時間：2024-02-22 16:37:45
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一 傳統模式存在的主要問題
精明的用人單位越來越發現對工商管理人才的甄選關鍵要看應聘者能夠做什么，有沒有掌握嫻熟的、與卓越工作績效直接關聯的管理技能。由此可見，高校在大學4年間對學生進行管理技能的培養，增添他們求職的砝碼是何等的重要。遺憾的是,概括目前工商管理專業人才培養模式最突出的問題，正是在管理技能培養上存在很大不足，才在較大程度上導致了學生求職的窘況。
首先，目前高校大部分工商管理專業的教師主要來自自己培養的博士和碩士，他們從“學校”到“學校”,擅長“研究”管理,卻沒有接受過系統的管理技能訓練與開發。在高校執教，工作業績和業務水平主要是由科研、論文、職稱等一些學生并不在意的因素來衡量，所以，許多專業教師的主要精力和才華都陷于一種被動的學術研究之上，教學反而被邊緣化了。可見，高校缺乏擅長或者愿意關注管理技能培養的專業教師；其次，課堂教學中充斥著無休止的理論講授與知識灌輸，教學方式單一，造成對管理技能培養的植入嚴重不足。很少有專業教師愿意把學生組織起來,把單純的“說教”轉變成傾聽、引導、提醒、評價,把專項的管理技能培養植入課堂教學，使之與理論講授形成有效的互動；第三，課程體系中缺乏綜合性的管理技能訓練與開發課程。高校工商管理專業的課程體系大體是按照管理科學的學術體系，而不是按照管理技能體系來設置的。雖然若是教法得當，每門專業課程的教學可以幫助學生完成一項管理技能的分解訓練與開發，但是專業課程體系中往往沒有設置綜合性的管理技能培養課程來提升訓練與開發的總體水平，從而形成了管理技能培養體系中上的又一“斷層”。
由此就不難理解為什么學生在畢業后處理實際管理問題時常常手足無措；第四，對隱性課程的利用相當不足。組織課外活動、參與技能競賽、競聘與擔任團委與學生會干部、管理社團與俱樂部、參加職業資格認證考試等等，這些都可以規劃到隱性課程的范疇，對工商管理專業的學生來說具有更加重要的意義。但是實際情況是，高校包括理科、工科專業在內的所有專業對這些隱性課程的建設基本上處于同樣的低水平層次，并沒有完全把這些隱性課程納入到工商管理人才培養模式中，并挖掘它對管理技能培養的獨特內涵。工商管理專業的學生也與其他專業一樣,對“努力學習”的認識就是堅持每天坐在教室或者圖書館里“發憒圖強”。
要知道處在這樣的學習層次上，將來一般是做不好單位上管理工作的；第五，一些高校工商管理專業可能出于人才培養成本的考慮，對工商管理專業實驗室及相關硬件和軟件的投資嚴重不足，導致大部分專業基礎課和專業課無法安排模擬實驗，結果學生在課堂上所學管理知識幾乎沒有多少可以應用的機會。即使有實驗環節,也是一些層次低，內容比較陳舊的實驗。最嚴重的是管理模擬實驗仍是以教師灌輸為主，成為了課堂教學的翻版和延續。學生在實驗中只是被動地接受操作程序,難以起到培養管理技能的作用；第六，實習進程難以為管理技能培養提供足夠的現實平臺。實習幾乎成了工商管理專業的“雞肋”。實習的時間比較短，安排不合理，關鍵的是缺乏保持長期合作關系的實習基地，沒有多少企業和單位愿意接收工商管理專業的學生進入管理崗位實習。因此實習的形式往往就是在學校看看錄像，或者到某個企業聽聽報告，走馬觀花地參觀一下，不管是學生還是老師都把實習當成了被動完成任務。
二 新模式的理論依據
既然傳統的工商管理專業人才培養模式存在的主要問題是缺少對學生進行管理技能培養，那么改革的方向就是要建立一個注重管理技能培養的人才培養新模式。而要達到這樣的目的，首先就應當尋找新模式的理論依據，弄清楚什么是管理技能以及它有一個怎樣的分類體系。
目前,最經典的管理技能分類體系由羅伯特卡茨1955年在《高效管理者的三大技能》_文中勾勒出來。他從管理工作的普遍性和一般性的角度考慮,將所有管理者應該具備的管理技能劃分為居于3種不同位級的技術技能、人際技能與概念技能。其中，技術技能是管理者對某項特定活動的理解程度和熟練程度，主要是如何“處事”。對于基層管理者來說，技術技能具有更加顯著的意義，因為他們要直接管理好員工，必須熟知員工所做事物，從而做到由“事”及“人”。
人際技能是與人共事，理解他人，激勵與領導他人的能力。許多管理者雖熟知技術事物，但不善通過管理他人而實現組織目標。例如，他們不善于傾聽,不善于理解別人的需要，或者不善于處理沖突，常常使組織陷于內耗困境。由于管理者是企業向心力的締造者與維持者，因而必須具備良好的人際關系技能才能實現有效的溝通、激勵和授權，這對各層管理者都具有重要意義。作為最高層次的管理技能，概念技能是管理者對復雜情況進行分析、診斷,進行抽象和概念化的技能。例如，面對困難,管理者必須看透問題的本質,做出周延性的思考,搜索到問題的解決方案，并通過評估從中選擇最優方案。概念技能是高級管理者最迫切需要的技能，實質上是一種戰略思考及執行的能力。管理技能學說提出的背景人們并不陌生。
當時，美國企業界泛起的一股搜尋“理想經理人”的狂熱。人們認為一定存在擁有某種性格特質的人最適合擔任經理人,只要甄別出這種性格特質，然后按圖索驥，企業就能找到理想的經理人。羅伯特卡茨敏銳地發覺到，許多企業強烈地執著于尋找類型化的經理人，以至于他們只盯住某些特定的性格特質或素質，卻忽略了最關鍵的問題——這個人究竟能做成什么事情。因此，他提出了“管理技能”學說,試圖消除“特質說”給人們帶來的誤導。在他看來‘技能”指的是一種通過訓練而獲得的一種解決問題能力，是行動最直接的引導者；這種能力要在實際行動中得以展現，并不僅僅蘊藏于潛能之中。因此，根據可以觀察的管理技能來評判一個管理者，比根據他表面上的性格加以評判更加有效和可靠。
三 構建新模式的主要措施
根據羅伯特卡茨的學說,具有穩定性和高度能動性的管理技能與真實世界的管理實踐最為近緣，以至于在外部條件具備的情況下，必然能以較大的概率轉化為任何一種成功的管理實踐。而且就專業特性而言，工商管理專業比起財務管理、人力資源管理等其它管理類專業更強調抽象意義上的管理。所以,新模式就是要突出對管理技能的培養,要視概念技能、人際技能和技術技能為既彼此區分又相互關聯的3種不同位級的要素，把三要素合成一體的的具有明確指向性的“技能包”作為高校所要培養的管理類人才的質量和規格的總規定，并將該總規定的主旨內化到管理類人才的培養內容、培養手段、培養制度和培養評介當中去。當然，要構建新模式,免不了要從目標設定、師資、課程體系、教學方法與手段、實驗與實習等方面入手。
(一）瞄準企業中層和基層管理人才，設立應用型、技能型管理人才的培養目標
隨著高等教育從精英向大眾的轉向，工商管理類專業人才供不應求的局面已不存在，畢業生更多地流向公司、企業等單位。所以，新模式不能再像傳統模式那樣空談“高層次、高級別”也不需要追求什么“研究型人才’、“復合型人才”“創新型人才”的培養。因為在筆者看來，在當今的教育格局和態勢下，這樣的目標已經超出本科教育功能的范疇，而且無論從生源素質還是用人單位的現實需求來看,傳統培養模式的目標也已經顯然不合時宜，因此往往只是“設”而不“達”倒是有不少浮夸之嫌。如果奉行務實的風格,新模式的人才培養目標大致可以簡單描述為：培養熟諳現代管理理論、原理、方法和企業經營管理趨勢，并具有嫻熟人際技能、技術技能和一定概念技能的企業中層和基層管理人才。筆者以為，這樣的人才培養目標更具有針對性和可行性，關鍵的原因是企業需要的是大量的低層和基層管理人員，從而擁有巨大的市場容量，而高層管理人員的市場容量相當有限，而且他們一般是從企業內部成長起來的，而不是高校能直接培養出來的。
(二）支持專業教師參與企業管理實踐,獲取管理技能
任何一種人才培養模式的構建，師資都是關鍵。為了給新模式提供師資保障，可以以學校的名義積極與校外各種企業和實體接洽，在信息、關系、商談與擔保上為專業教師提供支持，安排專業教師到這些單位擔任咨詢顧問、掛職鍛煉或者直接參與運作。畢竟在其中所獲取的管理實戰經驗是對學生進行管理技能與開發的重要基礎，也構成專業教師教書育人的“底氣”和“資質”。西方發達國家工商管理專業的教師普遍在企業中擔職，也正是這個原因。還可以加強專業教師與企業管理培訓界的交流和學習。企業管理培訓界應該說在對學員的管理技能與開發上積累了豐富的經驗和技巧,他們更懂得如何抓住那些最關鍵的管理要點，如何培養那些最切實際的管理技能，這些資質和能力正是本科院校工商管理專業教師最缺乏的。最后要補充的是,如果在激勵和支持專業教師獲取管理技能培養的資質上已經做足了工作,還可以聘請有豐富管理實戰經驗和技能，又有良好表達能力，而且愿意展示自我的企業管理人員到學校開展短期或者長期的培訓授課，讓工商管理專業的學生接受他們的訓練和點撥。當然,也可以直接引進擅長管理技能培養的新教師，而不是那些只會寫論文的。
(三）采用模塊化的專業課程體系，
為管理技能培養提供支撐模塊一門課程至少可以幫助學生完成一門管理技能。目前一般院校的工商管理專業課程體系大同小異，每門課程對管理技能的指向性不強。為了構建“三位一體”的新模式,需要把工商管理專業的課程體系分成4個模塊,分別主要負責技術技能、人際技能、概念技能以及綜合管理技能的培養。例如，生產與運作管理、人力資源管理、市場營銷學、財務管理、電子商務、管理信息系統、會計學、統計學等課程就可以規劃進技術技能模塊。據筆者的研究,這個模塊所容納的課程最多，都是重在培養技術技能的；企業領導科學、管理心理學、管理溝通等課程可以規劃進人際技能模塊；戰略管理、管理經濟學、技術經濟學、組織行為學、公司治理、企業診斷等課程則可以劃入概念技能模塊；管理思想、管理學可以劃入綜合管理技能模塊。
4個模塊的課程只要相互分工協作，并輔以適當的教學方法和訓練形式，內化到學生身上后就能形成一體化的管理技能。有兩點值得補充：一是考慮到技術技能在管理技能中的顯著地位，新模式必須格外關注人際技能的培養。顯然這種技能光依靠幾門人際技能模塊的課程是無法完成的,所以必須開發一些重要的隱性課程。例如鼓勵和支持學生組織課外活動、參與技能競賽、競聘與擔任團委與學生會干部、管理社團與俱樂部等等；二是考慮到管理思想、管理學兩門課程有較強的學術味，所以還必須開設管理技能訓練與開發這類以實訓而不是知識講授為主的課程,來幫助完成對學生綜合管理技能的培養。
(四）革新教學方法，強化學生的參與和課堂訓練
不能否認,無論工商管理人才培養模式如何變化，都無法動搖課堂教學的基礎性地位。所以筆者以為，新模式“聚焦管理技能”的理念仍然要在課堂教學上得到貫徹。與教師“滿堂灌”的傳統教學方法不同，新模式采取的是情境導入、角色扮演、管理游戲等等靈活多樣的方法，強化學生的參與和課堂訓練。例如，其中的情境導入在實質上是案例教學的延展和深化，要求教師能真正將學生導入到案例情境中，激勵學生提出自己的見解和對策，并且對學生在情境中的言行加以觀察與評估，從而達到培養學生各項管理技能的目的。管理游戲就是一種以管理為主題，以游戲為形式，以培養為目的教學方式，它使學生在生動、活潑、歡愉、激烈的氛圍中，不知不覺地體味到管理過程中一些微妙的原理和規律，同時也可以暴露自身行為的優缺點,并通過別人的參照，學會調整自己的心智模式和技能狀態。角色扮演是為了消除學習的疲勞感,教師臨時分派角色,讓學生即興演練如何處理實際問題，在角色扮演中掌握管理技能，還可以讓學生進行角色互換，體驗不同角色所帶來的不同的思維方式和內心感受。例如在市場營銷課堂上,教師可以讓學生扮演顧客和推銷員，在商務談判中可以讓學生扮演不同公司的談判代表,如此等等。
除了上述教學方式以外,教師只要有足夠的激勵和職業素養,還有許多有效的教學方式可以利用。例如展現標準操作規范的視頻演示，針對管理工作中那些尚無定論東西的課堂辯論，擬定行動計劃的小組合作，帶有模擬性質的管理情景劇等等。教師必須記住，有時課堂教學“形式比內容更重要’，“怎么教”比“教什么”更重要。對不同教學方式的利用實際上形成了“講授+訓練”的課堂模式,能夠真正充分調動學生的積極性，增強他們的課堂參與意識,并能增加學生對于未來崗位的適應性，增強對企業管理情境的認識，從而達到培養概念技能、人際技能和技術技能的目的。
(五）加強實驗室建設和實驗教學，發揮實驗在管理技能培養中的關鍵作用
實驗室的模擬演練是培養管理技能過程中非常關鍵的環節，因為它主要是在實驗室里以計算機技術為基礎，通過對現實經營環境的設計和仿制以及提供各種決策參數,讓學生置身一個模擬的經營環境中對經營問題進行判斷、分析、決策與操作，從而達到培養管理技能的目的。所以,新模式要求學校必須加強實驗室建設，注重案例討論室、體驗式教室、實驗室、計算機、軟件系統等基礎設施投入的數量、質量與利用效率，為學生打造管理技能培養的物質平臺。與此同時，要指派既懂計算機又懂管理的實驗指導教師，完善實驗教學計劃，加強對實驗教學的監控、管理、評價和糾偏，提高實驗教學質量。這樣才能發揮實驗在管理技能培養中的關鍵作用。
(六）推動實習基地建設,突出實習在新模式中的顯著地位
眾所周知，實習環節可以讓學生檢驗、鞏固、運用在校所學知識。對于工商管理專業學生而言，更是適應管理角色,在真實世界中進行培養管理技能、提升職業水準的絕佳機會。
所以,要構建新模式,就必須推動實習基地建設，突出實習在新模式中的顯著地位。一般院院校應當站在戰略的高度，派出有談判技巧的外聯隊伍，以校方的名義,在社會上廣泛搜索和接洽目標企業，建立多個穩定的實習基地。其中要特別注意設計有效的合作機制和模式,也要提供某種程度或者形式的擔保，為實習單位打消疑慮。實習基地不能只是讓學生走馬觀花地參觀一下，或者是聽聽報告,而是要讓學生參與他們日常的管理事項，在具體的崗位上接受具體的任務，從而得到真正的鍛煉機會。學校也可以鼓勵和支持學生在假期或者畢業實習期間發揮自己的力量，主動聯系公司、工廠、商場、超市等等單位，去從事財務、策劃、人事管理、市場推廣與市場調查等活動，深度培養自己的管理技能，尤其是其中的技術技能與人際技能,為畢業后的職業搜尋奠定直接的基礎。當然，為了提高實習期間管理技能培養的效果，除了創造實習條件之外,還必須加強對實習的組織尤其是控制，做好計劃、動員、解釋、引導，尤其是檢查、反饋、評價等等一系列相關工作。
四 處理好新模式與傳統模式之間的關系
人力資源危機的現狀
國有施工企業內部人力資源結構不合理，人才的總體素質令人擔憂。改革開放以來，隨著國外先進管理經驗的引進和國內教育水平的提高，國有施工企業員工總體素質偏低的情況有了很大的改善，但與國際一流企業相比仍有不小差距。人力資源結構不合理，普通型員工相對富余，高素質的人才匱乏，加上各種原因造成的人才流失，使得國有施工企業人才的總體素質令人擔憂。
缺乏高素質的經營管理人才。企業需要人才，但缺乏高素質的經營管理人才卻是國有施工企業的一個通病。“科學技術是第一生產力”，專業技術人才受到重視是理所當然。但是，經營管理人才的重要性也不可小視。國有施工企業管理者大多是技術起家，重技術、輕管理往往是他們的特點。他們認為經營管理人員不能直接創造經濟效益，“吃閑飯”，因此不予重視和培養。長此以往，導致有能力的經營管理人才要么被埋沒，要么跳槽，而那些沒有經營管理能力的人員卻通過種種“關系”占據管理崗位，使管理部門成為養閑人的場所。
人力資源流失嚴重。隨著市場經濟體制的建立和人才主體意識的增強，人力資源流動逐漸頻繁。合理的人力資源流動不僅是正常的，甚至是必須的。但是，如果企業的人力資源在大量流失的同時又缺少補充，無疑是一個嚴重的問題。特別是中高級經營管理人才和技術人才的流失，不但使以前對這些人員的培養投入得不到回報，而且重新招聘、培養相應人員所花費的成本也非常高。此外，人力資源的流失還可能造成企業商業機密外泄等后果。
因此，人力資源的大量流失，會直接削弱國有施工企業的競爭力。
人力資源危機的成因分析
企業人力資源管理觀念落后。一是對人力資源的理解存在片面性，缺乏科學的人才觀。企業應認識到，德才兼備、有創造力、有貢獻的就是人才。不僅高工是人才，技藝精湛的工人也是人才；不僅受過系統教育的碩士是人才，從基層摸爬滾打成長起來的技術工人也是人才。 二是將現代的人力資源管理和傳統的人事管理混為一談，未能建立起有效的人力資源開發與利用的投資、保障體制。很多國有企業雖然把“人事部”的牌子換成了“人力資源部”，但思想上還停留在傳統的人事管理的層面上。現代人力資源管理的核心是“以人為本”，它不僅涵蓋了傳統人事管理的內容，而且在理論上和操作上更加豐富、深刻和全面。現代企業的人力資源部門是為員工的自我發展提供幫助的服務部門。企業應當從人的自然屬性出發，視員工為最寶貴的資源，用科學的、人性的方式尊重員工的人格和選擇，關心他們的需求，幫助他們自我完善，實現自身的目標和價值。企業在員工成長的同時也得到了成長，實現了企業與員工的“雙贏”。
缺乏合理的淘汰機制。國有施工企業的兩個突出問題是冗員過多與結構性矛盾并存。由于過去計劃經濟體制的影響，國有施工企業普遍缺乏合理的淘汰機制，導致一方面富余人員較多，勞動生產率較低，人工成本不堪重負；另一方面，熟悉市場經濟的高素質經營管理人才和復合型人才卻十分短缺。
激勵手段單一，缺乏科學的激勵機制。國有施工企業在員工激勵認識上存在誤區：注重人力資源職位的提升，忽視人力資源專業技能的發揮。國有施工企業往往以專業技術作為提升行政管理領導的依據。誠然，有不少的優秀技術人員在走上領導崗位后，表現很出色，但這并不是一個必然規律。管理人員和技術人員在素質和能力結構上的要求差別是很大的，一名優秀的技術人員，一定就是一名優秀的管理者。曾經有報道，一名專業能力很強的博士被聘任為某高新技術創業中心經理后，卻因管理不善，最終被免職。對這位博士來說，他的特長是研究而不是管理，所以其管理的失敗從一開始就埋下了伏筆。對企業來說，這種用人方式是人才的浪費：其一技術人員并不一定適合管理工作，將他放在管理崗位上，可能把真正適合這一工作的人員擠走；其二技術人員走上領導崗位后，他本人的專業在延伸開發和利用的程度上必將受到一定的制約，而人的精力卻是有限的。對企業和個人，這都不是一件幸事。
此外，目前國有施工企業基本上還是執行按職能分工設置的組織管理體制下的分配制度，經營管理者和廣大員工的積極性、創造性因為不能得到合理的激勵，沒有最大限度地發揮出來。
人力資源培訓落后。在對人力資源的使用上，很多國有施工企業沒有認識到人力資源是一種通過不斷開發而不斷增值的增量資源，沒有認識到人力資源像所有資源一樣會發生損耗，只關注對其使用，而沒有考慮到補給和折舊，不舍得把人力資源培訓作為重點投資與投入對象。
人力資源發展的戰略與對策
人力資源的選拔與配置。首先要完善人才招聘制度，引進競爭機制，實現人盡其才、才盡其用。目前，多數企業的經營管理者還是由上級行政部門指定任命，有些名曰競爭上崗，實際上早已擬定；在招聘中出現各種“不正常”現象也時有發生。為了改變這種狀況，應出臺有關經營者招聘的政策法規，嚴格按照政策法規規定的程序和辦法選擇適合的經營管理者，通過競爭擇優選擇經營者，使大批有膽識，有事業心，有創新精神和開拓意識的人才得到合理配置。其次要制訂選拔的標準。例如國有施工企業管理專業性很強，從事這種職業的人不僅要懂得黨和國家的方針政策、法律和法規；而且要具備經濟理論、企業經營管理、工程技術等方面的知識；還要具備決策、計劃、組織指揮等諸方面的業務能力。因此在制訂對國有施工企業管理者的選拔標準時，就必須把這些作為必備條件考慮進去。其它的崗位也是一樣。只有制訂完善的選拔標準，并嚴格地按標準執行，才能選拔出真正適合這一崗位的管理者。
人力資源的培養與開發。成功的企業領導層都十分重視對人力資源培訓的投入。他們認為，只有人力資源的潛能得到開發，企業的潛能才會得到開發；只有人力資源的素質得到提高，企業的素質和競爭力才會得到提高。合理開發出現有人力資源的潛能，相當于在不增加人員數量的條件下，增加了人力資源的總量。這對企業效益的增加和員工自身素質的提高都是非常有利的。
作為人力資源流失比較嚴重的國有施工企業，更是要重視人力資源培訓，把人力資源培訓經費列入年度預算，做到舍得投資，舍得開發，舍得培養，真正把人力資源轉化為人力資本，進而轉化為科技優勢和產業優勢。在進行人力資源培養之前，應分析企業現有人力資源結構，結合未來發展需要，科學地設計培訓體系，建立并完善培訓與用人相結合的機制。
人力資源的考評與激勵。在人力資源管理方面，國有施工企業應特別注意在人力資源的選拔、績效考核等方面應用科學方法和信息化手段。
建立科學的績效考核體系。使激勵更加有效和充分的基礎是對工作績效的科學考評。建立科學的績效考核體系，包括目標任務、任職標準、考核制度。目前凡是員工積極性高的企業，一般都建立了科學的績效考核體系，并與個人收入掛鉤。
建立適合國有施工企業的激勵機制。激勵，是指通過滿足員工的需要使其努力工作，實現組織目標的過程。
激勵機制可以使員工清楚認識到自己在企業中的價值所在，清楚了解到在企業中應扮演的角色，最終實現人力資源的合理配置。激勵是企業人力資源管理的核心，是吸引人才、留住人才的重要手段。針對國有施工企業的具體情況，主要有以下幾種激勵方式：
薪酬激勵。企業可以通過工資、福利以及股權等方式，把員工的薪酬與績效掛鉤，以經濟利益的形式來激勵員工的積極性，讓他們感到個人利益與企業整體利益息息相關，愿意為企業整體利益服務。不過，這種激勵如果過量的話，會加大企業的負擔，對企業的長遠發展不利。因此，薪酬激勵必須與精神激勵相結合。
精神激勵。精神激勵包括對企業 員工的尊重、理解與支持，信任與寬容，關心與體貼。正確運用精神激勵可以有效地培育員工對企業的忠誠和信任度。企業如果做到真心為員工著想，就能夠充分調動員工的積極性。
關鍵詞：新公共管理；我國行政管理；改革
上個世紀七十年代，大多數西方國家出現了財政危機、政府管理危機以及信任危機，同時伴隨著全球化、信息化、市場化及知識經濟時代的來臨，世界也進入了西方各國公共管理部門和政府管理的改革時代。在西方改革的沖擊下，“新公共管理”的管理模式成為了西方政府管理改革的方向，也取得了很好的成效。在經歷了幾十年的經驗積累后，針對政府改革和治理已經形成了完善的系統，在我國行政管理改革的過程中也起到了重大的影響。
一、新公共管理的概論
“新公共管理”就是在20世紀七十年代中期以后，在英國以及其他國家相繼出現的政府改革的運動。新公共管理是政府管理領域新的理論以及新的實踐模式，它不僅是一種代替傳統的公共行政管理理論，而且也是一種新的公共行政模式和改革運動。在西方各國新公共管理改革實踐中，結合多個公共管理學家的觀點，我們得出新公共管理的內涵，有以下幾點：1.在政府部門中實行職業化的管理制度。2.實施績效管理和績效評估，明確標準化。3.更加注重對于結果的把控。4.政府內部將權力進行分散管理。5.將市場競爭的機制融入到政府部門中。6.政府部門在管理方面借鑒成功的私營企業的管理模式。7.政府部門在財政方面要嚴格遵守紀律和成本的概念。雖然各個學者對于新公共管理的理解不同，但是理論上都是由形同或者類似的訴求，在公共部門把市場機制融入其中，運用商業管理的方法和技術，通過對其進行績效管理、市場化、民營化、分權化等等措施下，進行全方面的改革，從而使公共部門的管理和服務水平得到很大幅度的提高。
二、新公共管理和傳統公共行政管理的區分
1.權力不同。新公共關系的政府部門是主要權力中心，但是會將一部分權力分到社會中，而傳統的行政管理的政府就是權力的中心，凌駕于社會之上。2.主體不同。新的管理是由政府承擔一部分公共服務，另一部分政府外包給第三方進行公共服務，而傳統的管理只是由政府全權提供公共服務。3.結果不同。傳統的管理的缺陷很多，主要問題有黨政不分、政企不分、缺乏競爭、效率低下等等，就致使公共服務的各種危機出現，而新的管理就避免了這些不足之處，政府是高效率的、職權分明的。
三、我國行政管理改革的主要問題
1.法律法規不完善。首先，我國沒有專門的法規來約束行政管理中的各個環節以及公務人員的行為。其次，單一的法規制度過于分散、籠統，沒有細則來進行規范。最后，行政管理的法規監督制約機制仍需要完善。2.政府機構職權重疊、級別層次過多。政府職能不清晰，設置的機構過多且機構之間重疊，導致政府職能不清晰，政府機構過大，工作效率低。政府承擔的責任也過多，包括本該由社會和企業承擔的責任，致使原本政府負責的監督和保障等職能被減弱。由3.在公務處理方面。很多行政部門很嚴重，就造成了公事不辦理，需要走后門、拉關系才能解決的現象。在我國各個層級的政府和各部門都有這樣的情況存在，就導致辦事效率不高、盛行、腐敗成常態。4.在執行工作方面。在行政執行過程里職權責分不清，出現多頭指揮的現象，下屬在接到一件任務時同時受命于多個上級。如果多個上級的的想法一致還好處理，若不一致下屬就會權衡各個關系，把重要的關注點落到處理關系的問題上，而不是如何做好這件事，從而就會導致有利可圖時爭著搶著去做，無利可圖時互相推卸責任的情況出現。5.在財政經費方面。政府部門往往辦事都會超出預算，這就是由于大部分的行政機關不負責任，拿著政府的資金不考慮節約的問題，通常不計后果的大把花錢，也沒有得到更好的成果，將國家大量的財力和物力浪費在無用的地方。
四、新公共管理對我國行政管理改革的啟示
1.新公共管理使政府的管理中加入競爭體制，這樣就使公共產品服務供給市場化，從而使政府不再進行壟斷經營，可以讓更多的企業參與到公共服務中，這樣也提高了服務供給的質量和效率，使得資源得到合理有效的配置，利用有限的資源向社會提供更大的服務，最終提高公眾對于政府的滿意度。2.將企業成功的管理方法引入到公共行政的領域，例如目標性管理、績效機制、各種考核等等。在管理方面，要重視效率、服務質量以及效果等，明確目標，標準績效，從而實現從傳統模式到新公共管理模式的轉變。3.建立完善的法律法規并且切實執行。在法律法規制度上要重視工作績效和更優質的服務并在工作中得到落實，也要將理論或計劃運用到實踐中，不能只存在于空想。4.借助非政府組織和非營利組織等社會中的中介組織等力量，創造相應的社會條件，將政府內的公共職能分離出來，然而現在這種中介組織不完善，自我約束力不強，還需慢慢實行。5.將集中的權力進行分權，對于政府的角色要有正確的認識，要將政策職能和管理職能進行分離，將大政府向小政府轉變。綜上所述，新公共管理是在資本主義國家發展起來的，由于我國的社會背景不同，不能全盤照搬，我們要根據我國國情對新公共管理的思想進行合理的借鑒，且對我國具體情況進行綜合的評估，將有效的方法在實踐中進行磨合，才能為己所用，才能更好的更有效的促進我國經濟社會發展。
參考文獻：
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在2003年“非典”事件發生后，危機管理作為公共管理的一部分，逐漸引起了我國社會科學領域的關注。近些年來，針對公共危機管理，我國雖然已經取得了一定的研究成效，但是仍然存在許多問題，如研究中缺乏統一的話語體系，雖然大量引進國外相關理論，但是對理論范式的適用性缺乏檢視，對我國特有的現象還沒能建立起闡釋框架。這些都嚴重制約了我國公共危機管理的發展。
二、公共管理視角下政府危機管理體系概論
公共視角下的危機管理，指的是政府公共組織為了避免危機或者盡可能減少危機所帶來的損失而開展的危機預防以及處理工作。但是危機管理必須符合我國建立起的公共政策，而公共政策的建立主要是為我國政治、經濟、文化的發展總體服務。針對公共管理視角下的危機管理，我國存在許多學術界觀點，但是，筆者認為，公共視角下的危機管理是一種綜合性的危機管理，這其中包括公共政策制定過程中的政府危機管理體系，公共政策執行過程中的政府危機管理體系。我們可將公共管理視角的危機管理管理分為危機預防、危機處理、效果評估等。
三、公共管理視角下中國危機管理體系缺陷分析
1、預警機制缺陷分析
在公共管理視角下，預警機制存在的主要問題為，部門色彩非常濃，缺少統一的國家級緊急事務管理機構，在這樣的條件下，如果一旦發生危機事件，則無法做出全面的預警分析，最終影響到整個危機的處理。我國雖然先后制定過多部應對社會動亂的法律，但是這些法律的獨立性非常強，部門管理色彩很濃，針對出現的社會危機，很難從全局的角度出發去處理，進而導致危機問題處理得不徹底。
2、快速反應機制缺陷分析
到目前為止，我國在處理危機過程中，不同部門之間還無法做到協調一致，我國在面對有一些緊急事件是，相應的快速反應機制還非常不完善，無法真正達到危機處理效果。如，我國雖然在遇到單件緊急事件時，其可以做出快速的反應，但是，面對復合型危機事件時，其處理效果就會大幅下降。再者，我國政府在應對一些復合型災害是，既無法快速組織起一支統一的力量，也無法在最短的時間內對分布在不同部門的救災資源進行有效分配。
3、信息披露機制缺陷分析
在世界經濟一體化的影響下，信息多元化發展的速度也在不斷加快，這就導致我國政府對信息來源渠道的控制在不斷減弱。隨著互聯網建設發展的速度不斷加快，我國各類信息傳遞的方式有了很大的變化，但是由于我國的危機管理中，由于受到政府部門的影響，媒體活動還會受到一定的限制。如，在應對一些社會災難，一些地方政府為了推脫責任，而多方面阻止媒體介入報道。
四、完善中國危機管理策略分析
1、樹立正確的危機意識
為了有效的應對各類危機，我國相關部門必須樹立正確的危機意識，首先要對公共危機有一個全面的了解。當危機發生時，要明確這是屬于那一類別的危機，如經濟危機、自然危機等，然后要對危機產生的原因進行判斷，之后要對危機可能產生的影響進行評估。
2、建立高效的危機管理組織機構
在公共管理視角下，為了有效應對各類危機，必須建立一個高效的危機管理組織機構。在這一機構中，必須能被統一領導，而且針，對不同部門的部門，要做到分工明確而又可以相互協調。具體而言，可以在我國中央政府設立一個危機處理綜合機構，負責統一的領導、指揮和協調。這一機構的主要作用是進行提供關于危機和風險的準確信息，然后根據所發生的危機制定應急預案，然后通過統一的指揮和協調，使下設機構或地方政府相互配合，最終使危機事件能夠在最短的時間內被處理掉。
3、健全危機信息溝通機制
在危機處理過程中，通過建立完善的溝通機制，可以實現信息的及時傳遞和反饋。借助完善信息溝通機制，中央政府的政令能夠順利傳達出去，地方政府的反饋信心也能夠及時上傳，這樣，對于制定有效的危機應對方案以及整個危機的應急處理都有著非常積極的影響。在建立信息溝通機制的過程中，要對互聯網絡以及現代通訊技術進行充分利用，而且在危機處理過程中，應該加大各類媒體的政策宣傳力度和披露制度，制定規范的信息公開報道制度。
4、完善危機管理法律機制
通過長期的實踐調查，我們發現，將危機管理提高到法律的高度，有利于保證突發事件應急措施的正當性和高效性。針對我國的危機處理情況，相關部門可以出臺一部綱領性的法律文件，然后進一步修訂和完善各類公共危機的法律法規，形成一套統一協調具有可操作性的危機管理法律體系，通過這種方式，可以使我國各部門和機構在處理危機的過程中，可以找到相關的處理依據。當然，還應該成立專門的監察機構，從而保證危機管理工作始終依法運作和管理。
五、結語
關鍵詞：旅游；公共衛生；危機管理
旅游業的基本性質決定了它的觸角極大地延伸到其他各個行業，外界瞬息的變故都會牽動其敏感的神經。隨著國際旅游大規模發展，到1996年旅游人數達到6億人次，其中20％～50％的人攜帶或面臨某種疾病。世界衛生組織指出，“由于人口增長、大規模旅行和人類與自然的更多接觸使許多疾病產生或重新出現。” 2003年的SARS危機就讓我國旅游業經歷了一次巨大的考驗，我國多年來塑造的安全旅游目的地形象在國際市場上受到打擊，而我國也第一次真正意識到了公共衛生危機對旅游業的影響，逐步開始了對相關問題的探討。如何面對各種難以預料的公共衛生危機，如何對其進行預防、控制、管理，將其造成的危害降到最低，才是我們亟待研究和解決的問題。
旅游業公共衛生危機是指由于各種對人類健康帶來巨大危害的突發性傳染性疾病的蔓延，而對全球性或區域性的旅游業造成損害和影響的旅游危機。其特征為，（1）危害性。旅游帶來的大規模人員流動，使疫情容易在較大范圍內爆發。（2）突發性。人們對它難以事先預知，危機發生后留給人們解決問題的時間和空間有限。（3）不可控性。危機大多并非由旅游業自身造成，并對旅游業的各相關行業都產生不同程度的影響，旅游業本身對其難以控制。（4）周期性。危機的爆發會有一個周期性的發展過程，并呈現出一定的時間循環。
公共衛生危機事件一旦發生，對旅游者而言，客觀條件的改變會導致其旅游行為模式的改變，并對其精神產生影響，使其對危機爆發地區的旅游吸引力、游覽環境和居住環境等失去信心。對旅游企業而言，危機會使大量旅游活動停止，導致旅游企業的設施和供給能力大量閑置，加之旅游產品和旅游設施的特性，會使得旅游企業相對其他行業企業而言，面臨更大的經營風險。對旅游目的地而言，旅游者往往不會親自認識和體驗危機事件，而是通過接受外界的以負面報道居多的信息來對危機事件加以了解，對旅游目的地形成形象不佳認知，對旅游目的地今后的發展帶來極大的阻礙。
盡管公共衛生危機對旅游業的危害確實存在，但面對朝氣蓬勃的旅游業，各地的重點主要還是在于如何獲得更多的旅游者和旅游收入上，很少將這一問題提到議事日程，總體來說整個公共衛生體系還很薄弱，旅游業公共衛生危機的風險仍然存在。加強旅游業公共衛生管理，建立一套有效的管理機制是我們現在刻不容緩的問題。
對旅游業而言，公共衛生危機管理不僅僅是防止和規避危機，或者危機爆發后的進行被動的補救措施；它還包括了面對突發性公共衛生危機事件時及時做出反應，針對危機爆發的不同階段，采取相應措施，使整個旅游市場從公共衛生危機中盡快復原和振興。
1.醞釀潛伏階段——做好準備，弱化危機。這一階段，雖然危機尚未爆發，但如不及時采取措施，業已存在的危機源經過醞釀后就會漸漸形成具有破壞力的危機。緩解公共衛生危機可能產生的影響，有針對性地制定危機應急預案，建立旅游者信心，是這一階段的危機管理重點。
2.爆發階段——積極應對，及時救援。這一階段，公共衛生危機事態急速發展和升級，負面影響形成，社會和個體開始承受危機所帶來的損失。這個階段的持續時間雖短，但對整個旅游業的沖擊最大，引起的關注和恐慌最強。針對所爆發的公共衛生危機做出準確、迅速的反應，對危機進行實時監測，追蹤、評估、預測其危害與發展方向，開展危機應急及救援措施，與媒體和公眾進行有效的溝通，將物質和精神損失最小化是這一階段的當務之急。
3.消退和解決階段——恢復與振興。這一階段，公共衛生安全問題已經得到了有效控制，危機給旅游業帶來的消極影響逐漸減小，直至完全消除。因此這一階段應注重開展產業振興，及時總結危機處理結果，進一步提升危機意識，把握住危機過后市場會進行調整的機遇，開展市場營銷活動，重建目的地聲譽；同時，還應對先前的應急預案的效果進行衡量，定期回顧并及時修正、更新應急預案，切實建立起有效的公共衛生危機的防范機制。
旅游業是一個具有高風險性和敏感性的行業，伴隨著全球化、工業化和現代生物技術等的發展，人口的大規模移動，使得公共衛生危機產生的風險進一步加大。特別是2003年SARS的肆虐給旅游業這個新興行業提出了嚴峻的考驗，也正因為如此，旅游業的公共衛生危機管理才被人們逐漸重視，而今年的甲型H1N1流感又再一次使人們意識到公共衛生危機的危害性。因此，正確認識公共衛生危機，有針對性的做好應對危機的各項措施，是我們有效開展旅游業的公共衛生危機管理，實現旅游業的可持續性發展的重要保證。
參考文獻
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關鍵詞：政府危機管理；公共政策；制度
春節前，一場近半個世紀以來罕見的冰雪災害襲擊了我國中南部地區，不僅給中國經濟社會造成了巨大損失，也暴露出政府部門在危機管理中存在的問題，考驗了中國政府處理危機的執政能力。政府作為公共事務管理者，如何科學有效地進行危機管理，制定相應的公共政策，已直接關系到政府的威望和效率，也影響著國家的穩定和發展。
一、政府危機管理與公共政策概述
（一）政府危機管理。“政府危機管理是指在政府管理國家事務中，針對突然發生的如地震、流行病、經濟波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大影響的事件，組織相關力量在監測、預警、干預或控制以及消解危機性事件的生成、演進與影響的過程中所采取的一系列方法和措施。”[1]危機管理不僅強調對危機反應的管理，還包括對事前預防和事后恢復的管理。它是一種有組織、有計劃、持續動態的管理過程，是針對潛在的或當前的危機，在發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效的預防、處理和消除危機。
（二）公共政策。公共政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現一定的社會的政治、經濟和文化目標，所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、措施、辦法、條例等的總稱。公共政策是目的性很強的活動，它是為解決某一具體政策問題而制定的，必須付諸實施。
（三）政府危機管理與公共政策。公共政策制定是政策決策者以一定的理論原理和價值觀念為指導，對已確認的政策問題進行科學策劃、統籌安排、做出對策，使其轉化為行為規范的過程。政府危機管理是針對突發事件的管理，它可以及時有效地處理危機，恢復社會穩定。在政府危機管理中，政府可以通過提高公共政策制定的科學性及其良好績效，不斷提高政府管理水平，有效處理危機。
二、當前我國政府危機管理存在的問題
早在2003年SARS之后，中國就在加速突發公共事件應急機制建設，各級政府制定了有關自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的應急預案。2007年11月1日，國家突發事件應對法正式實施，明確我國要建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。但這次雪災所暴露出的問題表明，目前我國的應急體制并不樂觀，在面對復合性突發事件時政府的危機管理能力還有待進一步提高。
（一）政府危機管理機制不完善
政府危機管理機制包括預警預防、應急反應、評估恢復三個階段的機制，其中預警機制和快速反應機制是兩項最基本的制度。目前，我國沒有建立專門的預警機制和預測機制，不能將危機的前期控制過程納入各級政府長遠的戰略目標、規劃與日常管理中，危機的信息預警能力不足，以致政府處理危機事件時比較被動。另外，對危機事件的快速反應機制也不能完全適應危機管理的要求，主要表現為應急反應遲緩，跨部門協調動員機制不順暢。在各級政府之間應急管理職責的劃分、應急響應過程中條塊部門的銜接配合等方面，還缺乏統一明確的界定、尚未完全形成職責明確、規范有序的分級響應體制。
（二）政府危機管理機構不健全
我國現有的政府危機管理系統主要依賴于各級政府的現行行政機構，危機爆發時，一般是針對特定危機，由中央政府或省級政府、有關部門設立臨時機構。這種臨時性機構不能對危機準確預測和預警，加之缺乏政府危機管理專業人員以及缺乏對危機事件的處理經驗，嚴重影響了危機的處理效率。此次發生在南方各省的自然災害表明，我國現行的以部門為龍頭的突發事件應對組織機制存在很大問題，各級政府下屬的應急辦公室只是一種協調性機構，還不能真正具有統一組織、指揮和協調各種突發事件應對工作的能力。在應對突發事件時，還存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應急指揮組織管理系統。
（三）應急預案缺乏情報學支撐
應急預案應該是情報學基礎上的研究成果。應急體系的建立和運作，可以視為一個復雜的信息系統和情報分析系統，缺乏情報學基礎就會導致信息不暢，難以作出科學的決策。此次雪災也暴露出在處理公共危機時信息不暢，部門和地方應急機制不夠協調、部門與部門之間缺乏有效溝通的問題。1月25日京珠高速公路之所以出現嚴重大堵車，與各方通車信息混亂有關，致使許多不知情的車輛進入湖南后無法出去。
（四）政府和公眾危機意識淡薄
長期以來，人們的安全觀一直固守傳統的國防和外交安全，而忽略了經濟、生態、信息、文化和公眾安全等方面的安全問題。政府部門對全社會防范風險和應急管理處置的教育、培訓和演練工作不夠，社會危機意識、風險防范意識、自救互救知識和能力、主動參與程度都十分薄弱。早在全國降雪的初期，1月份時，有些地方還在贊嘆瑞雪兆豐年，沒能對大雪成災有預期，更沒有將雪災與全國春運結合在一起全盤考慮，加之五個關于自然災害救助的國家應急專項預案中，并不包括雪災，所以導致了這一復雜性的全國性災難。
（五）政府危機管理投入不足
由于我國政府在危機管理中缺乏危機意識，沒有對危機的來臨做好科研、組織、人力、物力、信息等各方面的準備，在公共管理服務方面的投入嚴重不足，特別是應對危機事件的公共財政支出存在許多問題，導致在危機出現時，各級政府不得不臨時集中各類資源，臨時研究
三、我國政府危機管理中的公共政策制定
在一個國家的社會生活中，危機不可能絕對避免，但卻可以管理控制，以減少危機的發生數量，把危機帶來的損失降到最低。現階段，我國正處于危機多發期，政府要加強危機管理就必須對其全過程實施控制管理，在危機預警預防階段、應急反應階段、評估恢復階段分別采取相應措施，健全各方面的制度和機制，努力構建全方位的危機管理系統。
（一）預警預防階段
從危機管理的目的和效果來看，危機預防比危機處理更重要。加強危機的預警和預防，就能最大限度的減少和避免危機的發生，并預見可能發生的危機，采取有效的應對措施。
1.建立危機預警機制和應急救治機制。各級政府必須將危機管理寓于日常的制度建設和管理之中，建立完善的符合本地實際的危機預警機制，明確各部門的工作職責，建立快捷、通暢、及時、準確的溝通渠道，樹立正確的危機意識，未雨綢繆，防患于未然。
2.建立統一的危機處理指揮機構和協調機制。我國目前正在推進的“大部委制改革”的思路，很適合改革現行突發事件應對組織體制的要求。可考慮設立集中統一管理突發事件應對工作的具有大部委性質的“應急管理委員會”（或者“應急部”），設立常設性、專門性的危機預警部門，對危機事件進行正確的認識和把握，制定長期危機管理計劃，加強各級政府、各部門之間的協調能力。
3.建立危機管理教育、培訓系統。政府、學者、科研部門應通力合作，加強對政府危機管理的研究，為危機管理提供理論基礎和依據。要加強對政府官員的危機教育和危機處理培訓以演練，增強干部危機管理的能力。此外，政府還應通過社區、學校等機構加強對公眾的反危機宣傳和訓練，普及有關危機知識，提高民眾應對危機的能力。
4.加大政府危機管理的投入力度。各級政府應該根據公共風險來決定財政支出，合理地調整公共財政支出范圍，專款專用，確保應對復雜危機事件的正常運轉。
（二）應急反應階段
危機出現后，政府運用所有資源開展危機救治，及時啟動應急預案，采取有效措施，遏制危機的發展和升級，迅速解決危機，恢復社會的正常秩序。
1.迅速啟動應急反應機制。政府應依據相關法律規定，采取多方面非常態管理措施，積極查找危機產生的根源，加大政府干預的力度，制定和執行帶有強制性的政策，及時化解危機。“在社會面臨危機的時候，由政府出面的有效組織、協調和調控是迅速控制危機，將危機損失降到最低程度的最重要保證。”
2.及時公正地信息。正確引導媒體進行公正的報道，將危機事件所涉及的公共信息及時、全面、準確地向公眾披露，避免社會的恐慌，穩定公眾的信心。要建立公共危機溝通機制，建立新聞發言人制度，通過召開例行的新聞會，公布信息，提高政府工作透明度，滿足公眾的知情權，并告知公眾在危機事件中的注意事項。
3.加強政府與社會的合作。整合各類社會資源，發揮非政府組織和公眾的參與作用。在危機處理的過程中，社會公眾參與、尤其是非政府組織充當志愿者參與，將對危機事件應急救助起到重要作用。
（三）評估恢復階段
危機消除后，各級政府應認真分析危機產生的原因，及時總結經驗，吸取教訓，并科學地評估各種應對危機的預案和危機處理措施，不斷加以改進和完善。
1.重塑政府形象。當人們度過危機后，政府應做好危機后的溝通工作，向公眾承諾今后的措施，表達政府的誠意，安撫公眾的恐慌心理，恢復公眾對政府的信心。
2.強化責任追究。在應對重大突發性危機事件中，各級政府要建立政府官員承擔與職權相應的政治責任、行政責任制度。當政府公務人員不能履行或背棄責任時，必須受到相應的行政懲處。
3.建立評估機制。政府應聘請有關方面的專家和學者組成危機評估小組，進行有關方面的技術鑒定、事故分析和財產損失等方面的評估工作。對危機處理全過程工作進行評估，總結經驗教訓，分析存在問題，提出解決方法，為以后危機管理做好充分的準備。
總之，面對錯綜復雜、難以避免的各種突發危機事件，作為承擔公共事務管理者和公共安全責任者角色的各級政府，必須制定出最有效的公共政策，以最快的速度、盡最大的努力化解各種危機，保障國家、社會和公眾的安全。
參考文獻：
[1]張維平.關于政府公共危機管理[J].電子科技大學學報：社科版,2006,(4).
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[4]鄢龍珠.完善我國政府危機管理體系的幾點思考[J].福州黨校學報,2005,(6).
（一）政府危機管理。“政府危機管理是指在政府管理國家事務中，針對突然發生的如地震、流行病、經濟波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大影響的事件，組織相關力量在監測、預警、干預或控制以及消解危機性事件的生成、演進與影響的過程中所采取的一系列方法和措施。”[1]危機管理不僅強調對危機反應的管理，還包括對事前預防和事后恢復的管理。它是一種有組織、有計劃、持續動態的管理過程，是針對潛在的或當前的危機，在發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效的預防、處理和消除危機。
（二）公共政策。公共政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現一定的社會的政治、經濟和文化目標，所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、措施、辦法、條例等的總稱。公共政策是目的性很強的活動，它是為解決某一具體政策問題而制定的，必須付諸實施。
（三）政府危機管理與公共政策。公共政策制定是政策決策者以一定的理論原理和價值觀念為指導，對已確認的政策問題進行科學策劃、統籌安排、做出對策，使其轉化為行為規范的過程。政府危機管理是針對突發事件的管理，它可以及時有效地處理危機，恢復社會穩定。在政府危機管理中，政府可以通過提高公共政策制定的科學性及其良好績效，不斷提高政府管理水平，有效處理危機。
二、當前我國政府危機管理存在的問題
早在2003年SARS之后，中國就在加速突發公共事件應急機制建設，各級政府制定了有關自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的應急預案。2007年11月1日，國家突發事件應對法正式實施，明確我國要建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。但這次雪災所暴露出的問題表明，目前我國的應急體制并不樂觀，在面對復合性突發事件時政府的危機管理能力還有待進一步提高。
（一）政府危機管理機制不完善
政府危機管理機制包括預警預防、應急反應、評估恢復三個階段的機制，其中預警機制和快速反應機制是兩項最基本的制度。目前，我國沒有建立專門的預警機制和預測機制，不能將危機的前期控制過程納入各級政府長遠的戰略目標、規劃與日常管理中，危機的信息預警能力不足，以致政府處理危機事件時比較被動。另外，對危機事件的快速反應機制也不能完全適應危機管理的要求，主要表現為應急反應遲緩，跨部門協調動員機制不順暢。在各級政府之間應急管理職責的劃分、應急響應過程中條塊部門的銜接配合等方面，還缺乏統一明確的界定、尚未完全形成職責明確、規范有序的分級響應體制。
（二）政府危機管理機構不健全
我國現有的政府危機管理系統主要依賴于各級政府的現行行政機構，危機爆發時，一般是針對特定危機，由中央政府或省級政府、有關部門設立臨時機構。這種臨時性機構不能對危機準確預測和預警，加之缺乏政府危機管理專業人員以及缺乏對危機事件的處理經驗，嚴重影響了危機的處理效率。此次發生在南方各省的自然災害表明，我國現行的以部門為龍頭的突發事件應對組織機制存在很大問題，各級政府下屬的應急辦公室只是一種協調性機構，還不能真正具有統一組織、指揮和協調各種突發事件應對工作的能力。在應對突發事件時，還存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應急指揮組織管理系統。
（三）應急預案缺乏情報學支撐
應急預案應該是情報學基礎上的研究成果。應急體系的建立和運作，可以視為一個復雜的信息系統和情報分析系統，缺乏情報學基礎就會導致信息不暢，難以作出科學的決策。此次雪災也暴露出在處理公共危機時信息不暢，部門和地方應急機制不夠協調、部門與部門之間缺乏有效溝通的問題。1月25日京珠高速公路之所以出現嚴重大堵車，與各方通車信息混亂有關，致使許多不知情的車輛進入湖南后無法出去。
（四）政府和公眾危機意識淡薄
長期以來，人們的安全觀一直固守傳統的國防和外交安全，而忽略了經濟、生態、信息、文化和公眾安全等方面的安全問題。政府部門對全社會防范風險和應急管理處置的教育、培訓和演練工作不夠，社會危機意識、風險防范意識、自救互救知識和能力、主動參與程度都十分薄弱。早在全國降雪的初期，1月份時，有些地方還在贊嘆瑞雪兆豐年，沒能對大雪成災有預期，更沒有將雪災與全國春運結合在一起全盤考慮，加之五個關于自然災害救助的國家應急專項預案中，并不包括雪災，所以導致了這一復雜性的全國性災難。
（五）政府危機管理投入不足
由于我國政府在危機管理中缺乏危機意識，沒有對危機的來臨做好科研、組織、人力、物力、信息等各方面的準備，在公共管理服務方面的投入嚴重不足，特別是應對危機事件的公共財政支出存在許多問題，導致在危機出現時，各級政府不得不臨時集中各類資源，臨時研究。
三、我國政府危機管理中的公共政策制定
在一個國家的社會生活中，危機不可能絕對避免，但卻可以管理控制，以減少危機的發生數量，把危機帶來的損失降到最低。現階段，我國正處于危機多發期，政府要加強危機管理就必須對其全過程實施控制管理，在危機預警預防階段、應急反應階段、評估恢復階段分別采取相應措施，健全各方面的制度和機制，努力構建全方位的危機管理系統。
（一）預警預防階段
從危機管理的目的和效果來看，危機預防比危機處理更重要。加強危機的預警和預防，就能最大限度的減少和避免危機的發生，并預見可能發生的危機，采取有效的應對措施。
1.建立危機預警機制和應急救治機制。各級政府必須將危機管理寓于日常的制度建設和管理之中，建立完善的符合本地實際的危機預警機制，明確各部門的工作職責，建立快捷、通暢、及時、準確的溝通渠道，樹立正確的危機意識，未雨綢繆，防患于未然。
2.建立統一的危機處理指揮機構和協調機制。我國目前正在推進的“大部委制改革”的思路，很適合改革現行突發事件應對組織體制的要求。可考慮設立集中統一管理突發事件應對工作的具有大部委性質的“應急管理委員會”（或者“應急部”），設立常設性、專門性的危機預警部門，對危機事件進行正確的認識和把握，制定長期危機管理計劃，加強各級政府、各部門之間的協調能力。
3.建立危機管理教育、培訓系統。政府、學者、科研部門應通力合作，加強對政府危機管理的研究，為危機管理提供理論基礎和依據。要加強對政府官員的危機教育和危機處理培訓以演練，增強干部危機管理的能力。此外，政府還應通過社區、學校等機構加強對公眾的反危機宣傳和訓練，普及有關危機知識，提高民眾應對危機的能力。
4.加大政府危機管理的投入力度。各級政府應該根據公共風險來決定財政支出，合理地調整公共財政支出范圍，專款專用，確保應對復雜危機事件的正常運轉。
（二）應急反應階段
危機出現后，政府運用所有資源開展危機救治，及時啟動應急預案，采取有效措施，遏制危機的發展和升級，迅速解決危機，恢復社會的正常秩序。
1.迅速啟動應急反應機制。政府應依據相關法律規定，采取多方面非常態管理措施，積極查找危機產生的根源，加大政府干預的力度，制定和執行帶有強制性的政策，及時化解危機。“在社會面臨危機的時候，由政府出面的有效組織、協調和調控是迅速控制危機，將危機損失降到最低程度的最重要保證。”
2.及時公正地信息。正確引導媒體進行公正的報道，將危機事件所涉及的公共信息及時、全面、準確地向公眾披露，避免社會的恐慌，穩定公眾的信心。要建立公共危機溝通機制，建立新聞發言人制度，通過召開例行的新聞會，公布信息，提高政府工作透明度，滿足公眾的知情權，并告知公眾在危機事件中的注意事項。
3.加強政府與社會的合作。整合各類社會資源，發揮非政府組織和公眾的參與作用。在危機處理的過程中，社會公眾參與、尤其是非政府組織充當志愿者參與，將對危機事件應急救助起到重要作用。
（三）評估恢復階段
危機消除后，各級政府應認真分析危機產生的原因，及時總結經驗，吸取教訓，并科學地評估各種應對危機的預案和危機處理措施，不斷加以改進和完善。
1.重塑政府形象。當人們度過危機后，政府應做好危機后的溝通工作，向公眾承諾今后的措施，表達政府的誠意，安撫公眾的恐慌心理，恢復公眾對政府的信心。
2.強化責任追究。在應對重大突發性危機事件中，各級政府要建立政府官員承擔與職權相應的政治責任、行政責任制度。當政府公務人員不能履行或背棄責任時，必須受到相應的行政懲處。
3.建立評估機制。政府應聘請有關方面的專家和學者組成危機評估小組，進行有關方面的技術鑒定、事故分析和財產損失等方面的評估工作。對危機處理全過程工作進行評估，總結經驗教訓，分析存在問題，提出解決方法，為以后危機管理做好充分的準備。
總之，面對錯綜復雜、難以避免的各種突發危機事件，作為承擔公共事務管理者和公共安全責任者角色的各級政府，必須制定出最有效的公共政策，以最快的速度、盡最大的努力化解各種危機，保障國家、社會和公眾的安全。
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【關鍵詞】公共危機；預警機制；政府責任
目前中國正處于轉型時期，利益和權力將在不同的主體之間進行重新的分配、轉移，形成諸多不穩定因素，我們要站在復雜和綜合的角度上，對危機的性質、狀態和前景有一個比較客觀的把握、估計和預測。政府作為公共權力的人，在公共危機的預警中承擔著不可推卸的責任。本文試圖分析政府在公共危機預警中的責任缺失，以明確政府責任問題，進而在理念上實現由強調公民義務和政府權力到強調公民權利和政府責任的轉變。
一、公共危機預警機制及政府責任
（一）公共危機的概念界定
按照國際社會的一般看法，公共危機是指在社會生活中突然發生的、嚴重危及社會秩序、給社會造成重大損失的事件。而美國學者羅森豪爾特認為，社會公共危機是指“對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵決策的事件。”我國學者認為公共危機是由于某些無法預測的因素誘發產生的對公共安全、公共利益形成重大威脅的事件。
（二）公共危機預警機制中的政府責任
公共危機預警機制是指在危機演變的不同階段中，對可能引起危機的各種要素及其所呈現出來的危機信號和危機征兆進行嚴密監測，對其發展趨勢、可能發生的危機類型及其危害程度作出合理科學的估計，并向有關部門發出危機警報的一套運行體系。
建立一個有效的完善的危機預警機制，需要政府做的工作有：
1．建立靈敏、準確的信息監控系統，及時收集相關信息并加以分析處理。
2．制定各種科學意義上的應對控制措施，努力探究危機形成、爆發的一般規律及其解決的一般規律和控制策略。
3．開展政府雇員危機管理培訓和全民危機管理意識教育，增強全社會特別是政府雇員危機管理的意識和技能。
4．在危機的潛伏期和初顯期，政府應對可能導致其爆發的因素做好控制工作，努力把一切苗頭消滅在萌芽之中，化解于爆發之前。
二、我國公共危機預警機制中政府責任缺失的具體表現
（一）危機監測不力
危機預警的一項重要工作就是要對各種潛在風險進行隨時評估，我國現行的政府危機管理體系中就缺少風險評估機制，對危機發生或能發生的外部環境和內部環境因素的調查、評價和預測。再加上沒有靈敏、準確的信息監控系統，未能及時收集相關信息并加以分析處理，缺乏敏銳的危機判斷能力，很難做到對危機的詳細預警分析。
（二）預案粗陋，缺少演練
要做到預案求實，不僅要有危機一旦發生應對各種可能情況的多套行動（遏制危機、處理、消除危機，重建或恢復正常狀態）方案，而且要通過教育、培訓、演練或計算機模擬、培養，提高領導者的指揮能力和群眾的應變能力，檢驗預案的可行性和科學性，使危機一旦發生，預案能夠切實地發揮作用。我國現實存在的問題，不僅是預案粗陋，更重要的是缺乏培訓和演練，停留于應付上級檢查，做表面文章，甚至多發的自然災害和安全事故的預案也是如此。
（三）沒有及時準確地信息
長期以來，一些地方政府和有關部門在信息傳遞方面喜歡欺上瞞下，報喜不報憂，致使內部信息渠道嚴重阻塞或扭曲；與此同時，政府部門缺乏規范、及時的信息披露制度，宣傳主管部門又習慣用計劃經濟的辦法管理大眾傳媒，大眾傳媒缺少必要的法律保護，這諸多原因使大眾傳媒的信息傳遞作用和社會監督作用受到極大限制。再加上各級政府為了“保穩定”，各級官員為了“保烏紗帽”，以及在日常工作生活中過分看重吸引外資、發展旅游等方面的近期局部利益，使得各級政府在預防和救治危機進透明度極差。
三、我國公共危機預警機制中政府責任缺失的原因分析
（一）危機意識淡薄
在全球化背景下，危機的來源發生了變化，不只是戰爭會引發危機，環境、金融、病毒等也成為誘發危機的重要因素。而且，隨著國家與國家之間、城市與城市之間、部門與部門之間聯系的日益緊密，在一定的時間、地點和小概率事件的觸發下都有可能誘發大規模的危機。但是，由于長期以來我國基本上保持著和平穩定的發展勢頭，各級政府部門將主要精力集中于經濟建設，忽視了危機意識的培養。
（二）缺乏有效的溝通協調機制
在我國現行的行政管理體制下，政府職能的劃分不夠清晰，許多事項管理的權力、責任存在嚴重的條塊分割、部門封鎖現象，溝通存在比較明顯的障礙。在這種制度下，各個政府、部門之間的協調非常困難。當危機爆發時，對于一些重大事項誰負責、對誰負責的問題更是難以明確，許多事項往往要由中央政府統一下令才能協調一致，導致了政府應對危機的反應能力大打折扣。
（三）缺乏常規性危機管理部門
危機爆發時，訓練有素的危機管理機構有利于政府作出正確的反應。危機管理機構需要很強的專業性，因此，必須把懂得危機管理的人員組成專業機構固定下來，持續累積信息和經驗。使危機剛出現時，及時控制。而我國現有的政府危機管理體系，主要依賴于各級政府現有行政機構，既缺乏專門機構和完善體系，又缺乏專業人員和應急運作機制，對于危機處理方式經常是遇事就成立一個指揮部或領導小組，具有濃厚的臨時色彩，因此在進行跨部門協調時工作量非常大，效果也不明顯。
（四）法制滯后
法律制度是各種制度中最強硬的一種，它是社會發展過程中不可或缺的一種稀缺資源，同樣地，法制建設也是危機管理制度建設中關鍵的一環。在西方發達國家，危機管理學的一個重要學術成果就體現在立法上，如美國、日本、俄羅斯就有《緊急狀態法》。而我國在危機管理的法制建設則相對滯后，政府在處理危機時仍然習慣于運用人治方式，相對忽視了法治方式。
（五）問責制度缺失
長期以來，我國各級政府把自己視作管理者，把民眾視為被管理者，這種理念必然造成問責制度的缺失。我國政府官員經過授權擁有公共權力，必須接受監督并負有責任。但是實際過程中過于強調官員個人的主觀動機而不論其工作成效，缺乏一種權力與責任對等的意識。有時即便是對責任官員做出了處理，也通常是久拖不決，甚至到最后不了了之。
四、強化公共危機預警機制中的政府責任
預警機制中政府責任缺失的后果是十分嚴重的，一方面導致危機的擴大，增加危機處理成本，另一方面破壞了政府形象，降低了政府的公信力。因此，強化公共危機預警機制中的政府責任勢在必行。
（一）建立敏感的信息系統
1．加強危機管理軟件系統建設。應當利用IT和網絡技術，建立和完善全國性的信息網絡，覆蓋各級各類政府部門、基層自治組織、科研機構、事業單位、非營利團體、民間機構和其他社會組織等，從而在此基礎上建立一個有效的政府信息管理系統，形成自己專用的、暢通的、可靠的信息采集、加工系統。政府危機管理信息系統從靜態上講，包括三個方面的信息庫：涉及各種社會現狀與發展情況的信息庫；危機防治與救治的資源信息庫；危機管理中的技術數據信息庫。從動態上講，政府危機管理信息系統除上幾個方面的信息庫所涉及到的信息收集能力外，還包括高效的信息處理能力。
2．整合外部力量。一方面公共危機預警機制的功能發揮必須有廣大民眾的積極配合，因此必須加強民眾的危機意識和科學精神。從科學決策的角度看，政府應該對危機涉及的各個方面集思廣益，充分發揮智囊機構的作用。他們帶來的是新的視角，新的邏輯，新的對策，他們常常能夠使決策出現柳暗花明的氣象。另一方面在危機管理上，我們要積極爭取國際性的組織和地區性的組織在資金、人員、技術、教育和培訓、以及道義上的支持，同時加強與國際組織在信息方面的溝通。通過全球合作，一方面可以獲得更多的諒解，維護國家的國際形象，一方面可以提高危機管理的效率。
（二）強化危機預警的組織保證
1．建立分權式的組織結構。面對越來越多的決策，分權式組織結構可以讓“下面”或“外面”做出更多的決定，減輕政府做決定的負擔，有利于信息的收集與傳遞，提高危機預警的效率。一方面，可以充分利用政府自身自上而下的行政組織系統，在各省、市、縣、鄉鎮（街道辦事處）都設置專職專業人員負責各種與危機有關的信息的收集、加工、分析和傳播；另一方面，要充分利用社會的力量，吸收各類社會組織尤其是基層自治組織（包括居民委員會、村民委員會和社管會）的參與。通過這兩方面的結合，形成一個上下聯動、內外協調的危機應對組織網絡。
2．設立常規性危機管理機構。在中央一級政府這個層面上，應盡快建立起具有會商決策和綜合協調的常設性危機管理機構，并明確各部門的職能和任務，組織有危機處理經驗的專家和政府官員對各類危機開展分析總結工作，在國家安全的高度上制定長期的反危機戰略和應急計劃，并協調各地區、各部門以及各級政府之間的工作，加強他們協同運轉能力。在地方各級政府層面上，地方政府應在上級政府的指導下，設立相應的對口管理部門，并根據本地區不同的實際情況，因地制宜地設置具體的職能部門及組織形式，加強各部門間協調運作和快速反應的能力。
（三）加強制度建設
1．加強緊急狀態立法。我們可以借助國外的危機管理經驗和相關的法律制度，結合國內處理各類危機的經驗，制定出一部統一的適合我國國情的《緊急狀態法》。對危機管理機構的設置及其權力義務、管理機構各職能部門的權力義務、組織運行程序、政府緊急權授予的規定、社會各階層和公眾的責任和義務、緊急管制措施規定、政府社會動員和征調規定、公民權利保障規定、政府信息通報規定、危機處理績效考核、獎勵機制及責任追究等問題作出明確的法律界定。
2．建立行政問責制度。所謂行政問責，是指司法機關、行政機關、社會公眾等對公共行政行為進行質疑。權責對等是“行政問責”制的一個基本原則。它認為官員在接受權力的同時，也就接過了責任。不肯或未能承擔起應有責任，則其便沒有資格或不必再持有權力。它更加強調的是工作效果。實現行政責任的途徑主要有：司法機關追究行政機關及公務員的法律責任；各級黨委行使人事任免權，追究行政首長的領導責任，行政機關對公務員的責任追究；行政相對方的追究。其中行政相對方的追究是構建我國公共危機責任機制中最重要最有力的一環。
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