重與保護，將學校的管理行為納入司法審查的范圍之內，充分保障學校管理行為的合法性。可以說，兩者理論各有利弊，但有一點是共同的，就是都承認學生享有司法救濟的權利。
三、大學生權利司法救濟的途徑
對大學生權利的司法救濟應當根據法律法規對不同類型的侵害行為采取相應的救濟手段予以救濟。救濟手段主要有行政救濟、民事救濟和憲法救濟。行政訴訟救濟主要針對處于特別權力關系中受到侵害的大學生權利；民事訴訟適用于平權性關系中受到侵害的大學生權利；憲法訴訟救濟作為一種特殊的救濟形式，是以上兩種救濟手段的有益補充，主要針對那些通過一般法律和手段無法得到救濟的遭到侵害的受教育權利施以特殊的法律援助。以下就具體的救濟方式予以一一闡述：
(一)大學生權利的行政訴訟救濟。行政訴訟是行政管理相對人．公民、法人或其他組織認為作為行政主體的行政機關或法律法規授權的組織所實施的具體行政行為侵犯其合法權益．依法向人民法院對被訴行為的合法性進行審查，并依法作出裁決的活動。大學生權利能否通過行政訴訟取決于被告主體是否適格。在訴訟主體適格方面阻礙最大的當屬公立高校能否成為行政訴訟的被告。受傳統特別權力關系理論影響．學校和學生之間的特別行政關系不能尋求司法救濟．最多只能尋求內部申訴渠道予以解決。但隨著特別關系理論的發展以及實行特別關系理論國家司法實踐中成功嘗試的影響。我國理論界和實務界的觀點和做法也逐步趨同．公立高等院校作為公務法人的一種已經被公認為行政訴訟的適格被告，特別是2001年3月8日若干問題的解釋>第l條明確將行政訴訟法被告從行政機關擴大到“具有行政職權的機關和組織”。使學校等具有行政管理職權的法律法規授權組織被確定為法定行政訴訟的適當被告。
平等權作為一項憲法權利，當然應有相應的立法規范、行政監督以及司法救濟對其予以保護。但是，如果法律條文只具有宣言性質，沒有落到實處，行政執法抽象而不具體，沒有相應的懲罰措施，司法救濟渠道不暢通，那么人們所主張的“平等”，也只能是一紙空文。隨著教育事業的蒸蒸日上，因歧視而發生的侵害教育平等權的事件將會越來越多。筆者認為，義務教育中教育不平等形成的原因主要有：
（一）教育平等權的立法缺乏可操作性
我國關于教育方面的立法，還是比較廣泛的。從1980年我國第一部教育法律《學位條例》誕生以來，我國先后出臺了《義務教育法》、《教育法》、《職業教育法》、《中華人民共和國高等教育法》等一系列法律、法規及規章。而且在2006年《義務教育法》得到了修訂。但是，這些立法對我國教育平等權的保護還是過于原則。我國《憲法》第33條規定“：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”第46條規定“：中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”《教育法》第9條規定“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、等，依法享有平等的受教育機會。”可以看出，我國現行憲法法律并沒有關于“教育平等權”的直接規定。同時，平等權與受教育權這幾項法律規范過于原則，缺乏現實的可操作性，只是具有“價值宣言性質”的條款，缺乏科學的、合理的程序設定，針對性和操作性不強，實施中難以收到實效。同時，相關主體的權利義務、基本保障制度及措施、法律責任等重要問題尚缺乏明確的法律規范，導致立法的初衷和立法的精神在實施中大打折扣。一旦學生的教育平等權受到侵害，受害人也找不到相關法律依據支撐。
（二）教育管理部門執法不嚴
在義務教育過程中，教育管理部門未履行其保障九年義務教育順利進行的義務，沒有采取保障平等權的措施。事情發生后，對平等權的損害，教育管理部門沒有嚴格執法，沒有對行政相對人予以相應的處罰。“綠領巾事件”發生后，相關教育部門只是責令叫停，并沒有對該學校給予相關行政處罰。“紅校服事件”也以相關教育局勒令收回運動服，并要求學校不得以任何形式區別對待學生而告終。同樣，無錫市教育局和市政府督導室也只是聯合下發通知，嚴禁對中小學生進行“智商測試”。這些行政機關都沒有做出具體的行政行為，治標不治本，都沒有達到實際的效果。
（三）司法救濟渠道不暢通
“沒有救濟就沒有權利”。我國憲法、法律對教育平等權的規定過于簡單和抽象。教育平等權遭到侵害往往依賴于相關部門的設定了前提條件、行為模式、法律后果的具體法律規范。現實卻是教育平等權救濟渠道不通暢，司法救濟的規定既不明確又適用范圍狹窄。現代法治精神的出發點是保障權利，如果沒有救濟，不具有可訴性，法律上的權利就會成為一紙空文。我國沒有憲法訴訟制度。教育平等權是一項憲法權利，應該具有可訴性，必須有專門的司法機關保障。然而，在實施過程中，憲法基本權利是否具有法律上的效力，憲法基本權利受到侵害時，是否可通過法律途徑尋求司法救濟，是中國行憲以來未在法律中明確、法院審判實務中沒有展開的工作[5]。
（四）師資隊伍管理機制不完善
學生在求學過程中被歧視，受到不平等待遇，還應歸責于我國師資隊伍體制管理的不科學。第一，教師的考核與學生的成績直接綁定。老師為了鼓勵學生學習，更為了通過自己的考核，采取發放“綠領巾”、“紅校服”等方式鼓勵學生，這既傷害了學生的自尊，也違背了平等權的要求。第二，教師師資水平、福利待遇存在差距。地區差異，城鄉差異，資深的、有能力的老師自然進入待遇好、教育設施齊全的學校任教。教學水平不高的老師只能留在條件相對較差的學校教學。各個地區、各個學校之間的老師相對固定，缺乏流動性，不能很好地開闊學生的眼界，教學生一些新的學習方法。第三，教師資格終身制，使其缺乏提升自我的動力。在我國，教師資格認證一直存在門檻過低的現象。門檻不夠高又實施終身制，這對于教師職業能力的提高和隊伍的優勝劣汰，都是一種抑制。這也間接地體現了學生受教育的不平等。
二、部分國家教育平等權保護之考察
當今世界各國都普遍注重對教育權平等的保護。許多國家不僅在立法中確立了完備的教育平等權保護體系，而且在相關的執法、司法、師資隊伍管理機制中中盡量給予落實。
（一）美國
美國在立法、執法、司法上對義務教育平等權擁有較為完善的保護體系。在立法保護上，美國教育平等權的立法內容十分豐富，涉及諸多方面，從憲法到一般法律，從程序法到實體法，從針對普通公民到照顧弱勢群體，形成自身鮮明的特點[6]。例如，在義務教育立法方面，其主要有初等教育的法律。如《初等和中等教育法》、《教育總則法》以及《2000年教育目標法》等。這些法律規范設定了嚴格的前提條件、行為模式和法律后果，具有較強的可操作性。在教育執法上，根據美國憲法，聯邦政府沒有教育管理權，美國的教育行政管理權主要在各州。聯邦政府通過教育經費的撥發等方式，對各州的教育進行宏觀管理，加強了聯邦對州教育的控制，教育管理體制逐漸向均權化方向發展。美國執行教育法的行政部門大致可以分為四級：聯邦、州、地方、學校。每一級教育行政管理部門都設定了相應的比較具體的職權[7]。在法律救濟上，立法保障和行政執法保障共同構成了教育平等權的事前保障。該權受到侵害后獲得的救濟，是事后保障，其與事前保障相對應，共同構成教育平等權保障的完整體系。目前美國處理教育糾紛最常用的辦法是法院系統對教育糾紛進行裁決。值得一提的是在美國50個州中，每個州都有一套少年法庭或家庭法院系統。在這種法庭中對少年運用不同的規則，并施加不同的處罰。①有些教育法的實施，由少年法庭或家庭法院專門負責，如義務教育法。少年法庭等是保護少年利益，保證教育法順利執行的重要措施和手段，對美國的教育事業的發展起了一定程度的促進作用。
（二）日本
除了憲法對教育的相關規定外，日本還有很多保障教育平等的法律。例如，1947年制定的《教育基本法》、《學校教育法》、《社會教育法》、《國立學校設置法》、《私立學校法》、《文部省設置法》、《教育公務員特例法》、《教員許可法》、《義務教育費國庫負擔法》、《終身學習振興法》。這些法律明確了教育方針、教育目的、社會教育、義務教育、教育機會均等內容，對整個學校教育做出了全面而又詳細的規定，有的涉及教育財政、學校基準、教職員、教育財政等方方面面。通過法律具體化使憲法規定的“國民有受教育的權利”這一抽象的、原則的規范，具有了可操作性和可執行性，在現實層面能夠具體落實[8]。此外，日本教育法形式中的判例法，也彌補了教育法體系中的某些不足之處，成為教育法規體系中的重要組成部分。為了解決都市與鄉村之間、偏僻地區與非偏僻地區間的交流，教師構成的合理性，同一學校長期任職者變動等問題，為了實現教育平等，日本制定了一系列的法律、法規，確保教師流動。“日本法律規定:一名教師在同一所學校連續工作不得超過6年。規定了教師流動的義務性,使教師基本處于流動的狀態。”[9]教師流動制度，也可以稱為教師交流制度，是指教師按照相關的規定，每隔一段時間從一個地方調到其他地方任教的制度。“從流動的方向來看,教師流動是多樣化的。日本的教師可在同級同類的學校間流動,也可以在不同級別的學校間流動,還可以有不同種類的學校間的流動。從流動的規范性來看,日本教師的流動是相當規范的,各道、府、縣在教師的定期流動方面都有政策規定,主要的政策都是一致的,如對教師流動的年限、教師的相關津貼標準、教師流動的行政審批等方面都有規定,這就保證了教師流動制度的規范性和一致性。從流動的保障來看,日本教師的流動制度有相關的法律法規作保障。”[10]日本是實行義務教育均衡化發展程度相當高的國家，其中教師流動制度給義務教育均衡化發展帶來了非常重要的作用，也為教育平等權的實現奠定了基礎。
（三）法國
法國擁有健全完善的義務教育投資體制。法國義務教育經費主要由政府承擔，即由中央財政和地方財政共同負擔。其中以中央財政負擔為主。具體地講，中央財政負擔全體小學和中學的教師工資支出，地方政府負責學校校舍建設與行政運轉經費，其中小學由市負擔，初中由省負擔。由于各級政府在義務教育的投資中實行分級負責的制度，各級政府職責權限劃分十分明確，分工清楚到位，這就使得各級政府能夠各負其責，各司其職，實現良性運轉，投入到位。法國政府不僅為學生提供入學機會和相同質量的教育服務，還要保證學生接受教育后必須要達到一定的發展標準[11]。法國既保證學生學前教育的公平，又關注學生義務教育后的發展，實現義務教育的均衡化發展。此外，法國建立了憲法委員會，專門審理侵犯教育平等權等憲法權利的違憲案件。這種模式確保了憲法至高無上的地位，從而確保教育中平等權的憲法權利地位。
（四）加拿大
加拿大具有完善的教師福利制度。加拿大教師的社會保障有社會保險，社會福利，包括為教師提供的各種休假制度，各種提高教師生活質量的辦法等。這些社會保障使得加拿大的教師崗位競爭比較激烈，因此，學校對教師的審查和聘任也比較規范。加拿大實行嚴格的教師資格審查制度，要成為教師，必須獲得大學畢業的學歷，參加相應的考試，獲得教師資格證書[12]。還值得我們關注的是加拿大的教師專業成長督導制度[13]。它在促進學生學習和進步、教師獲得專業知識、改善教學實踐以及領導教學和社區活動四個方面督促教師不斷進步，幫助教師反思自己的教學，促進教師專業的連續性發展，以確保所有教師都能提供最優質的教學，從而使每一位學生都能獲得最優質的教育。在保障了教師良好福利待遇的基礎上，教育歧視現象將能更好地避免。
三、強化我國義務教育平等權保護之對策
學生在義務教育過程中所遭受到的歧視，既傷害了學生的人格和自尊，也嚴重損害了其受教育的憲法權利和基本人權。如果不想辦法改變這種狀況，侵害學生平等權這類歧視事件還會發生。盡管徹底解決這種教育上的不平等現象不可能在短時間內完成，但這絕不是一個可以視而不見的問題，值得我們反思。
（一）完善有關教育平等的立法
我國憲法雖然確認了公民受教育權和平等權，但是規定過于原則，缺乏可操作性。因此，相關教育平等的立法亟待完善。第一，明確教育平等權這一憲法權利的訴訟依據或者途徑。例如，可以在憲法第33條中再增設一款，明確規制公民基本權利具有直接的、可以援用的司法效力，從而確保公民權利在受侵犯后能夠通過憲法訴訟得到救濟[14]。這使得學生的權利遭受侵害時有相應的法律依據支撐。第二，明確教育管理部門的權利義務以及法律責任。只有明確相關行政執法機關的權利義務及法律責任，才能使其依法辦事。第三，通過法律移植完善我國教育平等的立法。我們應借鑒日本，在憲法和教育法所確定的總原則下，在國家和地方行政機構頒布一系列全面、系統而又嚴謹的教育法律和法規，涉及教育的方方面面。同時，也應借鑒美國，從實際需要出發制定教育法律，適時地、有針對性地進行修改，不過分注重教育法律體系的完整。走美國與日本關于教育平等權的折中路線。另外在注重成文法的同時，我們應發揮判例的補充作用，參考有價值的司法判例，建立一個司法判例體系，在成文法規定不完備的情況下，彌補教育法體系中的不足之處。
（二）加強教育法律的執行
教育執法監督是我國教育法制建設過程中比較薄弱的環節，也是教育法制建設所面臨的一項十分緊迫的任務。我們應轉變政府教育管理職能，將教育的執法監督轉變成政府實現教育管理職能的重要手段，加大教育機關的監察和處罰力度。教育法律、法規日益增多，如不保障其有效地實施，也將使其變成“一紙空文”。第一，加強對教育機構日常工作的監督。教育管理部門可不定期地考察教育機構的日常工作，一旦發現有侵害學生教育平等權的行為，立刻給予其相應的行政處罰。第二，健全我國現有的教育申訴制度。教育管理部門在明確了申訴主體的基礎上，進一步明確申訴范圍、申訴期限、申訴管轄、申訴受理程序，使申訴制度進一步規范化、法制化。此外，我們需要認真研究分析外國教育執法監督的有益經驗，結合我國的實際，加強我國教育法律的執行。
（三）暢通司法救濟渠道
對于義務教育中的平等權，僅僅有憲法文本的規定是不夠的，要將這些文本規定真正運用于實踐，使其具有可訴性。因此，我們可以考慮建立憲法救濟制度。建立憲法訴訟制度，確保公民教育平等權利在受侵犯后能夠得到救濟，主要應把握好以下幾點：第一，設置或在普通法院中設置憲法法庭，專門處理違憲類案件。第二，憲法訴訟案件的范圍包括憲法規定的公民教育平等權利受到侵犯，部門法無能保護，從而無法獲得救濟的；國家機關、團體、企事業組織的直接違憲行為。第三，對違憲行為以經濟制裁和政治制裁為主要手段建立完善的憲法訴訟制度是憲法對公民教育平等權利進行有效保障的有效途徑，也是在張揚法治理念下，與國際人權保障潮流的一次接軌。我國憲法確認和保護公民的基本權利，教育平等權作為公民基本權利的一種,當受到侵害的時候，應得到救濟。不能因教育平等權是一種原則性的、概括性的權利而得不到具體化的救濟。建立完善的憲法訴訟制度，是憲法對公民教育平等權進行有效保障的有效途徑。同時，還要將公民的訴訟權上升為憲法權利，使公民的訴訟權從一般的權利上升為憲法訴訟權。
（四）完善師資隊伍管理體制
法律權利是指社會主體享有的法律確認和保障的以某種正當利益為追求的行為自由。[1] 而救濟則是指社會主體有權通過一定途徑和程序，解決權利沖突或糾紛，以保證法定義務的履行，從而使其規范權利轉化為現實權利。《牛津法律大詞典》認為：“救濟是糾正、矯正或改正已發生或業已造成傷害、危害、損失或損害的不當行為。……救濟是一種糾正或減輕性質的權利，這種權利在可能的范圍內矯正由法律關系中他方當事人違反義務行為造成的后果。”[2] 從本質上看，救濟也是一種權利，只不過救濟是當實體權利受到侵害時，從法律上獲得自行解決或請求司法機關或其他機關給予解決的權利，這種權利的產生必須以原有的實體權利受到侵害為基礎。從結果上看，救濟是沖突或糾紛的解決，即通過救濟的程序使原權利得以恢復或實現。顯而易見，法律權利與救濟之間存在著辨證統一的關系。沒有法律上的權利就不存在救濟，合法權利是救濟存在的前提；反之，“沒有救濟就沒有權利”，一種無法訴諸法律保護的權利，根本不是法律上的權利。任何權利的真實享有不僅僅要看其實體、程序方面規定得如何，還要看其是否有完善的救濟途徑以保障權利的實現。在實踐中，權利的實現不僅受制于社會的政治、經濟、文化等各種客觀條件，而且取決于是否有相關有效的救濟途徑。因此，法律不僅應宣示權利，而且還應同時配置救濟的各種程序。而對于公民受教育權的保障而言，一方面需要從立法上予以明確而系統的確認，另一方面，應完善相關的救濟手段，具體而言，受教育權保護的基本手段包括教育申訴制度、教育復議制度、教育行政訴訟制度以及其它社會救濟手段。
（二）受教育權行政法救濟的基本手段
法律上對受教育權保護的規定只是對權利的認可，而受教育權人是否能夠實際享有受教育權則取決于救濟機制是否健全。如前所述，受教育權保護的基本救濟手段包括教育申訴制度、教育復議制度、教育行政訴訟制度以及其它社會救濟手段。筆者以下分別對此加以論述。
1、教育申訴制度
申訴是公民維護個人合法權益的重要手段，申訴權是我國憲法確認的公民的基本權利。《中華人民共和國憲法》第41條規定，中華人民共和國公民“對任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”：“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”法律層面的申訴是指公民對國家機關以及國家機關工作人員做出的涉及個人利益的處理決定不服，依法向原處理機關或上級機關或法定的其他專門機關聲明不服，述說理由并申請復查和重新處理的行為。
教育申訴制度，是指學生在其合法權益受到侵害時，依照《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）及其他法律的規定，向主管的行政機關申明理由，請求處理的制度。我國《教育法》明確規定了學生申訴制度。《教育法》第42條規定，學生享有對學校給予的處理不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益提出申訴或者依法提起訴訟的權利。但是，《教育法》中只是十分簡略地進行了規定，并沒有法規或規章進行進一步的具體細化，因而本身存在許多不完善之處。例如，沒有設定專門負責受理學生申訴的機構和人員，沒有申訴時效的相關規定，以及對學生申訴的性質認識不清等等。而且《教育法》第42條也僅僅是原則性的規定，在實踐中并未形成一項專門的法定的救濟制度。因此，《教育法》第42條的規定雖然對維護學生的權益起到了一定的保障作用，但由于缺乏明確的制度構建方面的法律規定，在實施過程中有很大的彈性和隨意性，因而不能有效地保護受教育權人的權益。因此，建立健全的教育申訴制度是當務之急。
要建立專門性的教育申訴救濟制度，必須解決好以下幾個問題：首先，關于教育申訴的主體。根據《教育法》規定，申訴主體包括正規學校和非正規學校在校學習的學生，當然也包括被教育機構開除而就此提出申訴的學生，即，只要是認為自己的受教育權受到侵害的學生都可以依法提出申訴。其次，關于教育申訴的載體。結合《教育法》第42條的規定，應該在各級教育行政部門內設立專門的教育申訴機構。學生對于學校給予的處理決定以及其他損害其受教育權的行為不服的，向直接主管該學校的教育行政機關的專門申訴機構提起申訴。而對于教育行政機關侵犯學生的受教育權不服的，可直接向做出該行政行為的教育行政機關的專門申訴機構提起申訴。再其次，關于教育申訴的范圍。申訴的范圍因其受教育者的地位和《教育法》以及《中華人民共和國高等教育法》等賦予的權利以及教育實踐中可能出現的損害學生利益的行為的不同而不同。受到侵犯的權利應當是在相關的教育法律、法規及規章規定范圍內的。但由于我國相關的教育法制日前尚不完善，在實體法和程序法上對學生的受教育權利的保障還很不充分，甚至一些正當的權利尚未被立法所涵蓋。因此，在遵循權利法定的原則下，還應從保護學生合法權利的目的出發，將那些尚未在法定范圍內的正當權利法定化。
從《教育法》第42條的規定來看，教育申訴的范圍包括一切侵害公民受教育權的行為。不僅包括學校及其工作人員侵犯公民受教育權的行為（具體包括學校給予學生的處分，如警告，嚴重警告，記過，留校查看，勒令退學和開除學籍等，以及學生認為學校和教師侵犯了其受教育權的其他合法權益，這里的合法權益，不僅包括受教育權者在教育過程中享有的受教育權、升學權、公正評價權、隱私權、名譽權和榮譽權，而且還包括其他人身權和財產權），而且包括教育行政機關侵犯公民的受教育權的行為。再次，教育申訴中的時限。在現行教育法制中，受教育權者認為其合法權益受到侵犯后在何時申訴并沒有明確的規定。但是，正義不僅應該被實現，而且應該在合理的時間內被實現，遲到的“正義”本身就是一種“非正義”。因此，應該在法律中明確規定申訴的期限，在此可以參照行政復議的相關規定，即，當學生認為學校或其他教育機構、學校工作人員和教師侵犯其合法權益，應在知道處理決定60日內向有關申訴機構提出申訴。有關的申訴機構按照相關的期限對申訴予以受理和解決。最后，教育申訴的審理與決定。專門的申訴機關對申訴案件按照正當的程序進行審理，在審理中可以適當引進聽證制度，從而給予受教育權者充分的辯護的機會。
2、教育行政復議制度
行政復議，是指行政管理相對人認為行政機關做出的具體行政行為侵犯其合法權益，向做出該行為的上一級行政機關或原行政機關提出申訴、請求給予補救，由受理的行政機關根據相對人的申請對發生爭議的具體行政行為進行復查，判明其是否合法、適當和責任的歸屬，并決定是否給予相對人以救濟的法律制度。而教育行政復議是指受教育權人認為具有教育管理職能的機關、組織及其工作人員做出的行政行為侵犯其合法權益，依法向做出該行為的上一級行政機關或法律、法規規定的機關提出復議申請，并由受理機關依法進行審查并做出復議決定的法律制度。
相對來說，行政復議途徑由于有《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）的規定，在制度上比教育申訴要完善一些，而且行政復議的成本低，靈活便捷，是一種行之有效的法律救濟渠道，對于解決教育糾紛應該具有天然的優勢。但由于高校因學術自治而擁有的自治權力（包括對學生進行管理的權力），從而使得在實際運行中存在一定的困難。
就教育行政復議的實踐而言，盡管高校自治的權力并非不受任何的限制（若其不當行使，作為主管的行政部門有權進行干預），但是，一方面，由于法律規定的過于籠統，對行政機關與高校的權力分工以及權力機關對高校權力運作的監督缺乏具體的規范，從而使得在實踐中教育行政復議的可操作性差，對高校基本上起不到約束作用。另一方面，雖然我國的《行政復議法》將教育行政行為納入行政復議的受案范圍并將保護公民的受教育權與人身權、財產權并列規定為行政機關的法定職責，教育行政復議作為行政系統內部的監督和糾錯機制，是受教育權救濟的一項重要的法律手段。但在實踐中，教育行政復議又有很大的局限性，尤其是在非義務教育階段，學校有更大的辦學自主權，從而使得教育行政復議只適用入學階段和畢業階段，而在學階段則不適用行政復議。因此，在法律層面上明確教育行政復議的范圍是解決目前教育行政復議困境的關鍵所在。
就當前的實際情況，結合《行政復議法》和《教育法》的規定，完善教育行政復議制度應該做好以下兩方面的工作。首先，明確教育行政復議的受理范圍。
第一，教育行政機關行使行政職權行為侵犯受教育權人的合法權益。
第二，認為學校因非學術原因不予頒發學位證的行為以及實際剝奪受教育權人受教育機會的學籍管理的行為。在高等教育階段，高校頒發學位證的職權源于《學位條例》的授權，對于學生學籍的管理則出自《教育法》的相關授權。因此，在學位授予以及學籍管理上，可以認定學校具有行政主體的資格，屬于法律、法規授權的組織。因此，在實踐中如果學生對學校因學生英語四級未過、違紀被處分以及其他非學術原因而拒絕頒發學位證的，以及開除學籍等處理決定不服的，可以根據《行政復議法》第十五條第三款，“對法律、法規授權的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門申請行政復議”。
第三，對于學校做出的處理決定不服，依法向教育行政主管部門提出申訴，應該受理的教育行政機關不予受理的，可以以此教育行政機關作為被申請人提出行政復議申請。其次，關于教育行政復議的自身定位。教育行政復議應設置成為教育行政訴訟制度的前置程序，但應規定教育行政訴訟不是行政終局裁定。這不僅符合現代法治的“司法最終救濟原則”，也符合《行政訴訟法》第12條以及《最高人民法院執行若干問題的解釋》的相關規定，同時也在一定程度上集中了有限的司法資源。
3、教育行政訴訟制度
對公民受教育權而言，權利的平等保護不僅要求立法機關制定法律時為權利設計平等的保護，同時也要求法院為權利平等地提供救濟。司法救濟是保障公民受教育權得以實現的重要手段和最終途徑。教育行政訴訟不僅是司法介入受教育權救濟的具體手段，而且也是解決教育行政糾紛中最重要、最權威的一個環節。在目前的實踐之中，教育領域出現的新情況、新問題由于缺乏行政訴訟法律的明確規定，顯得十分棘手，常常處于尷尬的窘境。爭議的焦點就是行政訴訟受案范圍的問題，因為此問題長期懸而未決，“因此，很多受教育權利受侵害事件，只能以受教育者權利受到侵害致使財產受到損失，轉化為民事賠償，最終使公民受教育權侵害案件往往既不符合行政訴訟要求，又與民事訴訟存在著一定的差距，使得公民在維護自己的受教育權的訴訟以不在受理范圍為由被駁回，結果得不到應有的司法救濟。”[3]
從以上可以看出，教育行政訴訟制度的重新構建，主要應解決以下幾個方面的問題：
（1）受教育權是否具有可訴性。根據《行政復議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的有關司法解釋，受教育權是公民的合法權益，行政機關侵犯公民的受教育權應當屬于行政訴訟受案范圍，但對于學校侵犯學生的受教育權情形，則分歧較大。因此，有必要對教育行政案件中這類案件的受理的可行性進行分析。這類案件主要涉及到學校的被告資格，即學校是否能夠作為行政訴訟的被告。目前可以肯定的是，對于學籍管理和非學術原因拒絕授予學位的行為，學校應該是適格的主體。其次，涉及受教育權案件是否屬于行政訴訟受案范圍的問題。《行政訴訟法》第11條第1款所列舉的受案范圍雖然不包括公民受教育權，但《行政訴訟法》也沒有將其作為排除條款列入第12條。
因此，受教育權是否具有行政法上的可訴性完全取決于其他法律法規的具體規定。1995年9月1日起施行的《教育法》第42條規定“對學校給子的處分不服向有關部門提出申訴對學校、教師侵犯其人身權、則產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟”。對這一規定所指的可以提起訴訟的“合法權益”，是否包括受教育權，特別是不服校紀處分的爭議，能否納入人民法院受案范圍，存在不同看法。因此，對于這個問題，完全可以通過對《教育法》相關條文的法律解釋，使之“可以提起行政訴訟”，從而屬于《行政訴訟法》第十一條最后一款規定的“人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件”的情形。因為法律解釋的重要性是平衡利益關系，維護社會正義。而當某一法條含義不夠明確，可以有不同的理解時，立法者和司法機關必須向更易受到傷害的弱勢一方傾斜。正如加里克利斯所言：“自然的正義和法律的正義不同。自然的正義是強者比弱者應得到更多的利益，而法律的正義是一種約定，是為了維護弱者的利益。”[4].
（1）關于教育行政訴訟的受案范圍。行政訴訟的受案范圍主要受以下幾個因素制約：立法者的法治意識，法院的能力和地位以及行政機關行使職權及自我約束狀況。[5]筆者建議，在對《教育法》的修改中，對于諸如降級、警告、記過、留校察看等并沒有改變學生身份，沒有限制其能夠享有的包括學習權在內的權利的處理決定，應該規定不能提起行政訴訟。但是，對于受教育權受到限制或剝奪的處理決定，應該給予最終的司法救濟。理由如下：首先，因為《教育法》并沒有明確規定此類決定是終局裁決。其次，在知識經濟的今天，給予開除學籍、勒令退學的校紀處分，“不僅使受教育者痛失學歷文憑，痛失優越的就業條件和收入的機會，而且被剝奪了追求知識、提升人生境界的權利，這事關教育資源的開發分享，事關社會的穩定”[6]，而且會使其人格尊嚴與身心健康慘遭損害，這都事關受教育者的基本人權。使這類糾紛免于司法審查，不僅體現不出平等權的精神，而且也有悖于社會公正。再次，高等學校辦學自主權不能免受司法審查。大學自治是從西方興起的，但西方國家同樣對教育進行必要管理和法律約束，許多國家均通過一系列的教育立法來建立完整的教育法制體系以保障教育的健康發展。有的西方學者指出：“傳統的高等教育自治現在不是，也許從來都不是絕對的。”。由西方興起的大學自治的初衷是針對政府和教會的干預而言，并非針對司法。而我國目前的狀況是高校自主權一方面難以落實，另一方面高校的自律又不夠，學術腐敗，財務腐敗等事屢有發生。因此，大學自治的實現不能沒有司法的保障，而這同時也是依法治教的要求。享有權力和承擔責任歷來都是相對等的，高校不能只要求對辦學自主權的司法保護，從而排斥相應的司法審查。但是，正如前面的諸多論證，司法介入的范圍只能是非學術的領域，一方面，學術的專業性不是法院的強項，另一方面，司法的介入也是以尊重學校的基本學術自由為前提的。
4、受教育權救濟的其它手段
（1）教育調解制度
調解是指由第三方居中協調，使矛盾的當事人之間協商一致，從而解決爭議的行為方式。調解主要存在以下三種形式：一是行政調解，二是司法調解，三是其他社會組織的調解。因為司法調解和行政調解通常情況下不是獨立的調解制度，而是司法裁判和行政裁決或行政仲裁的前置程序，而民間調解是唯一獨立的調解制度。所以，教育法律糾紛的調解，應該由中立的第三方征得當事人的同意后，對相應的教育法律糾紛進行協商以解決矛盾的法律制度。
在教育糾紛的調解中，要達到一個當事人都能滿意的結果，調解機構就必須是獨立和公正的，其行為也應當有一定的法律規范予以約束。因此，在有關調解的法律制度中，最重要的就是如何建立一個獨立而公正的調解機構以及如何制定合理合法的法律依據。在教育調解制度中，筆者建議建立一種專門的機構切實有效地解決教育糾紛，而《勞動法》中關于勞動爭議調解委員會的組成可以供教育調解制度借鑒。在《勞動法》中，用人單位內可以設立勞動爭議調解委員會，由職工代表、用人單位代表、工會代表組成，其中調解委員會主任由工會代表擔任。由此，教育調解制度中可以在學校內部設立一個獨立的教育法律糾紛的調解委員會，該調解機構應當由教師代表、學校管理部門代表以及學生代表組成，由其制訂自身的相關活動準則，在法律范圍內活動。教育糾紛的調解應在教育行政主管部門主持下，由調解委員會獨立做出決定。調解的范圍應為受教育權者認為學校給予的一切的侵害受教育權人的受教育權的行為，但重點應放在紀律處分等處理決定的糾紛解決上。由于此制度下的委員均來自于受教育者熟悉的環境之中，并可以對一切教育糾紛予以調解，不僅易于被受教育者接受，而且也具有高效公正的特點，同時也可以使教育管理者和受教育者進一步提高自身的法律修養。
（2）教育仲裁制度
仲裁是指雙方當事人將糾紛提交中立的第三者進行裁判，以求得公正、合理、便捷解決的一種糾紛解決機制和方式。仲裁是一種便捷、公正、有效的糾紛解決方式，在社會生活中得到了廣泛的應用，其專業性強、針對性強的特點，對化解特定糾紛具有天生的優越性。由于仲裁具有自治性，基于當事人自治原則，法院對仲裁一般不進行深度的干預（除非仲裁違反國家強行法的規定）。相對于以上幾種解決教育糾紛的機制，仲裁不僅簡便，迅捷，可以降低成本，而且仲裁具有準司法性以及高度的專業性使其具有很高的公正性。構建教育仲裁制度的關鍵在于仲裁組織的設立，因為受教育權兼有自由權和社會權的特點，現有的仲裁機構顯然無法受理教育糾紛的相關案件。因此，必須建立獨立的受理教育糾紛的仲裁組織和適用公正、中立的仲裁規則。
教育仲裁制度的建立，首先要建立獨立的教育仲裁委員會。通過對英國的教育行政裁判所和仲裁機構、加拿大的教育上訴法庭以及印度的學院法庭等專門解決教育糾紛的機構的考察，筆者認為，在我國建立教育仲裁機構可以通過對《教育法》的修改，由政府設立獨立的教育仲裁委員會。其中，教育仲裁委員會應由主任一人，副主任二人至四人和委員若干組成，仲裁委員會主任由政府主管教育工作的負責人或教育行政部門的主要負責人擔任。教育仲裁委員會的成員應有高校教師和學生的代表。高校教師仲裁員按學科分類從各高校和科研機構中選聘具有中高級職稱以上的專家學者，實行固定的任期制，學生代表則由高校學生會來推薦或自愿報名。[7] 另外，教育仲裁規則應基本上同民間仲裁規則相近，以此來保證仲裁的中立性和獨立性。而仲裁規則中的受案范圍，可以進行廣泛的規定，但教育仲裁委員會的受案范圍的主要優勢應該是針對因學術權力而產生的糾紛，如學位論文、學業成績等糾紛。總之，引入發達的、規范化和制度化的仲裁機制將是解決教育糾紛行之有效的重要舉措，也是受教育權法律救濟制度具體化的重要途徑。
注釋：
[1]卓澤淵主編：《法理學》，法律出版社2002年版，第107頁。
[2] [英]戴維斯·M·克：《牛津法律大詞典》，光明日報出版社，1998年版，第764頁。
[3]趙利：《當代教育科學論公民受教育權的實現》，載于《理論縱橫》，2005年第20期。
[4] 周輔成：《西方倫理學名著選集》，商務印刷館，1987年版，第30頁。
[5] 溫輝：《受教育權可訴性研究》，載于《行政法學研究》，2000年第3期。
1.高校教育管理權利定性模糊,主體地位不明
高等教育法律關系主體地位及相互間的權利義務關系是高等學校教育管理的基本問題,是處理和解決高等教育管理各類問題的前提和基礎。然而,由于我國法制發展起步較晚,教育體制改革仍在進行之中,教育關系本身的復雜性決定了當前我國教育法律制度的局限性以及法律關系主體間權利義務關系及法律責任的不明和混亂。同時,高等學校作為授權行政主體明顯與當前教育體制改革,國辦教育向社會化教育體制轉變,政府簡政放權擴大高校自主辦學權利的方針政策相背離。也正是這種混亂和模糊直接導致了教育法律關系主體權利義務及法律責任界限不清,給教育管理帶來困難。
2.我國教育救濟法律制度的缺失
沒有保障的權利就是無權利。我國教育救濟法律制度的明顯缺失注定了公民對受教育權利享有的不充分性。首先,《教育法》第42條受教育者享有權利第四項規定:“學校給予的處分不服向有關部門提出申訴,對學校教師侵犯其人身權、財產權等合法權益,提出申訴或者依法提起訴訟。”明確規定了受教育者對高等學校處分行為的不可訴性,實際上是剝奪了受教育者的司法保護權利。目前我國的法律還沒有關于教育管理爭議申訴適用的法律規定。此外,申訴受理機關是政府教育行政主管部門,與高等學校之間存在密切的利益關系,由其作為申訴裁決機關有悖于裁決的公正性,是嚴重違背法治公正的。
3.高校管理規范性文件的法律失范
高等學校學生管理守則、學籍管理實施細則的法律失范和其中越權、違法規范的存在。《教育法》、《普通高等學校學生管理規定》、《全日制普通高等學校學生學籍管理辦法》規定,學校可以制定教學管理和學生行為管理的實施細則,但《教育法》及相關的法律卻沒有對高等學校制定相關的規范性文件的原則、權限、程序、備案檢查等事項做出具體規定。從而為這些規范性文件中的越權、違法規范的存在敞開了大門。學校與受教育者之間地位上的不平等決定了受教育者不可能對高等學校教育管理規范性文件的合法性問題產生質疑。同時,時間上的時效延續,又使這些規范成為教育管理不可辯駁的管理依據。隨著教育體制的改革,法制化水平的提高,高等學校制定的規范性文件與法律的必然沖突就成為教育管理引發爭議的另一原因。
二、高校教育管理的法律制度建設
1.教育理念的法制化
對人的尊重首先是對人的權利的尊重,學校教育是對人的教育,必須建立在尊重人的基礎。應該明確高等學校教育管理權利的法律性質,完善高等教育管理制度。現行的教育法律制度對高等學校教育管理權利法律性質的規定存在模糊,教育管理者責任的確認存在因難,這是當前困擾教育法治的重要制約因素。在當前的情勢下,實際上就是要在高等學校教育管理權利的法律行政授權、教育民事權利能力和自成一類特殊法律權利中做出選擇。并在此基礎上建立起與市場經濟發展相適應的高等教育管理制度,徹底從國辦教育體制下的教育管理制度中解放出來。在依法治國的今天,學校必須依法保護學生的合法權利,自身行為也必須合法。在市場經濟條件下,學校與學生之間的關系已經不再是一種簡單的管理者與被管理者之間的關系,而是一種對應的權利義務關系。尊重并維護受教育者的合法權益作為教育者的首要義務。因此,應當將教育關系作為一種法律關系,真正將受教育者作為一個平等的法律主體來對待。這才是一種符合時展要求、體現現代法治意識的教育理念。
2.教育行為的法制化
首先,在對學生行為的評價上,應堅持以法律的評價為主。如果以道德這樣一個易流動的概念來評價學生的行為,往往失之偏頗。其次,慎重對待學生的受教育權。受教育權是憲法和法律所確認并保障的一項公民的基本權利,它不能被任意限制和剝奪。在計劃經濟時代,教育是一種政府行為,政府及其授權的機關或組織可以隨意分配、處置教育資源,可以對受教育者進行處置。而在市場經濟條件下,教育更多地是一種受法律保護的契約行為,不是能夠隨意處置的。因此,要健全高等教育管理救濟法律制度,完善高等教育管理責任制度。首先要將教育法律關系主體的利益維護納入司法保護的范圍,貫徹司法最終的法治原則。其次要在健全申訴等非訴訟救濟法律制度的同時,結合高等學校教育管理權利的性質,確定高等學校教育管理司法救濟適用的法律及規則制度,完善教育救濟法律制度體系。
3.教育制度的法制化
深入貫徹教育體制改革精神,落實高等學校法人地位,堅持依法治校,加強教育管理,遵守法律保留、法律優先、程序公正、比例合理的法治原則,不斷提高教育管理水平。加強教育法治建設,完善高等教育法律制度體系,重點解決好以下幾項制度的建設:第一,要建立高等學校規范性文件的制定審查制度,確保學校管理依據本身的合法性。第二,要在現行經濟法律制度的基礎上,健全高等學校教育投資、資金管理法律制度,確保國撥資金的依法、合理使用。第三,要貫徹落實國家教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度,把督導和評估的結果作為國家對學校進行撥款投資的重要依據,落實民辦高等學校與公辦高等學校同等法律地位,以適應WTO對我國教育發展的要求。
4.教育管理中法律素質的培養
時代的發展,技術的進步,需要一個良性的學習型社會作為平臺。提高國民素質,也不僅僅是一項政策性的需要,更成為當前構建和諧型社會的迫切需要。公民法律素質,是一個內涵豐富的綜合性概念,涉及公民的法律信仰、法律意識、法律知識、法律情感、法律行為等各個方面。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立,用法律手段調節的領域越來越廣泛,要求這些這些專業的學生必須了解相關的法律知識。同時,要提升學生和學校的法律素養,宜采用法制教育與道德教育緊密結合的方式。道德教育重在凈化人的內心,法制教育重在規范人的外在行為。只有從思想和行為兩個維度進行朔造,當代學生的思想道德素質和法律素養才能得到切實提高。再次,應該使學生具備一定的法律實際應用能力。僅僅了解書本上的法律知識還不夠,需要給成人教育對象進行一些實際應用能力方面的培養。分析綜合能力。要逐漸掌握對各種觀點進行分析和綜合,才能做出一個適當的符合法律精神、法律規范的判斷。最后,還需要培養邏輯推理能力。人們在思維時必須遵循一定的邏輯思維規則,否則,其結論會是錯誤的。法律條文的運用須以正確的判斷為前提,特別是當案件撲朔迷離,難辨真偽時,一個人的邏輯思維能力就會起到很重要的作用。
（一）特殊教育法律相對籠統，可操作性低。現特殊教育立法規定的內容仍停留在宏觀層面，法律條款流于形式化，號召宣示性比較強，對特殊群體權利的保障性較弱。很多條款缺乏強制性及具體法律責任和懲罰措施。如《殘疾人教育條例》提出：“各級人民政府應當加強對殘疾人教育業的領導，統籌規劃和發展殘疾人教育事業，逐步增加殘疾人教育經費，改善辦學條件。”但是對具體的實施沒有做出詳細規定，這樣的法律條款必然給實際的實施和監督帶來極大困難。
（二）立法科學性低，立法人員思想觀念和專業素質弱。未接受過系統的特殊教育培養，對特殊教育的發展歷程和現實狀況的認識不一定到位。他們往往是從“外行人”的角度看待特殊教育和特殊人群，對特殊教育事業的意義認識不夠，使得制定法律、法規與實踐脫節，更多的具有理論意義而缺乏實際價值，難以滿足特殊人群的真正需要②。
二、針對問題提出的建議
（一）完善特殊教育立法體系，注意立法質量，提升特殊教育法的層次。目前，我國特殊教育立法的主要問題是缺少處于核心地位的《特殊教育法》，因此，國家立法機關應盡快制定統一的《特殊教育法》，規范特殊教育活動和指導特殊教育立法實踐，進而形成一個以《教育法》為母法，以特殊教育法為主體的法律體系。在這一法律體系中，既有從《教育法》、《特殊教育法》、《殘疾人教育條例》到地方法規縱向的層次結構，以適應不同地區不同發展水平的客觀要求，又有與《義務教育法》、《教師法》等相聯系的橫向結構，同時每部法律法規都有相應的實施細則，這樣便成為既自成系統又不脫離其他教育法的特殊教育法律體系。
（二）倡議建立相關立法監督機關，保障法律的實施效力。從目前我國的行政制度看，我國并沒有實質意義上的監督立法的專門機關，僅僅是作為公民可以向人大及其常委會提出立法建議，并沒有專門的機構研究應該建立什么樣的法律適應社會的發展。建議建立專門的機關監管法律的建設，例如在證券行業有證監會等，可以在法律行業建立法監會，保證法律的公正公平，這樣受益的不僅是特殊教育法還有其他各類法律，也有益于我國社會主義法治社會的建立。除此之外，特殊人群的權利要得到真正實現，除了建立完善的法律體系之外，還要有完備的救濟制度作為支持，否則這種權利只能是空想，注定是一種無法實現的權利。首先要建立家長或監護人對侵犯特殊群體權利行為的申訴和訴訟制度，殘疾人的家長或監護人都強烈希望自己的孩子的合法權利受到保護，當特殊群體的權利受到侵犯或難以實現時，家長或監護人應當及時行使申訴和訴訟權利，向有關部門申訴，必要時向法院提訟，這對特殊群體權利保護有重大意義；其次，各級立法、行政主管部門及各級殘聯應切實擔負起應有的責任，依法對侵犯特殊群體權利的各種違法行為進行行政干預，必要時進行行政處罰；再次，各級人大應加大對特殊教育立法實施情況的監督力度，對有法不依、執法不嚴的單位或個人進行有效監督。
（三）增強立法的可操作性。在特殊教育立法中應當盡量克服過大過空的立法弊端，少一些形式化帶有“號召”、“鼓勵”的規定，而是應當對特殊教育的具體實施部門、監督部門、財政投入主體和比例、教師資格的培訓等實際問題做出明確規定，對不能履行職責的部門或個人進行相應的處罰，對具體的處罰方式、救濟手段等進行明確規定。這樣才能大大增強特殊教育立法的實際操作性，使法律法規得到真正落實，對殘疾人合法權利的保障起到根本作用。
【關鍵詞】高校管理權 大學生權利 權利沖突 權利救濟
近些年，學生高校的案件頻繁發生，這些案件背后蘊藏著高校管理中，如何在高效運行同時保障大學生合法權利的問題。高校如何依法治校已顯得至關重要。
一、高校管理中與學生權利沖突的現象
自從1998年田永訴北京科技大學開了學生高校先河以來，學生訴高校的案件猶如雨后春筍。高校擴招后學校管理機制中引入市場機制，學生的觀念也發生了變化，更注重自身與高校之間平等主體的關系，因此他們更加注重自身權利的維護，要求學校維護自身作為學生所享有的權利，同時也要求學校維護自身作為公民所享有的權利。學生以教育權、知情權、姓名權、隱私權、名譽權等受到侵犯為由，將學校推上被告席，這些訴訟幾乎涵蓋了學生管理的各個方面。高校性質向來爭論不休，理論界與實務界比較認同的是高校事業單位法人性質，但是高校的一些具體行為也是具有行政被告資格的，高校面臨著民事訴訟與行政訴訟，高校的紛爭將增多，這就要求高校在管理中切實做到依法治校。
二、高校管理權與學生權利沖突的原因分析
（一）高校管理法律體系的不完善及細化程度不夠
高校管理法律法規是高校行使自主管理權的前提和依據，也是對高校行使自主管理權的規范和監督。我國已經頒布了一系列規范高校管理的法律法規如：《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國學位條例》《普通高等學校學生管理規定》等。但隨著教育體制改革的不斷深化，學生管理法律法規的疏漏不斷顯現出來。如法律法規各層次之間存在矛盾，尤其是下位規范與上位規范相抵觸的現象比較普遍。另外，在法律法規中沒有對高校與學生沖突解決途徑做一些明確規定，對高校的性質也沒有明確定位，對一些具體事項細化程度不夠。
（二）學生權利意識提高而高校法治不足
在我國大力推行依法治校、依法治教的背景下，民主與法制觀念已經深入人心，學生法律意識明顯增強。《高等教育法》第三十條規定：高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。這樣就以法律的形式規定了高等學校的民事主體地位。2008年西安電子科技大學被學生戲稱的“卡門事件”正是體現了高校在自身行為方面法治理念的缺乏。
（三）高校管理缺乏正當程序
高校依法行使自主管理權時，尤其是對違紀學生做出處理決定時，缺乏符合法治精神的正當程序。學生高校案件中，很多案件都是高校沒有履行法定程序。如：沒有采取合法手段對其事實進行調查取證，告知其行為觸犯了學校管理或規定，另外，也沒給學生申辯機會對其行為做出解釋。學校在處理程序上過于簡單，校方自身操作完就結束，省略學生知情權這個環節。除此之外，處理結果出來之后，也沒有走合法程序，如田永訴北京科技大學一案，學校沒有將通知直接以書面形式送達，也沒有告知學生在知道處理結果后，多少期限內有哪些救濟途徑。
（四）高校缺乏完善的學生權利救濟機制
在學生與高校的管理糾紛中，需要有健全的權利救濟機制來維護和保障學生合法權益。雖然現行申訴機制對于學生權利起到一定保護作用，但也存在諸多問題。法律和規章均沒有規定申訴的性質，導致申訴在一定程度上無法行使。另外，缺乏申訴程序性規定，沒有對行政申訴受理部門、受理條件、申訴處理方式做出具體的規定，因此申訴結果也沒有保障。在實踐中，雖然一些學校付諸實行校內調解制度，但由于缺乏必要的監督和制約機制，其并沒有充分發揮應有的作用。所以，權利救濟機制的不健全導致許多學生的被侵權利得不到有效救濟，從而使學生與高校的沖突升級。
三、如何平衡高校管理權與學生權利
（一）完善高校學生管理的法律法規
近年來，高校管理中與學生沖突最根本的原因是由于缺乏法律條文作依據，雙方從自身利益出發各執一詞，法院審理時也必須參照《民法》及《行政訴訟法》等。因此擴大現有《中華人民共和國高等教育法》法律中的規范事項及對其法律規定進行細化則越顯關鍵。另外，最高人民法院應該對已有法律中的某些比較模糊或者容易產生歧義的事項做出司法解釋，這樣一來，法院在接受案件之后就不會顯得沒法可依。我國法律存在滯后性，但是高等學校與高校學生都是特殊的主體，因此必須要在完善擴充現有《高等教育法》的基礎上，對一些高校與學生的沖突產生一些前瞻性和預測性的規定。國運興衰，系于教育！因此完善教育方面的法律日趨緊迫。
（二）樹立“依法治校”理念，規范學校管理行為
高校管理已趨向法治化，但是在實際中，高校領導及各部門，并沒有完全做到依法行事，法治理念還需深入貫徹實施。《高等教育法》第十一條規定：高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。《教育法》第二十八條規定：學校按照章程自主管理。這賦予高校自主管理權限，但是，高校必須做到在管理中不與現有法律法規沖突。比如：高校規章制度必須與國家的高等教育法律法規相協調，而不能與現有的法律法規相抵觸，因此學校要注意更新自身的學生管理規定，及時梳理校紀校規，去除與法律法規相抵觸的規定，制定符合法律法規而又具有現實管理意義的規章制度，也就是高校管理制度法治化。在制定章程過程中，可以聘請法學專家對其進行審查，確認沒有問題才投入實際操作，以免等沖突產生后學校處于被動地位。
（三）建立高校合理的管理程序
高校在管理中要做到程序合法，規范行使管理權。正當程序是法治的核心，是法治從法律形態到現實形態必不可少的環節，是實體性權利的保障。因此，高校在管理過程中要做到以下程序：1.對學生的違紀事項進行調查取證，對事實進行確認；2.學校提出的當事學生違紀的事實證據和處分意見，告知當事學生可以進行申辯和質證，各高校應根據規定，制定本校的《學生申訴委員會工作條例》并依此作為學生申訴處理委員會開展工作的依據，學校對學生申訴應當出具申訴決定書，送達本人或其人，申訴決定書應包括處分的事實和理由，真正做到程序正當；3.對處理決定以書面形式告知學生并進行校內備案。
（四）完善學生救濟機制
《教育法》第42條第4款規定：對學校給予的處分不服可向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提訟。因此，高校要建立健全校內申訴制度，學校應該在申訴人員組成上經過民主選舉方式產生，被選舉人中要包括：學校負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表等，真正建立起校內申訴制度，把申訴制度落到實處，保障學生權利。另外，對于學校一些具有行政主體地位而做出的管理決定，應該允許學生進行行政復議，比如在畢業證和學位證的頒發上，學校是被以法律法規形式直接授權或者間接授權其行政主體地位，因此在此事項上產生的沖突要告知學生其行政復議的時間期限。司法救濟是大學生權利受到侵害進行救濟的最后渠道，亞里士多德稱之為“矯正的正義”。法院受理案件的范圍大小直接影響學生權利保護范圍大小，因此我國應以法律法規擴大法院的受理高校案件的范圍。對于沒有明確規定的案件可以援引其他法律，比如齊玉苓案則是直接援引了《憲法》和《民法》。
結語
高校有其自身的特殊屬性，加之學生是特殊的權利主體，正確處理好高校發展與學生權利保障之間的關系，影響到我國和諧校園的構建。因此，我們必須平衡兩者關系，規范高校管理，也要讓學生遵守校規校紀，不能不維權也不能盲目維權。
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[關鍵詞]高校管理；權利救濟；中學生
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.35.221
1 高校管理中學生權利救濟現狀
公民權利救濟，是公民權利保障的重要環節。其具體是指在權利人的實體權利遭受侵害的時候，由有關機關或個人在法律所允許的范圍內采取一定的補救措施消除侵害，使得權利人獲得一定的補償或者賠償，以保護權利人的合法權益。學生是公民的一種，享有法定的人身權、財產權、受教育權等實體性權利以及聽證、申訴、告知等程序性權利，毫無疑問，學生權利遭受侵犯，應該得到法律的保護和救濟。
高校與學生之間存在管理與被管理的行政法律關系，高校作為法律、法規授權的組織，決定學業證書和畢業證書的發放，可以在法律、法規明文授權范圍內對學生行使教育管理權。在管理工作中，高校可以決定一個學生是否可以拿到畢業證、學位證，對于學生違反校紀、校規的行為進行處理，通過行政文件通知公告的形式對于學生在校行為提出要求。在高校的管理行為中，高校的職權作為公權力作用于被管理者學生身上。學生是公民，是受教育者也是被管理者，那么學生享有憲法和法律賦予公民的財產權、人身權、受教育權以及申訴平等對待等程序性權利。基于此，學校的管理權和學生權利之間必然存在沖突的現象。當然高校與學生之間也存在民事法律關系，高校以平等主體的身份從事民事法律行為，高校與學生地位平等，一般包括學生在學校住宿、就餐、購物時與高校之間發生的法律關系。高校管理中，學校與學生之間是管理與被管理的關系，高校管理中學生權利救濟針對的是高校與學生在行政法律關系中高校作為行政主體與行政相對人學生發生沖突情況下對學生權利的保障，二者之間平權性民事法律關系不贅述。
隨著依法治國的進程不斷推進，我國的法律體系不斷完善，教育法律體系也逐步健全，但涉及教育的法律法規內容散見于《教育法》和相關教育法規中，各規定法律效力層級不同，會存在法律盲區和法律沖突。同時高校作為法律授權的行政組織，長期以來受傳統思想影響，奉行“國有國法，家有家規”，片面理解學生作為被教育者、被管理者的角色，在制定規章制度的時候忽視學生的主體地位和受教育權利，導致管理權被無限放大，而間接侵犯了學生權利。甚至國內極少數高校機械奉行從嚴治校的理念，做出違反上位法的規章，例如某大學學生管理規定中提出“凡考試作弊者一律開除”，這顯然違背了《高等學校學生管理規定》的內容應該為無效條款。實踐中，學生的程序性權利一定情況下同樣得不到重視，部分高校做出對于學生的處分決定，忽視學生的聽證權、申訴權，而導致學生訴學校，學校敗訴的案例。
當學校與學生之間產生法律沖突的時候，學生往往處于弱勢地位。學生一般可以選擇向學校相關學生權利保障部門或者學生自治團體尋求救濟。這在實踐中解決學生校園傷害、學生與學生糾紛、學生與社會其他成員糾紛中發揮了重要作用，但是在解決高校管理中和學生作為主體的糾紛時往往不盡如人意。目前高校學生權利保障部門不夠健全，高校共青團、學生會、學生社團中設置的學生權益保障部門往往會對于學校作為主體的糾紛畏首畏尾，效果甚微。
2 高校管理中學生權利救濟的困境
2.1 權利救濟法律依據不足
目前，涉及高校學生權利保護的立法有《教育法》《高等教育法》《高等職業教育法》《教師法》《學位條例》《學位條例暫行實施辦法》《普通高等教育學歷證書管理暫行規定》《普通高等學校學生管理規定》等。高校作為法律法規授權的組織，這些法律法規是其權力的來源。這些法律本身形成了一定的法律體系，為我國高等教育事業的發展提供了有力支撐。但作為國家意志體現的法律本身應該是具有嚴謹性、規范性、可操作性的，上述法律文件的精神源于20世紀90年代，不少法律條款仍體現出計劃經濟的痕跡，概括確定了學生的權利和義務，滲透了學生作為權利主體的立法理念，其內容本身過于籠統，缺乏可操作性，對于學生權利救濟的內容少之又少。
高校為實現其職權，會根據相關法律、法規制定較為詳細的具體規范。制定規范的權力來自于法律、法規的授權，但因上位法的規定比較籠統，現實中會出現學校學生管理規范僭越上位法而引發學生與高校之間的糾紛。同時學校長期奉行“一日為師，終身為父”等傳統思想，忽視了法治社會的規則意識，常常發生因“嚴愛”而生“大恨”的違反教育初衷的事件。南京林業大學為了維護良好的校園秩序，設置校園紅袖章干涉情侶校園親昵行為，無疑這還是對學生隱私權等相關權利的侵犯。國內高校學生管理規范還有一個“重實體，輕程序”的特征，如果說管理者不按照規定程序行事，那必然是與依法治校相違背的。而在外部法律不夠健全、內部校規不夠優良的情況下，就得依靠執行管理職能的管理者的法治理念了，本身人的觀念就參差不齊，同時沒有標準化的統一規范，每個人對規定理解不同，必然會導致在管理中學生與高校之間的矛盾。
救濟以權利受到侵犯為前提，救濟本身也是一種權利，救濟是權利實現的重要環節，沒有救濟就沒有權利。因此從立法層面加強學生權利救濟非常必要，正所謂正本清源，切實可行的法律、法規是學生權利救濟的重要依據，一方面強化控權機制，加強高校權力內涵和外延的界定，避免因權力被無限放大侵犯學生的合法權益，另一方面完善學生救濟制度，從權利內容、救濟途徑、救濟程序等多方面給予明確的法律依據。
2.2 實踐中學生權利救濟的機制亟待完善
《普通高等學校學生管理規定》中提出，學校對學生的處分要做到程序公正、證據充足、依據明確、定性準確、處分恰當；學校對學生做出開除學籍處分決定，須由校長會議研究決定等，而學生對于學校的處分有陳述權、申辯權和申訴權等。高校學生管理中引入正當程序不僅是學校的管理行為公開、公正、公平的基本保證[ZW（]周蘭君.美國大眾體育管理方式管窺[J].體育學刊，2010，17（09）：45-49.[ZW）]，同時這也是學生權利與學校權力有效制衡的重要武器，對于學校而言有效發揮職權，同時保證學生權利不受侵犯，就必須建立學生處分事前程序、事中程序、事后程序為內容的一整套權利救濟機制。
學校應該設立學生權利保障機構，學生權利保障機構應該有兩部分，第一部分學校設置學生權益保護職能部門，設置專職工作人員，負責學生權益投訴的處理。第二部分即為發揮學生自我教育職能而建立的學生組織的學生權益保障部門。目前國內很多高校的學生權利保障往往由相關學生工作部門、輔導員等進行出面解決。近年來，社會法治進步，學生維權意識增強，高校與學生之間的侵權糾紛案件發生率逐年提升，現實中的機構保障確實無法滿足權利救濟的需要。同時高校管理中因思想重視程度不到位，長期按照固有模式解決問題，措施不到位而導致侵害學生權利的事件屢見不鮮，沒有有效的校內救濟機構和救濟路徑，學生往往通過訴訟由司法機關來進行權利救濟，增加了訴訟成本，占用了大量司法資源，建立完善的校內學生權利救濟機制非常必要。
2.3 學生權利救濟意識有待加強
大學校園是學生從學校走向社會的最后一階段，學生的自主意識、獨立意識開始慢慢形成，作為國家大力培養的人才，與同齡的其他階層相比，他們一方面有知識儲備優勢，但是社會閱歷尚淺。一般而言，權利救濟可以分為公力救濟或者自力救濟，通過向教育部門、司法機關進行申訴，尋求公力救濟，或者針對學生的處分結果和處分行為與學校相關部門據理力爭，維護自身合法權益。公力救濟借助的是公權力，相對而言成本高、周期長，并且在管理工作中，學校與學生地位相差懸殊，學生維權力量相對薄弱，加之被告是自己的學校，學生存在一定的畏難情緒。而在自力救濟中，學生往往比較容易沖動，不善于理性思考問題，動輒出現“以死相逼”，父母家人越過院系、學校職能部門直接找校領導，甚至發生圍堵、靜坐等不和諧校園安全事件。而學生自治的學生組織權益保護部門，朋輩維權的能力較弱，國內依靠學生組織成功維權的案例非常少，也很容易向群體性校園安全穩定事件轉化。同時在教育活動中，對于學生法律知識的普及，對學生權利救濟能力提升的教育內容較少，相對于國外大學，我們的學生權利意識相對薄弱，解決問題的能力不足。
3 高校管理中權利救濟完善建議
3.1 宏觀層面加強立法，同時完善校內規章制度
我們呼吁從國家層面加強完善教育法律、法規體系的建設，按照憲法權威高于一切的原則，按照以學生為本的理念制定新的法律規范，廢除不合理的舊法律條款。從立法層面，明確學校與學生的法律關系，明確法律、法規與高校內部規章制度的關系，加強高校內部規章制度的合法性、科學性、合理性、可操作性，樹立校內規章制度的權威。高校要與時俱進，修改完善相關規章制度，廢除違反上位法、違反法律禁止性規定、違法依法治校理念的規章制度，從學校實際出發，以學生為本制定相關規范。按照《普通高等學校學生管理規定》的要求，各高校建立相對完備的申訴、聽證、申辯制度。建議在《普通高等學校學生管理規定》中明確規定管理中學生權利救濟專門條款，明確界定學生實體性、程序性權利，告知學生在校期間享受的權利，以及當權利受到侵害的時候的救濟程序。
3.2 完善學生權利救濟機制，暢通救濟路徑
在依法治國和依法治教的背景下，作為高校應當從多視角審視學生權利，重新認識和定位學生權利及其法律保障。因此學校應設立專門學生權利保障部門，學生權利保障部門應獨立于學生管理部門，獨立設置，能夠公平、公正地處理高校管理中學校與學生之間的糾紛。充分發揮學生自治組織在學生權利救濟中的作用。實現學生權利救濟，有法可依，有路可走，有組織保障。
《普通高等學校學生管理規定》要求學校成立學生申訴處理委員會，學校申訴委員會是保護學生合法權益的有效平臺。學生申訴處理委員會應該由管理部門、教師代表、學生代表三方面構成，代表應該具有廣泛性的特點。尤其是委員會負責人應由學生紀律監察部門負責人擔任。委員會要建立暢通的工作機制，對于學生申訴案例有問責機制、調查行為、處置決定、結果等內容，而且可以根據工作實際，進行案例匯編，為學校依法治校提供決策依據，為學生維權提供參考范式。
3.3 提高學生維權意識，營造良好氛圍
學生應加強對法律、法規的學習，了解自身享有的權利和義務，樹立權利和義務對立統一的正確觀念。要加強對實踐的學習，關注維權案例，要增強法治觀念，提高法律意識，學法、知法、懂法、用法、守法。要提升維權意識，當權利受到侵害的同時能夠運用法律武器維護自己的合法權益。要增強處理問題、理性思考的能力，避免極端化、克服與學校作為當事人糾紛的畏難情緒。
作為學校而言要加強對學生普法的教育，通過開設選修課、人文素質教育講座、普法宣傳等形式開展專門提升大學生權益保護意識的活動。同時高校教師和管理者要轉變自身思想觀念，改變以往管理工作中存在片面地將學生作為受教育者的錯誤思想，加強以學生為本的理念，同時與時俱進地加強自身對于法律、法規的學習，管理行為做到合法、合理。學生提起維權請求的時候，作為高校做到程序公正、證據充足、依據明確、定性準確、處分恰當，同時要把過程和結果全程向學生公開，接受學生監督，既宣傳了學校對問題處理的科學合理性，又對學生進行了維權教育，實現學生敢于提出訴求、學校能夠積極應對的良好互動，從而營造良好的氛圍。
參考文獻：
關鍵詞高校 學生管理 法制化 法治化
中圖分類號:G647文獻標識碼:A
1 高校學生管理法制化與法治化的涵義與關系
法制化,即指國家和社會的基本關系和主要活動經由法律制度規范、調整和保護,在法律的規范和保護下發展的過程。高校學生管理法制化,是指國家通過教育立法對高等教育事業的發展實行干預和調控,教育行政部門行使管理職以法律為主要依據,教育管理者解決教育問題訴諸于法律。
法治化是一種“法律至上”、“法律主治”的社會狀態。高校學生管理法制化就是要按照國家、教育部門等相關法律規定對學生進行有效的管理。簡言之,高校學生管理法制化是制定完整教育法規范體系,健全的法律運作機制以及相關的保障制度。高校學生管理法治化就是要在運用這些法律來治理事務,法制化是法治化的基礎、前提條件,法治化是法制化的具體實踐。
2 高校學生管理法制化與法治化的原因
高校學生管理法制化與法治化是一個長期的歷史過程,并且有其深刻的歷史和社會原因,是社會民主、法制發展的必然。
第一,教育法律思想由來已久。教育法律思想早在古希臘時就有,柏拉圖最早在其名著《理想國》中闡述教育法律思想。19世紀中期到20世紀50年代,世界各國進入教育立法的時期;1957年德國學者黑克爾撰寫的《學校法學》一書是世界上第一部系統的教育法學著作。我國教育向來強調人治不重視法治,但教育法治思想和法治實踐卻一直存在。如韓非就曾提出“以法治教”的主張,并從中央到地方設吏師,保證國民的法治教育在全國范圍內實施。悠久的教育法律思想給教育的法制化與治治化提供了沃土。
第二,教育法制與法治意識日益增強。20世紀70年代末期,我國進入改革開放時期,隨著政治、經濟改革的推行,教育亦不能像以往一樣僅靠行政命令或人治來發展。這樣,教育的法制化和法治化就成為政府和全社會關心的重要課題。從20世紀70年代末開始至今,我國教育法制化和法治化經歷了起始、發展、深化等階段,法律理論研究日益豐富,法制化建設取得初步成效;法律實踐也逐步得以實施,人民的法治意識日益增強。
第三,學生管理實踐中案例頻發。在全社會快速推進法治化進程的大趨勢下,人們法制意識不斷增強,大學生也不例外,而且更注重維護自身的合法權利。故此近些年大學生為維護自己的權利狀告高校的案例時有發生。如:1998年田永訴北京科技大學管理不當,濫用職權,侵犯其受教育權案;1999年劉燕文訴北京大學濫用行政管理權,不頒發畢業證書,拒絕授予博士學位案;2000年余丹丹訴襄樊學院勒令其退學處分無充分理由和法律根據要求案;2000年張某訴華西醫科大學不授予其博士學位案;2001年王某訴武漢理工大學不授予其學士學位案;2003年董斐訴鄭州大學請同學替考“勒令退學”案等。這些案例為高校的學生管理工作敲響警鐘,同時也給高校學生管理法制化與法治化提出了許多新的問題。
第四,較為完善的教育法體系。隨著教育法律研究的不斷推進,我國建立了較為完善的教育法體系。它由教育法律體系、教育法規體系和教育規章體系構成。教育法律是指《憲法》中關于教育的條款,我國教育的基本法《中華人民共和國教育法》,單行法《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國職業教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》、《中華人民共和國教師法》等;教育法規則由行政法規如《中華人民共和國義務教育法實施細則》及地方性法規如廣東省實施《中華人民共和國教師法》辦法等構成;教育規章包含行政規章與地方性規章。較為完善的教育法體系為實施高校學生管理法制化與法治化提供了理論依據。
3 高校學生管理法制化與法治化存在的問題
第一,法規、規章與法律存在沖突。地方性法規、規章與國家法律抵觸的這種法律規范相互打架的現象,就是學術界通常所說的法律沖突。法律沖突是“維護社會主義法制統一,建設社會主義法治國家”進程中面臨的又一個重大現實問題。在高校學生管理法制化與法治化過程中,也存在這樣的問題,如新的《婚姻登記條例》規定:允許在校大學生結婚,但由于在校生結婚給學生管理帶來一系列問題,有些高校校規限制大學生結婚;又如《學生體質健康標準》實施辦法與《高等教育法》沖突等。
第二,管理人員的法律意識不強。1999年6月,第三次全國教育工作會議確定了高等教育大發展的新思路,我國高等教育事業得到空前發展,過去高度強調意志統一、集中統一管理和學生的服從的管理模式已不再適應大眾化階段的高校學生管理形勢。但這種傳統習慣根深蒂固,導致管理者法律意識淡漠,較少用法律的原則和精神管理學生。具體表現在:片面強調嚴格管理,片面強調學校的權力,從而忽視了學生權利的保護;將法制與嚴格管理對立起來,認為遵循法治原則,就是放松管理,就會放任學生的某些不良行為,這些認識與現代法治觀念相悖。
第三,未理清高校與學生間的關系。隨著高等教育改革的不斷深入,高校和學生的關系由原來單一的行政管理關系逐步向復雜化方向轉變,而管理者卻較少從法律角度認真思考學校與學生的關系。在這樣的大背景下,一些學者提出要重新審視高校和學生之間存在的法律關系,基于二者關系的復雜性,目前尚未形成能夠全面準確描述二者關系的理論研究成果。主要觀點有特別權利關系理論、教育契約關系論、行政法律關系、民事法律關系和行政法律關系與民事法律關系并存等,但這些觀點有一個共同點,就是維護學生自主權,強調學生權益,主張司法程序介入高校學生管理,倡導高校學生管理法制化與法治化。
第四,管理程序不夠規范。現實高校學生管理中,有很多程序不清,不夠規范的地方。比如,學校在對學生做出行政處分時,學生的知情權、申訴權、如何調查取證等都沒有比較詳細、嚴格的規定,這樣都可能造成對學生權利的侵犯。學生尋求救濟的途徑還很不順暢,各種救濟手段未得到有效的運用,學生遇到問題時訴之無處、無門,造成大學生的權利無法得到及時的維護。
4 改進高校學生管理法制化與法治化的措施
第一,加強立法工作。目前,我國雖然建立了較為完善的教育法體系,但在有些方面尚存在空白;另外,教育法規、規章與法律存在沖突。學校內部規章制度與法律法規沖突是目前侵犯學生權利,引起法律糾紛最主要的原因。從法律的位階上看,學校內部規章制度的位階是最低的,其效力也是最低,只要與法律、法規、規章相沖突,均屬無效。實踐中學校內部規章制度與法律、法規、規章沖突的案件均有,但最多的還是與教育方面的法律法規沖突最多,這有待于加強立法工作。對學生的管理中, 必須依法制定全方位的規章制度,并對現有的規章和條例進行清理和修訂,過去行之有效的方法和改革成果應繼承,同時要充分考慮整個社會法治的進步。
第二,提高法律意識。近年來,教育法律糾紛頻頻見于報端。糾紛的實質是教育者法律意識的淡漠和學生日益崛起的主體權利義務之間的沖突,是關于學生權利的法律規定與學生管理制度中不當因素的沖突,沖突的焦點是學生或學生的權利是否得到尊重或侵害。減少、避免、解決教育法律沖突的必由之路是:教育者和學生都要學習、理解、掌握有關教育法律、法規和規章的條文和實質,按教育法科學地管理和教育學生;依教育法科學的學習。做到教者、學者均知法、守法、護法。
第三,樹立服務意識。教育者應該充分認識到與學生法律關系的變化,找準與學生的法律關系,適時調整角色地位,保護學生權利,樹立服務意識,做好服務工作,熱忱為學生服務。大學生智商高,知識面廣,觀念更新周期短,法律意識不斷增強。教育者要從民主、自由、平等、公正的觀點出發,既要嚴格按照法律、法規和規章制度來規范、管理、教育大學生,又要充分尊重學生的法律地位,保護他們的合法權益。
第四,規范高校管理行為。2005年頒布實施了新的《普通高等學校學生管理規定》。新《規定》依據《教育法》、《高等教育法》以及其他相關法律法規,遵循“育人為本,依法建章,規范管理,加強監督”的原則,對原《規定》進行了全面的修訂。新的《規定》把學校管理的自由裁量權限定在一定的范圍之內,對于保護學生合法權益具有重要意義。進一步明確了高校工作職責、范圍,管理者的權限、義務,完善法律監督機制體系,規范了高校的管理行為,依法行事。
第五,完善學生救濟機制。一是要按照法律的規定,禁止侵犯學生權利行為的發生;二是建立學生申訴制度,使學生權利得到救濟,三是進一步明確司法審查介入高校的教育管理活動的權限、程序,在維護高校的自主辦學權和保障學生的基本權利之間找到一個平衡點,從而更好地維護學生的各項合法權益。司法審查對大學管理的介入不僅是完全必要的,更為重要的是可以規范管理權利,更新管理觀念,促進高校管理的法制化和法治化。
學生是學校的主體,學生管理工作的成效,關系到學校的穩定與發展。但隨著高等教育改革的推進,高校與學生的關系由原來單一的行政管理關系逐步向復雜化方向轉變。為適應這種變化,高校必須更新管理理念、改進管理方式和完善管理制度,加強高校學生管理法制化與法治化,才能促進高校的長期穩定與健康的發展。
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關鍵詞：高職院校；學生工作；法律問題；應對策略
中圖分類號：G717 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2014）16-0025-02
目前，全國高職院校共有一千多所，超過了全國高校的二分之一，這是一個不容忽視的龐大的大學生群體。學生管理工作是與學生利益密切相關的教育工作，隨著高職院校改革的深入，高職院校的學生工作面臨新的挑戰，學生工作中出現的法律問題也日漸引起關注，并需要有效解決。
一、高職院校學生工作中的法律問題
高職院校學生管理工作在改革的進程中面臨著新的挑戰，明確高職院校學生工作中可能存在或者實際存在的法律困境，既是順應依法治國、依法治校、依法治班的要求，也是為了更好地指導學生管理工作的要求。
1.理論層面：高職院校學生管理規定的缺陷。①缺乏系統性，高職院校是一個特殊的大學生群體，高職院校的教育偏重于培養高等技術應用型人才。對學生工作方面的管理規定，高職院校相對而言，缺乏統一、完整、有序的理論體系。當前，除了《教育法》和《高等教育法》對大學生管理有普遍性要求的基本法律外，缺乏一套健全的高等教育法律法規體系，導致高職院校的學生管理規定往往只是以零散的文件下發給各個系，有些甚至是學校出現相關問題后，以一種事后救濟的方式對學生管理工作中出現的問題作出規定，這樣很難形成一個系統的、完整的學生管理規定。②欠缺可操作性，很多高職院校的學生管理規定屬于粗線條的規定，過于原則和粗陋，實體性和程序性的規范不夠具體，對學校、教師、學生的權利和義務規定得不明確，導致學生遇到侵權時，往往不能通過有效的法律途徑維護自己的合法權益，抑或學校碰到學生將其告上法庭時，往往顯得束手無策或者難以接受。同時導致學校的自由裁量權空間很大，如高職院校對學生做出開除學籍或者勒令退學的處罰，學生管理規定對此往往缺乏聽證程序的規定，有的學校即使有聽證的規定，也只是一帶而過，在具體應用時，可操作性很弱，很容易侵犯學生的正當權利。
2.實踐層面：高職院校學生工作中可能出現的侵權。①學生人身安全保障所涉及的法律問題，這類問題歸納起來主要表現為：一是因學校的管理行為所引發的學生傷害事故，這類事故通常發生在教學過程中或者學生宿舍中；二是學校場所內的其他非學校主體對學生所造成的傷害，例如學校內小賣部的食品經營者出售不合格的食品所引發的學生傷害事故；三是學生與學生之間所引發的傷害事故，例如學生之間的打架、斗毆等行為所造成的傷害事故；四是意外、偶發性事件，例如不可抗力對學生造成的傷害以及學生自殘、自傷、自殺等行為造成的傷害等。這類問題涉及的學生的生命權和身體健康權，目前處理這類事件的主要法律依據是教育部2002年8月21日頒布的《學生傷害事故處理辦法》。②學生人格權所涉及的法律問題，學生人格權中的隱私權是近些年來學生特別關注的權利，學生管理工作如果不能較好地處理學生工作需要與學生權利保護之間的關系，學校很有可能要吃官司。有的學校為了監督和管理的需要，侵犯學生隱私權的事件也不少見。2003年8月，上海一名大學生因高中母校公開播放他與女友在教室接吻的錄像，因此將母校告上法庭，成為全國首例因侵犯學生隱私母校的案子。學生管理工作過程中要尊重學生的人格權，例如學校對經濟特困學生的資助工作，既要嚴格審核這些學生是否符合資助的標準，又要兼顧保護這些經濟特困學生的信息。
3.教育管理行為所涉及的法律問題。不當的教育管理行為，很容易造成對學生正當權利的侵犯。一是學生管理制度。如《獎學金評比辦法》、《宿舍管理條例》，一般都是由學校主管部門醞釀擬定，制定前很少傾聽學生的真實想法和征求學生的意見。在具體操作過程中，由于公平、公開、公正程度未得到完全保證，個別學生的權利很可能會受到侵害。二是自由裁量權的行使。由于學校管理規定的原則性和模糊性，學校的各種決定有很大的彈性。如學校對違紀學生的處分，尤其是開除學籍或者勒令退學的處分，沒有聽證程序的規定，學生往往沒有申訴、辯解的機會，這很可能侵犯學生的受教育權。
二、應對高職院校學生工作中出現的法律問題的策略
高職院校學生工作中出現的法律問題導致的法律糾紛頻頻出現，關于高職院校的訴案也逐漸引起了教育界的關注和重視，因此需要在熟悉當前高職院校學生工作中出現的法律問題的同時，提出應對策略。
1.完善高職院校學生管理規定。①健全高職院校學生管理規定，高職院校應根據《教育法》和《高等教育法》制定統一、完整、系統的學校規章制度和各種實施條例，要樹立依法治校、依法治班的觀念，切實依法管理學生，杜絕單純以行政手段支配學生、命令學生。要健全與學生利益密切相關的《學生行為規范》、《獎學金評比辦法》、《宿舍管理條例》等，在制定這些規章制度的過程中，要貫徹民主精神，傾聽學生的真實想法，讓學生的訴求得以表達，吸納一些可以采取和推行的意見，從而使制定出來的學生管理規定既體現學校的人文關懷精神，又體現學校依法管理的工作作風。②細化高職院校學生管理規定，原則性和模糊性的學生管理規定為學校濫用學生管理職權提供了空間，孟德斯鳩曾說過：一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。為規范高職院校依法行使學生管理職權，高職院校應細化學生管理規定。明確高職院校對學生的管理權限，哪些該管、哪些不該管以及怎樣管；明確學校、教師、學生的權利和義務，從而減少學校行使學生管理權力時的隨意性。例如學校對學生的獎勵規定，要細化認定獎勵資格和具體辦法的操作步驟，減少實施過程中學生的不滿甚至抱怨；學校對學生的處分規定，要在《違紀學生處罰規定》中細化各種處分，尤其是開除學籍或者勒令退學的處分，要有聽證的規定，并要細化聽證程序，給予學生申訴、辯解的機會。
2.設置專門的學生糾紛解決機構。①成立專門的調解機構，隨著高職院校學生的法律意識和權利意識的增強，學生拿起法律武器維權的案例不再稀奇，高職院校成為被告也不再是鮮見的事情。但是，從訴訟效果來看，這類糾紛通過訴訟的途徑，往往并沒有取得期望的效果，而且整個訴訟過程的時間拖得太長，這種司法救濟在實踐中或許并不是最佳選擇。高職院校面對這樣的挑戰，可以設置專門的調解機構，巧用調解的方式解決學校與學生之間的糾紛，既可以減輕學校和學生的訴訟負擔，又可以更高效地解決問題。從國家最新出臺的《人民調解法》來看，我國也非常重視這種非訴訟糾紛解決機制。學校專門的調解機構要負責完善校內申訴的程序，讓學生知道到哪個主管部門申訴以及怎樣申訴，這也是充分發揮調解作用的前提和有效途徑。②建立專業的調解隊伍，高職院校成立專門的調解機構解決學校與學生之間的糾紛，這需要考慮調解機構的隊伍建設問題。調解機構的隊伍建設問題關乎工作成效，學生管理工作中的糾紛尤其涉及法律問題的糾紛，讓有一定法學理論功底和法律實務經驗的人來調解會更合適些。因此高職院校在招聘此類工作人員時，應該傾向于招一些有一定法學專業背景的人承擔此機構的工作，這樣既可以更好地用法律的眼光依法處理和審視事件，又可以更好地樹立調解的威信和認同感。專門的調解機構，要加強分工合作，具有法學專業背景的工作人員要認真研究學校的學生管理工作現狀，完善校內救濟制度即陳述權、申辯權、申訴權，讓學生知道如何使自己的權利得到救濟。③完善配套的權利救濟，學校對學生進行紀律處分時，學生有權知悉對其進行紀律處分的事實、證據以及處分依據，有權就紀律處分所依據的事實和理由進行申辯。學生申訴制度，是指在合法權益受到可能的侵害或者實際的侵害時，依據《教育法》和《高等教育法》以及其他法律的規定，向有關的主管部門提出申訴理由，請求處理或者重新處理的制度。學生申訴制度是權利救濟制度之一，一套完整的權利救濟制度能為維護學生的合法權利提供切實可行的保障，也是最大限度發揮調解作用的前提和有效途徑。因此，要完善配套的權利救濟，明確賦予學生某些程序性權利，如陳述權、申辯權、申訴權等，從而更加有效地發揮調解的作用，解決學校與學生之間可能涉及的法律問題。
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