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公共危機管理是政府責任之一，政府在公共危機管理中具有重要職能。就當前實際情況而言，政府責任倫理在公共危機管理中表現并不突出，導致社會各界對政府公共危機管理能力形成了質疑。由此，本文對公共危機管理中政府責任倫理的基本內容作了簡單分析，然后從加強政府責任能力、培養倫理責任意識和完善倫理責任制度三個方面對公共危機管理中政府責任倫理的實現途徑作了論述，希望可以給相關工作起到一定參考作用。
關鍵詞:
公共危機管理;政府責任倫理;基本內容;實現途徑
公共危機對人民、社會和國家造成的影響是難以預估的，一旦發生公共危機，不僅會造成人民群眾出現生命財產損失，更可能導致地區混亂、社會動蕩，給經濟發展形成桎梏。面對公共危機，政府必須發揮自身職能，做好各項管理工作，盡可能將公共危機消滅在萌芽狀態、控制在最小范圍，確保人民生命財產安全和社會穩定。
一、公共危機管理中政府責任倫理的內容
(一)預警責任
所謂預警責任，主要是指在發生公共危機之前，政府部門所承擔的道德權利義務和預防工作。對于公共危機管理而言，危機預警是第一道防線，其實阻止危機發生或是降低危機影響的根本。對于政府部門而言，危機預警是其一項重要職能，在日常管理工作中應當全面落實，對可能出現的各種公共危機事件進行事先預估，提前設計應急預案，并選擇最佳方案作為主要應急方案，同時設計備用應急方案。預警責任主要表現在三個方面，一是需要對公共危機相關理論加強研究，明確公共危機的誘發原因、危機特點、演變形式、預警機制和應急處理等多個方面的內容。二是需要構建預警組織，成立專門的危機管理部門，專項開展危機預警工作。三是應該完善法律體系，對公共危機中政府職權作出詳細規定，為危機事件和緊急狀態的應對提供法律保障。
(二)問責責任
對于公共危機管理而言，問責只是一種手段，其主要目的是強化責任。政府部門在公共危機管理中實行問責制，能夠對領導干部的行為加強監督和控制，使其能夠按照法律法規履行崗位職責。問責可以確保道德義務和道德權利維持在一個相對平等的地位，不會出現責權差異過大的情況。在發生公共危機事件之后，只有通過問責，才能夠端正政府形象，維持社會穩定，保持社會道德水平，確保社會發展和公共危機管理的目的相符。
(三)救助責任
救助責任是在出現公共危機之后，政府部門應該承擔其救助倫理責任，對公眾生命、財產進行救助和保護。在救助過程中，政府所表現出的道德水平對救助效果具有十分明顯的影響。這是因為出現公共危機之后，人類道德主體的利益關系會出現劇烈變化，此時政府具有極大的引導作用，人民群眾的行為都會受到政府救助行為的影響。救助責任一般包括三個方面，一是拯救生命。在出現公共危機時，人民群眾生命會受到嚴重威脅，不論地震還是恐襲，政府都應該第一時間拯救遭受危機的人類生命。二是最小化損失，公共危機造成的損失可大可小，政府救助及時，就可以拯救更多的生命和財產，救助不及時或是救助不力，就可能導致大量生命和財產損失。因此，政府救助必須遵從損失最小化的基本原則。最后是生態責任倫理，即人與自然協調統一，所有生命不分貴賤，政府救助行為需要保持生態協調。
二、我國公共危機管理中政府責任倫理的實現
(一)加強政府責任能力
加強政府的責任能力，是實現公共危機管理中政府責任倫理的重要手段，其可以分為三個方面。首先，提升政府總攬全局的能力。危機管理是一項龐雜而系統的工作，其涉及到諸多方面，給政府的全局意識提出了要求。因此，政府部門必須對自身總覽全局的能力進行提升，協調組織內部關系，實現政令暢通;加強和群眾的聯系，通過人民群眾構建危機預警體系;協調政府與第三方組織，加強合作深化危機管理。其次，提升政府倫理責任導向能力，在出現公共危機事件時，給予人民群眾正確的導向，規范其各種行為。不僅如此，還需堅持科學的價值導向，在危機管理中體現出責任倫理目標和責任倫理原則。最后，提升政府責任倫理凝聚力，以自身堅持和倡導的價值觀念為核心，將各職能部門、第三方組織、人民群眾等團結起來，共同參與到公共危機管理當中。不僅如此，政府部門可以通過自身責任倫理行為，對群眾形成影響和感召，從而提升道德水平，加強應對公共危機的能力。
(二)培養倫理責任意識
培養政府的危機管理倫理責任意識，可以實現責任倫理在公共危機管理中的滲透。首先，政府應該對道德責任形成正確的認識。道德責任和法律界定的責任存在一定區別，其可能和法律存在違背，但是卻符合人民群眾的心理需求。因此，政府部門應該對道德責任加強認識，正確理解公共危機管理中的問責與救助。其次，需要培養正確的道德責任情感。從某種程度上說，政府部門與人民群眾之間存在隔閡，在危機事件中道德責任的出發點并不一樣。因此，政府部門應該對道德責任情感加強培養，從人民群眾的角度加強問題的考量。最后，政府需要形成正確的道德責任意志，并且在公共危機管理中要表現出道德意志，如此才能對人民群眾形成感染。若是道德責任意志缺失，就會導致公共危機管理成效低下，人民群眾遭受重大損失，導致其對政府危機管理能力出現質疑。
(三)完善政府倫理責任制度
制度是保證政府公共危機管理順利開展的必要前提，因此，需要對政府倫理責任制度進行完善。一是應該對政府管理理念進行更新，加快責任政府的建設。只有政府在公共危機管理理念上實現了更新，才能推動相關工作更新發展，如此才能夠對政府責任制度的建立起到保障。二是需要引入問責制度，健全追究責任的機制，確保在出現公共危機管理的時候，能夠快速追查危機的引發原因，明確各方責任，給人群民眾正確的引導。三是應該對監督機制進行完善，構建公共危機責任管理監督體系，將各項工作納入其中，確保各項工作均能接受全面監督，將公共危機管理的各項工作落實到位。
結束語
政府責任倫理在公共危機管理中必須要予以體現，其在內容上涉及到預警責任、問責責任和救助責任。對于這三個方面的工作，應該對政府責任能力進行提升、強化責任倫理意識和健全倫理責任制度，如此就可以有效提升政府公共危機管理能力，實現政府責任倫理。
作者：陳瑞清 單位:華僑大學政治與公共管理學院
參考文獻:
【關鍵詞】公共危機管理 應對機制 困境 信息溝通機制 預警機制
有效地應對公共危機是現代政府體現其執政能力和綜合實力的重大表現，探索一條符合我國國情的公共危機治理之路，對于提升我國政府的危機治理能力和政府形象具有重要現實意義。
一、公共危機管理中政府面臨的困境
（一）公共危機信息溝通機制不健全
公共危機事件演化的過程是危機信息傳播與擴散的過程。對信息的知曉程度是政府能否有效應對危機的前提。在目前的信息傳播機制中存在著三方利益群體：政府、民眾、媒體。當公共危機發生時，三者之間的相互博弈往往使得公共危機并不能得到很好的解決，公共危機信息溝通機制是我們亟待去完善的一部分。
（二）公共危機預警體制建設落后
我國公共危機預警機制出現的問題主要表現在以下幾個方面：第一，我國缺少統一的公共危機綜合治理部門對各個危機部門進行領導與整合；第二，各級地方政府缺乏操作演練，因此地方應急預案的科學性和可操作性有待驗證；第三，我國公共危機預警體制缺乏合作交流。從宏觀層面上來講，公共危機是各個部門、各級政府和各個國家都應該關注的事件。
（三）公共危機管理法律法規體系不健全
公共危機是復雜的，當某種公共危機發生的同時，其有可能伴隨著其他公共危機的發生，公共危機發生的領域有可能涉及多個方面。因此，從整個法律體系的層面來看，我國公共危機法律體系缺乏統一的《緊急狀態法》。其次，在除了戰爭災難以外，我國的憲法中并沒有涉及公共危機部分，對公共危機責任界定和懲治規定也未曾涉及，公共危機的治理缺乏法律的直接保障。
（四）缺乏對公共危機意識的宣傳和教育
與西方發達國家成熟的國民公共危機教育體系相比，我國相關的公共危機教育還剛剛起步，在一些偏遠地區由于各種硬件設施和軟件條件的缺乏，公共危機教育甚至還是空白，公共危機教育并沒有納入到我國的日常教育之中，高校也并未設置相應的公共危機管理專業，國民公共危機意識較弱，缺乏識別公共危機和防范公共危機等基本技能。
二、政府公共危機管理應對機制
（一）建立公共危機管理信息溝通機制
首先，在危機發生之前，建立高效的公共危機監測分析系統是非常重要的。各級政府部門可以通過組織專業人員和采用專業設備對潛在的公共危機進行監控、分析和評估，對危機可能發生的時刻進行實時預測，以便提前實施有效的輿情引導策略。其次，當公共危機發生時，政府應該在知曉危機發生后的第一時間運用恰當的語言將信息公布出去，掌握危機傳播的話語權，占據輿論的有利陣地，從而避免謠言的肆行，增加公眾對政府的信任和支持，從而有效地利用各種社會資源去化解公共危機。最后，當存在不良媒體為了追求自身利益對公共危機進行歪曲與虛假報道時，政府應該充分利用自己的權威性對虛假信息進行糾正并附上相應的證據，并運用法律手段對虛假報道進行嚴厲懲治，從而將謠言扼殺在搖籃中。
（二）完善公共危機管理預警機制
“知己知彼，方能百戰不殆”，任何的預警機制都是建立在對風險源的分析基礎上的，對于任何區域，政府首先應該根據歷史資料的現實情況對有可能出現的風險源建立風險檔案。其次，許多公共危機如自然災害、公共衛生事件等的發展都存在著一個過程，相關部門應該根據公共危機的進展情況及時向公眾通知和警示。此外，在公共危機的預警體制建設過程中，國際合作和區域合作是不可或缺的，公共危機沒有國界，公共危機的管理需要全球合作。因此，國家與國家之間、政府與政府之間、部門與部門之間可以通過交流探討、案例分析、專家匯報等措施加強交流與合作。最后，各級政府部門可以通過操作演練的方式對自己的應急預案進行不斷的完善，從而對應急預案的可行性和科學性進行驗證。
（三）健全公共危機管理法律體系
許多國家在公共危機管理法律方面都建立了統一的《緊急狀態法》，如美國的《國家緊急狀態法》、英國的《緊急狀態權利法》與《緊急狀態權利防御法》等。統一的《緊急狀態法》有利于充分調動各級人力、物力以更好地應對公共危機。因此，我國首先應該建立起一部適合我國基本國情的《緊急狀態法》。其次，在我國目前的憲法中并沒有與“自然災害、經濟危機、安全生產事故、衛生事件”等公共危機相關的措施條例，為了規范各級政府在面對公共危機時的行為，我國應該將緊急狀態下地方政府的權利寫進憲法。這樣一方面能夠為政府在面對公共危機時采取緊急措施提供法律依據，另一方面對政府在危機管理時的權責進行了規定，有利于維護公民的合法權益。
（四）樹立全民公共危機意識
公共危機意識的樹立，政府首先要從思想上改變其盲目追求政績的理念，相關政府機構和科研機構應該加強對危機管理的研究，時刻要保持對公共危機的警惕性，做到居安思危與未雨綢繆。其次，要根據實際情況充分利用多媒體等媒介加強對公共危機的宣傳和教育，在經濟貧困的偏遠地區可以利用廣播、收音機等傳統媒介進行宣傳，在經濟發達的地區可以充分地利用網絡媒體、宣傳手冊、報紙等媒介對公共危機進行宣傳，從而讓民眾對公共危機有基本的認識與了解。最后，樹立全民公共危機意識最重要的是將危機教育納入日常教育之中，從而建立起一套完整的危機管理教育體系。只有樹立了全民公共危機意識，才能夠在面對公共危機時真正地做到防患于未然。
【參考文獻】
【關鍵詞】危機管理；政府公信力；管理機制
一、政府公信力的涵義與現狀
政府公信力即政府依據自身信用所獲得的社會公眾的信任度，是政府機構及其工作人員通過展示政府的目的和通過實際作為贏得公民的普遍性信任而擁有的一種權威性資源。近年來， 由于公共危機事件的頻發， 政府公信力受到了前所未有的挑戰， 正確處理公共危機事件能影響到政府公信力的提升。目前，我國對公共危機事件的處理并不理想，這損害了政府的信譽度和美譽度，減低了政府的公信力。
二、公共危機管理與政府公信力關聯性分析
公共危機管理與政府公信力之間是相互影響相互制約的關系。政府公信力的高低影響公共危機管理的效能。公共危機管理實施的績效也影響政府公信力的高低。在公共危機爆發后，政府通過整合自身優勢資源，號召和影響公眾，使政府和公眾共同應對公共危機。政府部門可以采用先進的、科學的危機管理理念，運用合理的危機管理機制來維護公眾利益。
三、公共危機管理下政府公信力出現的問題
（一） 危機管理理念的缺失
危機管理理念要求管理者以長遠的、戰略的眼光出發，考慮好各種可能出現的困境，以防危機爆發出來束手無策。危機管理理念的落后，對危機認識不足，會導致對公共危機事件處理不當，從而影響政府公信力。
（二）危機管理機制不完善
一個穩定而安全的管理機制的建立是維系和提升政府公信力的重要途徑。目前，我國危機管理機制不健全表現在危機預警機制不健全、危機管理決策機制建設不完善、信息公開機制建設不健全、社會參與程度不廣泛、公眾監督機制不健全。在危機管理狀態下，這嚴重阻礙了政府公信力建設。
四、提升政府公信力的方法研究
由于公共危機事件頻發，我國的政府部門應當改變傳統的危機管理理念，完善政府危機管理機制建設，從而有效的預防危機、處理危機，最終提升政府的公信力。
（一）以人為本，深化政府服務理念
政府的行為必須以人民至上的理念為先導， 要為人民謀利益、為人民服務。在危機管理狀態下，政府各部門應當明確自己的基本職責，轉變公共危機管理的傳統理念，切實做到以人為本，真心實意的聽取民眾的意見。在危機管理狀態下，鼓勵公眾積極參與到處理危機的過程中來，通過和公眾合作的方式來降低危機所帶來的損失。
（二）健全政府危機管理機制
1、完善政府危機預警制度建設。在危機爆發前政府部門應加強預警和預防。首先，要建立完備、有效的預警系統，主要包括信息收集和處理系統 、咨詢系統、決策系統。其次，要完善危機指揮系統和應急機制。再次，政府可以加強對公眾進行反危機宣傳和訓練。
2、完善危機管理決策機制建設。由于公共危機管理的特點，建立危機管理決策機制能提高政府危機管理的效能。一個良好的危機管理決策機制包括了危機信息處理機制和決策支持機制。在危機管理決策中，通過運用危機信息處理模型、危機信息知識儲備倉庫、信息技術平臺、決策模擬運行系統來改變政府危機管理中存在的不足。在危機管理狀態下，要正確的處理危機，這就要求政府必須及時準確的做出決策，快速的采取措施。只有完善危機管理決策機制建設，才能有效遏制危機的快速蔓延并及時處理危機。
3、完善信息公開機制建設。在公共危機狀態下，透明的政府信息有助于提高政府的公信力，政府應當及時公布公共信息，從而減少公眾在危機中及時獲得信息的成本。在信息發達的現代，政府應當充分利用電子政務、微博政務并積極的開展和公眾的信息溝通，使信息公開機制更加的規范和合法，使政府在危機管理狀態下制定出合理的政策。信息公開機制的建設有助于增強政府管理的透明度，同時能確保信息收集的及時性、準確性與全面性，也有利于形成政府和公民對公共應對危機的合作管理格局。
4、完善社會參與機制建設。在公共危機狀態下，公眾的積極參與是至關重要的。在危機過程中，公眾會產生抵觸情緒，讓公眾參與到危機管理中有利于危機的合理的應對和處置。危機管理的完善需要政府部門提高危機管理中系統化的管理模式，需要公眾團體、企業、媒體等的廣泛參與。在危機管理狀態下完善社會參與機制，政府必須以公共導向為前提、以主導實施公眾介入為手段，致力于多方協作、共同參與的治理機制。
5、完善公眾監督機制建設。政府應當鼓勵公眾積極參與到危機管理監督過程中來，提高公眾預防危機的意識和增加應對危機的能力。完善公眾監督教育機制，保證公眾監督渠道的暢通，使公眾的監督信息得到及時的溝通。公眾監督機制的完善應當改變傳統危機管理的理念，健全危機管理應急系統，通過整合政府優勢資源，從而擴大公眾參與的力度和范圍，最終遏制和消除危機。
總之， 公共危機管理狀態下政府公信力， 要以人為本的服務型政府理念為導向，逐步完善公共危機管理機制建設，最終實現政府公信力的全方位提升。
參考文獻
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關鍵詞：旅游；公共衛生；危機管理
旅游業的基本性質決定了它的觸角極大地延伸到其他各個行業，外界瞬息的變故都會牽動其敏感的神經。隨著國際旅游大規模發展，到1996年旅游人數達到6億人次，其中20％～50％的人攜帶或面臨某種疾病。世界衛生組織指出，“由于人口增長、大規模旅行和人類與自然的更多接觸使許多疾病產生或重新出現?！?2003年的SARS危機就讓我國旅游業經歷了一次巨大的考驗，我國多年來塑造的安全旅游目的地形象在國際市場上受到打擊，而我國也第一次真正意識到了公共衛生危機對旅游業的影響，逐步開始了對相關問題的探討。如何面對各種難以預料的公共衛生危機，如何對其進行預防、控制、管理，將其造成的危害降到最低，才是我們亟待研究和解決的問題。
旅游業公共衛生危機是指由于各種對人類健康帶來巨大危害的突發性傳染性疾病的蔓延，而對全球性或區域性的旅游業造成損害和影響的旅游危機。其特征為，（1）危害性。旅游帶來的大規模人員流動，使疫情容易在較大范圍內爆發。（2）突發性。人們對它難以事先預知，危機發生后留給人們解決問題的時間和空間有限。（3）不可控性。危機大多并非由旅游業自身造成，并對旅游業的各相關行業都產生不同程度的影響，旅游業本身對其難以控制。（4）周期性。危機的爆發會有一個周期性的發展過程，并呈現出一定的時間循環。
公共衛生危機事件一旦發生，對旅游者而言，客觀條件的改變會導致其旅游行為模式的改變，并對其精神產生影響，使其對危機爆發地區的旅游吸引力、游覽環境和居住環境等失去信心。對旅游企業而言，危機會使大量旅游活動停止，導致旅游企業的設施和供給能力大量閑置，加之旅游產品和旅游設施的特性，會使得旅游企業相對其他行業企業而言，面臨更大的經營風險。對旅游目的地而言，旅游者往往不會親自認識和體驗危機事件，而是通過接受外界的以負面報道居多的信息來對危機事件加以了解，對旅游目的地形成形象不佳認知，對旅游目的地今后的發展帶來極大的阻礙。
盡管公共衛生危機對旅游業的危害確實存在，但面對朝氣蓬勃的旅游業，各地的重點主要還是在于如何獲得更多的旅游者和旅游收入上，很少將這一問題提到議事日程，總體來說整個公共衛生體系還很薄弱，旅游業公共衛生危機的風險仍然存在。加強旅游業公共衛生管理，建立一套有效的管理機制是我們現在刻不容緩的問題。
對旅游業而言，公共衛生危機管理不僅僅是防止和規避危機，或者危機爆發后的進行被動的補救措施；它還包括了面對突發性公共衛生危機事件時及時做出反應，針對危機爆發的不同階段，采取相應措施，使整個旅游市場從公共衛生危機中盡快復原和振興。
1.醞釀潛伏階段——做好準備，弱化危機。這一階段，雖然危機尚未爆發，但如不及時采取措施，業已存在的危機源經過醞釀后就會漸漸形成具有破壞力的危機。緩解公共衛生危機可能產生的影響，有針對性地制定危機應急預案，建立旅游者信心，是這一階段的危機管理重點。
2.爆發階段——積極應對，及時救援。這一階段，公共衛生危機事態急速發展和升級，負面影響形成，社會和個體開始承受危機所帶來的損失。這個階段的持續時間雖短，但對整個旅游業的沖擊最大，引起的關注和恐慌最強。針對所爆發的公共衛生危機做出準確、迅速的反應，對危機進行實時監測，追蹤、評估、預測其危害與發展方向，開展危機應急及救援措施，與媒體和公眾進行有效的溝通，將物質和精神損失最小化是這一階段的當務之急。
3.消退和解決階段——恢復與振興。這一階段，公共衛生安全問題已經得到了有效控制，危機給旅游業帶來的消極影響逐漸減小，直至完全消除。因此這一階段應注重開展產業振興，及時總結危機處理結果，進一步提升危機意識，把握住危機過后市場會進行調整的機遇，開展市場營銷活動，重建目的地聲譽；同時，還應對先前的應急預案的效果進行衡量，定期回顧并及時修正、更新應急預案，切實建立起有效的公共衛生危機的防范機制。
旅游業是一個具有高風險性和敏感性的行業，伴隨著全球化、工業化和現代生物技術等的發展，人口的大規模移動，使得公共衛生危機產生的風險進一步加大。特別是2003年SARS的肆虐給旅游業這個新興行業提出了嚴峻的考驗，也正因為如此，旅游業的公共衛生危機管理才被人們逐漸重視，而今年的甲型H1N1流感又再一次使人們意識到公共衛生危機的危害性。因此，正確認識公共衛生危機，有針對性的做好應對危機的各項措施，是我們有效開展旅游業的公共衛生危機管理，實現旅游業的可持續性發展的重要保證。
參考文獻
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公共危機是對一個社會系統的基本價值和行為準則構架產生嚴重威脅,并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須做出關鍵決策的情境。我國正處于社會急劇轉型和城市化加速發展時期,公共危機呈現高發態勢,給社會造成了巨大的危害和損失。在高校中發生的公共危機不僅具有突發性和難以預測性,而且往往同時涉及多人,甚至波及整個學習、工作或生活的群體。一般具有公共危險性,嚴重影響高校的正常秩序,其造成的危害非常嚴重。迫切需要找到更合理、更有效的應對方法,來提高高校公共危機管理的效能。對大學生開展公共危機教育,建立應急管理體系,運用科學的理論、方法和工具,提高公共危機,在受到教育界關注的同時,也成為學術界研究的重要科學問題。
發生公共危機后大學生可能出現的問題
高校突發公共危機事件,大學生由于親身的經歷或各種信息干擾后,會出現情緒上的波動,可能表現出一些異常心理和行為。
在心理上,可能出現恐慌心理、焦慮心理、抑郁心理,以及其他一些心理問題?？只判睦碇饕憩F為面臨危險發生時,企圖擺脫或逃避某種情境而又苦于無能為力的情感體驗。焦慮心理主要表現為內心緊張不安、預感到似乎將要發生某種不利情況而又難于應付的不愉快情緒,出現回避、煩躁等,呈高度警覺狀態。抑郁心理常在突發事件后出現,突發事件通過應激機制增加了抑郁發生的危險,應激的強度不僅取決于突發事件的性質,更取決于人格特征、認知評價和應對方式。其他心理問題,如睡眠障礙、憤怒、悲痛的情緒反應、情緒問題伴隨的軀體癥狀和體征等。
而在行為上,則可能表現為逃避、束手無策、社交退縮等。還有部分學生可能出現過激行為等。
開展大學生公共危機管理的建議
加強大學生的教育與管理是公共衛生危機狀態下學生能力培養的重要環節。有必要加強教育,使大學生增強危機意識,掌握應對常識,具備自救或救援技能,增強心理承受能力,樹立法律制度觀念,進而提升整個社會的危機管理效力。
1 開展公共危機教育
危機的爆發具有不確定性。教育主管部門、各高校以及高校內部各部門應注重大學生公共危機教育問題。
一方面可以通過邀請專家進行專題講座、開展主題班會等形式進行教育,使大學生明白居安思危的道理。當危機來臨時,大學生應做到臨危不亂,正確對待,積極應對,并做好應對災難和危機的心理準備,樹立危機意識,以危機感觸動緊迫感、責任感。
另一方面教育主管部門和學校還可以開設一些公共危機相關的網站、論壇,和評述危機事件,傳播相關知識;校園里的餐廳、宿舍樓的電視設備,教室里的張貼版面等也可以利用起來,宣傳應對危機的知識;有條件的學校還可以通過校電視臺或廣播臺制作播放相關的節目。
2 開展公共危機相關知識與技能培訓
大學不僅要傳授各種危機相關知識、危機應對常識、危機管理典型案例,而且還要對大學生加強危機應對的心理教育和法制宣傳。危機相關知識可以通過開設相關課程、組織專題講座、制作宣傳欄等形式來普及和宣傳。危機應對技能可以利用軍訓開展緊急疏散演習、消防演習、野外生存訓練、急救護理常識等科目。
校園保衛部門一般會定期開展防火、防盜宣傳,主要是圖片展示的形式。學?？稍诖嘶A上開展一些有獎問答、知識競賽等互動項目,增強宣傳效果,進而提高全校學生的危機意識。還可以利用校內外的社團組織,吸引對危機救助和管理有興趣的同學參加,開展一些急救常識和技能的培訓。
1.1概念
突發公共安全事件指的是在社會運行過程中，由于自然災害、社會運行失靈等因素引發的，可能危及公眾安全和正常秩序的突發性危機事件。
1.2主要特性
1.2.1隱蔽性、突發性、無序性和緊迫性
突發公共安全事件往往是人們事前沒有意識到，不易被察覺，具有很深的隱蔽性，在特定的時間、地點和臨界狀態下卻突然發生。面對突發危機人們很難把握和預測，難以全面掌握相關信息，了解危機的態勢和發展動向，導致危機應對的無序性和危機管理者須在有限時間內及時做出決策的緊迫性。
1.2.2群體性
突發公共安全事件，也是群體性突發事件。在人口眾多，人群密度高度集中的地方突發性公共安全事件發生的可能性更大。而危機一旦產生很容易導致場面失去控制，發生擁擠、混亂，甚至引發踩踏事件。
1.2.3破壞性
突發公共安全事件發生后，會導致較為嚴重的后果，將破壞社會秩序和公共價值?？赡軙ι鐣姷纳】岛拓敭a安全造成毀滅性的傷害，給社會公眾的心理帶來負面影響，還會危及政府的公信力和權威。
2上海外灘踩踏事件的原因分析
造成上海外灘群體性踩踏事件的原因是復雜的，多方面的。不僅有行為過失，管理失誤等人為因素，還有場地基礎設施問題的客觀因素，也有人為和環境等各方面交錯的因素。只有找出引發事件的原因，對其分析評估，才能得出在群體性踩踏等突發公共安全事件中政府危機管理存在的問題，找到相應的解決措施，避免今后類似事件的發生。
(1)人流量在短時間內迅速攀升，人群密度超過安全臨界值是引發此次踩踏事件的導火索。南開大學城市公共安全中心劉茂等在《人群擁擠踩踏事故的風險分析及預防控制》中引用國外學者Still的論述，對于靜止的人群，安全的臨界密度為4.7人/m2，而對于運動的人群，安全的臨界密度為4人/m2。中國礦業大學資源與安全工程學院佟瑞鵬指出，當人口密度超過5人/m2時可將其視為連續介質，此時人群中產生的任何擾動，都將以波的形式在人群中傳播，當波演變為激波時，就很容易引發擁擠性踩踏［2］。數據顯示，事發當日20時至21時，外灘風景區的人員流量約12萬人，21時至22時約16萬人，22時至23時約24萬人，23時至踩踏事件發生時約31萬人。在此期間，人流量一直處于進多出少、持續上升的趨勢。事發前外灘人流量短時間劇增，造成人口密度突破了安全密度臨界值，此時個體不再受主觀意愿支配走動而是“隨波逐流”。同時群體中的異向人群引起的相互沖突、阻塞以及群體中個體的差異(老人、兒童、婦女等群體)引起了不同的行進速度，在此種情況下，當有人摔倒或者彎腰撿東西時都會造成踩踏事件的發生。
(2)場地、通道等設施不合理是產生此次踩踏事件的外在客觀原因。外灘風景區相對狹小，還有臺階、狹窄通道等使人容易跌倒的相對復雜環境。事發現場的廣場東南角通往黃浦江的觀景平臺是上下人行通道階梯處，人流量巨大使得群體的速度降低，又因異向人群產生的相向沖力，使得某個個體速度降低或摔倒，由此引發“多米諾骨牌”效應。
(3)主辦方活動籌措不嚴密，責任落實不到位是此次踩踏事件的主要原因。1)活動主辦方對活動整體把握失當，活動安排不夠嚴密，沒有做到統籌兼顧，風險和責任意識不足。2)活動主辦方對活動變更風險未做評估，對于新年倒計時活動變更信息宣傳嚴重不到位，致使大量游客都集中在了活動變更前的場地。3)活動主辦方黃浦區旅游局與相關政府職能部門聯系不夠緊密，致使信息流通渠道不暢通，人員設備配置嚴重不足。
(4)公眾危機意識淡薄、綜合素質亟待提高是發生此次踩踏事件的重要原因。1)公眾缺乏危機意識和公民意識。在國內，公眾缺乏危機意識和應有的公民意識。通常人們不能正確估計和判斷隱藏在大型群體性活動中的風險，很多人喜歡盲目跟風，好湊熱鬧。為了活躍現場氣氛和引人注目，有些人甚至起哄和喧嘩，卻不能預先識別出隱藏在擁擠人群中的風險。2)公眾的綜合素質還有待提高。公眾的安全知識和應對危機時自救能力等綜合素質有待提高。因缺乏安全知識，危機來臨時人們往往不知所措，容易產生情緒上的波動和恐慌，這樣反而加大了群體性突發事件發生的概率。同時，人們的自我保護意識和自救能力薄弱，在面臨危機時不知道如何自救、他救和互救。
(5)政府應急管理中存在的缺位和不足是導致此次群體性踩踏事件的根本原因。在大型集群活動中，政府管理在避免群體性突發事件的產生時起著至關重要的作用。若管理者有良好的風險意識，盡早識別出潛藏其中的風險，預測評估，采取必要的交通管制，制訂相應的應急方案，就能大大降低群體性踩踏等風險發生的概率。1)政府管理者缺乏風險意識，危機管理經驗不足，未制定出科學有效的應急預案。政府部門危機意識和責任意識薄弱，對此次活動人流量未做充足的風險預測評估，未制訂出科學有效的應急預案，預防工作準備不足。任何活動伴隨的風險都是客觀存在的，它具有普遍性、隱藏性、可變性、多樣性等特點，而人們受自身知識水平、管理經驗的局限對外在事物的認識是有限的。當面臨復雜不確定的環境時，若管理者未能高度重視，識別出潛藏在其中的風險，那么隨著外界環境的變化，在特定的狀態下就會觸發危機的產生。2)尚未建立健全統籌有效的公共危機預警系統。危機預警是公共危機管理的首要階段。建立有效的危機預警系統就可以根據一些敏感性指標的異常變化及時預測其發展征兆，幫助政府等管理組織及時作出反應，必要時向公眾發出警示，發揮其導向功能，由此降低突發事件的風險。3)缺乏有效的危機管理協調溝通機制。在我國各地政府都設有應急領導小組，但其相關職能被分攤在政府各大部門中。也就是說，當突發公共安全事件來臨時還需要去調動相關人員。因此，如何做好各個部門之間的協調溝通、調動與配合，在突發緊急的情況下尤為重要。
3突發公共安全事件中政府危機管理改進措施
由于突發公共安全事件的特性，任何時候、任何活動都不能把風險排除在外。因此，在群體性突發事件中，政府危機管理極其重要。下文通過分析政府的管理職能，提出突發公共安全事件中政府危機管理的監測預防、協調控制和善后處理的“三點一線”的管理模式。
3.1制定政府危機管理的監測預防措施
政府危機管理的目的就是將突發事件發生的概率降到最低，避免其發生。因此，在危機管理中做好檢測預防等工作是避免突發事件發生的重要前提。一方面，政府需要制訂完善的應急處置預案，加強各職能部門的協調聯動應急機制;另一方面，要通過宣傳教育等方式提高公眾的自我保護意識和能力。
3.1.1成立專門的應急管理中心
通過成立專門的應急管理中心，引進和培養危機管理人才，建立科學規范的危機管理體系。各省市應成立應急管理中心，重視危機管理人才的培養，借鑒公共危機管理比較成熟國家的管理經驗，創建科學的管理體系。如美國成立的聯邦緊急事務管理署(FEMA)，加拿大成立的關鍵基礎設施保護與應急準備辦公室，都是專門負責其國內緊急事件與安全的機構。
(1)建立突發公共安全事件中的政府危機管理預警機制，形成完整的綜合信息系統。創建集信息搜集、加工、決策、警報、咨詢等子系統為一體的公共危機預警系統監測危機現象。通過分析評估搜集到的數據資料信息，預測和判斷危機的發展態勢，由應急管理中心向政府部門和公眾發出準確的警示信號。引進科技人才，通過互聯網技術建立電子監測預警系統并與通信公司、新聞媒體合作，將發出的預警信號以短信、廣播或新聞報道的方式傳達給受眾，以便決策者和活動參與者及時了解潛在危機的發展趨勢，并采取相應的防御措施。
(2)建立突發公共安全事件中政府危機管理的預防機制，制訂科學和操作性強的應急處置預案?？刹捎梦蔚哪Ｊ?，由活動主辦方依照活動場地的大小、路況等基礎設施建設和預計能容納人數的多少，根據檢測的信息撰寫風險報告書，從人員編組配備、專用物資保障等諸多方面制訂活動應急處置預案，交至應急管理中心審核。在此過程中，要根據外部動態環境的變化及時對應急預案進行補充和調整，必要時提前演練。
(3)建立公開透明的突發公共安全事件中政府危機管理信息傳播渠道。完善新聞發言人制度，設立危機管理新聞發言人，向社會公眾及時傳播突發事件的發展態勢，滿足公眾對事件的知情權。同時也可借助新聞媒體的力量如實報道事情的起因、經過和現狀，并對危機管理涉及的相關內容進行報道和宣傳。
(4)建立各職能部門的協調聯動應急機制，促進各部門間的聯防聯控，加強各職能部門間應對危機的聯合防御控制能力，并以此來提高政府獲取信息、快速決策、協調指揮的組織能力及減災防災的綜合服務能力。將危機管理中涉及相關職能的部門整合到一起，由應急管理中心統籌管理。當突發公共安全事件發生后，應急管理中心緊急采取聯合應急控制措施，要求各聯動單位接到通知后立即進入應急狀態，根據應急中心危機管理小組指令，按照職責分工和應急聯動處置預案的要求，迅速指揮、調動本單位應急處置隊伍，相互協調、密切配合，全面、及時展開應急救援，準確高效地處置突發事件。
(5)突發公共安全事件中政府管理的具體預防管理措施。提前由應急管理中心的危機管理小組排查活動場地，排除一切隱患。必要時，在事故容易發生場地進行改造，重新設計線路。增加移動攝像頭、廣播、安全指示箭頭和照明工具等公共設備的配備和基礎設施的建設。根據預計人流量和檢測情況，配備足夠的警力、安保人員和醫療救助人員，在活動場地進行嚴密的布局和防護;采取嚴格的交通管制，嚴控人流量，并提前告知公眾?；顒赢斕靽栏裣拗扑郊臆囕v的通行，事先在活動場所用隔離帶劃分出區域隔離，將每條隔離帶都設置為單向道，并在兩條相鄰通行道之間設立緊急安全通道。如要舉辦大型活動，應以廣播、視頻、網絡新聞、通告等形式提前告誡參與者參加活動時盡量做好安全防范準備，減少不必要物品的攜帶，并在活動場地設置出入口，在入場時進行嚴格安檢。
3.1.2完善和建立相關法律體系，加快依法行政建設
雖然我國應對突發事件有《中華人民共和國突發事件應對法》作為標準，但是關于應急管理配套的法律法規還不健全。因此應進一步建立和完善突發公共安全事件中政府危機管理的相關配套法律法規及相應的問責機制，使危機管理的整個過程趨于科學化和法制化。對政府管理人員的權、責、利進行統一和劃分，完善追究公共安全事件責任的法律法規，明確管理者的職權和職責，規范其行為。
3.1.3加強對公眾的危機教育，培養公共危機管理人才
政府要高度重視公共危機管理，創建多角度、寬領域的危機教育體系，培養公眾的危機意識，提升公眾的公民意識和應對危機的各種能力，這是公眾面對風險時戰勝危機必不可少的要素，也是政府危機管理中的基礎性工作。
(1)重視公眾危機意識和公民意識的培養，把危機教育納入學校日常教育中，制定突發事件防范手冊，每個學期開設一定的課時，從小培養公眾的風險意識和面對危機時的良好素質并進行必要的演練。
(2)把突發公共安全事件中的政府危機管理納入國家公務員體制中，定期展開培訓、學習和研討，增強國家公職人員的風險意識和責任意識以及應對突發事件的管理能力。
(3)設置“公共安全周”和“公共危機日”，制定相應的宣傳標語，并在這期間召開針對危機管理的科學研討會，加大對其宣傳和報道的力度。目的是引起社會公眾和組織團體對潛伏在身邊危機的重視，增強其責任安全意識和提高應對風險的能力。
3.2突發公共安全事件中政府危機管理的控制處理
為了防止群體性活動中突發事件的出現，危機管理者通過一定的手段監測、觀察并采取必要的措施，不斷糾正各種偏差，使活動按照危機應對計劃進行，這就是突發公共安全事件危機管理中的控制。
3.2.1事發前期控制措施
(1)當預警系統監測到人流量達到一定界限時，及時停止通往活動場地的所有交通方式，正常保留并加派疏散人流量所需的交通工具。
(2)應急管理中心的危機管理小組與通信運營商合作發出預警信號提醒公眾注意安全防范，避免隨意走動和擁擠。
(3)繼續加大監測力度，必要時調配警力和安保人員，應急管理中心要提高警惕，隨時做好應急救助的準備。
3.2.2事發之后控制措施
(1)若群體性突發事件一旦發生，由警力和安保人員及時找準事件發生源，迅速采取隔離措施，避免其他人員往事件源頭擁動。
(2)將危機信號反饋給預警系統中心，由預警系統統一危險警告和安全注意事項，并安撫人員的情緒，防止危機的擴大和蔓延。
(3)加大安保和救助人員的配置力度，及時、合理有序地對滯留人員進行疏散轉移和對傷亡人員醫療救助。
(4)保持信息的暢通，保證大眾對群體性突發事件的知情權，防止謠言的出現，保持社會輿論導向的正確性。
3.3突發公共安全事件中政府危機管理的善后處理
在突發公共安全事件出現后，政府必須承擔起責任，對事件做好善后處理。明其事件緣由，追究事件職責，并做好后續保障性工作穩定人心，樹立負責任、有擔當的政府形象。
3.3.1突發公共安全事件的評估
事件發生后，首先要迅速成立一個相對獨立、負責、精干的事件調查小組。明確參與調查人員的職責和工作程序。對事件全程分析評估，形成備案，以防范同類事件的發生。
(1)調查事件發生的原因，明確誘導因子。以此區分事件責任，查處相關負責人，并為后續工作的改進提供依據。
(2)對事件后果和損失進行評估。以此確定受害人和危害程度，按照一定的標準給予物質和精神的補償，同時也依評估結果劃分相關人員的責任大小。
(3)總結經驗和教訓。在評估結果的基礎上深刻反思總結，提出工作改進方案，并制定相應的公共政策。
(4)追究事件相關責任人的責任。找出那些工作失職、管理不善的相關責任人，按照合法程序給予必要的處分，強化政府管理人員的責任意識和群眾意識。
3.3.2突發公共安全事件中的心理援助
事件發生過后，對受害者本人及家庭、活動參與人員和社會公眾心理產生了不可估量的傷害。為克服參與群體恐慌和恐懼的心理狀態，開設心理咨詢機構，安撫公眾心理情緒，幫助參與者和幸存者順利度過心理障礙期。
3.3.3突發公共安全事件后的恢復重建
(1)社會秩序的恢復和重建。事件過后在一定時間和領域范圍內對社會正常的生產和生活秩序會造成不良的影響，為保證后期社會正常的生產生活，需要政府及時出面控制，加以規范和引導。
(2)公共政策和相關法律制度的重建。法律制度不健全和公共政策失效等因素與引發突發公共安全事件也有關聯。因此，要重建公共政策，完善法律制度，制定危機管理中的相關法律法規，把危機管理納入法制化體系中。
(3)公眾的公民意識和危機意識重建。群體性踩踏事件折射出公眾還缺乏公民應有的責任意識、公德意識和危機意識。通過教育、宣傳等途徑加強公眾的公民意識和危機意識有利于社會良好有序的發展。
(4)政府信譽的重建。突發公共安全事件后，損害了政府的信譽和權威。因此政府要強化責任意識，保證信息公開透明，做好后續工作，加強對危機管理的研究和創新，重塑高效、權威、負責的政府形象，提高政府的公信力。
4結語
關鍵詞:危機管理;政府職能;多元主體
中圖分類號:C93 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2010)10-0190-02
收稿日期:2010-01-18
作者簡介:王崢嶸(1981-),男,甘肅酒泉人,講師,碩士研究生,從事行政發展研究。
作為公共管理的重要領域,有關政府應對公共危機管理能力問題的研究受到了日益廣泛的關注。從理論上來看,無論是對全球化和風險社會的認知,還是對現代行政和公民社會的理解,有關危機管理的研究都必須回應現代中國社會轉型的價值和理論走向。
一、公共危機管理的價值取向
1.公共危機管理的公共性。公共危機是指突然發生的,對全社會的共同利益和安全產生嚴重威脅的一種危險境況或緊急狀態。從對公共危機的界定中,我們可以看出,對公共危機的管理必須關照到諸如公共安全、公共福利、公平公正等的價值和要求。而從政府存在的本質來看,對公共利益的關照和回應就是其職能、職責和合法性的表現。首先,政府作為國家權力的執行機關,首要的任務與職能就是承擔政治責任,維護公共安全,發揮其社會管理功能。其次,政府必須以效率、公平、發展為核心進行制度選擇與安排,有效規避各種危機。再次,政府在一定程度上作為觀念的引領者和資源的配置者,必須不斷提高社會成員的創造性、積極性和社會的整體活力。由此可知,政府作為代表公共利益的公共性組織,對公共利益的追求就是其作為公共危機管理主體的合法性保證。
2.公共危機管理的效能性。隨著中國社會現代化和政治民主化的發展,政府正在由權力的集中代表者轉變為公共服務的提供者。這要求政府不僅要追求行政行為的高效率,更要重視其提供的服務的質量和水平,努力提高政府的行政效能。 對于政府而言,行政效能也是政府在公共危機管理中應當追求的核心價值,是政府職能的邏輯起點。這就要求政府必須在危機管理中,建立起一套比較完善的公共危機管理行政體系,不斷提升政府以及社會的公共危機管理能力,理順政府各個組織系統之間的關系,形成高效的危機管理行政體系。
3.公共危機管理的社會化。從理論上,普遍認為政府是危機管理主體中的核心力量,負責計劃、組織、協調、控制危機全過程。但基于對治理有效性、合法性以及對多元化的考量,必須認識到公共危機單一治理機制的局限性。隨著危機問題多樣化和復雜化,公共危機難以單純通過行政組織得以有效解決,必須要建立公共危機多元治理機制來協調各方力量,實現資源整合。由此,在現代行政體系下,有關危機的管理必須適應行政民主化的要求,在危機管理過程中,公民的民主參與應當被視為政策制定和執行恰當且必要的組成部分,同時,民主化與社會化也是提高政府和民眾危機意識及危機應對能力的需要。
二、公共危機管理的導向
1.強化政府的管理職能。黨的十六屆三中全會決定提出:“建立健全各種預警和應急機制,提高政府應對突發事件和風險的能力?！痹诠参C管理的治理中,政府應當將危機管理與自身職能轉變結合起來,才能有效地應對多重社會風險,以實現全社會的共同利益。首先,從資源配置上來看,政府應當把社會發展、公共安全保障放在重要位置,加大資源配置和投入,實現經濟與社會協調發展,為減少風險因素奠定堅實的物質和社會基礎。其次,從政府發展的科學性來看,政府應當強調職能履行的全面性,政府必須在在繼續搞好經濟調節、加強市場監管的同時,更加注重履行社會管理和公共管理職能。特別要加快建立健全各類突發事件應急機制,提高政府應對公共危機的能力,這就既是政府不斷發展和變革的方向,也是公共危機管理有效性的要求。
2.優化政府管理體制。基于危機管理要求政府要全面提高應對能力,必須通過組織整合、資源整合和行動整合,建立健全應對公共危機的管理體制。借鑒國外危機管理經驗,政府可以從以下幾個方面強化體制建設:首先,建立一個強有力的指揮協調機構。一些國家成功的經驗表明,危機管理的有效性與是否具有一個權威、高效、協調的中樞指揮系統,該系統可以將危機管理體系中的諸多行動者結合到一起,通過溝通渠道,動員和加強各方的參與和合作,協調各方的行動。其次,整合人力和組織資源。公共危機的種類繁多、影響巨大,單一的管理機構不可能對所有的危機事件都能做到高效的應對,而一些傳統的政府機構如警察局、消防局、預防局等都具有相當的危機應對能力,對這樣一些機構進行組織資源整合,將有效地擴展危機治理的功能,而且可以達到節約資源的目的。再次,危機的發生離不開特定的社會、文化、經濟和政治環境等,同樣,危機產生的影響也會波及到社會生活的各個方面。因此,危機管理強調社會各個領域互動協調發展,在建立危機管理體制時應立足于社會整體,進行綜合管理和協調。
三、公共危機管理工作機制的基本路向
1.建立多元主體的組織體系。在組織結構上,傳統的公共危機應急系統多是條塊分割的科層組織,不利于主體間的信息傳遞和資源共享,而要實現有效的危機管理,就必須建立和調適社會多元主體參與的治理模式,在這種治理模式中,政府組織、非政府組織以及其他社會組織,凡參與公共事務處理的主體都可能形成權力中心;無論政府組織與非政府組織之間,還是公共領域與私人領域之間,都形成了一種平等競爭的、合作協商性的互動關系;政府組織與其他社會組織之間,以及各類社會組織之間形成相互依賴的權力關系,并彼此交換資源、持續協調以實現各自目標,最終形成參與性的危機治理結構。在危機治理中提出多元主體參與的治理模式,并不是否定政府的地位與作用,反而意味著政府承擔更大的責任。在公共危機治理中,政府仍然是維護公眾利益的主要角色,只是將權力與責任適度地分化于包括營利組織、非政府組織、公民和媒體等的其他主體,政府主要負責指揮控制和對各參與主體的博弈進行協調,實現危機治理的合作,以整合社會資源。政府不再是危機的管理者,而是更多地引入社會力量參與,相互合作。在運行中,政府將減少對其他參與主體的管制,增強其規劃、引導、協調、服務等的功能。這樣,就可以把公共危機治理體系看做一個包括政府、營利組織、非政府組織、公眾和媒體等子系統的整合系統,各子系統之間相互關聯與協作,并在這種治理模式下,廣泛利用現代網絡與信息技術,以多元主體相互間的信任與合作為基礎,通過建立一系列正式和非正式制度,實現公共危機的協同治理和公共利益最大化。
2.設立有效的信息與溝通機制。信息是科學決策的基礎,特別是在一個高度復雜、快速變化流動的信息社會環境中,信息收集的及時性、準確性與全面性已經成為公共管理的基本要求,也是衡量政府公共管理能力的重要標準。良好的信息采集與處理、及時的共享與溝通是政府危機管理有效性的現實要求。信息的公開和良好的溝通是政府與公眾互動對話,是對民眾需要訴求的回應,是對公眾知情權的尊重,也有利于提高政府在處理危機中的公信力和凝聚力。為此,政府要確立一種制度和機制安排,讓公眾及時了解和掌握危機發生、發展、處理的狀況以及政府所采取的措施等。讓社會公眾充分了解政府行為,以便參與到危機處理中來,這本身也是依靠公眾力量救援的重要內容。否則,僅僅通過政府內部機制自下而上的傳遞信息,往往會造成信息失真,從而導致對客觀實際不能準確描述和判斷,而無法作出最佳的決策。首先,政府公開公共信息要及時,要避免公眾通過非正式渠道獲取虛假信息,使政府陷入被動;其次,政府要向公眾提供優質的危機信息服務,信息要力求準確,這樣才能使得公眾心中有數;最后,政府要盡快制定公共信息公開的相應法規,以法律的形式保障公共信息得以公開,使信息公開真正做到有法可依。
3.加強危機意識,轉變傳統觀念。任何行為都是在某種意識指導下進行的,沒有危機意識,也就談不上危機管理。可以說,危機意識是危機管理的起點,也是提升政府公共危機管理能力的前提。而危機意識的強弱直接關系到政府危機管理的效果,對一個國家而言,理性的國民危機意識是一種寶貴的精神財富,也是整個危機管理的基礎,樹立危機意識可以有效地減少危機事件發生的可能性。政府進行危機管理,不只是危機發生后政府的迅速響應和對局勢的全面控制,更重要的是政府要有解決社會問題,防止危機爆發的意識。危機意識是這樣一種思想或觀念,它要求一個組織的決策者和管理者從長遠的、戰略的角度出發,在和平、發展的時期,就抱著遭遇和應對危機的心態,預先考慮和預測組織可能面臨的各種緊急的和極度困難的形勢,在心理上和物質上做好應對困難的準備,預先制定對抗危機的應急方案。危機意識的確立,能將危機的發生狀態和發展規律置于政府管理體系的前瞻性預測和有效防控之中,培養強烈的危機意識可以最大程度地避免與減少危機帶來的損害。為此,可定期開展危機管理專家的討論、匯總、分析專題會,就危機發生時的情勢、發生的原因、過程和結果進行分析,提高行政人員的危機意識。同時,也應該把危機管理意識灌輸到全社會,向社會民眾進行經常性的宣傳教育,讓廣大民眾樹立起危機意識,提高社會的成熟度。
參考文獻:
[1]羅伯特?登哈特,珍妮特?登哈特.新公共服務――服務,而不是掌舵[M].北京:中國人民大學出版社,2004.
關鍵詞：地方政府 公共危機 管理機制
一.引言
回顧歷史，我們不難發現，在我國兩千多年的政治發展過程中，公共危機管理一直是歷朝歷代政府不容忽視的問題，"安而不忘危，治而不忘亂，存而不忘亡"，這幾句話可以很好的詮釋公共危機管理對于一個國家的重要性程度。本文從十八屆三中全會提出的深化體制改革背景出發，根據公共危機管理的相關理論，分析了我國地方政府公共危機管理機制發展存在的問題，提出了完善我國地方政府公共危機管理機制的對策建議，為我國地方政府公共危機管理機制的建立健全提供一定的參考。
二.我國地方政府公共危機管理存在的問題
1.公共危機意識淡薄
我國公共危機管理的不足之處首先體現在公共危機意識淡薄。地方政府有關部門如果存在對公共危機管理不重視的情況，勢必會影響到地方政府應對突發公共危機事件的處理，也必然會給人們的生命財產、社會的安定團結帶來隱患[2]。目前從我國地方政府公共危機管理的現狀分析，一方面，很多一部分地方政府缺乏公共危機意識，對于公共危機從來都是臨時發生臨時處理，沒有具備一定的預防與防范能力，另一方面地方政府部門的領導以及工作人員不具備與公共危機管理相關的知識儲備，地方政府也沒有在預案中提出為工作人員進行相關的培訓，這樣長此以往必然會導致在突發公共危機事件發生的時候缺乏合理有效的知識儲備應對事件的發生，會給老百姓以及社會帶來或多或少的影響。政府缺乏危機意識，在危機隱伏期未采取措施從源頭上加以阻斷，部門人員缺乏對公共危機的處理的能力，這樣會導致突發公共危機事件得不到好的處理，最后造成不可收拾的后果。
2.公共危機管理法律體系不完善
從我國近些年政府公共危機管理的發展情況來看，目前我國已經具備了一定的應對公共危機事件的能力，特別是在法律法規的制定方面具有一定的優越性，主要表現在我國主要法律法規中針對公共危機事件的管理進行了一定的闡述和規定，這些與政府責任和義務相關的法律法規的頒布對我國公共危機管理的發展具有相當重要的作用[3]，但是與發達國家相比，我國在公共危機管理法律體系的完善程度還不夠，還有很大的進步與提升空間。真正的好的公共危機管理法律體系不僅需要對公共危機事件處理的好，還需要一些法律實施機制和制度的配合才能真正發揮出這些法律法規的作用，否則針對公共危機事件的法律法規就成了擺設，無法行使其法律的強制性作用。國家對于法律法規的完善是政府行為規范的主要框架，要求政府各級部門依法行政，并承擔相應的法律責任。目前我國的法律法規保障體系還有待完善，這也是我國面臨的一個大的社會問題亟待解決。
3.公共危機管理制度不健全
從世界范圍來看，各個國家為了處理好突發公共危機事件，對危機事件進行合理有效科學的管理均進行了相關制度的制定，對政府應對公共危機事件的職責和相關的權利做到有法可依，同樣也對政府部門應對公共危機事件的責任進行了規定。從我國現在的實際情況來看，我國主要對政府行政機構規定了對公共危機事件進行管理的相關事宜。但是當公共危機事件真正發生的時候，中央有關部門只會象征性的成立臨時處理機構，而未設置專門的機構進行管理。有些政府部門應對突發事件時，其組織機制存在很大問題，缺少單一的應急指揮組織管理系統[4]。各級政府下屬的應急辦公室通常只是負責一些協調性的工作，沒有對危機進行統一指揮處理，對于中央的臨時性機構只能在危機事件發生的時候進行處理，無法長期的預防事件的發生。因此，公共危機管理機制和機構設置的不健全，導致在有效解決危機方面存在諸多隱患。
三.健全我國地方政府公共危機管理機制的對策建議
1.培養和強化危機意識
"蛙未死于沸水而滅頂于溫水"的情況不僅發生在動物界，類似的情況也常常發生在我們人類身上。由清華大學公共管理學院危機管理課題組調查的《城市居民危機意識》的調查報告顯示，"北京市民中有四成不知道哪里有避難場所，更有近七成根本沒有想到過避難。由于缺乏危機意識，當危機來臨時，人們便毫無準備，手足無措，立即陷人恐慌之中，給政府處理危機帶來極大困難。"提高危機意識的手段就依靠教育做到加強危機訓練與危機知識的普及，對公眾開展的危機意識教育主要包括："危機的關注意識、危機的防范意識、危機的道德意識、危機的科學意識及危機的心理承受意識等。"應對突發公共危機事件，提高公民的危機意識，樹立危機觀念。
2.制定并完善國家危機管理的法律體系
重視危機立法工作是政府應對危機的明智之舉?，F代社會是法治社會，法律是政府公共危機管理權力行使的支撐，也是公民在公共危機管理中的權利保障，法律是規范、約束與保護政府以及所有組織與個體行動的準則與框架。立法資源的配置必須著眼于當前最急迫的社會需求，以保證公共危機管理具有完善的法制基礎。我國現有的危機管理法律體系有《國家突發公共事件總體應急預案》和《突發事件應對法》，但最應該著手制定的是《緊急狀態法》，在這一法律中不僅可以規范政府應對突發公共危機事件的程序和方式，還能夠規范政府應對公共危機事件的管理期限。
3.組建功能健全的政府公共危機管理組織機構
中央政府在公共危機事件發生以后通常會建立一個臨時應對此次公共危機的機構或部門，但是這種應對單次公共危機事件的機構或組織只具備臨時解決問題的能力，無法對公共危機事件的長期預防和控制形成良好的幫助，缺乏總結經驗方面的研究。國家應該設立一個常設性的危機管理機構，配備一個長期的工作班子，建立一個靈敏高效的指揮系統，制定權責明晰的危機反應機制。人員要明確，責任要到位，關鍵時刻各就各位，有序應對，協同作戰。按照組織在公共危機管理中發揮的作用，可以將公共危機管理組織體系分為四個部分，"指揮決策機構、職能組織體系、輔助部門及信息、參謀咨詢組織體系，政府應該建立一個職能明確、責權分明、組織健全、運行靈活、統一高效的公共危機管理組織體系。
四.結束語
加強公共危機管理機制的研究，對于我國的政治穩定、經濟發展、社會文化和資源環境以及人的發展、社會穩定以及國家安全都具有十分重要的意義。地方政府作為公共事務的直接管理者、公共服務的提供者、公共政策的制定者和公共權力的行使者，必須進行公共危機管理，力求最大限度的控制和降低公共危機給社會帶來的危害。
參考文獻：
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(一)城市公共危機管理的概念
城市公共危機是屬于一種緊急事件或者緊急狀態,如果政府不能采取及時有效的應急措施,就可能會導致嚴重后果,從而影響到社會的正常運轉,對國家對人民都會造成重大的損失。所以就需要對公共存在的危機進行一系列的管理,城市公共危機管理通俗點說就是指在城市范圍內政府運用行政權力組織相關社會力量對城市所面對的危機事件進行一系列有效的處理,所以說城市公共危機管理中最重要的就是要處理好政府公理共危機管理能力。
(二)發達國家的危機管理機制
國外相當一部分國家在經歷了種種危機事件之時,為了使國家和人民的生活能夠得到穩定,從而構建了一系列的公共危機管理機制,并形成了各自獨特的城市公共危機管理體系。
1.建立危機管理機制并設立危機管理機構
一些發達國家之所以能夠在面臨公共危機時能夠自然有條不紊地管理各種自然災害和人,根本上是因為這些國家建立了健全的危機管理機制,并且在這基礎上設立相應的危機管理機構。美國在應對危機時的管理模式是以總統直接領導、由專門政府部門參與的組織體系,并且美國形成了聯邦緊急事務的最高管理機構,它建設了中央到地方的救災體系,并實行單位一體化指揮,一旦遇到重大災害即可迅速動員一切資源,最大限度降低災害損失。
2.發達順暢的信息溝通系統
在對城市公共危機管理之時,需要最迅速的獲得事故發生的確切信息,從而對突發性公共事件的發生采取應急措施,爭取救濟的寶貴時間,為此建立一套發達順暢的信息溝通系統至關重要。日本在建立信息溝通系統之時還建立了信息管理一體化和危機認識、處理體制,并隨時通過各種媒介向群眾傳播最新事故狀況,從而使中央到危機發生地能夠及時準確傳遞相關信息。
3.完備的城市公共危機管理法律
將危機管理納入法制化的軌道,是世界各國建立公共危機管理機制普遍遵循的一項基本原則,也是現代行政法的一項重要法律原則。
很多國家制定了許多相關的法律來應對公共危機的發生,在德國憲法中,就直接對緊急狀態法律制度直接做出了規定,奠定了緊急狀態法律制度的基礎;此外還有專門的法律規定了如何應對城市公共危機。例如美國就制定了新的《國家應急反應計劃》,并依據此計劃設立一個永久性的國土安全行動中心。
4.重視社會參與和國際合作
在危機管理教育和培訓方面,美國和日本等具有代表性的國家都特別重視防災工作,并開展了對預防公共危機發生的各種培訓和演練項目,并且施行相關政策和舉行各種活動來調動社會對防災工作方面的積極性。除了在國內重視社會參與,很多國家還積極與國際合作,比如在涉及國家安全保障方面的活動之時之所以沒有造成更大的恐慌和破壞,絕大部分原因是世界各國政府伸出援助之手,使得危機發生國在面對公共危機發生時能夠解決燃眉之急。
二、我國城市公共危機管理的現狀以及對不足部分的建議
(一)我國應對城市公共危機的管理模式
我國自建國以來逐步形成了分門別類的城市公共危機管理模式,這種模式有利于使各政府部門井然有序地利用自身職能應對危機的發生,但是這種模式只能在一般的危機事故管理中能夠體現出較高的效率。但是,在面臨大的危機事故時,這種管理模式的弊端就顯露出來了,由于部門間聯系比較機械,不能靈活地處理相互之間的職能分配,所以我國可以對每種危機管理分門別類的同時,可設立專門的管理部門,政府再將社會團體、媒體、民眾的力量介入其中,使得在總體上不缺乏秩序但是在事故發生之時又能很好地形成活動機制,增強靈活性。
(二)對我國城市危機管理的指導思想之解剖
我國各個城市在應對危機時的指導思想還依然遵循著傳統的只著重于直接救災的指導思想,在城市發現公共危機時,還是較多以采用行政應急手段為主,依法行政的危機管理理念并不能真正落實,國際上一些前沿的科學管理方法以及高新技術還沒有具體應用到城市的危機管理之中。對此,我國應當在注重應急救災的同時,積極創新,創造出適合本國國情以及公眾所能接受的城市公共危機管理理念。
(三)對公民的危機意識的教育問題
我國政府在對公民的公共危機管理意識管理過程中,雖然也對公民危機意識的教育有所涉及,或者說也給予了重視,但是在執行力方面,并沒有付諸多少力道,因此政府在加強本身防范城市公共危機管理同時,也應該多多開展宣傳教育活動,讓公眾在日常生活中理解到政府行使公共權力的艱難以及個人對整個社會行政執法的重要性,這是最基礎的也是必須的。
(四)城市公共危機處理過程政府責任
首先,政府在公共災難、危機發生后,現今處理模式是升級發放救災物資,下級去執行,這其中的監管問題有待加強。很明顯,經過一層層的剝削消耗,到了人民手中救助物資可想而知,所以政府在這其中應該進行全方位的監督,宏觀方面,制定相關監督處理辦法,實際執行方面,可以與工商部門、公安機關等強強聯合,以便災民能得到最好的救助。
我國政府對公共危機的管理有一層,重補救,輕防范,這倒是跟我國違憲審查模式有的一拼,雖然這種事后補救模式也有可取之處,但是為何不預防著呢?很多公共危機都是可以從國家體制到下面執法人員執行的過程中予以避免的,當真只能任其發生嗎?對于如何預防公共危機的發生,首先靠國家政策的輔佐,不以規矩不成方圓,相信大家都明白,就是政府肩負的執行力度和監督力度了,要想執行強監督有力,這就需要有專門的機關或者規章來約束,現今紀律檢查委員會倒是不錯的選擇,但一般為了能不混淆行政機關之間的相互職能,最好能建立單獨的監督委員會或者機關。另外可以參照日本的危機管理和處理機制,一旦發生災情,即能通過媒體報道或者網絡傳播等方式來向給廣大人民群眾做出預警。另外還缺乏靈敏、準確的信息監測系統,我國政府有必要予以加強。
