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[關鍵詞] 雙禁 農業 影響
[中圖分類號] S141 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）03-0070-02
自2012年夏熟開始我市全面啟動實施秸稈禁燒禁拋雙禁工作以來，各村根據市委市政府的統一部署和要求，嚴格執行市委市政府秸稈雙禁政策，在夏秋兩熟收獲之季，未雨綢繆早準備，層層分解定目標，部門協同齊推進，創新舉措抓堵疏，近兩年來的實踐，確保了各地秸稈禁燒禁拋雙禁百分之百目標的實現，同時在如何解決農作物收獲后大量秸稈焚燒亂拋問題上，找到了以堵促疏、以疏保堵、堵疏結合、還田促農的有效途徑。本站通過對昌榮鎮存德、余舍、富民等村近兩年來雙禁工作的走訪調研，對今后秸稈雙禁工作的實施信心、長效管理舉措、秸稈科學有效的綜合利用以及生態興化建設有了更多的認識與思考，在總結和分析秸稈雙禁工作及對農業生產影響的基礎上，積極為全市后續秸稈雙禁工作的機制手段創新和政策措施落實探索新路。
一、雙禁措施及主要的經驗做法
1. 迎難而上，因勢而為是各地秸稈雙禁工作的共同做法。
作為農業大鎮，我鎮根據省十一屆人大常委會第九次會議《關于促進農作物秸稈綜合利用的決定》精神，于2012年夏熟開始在全鎮率先全面開展和推進秸稈禁燒禁拋工作，且取得了可喜的成績，其雙禁政策、措施目前已落實到千家萬戶，且逐步得到了基層廣大干群的理解、支持和配合，這是大勢所趨勢在必行，更是遵循科學發展觀，實現社會經濟可持續發展戰略的必然。
2. 因勢利導，強化宣傳是各地秸稈雙禁工作的組織保證。
為使市委市政府的雙禁政策深入到千家萬戶，從而使雙禁措施變成廣大干群的自覺行動，各村在夏秋兩熟收獲季節期間，首抓宣傳發動，除多次召開各類動員部署會外，各村都超前出動了專用禁燒禁拋宣傳車，制作流動宣傳橫幅，落實專人專車全區域定時多點進行巡回宣傳，同時還通過發放明白紙、電視字幕等平面媒體進行滾動宣傳，積極營造出濃厚的秸稈禁燒禁拋氛圍。
3. 明確職責，落實制度是各地秸稈雙禁工作的內在動力。
在總結2012年雙禁工作的基礎上，各村根據市委市政府2013年年度量化考核目標，在提前做足做好宣傳發動的前提下，認真落實了農作物秸稈禁燒禁拋及綜合利用承諾書、目標管理責任書、告知書的發放制度，確保了“三書”及時發放到了每戶農民手中。
4. 督查考核，獎懲并舉是各地秸稈雙禁工作的重要手段。
雙禁期間，各村主要通過健全和完善雙禁包干網絡，嚴格劃分區域，層層落實責任，實行包片包村包組包戶連帶制度，嚴明紀律和責任追究，實行獎懲績效考核和政績一票否決制，嚴防死守圍堵，部門協同推進，并通過經常性督查巡查，確保雙禁不留死角。
5. 部門協同，齊抓共管是各地秸稈雙禁工作的有效途徑。
雙禁期間，各村明確了所轄地區負責人為雙禁第一責任人，并開展多部門聯動協同共管，形成了嚴防嚴控嚴查嚴管的雙禁機制，
6. 以堵促疏，以疏保堵是各地秸稈雙禁工作的主要措施。
雙禁期間，各地在大力推進秸稈切碎深埋還田的基礎上，還通過市財政補貼和地方獎補的方式，積極劃撥場地和區域，落實好秸稈臨時堆放點，并積極鼓勵和支持個人及企業籌建草站、購買打捆機械及設備、開發建設新能源再生基地等措施，努力培育秸稈收貯加工合作社經紀人隊伍，全力保障秸稈迅速有效離田，通過既堵又疏，堵疏結合的方式，確保了秸稈雙禁工作的有效有序開展。
二、雙禁現狀及面臨的困難問題
在近兩年的秸稈雙禁工作中，我鎮各地雖然取得了可喜的階段性戰績，但也存在著這樣那樣的一些問題，面臨的現實困難問題仍然較多，但有一點是必須值得肯定的，2013年夏熟的秸稈禁燒禁拋工作較之2012年，老百姓自覺多了，基層工作好做多了，秸稈雙禁政策老百姓理解支持配合的多了，分析其原因，一是秸稈雙禁政策高壓態勢持續不減，農民由不想不愿習慣已逐步轉化為不敢和自覺行動，更談不上以身試法；二是今年收割切碎機械配套率和數量大增，雖然增加了動力成本，但有效減輕了勞動強度；三是秸稈全量還田后對改良和培肥土壤效果明顯，實踐中農民感同身受；四是秸稈的堆放和利用有了相關的配套政策措施。
三、雙禁成效及雙禁工作對農業生產的影響
通過對昌榮鎮存德、余舍、富民等村近兩年來雙禁工作的走訪調研發現，目前各村已基本實現了秸稈禁燒禁拋雙禁百分百目標，但還田和綜合利用的比例仍很有限，據調查估算，目前，除了機插水稻高產創建示范方、試驗示范攻關田及有關項目上確保了秸稈全量還田100%外，多數村組還田面積僅在45-50%左右，近一半以上面積是秸稈離田堆放，綜合利用的更少，預計僅有1-2%左右。同時，秸稈還田后對農業生產的影響也比較突出，主要有以下幾點：
1. 秸稈還田增加了土壤有機質含量，改良了土壤結構，培肥和熟化了土質。
2. 秸稈還田催生出麥套稻種植模式的部分回歸和恢復。
3. 秸稈還田增加了用種、用工數量，增大了農事成本。
4. 秸稈還田加劇了部分病蟲草害的發生和危害。
5. 秸稈還田增加了田間管理難度。
6. 秸稈還田因栽培方式不同而影響了農民對拖拉機機型的選擇。
7. 秸稈還田助推了部分土地拋撂和被動流轉。
四、雙禁出路及基層干群的期盼建議
針對現行秸稈雙禁工作中存在的重抓輕管、重堵輕疏、禁后不問帶來的水污染日趨嚴重的最大風險隱患，今后的雙禁工作仍須在秸稈的回收和綜合利用上找出路，在秸稈變廢為寶促農增收上做文章，唯有這樣，才能把基層廣大干群的殷切期盼和強烈愿望落實到后續的雙禁工作中去。
1. 期待并建議政府擴大補貼范圍，讓秸稈還田承包戶也能享受到政府補貼并從中受益。
2. 期待并建議政府加速農田基礎設施資金投入和建設步伐。
3. 期待并建議各級加強雙禁工作的長效管理機制，及時清運和有效處置田頭河邊堆放的大量秸稈。
4. 期待并建議相關科研院所及各級技術部門加強技術聯合攻關，盡早研究出秸稈快速離田機械化集成操作設備及秸稈還田輕簡高效集成技術。
堅持以科學發展觀為指導，認真貫徹落實市政府《關于做好秸稈綜合利用和禁燒工作的知》，切實解決露天焚燒秸稈的突出問題，保障群眾環境權益，為全市經濟又好又快發展創造良好的大氣、水環境。
二、工作目標
按照“標本兼治、疏堵并舉”的原則，堅持秸稈禁燒與綜合利用相結合，全面防控與重點清查相結合，明確責任，周密部署，部門聯動，狠抓落實，確保全市不因大面積焚燒秸稈引起大氣污染事故。
三、工作重點
（一）重點時段。
夏季、秋季收割期間。
（二）禁燒區范圍。
根據市政府《關于做好夏季秸稈綜合利用和禁燒工作的知》文件精神，我市被列為全面禁燒區域。
四、時間安排
（一）組織發動階段。
1.組織召開秸稈禁燒、禁拋工作座談會，交流禁燒經驗，聽取意見和建議。
2.市政府與各鎮鄉、經濟開發區、有關部門簽訂秸稈綜合利用和禁燒責任書，將工作目標、任務、職責落實到基層。
3.各鎮鄉、經濟開發區及有關部門建立秸稈綜合利用和禁燒工作機構，制定具體可行的工作方案，并于5月31日前將秸稈綜合利用和禁燒工作機構名單和工作方案報市農委。
4.各鎮鄉、經濟開發區與各村簽訂秸稈綜合利用和禁燒工作責任書，做到人員、車輛和經費“四落實”，形成上下貫、左右聯動、行動迅速、運轉高效的工作機制。
5.市秸稈綜合利用和禁燒工作領導小組辦公室制訂秸稈禁燒工作巡查方案，并制訂因焚燒秸稈引起煙霾天氣的應急響應預案。
6.市新聞媒體單位要采取多種形式，開展有關秸稈綜合利用和禁燒的法律、法規宣傳活動，教育引導廣大農民增強環保意識，提高參與秸稈綜合利用和禁燒工作的自覺性。
7.農委要制訂切實可行的秸稈綜合利用方案，確保秸稈綜合利用率達60%以上。
（二）全面秸稈禁燒階段。
1.市監察局會同市農委、市環保局等相關職能部門根據督察方案進行現場巡查、督察。
2.各鎮鄉、經濟開發區要各負其責，進入實戰狀態，堅持24小時巡回檢查，全力投入秸稈綜合利用和禁燒工作中去，防止發生秸稈焚燒現象。從5月28日至6月20日、10月20日至11月20日，各鎮鄉、經濟開發區每日9：30時前向市農委報告禁燒工作情況。
3.市農委和環保部門要按照各自職責，加強現場執法監督檢查，發現有焚燒行為要責令所轄區鎮鄉采取果斷措施，立即停止或制止。
4.農委部門要按照國家有關規定，對機械收割秸稈留茬高度強化管理，留茬高度不得超過國家規定的標準，對違反規定的要予以教育和處罰。
5.交部門要加強對高速公路、省道沿線的巡查，發現露天焚燒秸稈現象，及時報有關鎮鄉及相關部門并參與查處。
（三）總結考評階段。
1.召開年度秸稈綜合利用和禁燒工作總結會議，肯定成效，分析不足，明確下一步措施。
2.市政府辦牽頭，組織秸稈綜合利用和禁燒工作成員單位做好迎接上級部門對秸稈綜合利用和禁燒工作的考核。
3.各鎮鄉、經濟開發區及相關部門完成秸稈綜合利用和禁燒工作總結，并于年11月15日前報市農委。
五、工作措施
1.加強組織領導。為加強對全市秸稈綜合利用和禁燒工作的領導，市成立全市秸稈綜合利用和禁燒工作領導小組，由市領導任正副組長，各鎮鄉、相關部門主要負責同志為成員。領導小組下設辦公室，辦公地點設在市農委。并成立督查組，主要負責督查、指導、協調所督查區域的鎮鄉、經濟開發區抓好今年夏季秸稈綜合利用和禁燒工作。各鎮鄉、經濟開發區要成立相應的秸稈綜合利用和禁燒工作指揮機構，實行禁燒目標責任制管理，明確責任，分包到人。各鎮鄉、經濟開發區要與村委會簽訂禁燒、禁拋責任書，各鎮鄉、經濟開發區干部包村、村干部包組、組包戶、戶包田，層層落實責任，嚴防露天焚燒秸稈的發生。
2.營造宣傳氛圍。各鎮鄉、經濟開發區及市有關部門，要利用電視、廣播、宣傳車、橫幅、標語等等多種手段，大力宣傳秸稈綜合利用的科技知識和成功經驗，大力宣傳露天焚燒秸稈的危害性和秸稈禁燒的重要性。過廣泛深入的宣傳教育，提高廣大農民群眾的環境保護意識和安全意識，增強禁燒秸稈的自覺性，使家家戶戶都能承諾不焚燒秸稈。同時，要充分發揮新聞媒體的輿論監督作用，對秸稈焚燒嚴重的鄉鎮予以曝光。要充分發揮干部、黨員、教師和學生的作用，帶頭禁燒，并向其他群眾宣傳政策，引導帶動大家抓好禁燒、禁拋工作。
今年的10月份左右，一連幾天河南鄭州被濃濃的煙霧籠罩著。煙霧籠罩造成鄭州空氣輕度污染，數十次航班延誤。鄭州市很多市民都被四散的煙熏味嗆得咳嗽，鄭州市環保局回應說這是由于周邊焚燒秸稈的外來煙霧所致。近年來，國家一再明令禁止焚燒秸稈，但是結果仍然是屢禁不止。每逢夏收和秋冬之際，一些地區農民將大量廢棄的農作物秸稈直接在農地里焚燒，也使得周邊城市環境質量受到嚴重的威脅。本文筆者分析了焚燒秸稈帶來的危害，并提出了預防焚燒污染的措施及建議。
1 焚燒秸稈的危害
1.1 焚燒秸稈污染空氣環境，危害人體健康
我們可以從各地環境監測站得知，由于市區周邊村民焚燒秸稈等原因，每年的10月份以后，城市環境空氣質量嚴重下降，空氣中可吸入顆粒物含量明顯增高，尤其夜間空氣污染程度加重。各地官方環境監測部門公布的數據表明，在秸稈焚燒時，大氣中SO2、NO2、可吸入顆粒物三項污染指數達到高峰值，都超出平時水平的好幾倍。一些權威的專家指出當空氣中可吸入顆粒物濃度達到一定程度時，輕則會使人咳嗽、胸悶、流淚，嚴重的時候有可能導致支氣管炎等多種并發癥。
1.2 焚燒秸稈容易引發火災，威脅群眾的生命財產安全
我國耕地面積廣闊，由于野外比較空曠，焚燒秸稈時，空氣對流加速，進而風速增加，并不時地改變風向，還會產生飄浮于空中的“火團”，人為難以控制，容易竄至院落和田間，引發房屋、農作物、森林的火災，這樣不僅會給農作物和財產帶來損失，嚴重的會造成人、畜傷亡，后果將不堪設想。
1.3 焚燒秸稈會引發交通事故，影響道路交通和航空安全
秸稈焚燒比較突出的問題是焚燒過程中產生滾滾濃煙，直接影響民航、鐵路、高速公路的正常運營，對交通安全構成潛在威脅。由于高速公路、鐵路和機場兩旁都有大量的農田，焚燒秸稈形成的煙霧，會造成空氣能見度下降，可見范圍降低，輕則影響交通的正常運行，更為嚴重的有可能引發交通事故。
1.4 焚燒秸稈會破壞土壤結構，破壞土壤生態平衡，造成農田質量下降
一些權威專家指出：農民在農田焚燒秸稈時，農田地表溫度急劇上升，土壤中的一些有益微生物會被直接燒死、燙死，這樣地下害蟲會加速孵化，土壤的堿性升高，會使土壤的自然肥力和保水性能大大下降，土壤水分損失65％~80％，板結不耐旱，影響作物對土壤養分的充分吸收，直接影響農作物的產量和質量，影響農業收益。同時，秸稈中的有機物質和氮養分在焚燒過程中喪失殆盡，只留下一些鉀素和多呈不溶解狀的磷素，難以被農作物吸收。
2 預防焚燒秸稈污染的措施
預防焚燒秸稈帶來的污染筆者認為首先要做好秸稈的禁燒工作，同時不斷加強環保、農業、科技等政府部門積極配合，共同努力，以綜合利用為主要手段，推進秸稈的多元化的綜合利用。
2.1做好秸稈禁燒工作
1）強化宣傳教育，增強公眾的禁燒意識。各級政府部門應該充分利用各種宣傳媒介，采用靈活的宣傳形式，強化秸稈禁燒教育，營造良好的禁燒氛圍，提高禁燒意識；
2）強化組織協調，明確責任。加強對秸稈禁燒工作的組織協調，嚴格落實禁燒工作方案，對每一階段禁燒工作早部署，早動員，周密安排，及時調度；同時各級政府要逐級簽訂禁燒責任狀，做到一級抓一級， 層層抓落實， 確保責任到位，任務落實；
3）強化法律體系，加強執法監督。環境保護部門應該依照環境保護法律制定相應的法律法規，加強對秸稈禁燒現場監察督導，一經發現焚燒秸稈行為就要及時查處，并對焚燒秸稈的行為進行處罰，使農作物秸稈禁燒工作走上法制化管理的軌道 。
2.2 推進農作物秸稈綜合利用的對策
1）提高政府的重視程度，加大對農作物秸稈綜合利用的投入。農作物秸稈綜合利用是一項具有良好的社會生態效益和涉及面比較廣的系統工程，各級政府要加強對秸稈綜合利用工作的重視和支持，不但要加大對各項技術的推廣支持力度而且特別需要加大資金的扶持力度，在政策和補貼上都進行一定的傾 斜，只有這樣才能促進秸稈產業逐步發展壯大起來；
2）因地制宜，科學規劃，分類指導，發揮好典型示范作用。各地應該根據自己的實際情況，制定出農作物秸稈綜合利用的中長期規劃，把外部推動和農民的實際需求結合起來，統籌考慮，統一安排，以便逐步形成區域化、專業化和產業化的經營格局；
3）建立良好的獎勵和約束機制，引導農民走向綜合利用秸稈的路子。各地應該根據地區實際發展情況，在條件允許的情況下，圍繞秸稈綜合利用制定一系列行之有效的行政和技術措施，對秸稈焚燒、掠奪式經營土地的 行為給予法律約束，對農作物秸稈綜合利用取得成效的農民和企業要給予政策鼓勵或支持。同時各級政府要加大秸稈綜合利用技術的推廣力度，聘請農業技術專家利用講座和廣播的形式給農民進行秸稈綜合利用技術推廣，從而加強對秸稈綜合利用的輿論引導， 為秸稈綜合利用工作創造一個良好的社會 輿論氛圍；
4）因地制宜，加強秸稈綜合利用技術的研究，實現秸稈資源化綜合利用。首先各地要根據自己實際情況，選擇選擇適宜的農作物秸稈綜合利用項目和技術引進、試驗、示范推廣；其次，科研部門和各級政府職能部門應加強科技研究，重點解決秸稈轉化中的技術問題。目前推廣的秸稈綜合利用項目中，有的技術還不成熟、有的還需進一步研發，技術上的不足很大程度上影響了秸稈的有效利用。這些技術還都有待改善。因此，要不斷加強農作物秸稈綜合利用技術的研究和創新，從而為今后開展綜合利用工作提供有效的技術支撐。
3 結論
總之，治理秸稈焚燒任重而道遠，一方面需要政府利用其職能做好秸稈禁燒工作，另一方面需要全社會各部門通力合作，推進農作物秸稈的綜合利用，實現秸稈資源化綜合利用。因此，發展簡便、實用、經濟、環保、高效的秸稈處理、利用技術是今后相當長一段時間內的現實需求。
參考文獻
[1]石學新.關于肥城市禁止秸稈焚燒的幾點建議[J].農業機械，2009(15).
[2]王佳琪，劉貴榮，薛松.秸稈焚燒的危害和改善[J].科技致富向導，011(9).
關鍵詞 午季作物；秸稈禁燒；措施；問題；綜合利用
中圖分類號 S38 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）03-0163-01
近幾年，針對午季作物秸稈禁燒工作出臺了多項政策，采取了一定措施，堵疏結合，標本兼治，取得了明顯的成績，成效逐年提高，但仍有些地方存在秸稈焚燒現象。秸稈綜合利用仍存在一些制約因素，秸稈還田、秸稈離田、秸稈發電、秸稈飼料等效果不太理想[1-3]。
1 采取的措施
1.1 宣傳組織
一是大力進行宣傳，包括廣播、電視、拉條幅、在墻上噴宣傳標語、出動宣傳車輛，并發給農民和聯合機手秸稈禁燒明白紙，投入了大量人力、物力。二是各級政府都成立了工作組，采取人員包保責任制。縣里抽調人員包保到鄉鎮，鄉鎮人員包保到村，村兩委成員包保到村民組，且參與禁燒的人員都繳納了一定的保證金。
1.2 資金支持
一是政府加大資金投入。省政府出臺了秸稈禁燒補貼政策，省財政和地方財政撥付資金300元/hm2，用于補貼秸稈離田和秸稈綜合利用等工作。二是部分聯合收割機安裝了秸稈粉碎拋灑機，鎮財政每臺補貼500元。三是政府鼓勵廣大農民購買桔稈打捆機械，在國家財政補貼的基礎上鎮政府又拿出一部分資金給予補貼。
1.3 發揮企業和合作社的作用
一是引進企業收購秸稈。2016年臨渙鎮從外地引進了10多家秸稈收儲企業收集了近1萬hm2小麥秸稈。二是充分發揮農機專業合作社的作用，采取跨區作業的方式自南向北流動作戰。三是參與作業的聯合收割機，每臺向鎮財政繳納2 000元的收割保證金。
2 取得的成效
2016年臨渙縣通過從上到下共同的努力，秸稈禁燒取得了良好的成。午收期間，全縣僅出現1例非人為火點，由于臨渙鎮采取秸稈打捆離田的方式，全年無火點，且小麥秸稈利用率達98%，比往年顯著提高。從省禁燒辦公布的各地著火點來看，2016年火點數明顯少于2015年。往年焚燒秸稈嚴重影響了人們的生活，而2016年空氣質量明顯得到改善，藍天白云讓人心曠神怡。
3 存在的問題
3.1 經濟效益受影響
一是部分聯合機手對于留茬低于12 cm不愿意接受。由于限茬收割使收割效率降低，聯合機手收入降低，經濟效益受到嚴重損害。往年聯合收割機可作業5.33～6.67 hm2/d，現在只能割3.33 hm2/d左右，即使按750元/hm2價格算，至少損失1 500元/d左右。二是在經濟上農民損失嚴重。因為限茬收割使收割費用上漲300～450元/hm2，無形中增加了農民負擔。如再遇到風雨天則無法及時收獲，小麥會發芽或霉變。另外，影響下茬作物的播種。三是大量農民工外出給秸稈離田工作帶來不便。現在農民工外出每天收入在100～300元之間。秸稈產量大約4.5 t/hm2，運到集中地以0.2元/kg的價格，只能獲得900元/hm2，去掉收集、運輸等成本后基本沒有利潤。無論在外務工或在家的農民均愿實施秸稈離田。
3.2 操作過程中存在不便
一是老舊聯合收割機容易發生自燃現象。午收期間天氣干燥，機械作業時機體溫度不斷升高或機械電路老化，容易起火燃燒，機械、小麥被燒毀，造成嚴重的經濟損失。二是部分農民對秸稈粉碎還田存在抵觸情緒。從理論上說秸稈就地還田完全可以解決秸稈問題，但在實際操作和耕種時效果不是那么理想。對于夏種大豆來說，由于秸稈拋灑不均勻，播種機開溝器前端容易被堵塞，播種后秸稈造成土層松軟對出苗不利。對于播種玉米的農戶來說，過去都是起壟播種，現在要求貼茬播種，不少農民心有疑慮，有的還是把粉碎的秸稈堆起來或清運出田。三是由于秸稈禁燒，導致夏種進度緩慢。隨著夏種的到來，未打捆離田的秸稈影響播種，要是恰逢降雨，農民集中焚燒秸稈現象迅速增加。有句諺語叫“夏種一場雨，一滴值千金”。因此，夏種要搶時，耽擱不得，如果秸稈處理不掉，農民就無法播種。
3.3 秸稈處理工作組織效果不佳
一是秸稈打捆與運輸不銜接。在實際操作中明顯出現這種情況：秸稈打好捆不能及時清運離田，導致部分打好捆的秸稈也被燒掉。二是政府光靠“堵”很難徹底禁止。2016年濉溪縣就發動成千上萬名干部群眾24 h在田間死看硬守，工作人員筋疲力盡，老百姓怨聲載道，但小部分秸稈還是被燒掉。
4 秸稈禁燒建議
4.1 加大政策與資金支持
政府需要加大投入資金，并且確保資金的使用。政府必須建立完善的政策體系，既要以應時的作業補貼刺激農民轉變耕種習慣，更要以富有針對性的政策疏通綜合利用的淤塞環節。完善補助政策，既要考慮農民，又要考慮農機手等各個方面。因此，要對往年的補貼情況進行總結探索，找出科學合理的補貼方式，充分發揮補貼資金的作用。鼓勵農民和企業購買秸稈打捆機械，并實行財政高額補貼，充分發揮打捆機的作用。從目前來看，老百姓對秸稈打捆還是比較歡迎的。
4.2 引入企業，推廣高溫堆肥技術
政府可以引入企業，進行企業化運作。在秸稈禁燒中可以引入秸稈收儲中間商或秸稈發電廠、養牛場等養殖場、飼料廠等企業，由企業投入資金、機械等進行田間打捆、運輸、存儲秸稈等[4]，政府可以給予一定的政策扶持。提倡農民利用秸稈進行高溫堆肥，循環利用。在鐵犁牛耕農業生產時代，小麥秸稈作為燃料、牲畜飼料和肥料，被農民視為寶物。現在，可以把回收的秸稈進行高溫堆肥，把秸稈變成優質的有機肥施入農田，既培肥土壤，又促進秸稈循環利用。
5 參考文獻
[1] 徐曉輝，吳書平.關于夏收夏種時麥茬秸稈禁燒的思考[J].現代農業科技，2014（13）：246-247.
[2] 朱明.淺談怎樣提高“秸稈禁燒”工作成效[J].黑龍江環境通報，2009（3）：48-49.
【關鍵詞】 政府作為；秸稈禁燒；視角
【作者簡介】 龐敏，中南民族大學公共管理學院學生。研究方向：行政管理。
【中圖分類號】 D035 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）06-0010-02
一、問題的提出
我國幅員遼闊，是一個農業大國，也是世界上最大的糧食生產國，同時也是世界上最大的秸稈產出國，每年產生的秸稈數量在7-8億噸。目前，農民普遍采用直接焚燒的方式處理秸稈問題，顯而易見，秸稈焚燒造成了嚴重的環境、社會和生態危害。農業科學研究表明，秸稈焚燒雖然可以方便種植下一季作物，但焚燒后的秸稈很多營養成分流失，并未增加土地肥力，同時還破壞了土壤結構，造成耕地質量下降，影響農作物對土壤養分的充分吸收，直接影響農作物的產量和質量，影響農業收益。如何處理數量龐大的秸稈以保護我們本已脆弱的環境，提高秸稈利用率，增加農民收益，是各級政府應該認真研究的問題。
二、政府對秸稈焚燒問題的治理困境
1. 秸稈綜合利用技術不成熟
學者馬驥以河南省開封縣杜良鄉為例，通過數據比較的方式，詳細研究了我國當前各種秸稈利用技術的成本與收益，研究表明，利用效益高的技術，因為資金、規模、市場等幾個方面的條件限制，尚不能在農村大規模地推廣。另外，就我國的農業發展現狀而言，囿于科技轉化力度不夠，秸稈的經濟價值難以發揮。全國大部分地區機械收割留茬普遍較高，導致秸稈處理的成本太高，調查表明，秸稈留茬高度在15公分上和15公分下需要的金額分別是50元/畝和80元/畝，不管是采用離田還是還田的方法，消耗的人力和物力都特別大，秸稈回收的成本和收益基本持平，無利可圖。作為理性的經濟人，農民在選擇具體行為方式時，往往以私人成本最小化，而不是社會成本作為最優的選擇原則。在這種情況下，將一項用則虧本，不用反而節省開支的秸稈綜合利用途徑推廣到農村，所遭遇的只能是農戶想方設法的逃避。在利益的驅動下，農民當然會選擇直接焚燒的秸稈處理方式。
2. 單一的行政手段不能解決農民的利益需求
從秸稈禁燒的法律法規來看，現有的禁燒法律法規尚不健全，制度設計也存在不合理性。政府的宣傳力度也不夠深入，秸稈禁燒宣傳教育還沒有真正深入到農民內心。其實不難發現，禁燒工作困難的根本原因是因為焚燒秸稈具有外部不經濟性，阻止農民焚燒秸稈就是阻止農民轉嫁成本，而是要求農民自己承擔，這肯定會遭到農民的抵觸。即使政府設定了懲罰措施，也難以阻止農民選擇焚燒這一簡單便捷的秸稈處理辦法。而政府在治理這一問題時，只是一味地“堵”，而不是疏通引導，忽略了利用市場的作用來促進秸稈的商品化、資源化這一途徑。
3. 社會綜合治理不到位
（1）從政府角度來分析。第一，法不責眾。因為焚燒秸稈的農民數量龐大，政府無法處罰數量如此眾多的農民；第二，政府的懲罰力度小且監督成本高，禁燒問題需要政府工作人員晝夜監督檢查，耗費的人力物力成本過高成效又不好；第三，政出多門。管理焚燒秸稈的部門太多，互相溝通就需要花費很多時間；第四，科技轉化力度不夠，秸稈的經濟價值難以實現。
（2）從農民的角度來分析。第一，農民并不是完全不愿意進行秸稈還田、離田，只是處理成本太高，農民不愿意接受；第二，對于科學處理秸稈，農民缺乏科學有效的指導；第三，農民作為政策利益的最大相關者往往被攔在政策制定和執行過程之外，政府出臺的許多禁燒政策沒有充分考慮到農民的感受。
（3）從企業的角度來分析。對于企業界而言，秸稈能源產業發展緩慢，利潤增幅小，又缺乏相應的投資、價格、財政補貼、稅收和金融優惠等政策保障，導致許多投資者始終不愿意投資這一領域。因此，秸稈收集、運輸、加工等合作組織很難形成規模。
三、政府有效治理秸稈焚燒問題的建議
1. 完善相關法律建設
我國政府就禁燒秸稈問題，頒布了很多管理條例，早在1999年，國家環保總局、農業部、財政部、鐵道部、交通部、中國民航總局就聯合頒布了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，其中規定“機場、交通干線、高壓輸電線路附近和省轄市（地）級人民政府劃定的區域”禁止焚燒秸稈；對于禁燒區域的劃定和調整，賦予省轄市（地）級以上人民政府一定的權力。2000年頒布的《中華人民共和國大氣污染防治法》將秸稈焚燒納入大氣污染防治的范圍。2004年頒布的《國務院辦公廳關于加強民航飛行安全管理有關問題的通知》和2009年頒布的《民用機場管理條例》中，也將機場附近區域列為禁燒區域，以確保民航飛行器的飛行安全。同時，在《大氣污染防治法》中規定：“在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域內露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質的，由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行為；情節嚴重的，可以處二百元以下罰款。”從相關法律責任的認定來看，目前我國對于秸稈焚燒行為的法律責任也有明確規定，違反者將承擔相應的民事賠償責任，情節嚴重的將承擔刑事責任。
但目前對于秸稈焚燒行為的法律責任的認定仍然有所不足，主要是懲罰力度不夠，罰款數額僅是200元以下，對焚燒者難以起到震懾作用；同時對禁燒問題的監督執法力度也還遠遠不夠，并不能有效地解決秸稈焚燒問題。因此，為有效治理秸稈焚燒問題，國家還應進一步加強相關政策與法律法規的建設。
2. 改善秸稈焚燒管理體制
目前，國家對秸稈的綜合利用問題高度重視，已將其列入十二五規劃。但是只有不斷完善相關法律法規和制度，克服現有的缺陷與不足，才能從根本上解決秸稈焚燒問題，將蔚藍的天空還給民眾。具體可以從四個方面著手：
第一，在秸稈綜合利用方面，政府必須發揮積極作用。首先要做好規劃，合理布局相關產業；其次還要切實完善創新機制，促進科技成果的進一步轉化，在這一過程中，政府必須尊重市場機制的作用，主動搭建平臺，促進秸稈的產業化發展，形成綜合利用產業鏈，還應依托科技創新，積極引進新技術。許多歐洲國家都把秸稈資源作為優先發展的可再生能源，在制定發展戰略時，予以高度重視并給于政策和資金的大力支持。
第二，建立健全秸稈禁燒法律制度。從國家立法、地方立法上進一步制定行政法規和地方性法規來對秸稈焚燒行為進行法律規制。同時也要積極完善秸稈禁燒規定的實施細則，明確秸稈禁燒區域以及各級政府部門的執法措施，增強秸稈禁燒工作的可操作性和可實施性，為秸稈禁燒中各行政部門的聯合執法提供具體可行的執法依據。還要明確禁燒執法過程中的行政主體，為各部門相互溝通和配合提供便利，保障執法過程中，既沒有監管的空白區也沒有交叉重復的地方。
第三，建立農村秸稈綜合利用補貼制度。對執行禁燒措施的農民要給予適當獎勵和補貼。目前我國秸稈的收集、運輸、回收利用成本過高，個體農戶很難承擔因禁燒而增加的經濟負擔，而現行的農作物秸稈綜合利用的政策和辦法之中，對進行秸稈綜合利用的農民，并沒有明確具體的補貼規定。鑒于此，應通過行政法規對積極配合國家政策的農戶、企業發放獎勵和補貼，安排專業工作人員進行免費的農業技術輔導。對那些依舊焚燒秸稈的農戶則要依法進行處罰。
第四，對禁燒問題要強化宣傳教育。政府要重視營造禁燒氛圍，不要一味地“堵”，而要切實站在農民的立場上，為他們講解焚燒秸稈的危害和禁燒的重要性，改變秸稈禁燒工作中“重禁輕疏”的局面。在每年秸稈焚燒的季節，基層政府部門（鄉、鎮、街道）和基層群眾自治組織（村委會、居委會）要充分利用廣播、墻畫、橫幅等多種方式，積極開展秸稈禁燒的宣傳和教育活動，讓“秸稈禁燒，拒絕污染”的觀念深入人心。從而充分調動農民主動禁燒秸稈的積極性，從根源上遏制秸稈焚燒行為。
總之，只有從根本上解決了農民的利益問題，秸稈禁燒問題才能得以解決。現行的禁燒制度反映出了政府在社會治理方面的很多不足。環境保護與公民權利，公共利益和個人利益如何和諧共存仍有待深思。
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（一）秸稈轉化利用工作是實踐科學發展觀的重大舉措
秸稈焚燒，長期以來，久而未決，已經形成了惡性循環。要全面解決全市焚燒現象，必須堅持全面禁燒和轉化利用兩手抓，疏堵結合，以疏為主，將轉化利用作為實現禁燒的根本途徑。通過秸稈轉化利用工作，為禁燒工作尋找了出路，它從保護環境、節約資源、推動農業農村工作又好又快發展的角度，踐行了科學發展觀，是落實科學發展觀的重大舉措，具有重要的意義。
（二）秸稈轉化利用工作的重要作用
據測算，我國每年產生秸稈6億多噸，如果用來發電可代替3億噸標準煤，全部用做飼料可相當于1.5億噸糧食。我市*年前，種植玉米180萬畝，約90萬畝存在嚴重的秸稈焚燒現象，燒掉秸稈4.5億公斤。4.5億公斤秸稈如果用來發電可代替20億噸標準煤，如果加工成飼料可相當于1.3億公斤糧食，而如果用來還田，可相當于給土壤增加6500噸尿素、900噸鉀肥，對于保護資源、優化環境、改善土壤、培肥地力、提高糧食產量具有重要作用。因此從實踐科學發展觀、建設節約型社會的要求角度出發，做好秸稈綜合利用，是一項利國利民的好事、實事。
（三）秸稈綜合轉化利用的主要途徑
通過幾年的調研論證，并從我市實際出發，總結了秸稈綜合轉化利用的途徑主要有：一是秸稈機械還田。這是我市轉化利用玉米秸稈最有效、最直接、最主要的技術路線。即將作物秸稈用機械粉碎后通過耕翻還田，改善土壤結構，提高土壤肥力。秸稈機械還田也是我們農機部門的重點工作，在秸稈禁燒過程中發揮了主力軍的作用，也使農機工作站在了一個重要的位置，提高了農機部門的地位。二是秸稈養畜。主要用作青貯飼料，多數將秸稈粉碎后，裝入青貯池，壓實密封發酵后，用作牛、羊飼料，也多采取黃化、氨化、糖化等方法，可以加工成飼料，還可加工成顆粒狀和塊狀干飼料，便于運輸和貯存。還有的用于自然養豬法養豬。三是生物轉化。主要有三種方式，利用秸稈生物反應堆種植蔬菜；秸稈養藕；漚制有機肥。四是能源轉化。一種方式是秸稈氣化，用于農民的日常燒水、做飯和取暖；另一種是玉米秸稈制成沼氣，用于生活燃料或者燃料后發電。
二、對過去秸稈轉化利用工作的回顧
1、禁燒工作多年來不曾解決
多年來秸稈是影響作物播種的突出問題，如何處理作物秸稈，成了大家共同關心的問題。由于沒有很好的利用方式，各地大面積焚燒秸稈的現象時常發生，不僅造成資源浪費，而且污染環境，毀壞樹木和耕地，影響交通安全，甚至發生火災、交通事故等重大安全事故。
我市秸稈資源十分豐富，以前90%以上的秸稈都被焚燒，露天焚燒秸稈早已形成了惡性循環，一直是我市一個嚴重的經濟和社會問題，市委、市政府也一直將這項問題作為重點來抓，但由于沒有具體的措施，使這項工作的收效一直不明顯。
2、積極探索，不斷總結，尋找出路
這幾年來，市農機局一直加大力度，采取措施，不斷探索玉米秸稈禁燒的方法及思路。一是認真借鑒，學習外地經驗。玉米秸稈綜合利用和禁燒，很多地方都有成功的經驗和做法。例如濟寧，20*年濟寧從講政治、講大局的高度，把秸稈利用和禁燒工作作為考核各級干部執政能力和領導水平的重要標志，采取了一系列行政措施、經濟措施和技術措施，收到了良好的效果，濟寧的經驗受到了總理和回良玉副總理的肯定，要求在全國推廣。聊城市提高秸稈還田質量的做法也很受啟發。通過學習外地經驗，讓我們少走了很多彎路。二是因地制宜，探索適合自己的路子。市農機局組織力量，深入鄉村和田間地頭，與農戶、機手和基層干部座談，召開專題會議交流探討，積極向政府建議意見。我市一些區縣、鄉鎮也都不斷積極探索，總結了一些成功的做法，并從失敗中吸取了教訓，積極尋找解決問題的關鍵。探索的效果明顯，市農機局將提高還田質量作為秸稈禁燒的突破口，為*年成功實現秸稈全面禁燒和綜合轉化打下了基礎。
三、今年秸稈轉化利用工作措施及效果
今年，全市在市委、市政府的正確領導下，各部門認真貫徹市委、市政府關于做好20*年玉米秸稈全面禁燒和轉化利用的實施意見，以科學發展觀為統領，按照要求，因地制宜，綜合施策，強化措施、狠抓落實，高標準、高質量地完成了秸稈綜合轉化利用任務。主要的措施是：
第一，加強領導、部門聯動，形成合力共同抓好工作
積極動員各界力量，自上而下形成合力，成立了市長任組長、15個市直部門參加的全市玉米秸稈全面禁燒和轉化利用工作領導小組，實行多部門分工協作。設立了工作辦公室，負責協調各成員單位工作，及時調度、通報各區縣進展情況，為領導決策提供依據。各區縣、鄉鎮都成立了相應的組織機構，各村也安排了專人負責。市農機局成立了以主要負責人為組長的秸稈還田禁燒領導小組，并成立了相應機構和督查組，加強對秸稈還田和禁燒工作的領導和指導。年初即以市政府的名義召開了秸稈還田與禁燒動員會議，全面發動，部署任務，制定措施，為全年工作打下基礎。
第二，明確權責、簽訂合同，層層落實責任制
為加強對工作的落實，市與區縣、區縣與鄉鎮、鄉鎮與村層層簽訂了責任書，將任務全部分解到人、到戶、到地片。實行下管兩級的領導機制，即市抓鄉鎮，區縣抓到村，鄉鎮包到戶，確保責任到人。村與每個農戶、機手分別簽訂禁燒合同，明確轉化方式、補貼標準和雙方責任與義務。
農機局也按照要求落實了責任制。與區縣農機局簽訂了目標責任書，明確目標責任，并將還田作業任務落實到每個鄉鎮、村、戶、機械、機手、地塊，并層層簽訂目標責任書，做到還田任務、技術路線、機械配置、作業時間、獎懲制度清晰明了，保證還田工作的質量。制定了玉米秸稈機械還田作業和同樣本，發至各區縣,使機手按合同要求作業。對作業任務落實情況實行動態管理，隨時調度，隨時檢查。
第三，大力扶持、政策驅動，各項補貼助推工作開展
一方面是購機補貼。今年我市農機購置補貼大幅增加，農機購置補貼資金總額達到3374.76萬元，是去年的3.75倍，極大調動了農民購機的積極性。全市新購置75馬力以上大型拖拉機719臺，玉米聯合收獲機325臺，小麥免耕播種機235臺，旋耕機384臺，深耕犁552臺，秸稈還田機216臺。農機更新換代步伐大大加快，農機結構得到了進一步優化，為秸稈轉化任務的完成提供了必要的機械動力保障。
另一方面是作業補貼。禁燒區內各區縣出臺了相關的補助政策，有效促進了秸稈全面禁燒工作。市區兩級對農機作業補貼達3662.4萬元，其中市財政按8.3元/畝給予補助，共補貼614萬元。臨淄按30元/畝、張店按50元/畝、桓臺按25/畝、周村按40元/畝、淄川按25元/畝、高新區按50元/畝的標準給予補貼。補貼力度的加大，解決了農民作業費用高的后顧之憂，大大提高了農民禁燒的積極性。
第四，積極準備、狠抓機械，努力提高還田質量
根據市委、市政府的部署和農機實際情況，市農機局從年初開始就緊鑼密鼓展開行動，在開展調研、征求意見的基礎上，制定秸稈還田工作方案、完善技術路線措施，確定了玉米機收還田—深耕—旋耕—播種、玉米機收還田—二次還田—深旋兩遍—圓盤式播種機播種、玉米機收還田—二次還田—免耕播種機播種三條技術路線，對提高還田質量發揮了作用，并以市政府的名義召開了全市秸稈還田機械現場交流會議，由分管區縣長和鄉鎮長參加。同時，市局狠抓機械檢修和人員培訓，制定了秸稈還田作業質量標準、機具合格證，并要求懸掛于機械的明顯位置，機手培訓合格后帶培訓合格證上崗作業。為確保三秋機械正常作業，市政府專門召開了三秋農機供油會議，市農機局與兩家石油公司聯合下發了農機供油文件，調集了2.1萬噸柴油投入三秋生產，機手憑優先加油卡加油，保證了機械還田任務的完成。在三秋生產中，各級農機部門加大了引機力度，全市從外地引進大型機械3000多臺，提高了機械額還田能力和還田質量，為完成全市禁燒任務發揮了作用。
第五，強化督導、執法巡查，保證任務順利完成
市委、市政府成立了由督查室牽頭的重大事項督導組，由各有關部門分別牽頭的業務督導組，形成了網絡化的督導體系。農業、環保、畜牧、農機等部門，分別掛包區縣的禁燒工作。另外，有關部門大力配合，逐級成立了秸稈禁燒執法巡查隊，分工包片巡查，取得了明顯效果。
市農機局領導班子組成六個督導組，掛包基層，分片負責，對禁燒區內各區縣機械還田進行督查、督導。另外根據市政府分工，市農機局重點督查桓臺縣，市農機局高度重視，成立了由班子成員和業務骨干組成的五個督導組，分工掛包桓臺縣的11個鄉鎮，每個督導組掛包2—3個鄉鎮。各督導組根據分工，深入到區縣、鄉鎮、村，對各項行政、宣傳、技術路線、機具檢修、機手培訓、作業標準發放、外引機械、農戶機手合同簽訂、補貼機械落實、還田質量、農機供油等準備工作進行了全方位督導督查，每周兩次對督導情況進行匯總，及時發現問題并指導解決，并對工作中存在的問題定期向桓臺縣禁燒辦反饋，使桓臺縣禁燒工作按市政府要求圓滿完成。
各項措施有力的推動了禁燒和轉化利用工作的進行，確保了任務高效、高質的完成。全市禁燒區內共完成秸稈還田90萬畝，超額完成16萬畝；禁燒效果顯著，在全市范圍內實現了“不點一片火，不冒一處煙”的秸稈全面禁燒的目標任務。
四、今后秸稈轉化利用工作的想法及建議
1、對今年秸稈禁燒和秸稈轉化綜合轉化利用工作進行全面的總結，為明年工作的開展積累經驗，繼續實行20*年的政策和措施。
2、擴大禁燒區域范圍，重點禁燒區域覆蓋全市，同時，相應的補貼政策也應涉及到各區縣。
直面矛盾，不斷尋求新的突破
對代表議案辦理情況進行反饋，是奉賢區人大常委會從本世紀初就開始的一項工作。然而，近年來，奉賢區人大常委會卻聽到了越來越多的不滿聲。有的代表說：“與承辦部門的領導都是認識的，有時候不簽個滿意也顯得難看，臉上也掛不住”。有的代表說：“為了讓我們反饋的意見簽滿意，承辦單位三番五次地上門，有時甚至主要領導親自上門，情面難就給他們簽好了字”。因此，奉賢區人大常委會開始醞釀把創新理念貫穿于議案督辦工作的全過程，運用新思路、新舉措來增強議案辦理工作實效，努力推動解決人民群眾盼望解決的實際問題，推動代表議案辦理工作上新臺階。經過近一年的努力，奉賢區人大常委會出臺了《關于代表議案的暫行規定》，明確人代會代表議案交辦后，法定答復期滿，由常委會組成人員對議案的辦理工作作出滿意度評價，超過半數的常委會組成人員對議案辦理工作表示不滿意的，該議案限期進行二次交辦，并限期進行第二次測評。每次測評結果當場統計和公布結果，并與代表議案一起存檔備查。
強化督辦，全面掌握辦理實情
奉賢區四屆五次人代會審議通過了由11位區人大代表聯名提出的《關于嚴格貫徹落實秸稈焚燒有關規定的議案》。2014年3月，奉賢區人大常委會成立了以常委會分管領導為總牽頭、政府相關職能部門分管領導及部分區人大代表組成的議案督辦工作組。工作組認真制定議案督辦實施方案，并緊緊圍繞主題開展了多層次的調研活動：專題聽取環保局、農委等相關職能部門辦理情況匯報，初步掌握面上工作概況;分別召開由各鎮分管領導、村支部書記參加的調研座談會，了解秸稈禁燒工作現狀和突出問題;“三夏”、“三秋”期間先后深入6個鎮、14個行政村實地暗訪秸稈禁燒情況;走訪部分提出議案的區人大代表，征求關于推進秸稈禁燒工作的思考性建議。經過近十個月的密集調研，工作組掌握了大量的第一手資料，在此基礎上形成了內容全面、數據翔實的調研報告，為開展滿意度測評提供了較為準確的資料參考。
現場測評，促進議案成果轉化
“要通過網絡、電視、廣播、村規民約等方式加大秸稈禁燒工作宣傳力度”。
“應強化科技引領，提高秸稈綜合利用率”。
“要建立健全焚燒行為有獎舉報制度和秸稈禁燒問責機制”。
……
一、縣秸稈綜合利用工作的經驗
縣與我縣一樣，屬農業大縣，總面積1439平方公里，其中耕地面積132萬畝，總人口109萬人。農作物總播種面積約200萬畝，秸稈年生產總量約100萬噸。該縣采用疏堵結合、以疏為主的方式，一方面，全面禁止農作物秸稈焚燒；另一方面，大力推廣秸稈綜合利用，發展秸稈產業鏈，增加農民收入，取得了明顯成效。其農作物秸稈大量用于還田肥料、食用菌基料、牛羊飼料、造紙板材原料，用于沼氣發電、固化制炭等，綜合利用率已達到80％以上。其主要做法及成效是：
(一)注重宣傳引導，群眾認識高。該縣明確提出了打造全國秸稈綜合利用生態第一縣的目標，大抓宣傳造勢，營造氛圍。將《省人大常委會關于秸稈綜合利用的決定》印發到戶，在夏熟、秋收季節，電視臺、《日報》都大力度宣傳秸稈利用方法，每個鎮區都安排一輛以上宣傳車巡回宣傳，無論是大街小巷、城鎮和農村，隨處都能見到秸稈綜合利用宣傳標語，都能聽到廣播宣傳，使每個人都能親身體會到秸稈禁燒與綜合利用的社會輿論氛圍，把秸稈禁燒與綜合利用變成了群眾的自覺行為。我們在該縣農村的實際考察中，看到家家戶戶都有一個草垛，有的已經出售，僅剩少量余草，有的等待利用。
(二)強化行政推動，工作氛圍濃。在農作物秸稈的綜合利用上，省高度重視，在省人大出臺《決定》的基礎上，市年印發了關于扎實推進農作物秸稈綜合利用的實施辦法，辦法中明確：年，市財政安排500萬元專項資金，用于秸稈綜合利用和禁燒工作的以獎代補及工作考核，其中，對發展1個草業合作社、秸稈收購和初加工實體且當年消耗秸稈1萬噸以上的，各獎勵5萬元；對年收購或消化秸稈5000噸以上的，由縣財政每千噸獎補1萬元等等。同時，推行秸稈機械化全量還田，還田機械除省以上補貼外，地方財政另按1：1的比例進行配套，分別給予1000—6000元的補貼；對實施秸稈機械化全量還田的，除省財政項目獎補資金外，再由縣財政分別按每畝10—20元給予獎補到農戶或機工。在省、市的強力推動下，縣成立了秸稈綜合利用和禁燒工作領導小組，下設辦公室，與新農辦合署辦公。研究制定了《縣農作物秸稈綜合利用工作規劃》和《夏秋熟農作物秸稈綜合利用和禁燒禁拋工作實施意見》，明確要求各鎮鎮長為秸稈禁燒工作第一責任人，層層制定禁燒工作方案，實行縣領導包鎮，鎮領導包村，村干部包戶、包機、包地塊的包保責任制，做到全天候禁燒，全覆蓋監管，無縫隙落實責任。凡發現有農作物焚燒的，由環保部門聯合鄉鎮開展執法，發現一起罰款200元。縣政府還成立了九個督查組，夏熟秋收季節專門到各鎮區督查。年，該縣還對秸稈機械化還田目標任務進行了分解，對秸稈綜合利用和禁燒禁拋工作進行了專項考核驗收，并制定了農作物秸稈綜合利用和禁燒禁拋工作考評細則，對年度考評合格的獎勵一萬元，另外，對考核第一名獎勵4萬元，二、三名獎勵2萬元，四、五、六名獎勵一萬元。通過這些行政手段和獎勵措施，有力地推動了禁燒和綜合利用工作的開展。
(三)加大政策扶持，產業發展快。該縣專門出臺了促進秸稈回收綜合利用的激勵政策，重點發展草業合作社，調動各方積極性，形成了比較完整的秸稈綜合利用產業鏈。凡新辦草業合作社（秸稈加工廠），固定資產投資達10萬元以上的，每個補助5000元；對全年收購加工銷售秸稈達1萬噸以上的，每個獎勵5000元；對年贏利5萬元以上的，獎勵5萬元；對使用壓塊秸稈作為鍋爐燃料一年以上的企業，每家補助5000元；秸稈存放點用地視為農業用地；對秸稈運輸車輛優先安排綠色通道證書；對各類利用秸稈的工業企業及加工項目，優先向上級申報項目爭取支持等。通過政策扶持，一批草業合作社或秸稈加工廠應運而生，全縣現已發展草業合作經濟組織38個，建成村級收儲網點83個，全年收購加工秸稈20萬噸，帶動手扶拖拉機500多臺。加工企業每噸利潤達200元，農民因出售秸稈每畝增收60-70元。這些加工實體由縣供銷社牽頭，組建了秸稈合作社聯合社，指導和推動全縣秸稈合作社的健康有序快速發展。該縣禹順秸稈合作社2007年組建，當時年消化秸稈不足3000噸，年已發展為擁有一家總部，7個收購加工網點，50多臺套加工設備，秸稈壓塊、奶牛飼料、蘑菇基草、制板草等7種主導產品，網絡300多名拖拉機手，年消化秸稈4萬多噸的秸稈加工銷售企業。去年至今，該合作社已向我縣萬華生態板業銷售制板草5000多噸，銷售額240多萬元。
(四)發展循環農業，利用形式多。該縣在重點發展秸稈加工銷售產業的同時，通過發展循環農業，多形式促進綜合利用。一是大力發展秸稈沼氣。每年建設農村戶用沼氣池1萬座左右，建成了一個秸稈汽化站，并試驗成功了秸稈聯戶沼氣工程。年利用秸稈5000余噸，年產沼氣1000萬余方、沼肥30余萬噸，可節約肥料和燃料費用近2000萬元。二是積極推廣秸稈飼料。通過秸稈養畜、過腹還田，實行農牧結合，形成節糧型畜牧業結構。三是大力發展秸稈編織產業。全縣擁有草簾、草繩編織機1000余臺，年可消化利用稻草10萬噸，銷售額近1億元，利潤達2000余萬元。四是探索利用秸稈發酵技術發展設施蔬菜。五是大力拓展秸稈食用菌產業。該縣把秸稈作為一種生態資源，廣泛加以開發利用，通過實施產業化經營，切實把秸稈變廢為寶，實現了農民得實惠、企業增效益、環境受保護的“三贏”目的。
二、我縣秸稈綜合利用工作現狀
我縣秸稈綜合利用工作，以前主要是在農業領域進行轉化利用，如少部分還田、養畜和作為生活燃料，零星生產食用菌等，絕大部分秸稈原料被就地焚燒。萬華生態板業落戶投產后，開啟了秸稈作為工業原料的綜合利用步伐，特別是年，萬華板業加大秸稈原料的收儲力度，雖然各鄉鎮按縣政府要求積極開展秸稈禁燒工作，但效果不理想，秸稈收購量始終上不來，年收購不足2萬噸，萬華板業的大量原材料依靠外地調運，增加了企業成本，浪費了本地資源。秸稈綜合利用的前提是要收儲加工，原料收不起來的原因主要有以下幾個方面：
一是利用氛圍不濃。農民將秸稈作為資源來利用的認識不高。雖然去年禁燒宣傳力度較大，但在治理力度上欠缺，沒有進行實質性的處罰。同時，由于農村勞動力資源近半外出打工，留守人員基本在50歲以上，其勞動能力較弱，在農忙季節能夠應付搶收搶種的農活已屬不易，無暇顧及散落在田間的秸稈原料，最后只能是沿續陋習，一燒了之。
二是收割設備不利。目前縣內用于農作物收割的設備多屬于全喂式收割機（俗稱“爛草機”），以其采購低價位的優勢在全縣擁有量超過整個收割設備的70％以上，秸稈原料最為豐富的孟家溪、甘家廠、章田寺等鄉鎮，竟沒有一臺半喂式收購機。使用全喂式收割機對秸稈原料的收集是一個致命的打擊，不僅其留在田間的樁柱過高，而且收割后的秸稈原料被整成了粉沫狀，無法進行收集整理。
三是購銷渠道不暢。一方面，運輸條件受限。目前縣內鄉村公路雖然逐年增加，但仍然有很多地方運輸車輛無法進入，田間秸稈原料實施人工轉垛勞動力成本極高，老百姓也不愿意自己動手集并秸稈再送到收儲點，部分田間秸稈資源不得不棄。另一方面，打包點過少。目前，萬華板業僅在分別設置一處，其他區域尚無打包點，收儲點也不多，銷路不暢。秸稈原料收購面臨長遠距離運輸的問題，其超高、超長、超寬所帶來的安全問題也讓人擔憂，進而打消了部分運輸戶的積極性。
四是產業鏈條不全。秸稈原料收購產業鏈正在培植當中，雖然我縣目前具有萬華板業等消化秸稈的企業，但僅有兩個收購打包點，沒有一家配套的秸稈初加工合作社或企業，合作社或收購企業+加工點+經濟人+農戶的產業鏈尚未形成，常年以秸稈運輸為業的運輸戶過少，無法滿足產業發展需求。
三、我縣發展秸稈綜合利用產業的建議
推動農作物秸稈綜合利用，是一項推進廢物利用、改善生態環境，有利于農民、有益于社會的大實事、大好事，既是市場所求，也是政府之責。當前，我縣發展秸稈綜合利用產業，有很好的基礎和優勢。一是資源豐富。我縣是農業大縣，秸稈原料資源相當豐富，粗略估計全縣每年約產生秸稈160萬噸，其中稻草80萬噸、棉梗60萬噸、麥草10萬噸、油菜梗10萬噸。二是政策支持。近年來，國家高度重視秸稈綜合利用工作，年國務院辦公廳下發了《關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》，年國家發改委、農業部、財政部聯合印發了《“十二五”農作物秸稈綜合利用實施方案》，要求2015年秸稈綜合利用率要達到80％，并出臺了一系列扶持激勵措施。三是市場廣闊。秸稈不用是廢，利用是寶，可廣泛用于多個領域，如可轉化為農業有機肥料、畜牧業飼料、食用菌基料、板材造紙原料、炭化氣化成燃料等。如果我縣的秸稈轉化率達到50％，按每噸150元收購，不算企業利潤，僅農民就可增收1.2億元。四是龍頭帶動。我縣的萬華生態板業，利用秸稈生產的甲醛零釋放板材供不應求。預計2012年產能可達5萬方，需要消耗各類秸稈原料6萬噸；并即將投資2.5億元，在青吉工業園征地300畝擴建廠房，投產后年產值將達到4億元，利稅達到5000萬元，秸稈消化量達到20萬噸。同時，我縣正在招商引進投資近億元的秸稈炭化項目，周邊還有幾家火力發電企業，這些都將會帶動我縣的秸稈綜合利用。
實施秸稈綜合利用，要堅持政府引導、龍頭帶動、市場運作的原則。當前，首要的是加大政策扶持和宣傳引導力度，以萬華生態板業為龍頭，帶動發展一批秸稈加工合作社，培育秸稈綜合利用產業鏈，全面推動秸稈的綜合利用。
(一) 加強宣傳引導，營造農民自覺參與的良好基礎。秸稈綜合利用面廣量大，涉及到千家萬戶，沒有農民的自覺參與，很難成功。因此，要大力宣傳秸稈綜合利用的重要意義，讓廣大農戶弄清楚焚燒秸稈或亂扔亂拋的嚴重危害，弄懂綜合利用利國利民利自身的道理，自覺為秸稈收儲花工花力。特別是在夏熟、秋收季節，要通過廣播、電視、橫幅、標語、短信、宣傳車等平臺，廣泛開展宣傳。同時，要將秸稈到門收購的最低價格，采取貼門神的方式，宣傳到戶，讓農民知道回收秸稈可以增收。
(二) 加強政策扶持，增加秸稈產業發展的起跳動力。一是繼續堅定不移地大力推進秸稈禁燒工作。加大督查和執法力度，從環境保護、治安管理、行政考核、包村駐點等多角度、多層面來開展此項工作，采取更多的強制措施確保此項工作的推行，在源頭上保障秸稈原料資源不被破壞。二是利用農機補貼政策引導改良收割設備。通過農機部門采取控制農機補貼的方式，取消對爛草機的采購補貼，全力推行對半喂式收割機的補貼政策，并在收購季節通過交通、交警、農機等部門全力阻止外地爛草機進入縣內從事農作物收割作業。三是出臺鼓勵政策引導產業發展。對新辦秸稈加工廠（合作社）和收儲加工點的，可借鑒縣的做法，適當給予投資補貼；對銷售加工量達到一定規模的，予以獎勵；對使用消化秸稈原料或秸稈制成品的企業，根據規模予以獎勵；對秸稈運輸車輛發放綠色通道證書；同時，積極幫助秸稈加工企業向上申報項目，爭取國家補貼支持。
（一）開展“企業服務活動年”專項工作效能督察工作
為確保我區“企業服務年活動”專項工作的順利開展，根據《關于紀檢監察機關進一步推進“企業服務年”活動規則的通知》（新紀[2009]16號）、《**區委**區人民政府關于開展企業服務活動年實施方案》（**文[2009]52號）及《關于下達**區企業服務年活動企業反映問題任務分解的緊急通知》（**企服[2009]1號）相關文件精神，區監察局與發改委密切結合，及時成立了由監察局副局長郭鵬為組長得企業服務年活動專項工作效能督察組。督察組采取旬督察（堅持每旬對平原鄉、各辦事處區直有關部門定點分包企業服務情況督查一次）、月例會（每月召開一次督察例會，聽取各責任單位服務企業情急匯報）、季考評（每季度對各責任單位服務情況、服務效果進行考評）的工作機制，確保了我區企業服務年活動專項效能督察工作取得了實效。同時，督察組及時編寫了督察通報，做到下情上達，確保了我區企業服務年專項工作的扎實進行。
截至目前，區效能督察組共下發《**區企業服務年專項工作效能督察通報》3期，督促協調各責任單位解決問題40個，收到了良好的效果。
（二）做好夏季秸稈禁燒效能監察工作
區領導非常重視秸稈禁燒工作，召開了會議，制定了工作計劃和方案以及獎罰措施，明確了職責，要求平原鄉、各行政村做好宣傳工作，同時成立了區效能督查組和禁燒監督組，負責全區秸稈禁燒工作的督查和檢查。我們協同農委、平原鄉成立了督查組，負責各村禁燒工作的監督、檢查，從而形成了區、鄉、村的三級監管網絡。做到24小時嚴格值班，保證了秸稈禁燒措施及時到位。效能監察組不定期的對各村進行督察，并對督察情況進行及時通報。對一些隱患責令有關單位及時整改，確保我區秸稈禁燒工作順利開展。
（三）開展“**區當前五項重點工作”效能監察工作
根據《**區當前五項重點工作效能監察方案》（**辦〔2009〕9號）的安排部署，區監察局聯合區組織部、區委辦督察室、政府辦督查室組成日進度跟蹤問效組，負責對我區在“大整治、大綠化、大建設”工作、新型社區住宅建設工作，春季涉農工作，火車站周邊區域拆遷改造重點項目建設和城建交通重點項目建設五項重點工作中，相關責任人履行職責及完成任務情況進行監督檢查。
在具體工作中，區效能監察組根據各項工作的特點，不斷細化效能監察方案，先后出臺了《**區當前五項重點工作責任追究辦法》、《關于規范報送**區當前各項重點工作責任追究建議的通知》等相關配套文件，并根據各項重點工作的特點不斷完善了效能督察機制，進一步提高了效能監察工作的實效性。
在火車站周邊區域拆遷改造工作中，區效能督察組堅持每天組織相關工作人員簽到，每天參與入戶動遷工作，每天召開一次碰頭會，認真總結督查情況，從而有效地提高了工作效率，圓滿完成了專項效能監察工作。
在“大整治、大綠化、大建設”工作效能監察中，區效能督察組根據專項工作的特點，不斷細化效能監察方案，制定了《“大整治、大綠化、大建設”專項工作效能督查方案》，明確了任務目標、督查對象、督查的主要內容，并結合“數字城管網”的信息，有針對性的開展督察工作，確保了效能督察工作的效果。
截至目前，區效能督察組共下發《督察通報》19余期，通報問題31個，反饋問題均已基本整改到位。
二、工作中存在的問題
1、業務知識學習不夠。全年用于學習業務知識的時間比較少，上級部門也缺少業務知識方面的培訓。
2、經費不足也是制約效能監察工作不能很好開展地因素之一。
三、下步工作措施
