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2007年中國法制建設的進展，成績卓著。
――3月， 旨在平等保護公私財產的《物權法》在全國人代會上通過；4月，對打造“陽光政府”有著關鍵作用的《政府信息公開條例》正式頒布；6月，旨在加強勞工保護的《勞動合同法》出臺；8月，有“經濟憲法”之稱的《反壟斷法》出臺。此外，還有《企業所得稅法》《突發事件應對法》等一系列重要法律，在2007年獲得通過。《國有資產法》《社會保險法》等也在2007年首次提交立法機關審議。
――最高法院正式收回死刑復核權，以此為發端，全面推動了刑事司法體制的改革，包括死刑案件二審開庭制度，訊問當事人錄音錄像制度等逐步建立完善。
――國家預防腐敗局掛牌成立，最高法和最高檢聯合《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》，對打擊、預防腐敗犯罪起著積極影響。
不過，以上成就主要還是“法制”（rule by law）的進步，距離“法治”（rule of law）還有不小的差距。
2007年3月，也就在《物權法》出臺一周之后，重慶“釘子戶”事件成為輿論關注的焦點，很多人將其視為《物權法》出臺后面對的第一次重大考驗。
在具體事件中，“釘子戶”當事人和重慶拆遷部門各執一詞，一方認為自己是為了公共利益進行舊城改造，拆遷有理；另一方則認為對方是商業開發，不屬于公共利益。由于《物權法》對“公共利益”一詞沒有界定，很多人便認為該案件是一個法律盲區，并呼吁應該制定《物權法》實施細則或者頒布司法解釋，來解決此現實問題。
其實，盡管《物權法》沒有界定“公共利益”一詞，但根據2004年最新修訂的《土地管理法》第58條的規定，“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的……”從這些法律規定可以看出，盡管《土地管理法》也沒有界定何為“公共利益”，但至少已用排除法，將“舊城區改建”劃在了公共利益的范圍之外。但幾乎所有的討論，甚至很多權威學者的發言，都只意識到《物權法》的疏漏并試圖加以注解，而忽略了《土地管理法》的實在規定。
從《土地管理法》修訂到《物權法》出臺，不過才短短三年。當年對“公共利益”界定的激烈爭論幾乎已被人淡忘，法律一經出臺便成為束之高閣的擺設。事實上，《物權法》的命運也不比《土地管理法》好多少。《物權法》明確規定不動產實施統一登記，但該法實施后，建設部和國土資源部依然分別制定房屋和土地的登記辦法。
2003年出臺的《行政許可法》，曾經被視為中國打造“法治政府”的扛鼎之作，其實施后，諸多行政機關名義上不再任意“許可”，對企業、項目不搞審批，但要求“備案”、要求“申報”――一個簡單的文字游戲就繞過了《行政許可法》。至今不過短短四年，《行政許可法》曾經被寄予的厚望幾乎無人再提。
與其說中國缺少法律，不如說缺乏法律的執行。中國許多法律缺乏內在的威嚴，因此，幾乎每屆政府平均五年左右就得新制定或至少修訂法律。如2007年《勞動合同法》出臺，人們對其備加關切，卻很少記起，相關的立法精神、原則，甚至一些具體規定，早在1994年的《勞動法》中已有記載。
2007年發生了一件不為國人關注的事件。美國律師協會（ABA）聯合國際律師協會、泛美律師協會、泛太平洋律師協會等律師組織，發起了“世界正義工程”（the World Justice Project），試圖建立一個全球統一的規范，以衡量一個國家遵循法治的程度。
該衡量指標被稱為“法治指數”（The Rule of Law Index）。按照“世界正義工程”準備的法治指數初稿，衡量一國的法治，大約有14種主要指標，分為三大部分：第一部分是，即執政權力受到約束；第二部分是立法，包括代議制立法機關立法和行政機構立法；第三部分則偏重于執法，包括對法律法規的執行和管理。“法治指數”特別強調，衡量一個國家遵循法律的程度，不能只著眼于法律法規條文，還應關注實際的執行情況。
對照“法治指數”的標準，中國目前在立法上基本達標，但和執法方面就明顯存在差距。當然，“法治”很難用一個標準來界定，但作為一種參考指標，中國確實應該反思自己。
展望2008年，中國如果要真正在法治方面取得長足進步，最值得期待的是兩個變革――一個是違憲審查制度的建立；另一個是司法體制改革的深化，尤其是司法獨立的真正確立。前者是構建體系的必要條件，后者則是法治有效運行的根本保障。
當然，考慮到中國現實國情，在政治體制改革尚未到位的前提下，很難指望這兩個制度在2008年，甚至未來幾年內一蹴而就。但法治的實現本身就是一個需要長期努力的過程，作為一個方向，全面落實憲法，真正實現司法獨立，應該是理論界研究、實務界探索、輿論上關注的重中之重。
可以預見，在2008年，中國的法治化進程，主要還將通過以行政為主導的、自上而下的政府自我束權來獲得突破，即推進依法行政，仍將是中國2008年乃至未來幾年內最主要、也是最可行的法治化路徑。
[關鍵詞]沿海灘涂；概念；法律屬性；可持續發展
[中圖分類號]D921 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）12 — 0062 — 02
沿海灘涂作為巨大的土地后備資源已經越來越受到重視。以江蘇省為例，江蘇擁有灘涂面積1031萬畝，占全國1/4以上，而且仍然以每年3萬-5萬畝的速度淤漲，而江蘇的人均耕地占有量僅為0.87畝，為此，《江蘇沿海地區發展規劃》規定，到2020年計劃匡圍灘涂270萬畝。隨著開發進度，因沿海灘涂、圍塘等的征收而引發的矛盾也頻頻出現。主要集中在征收補償問題上，將沿海灘涂定性為土地或者海域的補償金相差幾倍甚至幾十倍。因此學者、律師、群眾紛紛呼吁，國家應盡快明確灘涂、圍塘等的屬性，出臺相關法規，以維護灘涂、圍塘使用者的權益。
一、沿海灘涂的概念
（一）地質學上沿海灘涂的概念
沿海灘涂實際上是大陸和海洋的過渡地帶，在自然屬性上，一般將沿海灘涂分為三部分：（1）潮上帶，指平均大潮線以上的淤泥質沉積地帶，此地帶雖靠近海洋，但并未被海水淹沒；（2）潮間帶，指平均大潮線與平均低潮線之間，即潮間帶之間的泥質、砂質和巖灘等沉積地帶，該地帶會間歇性的被海水淹沒，屬于典型的灘涂，或者是狹義的灘涂；（3）潮下帶，指平均低潮線以下的淺水區泥砂質沉積地帶，該地帶是常年被海水淹沒的，只是海水較淺。雖然沿海灘涂在地理特點上可以分為三個部分，但實際上它們是一個互相聯系的整體，在生態功能上是不能分割的，而且在實際中也是常被作為一個整體來開發利用的。
（二）法律上沿海灘涂概念的沖突
目前法律上并沒有一個明確而獨立的概念。海洋和土地管理相關的法律都將其納入調整范圍，對其概念和范圍的規定也發生了沖突。
1.海洋類法律對沿海灘涂的界定
《中華人民共和國海域使用管理法》第2條規定，“本法所稱海域，是指中華人民共和國內水、領海的水面、水體、海床和底土。本法所稱內水，是指中華人民共和國領海基線向陸地一側至海岸線的海域。”因此，海岸線便成了海域與陸地的分界線。海岸線是平均大潮時水陸分界的痕跡線。據此可見，沿海灘涂中的潮間帶和潮下帶是屬于海域的，但不包括靠近海岸部分的陸地。
《海洋環境保護法》第95條規定：“濱海濕地，是指低潮時水深淺于 6 米的水域及其沿岸淹濕地帶，包括水深不超過6米的永久性水域、潮間帶（或洪泛地帶）和沿海低地等。”據此，沿海灘涂雖也屬海洋的一部分，但這里的濱海濕地與地質學上的沿海灘涂是同一個概念，包含三個部分。
這樣，在海洋有關的法律中沿海灘涂的外延已經發生了分歧。
2.土地相關法律的規定
我國《民法通則》第74條規定，集體所有的財產包括法律規定為集體所有的土地、灘涂等。最新頒布的《物權法》第48條也規定除法律規定屬于集體所有的外，灘涂屬于國家所有。根據《土地管理法實施條例》第2條規定，依法不屬于集體所有的灘涂及其他土地，屬于全民所有，即國家所有。可見，我國民法通則、物權法和土地管理法將灘涂作為土地的一種形態，而且這些法律中并沒有規定灘涂僅指海水線以上的部分。
由此可見，我國在立法上對沿海灘涂的概念是矛盾的，兩部分的法律既存在重疊，也有沖突。
（三）沖突的解決
很多學者提出了解決沖突的方案，典型的觀點是將潮上帶作為土地，而將潮間帶和潮下帶作為海域的一部分。這樣可以兼顧土地和海洋管理部門的權力，節省立法成本，具有合理性，但也存在著很大的缺陷。
沿海灘涂不僅僅是一個法律概念，它更是一個完整的生態系統，如人為分割，會因為割裂其聯系，導致生態功能失調，產生嚴重的后果。所以我們在法律上應遵循沿海灘涂的自然屬性，將其視為一個不可分割的整體。同時，根據可持續發展理念我們也要全面地考慮灘涂的生態功能，將沿海灘涂在法律上作為一個整體看待。因此本人認為，沿海灘涂在法律上的概念應與地質學上的概念一致，包含潮上帶、潮間帶和潮下帶三部分。
二、沿海灘涂的法律屬性
那么應將灘涂作為土地的一部分還是海域的一部分呢？該問題的實質是沿海灘涂在法律上的性質問題，即其法律屬性。確定沿海灘涂應作為海域還是土地，以此為出發點，才能確認灘涂使用權利的性質，也才可以為主管部門確立一個可以依據的法律標準。〔1〕
沿海灘涂是一個地質學上的概念，由于其特殊的地理屬性，雖然人們對沿海灘涂有了一定的利用，但也僅限于近海捕撈和航運，相對于浩渺無邊的海洋，人類的利用規模非常有限，人們可隨意使用，并不必擔心會與他人產生沖突，所以長期以來沿海灘涂并不是一項稀缺性資源，所以并不需要傳統民法定紛止爭、物盡其用的功能的規范。而按照傳統民法理論，物權的客體必須為特定物和獨立物，未經特定化因無從支配和公示而無法成為物權的客體，這也使沿海灘涂設定私權缺乏一定的可行性。〔2〕因此傳統民商法理論沒有過多的涉及有關沿海灘涂的法律規范。在我國，因沒有先例可循，對沿海灘涂的法律調整存在很大爭議，立法上也有很多沖突。
（一）土地權屬說
如果依據現行法律和國務院批準的土地分類，灘涂屬于土地范疇，則沿海灘涂存在國家和集體所有兩種形式。對灘涂的使用，按照物權法上土地的用途，分為兩種，一是在建設用地上設立的土地使用權，另一種是在農用地上設立的土地承包經營權。〔3〕相應的沿海灘涂也應由土地管理部門進行行政管理，核發土地使用權證。
（二）海域權屬說
如按照海洋環境保護法和海域使用管理法的規定，沿海灘涂有大部分屬于海域，則其只能歸國家所有，個人或者單位可以獲得海域使用權，由海洋行政主管部門進行管理，核發海域使用證。
（三）本人觀點
本人認為，如果想要節約立法成本，對現有法律不進行較大改變，則可將沿海灘涂作為海域的一部分。之所以持此觀點，有如下幾點理由。
1.沿海灘涂的功能更接近于海域
目前對沿海灘涂的利用主要集中在海水養殖、鹽業、旅游、濕地生態保護等方面，這與海域的功能基本一致。雖然，沿海灘涂也可以通過填海造陸、圍墾等變為建設用地或者農業用地，但由于成本和技術問題，范圍還是相當有限的，而且本人認為，通過填海造陸和圍墾，已經將原來的沿海灘涂在地理性質上變為真正的土地，也就不再是沿海灘涂，應該通過征收等形式予以變更。所以與海洋相連接的沿海灘涂在法律屬性上應與海域一致。
2.將沿海灘涂視作海域是大勢所趨
從歷史上來看，我國法律將沿海灘涂作為土地加以規定不過是權宜之計，沒有修訂應該是沒有意識到灘涂性質問題，而非有意為之。后來的《海域使用管理法》已經為修訂土地管理利用類法律法規準備了銜接制度。
在海域使用管理法頒布之前，根據民法通則、物權法、土地管理法的規定，灘涂屬于土地的一種，可以歸集體所有，所以大量的沿海灘涂已經以集體的名義發包出去。針對這一情況，《海域使用管理法》第22條規定，“本法實施前，已經由農村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理的養殖用海，符合海洋功能區劃的，經當地縣級人民政府核準，可以將海域使用權確定給該農村集體經濟組織或者村民委員會，由本集體經濟組織的成員承包，用于養殖生產。”在我國集體經濟組織主體虛位的背景下，將灘涂可以被集體經濟組織所有，修改為沿海灘涂僅為國家所有，可以授權給集體經濟組織使用，再由集體經濟組織發包給其成員用于養殖生產。〔3〕可見，海域使用管理法將灘涂作為海域的一部分，我國應該逐漸有計劃的修訂土地管理類法律法規，使其與海洋類法律之間協調一致起來。
3.符合世界上絕大多數國家的立法例
在羅馬法中，規定海岸延伸到冬季最所達到的極限，依據自然法而為眾所共有的物。這種傳統的對海洋和土地的劃分，在當代也沒有多少變化。在日本，認為海面以下的地域不是土地。而韓國對沿海灘涂的重視度更高，其將海岸帶承認為一個獨立的部分，既不歸屬于陸地也不歸屬于海域。認為海岸帶是近岸帶海域12海里和沿岸陸域1公里的范圍。〔5〕 我國國土面積廣闊，對沿海灘涂的利用度還不是很高，所以還沒有像韓國那樣獨立立法的必要，但本人認為國際上通常的做法都是將沿海灘涂作為海域的，我國也可以借鑒國外經驗，將沿海灘涂視作海域。
4.迎合了國家海洋戰略的需要
國家的海洋能力（即海權）是指國家分配海洋戰略資源的效率，這些資源被有目的整合在一起，以達到國家在海洋或者濱海地區的一種預想的最終狀態。海權的獲得是通過海洋的有形資源和無形資源的不斷融合而實現的，它使國家能夠利用其海洋基礎資源并利用其外部的機會，建立有利于國家發展并且提高國家國際地位的持久性的海洋競爭優勢。國家的海洋能力有賴于資源的有效利用，并與組織結構密切相關。海權只有在不斷地戰略實施中才能變得越來越強大，越來越有價值。〔6〕將沿海灘涂作為海域的一部分，實現海洋的完整性，顯然會提高國家對海洋的利用能力，提升我國的國際地位，將沿海灘涂劃入海洋類法律體系下調整是具有很大的前瞻性和戰略意義的。
5.有利于貫徹可持續發展的理念
相對于土地的開發利用程度，人們對海洋的探索和開發還是相對有限的。從我國的實際情況來看，雖然我們改造自然的能力在不斷加強，但由于認識的有限和經濟利益的強烈刺激，我國對土地的開發利用還存在著盲目過度性和粗放性。而沿海灘涂具有著保護物種與生物多樣性、凈化環境、調節氣候、穩定岸線、維系區域生態平衡的功能，其生態系統卻比較脆弱，一旦開發利用不當或者過度，都會帶來嚴重的甚至是不可逆轉的不利后果。而對于海域的利用，目前還主要集中在養護、養殖、鹽田等影響較小的方式上，相對而言破壞和污染的力度較小，且我國對海洋的開發利用較晚，相較于土地開發的粗放和保守，在開發和管理理念上，更為先進和科學。因此如果沿用海洋類法律制度對沿海灘涂進行調整、管理和利用，對于沿海灘涂的可持續發展更加有利。
綜上，本人認為沿海灘涂應是包含濱海陸地、潮間帶和淺海的整體，而且在目前法律制度下，將其法律性質視為海域更為合理。但隨著對沿海灘涂認識的加深和開發利用，我國有必要在將來進行專門立法，屆時可將沿海灘涂作為一個獨立的部分進行專項管理。
〔參 考 文 獻〕
〔1〕馬得懿.法律視域下沿海經濟帶建設研究，北京：科學出版社，2011，（06）：24.
〔2〕馬得懿.法律視域下沿海經濟帶建設研究，北京：科學出版社，2011，（06）：15.
〔3〕梁慧星.中國物權法研究〔M〕.北京：法律出版社，1998：581.
〔4〕張洪波.淺析灘涂的性質〔J〕.科技信息，2007，（13）.
四川省基本農田保護實施細則最新版第一條為了合理利用土地，切實保護基本農田，根據國務院《 基本農田保護條例》的規定，結合四川實際，制定本細則。
第二條本細則適用于四川省行政區域內基本農田保護區的劃定、保護和監督管理。
第三條縣級以上人民政府應當將基本農田保護工作納入國民經濟和社會發展計劃，并列入政府目標管理。
縣級以上人民政府土地管理部門和同級農業行政主管部門按照國務院《 基本農田保護條例》和本細則的規定以及本級人民政府規定的職責，負責本行政區域內基本農田的保護管理工作。
鄉(鎮)人民政府負責本行政區域內的基本農田保護管理工作。
第四條編制基本農田保護區規劃應當根據基本農田的地理位置、自然條件，以土地利用總體規劃和農業資源調查區劃為依據，并與城市規劃、村鎮建設規劃相協調。
第五條省土地管理部門和省農業行政主管部門會同其他有關部門根據國務院基本農田保護規劃，編制全省基本農田保護區規劃，經省人民政府審查同意后，報國務院批準。
縣級以上人民政府土地管理部門和同級農業行政主管部門會同其他有關行政主管部門根據上一級人民政府的基本農保護區規劃，編制本行政區域內的基本農田保護區規劃，經本級人民政府審查同意后，報上一級人民政府批準。
鄉(鎮)人民政府應當根據縣級人民政府的基本農田保護區規劃編制本行政區域內的基本農田保護區規劃，報縣級人民政府批準。
第六條全省基本農田保護面積不得低于1994年耕地面積的80%。
省人民政府根據全省實際，確定基本農田的布局安排，并向市(州)人民政府和地區行政公署下達基本農田保護的數量指標;市(州)人民政府或地區行政公署逐級下達到縣(市、區)和鄉(鎮)人民政府，并落實到村社。
第七條下列耕地原則上應當劃入基本農田保護區：
(一)國務院有關行政主管部門和縣級以上人民政府批準確定的糧、棉、油和名、優、特、新農產品生產基地;
(二)平原和丘陵一、二臺土的水田和旱地;
(三)大、中城市蔬菜基地;
(四)農業科研、教學和良種繁育基地。
第八條基本農田保護區的基本農田按兩級劃分：
(一)高產、穩產農田，有良好水利與水土保持設施的耕地，經過治理改造和正在按計劃實施治理改造的中低產田，以及長期不得占用的耕地，劃為一級基本農田;
(二)生產條件較好、產量較高、規劃期內不得占用的耕地，劃為二級基本農田。
第九條基本農田保護區的劃區定界工作，以鄉(鎮)為單位進行，由縣級人民政府土地管理部門會同同級農業行政主管部門組織實施。
基本農田保護區劃定后，由市(州)人民政府、地區行政公署或其委托的有關行政主管部門組織驗收。驗收結果報省土地管理部門和省農業行政主管部門備案。
第十條基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自改變或占用。國家和省能源、交通、水利等重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區，需要占用基本農田保護區內耕地的，必須依照土地管理法律、法規規定的審批程序和審批權限向縣級以上人民政府土地管理部門提出申請，經同級農業行政主管部門簽署意見后，報縣級以上人民政府批準，發給《基本農田占用許可證》。
第十一條占用基本農田按下列規定審批：
(一)占用二級基本農田3畝以下(以下含本數，下同)的，由縣級人民政府批準;
(二)占用二級基本農田3畝以上10畝以下的，由市(州)人民政府或地區行政公署批準(其中，成都市和重慶市人民政府可以審批占用3畝以上20畝以下的二級基本農田);
(三)占用二級基本農田10畝以上(成都市和重慶市占用20畝以上)1000畝以下、一級基本農田500畝以下的，由省人民政府批準;
(四)占用二級基本農田1000畝以下、一級基本農田500畝以上的，由國務院批準。
第十二條非農業建設經批準占用基本農田保護區內耕地的，除依照土地管理法律、法規的規定進行補償、安置外，由用地單位或個人負責開墾與所占耕地的數量和質量相當的耕地。沒有條件開墾或者開墾不符合規定的，依照下列標準繳納或者補足占用基本農田保護區耕地造地費(以下簡稱耕地造地費)：
(一)一級基本農田每畝按征地費(包括土地補償費、青苗和附著物補償費、安置補償費，下同)的2倍計算;
(二)二級基本農田每畝按征地費的1倍計算。
第十三條小型水利工程、人畜飲水工程等直接為農業服務的工程項目，以及占用基本農田保護區內的菜地，已按國家有關規定繳納新菜地開發建設基金的，免繳耕地造地費。以國家投資為主興建的能源、交通、通訊、水利、國防軍工等大中型建設項目，經國務院批準，可以免繳耕地造地費。
第十四條耕地造地費由批準用地的縣級以上人民政府土地管理部門負責收取。對收取的費用，按省、市(地、州)各20%，縣(市、區)60%的比例分配，并交當地財政專項儲存，專項用于基本農田的開墾、建設和中低產田的改造，以及基本農田的劃定和保護管理工作。耕地造地費由土地管理部門和農業行政主管部門各按50%的比例安排使用。
耕地造地費的具體收取、使用和管理辦法，由省土地管理部門和農業行政主管部門會同省財政、物價行政主管部門另行規定。
第十五條縣級人民政府應當根據省制定的基本農田地力分等定級標準和當地實際情況，制定當地的地力分等定級辦法，由其農業行政主管部門會同土地管理部門組織實施，對基本農田保護區內耕地地力分等定級，并建立檔案。
第十六條鼓勵農業生產者對其經營的基本農田增施有機肥、保持和培肥地力。在土地承包期間，地力升級的，由集體經濟組織給予獎勵;地力降級的，由經營者予以賠償。
第十七條在使用、保護和管理基本農田中，有下列情形之一的，由縣級以上人民政府土地管理部門、農業行政主管部門給予表彰獎勵：
(一)合理利用耕地成績顯著的;
(二)對開發土地資源，保護耕地有重大貢獻的;
(三)積極檢舉揭發亂占濫用耕地、破壞耕地行為的。
第十八條違反本細則規定，由土地管理部門或農業行政主管部門依照土地管理法律、法規和國務院《 基本農田保護條例》的規定處理。
第十九條本細則具體應用中的問題，由省土地管理部門會同省農業行政主管部門共同解釋。
第二十條本細則自之日起施行。
基本農田保護的具體措施①在體制上，國家成立國土資源部，地方各級人民政府成立國土資源管理部門，統一負責土地的管理和監督工作，加強對基本農田的保護和管理。
②在機制上，各級人民政府編制土地利用總體規劃，對土地實行用途管制制度，尤其對農地轉為建設用地實行嚴格控制，從嚴審批。同時，國家對新增建設用地征收土地有償使用費，對占用耕地征收耕地占用稅，采用經濟手段建立占用耕地的調控機制。
根據市政協2013年專題視察調研工作安排，10月25日市政協副主席任書文、王愛萍帶領部分政協委員就我市嚴厲打擊違法用地、違法建設情況進行視察，聽取市國土資源局土地執法監管情況匯報，與市區6個國土分局執法大隊進行座談，深入了解相關情況，提出建設性意見和建議。視察報告分三個部分。
一、治理情況
全市國土部門按照國家、省和市委、市政府的決策部署，轉變職能，優化服務，落實責任，嚴格執法，認真貫徹實施《土地管理法》及相關法規，針對用地需求量與耕地保有量的矛盾突出問題，從20__年第十次土地衛片國土資源部啟動“15號令”實施問責以來，嚴厲打擊違法用地犯罪行為，20__年違法用地面積下降30.6%，違反耕地面積下降60%，違法占用耕地的比例從31.2%降低到5.81%，目前全市違法用地總數控制在11%、未超越國家紅線15%的限度、排序全省倒數第二位，違法占用地呈下降趨勢，實現“保紅線”目標。主要治理措施有四個方面：
（一）建立監管責任網絡。按照省、市政府要求，全市建立土地監管責任體系，把違法用地易發區，編制成全圖，定人定崗進行動態和靜態監管，實行監管區域、村莊、耕地網格化管理，建立責任制度完善、巡查職責規范、監管主體明確的市、縣、鄉三級巡查網絡，進一步強化違法用地監管體系建設。
（二）強化嚴厲打擊手段。全市各級國土部門創新執法方式，采取衛星遙感監測、違法用地事前制止、督促檢查上下聯動、重點案件掛牌督辦、典型案件公開查處、觸犯法律追究責任等手段，標本兼治，多措并舉，極大地震懾了違法用地、違法建設的犯罪行為。20__年以來，不完全統計，全市共移交公安機關涉法土地案件32案33人，查辦違法犯罪線索19件，偵破自偵案件48起，移送42人。
（三）持續開展專項行動。20__年以來，開展衛片執法、查處變更規劃、清理規范用地、非法轉讓土地專項治理行動，查處148宗違法用地、收繳罰沒款1812.14萬元，沒收建筑物45.75萬平方米，查處變更規劃45宗，收繳罰沒款657萬元，出讓金3.5億元，累計處置土地34344畝、其中盤活置換用地7420畝，為“國省市”重點工程規范用地手續160宗22887畝、公開出讓37宗2266畝、已收回罰沒款4069.91萬元、各類規費（耕地開墾費、征地管理費）和土地出讓金18.8億元。
（四）嚴格建設用地審批。全市各級國土部門依法行政，嚴格建設用地預審預報、約談承諾制度，審批用地從各個業務環節嚴格把關，誰辦理誰監管，建立內部會審、執法監察、反饋預警機制，對違法用地行為實現一票否決制。積極做好重點工程項目用地保障，對重點項目應急用地、臨時用地、農業設施用地全程跟蹤，減少環節，加快審批。結合全市總體規劃修編前期的分析和預測，合理布局，科學分配規劃期內主要用地指標，優先滿足各級重點項目建設用地。加強土地監管，主動服務大局，努力爭取增量、盤活存量、管好流量，保障全市經濟社會發展用地。
法律解釋： 違法用地指，未取得建設用地審批手續占用土地或通過非法交易取得土地使用權；違法建設指，建設單位或個人未依法取得國土、規劃等行政主管部門的批準或擅自改變批準內容的建筑體。
二、相關問題
通過調查研究、情況分析，有四方面的問題應該高度重視。
（一）執法力量嚴重不足。全市各級土地執法力量嚴重不足，基層監管隊伍薄弱、人員缺乏，有的國土所只有1人，就市、縣兩級國土監察執法大隊不足120人，監管全市6956平方公里國土資源確實有很大難度，查處違法力量有限，暴力抗法時有發生。
（二）違法用地依然嚴峻。違法用地違法建設在全市10個縣區不同程度的存在，小店區、晉源區、尖草平區被市政府確定為違法用地易發區，在“城鄉結合部、城中村改造、宅基地開發、非工程建設、國道省道兩側、農村撂荒農田”等區域土地違法問題較為突出，用地存在“未批先占、少批多占、”和“非法交易、非法轉讓”等違法違規現象。僅20__年全市村民宅基地違法用地宗數占到違法總數的18%。
（三）土地違法追究偏輕。《土地管理法》第七章法律責任中規定，違法用地、違法建設單位或個人給予行政警告、行政處分，行政處罰，構成犯罪的，依法給予追究刑事責任。在土地執法實踐中追究刑事責任的犯罪行為很難執行，多數違法用地行為以行政處罰為主，因違法成本低，追究責任輕，處罰力度小，導致違法用地、違法建設犯罪行為不斷滋長，治理難度加大。
（四）規劃用地監管較松。因受利益驅動，在用地立項、規劃、審批、施工、建設等環節，普遍存在“重審批、輕監管”的問題，相關部門土地執法共同責任機制尚未形成，監管規劃用地情況有一定缺失，致使一些用地單位和個人隨意改變用地規劃、擴大土地用途或非法占有土地，造成土地嚴重浪費流失。
（五）法制教育亟待加強。有的用地單位或個人法制意識不強，尤其是一些開發商受利益驅動，法律觀念嚴重缺失，保護國土資源意識淡漠，遵紀守法不夠自律，藐視國家法律尊嚴，助長違法用地、違法建設行為，因而加強法制教育刻不容緩。
三、參考建議
政協委員充分肯定全市國土部門工作，就進一步搞好國土執法監管、打擊違法用地、創新執法方式、加強法制教育等工作，提出五方面16條參考建議。
（一）加強執法隊伍建設，嚴格土地巡查制度，充分發揮市、縣、鄉三級網格監管
作用。
1、要著力解決全市土地執法力量嚴重不足的問題，市政府應全盤考慮，積極協調省編辦，在政策允許的范圍內，增加必要的執法力量，更好適應形勢發展需求。按照中央精神“從現在起不增加行政編制”的要求，借鑒廣州、深圳等地經驗做法，參照國家公務員相關政策，招錄聘用專職國土執法監察人員，充實基層一線力量，切實加強執法隊伍建設，改變目前執法力量薄弱、超負荷工作現狀，確保執法人員配置更加合理、更加有力、更加均衡。
2、要把監管全市基本農田耕地作為首要責任，進一步強化市、縣、鄉三級土地巡查網格化管理，明確巡心，集中執法力量，嚴格巡查制度，全面拉網排查，做到防范在先、發現及時、制止有效、查處到位，有效預防農村非法占用耕地建造宅基地問題發生，最大限度保護農田耕地總量動態平衡。
3、要把建設用地作為重要監管目標，對全市容易發生土地問題的城鄉結合部、國道省道兩線、經濟發達地區、城市黃金地段、片區建設工程等作為重點監管區域，加強監督，認真普查，做到排查巡查人到位、監督管理不失職，鐵面執法不徇情、鐵腕問責嚴追究，從嚴控制城鄉建設非法用地，保證用地手續齊全，依法合理用地節約用地。
（二）嚴格依法按照規劃編制用地，合理統籌城鄉協調發展，認真履行規劃用地監管職責。
4、要按照建設一流省會城市的標準，樹立“規劃全覆蓋、城鄉一張圖”的新理念，全面考慮全市建設用地現狀，高效推進“五規合一”建設發達城市群的步伐，以高標準規劃為引領，提升省會城市綜合功能，為協調推進建設新城、改造老城、開發古城、綠化山城、建大縣城的“五城”聯動建設項目，提供更好的規劃環境和用地指標。
5、要按照中央最新指示精神，高度重視改善民生住房問題，優先編制規劃民生工程和保障房建設用地指標，對非法占用民生住房建設用地行為，堅決打擊，決不姑息；全面實施統籌城鄉發展戰略，花大力氣，下大功夫，力求城鄉規劃“無縫對接、同步發展，實惠百姓、群眾滿意”。
6、要針對全市建設用地供應緊張的現實矛盾，綜合利用閑置土地，摸清市縣土地存量，整合可利用土地資源，采取集中管理、統一調配辦法，嚴格按照《土地管理法》規定“占多少，墾多少”的原則，堅決落實“誰用地誰補償誰復墾”的政策，保證建設用地“占補平衡、不越紅線”。
7、要依法打擊未批先建和明知不能審批卻亂占土地違法犯罪行為，認真落實中央關于“保護耕地控制城鄉建設用地”政策，自查自糾在土地審批等環節上的不正之風，切實加強規劃審批用地全程跟蹤監管，嚴格規范核發建設用地規劃許可證，推動城鄉規劃用地向法制化邁進。
（三）創新執法聯合聯動模式，建立土地執法共同責任機制，采取行政和法治手段，加大綜合治理力度。
8、要貫徹落實中央關于保護國土資源“預防為主、查防結合”的工作方針，針對全市土地執法難、查處難等問題，應創新土地執法方式，通過市政府組織協調，聯合相關職能部門，建立全市國土、規劃、發改、住建、建管、監察、城管、公安等土地執法共同責任機制，構建“聯合執法、齊抓共管”一體化新格局。
9、要著力強化科技執法手段，應用高科技衛星遙感監測、監管農村集體土地與新增建設用地變化，加大“衛片”執法力度，實時監控土地動態，為土地執法提供詳實、全新的參考數據，努力構建“技術裝備先進、執法手段全新”的國土綜合保障體系。
10、要加強執法機關辦案的法律責任，嚴格執行實移送、移交土地違法犯罪案件、申請強制執行的法定程序，行政執法機關和司法機關應按照法律規定，依法處置違反土地管理法規的非法轉讓、倒賣土地使用權的犯罪，并嚴厲追究刑事責任；對暴力抗法行為，打擊要重、處罰要嚴，起到強大震懾作用。
（四）加大依法行政力度，建立聯席會議制度，嚴把土地審批關口，全面整頓規范市場用地秩序。
11、要堅持依法行政、秉公執法的原則，嚴格履行土地審批責任制和問責制，對擅自改變土地用途或事項的建設單位掛牌警示，對依法公平參與市場競爭的用地單位表彰獎勵，對嚴重違法用地單位注銷審批事項，增強政府權威性，提升政府公信力。
12、要建立城鄉土地使用監督檢查聯席會議制度，健全完善全市國土會商、情況互通、信息披露、行政聽證、案件查處工作機制，定期召開會議，共同研判解決全市用地突出問題。
13、要對未經立項、規劃、用地、建設許可等審批的違法違規建設項目，堅決不予受理土地審批、土地權屬登記申請，嚴把建設用地預報、預審、審批關口，嚴格執行行政許可制度，依法規范用地市場秩序。
（五）牢固樹立保護國土資源的國策觀念，切實增強全民節約用地意識和法制意識。
14、要增強全社會保護國土資源的法制意識，進一步宣傳貫徹《土地管理法》，提高全民保護國土資源重要性認識，營造保護土地、人人有責的良好社會氛圍。
【關鍵詞】土地資源；監督；宏觀調控
以科學發展觀統領國土資源管理工作，準確運用土地政策參與宏觀調控，建立耕地保護的長效機制，社會各界的共識。而在國土管理的各個環節中如何提升地籍管理的整體水平，適應現階段參與宏觀調控的新要求，走在其它各項制度之前，最大程度的發揮監督與調控作用，是值得我們國土資源人員思索的一個新問題。
1.努力強化地籍管理基礎地位
地籍資料是制定土地利用規劃、供地計劃，實現土地用途管制的依據。我國《土地管理法》明確規定，國家建立土地調查、統計運用全國統一的分類系統、調查方法和調查程序。土地調查、統計經過實地勘察，結合圖表冊，按照科學方法統計、分析，能全面反映出各類土地利用現狀。每年進行的土地變更調查，更是翔實地反映了年度各類土地利用現狀和變化趨勢、土地利用結構和變化規律，以及轄區內建設用地存量、流量信息。這些準確可靠的基礎信息，為土地利用規劃、供地計劃制定和各項建設用審批等，提供了最全面、最基本的依據；為正確判斷土地的供求合理性，檢測土地利用結構存在的問題，及時調整土地政策提供了信息。
地籍管理是實施土地產權管理，建立現代土地產權制度的基礎與核心。土地登記無疑是地籍管理的主要組成部分，也是土地產權管理的重要形式。《土地管理法》規定，國家對土地所有權、使用權依法進行登記發證。土地確權登記，解決了大量的土地權屬糾紛，維護了權利人的合法權益，穩定了社會秩序。通過界定土地產權關系，推進了土地使用有償制度的改革，促進了國有土地產權流轉。土地登記資料公開查詢，為經濟社會提供了合法、準確的土地產權信息，推進了市場經濟的建立。
在當前社會主義市場經濟條件下，地籍管理的主要任務是為國家管理土地、土地使用制度和土地管理制度體制改革服務，為建立完善的土地租賃制提供了科學依據；通過土地登記和土地定級評估，培育和規范土地市場；明晰產權，為企業改制、實現耕地總量動態平衡提供了基礎信息；為實現土地的科學管理提供了保障。地籍管理是國土資源管理的根基所在，根基不扎實，整個國土資源管理制度的構建就無從談起。
2.積極建立地籍管理動態監督體系
地籍管理應該充分發揮自身特點，積極的以直接或間接的方式，監督土地利用規劃、用地計劃、土地用途管制、建設用地許可、土地有償使用制度的執行情況。
地籍管理監督土地用途觀管制度的執行。根據地籍管理隨時反映土地利用現狀的特點，管理者可以對每一宗地類變更的來源、去向及時進行變更，并上圖、載冊、入庫。這些信息，充分反映了土地利用規劃、供地計劃的執行，凡是違反規劃、計劃，以及改變法律確定的土地用途的，都可以通過地籍圖、表、簿、冊及數據等，一目了然檢查出來。另外，通過土地遙感監測等手段，可以及時發現非法占地行為，落實土地利用規劃和供地計劃，實施土地用途管制。
地籍管理監督土地有償使用制度的執行。在土地變更登記中，對土地權屬、用途、面積、坐落、登記、地價等進行審核的過程，就是土地使用權進入市場把關過程。通過對土地權屬性質、來源及它項權利的審核確認，可以隨時檢查土地使用權變更是否符合法律規定，是否改變了土地使用權取得方式、規避土地有償使用等。在辦理土地登記的過程中，通過對土地用途、面積、地價等項目的審核，可以隨時發現抬高或降低地價、弄虛作假的行為，以監督土地使用權出讓、轉讓定價的合理性。辦理土地登記和啟動全社會對土地登記資料的審查，為土地市場提供了準確可靠的信息，防止了違法交易等不法行為。
地籍管理監督建設用地審批和依法用地執行。地籍資料翔實記載了每一塊土地的狀況，是建設用地項目審批前了解土地權屬合法、面積準確、界址清楚、用途合理與否的依據。建設用地審批后，經變更登記實地調查審核，用地情況與批準文件一致的準予確權登記，對不一致的不予登記，同時注意發現和防止可能出現的突出批地、先行圈占土地等現象。另外土地利用監測可以及時監督土地利用規劃的情況和基本農田保護情況。
3.充分發揮地籍管理基礎調控作用
《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》中“以實際耕地保有量和新增建設用地面積作為土地利用年度計劃考核，土地管理和耕地保有量責任目標考核的依據”，“建設用地有償使用費繳納范圍，以當地實際新增建設用地面積為準”等要求的第一次提出，意味管理手段以及考核標準和繳納標準的改變，對地籍基礎業務工作提出了全新的要求。
3.1要求準
土地利用變化狀況既要有影像還要有圖形和位置，無論是建設占地還是耕地以及基本農田面積都要求準確，要保證數據與實地一致，不能有虛假，要經得起實踐的檢驗。
3.2要求全
不但要有農村土地信息，還要有城鎮土地信息；不但要有農用地、建設用地和未利用地的數據，還要求有各行業、各產業用地數據，要涵蓋土地管理的各個方面。要求新。不能只有過去幾年的數據，還要有每年、每季，甚至每月、每天的數據，要及時用最新調查成果更新原有數據。
3.3要求快
要及時掌握各地土地利用狀況以及變化信息，利用網絡技術，快速匯總，統計、分析各項調查和監測數據，保證各地土地利用變化數據的及時獲取，滿足形勢分析的需要。
4.結語
地籍管理是我國土地管理的重要的基礎工作和重要措施，是嚴格土地管理保障，是保護資源、保障發展、維護權益、服務社會的重要手段。地籍與財政密切相關，現代社會地籍管理涉及土地財產權的基礎與核心。我們應該在科學發展規的統領下，理論結合實踐，勇于摸索，敢于創新，以高度的責任感和使命投入到此項工作中來，使地籍工作在宏觀經濟調控中發揮巨大的作用。 [科]
(一)農民發展權核心是農民經濟發展權
農民發展權是指作為個體與作為集體的農民自由參與政治、經濟、文化和社會生活等權利且享受其發展利益的權利，包括農民政治發展權、農民經濟發展權、農民文化發展權和農民社會生活發展權。而農民經濟發展權是指農民在社會經濟生活中公平地占有社會資源，參與社會經濟事務，享有社會經濟發展收益的權利。農民經濟權益是主體農民發展的物質基礎。農民經濟發展權也是農民其他發展權實現的基礎。農民經濟發展權主要包括土地發展權、農民財產權、勞動就業權、勞動成果收益權等內容。農民經濟發展權不是農民發展權實現的最終目的，是農民發展權的核心內容，同時是實現農民發展權實現的最重要條件。在人們貧困的所有成因中，經濟因素為物質基礎性的。人們的經濟增長是減少人們貧困的強大動力。因此在我國，廣大農民發展的核心是其經濟發展，即經濟發展權是農民發展權的核心。
(二)農民經濟發展權的基石是農民土地發展權
1.農民土地發展權。土地發展權是土地制度的重要內容，農地發展權為土地發展權的下位概念。廣義上講，我國農地發展權內容主要包括三方面。其一，在堅持農村集體經濟組織土地所有權性質不變的條件下, 農民有權利對農業結構進行調整，投向農業生產效益高的經濟作物。其二，在堅持農村集體經濟組織土地所有權性質不變的前提下，權利主體享有將農用地變更為集體建設用地的權利。其三，改變農村集體經濟組織土地所有權性質，變更為國家建設用地的權利。從狹義上說，農地發展權是權利主體基于農地所有權，從農地所有權中分離出來而單獨處分的權利，也是參與土地增值收益分配的權利。它既可和土地所有權合為一體由土地所有者擁有，也可由只擁有土地發展權的非土地所有者使用。在我國，將農村集體經濟組織所有的農地變更為國家所有的建設用地即農地征收，其土地增值收益表現為狹義的農地發展權。因此，農民土地發展權是僅為權利主體之一的農民所擁有的土地發展權。
2.農民土地發展權是其經濟發展權的基石。農民土地發展權在經濟上的實現表現為對農民收益權和勞動權的補償。其主要表現為改變土地用途后的土地增值部分，農民憑借其原生產要素擁有者的身份可以參與分享。發展權作為一項人權，是全體人類中的每一個人都享有的權利發展權以人的全面發展和價值實現為終極理想。發展權的根本則是主體的發展權，因此，發展的本質則是人的發展。我國解決三農問題以促進農村發展的核心在于促進農民主體的發展。農民主體的積極性與創造性的發揮為其自身謀求發展的基本條件。而任何主體謀求發展必須依賴于一定的客體條件。在我國，一般說來，廣大農民擁有的發展資源相對缺少，那么，作為發展利益的客體也相應缺少。農村土地既是農民生存的根本資源，又是農民發展的物質基礎。廣大農民主要以土地為其發展客體。因此，農民土地發展權對于保護農民的發展權尤其對經濟發展權的實現有著奠基作用。
二、農民土地發展權的立法缺失
(一)農民土地發展權的憲法缺失
《中華人民共和國憲法》第十條第二款規定：國家為了公共利益的需要, 可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。第十三條規定：公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或征用并給予補償。由此可以得出，一是憲法規定的土地征收補償內容并不包含土地發展權補償;二是憲法規定的保護公民的私有財產權內容并不包含作為公民財產組成部分的土地發展權。憲法第三十三條第二款規定：國家尊重和保障人權。但作為一項基本人權的公民發展權和作為農民生存與發展的土地發展權，都沒有載入憲法。憲法中公民發展權和土地發展權的缺失狀況是產生農村集體經濟組織土地所有權主體不明和權能弱化的深層原因。因此，若農民土地發展權缺乏憲法保護，則農民經濟發展權的完全實現將是空中樓閣。
(二)農民土地發展權的土地法律缺失
《中華人民共和國土地管理法》(簡稱《土地管理法》)第四十七條第一款規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。第二款規定：征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。第三款規定：征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。從中可以看出，征收農村集體土地補償標準的是依據農業用途的土地收益，即征地補償中農民得到的僅為農業用途的農地價值補償。雖然最新的《中華人民共和國土地管理法(修訂案送審稿)》草案明確了農村集體土地征收將按照公平補償原則，因征地補償爭議較大，草案授權國務院制定具體的補償安置辦法。曹宗平研究土地收益分配得出：征地農民得到5%~10%，農村集體組織得25%~30%，政府部門得60%~70%。土地被征收后, 由農用地轉變為國家建設用地后的巨大土地增值收益被土地權利主體之外的利益主體占有。由此可見，農地征收中政府對被征收土地的補償主要為土地使用權的補償，而缺乏土地發展權的補償，侵害農民經濟發展權的現象十分突出。
(三)農民土地發展權的物權法缺失
《中華人民共和國物權法》(簡稱《物權法》)第四十二條第一款規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。第二款規定：征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。由此可以看出，《物權法》也沒有土地發展權及其補償的規定。農地征收補償只能是農業用途的農地價值補償。若從另一角度看，這是政府為了公共建設目的動用國家公權力強制部分農民低價轉讓私人財產。但是原土地權利人對于公共利益原無特定義務，僅由于土地征收行為蒙受損失，是無義務的特定人對于國家所做的特別犧牲，如果僅由原土地權利人負擔此種公共成本，顯然違背了基本的公平正義觀念。土地發展權的物權法缺失同樣阻礙了農民其他經濟發展權的實現。
(四)農民土地發展權的其他法律、法規及規章缺失
《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國農業法》等法律從不同角度規定了農村集體及其成員、其他組織的土地承包經營權。但從其規定來看，缺乏土地發展權所包含的農民對承包經營地增加投入、增強地力所形成的發展性利益的規定，相應的，在土地征收補償中缺乏對土地增加投入和增強地力方面的補償。這不僅影響廣大農民對承包經營地增加投入的生產積極性，而且不利于農民其他經濟發展權的實現，最終影響農業發展。
三、完善農民土地發展權立法以促進農民經濟發展權的實現
(一)立法明確規定農民土地發展權以促進農民經濟發展權的實現
1.憲法規定公民發展權、土地發展權及其主體。首先，人權是憲法的核心價值和根本追求, 人權法哲學是憲法法哲學的主要內容之一。若對新的人權基本形態不及時提升為一項憲法人權，便有悖于憲法的基本精神。憲法應規定發展權為公民基本權利之一，使之獲得根本法的最高效力，這是農民經濟發展權得以實現的保障基石。其次，土地發展權是發展權在土地使用中表現出來的一項財產權，也應獲得憲法保護。因此，在憲法明確規定公民享有發展權和土地權利主體享有土地發展權之后，才可在其他法律法規中具體創立和完善農民經濟發展權。
南京市國土資源局歷來重視干部教育培訓工作，早在2000年4月，局黨組就提出了把干部業務培訓工作作為土地管理工作基礎的基礎，并制定實施了相關措施，進一步加強了南京市國土管理干部培訓中心？？干部教育培訓基地的建設。南京市國土管理干部培訓中心通過不懈努力，目前已初步建立了一套嚴格適用的教學管理制度;出版了一本既有部門特色又能滿足培訓需要的教材;建立了一支相對穩定的師資隊伍。
一是編寫了一本切合實際的培訓教材。自99年10月江蘇省國土資源廳召開新《土地管理法》研討會之后，培訓中心積極協調組織局機關各處(室)業務骨干，結合工作實際編寫教材章目提綱，先后召開2次研討會，通過反復試講，征求學員意見，最后確定全書框架為10章46節。在具體編寫過程中，克服時間緊、人手少等困難，努力做好組織協調，加班加點制作印刷制版原件，于2000年6月第一期鄉鎮土地管員輪訓班開辦前完成了印制工作，將28萬字的講義發到參訓者手中，該講義不僅填補了南京市土地管理培訓教材的空白，而且被學員稱為“日常工作的參考書，解難釋疑的好助手”。經過第一個周期的輪訓檢驗，根據教學員反饋意見，2000年又組織編寫者重新修訂講義，經過增刪、調整，六易書稿，最終定稿全書為15章61節41萬多字，于2001年12月正式出版。國土資源部李元部長為該書作序，認為這本書“將土地管理的理論、法規、專業知識、工作實踐和經驗融為一體，既可提高理論水平，又可指導實際工作;既有實用性，又有可讀性;既可作為專業知識培訓的教材用于課堂教學，又可作為工作中隨手翻用的工具書，用于工作參考，還可作為社會上自學自用的宣傳讀物用于國土管理宣傳”。
二是配備了一支相對穩定的教員隊伍。為了保證教員隊伍的相對穩定，抓住“嚴把入口、制度管理、激勵跟蹤”三個環節。在選聘教員時不僅重視高學歷，更看重職業道德，把強烈的事業心、責任感及豐富的工作經驗作為主要標準，通過摸底和多次試講的篩選，聘請了20名同志作為教員，他們都具有本科以上學歷，其中已獲得博士學位和在讀博士學位的6名，平均年齡不到40歲，具有高學歷、高水平、高素質、專業全等三高一全的特點，其中，地方高校教授3人、講師1人、市局領導2人、機關處長和業務骨干14人，組成了一支教學專家與本系統內在職干部相結合的教員隊伍。在教學中要求教員寫出教案，準備詳實的案例，提前5分鐘進課堂，課后留20分鐘答疑。每期輪訓班結束時都發放征求意見表，由學員給每個教員投票打分，對優秀教員進行通報表揚，將學員意見及時反饋給教員。
三是建立了一套行之有效的管理制度。相繼建立了考勤簽到制度、考試考查制度、情況通報制度等，規范了教學秩序，從制度上保證學員能真正靜下心來學東西。在教學方法上堅持理論學習和實際操作相結合、小組討論和大會發言相結合、課堂學習與實地觀摩相結合。在輪訓間隙通過召開學員座談會，到區縣調研等進行培訓效果跟蹤，聽取意見，總結經驗，改進工作。參訓人員和單位普遍反映培訓內容全面、系統、實用，具有參考性、指導性;辦班正值新舊土地管理法交替之際，及時解決了基層工作中的實際問題;培訓對象定位準確，從基層訓起，從根基抓起，有利于國土管理干部隊伍整體素質的提高;教學管理嚴格，培訓落到實處，收效明顯;生活保障有力，學習環境安心，業余生活舒心。
近二年來，南京市國土管理干部培訓中心共舉辦各類培訓班14期，參訓人數973人次;承辦培訓班33期，參訓人數
1650多人次。歷時一年，完成了第一個周期的全市鄉鎮土地
管理干部輪訓任務，參訓人數292人，參訓率100%，到課率98%，考試合格率100%，平均成績93.5分。通過強化干部教育培訓，南京市國土管理工作不斷躍上新臺階，有力保障了局黨組提出的“爭先進、做貢獻、創一流”工作目標的實現。國土資源部李元部長在聽取了南京市國土資源局培訓工作匯報后，高興地說:全國18城市聯席會議中有三分之二達到南京的水平，我就很滿意了。市委組織部、市人事局對南京市國土資源局的培訓工作也給予了充分肯定，并于2001年12月，在全市干部教育培訓工作會議上交流了經驗。
通過學研結合，增強了依法行政自覺性。培訓中堅持把培訓學習與工作研討相結合，培養實用型人才，并注意在實踐中鍛煉人才，在選拔任用干部時，注意把參加培訓和繼續教育作為評價干部素質和能力的重要方面。許多同志珍惜培訓機會，帶著問題去，載著收獲歸，目前全系統業務學習已由“要我學”變為“我要學”，學習研討氣氛越來越濃。第一個周期輪訓結束后，圍繞“如何開展國土管理所正規化建設”為題展開討論，各國土管理所來稿踴躍，并有13篇被《地政月報》雜志刊用，這種自發的理論研討反映了干部業務素質的提高，反映了依法行政意識的增強。六合縣雄州國土管理所所長朱長明頗有感觸:以前拆除農民多占用的宅基地時往往采取強制措施，強行拆除，引起農民誤解，屢屢上訪，影響了國土管理部門形象。通過培訓，2000年下半年雄州所查處了兩起違法用地案件，從立案到調查取證，嚴格按行政處罰程序操作，最終農民自行拆除了已蓋好的二層樓房，既避免了矛盾激化，又保護了耕地。
耕地質量等級成果補充完善是國土資源管理的一項基礎性工作。開展此項工作，是貫徹落實《中華人民共和國土地管理法》，客觀反映耕地質量水平、落實耕地質量管理的重要抓手，有利于實現土地管理由數量管理為主向數量、質量、生態管護并重管理轉變。對于我市今后開展土地利用總體規劃、基本農田劃定、農用地產能核算、耕地保護責任目標考核、土地整治、耕地占補平衡等各項工作，具有十分重要的意義。
二、明確工作任務。
本次開展的全市耕地質量等級成果補充完善工作是以上一輪農用地分等成果為基礎，依據國土資源部最新頒布的《農用地質量分等規程》和《農用地分等數據庫標準》，對我市近十年來耕地質量重新評價。評價結果及耕地等級數據庫與第二次土地調查數據庫接軌，全面反映我市耕地質量現實水平和區域分布狀況。今年11月底前，完成我市的耕地質量等級成果補充完善工作成果（圖文表和數據庫）驗收和上報工作。
三、強化部門聯動。
耕地質量等級成果補充完善工作時間緊、任務重、要求高。市委農工辦，市農委、水利、統計、財政等部門要積極配合市國土部門，及時提供近年來有關耕地地力狀況基礎調查、農田水利和土壤培肥項目建設、統計年鑒等方面資料，以便我市耕地質量等級成果補充完善工作順利開展。
四、落實工作經費。
根據財政部、國土資源部《新增建設用地土地有償使用費資金使用管理辦法》第十二條的規定，耕地質量等級成果補充完善工作經費可從新增建設用地有償使用費中列支。市財政局要落實經費保障，保證此項工作順利開展。要切實加強對我市耕地質量等級成果補充完善工作經費的資金管理，實行單獨核算、專款專用。并將耕地質量等級成果補充完善工作經費納入下一年度的財政開支預算，用于今后每年開展的年度變更調查工作。
五、確定作業單位。
省國土資源廳已通過公開招標確定了15家機構作為此次全省耕地質量等級成果補充完善工作入圍技術協作單位參與縣級耕地質量等級成果補充完善工作。市國土部門要按規定程序和方法，盡快確定技術協作單位，及早開展我市耕地質量等級成果補充完善工作。
【關鍵詞】宅基地使用權；宅基地隱形市場；物權法
我國約有4億畝農村宅基地，宅基地使用權流轉問題關系著億萬農民的切身利益與社會安定。宅基地使用權流轉問題一直是理論界和實務界激烈討論的問題。《物權法》雖用了專門一章對“宅基地使用權”做出規定，但并未對已有的法律和規定做出實質性的突破，也沒有對宅基地使用權流轉這一熱點問題做出明確規定，僅僅規定“適用土地管理法等法律和國家有關規定”。而原有的法律和規定已不能適應我國城市化和市場化進程。進行農村宅基地使用權流轉的法律規制勢在必行。
一、批判中繼承――放寬農村宅基地使用權的流轉
在理論和實務界，宅基地使用權的流轉問題一直有很大爭議，代表性的主要有自由流轉說和限制流轉說。自由流轉說認為農村集體所有的土地與國有土地都是我國土地的組成部分，既然國有土地使用權可以自由流轉，則限制農村集體土地使用權的流轉是對農村集體土地使用權法律地位的歧視，是不公平的。宅基地使用權作為農村集體土地使用權的重要組成部分，理應與國有土地使用權一樣可以自由流轉，包括向農村集體經濟組織之外的主體流轉。限制流轉說則認為宅基地使用權具有生活保障功能，是由農民從農村集體經濟組織無償取得，農民基于各種原因遷出本集體經濟組織，就不再是其成員，也就不能再享有這種具有生活保障功能的宅基地使用權，應歸還其所在的集體經濟組織，其原宅基地上的房屋不能轉讓給該組織以外的人員，可以在集體經濟組織內部轉讓。
以上兩種學說的分歧在于允許宅基地使用權流轉的程度不同，都有合理的一面，也都有不足之處。對于自由流轉說，宅基地使用權的自由流轉“便于發揮農村閑置房屋價值，便于實現法律關系的穩定，便于順應城鄉一體趨勢”。筆者認為，宅基地使用權的流轉還應受到一定限制，因為我國宅基地使用權具有生活保障功能，這一功能在短時間內還無法完全拋棄。對于限制流轉說，筆者認為此學說近乎絕對禁止宅基地使用權流轉，是不可取的。這會造成宅基地地下交易的泛濫，日后給交易雙方留下隱患，影響社會的穩定。“禁止城鎮居民在農村購置宅基地，就是不許城鎮居民到農村居住，這是行不通的。”所以對于宅基地使用權的流轉對象不應當做出太多限制。目前，完全放開或過多地限制宅基地使用權的流轉都不可取，應該放寬宅基地使用權流轉，有條件地允許宅基地使用權自由流轉，適度擴大農民住宅的受讓群體，允許其他經濟組織成員以及符合條件的城鎮居民通過購買民房取得房屋的所有權和宅基地使用權。理由如下：一是放寬宅基地使用權流轉符合物權法“物盡其用”的基本價值取向，提高土地利用效率，滿足市場經濟發展的要求，有效地防止“空心村”等浪費宅基地現象。二是放寬宅基地使用權流轉有利于城鄉一體化建設，加快我國城市化進程。三是放寬宅基地使用權流轉有助于拓寬農民的融資渠道，加快農村產業結構調整，提高農民收入水平。
二、農村宅基地使用權流轉的立法現狀及缺陷
我國農村宅基地使用權流轉方面的立法是立法缺位領域，2007年施行的《物權法》第152條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利”，第153條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”物權法雖然把“宅基地使用權”這一權利置于很高的地位，但并沒有對宅基地使用權流轉這一熱點問題作出可行的規定，僅僅規定“適用土地管理法等法律和國家有關規定”。《土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”從以上法律可以看出我國立法對農村宅基地使用權流轉采取嚴格限制的態度，這些立法曝露出很多缺陷，具體如下：
（一）農村房屋交易糾紛頻繁發生
目前我國立法嚴格限制宅基地使用權的流轉，并沒有禁止農房交易，有相當數量的農村房屋交易都會涉及到房屋產權和土地使用權交易的不同法律評價，最高人民法院對這種現象一直也沒有出臺司法解釋，這種情況下各級法院在審理這一類案件的時侯沒有統一可行性的指導性文件，類似案件在不同的法院甚至同一法院的不同法官進行審理時結果卻有很大的差異，嚴重影響了司法的統一性，我國目前對宅基地使用權的流轉相關的立法和司法實踐致使農房交易主體對其行為缺乏預見性，農村房屋交易糾紛頻頻發生。
（二）農村出現大量“空心村”
隨著經濟的迅速發展和城市化進程的加快，大量農民進城購房和居住，成為城市居民，他們遺留在農村的宅基地，由于受法律的限制，不能轉讓給本集體組織以外的成員，村集體組織又無權收回或處置，因為這些閑置不用的宅基地都是根據法律規定無償取得的。這樣年復一年，致使不用的宅基地越來越多，導致了很多農房沒人居住，出現“空心村”現象。隨著城市化進程的加快，越來越多的農民進入城市，“空心村”現象越來越多，宅基地閑置問題更加突出。
（三）宅基地地下交易盛行
目前的立法嚴格限制宅基地使用權流轉，但是在現實生活中存在著非常巨大流轉需求，使得農房暗中交易頻頻發生，宅基地地下交易盛行，愈演愈烈。發生糾紛后權益很難得到保護。這種地下交易一方面會導致房地產市場秩序混亂，不利于社會的穩定；另一方面地下交易將完全違背立法目的，嚴格限制宅基地使用權的流轉的立法目的之一就是保障農民生活、防止農村土地流失，但是宅基地地下交易使得本屬于集體所有的土地收益流入違法交易者手中。
（四）城鄉統籌協調發展難以實現
現行法律嚴格限制農村宅基地使用權的流轉，實質上是對農村集體土地的歧視。同樣是房產，與城鎮居民相對應的是商品房和建設用地，而與農民相對應的是宅基地和民房，根據現行法律規定商品房和建設用地使用權能夠通過市場自由交易，而民房和宅基地使用權卻不能夠在市場交易，只能在村集體內部流轉，不允許城鎮居民或本集體經濟組織之外的人員購買本村的民房，這就明顯地體現出城鄉之間的差距和城鄉分割，不利于實現城鄉統籌協調發展。
三、完善農村宅基地使用權流轉的立法建議
我國的宅基地使用權法律制度為發揮居住保障功能為目的而建立，這種以宅基地保障功能為基礎的制度曾經起到過非常重要的作用，但是隨著社會的發展，現行的以居住保障為基礎的宅基地使用法律制度已經不符合時代的要求。為了充分發揮農村宅基地應有的價值，必須進一步完善農村宅基地使用權法律制度，為此筆者提出如下建議：
1．完善宅基地使用權登記制度。確權是宅基地使用權流轉的前提，農村宅基地確權方面還有很多問題有待解決。這些問題出現的最終原因就是農村宅基地使用權的登記制度不夠完善，最新實施的《物權法》對此也缺少可行性的規定。筆者認為，應當建立并完善宅基地使用權登記制度。對閑置或浪費宅基地等行為加以規制，對一戶多宅、宅基地面積超標等做出明確的規定。這樣可以有效地解決宅基地閑置或浪費問題。
2．建立合理的宅基地使用權流轉收益分配機制。政府、集體土地所有權人、宅基地使用權人是宅基地使用權流轉收益分配的主體。平衡好三者的利益，才能使宅基地使用權流轉沿著科學的軌道發展。筆者認為宅基地使用權流轉中收益的初次分配是基于產權，由此而獲得的收益應歸集體土地所有權人；由政府因投資各類公共基礎設施等產生的土地增值應當歸政府所有，政府可以以土地交易稅等稅收形式來收取；收益再次分配應歸宅基地使用權人，用于對地上房屋投資的補償。
3．放寬對宅基地使用權流轉的限制。房屋所有權屬于農民的私有財產權，從理論上是可以自由處分的；同樣城鎮居民也可以自由購買農民所有的房屋。但就我國的目前實際而言，農村經濟發展不平衡、社會保障不完善，宅基地使用權流轉如果完全放開將會產生很大的社會風險。應該放寬并逐步放開對宅基地使用權流轉的限制，并逐步取消宅基地使用權這種社會保障功能，使農村宅基地使用權真正成為一項獨立的物權并能夠自由流轉。不允許農民對其宅基地使用權進行流轉，使得宅基地成了“死產”，違背了市場經濟自由、開放的基本原則，既嚴重限制了農民的投融資途徑，又嚴重阻礙了農村經濟的發展。因此，必須對農民開放其宅基地商業化利用途徑和規則。
4．確立宅基地收回與補償制度。法律應明確規定以下情況可以將宅基地收回并給予補償：首先因集體成員資格的喪失，農村房屋所有權人因出嫁、死亡、遷出等原因離開本集體經濟組織，此時農村集體可以收回其所有的房屋及相應的宅基地使用權，并對其所有的房屋給予適當補償；其次，因公共利益需要征收，可以收回所有權人的房屋及相應的宅基地使用權并對房屋所有權人給予補償，其補償標準可以參照城市房屋拆遷安置標準。這種有效的農村宅基地使用權收回與補償制度可以提高土地的利用效率，并為農村宅基地流轉打下良好的基礎。
參考文獻
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